II.i. North, Douglass, “La teoría económica neo-constitucionalista y el desarrollo...

8/6/2019 II.i. North, Douglass, La teora econmica neo-constitucionalista y el desarrollo latinoamericano, Instituto Internaci

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Douglass C. North:

La teora econmica neo-institucionalista

y el desarrollo latinoamericano

Proyecto PNUD Red para la Gobernabilidad y el

Desarrollo en Amrica Latina

Realizado por: Instituto Internacional de

Gobernabilidad

Barcelona, 1998


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Indice

I- Introduccin Pg.3

- Los antecedentes Pg.3

- El neo-institucionalismo econmico Pg.6

II- North: el neo institucionalismo yla teora del desarrollo institucional Pg.9

- Instituciones y organizaciones: desarrollo

organizacional y desarrollo institucional Pg.9

- Relevancia econmica y social de las

Instituciones Pg.13

- Los modelos culturales y el cambio

institucional Pg.16

- La pauta de dependencia: el porqu de

la fragilidad institucional Pg.19

III- La debilidad institucional de Amrica Latina como factor clavede la falta de sostenibilidad y de equidad de su desarrollo

- La enfermedad de Amrica Latina es

su debilidad institucional Pg.20

- Reforma institucional y desarrollo en

Amrica Latina Pg.23

- Descubrir la pauta de desarrollo institucional

de Latinoamrica para mirar el futuro Pg.26

IV- Notas Pg.30


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I- Introduccin

Los antecedentesLas actuales teoras econmicas neo-institucionales, de las que North es

una figura representativa, tienen sus antecedentes histricos en el historicismoalemn de finales del siglo XIX y comienzos del XX y en el institucionalismonorteamericano de las primeras dcadas del siglo actual. Eso s, conviene advertirque entre estos dos movimientos intelectuales no existe una ntida sucesinevolutiva de ideas, como tampoco entre ambas y los planteamientos neo-institucionales que estn en boga hoy en da. Las afinidades entre estas lneas depensamiento puede que sean bastante tenues, incluso es posible que en unacomparacin severa las diferencias y contradicciones destaquen por sobre los

elementos de identidad, a pesar de lo cual parece indudable de que existe unaherencia que es recogida por los neo-institucionalistas, quienes las handesarrollado y elevado a un nivel terico ms robusto. Para ello, en algunos casosel neo-institucionalismo recurri a contrastar las afirmaciones precedentes,cegando caminos que parecieron poco frtiles; y en otros, por el contrario,profundiz, amplio el horizonte de observacin y formul teoras que dieron porsuperadas las anteriores. Brevemente haremos un anlisis de esta experienciaintelectual.

La escuela histrica alemana de economa tuvo como principal representantea Gustav von Schmoller (1838-1917), y autor del Compendio de teora econmicageneral, obra que fue el texto de economa y de historia econmica ms ledo ycitado en la Alemania de Bizmark, cuando Alemania se construa como estado-nacional y fortaleca su economa industrial sobre la base de su mercado unificado.En su aportacin Schmoller recoga la tradicin del historicismo alemn que habanrepresentado antes Roscher, Hildebrand y Knies. Desde un punto de vista terico,en el historicismo se fundan la tradicin positivista y el mtodo inductivo, comoreflejo del camino andado por las ciencias sociales en el siglo XIX, con elnacionalismo germano que recurra a la historia, al estudio del pasado, para darfuerza poltica a su proyecto social.

El principal esfuerzo de los historicistas alemanes se orient a larecopilacin de informacin econmica de carcter histrica, excluyendo cualquierutilizacin explcita de recursos tericos previos. Una actitud habitual entre ellos erala desconfianza hacia la teora. Postulaba la idea de que el cmulo deobservaciones descriptivas an, a finales siglo XIX, no habra sido suficientementeabundante como para formular generalizaciones fiables. Era necesario entoncesavanzar por etapas, procediendo primero a la observacin emprica, para inducirdesde la realidad las lecciones que la historia ofreca para el futuro. Pero, enningn caso estas observaciones deban tender a la formulacin de "leyes" socialesinfalibles que crearan un marco terico general para la economa, ya que, segnafirmaban, el ejercicio de la libertad humana impeda pronosticar el comportamiento

econmico de las personas.


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Esta primera formulacin de principios alejaba a los historicistas alemanesde los economistas clsicos. No compartan con Marx su visin clasista de lasociedad y la concepcin del Estado que se derivaba de sta, y a los neoclsicos le

criticaban sus posturas que exacerbaban el individualismo, mostrndoseinsensibles hacia la componente social de la economa. Para ellos el foco deinters de la historia estaba en la "nacin", representacin abstracta de losintereses colectivos de la humanidad, ms all del economicismo que animaba alindividuo que slo se mova por su inters personal y de las divisiones de clase quedebilitaban a la nacin. El comportamiento econmico de las personas, entonces,apareca impulsado no nicamente por la ambicin individual o el inters personalpor acumular, sino que reconocan la existencia de multitud de factores queimpulsaban el comportamiento econmico de los individuos, dndole cabida a lainfluencia de los elementos polticos dentro de la racionalidad econmica. Laeconoma no se explicaba por si misma, sino en funcin de los intereses colectivos

representados por la nacin.

Su preocupacin por las instituciones se identificaba por encima de todo enel inters que mostraban por el Estado. Muchos de sus estudios de historiaeconmica tenan como tema de anlisis la poltica econmica del gobierno y susconsecuecnias sobre la propsperidad econmica y la organizacin poltica deAlemania. En el fondo, el Estado era entendido como la institucin intermediariaindispensable entre los individuos y la nacin, de all la importancia que se leotorg a la poltica econmica ms que a la pura teora econmica.

El legado del historicismo alemn, visto en una perspectiva de largo plazo,se puede resumir en la importancia que le atribuyeron a las peculiaridades de cadapueblo y a sus cambiantes costumbres econmicas, destacando que no se puedencomprender correctamente las instituciones econmicas de un pas sin recurrir a suhistoria y al nivel de progreso econmico y social alcanzado.

El final de la era de influencia de la escuela histrica fue el resultado de uncambio de poca. La Primera Guerra Mundial actu como un mega acontecimientohistrico que dividi a los siglos XIX y XX en dos pocas muy diferentes. Se puedehablar, sin temor a equivocarse, de un antes y un despus de la guerra de 1914 a1918. La guerra trajo la decadencia de Alemania y con ello la mengua de su

influencia econmica e intelectual por al menos una dcada; pero la guerra tambintrajo nuevos problemas econmicos para los que el historicismo no tenarespuestas: la inflacin y su versin ms exagerada, la hiperinflacin. Paraenfrentarla era ms eficiente el equipaje terico de los economistas neoclsicos.

Mientras en Europa el protagonismo en la teora econmica quedaba enposesin de economistas neoclsicos, entre los cuales destacaba la figurainnovadora de Keynes, y de los marxistas que tenan por delante el desafo de larevolucin rusa; en Estados Unidos se daban las condiciones para que fraguarauna tendencia institucionalista que, aunque recoga algunas herencias delhistoricismo econmico alemn, no era su continuadora.


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En realidad el institucionalismo norteamericano es un movimiento anlogo y,al menos durante algunas dcadas, contemporneo al historicismo alemn. Suprincipal figura fue Thorstein Veblen, quien tuvo amplia influencia en Estados

Unidos durante los aos veinte y treinta, y sobre todo despus de la crisiseconmica de 1929. Comparta con la escuela histrica su rechazo a la abstraccinterica de los neoclsicos y marginalista, tambin senta especial atraccin por lahistoria econmica y entenda la economa como un aspecto de la cultura humana.Para los institucionalistas norteamericanos, la economa era concebida como laciencia del aprovisionamiento social, y en esa medida se alejaba del enfoqueindividualista que caracteriza el anlisis econmico neoclsico. Pero tambin sedistanciaba del historicismo alemn, de carcter conservador, desarrollando untalante progresista, ms de izquierdas, con simpatas hacia el liberalismo, elmarxismo y el laborismo. Como respuesta a los problemas de su tiempo, el ejecentral del institucionalismo termin rechazando tanto el socialismo como la

exaltacin de la propiedad privada, as como la actuacin de los grupos de presinnorteamericanos.

No era estrictamente una escuela opuesta a la neoclsica, pero le criticabasu concepto de equilibrio general y la exclusin que haca de las otras cienciassociales en el anlisis econmico. En contraste propona una concepcin msdinmica y ms prxima a la economa real, donde el concepto de proceso histricoadquira importancia, y donde el enfoque interdisciplinar permita considerar losargumentos polticos y antropolgicos. En este sentido, los institucionalistas de lasprimeras dcadas del siglo XX, descubrieron la relevancia econmica de loshbitos, las costumbres y las leyes, que conformaban el marco institucional en elque se producan los hechos econmicos y los condicionaban.

A los institucionalistas de cuo norteamericano se deben los primerosesfuerzos por reconstruir series econmicas histricas de largo plazo (W. Mitchell).Se trataba de reconstruir la informacin econmica bsica para el anlisiseconmico retrospectivo, y de all el inters por el estudio de los ciclos econmicos,el cambio en las pautas de crecimiento, las tendencias de largo plazo y los factoresestructurales que condicionaban las trayectorias divergentes de los pases enmateria de desempeo econmico.

Los cambios econmicos, entonces, comenzaron a entenderse comocambios estructurales y funcionales en el que influan de una manera determinantelos factores tecnolgicos y el progreso cientfico, resultado de la evolucin culturalde la humanidad. Veblen, en particular, conceba la institucionalizacin de losderechos de propiedad como un obstculo para el progreso y atribua a losmtodos de produccin el dinamismo del progreso.

Se haba hecho una siembre fructfera y la tierra haba quedado abonada.Los historicistas alemanes y los institucionalistas norteamericanos vigorizaron lahistoria econmica y reclamaban un sitio en el universo de las teoras econmicascon ideas propias.


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Ciertamente que el institucionalismo econmico no haba alcanzado el gradode formalizacin terica del anlisis neoclsico, pero sus preguntas seguiransiendo un problema sobre la mesa de trabajo de muchos economistas.

El neo-institucionalismo econmico

En las ltimas dcadas el institucionalismo econmico ha renacido de lamano de autores modernos como Ronald Coase, Armen Alchien, Oliver Williamsony Douglass North. Ellos han sido los responsables de que la primera idea formuladapor Coase en los aos treinta acerca de la significacin de los costes detransaccin en la economa, sea hoy un terreno frtil para la teora econmica. Enresumidas cuentas, todos ellos estn de acuerdo en el hecho de que en todaactividad productiva o de distribucin econmica son determinantes los factores

que permiten la operatividad del mercado. Es decir, que en la realidad econmica,en los mercados realmente existentes, donde actan las empresas, los gobiernos,los consumidores particulares, son tan importantes los niveles de desarrollotecnolgico como los costes de transaccin, a la hora de explicar los resultadoseconmicos

Cada vez ms el neo-institucionalismo econmico aparece como uncomplemento a la teora marginalista, y no tanto como una teora enfrentada. Entodo caso resulta evidente el esfuerzo por superar algunas de sus debilidades,sobre todo en lo que respecta a una teora que gana en sofisticacin al mismo ritmoque se aleja de la realidad. Se trata, por lo tanto, de instrumentos analticos quepretenden servir como cable a tierra a una teora que gana cada da enaceptacin. Estos enfoques nuevos que aporta el institucionalismo econmico sepueden resumir en los siguientes tpicos, siguiendo el criterio de E.G. Furubotn yR. Richter (1997:2-8):

1- En trminos metodolgicos, el neo-institucionalismo econmico sealeja del marginalismo en la medida que reconoce agentes econmicos que noson individualistas. Los estados, las empresas, los partidos polticos tienenvisiones estratgicas, de largo plazo, que no los hacen diferentes a quienestoman decisiones individuales. En esa medida, el institucionalismo econmico

es ms sensible a las teoras sociales sobre el comportamiento humano que lateora neoclsica a secas.2- En la teora neoclsica, la decisin personal maximizadora de

beneficios es inalienable de la racionalidad econmica. Sin embargo, losinstitucionalistas han llegado a comprender los lmites que tiene la racionalidadmaximizadora, ya que la pertenencia de los individuos a organizacionessociales, desde el nivel familiar hasta el sentido de pertenencia a una patria,hace que operen constreimientos propios de la estructura institucional.


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3- Lo anterior nos lleva a plantearnos las caractersticas de laracionalidad econmica de las personas. Bajo el paradigma marginalista, laspersonas toman decisiones plenamente racionales en su propio beneficio. Pero

North acu el concepto de racionalidad individual imperfecta para sealar laabundancia de casos en que las personas no pueden regirse por la racionalidaddel mximo beneficio debido a que no poseen toda la informacin del mercado,o tienen constricciones mentales fruto de su historia y sus influencias culturales.Asimismo, Williamson, ha puesto sobre la mesa de trabajo el concepto decontrato incompleto, con el que ha querido mostrar que no todos losintercambios econmicos estn organizados bajo condiciones contractuales demercados ideales, perfectos.

4- Por otra parte, el mismo Williamson, nos ha recordado que no siemprelos individuos actan de buena fe frente al mercado. Tambin existen sujetospara los cuales tiene ventaja un comportamiento deshonesto, producindose por

lo tanto una situacin de contrato incompleto, ya que los agentes econmicosse mueven en un ambiente de confianza limitada.

5- Asimismo, la existencia de asociaciones econmicas espontneas ode diseo, permite que funcionen coaliciones de intereses que buscan imponersu criterio para beneficio de los sujetos que forman la asociacin, ms all delmarco de competencia del mercado. Las coaliciones cooperativas, como losgrupos de presin, terminan por desdibujar las reglas de un mercado impersonaly transparente.

6- Las estructuras de gobernabilidad tambin actan sobre el mercadomodificando las pautas de conducta maximizadora de los sujetos. Se trata, porencima de todo, de la importancia que tienen las reglas que dan estabilidad alorden poltico-institucional establecido, y que restringen el comportamiento delas personas mediante el recurso a sanciones legales.

7- En un plano ms general, el orden institucional, entendido deacuerdo a como lo defini Schmoller en 1900, como un marco de reglasformales e informales que orientan el comportamiento individual en unadireccin especfica; y que en los trminos definidos por North, pretendenreducir la incertidumbre del individuo frente al futuro, impone una trama demecanismos para hacer viable el funcionamiento del mercado. La gestin delmarco institucional en el que se producen los intercambios, lo que llamamos elmercado, exige de los sujetos un elevado esfuerzo econmico que hace crecer

los costes de transaccin de cualquier actuacin econmica.8- Finalmente, la distincin entre instituciones y organizacionestermina de definir los constreimientos que la vida social impone a los agentesque toman decisiones en el mercado. Cuando los institucionalistas hablan deorganizaciones se estn refiriendo al perfil ms personal de las instituciones,es la forma que adquieren las instituciones cuando se trata de que los sujetos seorganicen para conseguir un objetivo especfico. Las organizaciones son elaspecto especfico de un fenmeno ms general, las instituciones.


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De una u otra forma, cada uno de los elementos conceptuales reseadosterminan por influir sobre los costes de transaccin de una economa. El esfuerzode una sociedad que quiere mejorar sus rendimientos econmicos, entonces, se

puede orientar a reducir la incertidumbre econmica mediante un ms elevadodesarrollo institucional que rebaje los costos de transaccin, y/o orientarse haciamejoras de productividad mediante avances tecnolgicos. Eso s, stos ltimosdebern ser acordes con el nivel de desarrollo institucional para poder aprovechartodas sus virtudes y potencialidades de crecimiento.

El dficit del anlisis terico neoclsico es suponer que los costes detransaccin puedan ser cero en un mercado realmente existente. Solamente si estofuera as los agentes econmicos podran adquirir y procesar informacineconmica sin coste alguno, y en consecuencia, slo as se daran las condicionespara que las personas y organizaciones realizaran contratos completos. En pocas

palabras, nicamente bajo estas condiciones ptimas de informacin, sera posiblemonitorear el cumplimiento exacto de los compromisos contraidos (contratos) en elmercado, y dar fuerza a su ejecucin sin posibilidades de error o de consecuenciasno previstas. Si todas estas condiciones se cumplieran, nos encontraramos frente aun mundo raro donde no existiran costes de transaccin, donde habra quesuponer que la fuerza ejecutoria de los contratos es exclusiva del Estado, y lo quees ms raro an, que lo ejercera con total neutralidad. En esa entelequia, en esemundo ideal y raro, existe informacin perfecta, equilibrio general y capacidadpara preveer sin error los resultados de la accin econmica.

Vistas as las cosas, el aporte de los neo-institucionalistas, desde Coase enadelante, ha consistido en avanzar en la direccin que marcan tres los tpicostericos fundamentales: la caracterizacin de los costes de transaccin, el anlisisdel derecho de propiedad y la definicin de los conceptos bsico de la teoraeconmica del contrato incompleto. Una mirada rpida sobre estos temas nospermitir concluir este captulo introductorio:

a- Los costes de transaccin econmica suponen una conexin directacon el contexto real donde se realizan los intercambios. El mercado esentendido, bajo este paradigma, como un entramado institucional que se haformado histricamente, y que en consecuencia, requiere de habilidades y

destrezas especficas de las personas y organizaciones que operan en l, segnsu contexto cultural formado incrementalmente a lo largo del tiempo. No hay unnico mercado, sino que cada una de las formas que el mercado ha adquirido atravs de las diversas experiencias histricas ha dado lugar a reglasespecficas. Los costes de transaccin, entonces, representan el esfuerzoeconmico que los agentes deben hacer para intervenir en el sistema detransacciones reglado en un mercado especfico. En estas condiciones, loscostes de transaccin se pueden subdividir en tres ordenes de elementos:costes de informacin, costes de negociacin y decisin, y costes de vigilancia yejecucin (entendido como la fuerza necesaria para imponer el cumplimiento delos contratos).


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b- El anlisis de los derechos de propiedad, en la teora neo-institucional, es el estudio de la posicin que ocupan los sujetos en el mercadocon respecto a la utilizacin de los recursos escasos. Es desde los derechos de

propiedad, en definitiva, desde donde emanan las instituciones sociales,econmicas y polticas que regulan la posicin de los agentes frente a laactividad econmica.

c- Finalmente, la teora econmica del contrato incompleto aspira adefinir los trminos en que se materializa la combinacin entre los costes detransaccin y los derechos de propiedad. Se trata de un marco terico paracomprender en qu trminos se produce los arreglos y contratos cuando losagentes que concurren al mercado se las tienen que ver con asimetra deinformacin.

II- North: el neo-institucionalismo y la teora del desarrollo institucional

Instituciones y organizaciones: desarrollo organizacional y desarrollo institucional

Un buen punto de partida para nuestro anlisis es la distincin formulada porHayek entre organizaciones y orden social ("taxis" y "cosmos"), pero considerando a lasinstituciones como las estructuras bsicas del orden social (Hayek, 1985, volumen I).Instituciones y organizaciones pertenecen a planos diferentes: las instituciones son elpropio orden social, pertenecen al plano de la sociedad; en cambio, las organizaciones, junto con los individuos, son los elementos componentes o actuantes en dicho ordensocial.

Instituciones y organizaciones son rdenes, pero de naturaleza enteramentediferente: las instituciones son rdenes abstractos, independientes de los individuosque las componen, que cumplen la funcin de facilitar a los individuos y lasorganizaciones la consecucin de sus fines particulares, pero que en s mismas notienen fines especficos; las organizaciones, en cambio, son rdenes concretos,determinados por los individuos y los recursos que los integran, creados para laconsecucin de fines particulares y especficos. En tanto que rdenes, instituciones yorganizaciones son sistemas normativos, pero las normas institucionales y las normas

organizacionales son tambin de naturaleza enteramente diferente: las normas de lasinstituciones son abstractas y proceden normalmente de la evolucin o dinmica social;las normas de las organizaciones proceden del designio racional atribuidor deposiciones y pueden ser tambin alteradas por diseo.

Instituciones y organizaciones son el producto de la accin humana ypertenecen al dominio de la razn y de la ciencia y no de la religin ni de la naturaleza.Ambas son fruto de la "convencin", aunque de convenciones enteramente diferentes.Si las organizaciones pueden ser estudiadas, diseadas, construdas y cambiadas pormtodos y tcnicas pertenecientes al llamado "racionalismo constructivista", estemtodo resulta completamente inapropiado para las instituciones.


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Principalmente porque las grandes instituciones que constrien y facilitan a lavez nuestras vidas (desde el lenguaje hasta las instituciones del Estado de Derecho) noson el producto de ninguna mente planificadora, sino el de un largo proceso de

interaccin histrica. Podemos influir u orientar el cambio institucional en la mismamedida en que podemos orientar e influir la accin colectiva.

Pero el cambio institucional que concretamente se produzca no estdeterminado ni por ninguna supuesta ley histrica ni por ninguna mente centralplanificadora inevitablemente incompetente. Las teoras del fatalismo histrico o las queal confundir la sociedad con una organizacin creen que el futuro de la sociedad puedeser planificado o conspirado no son slo intelectualmente errneas. Su peligro msgrave es que conducen al desarme moral de los pueblos al transferir a la hisotoria o alos planificadores, necesariamente autoritarios y supuestamente benvolos, laresponsabilidad de decidir el futuro de todos. La referencia a la grandeza intelectual y

moral de Popper parece aqu obligada. En particular, su distincin entre la ingenierasocial utpica y la ingeniera social gradual resulta del todo pertienente a la hora deexplorar los mtodos intelectuales del cambio institucional (1).

Y se refuerza, adems, con su advertencia de que la naturaleza convencional delas normas e instituciones no implica su naturaleza arbitraria. "Convencin" no significa"arbitrariedad". Las instituciones son humanas no en el sentido de que han sidoconscientemente construdas por determinados hombres y mujeres, sino en el de quelos hombres siempre podemos valorarlas y modificarlas, que es lo mismo que decir quela responsabilidad por su vigencia es slo nuestra (2).

Las instituciones son el principal patrimonio de cada sociedad. Ellas son elprincipal determinante del tipo de organizaciones e interacciones permitidas a lalibertad del individuo en cada sociedad. Es bien sabido que un simple agregado deindividuos brillantes no hace sin ms a una sociedad brillante. La eficiencia y la equidadde un orden social depende sobre todo de su sistema institucional y,subordinadamente, de la calidad de sus organizaciones. sta es la verdad elementalexpresada en la creciente referencia a la "cultura" como razn ltima del nivel o del tipode desarrollo.

Por qu personas de alta competencia intelectual y moral no rinden en un pas

y s en otro? Sencillamente porque las personas se adaptan al medio no en base a suscompetencias personales sino al conocimiento y cumplimiento de las normasinstitucionales. "Donde fueres haz lo que vieres" espeta el refranero.

Esta sabidura comn se corresponde con el revivir del institucionalismo en lasciencias sociales. Ahora nos interesar destacar la correspondencia entre sistemainstitucional y desarrollo econmico y social, apoyndonos para ello en losplanteamientos de North, que es quien ha formulado el modelo terico neo-institucionalista ms completo que conocemos.


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North ha formulado la distincin entre instituciones y organizaciones como elsupuesto conceptual bsico para la comprensin de la historia econmica y,consiguientemente, para la formulacin de una teora del desarrollo histricamente

fundada. Las instituciones son, para l, las reglas del juego o las constriccionesconvencionalmente construidas para enmarcar la interaccin humana en una sociedaddeterminada. Las instituciones son normas, pero no son la "legislacin".

North se limita a diferenciar las instituciones formales de las informales,insistiendo en la importancia idntica de unas y otras, pues lo que cuenta, al final, noson las "leyes" formalmente vigentes, sino las pautas de comportamiento interiorizadaspor los individuos en su proceso de adaptacin al orden social.

En consecuencia, investigar el sistema institucional de un pas es tarea queexcede, con mucho, el estudio de sus instituciones formales, ya que exige el

averiguamiento de las convicciones, valores, principios o creencias que pautan elcomportamiento real, determinan la interpretacin de las normas formales, lascompletan o hasta producen in extremis su inaplicacin. En conclusin, quien noconoce las instituciones informales no puede pretender conocer un pas. Y slo loslocos u oportunistas pueden pretender ayudar a cambiar lo que no conocen. Ladificultad est en que uno de los efectos del subdesarrollo consiste en bloquear ocensurar con ms fuerza la emergencia o visibilidad de lo informal.

Las instituciones son importantes porque de ellas depende en gran medida laestructura de incentivos de la interaccin humana. Los sistemas institucionales difierenentre s por el tipo de comportamientos individuales y organizativos que incentivan. Losincentivos que influirn el comportamiento de los individuos y las organizaciones y, alfinal, el rendimiento global de la sociedad, no son los mismos en Hait, en Cuba, enChile o en Estados Unidos. Plantearse el desarrollo institucional equivale a plantearseel cambio del sistema de incentivos vigente en una sociedad. En otras palabras, elpotencial de eficiencia econmica y equidad social de cada sociedad viene en granparte determinado por la clase de conformacin institucional en ella vigente. Y todamejora de eficiencia y equidad que desborde el potencial y no se corresponda con elavance institucional requerido, est condenada de antemano al fracaso inmediato o a lafugacidad de resultados.

Pero la interaccin humana y el correspondiente sistema de incentivos no sloviene condicionado por las instituciones. Las organizaciones tambin son muyimportantes en este sentido. En efecto, la interaccin humana no slo viene influida porlas reglas del juego sino por los equipos u organizaciones que estn en l. Las reglasdel juego son un dato clave para explicar no slo el comportamiento de lasorganizaciones sino el dato, a veces ms fundamental, de quines son los que puedenentrar en el juego, quines quedan excluidos de l y cmo se promociona, sedesciende o sale del mismo.


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Conviene distinguir entre la organizacin en s y el entorno organizativo. Losdatos del entorno organizativo actual, ni siquiera tratndose de los entornos msestables, no pueden desde luego preverse con certeza, por ms esforzado y meritorio

que resulte el obligado esfuerzo de previsin. De ah la crisis de las polticasempresariales basadas en el modelo de planificacin normativa y su sustitucinprogresiva por modelos de planificacin o, mejor, de gestin estratgica. Pero el ordende una organizacin s puede ser conocido y cambiado mediante planificacin.

An tomando en cuenta supuestos clave de la teora organizativa actual como laautonoma de los agentes y el desarrollo de organizaciones y culturas informales, lamente humana y la tecnologa que la apoya pueden captar y procesar el conjunto deaspectos de la vida organizativa relevantes para el cambio organizacional. En estesentido podemos seguir afirmando que el desarrollo organizacional puede continuarpropiamente basndose en el racionalismo constructivista.

El problema est en que la organizacin no puede cambiar ms all de suslmites institucionales. Si nos empecinamos, por ejemplo, en convencer a un gobiernopara que cambie el sistema de reclutamiento y seleccin de sus funcionarios, paraconseguir su profesionalizacin en base al mrito, prescindiendo del marco institucionalreal vigente en el pas, podemos sencillamente estar operando de aprendices de brujo.La clara conciencia de la distincin entre organizacin e institucin ayuda a que lasestrategias de reforma o desarrollo institucional:

(a) puedan ignorar las constricciones institucionales si los cambios propuestoscaben o son tolerados por los arreglos institucionales vigentes;

(b) tengan que presionar, adems, sobre el marco institucional cuando loscambios pretendidos sobrepasen las reglas del juego existentes. En el primer casoestamos ante un problema puramente gerencial; en el segundo ante un problemagerencial e institucional a la vez.

Lo que sucede es que los problemas importantes de desarrollo casi nunca sonslo organizacionales o gerenciales. Casi siempre son organizacionales einstitucionales y, consiguientemente, su tratamiento adecuado demanda estrategiascombinadas de desarrollo organizativo y desarrollo institucional. Especialmente enpocas como las que vivimos en que "las nuevas realidades", tantas veces descritas,

determinadas principalmente por la revolucin tecnolgica y la globalizacin, nosobligan a reajustes que, como dice Bennis, desbordar lo meramente instrumental yhasta la metfora de las reglas del juego: estamos ante un cambio del juego hasta aqupracticado, y no se trata slo de nuevas reglas, sino de salida de viejos actores,emergencia de nuevos, y reequilibrio de poder entre todos ellos. Las nuevas reglas noson necesarias para mantener el viejo juego, sino para articular otro radicalmentenuevo.


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Relevancia econmica y social de las instituciones

Hay dos preguntas clave en cualquier aproximacin institucionalista al desarrollo

econmico y social: (1) por qu determinados sistemas institucionales incentivan msque otros la eficiencia econmica y la equidad social; (2) por qu las sociedadesordenadas segn modelos institucionales menos eficientes y equitativos no evolucionanespontneamente hacia otros de mayor rendimiento, en una especie de seleccinatural.

La respuesta a la primera pregunta implica revelar qu es lo que,econmicamente, marca la diferencia entre rdenes institucionales. De ella nosocuparemos en este punto. La respuesta a la segunda implica poner de relieve lainteraccin entre instituciones y organizaciones. A ella nos referimos ms adelante.

La primera respuesta vamos a tomarla del neo-institucionalismo de North, queha sido construido desde una teora del comportamiento humano, combinado con unateora de los costes de transaccin y una teora de la produccin. El punto de partida esel mismo del institucionalismo clsico: las instituciones existen para reducir lasincertidumbres que aparecen en la interaccin humana como consecuencia tanto de lascomplejidades de los problemas a resolver como de las limitaciones de las mentesindividuales para procesar la informacin disponible. Pero esta explicacin delfundamento de las instituciones no nos dice nada de su relevancia econmica. Lateora de los costes de transaccin servir a esta finalidad.

Las instituciones importan econmicamente porque determinan los costos queen una determinada sociedad resulta hacer transacciones o intercambios. Fue Coasequien estableci la conexin crucial entre instituciones, costes de transaccin y teoraneoclsica. El resultado de mercados eficientes pretendido por los neoclsicos slo seobtiene cuando el intercambio no implica costes. Slo en condiciones de intercambiosin costes de transaccin los actores alcanzan la solucin que maximiza la rentaagregada, sin necesidad de considerar las instituciones existentes. Es decir, lasinstituciones no importan en un mundo sin costes de transaccin. Pero los costos detransaccin siempre son importantes, y an ms en las economas modernas dondeson elevados y crecientes. J.J. Wallis y North (1986) en un estudio empricodemostraron que el 45 por 100 del PIB de los Estados Unidos correspondiente a 1970

se aplic a las actividades de transaccin.El coste total de produccin es la suma de los costes de transformacin (de los

factores clsicos de tierra, trabajo y capital implicados en la transformacin de losatributos fsicos de un bien a determinado nivel tecnolgico) y de los costes detransaccin (los de definir, proteger los derechos de propiedad sobre los bienes, esdecir, el derecho a usar, a disfrutar, a disponer y a excluir).


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En principio, el coste implicado por cualquier intercambio consiste: (a) en elcoste tanto de medir los atributos fsicos y legales intercambiados como en el de vigilary garantizar el cumplimiento del contrato, y (b) en un descuento de incertidumbre que

refleja el grado de imperfeccin en la medicin y garanta de los trminos delintercambio. El primer concepto se incluye siempre en los costes de transaccin. Elsegundo no es tan obvio.

Las partes de cualquier intercambio necesitan asegurarse de los atributoslegales y fsicos de la prestacin que pretenden obtener de la otra parte, y esto implicacostes obvios de la ms diversa naturaleza y cuanta, segn el tipo de transaccin.

No se discute tampoco que los costes de las organizaciones creadas paraejercer la polica de los intercambios se incluyen tambin en los costes de transaccin.Menos evidente es, en cambio, el concepto de coste o descuento de incertidumbre. Y

sin embargo es fundamental a nuestros efectos.

El coste o descuento por incertidumbre hace referencia al tema crucial de laseguridad de los derechos. Fcilmente puede entenderse que a mayor inseguridadrespecto de los derechos adquiridos menor ser el precio que estamos dispuestos apagar. Si el sistema de medicin y garanta de los trminos de un intercambio esdeficiente, la parte que padece la deficiencia aplicar la tasa de descuento queconsidere oportuna. En otras palabras, cuanto mayor es el potencial del vendedor o deun tercero para influir en el valor de los atributos que estn en la funcin de utilidad delcomprador (es decir, a mayor potencial de intervencin arbitraria pblica o privada en latransaccin), mayor ser la tasa de descuento aplicada y menor el precio de losatributos en intercambio. A mayor incertidumbre del comprador menor valor del biencomprado.

Desde este sencillo concepto se entiende el fundamento econmico de la luchapor la seguridad jurdica. El avance hacia mercados eficientes ha exigidohistricamente y sigue exigiendo ahora la reduccin progresiva hasta la eliminacin delpoder arbitrario. La interdiccin de la arbitrariedad es la columna vertebral del mercadoeficiente. Ella fue la bandera de las revoluciones liberales europeas que iniciaron elproceso de extender la ciudadana y el mercado desde los muros de las villas o burgosa todo el territorio nacional creando la nacin moderna. El gobierno constitucional no

slo es un ideal de libertad personal y poltica, es tambin una exigencia para elfuncionamiento eficiente de los mercados. Todava hoy, los diversos grados deincertidumbre respecto de la seguridad de los derechos constituye una explicacinfundamental de los diversos niveles de desarrollo observables. Ms adelantetendremos ocasin de exponer por qu la creencia de que el autoritarismo poltico es -per se- ms eficiente econmicamente que la democracia carece de fundamentohistrico y terico.

Por lo que a los pases en desarrollo se refiere, lo ms grave es con todo que laestructura institucional no slo influye poderosamente en la estructura bsica deproduccin sino que tiende adems a perpetuar el subdesarrollo.


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Tal efecto es consecuencia del necesario impacto que la estructura institucionalposee a largo plazo sobre la evolucin de los conocimientos y habilidades del conjuntode la sociedad. Detengmonos aunque sea brevemente en este punto, dada su

importancia para explicar determinados bloqueos en los procesos de desarrollo.Las organizaciones son entidades finalistas diseadas por sus creadores para

maximizar riqueza, renta o cualquier otro objetivo, dentro del marco de oportunidadesprocurado por el sistema institucional vigente. Las organizaciones son creadas desdeluego no slo en funcin de las constricciones institucionales sino tambin de otrastales como la tecnologa, la renta o las preferencias. La interaccin entre todas estasconstricciones delimita el potencial de oportunidades de maximizacin de riqueza paralos "entrepreneurs", polticos o econmicos.

La realizacin efectiva del potencial de oportunidades plantea la cuestin clave

de qu clase de conocimientos y habilidades sern los requeridos por la organizacinmaximizadora. La respuesta es importante porque determina en gran medida lacantidad, el tipo y la forma de evolucin de los conocimientos y habilidadesefectivamente disponibles en cada momento en una determinada sociedad.

De hecho la tarea real del management empresarial consiste en descubrir ycaptar mercados, en evaluar productos y tcnicas de produccin y en gestionar laaccin de los empleados. Se trata de tareas que implican siempre grados mayores omenores de incertidumbre, por lo que la gerencia empresarial tendr que invertir eninformacin. La cuestin es que la clase de informacin y conocimiento requerido por elempresario para maximizar su funcin de utilidad depende en buena parte del particularcontexto institucional. Y como son las instituciones las que delimitan las oportunidadesde maximizacin de la organizacin, ellas son tambin las que delimitan la direccinque tomar la adquisicin de conocimientos y habilidades organizativas. Con ello lasinstituciones se convierten en el factor decisivo para el desarrollo a largo plazo de lapropia sociedad.

Cualquiera puede entender que los conocimientos y habilidades necesarios paramaximizar la utilidad de las organizaciones en una economa de mercado moderna sonbastante diferentes de los requeridos en un contexto econmico donde la maximizacindepende de sabotear o "quemar" a los competidores, donde el trabajo organizado

incentiva la relentizacin o el abandono laboral, donde los agricultores fan casi todo asu capacidad de presin para que el gobierno restrinja la produccin o eleve losprecios. El marco institucional determina, pues, la clase de conocimientos o habilidadesnecesarias. Tambin determina obviamente el perfil del gerente empresarialmaximizador.

Las seales generadas por todo marco institucional no son desde luegounvocas. Siempre contienen elementos contradictorios. Incluso en las economas msproductivas encontraremos instituciones que incentivan comportamientos ineficientes.En este punto, cuando comparamos pases desarrollados y en vas de desarrollo, ladiferencia no es de todo o nada.


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Lo que hace la diferencia es una cuestin de punto de equilibrio, orientacin ydinmica. Lo importante es apercibirse de que el tipo de conocimientos disponible juegacomo dinamizador o obstaculizador del desarrollo. Dado que el cambio social es

altamente dependiente de las representaciones mentales o modelos subjetivos de losactores, la incentivacin de un sistema inadecuado de conocimientos tender a reforzarel status quo institucional. Los actores sern ms remisos a captar o aceptar losbeneficios alcanzables con el cambio y, por el contrario, tendern a dramatizar loscostes del cambio o la no necesidad del mismo.

Los modelos culturales y el cambio institucional

Cualquier teora del cambio institucional deber dar respuesta a las trescuestiones siguientes: cundo se dan las circunstancias para que cambien las

instituciones? quines hacen cambiar o de quin depende el cambio de lasinstituciones? cmo es el proceso de cambio institucional? Desgraciadamente notenemos respuestas suficientemente vlidadas frente a cualquier problema de cambioinstitucional. Pero existe conocimiento acadmico que soporta razonablemente laprueba de falsacin y aporta buenos fundamentos tericos para la accin. En particular,North seala que las fuentes del cambio son siempre los cambios en los preciosrelativos o en las preferencias; que los agentes del cambio son los "entrepreneurs"individuales reaccionando a los incentivos correspondientes al marco institucionalvigente, y, finalmente, que el proceso de cambio es abrumadoramente incremental.

Dado que en ocasiones la palabra "governance" se traduce impropiamente alespaol por "gobernabilidad", asimilndose los problemas de ingobernabilidad a los dedesestabilizacin, y confundindose, consiguientemente, gobernabilidad conestabilidad, ser bueno que comencemos exponiendo el rol desempeado por laestabilidad respecto de la eficiencia econmica.

Sin estabilidad no hay, desde luego, intercambio humano complejo posible, niconsiguientemente mercados eficientes. La inquietud de todos los actores econmico-sociales, en cualquier pas, por conseguir la estabilidad (a veces mal llamadagobernabilidad) est del todo fundada. Pero si la estabilidad es condicin necesariapara la existencia de un mercado eficiente, no es en absoluto condicin suficiente. La

eficiencia econmica, como la equidad social, no depende slo de la estabilidadinstitucional (quin no conoce sistemas polticos y sociales tan estables comoineficientes e injustos!), sino principalmente de la calidad de las instituciones, es decir,del sistema de incentivos incorporado a las mismas.


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La estabilidad viene garantizada por la interiorizacin y cumplimiento de unsistema de constricciones al intercambio humano, las cuales incluyen (a) las reglas oinstituciones formales, insertas en una jerarqua normativa, en la que cada escaln

resulta ms costoso de cambiar que el precedente y (b) las constricciones informales,que son extensiones, elaboraciones y cualificaciones de reglas formales, dotadas deuna gran capacidad de supervivencia por haber llegado a ser parte del comportamientohabitual. Este sistema de constricciones institucionales es lo que permite a la genteproseguir sus intercambios diarios sin pararse a pensar los trminos exactos de cadaespecfico intercambio, en cada lugar y en cada momento. Sin estabilidad institucional,es decir, sin buena definicin y garanta de la serie de reglas formales e informales queenmarcan nuestra vida cotidiana, nos veramos forzados a crear los trminos precisosde cada intercambio, empobreciendo dramticamente la vida social. La estabilidadinstitucional es lo que nos procura la confianza y, con ella, la confortable sensacin desaber (sin pensar) lo que estamos haciendo y adnde vamos.

Pero las instituciones cambian e, histricamente analizadas, la fuente msimportante del cambio institucional ha sido siempre el cambio en los precios relativos.La otra fuente del cambio institucional es el cambio en las preferencias. North advierteque para el no economista (y para algunos economistas) puede resultar dificil deentender el peso de los precios relativos en el cambio institucional. La advertencia hacetemblar. Pero no es tan complicado intuir que los incentivos de la interaccin humanahan de cambiar necesariamente con los cambios en los precios relativos.

Si cada individuo o cada organizacin busca maximizar su utilidad en losintercambios, es evidente que el cambio en los precios relativos puede inducir a una oambas partes a renegociar los trminos del intercambio. Todos las fuentes de cambioinstitucional que se indican a continuacin constituyen, segn North, cambios en losprecios relativos: cambios en la relacin existente entre los precios de los factores deproduccin (por ejemplo, cambios en la relacin entre la tierra y el trabajo, el trabajo y elcapital, o el capital y la tierra), cambios en el coste de la informacin, y cambios en latecnologa. Algunos de estos cambios en los precios relativos sern exgenos alproceso entre los actores del juego social; pero muchos otros sern endgenos, esdecir, procedern del esfuerzo desplegado por algunos de los actores sociales paramaximizar su funcin de utilidad, esfuerzo que, al alterar los precios relativos, inducirtambin el cambio institucional.

El proceso por el cual los actores sociales de todo tipo adquieren conocimientosy habilidades producir el cambio de los precios relativos al alterar la percepcin de loscostes de medicin y garanta y de los costes y beneficios derivables de los negocios ycontratos. Todo cambio en el poder de negociacin de las partes de un intercambioinducir a desplegar esfuerzos para cambiar las reglas de intercambio, es decir, lainstitucin correspondiente.


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Ahora bien, el cambio institucional no procede mecnicamente del cambio en losprecios relativos, sino de la percepcin de los mismos y del comportamientoconsiguiente de los actores. Decan los sofistas en la Grecia clsica que lo que

importaba no eran las cosas en s sino la percepcin que tenemos de las cosas, que eslo que, al fin y al cabo, explicar nuestro comportamiento. La accin, desde luego, noes slo funcin del conocimiento, sino tambin de otras cualidades y habilidades a lasque despus nos referiremos. Pero el conocimiento que explica la accin es siempre elconocimiento de que dispone el sujeto que acta, no el conocimiento en abstracto. Estesencillo dato explica por qu las preferencias (ideas, ideologas, modas, mitos, dogmas,prejuicios y sistemas de creencias de la ms diversa naturaleza) importan paracomprender el cambio institucional. En efecto, los factores exgenos o endgenosproductores de una alteracin de los precios relativos, y estos mismos precios (lasganancias potenciales a obtener como consecuencia del cambio institucional), sernsiempre interpretados a travs de construcciones o modelos mentales preexistentes.

Hay que superar de una vez por todas el supuesto de la teora econmicaneoclsica segn el cual los agentes econmicos conocen sus objetivos y la maneracorrecta de alcanzarlos. Para la lgica de la racionalidad instrumental esto es asporque, aunque no dejan de reconocer que los actores pueden manejar inicialmentemodelos errneos, se supone que el proceso de realimentacin informativa y laexistencia de agentes arbitrales sern suficientes para corregir los modelos incorrectosy los comportamientos desviados. Es obvio que tal racionalidad instrumental slo escredible en realidades donde los costes de transaccin se aproximen a cero. Pero en elmundo real en que vivimos, con costes de transaccin elevados, los agentesestablecen sus estrategias sobre la base de una informacin incompleta, que filtran ycompletan mediante modelos subjetivos, muchas veces infundados o errneos; y elproceso de realimentacin informativa existente es normalmente insuficiente paracorregir tales modelos (3)

Dicen que un sabio puede leer en un grano el universo entero. La hiprbolesirve para enfatizar la potencia de los grandes modelos mentales. Pero, inversamente,tambin debemos reconocer que hay necios que ni siquiera pueden ver lo evidente. Lacorrespondencia o relacin ntima entre sistema institucional y modelo mentalsocialmente prevalente debe ser aqu enfatizada. No hay cambio institucional posible silos actores relevantes no perciben en lo fundamental y reasignan concertadamente los

beneficios y costes derivados del cambio propuesto. Cuando las percepcionesresponden a modelos mentales primitivos, incapaces de tomar en consideracin otrosintereses que los inmediatos y a corto plazo, la concertacin para el cambio se hacemuy difcil. El nico camino que queda abierto es el de la exclusin de los oponentes oel derrocamiento de los gobernantes.

De hecho la dialctica autoritarismo-revolucin acostumbra a ir acompaada demodelos mentales que impiden puntos y puentes de encuentro. Por eso, en un contextodemocrtico, el intercambio y la confrontacin de ideas son vitales, siempre que seorienten a la emergencia de concertaciones para los cambios que permitan enfrentarlos nuevos retos sociales.


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La pauta de dependencia: el por qu de la fragilidad institucional

Pero de dnde procede esta fragilidad institucional? La respuesta es

fundamental para poder construir estrategias de desarrollo institucional. Y remiteforzosamente a la historia.

Dice la Biblia que "los pecados de los padres os visitarn durante sietegeneraciones". El versculo se refiere obviamente no a los individuos sino a los pueblosy reconoce el efecto negativo duradero de los falsos senderos de la accin colectiva.Aunque no hay fatalismo histrico que pese sobre pueblo alguno, no es cierto quepueda hacerse tabla rasa del pasado. La historia no anula nuestra libertad, ni nuestraconsiguiente responsabilidad moral; pero s la condiciona al enmarcar su ejercicio en elsistema de constricciones e incentivos que son las instituciones de cada pas.

Esta es la idea general que expresa el concepto de "path dependence",formulado por North, y que traduciremos por "pauta de dependencia". En particular,North ha aplicado este concepto a la explicacin de las diferencias econmico-socialesobservables entre Inglaterra-Estados Unidos, de una parte, y Espaa-Portugal-AmricaLatina, por otra. Su tesis, que es ampliamente aceptada, atribuye estas diferencias a ladistinta pauta de dependencia institucional histricamente desarrollada en uno y otrocaso.

El dicho "no hay mal que cien aos dure" tampoco parece, pues, aplicable a lahistoria de los pueblos. La colonizacin latinoamericana fue fundamentalmente obra deCastilla, que se configur institucionalmente como una monarqua fuertementecentralizada, apoyada en una potente burocracia civil, militar y religiosa, con unParlamento entre inexistente o debilitado, sin poder judicial independiente y con ungrado elevadsimo de interferencia en la economa y supeditacin de sta a losintereses del Estado. Con la prdida de los Pases Bajos y el declive de la renta deIndias, la Corona espaola entr en una espiral de bancarrotas que trat de resolverapretando la tuerca burocrtica de los impuestos, las confiscaciones y la inseguridad enlos derechos de propiedad. En un pas que ya haba expulsado a los moros y a los judos, donde la burocracia impona rentas mximas a la tierra y precios mximos altrigo y donde las confiscaciones de las rentas de los mercaderes tenan lugar cuando laCorona lo exiga, las actividades econmicas productivas estaban claramente

desincentivadas. En su lugar, el ejrcito, la iglesia, la burocracia civil o la judicaturasometida a la Corona, resultaban las opciones organizativas realmente incentivadas.

La Corona y sus burocracias, apoyadas por los detentadores de monopolios opatentes reales y por los monopolios gremiales, formaban la coalicin que impidi eldesarrollo no slo del Parlamento y de un Derecho superior a la voluntad real, sino delincentivo necesario para la libre empresa, al no estar definidos legalmente niasegurados judicialmente los derechos de propiedad ni el respeto de los contratos. Enotras palabras, el fuerte intervencionismo econmico y el poder arbitrario impidieron elsurgimiento de una sociedad civil autnoma y potente, dejando permanentementefrustrada o pendiente la revolucin liberal.

Se ha dicho a menudo que los sistemas coloniales son como espejos que


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amplan las virtudes y los vicios de la metrpolis. As sucedi tambin en Amrica. Enefecto, las instituciones britnicas se desarrollaron en claro contraste con el cuadroantes descrito. Baste aqu con sealar que su traslado a las colonias norteamericanas

produjo una historia econmica caracterizada por un sistema poltico federal, de frenosy contrapesos, de sometimiento del poder al Derecho, y una estructura bsica dederechos de propiedad, todo lo cual incentiv a largo plazo el desarrollo de lacontratacin, la innovacin, la produccin y el intercambio, es decir, la creacin demercados y el desarrollo econmico y social.

La historia econmica latinoamericana, en cambio, ha perpetuado la tradicincentralizada y burocrtica de su herencia hispano-portuguesa. Valga la siguientecaracterizacin del entorno empresarial mejicano durante el pasado siglo comoexpresin del origen y de la persistencia de la pauta de dependencia institucional.Concluye North diciendo que las pautas institucionales divergentes establecidas por

Inglaterra y Espaa-Portugal en el Nuevo Mundo no han convergido, a pesar de losdiversos intentos de imitacin o traslacin institucional, siempre fracasados. En losEstados Unidos ha ido evolucionando un marco institucional que permite el intercambioimpersonal y complejo necesario para la estabilidad poltica y requerido tambin paracapturar las ganancias econmicas potenciales derivadas de la tecnologa moderna. EnAmrica Latina, en cambio, las relaciones personales son todava la clave de gran partedel intercambio econmico y poltico. Ello es la consecuencia de la evolucin de unmarco institucional que no produce ni estabilidad poltica ni el aprovechamientoconsistente del potencial de la tecnologa moderna. Es esta debilidad institucionallatinoamericana la que impide sacar todo su provecho al tremendo potencial derecursos naturales y humanos generosamente desaparramados por la regin.

III- La debilidad institucional de Amrica Latina como factor clave de la falta desostenibilidad y de equidad de su desarrollo

La enfermedad de Amrica Latina es su debilidad institucional

La fortaleza o debilidad del marco institucional de un pas debe evaluarse enrelacin al grado en que incentiva la eficiencia econmica y la equidad social. Ahora

bien, mientras en Amrica Latina existe una conciencia suficiente de la debilidad de lasinstituciones polticas de la democracia, todava no existe conciencia bastante de ladebilidad de las instituciones econmicas y del fortsimo impacto de esta debilidadsobre la equidad social y la sostenibilidad de la propia democracia. Esto se debe, entreotras razones, al manejo perseverante de una teora del desarrollo insuficiente oinapropiada.


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La insuficiencia de las instituciones polticas de las democraciaslatinoamericanas es generalmente reconocida: el Estado y el proceso de adopcin dedecisiones y asignacin de recursos pblicos sigue, a pesar de los procesos

electorales, cautivo de grupos o coaliciones que lo utilizan en su exclusivo beneficio eimpiden la participacin e integracin de grandes masas de excludos. Y aunque puederefinarse y avanzarse en los diagnsticos, existe ya base suficiente de conocimiento yexperiencia para formular lneas claras de desarrollo institucional en el mbito poltico(4).

En este sentido, Borner, Brunetti y Weder (1992) han calificado a la debilidad oincertidumbre institucional como la "enfermedad de Amrica Latina". Las recetas yexplicaciones econmicas tradicionales han subestimado considerablemente el papelde la incertidumbre institucional que todava domina casi todas las decisioneseconmicas en Amrica Latina. Las aproximaciones tradicionales se han concentrado

en el contenido de las polticas: han recomendado disciplina fiscal, reformas fiscales ydevaluaciones del tipo de cambio para corregir los desequilibrios econmicos.

El llamado consenso de Washington ha includo, adems, la privatizacin, ladesregulacin y a liberalizacin comercial y financiera.

Tanto los trabajos de Hernando de Soto como los estudios de caso resumidospor Brugger (1991) abonan la conclusin de que la inseguridad asociada a lasdecisiones econmicas se halla generalizada y constituye la razn principal tanto de labaja o huidiza inversin como del lento crecimiento. Esta inseguridad o incertidumbreinstitucional es evaluada por los actores econmicos como un propio coste de riesgo.De hecho es una componente importantsima de los costes de transaccin. Algunosaspectos de este tipo de riesgo son la regulacin de los precios o de la movilidad delcapital, una imposicin sorpresiva a travs de la inflacin, manipulacionesimpredecibles del tipo de cambio y de los tipos de inters, un cumplimientoinconsecuente de los contratos, una justicia impredecible, discontinuidades en elsistema legal y, finalmente, corrupcin abierta.

La inseguridad institucional o jurdica se manifiesta tanto en la impredictibilidadde la intervencin de los gobiernos (fruto de su potencial arbitrario) como en laindefinicin y falta de garanta de cumplimiento de los contratos privados. Esto se

traduce necesariamente en una reduccin dramtica de los intercambios personales,en una reduccin no menos drstica del horizonte temporal de los intercambios y enuna preferencia generalizado del gasto de consumo sobre el de inversin, es decir, enmercados altamente imperfectos. Tal parece ser el panorama de las economaslatinoamericanas actuales: como consecuencia de la inexistencia de un orden denormas abstracto suficientemente definido y efectivamente garantizado por el Estado,los pases aparecen divididos en redes de relaciones interpersonales bien concretas,dentro de las cuales el intercambio es tan intensivo como escaso o inexistente entreellas; adems, al no ser las redes garanta suficientes para reducir el riesgo dearbitrariedad futura, la decisin de invertir slo se har aplicando una prima de riesgomuy elevada, lo que frenar de hecho muchos proyectos de inversin.


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En pases con altos riesgos institucionales, los individuos en lugar de invertir hoypreferirn ver lo que pasa maana, y entratanto invertirn en el extranjero. La huidamasiva de capital puede interpretarse como la bsqueda de pases institucionalmente

ms seguros, quizs para esperar tiempos mejores en casa. Si esta esperanza tambinse desvaneciera, el propietario tender a seguir el capital y a emigrar tambin l (sipuede). La consecuencia es clara: el intercambio intertemporal, especialmente lainversin hoy, aunque econmicamente eficiente, ser la excepcin. Los agentesindividuales intentarn, por el contrario, el intercambio simultneo. Ellos tratarn de noasumir compromisos importantes con sus recursos, tratando de mantener en todomomento la mayor liquidez posible.

Hasta aqu hemos expuesto el impacto econmicamente negativo de ladebilidad o inseguridad institucional. Hay otro procedimiento para reforzar estaexposicin: visionar los impactos positivos que se seguiran de una situacin de

seguridad o fortaleza institucional. Tales impactos positivos son descriptibles no slo entrminos de eficiencia econmica sino tambin de bienestar y equidad social. Laseguridad institucional producira, en efecto, un aumento tanto del intercambiointerpersonal como del intercambio intertemporal; unificara tanto los mercadosseparados del pasado -las denominadas redes personales- en una verdaderaeconoma o mercado nacional, eliminando la informalidad o exclusin y creando la baseeconmica de la condicin constitucional de ciudadano.

La seguridad institucional no slo incrementara el tamao de los mercados sinoque estimulara los procesos necesarios para aprovechar las ventajas de la mayordimensin. Los efectos o ventajas de mercados mayores sobre el biestar no son, desdeluego, pocos: en primer lugar, al ampliarse los mercados se producira una mejorasignacin de los recursos gracias a una mayor especializacin y a una produccinms eficiente; en segundo lugar, la ampliacin de los mercados hara surgir economasde escala importantes especialmente en actividades tales como la produccin,investigacin, marketing, gestin y financiacin; finalmente, la ampliacin de losmercados estimulara el surgimiento de nuevos competidores decididos a desafiar lasineficiencias monopolistas.

El impacto positivo de la seguridad institucional se expresa, adems, en lasllamadas "externalidades positivas" (Romer, 1990). Tales externalidades se producen

cuando el progreso tecnolgico genera nuevos conocimientos. Externalidades son, engeneral, los efectos de la accin de un individuo sobre la situacin de otro, efectos queno se comercializan intencionadamente y, consiguientemente, no se internalizan. Cadavez que una empresa mejora su proceso de produccin no podr evitar que las demsempresas utilicen gratuitamente al menos una parte de la innovacin. Obviamenteestas externalidades positivas slo se producen si los individuos y las empresas estnen contacto. Consiguientemente, a mayor seguridad institucional, mayor nmero deintercambios y ms rpida y eficiente difusin de las externalidades. Cuanto mejor seael sistema de intercambio y menores los costes de transaccin ms positivas sern lasexternalidades que podemos esperar de una determinada unidad de inversin o deinnovacin.


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Estos beneficios derivados de la ampliacin de los mercados latinoamericanosse reforzaran adems con los efectos positivos incentivados por un mejoramiento de lacompetencia. Una mayor competencia en un mercado mayor incentivar a que las

empresas innoven para permanecer en el mercado. Lo que equivale a una especie decrculo virtuoso de la seguridad institucional: no slo aumenta la tasa de innovacinsino que la mayor dimensin del mercado favorece el proceso de difusin de lasexternalidades positivas generadas por las innovaciones. En definitiva, la reformainstitucional creadora de seguridad jurdica implicar una aceleracin del proceso deaprendizaje social.

Resulta, as, que el proceso de reformas conducentes a la seguridadinstitucional (lo que nosotros hemos llamado "desarrollo institucional") ser prioritariopara cualquier pas que pretenda mejorar su eficiencia econmica y su equidad social.En consecuencia, tambin resultar prioritario el diagnstico de las debilidades

institucionales y de sus races o causas.

Pero si las expresiones o sntomas de debilidad institucional son evidentes, laprofundizacin de sus races o causas no lo es tanto y puede conducir a la formulacinde estrategias inapropiadas de reforma o desarrollo.

Reforma institucional y desarrollo en Amrica Latina

Afortunadamente la conciencia de la debilidad institucional y de sus races seextiende amplia y positivamente por toda Amrica Latina. Esta conciencia, al partir de lanaturaleza histrica del problema, podr evitar los arbitrismos tecnocrticosprometedores de imposibles cambios institucionales en base a reformas meramenteinstrumentales y tecnocrticas. El cambio institucional, como proceso social, esincremental, y aunque compromete a todos los partidos polticos, desborda el tiempo decualquiera de ellos y exige del compromiso o consenso suficiente y duradero de losactores econmicos y sociales. Las reformas institucionales cobran sentido cuando seinscriben en una estrategia general de desarrollo institucional, es decir, cuandocaminan orientadas por un marco coherente de principios y de valores. Y en estesentido se est avanzando considerablemente, pues el cambio ms prometedor quevive hoy Amrica Latina es un cambio mental o de visin expresado en la emergencia,

no exenta de conflicto, de nuevos paradigmas tanto en lo econmico como en lopoltico, lo social o lo empresarial.

Estos cambios comprenden, entre otros, el descubrimiento de las diferenciasentre el capitalismo mercantilista y la economa de mercado; el consenso sobre lanecesidad de una sociedad civil autnoma; el reconocimiento del valor de la iniciativaeconmica y la libre empresa; la crtica de los excesos de la burocracia; elreconocimiento de la necesidad de desarrollar el capital humano y la capacidad deinnovacin tecnolgica; el reconocimiento de la necesidad de proteger el medioambiente; el reconocimiento de los fallos del mercado, especialmente en materia deequidad social; el reconocimiento de la necesidad de la disciplina macroeconmica y de

la integracin de las polticas econmicas y sociales; el reconocimiento de la


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En Brasil, por ejemplo, el 20 por ciento superior de la poblacin percibe uningreso que es equivalente a 26 veces el del 20 por ciento inferior. Lo peor es con todoel carcter estructural de esta desigualdad, y las dificultades o imposibilidad de

superarla en base al mero crecimiento. Como seala Fernndez-Faingold, aunque laregin lograse crecer a tasas del orden del 6 por ciento acumulativo anual, sin modificarlos patrones de distribucin actuales, le llevara ms de tres dcadas conseguir que supoblacin superase la lnea de la pobreza (H. Fernndez-Faingold: 1993, 101).Obviamente ni la sostenibilidad de la democracia ni la autoestima moral deberanpermitir estos plazos, tan aleatorios por lo dems.

H. Jaguaribe (1993, 94) subraya que slo estamos comenzando a comprenderla naturaleza de la pobreza. Para l, si exceptuamos la pobreza que procede de losajustes econmicos y de la persistencia de estructuras agrarias primitivas todavasometidas a una violenta explotacin oligrquica, el grueso de la pobreza

latinoamericana procede de la dualidad estructural de sus sociedades. La gran mayorade la pobreza latinoamericana es producto del dualismo social, como muestran loscasos de Mjico, Colombia o Brasil. Pero el dualismo social es un hecho no una raznexplicativa. De dnde procede tal dualismo? El dualismo, y la exclusin de los pobresque supone, proceden de un sistema institucional econmicamente ineficiente fruto dela captura del poder poltico por una coalicin social, que no permite la entrada de lospobres en el mercado de intercambios y les condena a la informalidad, la supervivenciay a una asistencia social residual polticamente manipulada.

El enfoque institucional abunda en la unidad estructural de las polticaseconmicas y sociales. No puede decirse que el mercado funciona cuando el 40 por100 de la poblacin est excluida del mercado, carece de libertad y autonomaeconmica y personal, y se halla fuera de la condicin de ciudadano. Los mercados noson un fin en si mismos, sino una forma abierta de ordenar el proceso social, de la queningn miembro de la comunidad debe quedar excludo. Pero la exclusin no es elfracaso del mercado sino la expresin de su imperfeccin y necesidad de desarrollo.

En este sentido, ninguna tarea ms urgente que la reforma institucional delEstado, entendida como superacin del Estado latinoamericano redistributivotradicional, coherente con la fase "mercantilista" del capitalismo y claramenteobstaculizador del desarrollo del mercado (5).

Esa tarea de superar el Estado redistributivo, cautivo de coaliciones excluyentesde los pobres, la plantea E. Jarqun en trminos de fortalecimiento y participacin de lasociedad civil (1993, 130-131). Pero advirtiendo que la debilidad o inexistencia de lasociedad civil plantea en primer trmino la cuestin crucial de su construccin, lo queremite nuevamente a la reforma o redefinicin de rol del Estado, que ha de ser no elsuplantador sino el facilitar de la emergencia de la sociedad civil autnoma.


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Para ello propone: (a) avanzar en una mejor gestin administrativa, laprofesionalizacin del servicio civil y una mayor eficacia del gasto pblico; (b)establecer mecanismos y procesos de informacin y transparencia gubernamental, la

responsabilidad y honestidad poltica y administrativa, el control ciudadano y la eficaciade la ley; (c) y para todo ello nunca se reivindicar suficientemente la indispensabilidaddel Estado de Derecho. Slo sus instituciones, cuando se llevan en el corazn de losciudadanos, crean las condiciones de estabilidad y previsibilidad que una economa demercado requiere para funcionar con eficiencia y para que haya una articulacinapropiada de los lmites entre los intereses pblicos y privados que eviten la confusinde intereses que conduce a la ineficiente asignacin de recursos, a la fijacinequivocada de prioridades, a la corrupcin y a la deslegitimacin.

Descubrir la pauta de desarrollo institucional de latinoamrica para mirar el futuro

Amrica Latina, a pesar de todo el esfuerzo y sacrificio desplegado con el ajusteeconmico, todava est en los albores del proceso de cambio institucional que debierallevarla a la plena integracin de sus Repblicas entre las naciones avanzadas. Elperodo del shock macroeconmico pudo adoptarse por Decreto. No era una decisinfcil de tomar, pero no era difcil de implementar. No requera un Estado especialmentesofisticado. Por otra parte, se dispona de un fundamento terico para las medidas aadaptar, las cuales implicaban normalmente slo al ejecutivo y no exigan deconstruccin de coaliciones, pudiendo ser legitimadas a posteriori por su aceptacinpor los pueblos. La ganancia ha sido un comienzo de credibilidad econmica que haincentivado la actividad empresarial, el ahorro y la inversin. Pero, a mediados de los90, hemos entrado en una fase de reformas completamente diferentes.

Durante los ochenta y los primeros noventa se ha procedido a desmantelar granparte de las instituciones del viejo capitalismo mercantilista. Este proceso todava noest acabado y debe continuar. An subsisten ingerencias pblicas en la economainjustificadas y arbitrarias, importantes desajustes fiscales, regulacionesdesincentivadoras de la competencia, o grandes ncleos de privatizaciones pendientesy difciles. Pero, an siendo ste un proceso necesario, no es el que permitir no perderel futuro. Para captar las ganancias potenciales derivables de sus recursos naturales yhumanos Amrica Latina tendr que realizar un gran y sostenido esfuerzo de desarrollo

institucional. Y ste se mide por dcadas. Desborda el tiempo poltico de los gobiernose integra la "agenda de Estado", concepto ste especialmente feliz y cada vez msasumido en la Regin.

Las reformas que ahora importan son las que han de conducir a la consolidacinde la democracia y a la construccin paralela de las instituciones econmicas de laeconoma de mercado. Esto no implica eliminar ni el debate ni la confrontacin poltica.No hay un slo modelo vlido ni de democracia ni de economa de mercado, y, desdela aceptacin de ambos referentes, hay espacio ms que suficiente para una derecha yuna izquierda latinoamericanas renovadas.


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Pero hay una serie de reformas estructurales o institucionales que debern serasumidas, como genuina agenda de Estado, por cualquier partido o coalicin queacceda al gobierno.

La relacin es abrumadora: garantizar la limpieza de los procesos electorales;suprimir las barreras a la entrada en los mismos de nuevos actores polticospotenciales; definir en una verdadera "constitucin econmica" los roles respectivos delEstado y del mercado, y establecer los mecanismos garantizadores de los mismos;modernizar los sistemas tributarios y desarrollar con la conciencia fiscal de losciudadanos la capacidad de recaudacin de los tributos; construir la necesariacapacidad regulatoria del Estado a travs del fortalecimiento del legislativo y de lasagencias y comisiones regulatorias; garantizar la independencia y capacidad del poder judicial; modernizar la financiacin, produccin y distribucin de servicios pblicos enreas crticas tales como la educacin, la salud, el transporte y la seguridad ciudadana;

construir progresivamente las llamadas instituciones del capitalismo de mercado talesel derecho de la competencia, el mercado de valores, la supervisin bancaria, elfomento de las exportaciones, la reestructuracin del mercado de trabajo...; impulsaruna segunda etapa de privatizaciones y de regulaciones de los monopoliosprivatizados...

Estas reformas estructurales son todo menos fciles. Los ajustesmacroeconmicos de los 80, y las pocas reformas estructurales que los acompaaron,exigieron valor por parte de los gobernantes; pero no eran tcnicamente complicadas nidemandaban complejos procesos de concertacin poltica y social. El desarrolloinstitucional que debe producirse a partir de dicha base es mucho ms complejo yrequiere tomar en consideracin tanto el poder de las coaliciones afectadasnegativamente por las reformas y capaces de resistirlas, como la autoridad del gobiernopara imponerlas unilateralmente, y la capacidad administrativa para implementarlas.Casi inevitablemente el retraso en las reformas estructurales y la lentitud de susimpactos propender al resurgimiento de ciertos desequilibrios macroeconmicos, queobligar a nuevos aunque menos radicales ajustes y reforzar la necesidad de lasreformas estructurales. De este modo, el ajuste y la reforma estructural, aunque enproporcin diferente, acompaarn casi todo el proceso de cambio institucional.

Si comienza a emerger un consenso sobre lo que debemos hacer, y tenemos

conciencia de las dificultades de hacerlo, importar mucho, primero, no cometer erroresen la gestin estratgica de los cambios. A tal efecto quizs ayude considerar por qupersisten las instituciones ineficientes e incuas, por qu tales instituciones no ceden elpaso a las ya experimentadas exitosamente en otros pases, en otras palabras, por quno funciona en la prctica la tantas veces intentada imitacin o traslacin institucional.La respuesta a estas cuestiones es importante porque sealar las constriccionesdentro de las cuales los diversos agentes de cambio debern establecer susestrategias de desarrollo institucional.


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Segn North hay dos fuerzas que condicionan la pauta de cambio institucional:los retornos crecientes y los elevados costes de transaccin caractersticos de losmercados imperfectos. Con retornos crecientes la instituciones importan y pautan el

desarrollo econmico a largo plazo. Pero en la medida en que los mercados seancompetitivos, la pauta a largo plazo es eficiente en el sentido de producir crecimientoeconmico.

Supuesta una situacin de inexistencia de graves conflictos de preferencias, conmercados competitivos y de bajos costes de transaccin, no prevalecern ni las pautasdivergentes de desarrollo ni las organizaciones de pobre rendimiento. Pero si losmercados son imperfectos, la realimentacin informativa es inexistente o fragmentaria,y los costes de transaccin son elevados, en tal situacin, los modelos subjetivos de losactores, condicionados por una informacin imperfecta y por ideologas, acabarnmarcando la pauta de desarrollo. En estas situaciones no slo perduran las

organizaciones improductivas y las pautas de desarrollo divergentes, sino que stas serefuerzan con las elecciones de los actores, fruto de sus modelos mentales incapacesde descifrar la complejidad del entorno. Las ideas, teoras e ideologas dominantescondenan al ostracismo o a la esterilidad prctica las ideas de cambio hacia marcosinstitucionales ms eficientes y equitativos. Pero lo que est en juego no es obviamenteun simple conflicto de ideas.

Los retornos crecientes caractersticos de un marco institucional quedesincentiva la actividad productiva crear, sin embargo, organizaciones y grupos deinters dispuestos a defender dicho marco. Tales organizaciones y grupos tendern acapturar el Estado. De este modo, los retornos crecientes unidos a los mercadosimperfectos promovern el dominio del Estado por los militares, el fanatismo religioso olas organizaciones distributivas; pero apenas incentivarn el crecimiento y ladiseminacin del conocimiento til. Los modelos subjetivos de los actoresevolucionarn hacia formas ideolgicas que racionalizarn la estructura de la sociedady hasta justificarn sus pobres resultados. Economa y poltica se reforzarn as en uncrculo vicioso que tiende a perdurar las organizaciones y el sistema de incentivosvigente. En este sentido, North (1991, 100) considera que los escritos de la CEPAL y lateora de la dependencia, al intentar explicar el pobre rendimiento de las economaslatinoamericanas por condiciones y factores externos a las mismas, constituyen unbuen ejemplo no slo de racionalizacin de las economas existentes sino de refuerzo

del marco institucional correspondiente a las mismas.El descubrimiento de la pauta de desarrollo institucional de cada pas remite

necesariamente a su historia, es decir, al proceso incremental de construccin de lasinstituciones existentes. Es la historia la que explica tambin por qu un mismo yfundamental cambio en los precios relativos afectar dos sociedades diferentemente: laadaptacin marginal provocada por tal cambio plasmar en soluciones u opcionespolticas diferentes, dado el diversos poder de negociacin y los modelos mentalesdiversos de los actores operantes en cada marco institucional. Los ajustes marginalesno conducirn, pues, espontneamente a la convergencia institucional.


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De ah tambin que no baste con la simple traslacin, tantas veces intentadacomo fracasada de leyes polticas o de reconocimiento de derechos de propiedadpropias de los pases avanzados. Aunque las reglas formalmente promulgadas sean las

mismas, los mecanismos de garanta de cumplimiento, la manera de aplicarlos, lasnormas informales vigentes y los modelos subjetivos de los actores sern diferentes.Como consecuencia la estructura real de incentivos y la percepcin de lasconsecuencias de las opciones polticas tambin diferir. La imposicin de unasmismas reglas formales o un mismo cambio en los precios relativos no bastan, pues,para hacer converger las pautas de desarrollo institucional. Ninguna estrategia dedesarrollo institucional puede fundarse sino en el conocimiento (y la superacin) de lapropia pauta de dependencia o desarrollo.


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IV- Notas

(1) "El poltico que adopta la ingeniera utpica comienza exigindose la metapoltica ltima, o estado ideal, antes de emprender accin prctica alguna. Slo una vezestablecida la meta, aclarado el proyecto de sociedad al que se aspira llegar, comienzaa considerar el camino y los medios ms adecuados para su materializacin y a trazarel plan de acciones prcticas. La ingeniera utpica pretende hacer tabla rasa de lasociedad pasada y presente para reconstruirla ntegramente. Su supuesto bsico es laposibilidad de la planificacin racional del desarrollo total de la sociedad. Y suinstrumento necesario el gobierno benvolo, fuerte y centralizado, de un corto nmerode personas. El supuesto bsico es intelectualmente incorrecto. El instrumentorequerido la fuente de la derivacin totalitaria.

El poltico que adopta, en cambio, la ingeniera social gradual puede haberse

trazado o no mentalmente un plano de la sociedad y puede o no esperar que lahumanidad llegue a materilizar un da ese estado ideal y alcanzar la felicidad y laperfeccin. Pero siempre ser consciente de que la perfeccin, aunque avance haciaella, se encuentra lejana y que su ideal cambia con las generaciones, y que cadageneracin, includa la presente, tiene su derecho. Quizs no el derecho de ser felices,pues no existen medios institucionales de hacer feliz a cada individuo, pero s elderecho a recibir toda la ayuda posible en caso de sufrimiento. La ingeniera gradualadaptar en consecuencia el mtodo de buscar y combatir los males ms graves yserios de la sociedad, en lugar de encaminar todos sus esfuerzos hacia laconsecuencin del bien final. Esta diferencia es de la mayor importancia: es ladiferencia que media entre un mtodo razonable para mejorar la suerte del hombre y unmtodo que, aplicado sistemticamente, puede conducir con facilidad a un intolerableaumento del padecer humano. Es la diferencia entre un mtodo susceptible d seraplicado en cualquier momento y otro cuya prctica puede convertirse fcilmente en unmedio para posponer continuamente la accin hasta una fecha posterior, en laesperanza de que las condiciones sean entonces ms favorables. Y es tambin ladiferencia que media entre el ico mtodo capaz de solucionar problemas, en todotiempo y lugar, segn lo ensea la experiencia y otro que, dondequiera que ha sidopuesto en prctica, slo ha conducido al uso de la violencia en lugar de la razn".(Popper, 1985, 157-160)

(2) "Las instituciones y las normas que las expresan pueden ser hechas y

alteradas por el hombre, pero no arbitrariamente. El hombre las hace y las altera poruna decisin o convencin de observarlas o modificarlas. Por eso el hombre es el nicoresponsable moral de las mismas. No quizs de las normas institucionales cuyavigencia en la sociedad descubre cuando comienza a reflexionar por primera vez sobrelas mismas, sino de las normas que se siente dispuesto a tolerar despus de haberdescubierto que se halla en condiciones de hacer algo para modificarlas.

Decimos que las normas son hechas por el hombre en el sentido de que nodebemos culpar por ellas a nadie, ni a la naturaleza ni a Dios, sino a nosotros mismos.Nuestra tarea consiste en mejoralas al mximo posible, si descubrimos que sondefectuosas.


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Esta ltima observacin no significa que al definir las normas comoconvencionales queramos expresar que son arbitrarias o que un sistema de leyesnormativas puede reemplazar a cualquier otro con iguales resultados, sino, ms bien,

que es posible comparar las instituciones sociales existentes con algunas otras modeloque, segn hemos decidido, son dignas de llevar a la prctica. Pero aun estos modelosnos pertenecen en el sentido de que nuestra decisin en su favor no es de nadie sinonuestra y de que somos nosotros los nicos sobre quienes debe pesar laresponsabilidad por su adopcin. La naturaza no nos suministra ningn modelo, sinoque se compone de una suma de hechos y uniformidades carentes de cualidadesmorales o inmorales. Somos nosotros quienes imponemos nuestros patrones a lanaturaleza y quienes introducimos, de este modo, la moral en el mundo natural, noobstante el hecho de que formamos parte del mundo. Si bien somos producto de lanaturaleza, junto con la vida la naturaleza nos ha dado la facultad de alterar el mundo,de prever y planear el futuro y de tomar decisiones de largo alcance, de las cuales

somos moralmente responsables". (Popper, 1985, 70-71).(3). "Es necesario desmantelar la racionalidad instrumental implcita en la teora

econmica si queremos aproximarnos constructivamente a la naturaleza delaprendizaje social. La historia demuestra que las ideas, ideologas, mitos, dogmas yprejuicios importan; y la comprensin de la manera en que evolucionan resultanecesaria para progresar en el desarrollo de un marco analtico que nos ayude acomprender el cambio social. La teora econmica de la eleccin racional asume quelos individuos conocen qu es lo que les interesa y actan acordemente. Esto puedeser correcto tratndose de individuos que actan en los mercados altamentedesarrollados de las economas ms modernas (y an en stos se registran anomalasimportantes), pero es patentemente falso cuando se tienen que tomar decisiones encondiciones de incertidumbre, que son las que han caracterizado y siguencaracterizando las opciones polticas y econmicas que moldean el cambio histrico.

Herbert Simon (1986, 210) lo ha afirmado sucintamente: "Si aceptamos laproposicin de que tanto el conocimiento como el poder de cmputo del decisor seencuentran severamente limitados, entonces tendremos que distinguir entre el mundoreal y la percepcin y la forma de razonamiento sobre el mismo de los actores. Es decir,tendremos que construir una teora del proceso de decisin. Y nuestra teora tendrque incluir no slo los procesos de razonamiento sino tambin los procesos quegeneran la percepcin subjetiva del actor acerca del problema a resolver y de sumarco".

La comprensin de la toma de decisiones en contextos de incertidumbre exige,pues, adentrarse tentativamente en el proceso de aprendizaje social. Aprender implicadesarrollar estructuras con las que interpretar las seales recibidas por los sentidos. Laarquitectura inicial de esta estructura es gentica, pero el andamiaje subsiguiente es elresultado de las experiencias del individuo (experiencias que son de dos clases: lasprocedentes del entorno fsico y las procedentes del medio lingustico socio-cultural).

Las estructuras se componen de categoras o clasificaciones que evolucionangradualmente a partir de la infancia con la finalidad de organizar nuestras percepcionesy guardar la huella en la memoria de las experiencias y l

II.i. North, Douglass, “La teoría económica neo-constitucionalista y el desarrollo...

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