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La democracia y los vaivenes de lo pblico-estatal*

OSVALDO M. IAZZETTAUniversidad Nacional de [email protected]

Si bien lo estatal no agota a lo pblico, existe un segmento pblico-estatal queresulta crucial para asegurar la vigencia y alcance de las promesas y conteni-

dos universalistas de la democracia. Este artculo contiene una revisin te-

rica sobre el vnculo entre lo pblico-estatal y la democracia e indaga acercade las oscilaciones de esa conexin en la experiencia argentina. Ese abordajefocaliza tres dimensiones alternativas de lo pblico-estatal que conciben a ste

como lo comn a todos, abierto al control y debate pblico y como expresin

de intercambios universalistas. Esta revisin est guiada por la percepcin deque el Estado y la calidad de dichas dimensiones no resultan indiferentes para

nuestra democracia y sus posibilidades de profundizacin y perfeccionamiento.

1. Luces y sombras del Estado

En un texto anterior hemos sostenido que, si bien la democracia re-quiere el sustento del Estado, ste debe reunir ciertas capacidades y re-cursos sin los cuales no logra efectivizar en forma homognea los dere-chos y garantas que dicho rgimen poltico presupone1. Por consiguien-te, en contextos en los que el Estado permanece ausente, quebradofiscalmente o exhibe una presencia espordica y dispar, el desafo inme-diato es reconstruirlo y entender esta labor como parte de las tareas quedebemos emprender para fortalecer la democracia2.

* Agradezco las valiosas observaciones que formularon Guillermo ODonnell y HugoQuiroga a una versin preliminar de este texto.

1 Vase Iazzetta (2002a).

2 No todos los autores entienden que democracia y Estado sean compatibles. Entre otros,Alain Touraine sugiere que por s mismo el Estado no es democrtico, ya que su funcinprincipal es defender la unidad y la fuerza de la sociedad nacional, al mismo tiempo frente alos estados extranjeros y a los cambios histricos ms largos. El Estado tiene un papelinternacional y un papel de defensa de la memoria colectiva, a la vez que de previsin o de

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De todos modos, este reconocimiento normativo sobre el papel delEstado en una democracia no significa ignorar que nuestro Estado histri-co-concreto an dista de constituir una entidad inherentemente virtuosa,consagrada a la proteccin del inters general. Ms an, se ha extendidoy con sobrados fundamentos la certeza de que carecemos de institu-ciones estatales previsibles, capaces de cumplir y hacer cumplir las leyes yla Constitucin Nacional. Mltiples evidencias abonan tal desconfianza.En las ltimas dcadas, en diversas oportunidades, las acciones de las ins-tituciones estatales no slo no garantizaron el respeto a las legislacionesvigentes sino que, adems, las violaron flagrantemente3.

Tal vez no resulte ocioso recordar que en el pensamiento poltico clsico, el

Estado fue imaginado como unreductor de incertidumbrereprese en la carac-terizacin proveniente de Hobbes regulando nuestras relaciones sin destruir-nos entre s. Nuestra experiencia reciente revela, sin embargo, que el Estado noslo muestra serias limitaciones para actuar comoproductor de certidumbre sinoque incluso es percibido socialmente como unafuente de incertidumbre. Aunqueeste comportamiento se manifiesta de diversas formas, su incapacidad paraasegurar el valor de la moneda4 y los contratos entre particulares5 o para ejer-cer el control de sus fuerzas de seguridad casos de violencia policial y gati-llo fcil desnuda sus lmites para actuar como garante de la convivencia6.

planificacin a largo plazo. Ninguna de estas funciones fundamentales exige por s misma lademocracia. Este anlisis prosigue Touraine conduce a desconfiar de los llamados a lademocratizacin del Estado y la limitacin de su poder slo se adquiere con el reconocimien-to de la sociedad poltica y su autonomizacin, tanto con respecto al Estado como a lasociedad civil con la cual durante mucho tiempo se la haba confundido (1995:69). En unmismo sentido, Carlos Strasser resalta que si bien la democracia siempre est englobada porun orden estatal, la expresin Estado democrtico representa una lucha entre trminoscontradictorios pues Estado, segn lo entiende la ciencia poltica, es de suyo sinnimo desistema de dominacin (1999:13).

3 Vase Sidicaro (2002:40).4 Con relacin a este tema, puede consultarse la sugerente lectura que propone Quiroga

(2002) en torno a la significacin poltica y social de la moneda.5 Uno de los dirigentes que lideraba el reclamo de los ahorristas atrapados en el corralito

ha instalado la caracterizacin de un Estado estafador que incentiva la violacin decontratos entre particulares y los contratos y la propiedad privada.

6 Como un signo de la alarma generada por este tipo de fenmenos vase el editorial deClarn, Funciones bsicas que el Estado no cumple (1/09/02, pg. 24). El mismodestaca el deterioro de las funciones del Estado y resalta la preocupacin que despierta

en la poblacin ...la proliferacin de delitos cometidos por policas, especialmente enla provincia de Buenos Aires, reflejo de la corrupcin y descontrol por parte de lasautoridades civiles, de un organismo encargado de prestar uno de los servicios pbli-cos bsicos como es el resguardo de la seguridad. Este fenmeno se encuentra, tam-bin, aunque en menor medida, en otros cuerpos policiales.

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Coincidimos con Botana cuando seala que los dficit de las palancasinstitucionalesdel Estado combinan, en nuestro caso, una coaccin legtima dbilcon una coaccin ilegtima fuerte (2002:81). Esta paradoja revierte la ecuacinque permiti domesticar la naturaleza autoritaria del Estado a partir delEstado de derecho, cuando aqul sesomete a su propia ley, acepta lmites en eluso de la fuerza y se compromete a respetar y garantizar derechos subjetivosde los ciudadanos. De esa ecuacin perversa resulta un Estado vigoroso yactivo para atropellar los derechos ciudadanos, ydbil y pasivo en reas en lasque debe exhibir fortaleza para resguardarlos en forma efectiva. Esta distor-sin acenta el rostro opresivo del Estado, desnaturalizando el trato quedebe mantener con los ciudadanos en una democracia.

Este Estado, dbil en sus capacidades extractivas sobre los grandescontribuyentes7 o en su autoridad para garantizar el imperio de la leysobre todo el territorio y todos los sectores sociales, pero fuerte y abusivocuando cobija y ampara a agentes y funcionarios que vulneran derechosciudadanos, traduce una inequvoca propensin a detenerse ante lospoderosos (grupos organizados y poderes fcticos) y a excederse con losms dbiles y desprotegidos, material y jurdicamente. La metfora delas zonas marrones imaginadas por ODonnell (1993) para retratar es-pacios geogrficos o sociales adonde no llega la legalidad estatal y susbrazos ejecutores, resulta potente para ilustrar de qu modo la ausenciade Estado favorece la propagacin de formas alternativas de regulacin

por parte de instituciones informales y particularistas que actan enabierto desafo del orden estatal legtimo. Esta erosin de la dimensinpblica del Estado no resulta indiferente para la democracia en tantosta descansa en la promesa universalista que aqul garantiza. Por cierto,no es irrelevante que nuestra democracia haya sorteado el desbarranquesocioeconmico e institucional desatado a fines de 2001 sin alterar sucontinuidad; sin embargo, su propio afianzamiento exige como contra-partida la recreacin de esa dimensin pblica del Estado. La democra-cia no flota en el vaco y requiere el sustento del Estado para su mejora yprofundizacin.

Para ello resultan necesarias reformas que permitan reconstruir la

confianza pblica en las instituciones estatales como, as tambin, el acom-7 Recordemos las dificultades enfrentadas por el gobierno de Duhalde para implementar

un impuesto excepcional a las compaas petroleras, aprobado por el Congreso nacio-nal a comienzos de 2002.

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paamiento sostenido de una sociedad civil, activa y vigilante, que notolere sus abusos y demande su intervencin cuando revele ausentismo oindiferencia en mbitos en los que su accin resulta esperable e insusti-tuible. En suma, la democracia exige tanto el fortalecimiento y recupera-cin de las capacidades institucionales del Estado como de una sociedadcivil vigorosa que ample constantemente los lmites y densidad del espa-cio pblico. Contrariamente a lo sugerido por las ideas neoliberales, noes posible seguir pensando la relacin entre estos trminos como un jue-go de suma cero: un Estado fuerte, una sociedad civil fuerte y una de-mocracia fuerte, pese a su aparente antagonismo, se precisan y refuerzanmutuamente.

2. Por qu Estado?

El debate desarrollado en el ltimo cuarto del siglo XX en torno a larelacin Estado-mercado impuso una lectura unilateral que resaltaba, enforma excluyente, su ineficiencia y gigantismo como empresario oprestador de servicios. Esta percepcin, respaldada por evidencias queabonaron la aceptacin y posterior ascenso del diagnstico y teraputicaneoliberal, culmin confundiendo auna de sus partes con el todo, ofrecien-do una versin del Estado que, en su empeo por restringirlo a la di-

mensin econmica, ocultaba otras funciones, no menos relevantes, tam-bin cubiertas por aqul.Sin embargo, la reforma del Estado que pondra remedio a esos ma-

les no slo produjo un colosal recorte de su sector empresario laseprivatizaciones sino tambin un desmantelamiento indiscriminado desu aparato institucional, que hoy compromete el cumplimiento de tareasen las que resulta irremplazable. Para expresarlo en el lenguaje metafri-co y autocrtico empleado por el Banco Mundial (1997), en esa poda noslo se eliminaron las ramas secas del rbol estatal sino tambin, inne-cesariamente, muchas de sus ramas sanas. Aquella lectura reduccionistasoslay que, junto a sudimensin econmica, el Estado tambin compren-

de otras dimensiones que permiten considerarlo simultneamente comoforma poltica (dimensin poltica), como aparato burocrtico (dimensinadministrativa), como garante de un orden jurdico legtimo (dimensinlegal) y como sntesis simblica de la sociedad civil (dimensin simblica).

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Ese discurso, interesado centralmente en la expansin y fortaleci-miento de un mercado al que presentaba aprisionado por el gigantismoestatal, se desentendi de las otras dimensiones fingiendo que no exis-tan, ignorando que stas resultan indispensables incluso para garanti-zar un funcionamiento ms eficiente del mercado.

Sin perjuicio de otros vnculos que pueda reconocer el Estado, nues-tro propsito en esta ocasin es concentrarnos en la articulacin quemantiene con la democracia. En este sentido, si bien la evaluacin de lacalidad de una democracia comprende diferentes aristas, ella no puededesconocer la capacidad exhibida por el Estado para cubrir, razonable-mente, ciertas dimensiones de lo pblico-estatal sobre las que reposa. En

otros trminos, la calidad de lo pblico-estatal tambin nos informa so-bre la calidad de una democracia, pues aunque no constituye una condi-cin suficiente, la vigencia y alcances de sus promesas y contenidosuniversalistas no resultan indiferentes para sta.

Como sugiere Botana, es cierto que la democracia significa sobera-na del pueblo y libertad electoral, derechos humanos y separacin depoderes pero, tambin, la democracia significa eluniversalismo del Esta-do8. Ese universalismo del Estado, en su relacin con la democracia, seexpresa de diferentes maneras. En primer trmino, est presente en lapromesa de asegurar elalcance universal de los derechos ciudadanos (ciu-dadana inclusiva en el lenguaje de Dahl, 1999:100), lo cual forma parte

de las condiciones mnimas que debe cubrir un rgimen poltico para serreconocido como democrtico9. En otros trminos, un rgimen demo-crtico presupone: a) un Estado territorialmente basado que delimita aquines son considerados ciudadanos/as polticos/as; y b) un sistema le-gal de ese mismo Estado que, dentro de su territorio, asigna la ciudada-na poltica sobre bases universalistas (ODonnell, 2003).

8 Vase Botana (2002:133).9 Recordemos que, para Dahl, ciudadana inclusiva significa que a ningn adulto que

resida permanentemente en el pas y est sujeto a sus leyes le pueden ser negados losderechos de que disfruten otros y que sean necesarios para garantizar el derecho de

sufragio, a concurrir a cargos electos, a la libertad de expresin, a formar y participaren organizaciones polticas independientes, a tener acceso a fuentes independientes deinformacin y derechos a otras libertades y oportunidades que puedan ser necesariaspara el funcionamiento efectivo de las instituciones polticas de la democracia a granescala (1999:100-101).

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Sin embargo, el universalismo del Estado tambin puede reconocer-se en el esfuerzo por atenuar y controlar toda tentacin discrecional, su-jetndose a un derecho formal y un modo de administracin que, en ellmite ideal de la versin weberiana, proceden con apego a normas im-personales que no reparan en consideraciones afectivas o particularistas.Ese universalismo del Estado moderno no debe ser ledo unilateralmentepor la previsibilidad y calculabilidad que supo aportar al desarrollo capi-talista sino tambin por el avance que signific en trminos de democra-tizacin, marcando una clara atenuacin de la arbitrariedad que distin-gui al Estado pre-moderno.

A nadie escapa que los alcances universalistas del Estado represen-

tan un aspecto controvertido que ha merecido y an suscita unaamplia discusin en la literatura sobre el tema. Luego de repasar estadiscusin nos centraremos en los vaivenes que han experimentado cier-tos aspectos de lo pblico-estatal en nuestra experiencia democrtica.

La lenta formacin de lo pblico-estatal

El Estado es una entidad centralizadora por excelencia; su lento ytrabajoso proceso de construccin se asocia al control gradual de diver-sosmecanismos monoplicos que le permiten expresar el inters general.

Como seala Oszlak (1986:11), el Estado no surge por generacin es-pontnea sino que resulta de un proceso formativo a travs del cual ad-quiere un conjunto de propiedades y atributos que incluyen tanto capaci-dades materiales para controlar, extraer y asignar recursos sociales respec-to de una poblacin y territorio dados, como capacidades simblicas paracrear, imponer y evocar identidades y lealtades colectivas entre ciudada-nos o sujetos habitantes de una nacin determinada. La adquisicin dedichos atributos requiri una creciente capacidad de penetracin de lasautoridades estatales sobre la sociedad civil, desarticulando aquellos po-deres autnomos de carcter privado que rivalizaban con esa tendenciacentrpeta10.

10 Resulta oportuno recordar la caracterizacin que ofrece Marx de ese desplazamientoen elEl 18 Brumario al sealar que la Revolucin Francesa estuvo guiada ...por lamisin de romper todos los poderes particulares locales, territoriales, municipales yprovinciales, para crear la unidad civil de la nacin (1973:131).

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En la clsica versin weberiana, el Estado moderno se inicia cuandoel prncipe concentra en una sola cima, la totalidad de los medios de ad-ministracin, de guerra, de finanzas y de bienes polticos que expropiaa los competidores que existan a su lado. Sin embargo, la constitucinde estos mecanismos monoplicos establece, al mismo tiempo, unasepa-racin entre el administrativo y los medios materiales de administracin,un rasgo que distingue al Estado moderno de las formas de dominacinpatriarcal, patrimonial y de despotismo sultanesco, en las quegobierno ypropiedad permanecan confundidas (Weber, 1982)11. La conformacinde un polo pblico-estatal supone la progresiva expropiacin de recur-sos y atribuciones hasta entonces detentados por entidades de la socie-

dad civil que, en el modelo clsico inspirado en la experiencia de lospases de desarrollo originario, reconoce la siguiente secuencia:

a) La primera fase constitucin demecanismos monoplicos en un po-der central resulta de un proceso de seleccin social y lenta competenciaentre diversos seoros territoriales que finaliza con la imposicin de uno deellos sobre los dems. Uno de los diversos seores feudales en lucha conclu-ye asumiendo la funcin de regulador supremo sobre una unidad polticade tamao superior (absolutismo monrquico). Esta cuestin ha sido am-pliamente tratada por los cientistas sociales y, a partir de las valiosas contri-buciones aportadas por Weber (1982), Elias (1993) y Bourdieu (1996), pue-

de advertirse cierto consenso que identifica al Estado con el control de tresmecanismos monoplicos complementarios: militar, fiscal y simblico.

b) Se abre un segundo momento cuando dichos mecanismosmonoplicos ya no dependen de un rey absoluto sino de toda una clase.Con el ascenso de la burguesa al Estado, las oportunidades centraliza-das y monopolizadas que aquellos mecanismos proporcionan ya no sedistribuyen segn el capricho y los intereses personales de un solo indi-

11 A diferencia de la dominacin patrimonial en la que el administrador dispone total oparcialmente de la propiedad de los medios de administracin, en el Estado moder-no y en la dominacin legal que le es caracterstica los funcionarios, empleados y

trabajadores al servicio de una administracin no son propietarios de los mediosmateriales de administracin y produccin sino que reciben stos en especie o dineroy estn sujetos a rendicin de cuentas. De manera que en este caso rige la separacin plenaentre elpatrimonio pblicodel cargo y elpatrimonio privado (o hacienda individual), odicho en otros trminos, entre oficina yhogar (Weber, 1982: 175).

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viduo,sino segn un plan impersonal. A partir de ese momento, paulatina-mente el monopolio deja de ser privado para convertirse en pblico, expe-rimentando unasocializacin creciente hasta depender de un entramadode seres humanos interdependientes, considerados como un conjunto12.En las sociedades que presentan una intensa divisin de funciones, laconversin de monopolios privados en pblicos o estatales tambinafecta al carcter de las tareas que lleva adelante la administracin mo-nopolista que pasan de ser una funcin privada a ser una funcin p-blica (Elias, 1993:353-354).

c) Si el acceso de la burguesa al gobierno socializa los mecanismos

monoplicosprivados convirtindolos enpblicos, este carcter pblico prose-guir expandindose en la medida en que deje de ser slo un Estado (exclusi-vo y particular)de los capitalistas para pasar a ser un Estado capitalista (que no esexactamente lo mismo). Esto tiene consecuencias importantes pues en tantoel Estado garantiza y organiza la vigencia de las relaciones sociales capitalistas,es garante y organizador de las clases que se enlazan en esa relacin, esto es, noslo de la existencia y reproduccin de la burguesa sino tambin de la claseobrera y otras clases no ligadas directamente en la produccin a la burguesa13.Esto implica que el Estado se torna ms autnomo con relacin a la clasedominante14 y que, no pocas veces, el inters general de reproduccin de di-chas relaciones (y, por lo tanto, de las clases por ellas vinculadas) lleva al apara-

to estatal a desempear un papel custodial respecto de las clases dominadas,incluso en contra de demandas de la burguesa15.

12 No hay duda agrega Elias que la Revolucin Francesa significa un paso adelantepoderoso y especialmente evidente en el camino de la socializacin del monopoliofiscal y la violencia dentro de Francia. Con la revolucin, el monopolio poltico pasa dehecho a disposicin de capas sociales ms amplias o, cuando menos, a su controlasegurado institucionalmente (1993: 392-393).

13 Esto incluye a las clases dominadas, aunque su garanta de stas sea en el sentido dereponerlas, o reproducirlas, como tales clases dominadas (ODonnell, 1982:16).

14 Un tratamiento de este pasaje en la historia poltica latinoamericana puede hallarse enel artculo de Marcelo Cavarozzi Elementos para una caracterizacin del capitalismooligrquico (1996).

15 Vase ODonnell (1982:15-16). En igual sentido Nun (2000:57) recuerda que a medi-da que se aceptaba a la ley como principal ideologa legitimante del orden establecido,

las reglas de equidad y universalidad, inicialmente concebidas por la aristocracia paraprotegerse frente al poder arbitrario del rey, tambin posibilitaron que los hombrescomunes las utilizaran en su propia defensa, permitiendo que las relaciones de clasefueran mediadas por la ley. Un proceso de estas caractersticas comenz a registrarseen Inglaterra a partir del siglo XVIII lo que supuso que quienes mandaban tuvieran

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Es sabido que la tradicin marxista ha resaltado los lmites del Esta-do capitalista para comportarse como garante del inters general. Elpoder del Estado ha dicho Marx no flota en el aire, representa auna clase (1973:132) y esta naturaleza de clase torna ilusoria la expecta-tiva de que acte como expresin del inters general: las clases domi-nantes recubren de legitimidad su propio inters presentndolos comoel inters comn de todos los miembros de la sociedad16.

Esta tradicin terica cuestiona la posibilidad de que el Estado dis-ponga de cierto margen de autonoma relativa frente a los intereses par-ticulares de las clases dominantes, dando por descontada una corres-pondencia entre el Estado como instancia de articulacin de relaciones so-

ciales y comoaparato institucional que a menudo no se verifica en los he-chos. En efecto, mientras la primera alude a una relacin social abstrac-ta, la segunda se refiere a actores concretos organizaciones burocrti-cas que son su objetivacin institucional y, aunque en teora es esperableuna correspondencia entre ambas esferas, en los hechos, ella resulta fre-cuentemente alterada por la relativa autonomizacin del Estado apara-to respecto del Estado relacin social (vase Oszlak, 1986:17).

El reconocimiento de ciertos mrgenes de autonoma no autoriza arecaer en una postura inversa que adopte la idea de un Estado puro,totalmente aislado de los grupos privados. Cualquiera sea su grado decentralismo y racionalidad, el Estado es ...impuro pues las diferentes

partes de su cuerpo poltico estn abiertas a la penetracin de diversasredes de poder. En consecuencia, el Estado sera bastante menos cohe-rente de lo que suponen ciertas posturas tericas, esto es, ...puede ais-larse y ser autnomo en algunas de sus partes,nunca en su totalidad (Mann,1997:86 y 95, la cursiva es nuestra).

Asimismo, la autonoma del Estado no esun rasgo estructural fijo.Puede aparecer y desaparecer y se requiere cierta sensibilidad analticapara identificar sus variaciones histricas y estructurales. Aun dentro de

que subordinarse a ella, so pena de que aquella mediacin apareciese como puroengao.

16 EnLa ideologa alemana, Marx escribe con Engels que cada nueva clase que pasa a

ocupar el puesto de la que domin antes de ella se ve obligada, para poder sacaradelante los fines que persigue, a presentar su propio inters como el inters comn detodos los miembros de la sociedad, es decir, expresando esto en trminos ideales, aimprimir a sus ideas, la forma de lo general, a presentar estas ideas como las nicasracionales y dotadas de vigencia absoluta (1994:166-184).

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un Estado globalmente dbil pueden reconocerse capacidades estata-les autnomas aisladas. Esto es, puede existir una isla de fortaleza delEstado en un ocano de debilidad si esa esfera posee recursos excepcio-nales de capacidad administrativa, planificacin pblica previa y expe-riencia gubernamental prctica17. De todos modos, la actividad autno-ma del Estado nunca es realmente desinteresada pues sus accionesbenefician necesariamente a algunos intereses sociales y perjudican aotros, aun cuando los beneficiarios sociales no hayan trabajado en pro delas acciones del Estado ni las hayan provocado (Skocpol, 1989:95-98).

Los lmites del inters general

Nos demoramos en este aspecto con el propsito de evaluar las posibi-lidades que contiene el Estado para garantizar cierta expresin del inte-rs general. Sin embargo, esta nocin puede resultar grandilocuente yambiciosa para retratar un Estado puesto que se encamina a asumir un rolms modesto, compartiendo un lugar dentro de lo pblico junto aotros actores. Recientemente aunque por motivos distintos a los invoca-dos por Marx algunos autores como Jean-Marie Guhenno han puestoen duda la conveniencia de seguir pensando en trminos de inters ge-neral entendiendo ms apropiado reemplazarlo por el concepto de inte-

rs pblico

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. En su opinin, el Estado ya no es un rbitro que garantizael inters general sino ungestor de una diversidad de intereses pbli-cos en un escenario en el que una multitud de nuevos actores surge a lavera de las instituciones pblicas clsicas. El Estado sigue siendo, no obs-tante, un actor relevante aunque cada da deber justificar con humildadsu utilidad frente a otros actores que le disputan legitimidad (2000:53).

17 Skocpol evita absolutizar las bondades de la autonoma del Estado y se rehsa a tomaral pie de la letra los argumentos autolegitimadores de los funcionarios del Estado queinvocan su representacin de los intereses generales o nacionales. Sus smboloslegitimadores pueden enmascarar simplemente polticas formuladas para favorecerintereses o fracciones de clases particulares, pueden ser estpidas o estar mal dirigidaso pueden ser fragmentadas, parciales y contradictorias (1989:97).

18 Para este autor francs, actualmente conviene distinguir entre intereses privados-intere-ses pblicos antes que entre intereses particulares e inters general. Los intereses priva-dos y los intereses pblicos coexisten dentro de cada sujeto, y cada uno es portador deuna parcela de inters pblico: los individuos crean, al asociarse con otros sujetos anima-dos por sus mismas ambiciones, un nuevo espacio pblico (Guhenno, 2000:53-75).

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Desde luego ste es un aspecto controvertido. Ciertos indicios per-miten dudar si corresponde considerar a este cambio como una supera-cin positiva de lo pblico-estatal, o si slo representa una regresinque reinstala cierta lgica feudal en un marco de hiperdesarrollo tec-nolgico (vase Eco, 1997). De todas maneras, no cabe duda que asisti-mos a una expansin de lo pblico que redefine el lugar del Estado den-tro de una constelacin ms amplia y pluralista de actores. Este reconoci-miento no debe ignorar la persistencia de responsabilidades de coordi-nacin y regulacin que pese a las restricciones aqu sealadas sloson esperables desde una institucin permanente y relativamente impar-cial como el Estado. Aunque otros actores no estatales tambin manifies-

tan compromiso con lo pblico, resulta importante identificar eseumbral irrenunciable de intereses pblicos que ste debe garantizar yque la democracia requiere para sostenerse.

3. Las dimensiones de lo pblico-estatal en la democracia argentina

En los orgenes de la democracia esto es, en la antigua Atenas19,lo pblico an no se identificaba con lo estatal, slo aluda al espacioque, por oposicin a la esfera domstica, estaba reservado a los ciudada-nos libres para el tratamiento debatido de los asuntos comunes20. Es pre-

ciso avanzar hasta la modernidad para encontrar nuevas acepciones delo pblico que permitan asociarlo al Estado. A medida que se acenta ladiferenciacin entre sociedad civil y Estado, lo pblico adquirir una desus connotaciones contemporneas como equivalente a lo estatal.

Esta diferenciacin no slo trajo aparejada un reconocimiento de losindividuos como portadores de derechos subjetivos por parte del Esta-do, sino tambin una progresiva auto-limitacin de sus poderes arbitra-rios frente a los ciudadanos. Este proceso, asociado al nacimiento delEstado liberal de derecho y a la expansin de la ciudadana, tambin

19 El Estado, tal como hoy lo conocemos, an no haba nacido y su asociacin con la democra-cia es un fenmeno relativamente reciente. Giovanni Sartori seala al respecto que la

democracia de los antiguos careca de Estado, pero las nuestras no carecen ni puedenexistir sin Estado. Lo que caracterizaba a la democracia de los antiguos era precisamenteser una democraciasin Estado , de ah que las democracias antiguas no puedan ensearnosnada sobre la construccin de un Estado democrtico (1997:345 y 479).

20 Vase al respecto Arendt (1974).

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descansa en una concepcin del ser humano como un agente moral au-tnomo en la que convergen diversas doctrinas religiosas, ticas y filos-ficas (ODonnell, 2000 y 2003)21.

Hay, por lo tanto, una dimensin jurdica del Estado que no puedesoslayarse y que alude a su capacidad para garantizar la universalidad detales derechos, para lo cual debe disponer de recursos y presupuestos siaspira a que ese reconocimiento no resulte puramente nominal. Tornarefectiva esa unversalidad exige contar con una logstica y siguiendo elvocabulario sugerido por Mann capacidades infraestructurales.

Nuestro pas al igual que nuestra regin registra en este tema al-gunos altibajos notables. Aunque la democratizacin ocurrida en el ltimo

cuarto del siglo XX permiti la recuperacin de derechos que haban sidosistemticamente negados bajo los regmenes autoritarios (derechos polti-cos), tambin fue escenario del deterioro de otros derechos ciudadanosque parecan asegurados (especialmente sociales y civiles), debido al im-pacto de las fuertes crisis econmicas y sociales y de polticas dedesmantelamiento de reas enteras del Estado. Este aspecto del deteriorodel Estado y sus implicancias sobre la democracia ha sido ampliamentetratado por ODonnell (1993, 2000 y 2003) y define uno de los desafoscruciales para el perfeccionamiento y reconstruccin de ambos.

Una de las conexiones ineludibles del Estado con la democracia seasocia a su condicin de garante de la universalidad de los derechos ciuda-

danos. Esta garanta de universalidad forma parte del umbral mnimo decondiciones que debe reunir un rgimen poltico para considerarse demo-crtico (o polirquico, segn Dahl), algo que, como bien lo documenta lahistoria poltica, no se expandi de la noche a la maana y, menos an, demanera lineal y pacfica. Aunque sta es una de las garantas universalistasque asume el Estado frente a la democracia, ella se complementa con otrasexpresiones de universalismo que traducen la institucionalizacin de pa-trones impersonales reflejados en el derecho formal y en la administracinestatal, segn la conocida caracterizacin weberiana.

Hay, por ende, otras dimensiones pblicas del Estado no menosrelevantes que tambin merecen nuestra atencin pues permiten iden-

tificar otras tareas pendientes para apuntalar a la democracia. Con el21 Segn Touraine, la democracia no nace del Estado de derecho sino del llamado a unos

principios ticos libertad y justicia en nombre de la mayora sin poder y contra lasclases dominantes (1995:35).

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propsito de reconocer y agrupar ciertas responsabilidades pblicascruciales dentro del Estado, presentamos tres dimensiones bipolares al-ternativas que es posible distinguir con fines analticos22.

* lo pblico como opuesto a privado* lo pblico como opuesto a secreto* lo pblico como opuesto a intercambios particularistas

Estas acepciones de lo pblico no son excluyentes, por el contrario,se complementan y definen tareas concurrentes que debe garantizar unEstado, aportndonos una va de entrada alternativa para explorar la

calidad de nuestra democracia desde otra perspectiva.

Lo pblico como opuesto a privado

Esta acepcin proviene del momento en que el Estado moderno seconfunde con lo pblico expropiando funciones tradicionalmente cu-biertas por instituciones privadas. Ello requiri una fuerte capacidad depenetracin de las autoridades estatales sobre la sociedad civil de modoque al mismo tiempo que centraliza recursos de autoridad desarticulaaquellos poderes autnomos de carcter privado que rivalizaban por el

control de instrumentos de coercin, regulacin y socializacin (iglesia,rdenes militares, etc.).En este caso, el Estado se identifica con lo pblico y expresa lo que es

comn a todos, configurndose un segmento institucional diferenciadodel sector privado. Edificios pblicos, empleados pblicos, fondos p-blicos, definen un espacio y patrimonio comn en el que los recursosmateriales, administrativos y simblicos adquieren carcter pblico poroposicin a lo que es privado.

22 Seguimos en esta distincin a Rabotnikof (1993). De todas maneras, queremos destacarque, sin identificar lo pblico con lo estatal tal como lo hacemos en este trabajo,

Arendt sugiere algunas acepciones que consideramos en este trabajo.En primer lugarcon publicidad (...todo lo que aparece en pblico puede verlo y orlo todo el mundo ytiene la ms amplia publicidad posible) y con lo opuesto a privado (...el trminopblico significa el propio mundo, en cuanto es comn a todos nosotros y diferencia-do de nuestro lugar posedo privadamente en l) (1974:73-77).

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Lo pblico como comn a todos

En Argentina, lo comn a todos se ha conformado a medida que elEstado fue coronando, hacia fines del siglo XIX, su lento y trabajosoproceso de construccin. Ese espacio se fue recortando a partir de laprogresiva expropiacin de medios materiales y simblicos a diferentessectores privados de la sociedad que desafiaban la constitucin de uncentro de autoridad autnomo.

Ello no slo comprende el monopolio de la coaccin fsica sobre todoel territorio, un proceso por el cual la espada pblica (nacional) se impusosobre mltiples espadas privadas (locales) que compiten entre s23, sino

que tambin se extendi a otros mbitos de la sociedad que detentaban,como en el caso de la iglesia catlica, un dominio indisputado en el campoideolgico. Con las medidas adoptadas por el Estado nacional a partir de1881, ste comienza a arrebatarle a esa institucin religiosa funciones ideo-lgicas (como la ley 1420 que establece la exclusin de la enseanza reli-giosa de las escuelas pblicas) o de registro pblico (ley del Registro Civil,Matrimonio Civil, etc.). Estas iniciativas no slo establecieron la separa-cin entre iglesia y Estado, tambin iniciaron un temprano proceso desecularizacin y modernizacin cultural que introdujo una mayor segmen-tacin y diferenciacin entre esferas de la sociedad antes confundidas24.

Si bien esas tareas son propias del Estado en su etapa formativa, con

el transcurso del tiempo ese espacio comn fue expandiendo sus lmi-tes a nuevos mbitos de accin considerados legtimos. Especialmente,al abrirse el ciclo de intervencin estatal en el orden econmico, el Esta-do argentino en sintona con el ascenso del paradigma keynesiano enel orden mundial se convirti en un agente econmico decisivo asu-miendo responsabilidades directas en el sector empresario, lo que fue

23 Ello se resuelve cuando esa pluralidad de espadas privadas en discordia son reduci-das al imperio supremo de una espada pblica que al monopolizar la violencia anta-o dispersa, la racionaliza y la limita, evitando los riesgos de anarqua y fragmentacindel poder (Vase Botana y Luna, 1995:59-60). En 1862, despus de la batalla dePavn, el gobierno nacional an no dispona del monopolio de los medios de coaccinfsica y comparta la fuerza militar con sus 14 provincias. Esta situacin se revierte

cuando, al asumir la presidencia, Roca sanciona dos leyes nacionales el 8/12/1880mediante las cuales federalizaba la ciudad de Buenos Aires a la jurisdiccin exclusivadel gobierno nacional, y prohiba a las provincias la formacin de cuerpos militares,cualquiera fuera su denominacin (Vase Botana, 1986:35).

24 Vase Jitrik (1982:61).

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aceptado como una solucin que permita suplir la insuficiencia din-mica del sector privado en ciertos rubros estratgicos. Esa modalidad deintervencin en lo econmico no demor en trasladarse al rea socialcuando, bajo el influjo del populismo, nuevos grupos sociales emergen-tes accedieron a beneficios sociales que sealan los comienzos de la ciu-dadana social, al menos en la versin que ha resultado posible entrenosotros25. La idea de movilizacin, acuada por Germani (1971:59),retrata esta transicin en la que grupos sociales que hasta ese momentono contaban en el juego poltico y social comienzan a participar. Lamovilizacin representa, por consiguiente, una extensin de la partici-pacin que se traduce en el acceso de nuevos grupos sociales al consu-

mo de bienes materiales y simblicos, y en el ejercicio de derechos y cum-plimiento de obligaciones.Sin embargo, este ciclo de intervencin ha entrado en crisis en los

aos 80 y la actuacin del Estado, antes considerada una solucin,pas a convertirse en un problema para reproducir el ciclo de desarro-llo iniciado cinco dcadas antes26. El diagnstico se centr en el gigan-tismo estatal y las recetas adoptadas para subsanarlo postularon el achi-camiento de sus dimensiones y, con ello, del patrimonio pblico acumu-lado en las dcadas anteriores. Con la contraccin del Estado, ocasiona-da por la privatizacin de las empresas productivas y de servicios que seinici hacia fines de los 80 y profundizada en los 90, no slo se redujo el

patrimonio pblico comn legado por el anterior ciclo de intervencinestatal27, sino tambin se asisti a un creciente descompromiso del Esta-do con la distribucin de bienes pblicos (educacin, seguridad, salud,seguridad social) que, de ser concebidos como derechos ciudadanos,pasaron a ser considerados bienes intercambiables en el mercado. Hayrazones para suponer, como sugiere Lechner (1996), que no se hainstaurado slo una economa de mercado sino una sociedad de mercado,esto es, una nueva forma de sociabilidad definitoria del conjunto de lasrelaciones sociales.

25 Vese Andrenacci (1997).26 Aunque tomamos las expresiones de Evans (1996), para el caso argentino nos remiti-

mos especialmente a Cavarozzi (1996).27 Es preciso recordar que hasta entonces la propiedad estatal de las empresas econmi-cas era aceptada como el garante del inters pblico, en tanto aparece, a partir de estemomento como el garante de la ociosidad burocrtica, del estancamiento tcnico y dela corrupcin conspicua.

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Esta retirada del Estado se conjuga con un auto-aislamiento de losgrupos sociales ms favorecidos que, emprendiendo una suerte de ex-clusin social voluntaria, apuestan a una educacin, seguridad, saludprivadas antes que a pagar impuestos para sostener servicios del Estadocrecientemente precarizados.

El dficit fiscal del Estado y la reticencia a tributar constituyen uncrculo vicioso que compromete severamente las posibilidades de garan-tizar bienes pblicos que aseguren un umbral mnimo de ciudadanaefectiva. Ello nos sita en un escenario marcado por fuertes disparidadesque se manifiestan en una oferta de servicios sociales dualizada: la queun Estado deteriorado vale a los sectores modestos y la que el mercado

ofrece a quienes disponen de mayores recursos.Frente al crculo vicioso que plantea la coexistencia de unEstado po-bre y unasociedad cada vez ms desigual e injusta , es preciso recrear las capa-cidades de ese Estado debilitado como parte de la reconstruccin de lademocracia28. Vale recordar que sta no es gratuita, de modo que unEstado que carece de presupuesto para sostener los derechos ciudada-nos no slo lo debilita a ste sino tambin afecta a la democracia.

De todas maneras, hoy el Estado no agota a lo pblico y es posiblereconocer un complejo entramado de actividades e instituciones que for-man parte de lo pblico sin pertenecer ni participar del Estado. Expre-siones como pblico no estatal (Bresser Pereira, 1998) o privado so-

cial (Quijano, 1988; y Portinaro, 2003:11) describen un denso espacioguiado por el inters pblico que hunde sus races en la sociedad civil yno se reduce al Estado, como sucedi en los umbrales de la modernidad.

La creciente relevancia de estas expresiones de lo pblico no estatalreconoce como correlato a un Estado que ha desertado de mltiples res-ponsabilidades y tareas que garantizaba en el pasado. Pese a que ambasmanifestaciones de lo pblico no constituyen fuentes excluyentes para laaccin colectiva, este auge de lo pblico no estatal es presentado a vecessin inocencia como un sustituto del Estado29, sin reparar debidamente

28 Sobre este vnculo vase ODonnell (2000).29 Desde organizaciones civiles comprometidas con la asistencia social se seala que la

pobreza no ser resuelta desde el poder y la poltica, ella sigue siendo nuestra respon-sabilidad personal. La tendencia a pensar todas las soluciones a partir del Estadotermin por matar la solidaridad y la responsabilidad personal (vase Carlos ManfroniPresidente de la Fundacin Etica Pblica, Pobreza y responsabilidad social, enClarn, 24/01/2001).

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en que esa solidaridad horizontal (o altruismo cvico

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), a diferencia dela emanada desde el Estado, no es permanente ni constante.Aunque apreciamos esta revalorizacin de la generosidad como re-

curso social, ello no debe impedirnos reconocer que esa energa solida-ria, motorizada a travs de mltiples asociaciones voluntarias, no garan-tiza continuidad, certidumbre, seguridad y, como tal, no basta para re-solver los problemas de necesidad y reproduccin de los grupos socia-les31. De modo que esos signos provenientes de la sociedad civil, aunquealentadores por la vitalidad del tejido social que expresan, se tornan in-suficientes para reparar la fractura que exhiben nuestras sociedades, de-mandando un rganopermanente eimparcial.

Aunque no existe entre ambas manifestaciones de lo pblico un jue-go de suma cero, tampoco debemos olvidar que estas organizaciones ci-viles, en rigor estn, retomando tareas solidarias que ya haban sido ab-sorbidas por el Estado y nuevamente devueltas a la sociedad civil trassu descompromiso social reciente.

Es preciso, por lo tanto, valorar esta renovada energa cvica que ob-servamos en diferentes mbitos de la sociedad sin soslayar, al mismo tiem-po, que ello forma parte de unadevolucin de responsabilidades del Esta-do a la sociedad civil que aparece como un espejo invertido del procesode construccin que distingui al Estado en su formacin. En ciertomodo, ello constituye elreverso del proceso de expropiacin encarado en los

comienzos de la poca moderna. En especial, la creciente privatizacinde la seguridad, hoy, parece poner en entredicho uno de los fundamen-tos de ese Estado32. Sin embargo, una tendencia similar tambin se ma-nifiesta en los campos de educacin, salud, sistema previsional, des-

30 Vase las referencias a asociaciones cvicas solidarias o a asociacionismo altruistaen Salvador Giner y Sebastin Sarasa (1995).

31 Vase Tenti Fanfani (1999).32 Pensemos en el nmero de armas en poder de particulares en Argentina o en la expan-

sin de agencias de seguridad privada que convierten a la seguridad pblica en un bienintercambiable en el mercado, disponiendo de ms seguridad quienes disponen dems recursos para contratarla. Un informe periodstico reciente da cuenta que en laciudad de Rosario existen aproximadamente 4.000 agentes de seguridad dependien-

tes del gobierno provincial y alrededor de 3000 vigilantes particulares enrolados en150 agencias de seguridad privadas. En el territorio bonaerense, que cuenta con lapolica ms numerosa del pas, revisten 45.000 efectivos pero increblemente losvigiladores privados son 70.000 (vase Un ejrcito privado trabaja de modo paraleloa la polica, Diego Veiga y Pablo Procopio,La Capital, Rosario, 08/09/2002, pg, 3).

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mantelando de ese modo el polo pblico que se configur con el naci-miento del Estado moderno33.En lo que hace a la faz social, algunos autores creen hallar en este

traspaso de funciones y prestaciones, desde lo pblico a lo privado, uncambio profundo e irreversible y no un mero retroceso temporario. Setratara de un cambio de naturaleza del Estado social que, de Estadoprovidencialista, pasara a actuar como Estado supervisor (Portinaro,2003:11).

Lo pblico como opuesto a secreto

Esta connotacin se corresponde con la demanda de visibilidad,publicidad y controlabilidad de los actos de gobierno que introduce elEstado liberal de derecho. Esta nocin de lo pblico no anula la ante-rior acepcin pero le aade un nuevo significado que se identifica conlo abierto al pblico. Se corresponde con la expectativa iluminista deponer lmites a la discrecionalidad y arbitrariedad de los poderesdespticos y connota tanto la idea de publicidad como la de rendi-cin de cuentas, a las que estn sometidos los poderes pblicos. Laopinin pblica, la publicidad de los actos de gobierno, el parlamen-to como mbito de deliberacin pblica racional, son algunas de las

nociones que condensan esta segunda connotacin de lo pblico mo-derno (vase Rabotnikof, 1993)34. Esta acepcin realza la centralidad

33 Aunque ya no forma parte de la agenda de debate, conviene recordar que hasta hacepoco tiempo, se evaluaba la posibilidad de privatizar el rgimen de recaudacin tributaria.La propuesta impulsaba la contratacin de terceros en las tareas de aplicacin, per-cepcin y fiscalizacin de los tributos. Sin embargo, tercerizar el cobro de impuestosno slo contradice normas constitucionales y legales que atribuyen al Poder Ejecutivola facultad de hacer recaudar las rentas de la Nacin... a travs de un organismoejecutor (la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) sino que desdibuja labarrera que separa a la funcin pblica de los negocios privados, convirtiendo esagestin de la cosa pblica en un mero negocio. Los mismos motivos que impiden a loslegisladores contratar a terceros para que dicten leyes, o los jueces a terceros para quejuzgen, hacen que el control de impuestos resulte una tarea indelegable del PoderEjecutivo (Vase Elas Lisicki, Qu AFIP queremos?, en Suplemento Econmico,

Clarn, 17/06/2001, pg. 36).34 En La paz perpetua, Kant resalt la estrecha relacin que existe entre publicidad yequidad: sin publicidad no existira la equidad, pues la equidad no concbese oculta,sino manifiesta pblicamente, pues sin aquella no habra derecho, que es lo que laequidad administra y define (1996:117-118).

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de instituciones representativas como el parlamento, un mbito pbli-co por excelencia que acta como caja de resonancia de la sociedad,comportndose como espacio de debate pblico y sede de vitales pro-cesos decisorios.

Transparencia, visibilidad y controlabilidad de las decisiones

Los procesos de libre deliberacin pblica, que eran esperables des-de el ideal republicano, conviven sin embargo con modalidades decisoriasque apelan al secreto, el sigilo y la reserva, en abierta tensin con lasexigencias de un rgimen democrtico.

Pese a que nuestras sociedades disponen de mayores instrumentos ydispositivos tecnolgicos para garantizar el control, cognoscibilidad ypublicidad del proceso de toma de decisiones en tiempo real, subsistenmodalidades de encapsulamiento de los estilos decisorios que atentancontra aquella aspiracin. El auge de los medios de comunicacin demasas en especial la televisin permite que muchos (tantos comojams en la historia) observen a pocos35. Asimismo, existe la presun-cin de que si bien este enorme potencial tecnolgico ofrece nuevas po-sibilidades de control y difusin de los actos pblicos, tambin coloca adisposicin de los gobiernos sofisticadas modalidades de intromisin yseguimiento de la privacidad de los ciudadanos. Mientras que la vida de

los ciudadanos ya no parece tener secretos para los gobiernos, los ciu-dadanos no siempre disponen de mecanismos para impedir el secretoen las decisiones gubernamentales. Lo secreto, sin embargo, ofrece ribe-tes novedosos en tiempos en que las tecnologas informacionales ycomunicacionales permiten burlar esa privacidad, tornando ilusoria lacultura intimista que cree hallar, en el mbito privado, la seguridad y

35 El objeto de esas miradas son los famosos que pertenecen al mundo de la poltica,el deporte, la ciencia o el espectculo. La difusin de la red de televisin satelital o porcable permite como nunca antes que los ms miren a los menos. Sin embargo, lacontracara de este cambio es que el almacenamiento de enormes cantidades de infor-macin que voluntariamente ofrecemos mediante el uso de una tarjeta de crdito, porejemplo, permite conformar una base de datos electrnica que representa una versin

ciberespacial actualizada del Panptico. Este superpanptico permite que el vigila-do se convierta en un factor importante y complaciente de la vigilancia realizada porlos gobiernos y grandes empresas financieras y de seguros. Nuestros cuerpos al estarconectados a redes, bases de datos y autopistas informticas, estn sujetosinformticamente (Vase Bauman, 1999: 68-72).

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proteccin que considera negada en un espacio pblico agresivo y ame-nazante36.Esta dificultad para evitar el secreto representa una de las tantas pro-

mesas incumplidas de la democracia inventariadas por Bobbio (1994)aos atrs. Ello no slo afecta a democracias con pobre o deficiente cali-dad institucional como es el caso de muchas de las democracias denuestra regin sino tambin a sociedades con mayor tradicin demo-crtica que, por su influencia en el escenario mundial, aslan ciertas de-cisiones estratgicas del debate pblico y la decisin democrtica37.

Este desencanto tambin puede reconocerse en el balance realizadopor Dahl cuando, tras sealar las ventajas del rgimen democrtico, re-

pasa ciertos rasgos que desnudan su lado oscuro. Dahl admite que,bajo un gobierno representativo, los ciudadanos delegan a menudo unaautoridad enormemente discrecional en decisiones de extraordinariaimportancia: Junto a las instituciones de la democracia polirquica queayudan a los ciudadanos a influir en la conducta y las decisiones de sugobierno se da un proceso no democrtico: el regateo entre elites polticas yburocrticas (1999:131).

De igual modo, el ordenamiento neocorporativo de los estados con-temporneos determina que muchas leyes que se aprueban en el parla-mento expresan en realidad acuerdos extraparlamentarios entre las gran-des organizaciones del capital y del trabajo ms que el poder soberano

del pueblo. La consecuencia de este proceso ha sido una cierta36 Vase Jean-Marie Guhenno (2000). Las nuevas posibilidades que ofrecen las moder-

nas tecnologas de informacin para que el Estado espe a los ciudadanos exige garan-tizar, como contrapartida, que esta enorme concentracin de poder no ser ultilizadoms all de los lmites fijados por la ley. Esto redefine la relacin entre secreto ytransparencia en el marco de las sociedades informacionales actuales. El secreto quereivindican los ciudadanos para proteger sus libertades resulta tan necesario como lamisma transparencia como instrumento de control del poder (2000:104-106).

37 Al respecto, Sheldon Wolin (1983) seala que, en la tradicin poltica de EE.UU., haydos cuerpos polticos: en uno el pueblo es concebido activo, en el otro esencialmentepasivo. El primero es participativo y democrtico, el segundo, que tiene como funda-mento a la economa poltica y cuyo principal smbolo es el Pentgono esintencionalmente antidemocrtico y tiende a la despolitizacin del cuerpo poltico de lasociedad. Aunque esta tensin ya se insina al nacer la repblica democrtica a fines

del siglo XVIII, se acenta cuando al finalizar la segunda guerra mundial, EE.UU.adquiere un liderazgo mundial que le permite extender su influencia a todos los luga-res de la tierra. Bajo esta lgica del poder imperial siempre remoto y ejercido lejos dedonde viven los ciudadanos comienza a transferirse un amplio poder discrecional alpresidente en detrimento del poder ciudadano y el autogobierno.

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privatizacin del derecho pblico y el desplazamiento de las decisionespolticamente relevantes fuera del parlamento, hacia la arena del merca-do (Portinaro, 2003:13).

En economas sujetas a las condicionalidades impuestas por los or-ganismos multilaterales de crdito, las decisiones que afectan a los ciu-dadanos se adoptan sin reservar mucho margen para el debate pblicoen los mbitos deliberativos institucionalizados y, menos an, admiten laparticipacin de asociaciones de la sociedad civil en el tratamiento detales cuestiones38.

Cuando grandes temas de la agenda poltica son escamoteados aldebate pblico o se sustraen de la negociacin en el mbito parlamenta-

rio, an sentimos lejanas e incumplidas las promesas de la ilustracin enfavor de una expansin de lo pblico entendido como opuesto a secreto.Ellas ocasionan lo que Habermas define como un dficit de legitima-cin democrtica y como una prdida de poder adquisitivo de las ur-nas, determinando que importantes decisiones polticas resulten apar-tadas de los mbitos de formacin de la opinin y la voluntad democr-ticas (2000:124).

Este aspecto de la publicidad y visibilidad tambin tiene implicanciasen la calidad del proceso de representacin. Como bien recuerda HildaSabato (2002:42), las figuras del pblico y de la opinin pblica ascomo las formas de participacin fundadas sobre ellas, estuvieron con-

ceptual e histricamente vinculadas al surgimiento de la soberana po-pular y la repblica representativa. En tiempos en que la credibilidad denuestros representantes es puesta en cuestin y el vnculo que los conec-ta a los ciudadanos est resentido, no resulta ocioso explorar este aspectode lo pblico que atae a la visibilidad y transparencia de los actos delos representantes. Resulta oportuno recordar con Bobbio (1994:112) laconexin que Carl Schmitt establece entrepublicidad yrepresentacin. Paraeste ltimo, la representacin puede tener lugar slo en la esfera de lapublicidad, no hay pues representacin que se desarrolle en secreto, asolas. Por consiguiente, un parlamento tiene un carcter representativocuando su actividad propia es pblica. Las decisiones, acuerdos y sesio-

nes secretas pueden ser significativas pero jams pueden tener un carc-ter representativo. Representar agrega Schmitt significa hacer visi-

38 Vase Iazzetta (2002b).

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ble y hacer presente a un ser invisible mediante un ser pblicamentepresente. Esta es una idea muy potente que ayuda a comprender laprdida de legitimidad de nuestros representantes y el inquietante vacia-miento de las instituciones representativas que hoy aqueja a nuestrasdemocracias.

Al mismo tiempo, hay una creciente sensacin de desencanto conrelacin a la expectativa de controlabilidad que introduce el ideario repu-blicano. Frente a las deficiencias que manifiestan los mecanismosinstitucionales de balance y rendicin de cuentas, asistimos a la emer-gencia de novedosas formas de control social que se convierten en uncomponente importante de la vida democrtica actual. Los dficit de

accountability horizontal (ejercidos a travs de los mecanismos de balanceinstitucional) y vertical (a travs de las elecciones) han incentivado lagestacin de otros tipos deaccountabilities que complementen a los meca-nismos de control clsicos. Estos mecanismos de accountability social(Peruzzotti y Smulovitz, 2002; ODonnell, 2002), son ejercidos por gru-pos o individuos que revalorizan el control social sobre los abusos o de-serciones del Estado y consiguen movilizar el sistema legal a fin de preve-nir, reparar y/o castigar acciones (u omisiones) presumiblemente ilegalesperpetradas por funcionarios pblicos.

Lo pblico como opuesto a intercambios particularistas

Esta tercera variante de lo pblico difiere ligeramente respecto de laprimera acepcin. Aunque ambas reconocen afinidades, es posible dife-renciarlas con fines analticos. Si la primera resalta el proceso de expropia-cin de recursos y funciones efectuado por el Estado a sectores privados,la ltima procura llamar la atencin sobre diferentes modalidades por lasque individuos o grupos privados expropian al Estado,privatizando lo queya haba adquirido carcterpblico. Si la primera acepcin delimita orecorta un espacio comn diferenciado de lo privado, esta ltima acep-cin enfatiza nuevas formas de colonizacin de lo pblico con fines par-

ticulares que expresan una inquietante evaporacin de la dimensin p-blica del Estado.Estas prcticas borran la dimensin universalista que instaura el Es-

tado moderno en sus rganos de administracin y gestin que, en la

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versin weberiana, se expresan en la distincin entre presupuesto pbli-co y patrimonio privado, entre la oficina y el hogar.Aunque el Estado es el instrumento para la realizacin de una visin

del bien general basada en la libertad y en la asignacin igualitaria debienes pblicos, ella suele ser contrariada por una poderosa inclinacina colonizarlo en provecho de partidos o grupos sociales. Si bien hay reg-menes democrticos que han logrado que el Estado cumpla mejor esafuncin universalista sobre los intereses corporativos, en experienciascomo la nuestra el Estado dista de ser un instrumento al servicio de laasignacin de bienes pblicos39. Esta acepcin alude a las diferentesmodalidades deprivatizacin de lo pblico que comprometen la imparcia-

lidad de las instituciones estatales y socavan sus posibilidades para ex-presar el inters general. Entre las mismas se destacan ciertas prcticasde colonizacin, politizacin o partidizacin del aparato estatal.

*Colonizacin del Estado: el Estado, en nuestra regin, ha sido en granmedidaprivatizado cuando ciertos intereses particulares en espe-cial grandes empresas privadas nacionales o extranjeras controlanalgunas polticas pblicas o reas del aparato estatal despojndolode su carcter pblico40.En estos casos verificamos una doble expropiacin de los recursos ymedios de administracin pues, a la expropiacin inicial que el Esta-

do moderno efectu a los ciudadanos en su proceso de constitucin,se aade la expropiacin de la que es objeto el propio Estado porparte de los poderes privatistas (vase Avritzer, 2002:149).

*Desembarco de fundaciones privadas en la administracin estatal: en Ar-gentina, el debilitamiento del aparato estatal tambin se refleja en lacarencia de capacidades administrativas autnomas, entre otros mo-tivos, por la ausencia de una reforma administrativa y una construc-cin institucional orientada a acumular estas capacidades, tal comosucedi en otros pases de la regin. Estas capacidades definen una

39 Vase Botana (2002:133-134).40 Fernando H. Cardoso retrat la compleja trama anudada entre el sector burocrticoestatal y las burocracias de las empresas privadas en su clsica expresin anillosburocrticos (vase Diversos caminos, distintos pases, recogidos en el texto deFernando Caldern y Mario R. Dos Santos (1991:131).

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caracterstica interna del Estado que contribuye a asegurar la auto-noma de sus procesos decisorios pues la debilidad o fortaleza de unEstado tambin puede juzgarse segn la masa crtica disponible parareunir y procesar informacin compleja. En cierto modo, Argentinaha carecido de una estrategia y de una tradicin que le permitierafortalecer estos rasgos internos del Estado.Sin embargo, esa debilidad no se revierte por el contrario puedeagravarse cuando ese dficit es cubierto mediante el desembarcomasivo de tcnicos provenientes de una entidad privada, tal comosucedi bajo el gobierno de Menem al asumir Cavallo el ministeriode Economa. Es sabido que, tras su ingreso a ese ministerio, tam-

bin se incorporaron numerosos tcnicos aportados por la Funda-cin Mediterrnea que el ministro haba formado y conducido bajoel financiamiento y respaldo de las empresas privadas ms importan-tes. El origen de estos tcnicos comprometa sus mrgenes para de-safiar el punto de vista de las empresas privadas que venan soste-nindolos para arribar a ese sitio, tal como se puso en evidencia alimplementarse el proceso de privatizaciones en el que muchas dedichas empresas resultaron beneficiadas. Esta colonizacin de reasestatales, por parte de entidades privadas, contradice las expectati-vas universalistas depositadas en la funcin pblica, desvirtuando laautonoma que resulta esperable de sus aparatos administrativos41.

Al mismo tiempo, si bien tal desembarco representa una mejora delas capacidades tecnoburocrticas y en la disponibilidad de masacrtica que requiere la formulacin e implementacin de las polti-cas pblicas, ella asume un carcter transitorio esto es, permane-cen mientras perdure el funcionario que las ha convocado de modoque no resuelve el dficit que aqueja al aparato estatal cuando stecarece de agencias tecnoburocrticas permanentes comprometidascon el Estado (vase Iazzetta, 2000).

*Politizacin del Estado: la dimensin pblica del Estado tambin sedebilita cuando sus instituciones se politizan confundiendo a s-

tas con el partido gobernante, es decir, capturando un aparato quees expresin del inters general en beneficio de una faccin gober-

41 Vase al respecto la idea de autonoma enraizada sugerida por Evans (1996).

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nante transitoria. Es preciso admitir que en nuestra experiencia, elEstado no ha logrado establecerse como una organizacin autno-ma frente a los avatares partidistas. Como seala con desencantoBotana, esa forma de Estado, independiente de los intereses faccio-sos del prncipe, todava no ha cuajado en la Argentina42.Aunque tales prcticas no se reducen a su perodo, los estilos degestin que distinguieron al gobierno de Menem en los aos noven-ta promovieron una confusin entre el aparato estatal y la faccingobernante que se tradujo en una inquietante captura de espaciosestatales en beneficio del partido oficial43.Como expresbamos anteriormente, ese estilo aunque exacerbado

por ese gobierno excede su vigencia. El Informe 2002 de Transpa-rencia Internacional denunciabael ascenso de los niveles de corrup-cin (correspondientes a los aos 1999-2002) al tiempo que expresa-ba que el Estado argentino est capturado por una red de dirigen-tes que lo tienen al servicio de sus negocios y de sus intereses polti-cos44.El desencanto frente a estos fenmenos tambin invade a autoresque reflexionan desde los pases centrales. As lo manifiesta Portinarocuando seala que el rol de los partidos polticos no se limita hoy a laarticulacin y organizacin de la demanda poltica, sino a la coloni-zacin de todo el aparato estatal; esto es, una tendencia a la ocupa-

cin partidaria del Estado (designada comnmente bajo el nombrede neopatrimonialismo y partidocracia), un fennemo degenerativoque favorece la reaccin de sectores populistas que terminan arreme-tiendo contra todas las instituciones y contra la esfera poltica, con laconsiguiente deslegitimacin del Estado (2003:13-14).

*Gestos antirrepublicanos que lesionan la ejemplaridad positiva: de estemodo aludimos a ciertas transgresiones que involucran a personali-dades de las que slo cabra esperar por su rango en la administra-cin estatal gestos de ejemplaridad positiva. Nuevamente, el pe-rodo de Menem resulta emblemtico aunque no excluyente por

42 Vase su artculo Radiografa del Estado informe,La Nacin, Buenos Aires, 07/03/2002.43 Un relevamiento de estas prcticas en la universidad pblica, puede hallarse en Iazzetta (2001).44 La Argentina ingres en una espiral de corrupcin,Pgina 12, Buenos Aires, 22/08/

2002, pg. 10.

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sus innumerables gestos de ejemplaridad negativa, que traducenabuso de autoridad pblica para conseguir un beneficio privado45.

No caben dudas de que la propagacin de cotidianos y molecularesejemplos de este tipo por parte de los gobernantes socavan la dimensinpblica del Estado y abonan el descontento ciudadano frente a las insti-tuciones estatales y democrticas. Sin embargo, esta propensin de losgobernantes a incurrir en prcticas de este tipo es tan objetable como latolerancia que en ocasiones manifiesta la sociedad ante tales conductas.Beneficios de menor cuanta, como el uso del avin presidencial para unfin que no sea estrictamente oficial, representan una transgresin que en

otro pas derivara en un reclamo de devolucin de lo gastado. Se trata,segn ODonnell, de pequeos actos antirrepublicanos que expresanuna constante y voraz apropiacin de lo pblico y que resultan inde-pendientes de la magnitud del beneficio obtenido46.

El grado de naturalizacin y complacencia social frente a estas prc-ticas no es menos inquietante que las prcticas mismas. En rigor, stas seapoyan en aqullas y comparten una falsa caracterizacin del Estado comouna exterioridad ajena a nuestros esfuerzos y padecimientos, de la quepuede extraerse provecho sin perjudicar a nadie47.

4. Estado, espacio pblico y sociedad civil

Nuestro inters por evaluar los lmites y potencialidades de lo pbli-co-estatal se funda en la relevancia que reviste el Estado para sostenernuestras democracias. Como admite Sartori, si la democracia atenienseera una democraciasin Estado, las actualesno pueden existir sin Estado.

45 Esta definicin es ofrecida por el Banco Mundial en suInforme sobre el desarrollo mundial1997 (1997:117).

46 ODonnell menciona el uso que la familia del presidente De la Ra hizo del avinpresidencial Tango 02 para viajar a Chapadmalal. Eso, por supuesto, es el 000001 deldficit fiscal, pero no slo es una incidencia porcentual, sino la constante ejemplaridadnegativa que toleramos (vase el debate entre Guillermo ODonnell y Jos Nun, coor-

dinado por Jorge Halpern, en3puntos, N 206, 7 de junio de 2001).47 Como seala Jorge L. Borges, en nuestro pas el Estado es una inconcebible abstrac-

cin, el Estado es impersonal, por eso para el argentino que slo concibe unarelacin personal robar dineros pblicos no es un crimen (vase Nuestro pobreindividualismo, escrito en 1946, en Otras inquisiciones, Buenos Aires, Alianza, 1998).

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As como no puede prescindir del Estado, tampoco es posible imagi-nar a ste sin garantizar (y en nuestro caso recomponer) las tres dimen-siones de lo pblico que expusimos anteriormente. Por consiguiente,nuestro desafo es recrear unmbito yherramientas mnimas para imagi-nar algn horizonte aceptable, cuidando que esa tarea de reconstruccindel Estado no recaiga en nuevas modalidades delegativas que asegurenla gobernabilidad vaciando de institucionalidad a nuestras democracias.

La crisis actual no es slo una crisis de capacidades estatales sinouna crisis de confianza que tiene su correlato en el actual repudio ciu-dadano hacia su dirigencia. Esta crisis ofrece una oportunidad para queesa desconfianza se traduzca en una agenda de reformas que promuevan

nuevas y efectivas modalidades de rendicin de cuentas y un mayorcontrol ciudadano. Confianza y desconfianza son, por lo general, doscaras de una misma moneda pero, como seala Arato, la condicin nor-mal de la democracia representativa moderna es la desconfianza, msque la confianza (2002:57). Por consiguiente, debemos apuntar a la cons-truccin de instituciones imparciales y permanentes que privilegien in-tercambios universalistas, resguardndonos de la propensin de los hom-bres a la concentracin y abusos de poder. La calidad de la democraciadepende finalmente de la calidad de lo pblico pues sta define el mbito yel contexto del cual aquella se nutre para su despliegue y desarrollo. Sinembargo, esta revalorizacin de lo pblico transita por dos andariveles:

lopblico estatal identificado con las tareas que ste asume en sus diferen-tes acepciones, pero especialmente, lopblico no estatal que hoy se expre-sa en el resurgimiento de la sociedad civil48 bajo distintas y novedosasmodalidades organizativas como las que relevan y describen Peruzzotti ySmulovitz (2002) dentro del concepto deaccountability social.

Ambas vertientes son complementarias y contribuyen a la democra-tizacin del Estado: la primera para asegurar suuniversalidad, la segundapara exigirle responsabilidad yrendicin de cuentas. Esto implica recupe-rar aquel impulso inicial de la modernidad en tanto avance hacia lo p-blico, revalorizando el control societal sobre las decisiones adoptadas en

48 Barber seala que ...cuando el gobierno se apropia el trmino pblico en exclusivi-dad para los asuntos del Estado, el autntico pblico (t y yo) deja de ser capaz depensar de s mismo como algo pblico (como un nosotros) y los polticos y burcratasse convierten en los nicos oficiales pblicos reseables. La poltica se profesionalizay la ciudadana se transforma en una ocupacin de carcter privado (2000:53).

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el mbito del Estado. En suma, produndizar y revitalizar el vnculo entreEstado y democracia que naci con el Estado de derecho, hoy supone en-tender que la democraticidad no es slo una cualidad exigible al rgimenpoltico sino tambin al Estado en sus diferentes dimensiones.

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Palabras clave

Estado democracia - pblico- privado particularismo

Abstract

In spite of the fact that the state doesnt run out of the public, there is apublic-state segment that is needed to reassure the validity and reach of

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the universalistic promises and contents of the democracy. This paperpresents a theoretical revision about the links between the public-stateand the democracy and investigates about the oscillation of thisconnection in the argentine experience. This study involves threedifferent dimensions of the public-state that takes it as what is commonto everybody, as what is opened to control and public debate and as aexpression of universalistic exchanges. This revision is orientated by theidea that the state and quality of these dimensions is not useless for ourdemocracy and its possibilities of improvement.

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