Herramienta para estructurar el análisis de políticas ...

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Herramienta para estructurar el análisis de políticas públicas de tierras

Autora: Laura Lozano

Director: Mauricio Velásquez

Universidad de los Andes

Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo

Maestría en Políticas Públicas

Bogotá

2019

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Resumen:

En este documento se desarrolla una herramienta que permite analizar de manera

sistemática y comparable las políticas públicas de tierras con base en discusiones estructurales que

las han motivado. Si bien se trata de una herramienta adaptable y flexible, en esta oportunidad se

concentra en analizar y dialogar con el contenido del instrumento normativo de la política y su

contexto, a través de una serie de preguntas con opciones de respuesta categórica que le permiten

al intérprete entender la manera en la que la política responde a retos como el modelo de propiedad

sobre la tierra, el debate entre la equidad en la distribución y la eficiencia en la explotación, y el

rol del campesinado frente a la tierra y el desarrollo rural.

Con el fin de comprobar la aplicabilidad de la herramienta, se analizan y comparan con la

metodología propuesta tres políticas de tierras emitidas en momentos y contextos históricos

diversos: la Ley 1 de 1968, la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley 902 de 2017. Este ejercicio

evidencia que la herramienta es útil y genera un valor agregado a los análisis existentes al

identificar y comprender el posicionamiento de la política frente a los debates. Además, al hacer

un análisis comparado es posible identificar conclusiones sobre la manera en que los debates se

plantean y definen conforme al contexto y al momento histórico en el que se sitúa la política. Para

el caso particular se identificó que las políticas públicas no necesariamente deben adoptar una

decisión excluyente entre equidad y eficiencia, que la expropiación en las políticas de tierras como

mecanismo para la redistribución ha perdido fuerza, y que las reivindicaciones campesinas se han

transformado.

Así, la herramienta hace un aporte a los análisis sobre políticas de tierras en tanto va más

allá de identificar las principales modificaciones que proponen y las consecuencias de su

implementación. Es útil porque genera trazabilidad entre el contenido de la política y su

interpretación, permite estructurar el análisis y proporciona elementos para su comparabilidad y

sistematicidad.

Palabras clave:

Política de tierras, reforma agraria, campesinos, eficiencia, equidad, distribución, propiedad

rural, desarrollo rural, UAF, baldío, expropiación, ANUC, trazabilidad, comparabilidad.

Correo de contacto:

[email protected]

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Tabla de contenido

Introducción ..................................................................................................................................... 1

1. Marco teórico ........................................................................................................................... 3

2. Discusiones estructurales en torno a la política rural y la reforma agraria ............................ 11

a. Modelos de propiedad y distribución de la tierra ........................................................... 11

b. La noción de desarrollo y la discusión entre la eficiencia y la equidad ......................... 12

c. La relación del campesinado con la tierra ...................................................................... 13

3. Herramienta para el análisis de las políticas rurales de distribución de tierras ...................... 16

4. Análisis de políticas ............................................................................................................... 21

a. Ley 1 de 1968 ..................................................................................................................... 21

Principales reformas promovidas por la Ley 1 de 1968: ........................................................ 23

Análisis de la Ley 1 de 1968 con base en la aplicación de la herramienta: ........................... 25

b. Ley 160 de 1994 ................................................................................................................. 26

Principales reformas promovidas por la Ley 160 de 1994: .................................................... 27

Análisis de la Ley 160 de 1994 con base en la aplicación de la herramienta: ....................... 30

c. Decreto Ley 902 de 2017 ................................................................................................... 31

Principales reformas promovidas por el Decreto Ley 902 de 2017: ...................................... 33

Análisis del Decreto Ley 902 de 2017 con base en la aplicación de la herramienta: ............ 34

Conclusiones sobre los debates estructurales después de la aplicación de la herramienta: ....... 37

5. Reflexiones metodológicas de la aplicación de la herramienta .............................................. 40

6. Conclusiones .......................................................................................................................... 42

Anexos: ........................................................................................................................................... 44

Bibliografía: ................................................................................................................................... 49

Introducción

El análisis de políticas públicas de tierras se ha desarrollado esencialmente a través de

ejercicios que las enmarcan en debates más amplios de tipo histórico (LeGrand, 2017; Machado,

2009, 2009b y 2011; Reyes, 2016), económico (Faguet, Sánchez y Villaveces, 2016), o sociológico

(Fajardo, 1983 y 2001; Palacios, 2002; Molano, 2005). Estos ejercicios han permitido comprender

las políticas como parte de contextos más amplios, así como observar sus principales rasgos y

efectos. Sin embargo, por su dependencia de ejercicios interpretativos, los análisis pierden cierta

sistematicidad y comparabilidad, además de tratarse de ejercicios que llegan a ser excesivamente

complejos, en especial para lectores no especialistas que con frecuencia encuentran difícil derivar

de la estructura de la política pública y su normatividad las consecuencias sociales y políticas que

se le adscriben en la literatura.

¿Cómo complementar el análisis de políticas públicas de tierras para que sea sistemático y

comparable? En este contexto se identifica que es deseable contar con herramientas que permitan

y faciliten la trazabilidad y comparabilidad, y este documento contribuye a esas dos necesidades

consolidando una herramienta que permite analizar las políticas de tierras y las reformas agrarias

a partir de discusiones estructurales que las han motivado. Específicamente, en este documento se

trabaja en la trazabilidad entre el texto de la política y las conclusiones que se extraen sobre sus

rasgos y posibles efectos, y comparabilidad entre análisis de cambios normativos con base en un

instrumento estructurado para recoger aspectos que definen los debates rurales.

En primer lugar, se desarrolla el marco teórico con el contexto histórico y político de la

distribución de tierras en Colombia, en el cual se identifican las principales políticas públicas que

se han expedido y se destacan algunos hechos y momentos que permiten entender la relevancia del

tema. Con base en este contexto se identifican las discusiones estructurales de las políticas de tierras

que serán presentadas y profundizadas en el segundo y el tercer aparte del documento.

En segundo lugar, y con base en el marco teórico, se desarrolla el contenido de tres

discusiones que son identificadas como estructurales en el desarrollo de políticas públicas de

tierras. La primera discusión es sobre los modelos de propiedad y las medidas que se adoptan para

alcanzarlo. La segunda discusión desarrolla la discusión sobre la noción de desarrollo, el balance

entre eficiencia y equidad, y el falso dilema entre promover una mayor equidad en la distribución

2

de la tierra o propender por lograr una mayor eficiencia en la producción y explotación de la tierra.

La tercera se enfoca en la relevancia que otorgan las políticas a los campesinos y su relación con

la tierra para el desarrollo. Si bien en la mayoría de las políticas de tierras los campesinos son

identificados como beneficiarios, el reconocimiento de sus derechos y de su relación con la tierra

varía según el contexto político.

En tercer lugar se presenta la herramienta y la metodología para el análisis. La herramienta

está estructurada en tres apartes que responden a las discusiones identificadas. El primer aparte

recoge información sobre el modelo de propiedad que propone la política, el segundo indaga sobre

la visión de desarrollo y la relevancia que da a criterios de equidad y de eficiencia, y por último se

identifica la información relacionada con la perspectiva de la política frente a los derechos de los

campesinos y su relación con la tierra. Así, la herramienta propone preguntas estructuradas para

generar un diálogo con la política, y para cada pregunta se presentan respuestas categóricas que

permiten capturar información e identificar la orientación de la política. La herramienta consolida

información estructurada, sistematizada y comparable.

En la cuarta parte se aplica la herramienta a tres políticas públicas que fueron expedidas en

contextos históricos y políticos con características muy diferentes: la Ley 1 de 1968, seleccionada

por ser considerada por expertos en materia de tierras como el último esfuerzo real de lograr una

reforma agraria en Colombia (Reyes, 2016); la Ley 160 de 1994, seleccionada por ser la primera

política de tierras que fue emitida bajo la Constitución Política de 1991; y el Decreto Ley 902 de

2017 el cual regula la Reforma Rural Integral refrendada en el Acuerdo de Paz con las Farc. Para

cada una de estas políticas se identificó el contexto político e histórico que dio lugar a su adopción,

se destacan los principales cambios que contiene y se aplica la herramienta para identificar la

posición que adoptan frente a las discusiones estructurales. Finalmente, en esta sección se presentan

algunas conclusiones que se derivan del análisis comparado de las tres políticas.

La quinta sección presenta las reflexiones metodológicas adicionales que se derivaron de la

consolidación y aplicación de la herramienta, con el fin de dar elementos para que ésta sea

replicable en el análisis de otras políticas públicas de tierras.

La sexta sección presenta las conclusiones. Se identifica porqué la herramienta genera un

valor agregado frente a los análisis ya existentes en materia de política de tierras, y permite

estructurarlos en torno a las discusiones sustanciales que motivan su adopción.

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1. Marco teórico

Las políticas públicas son el resultado de procesos de decisión racionales e irracionales que

se dan en contextos complejos e inherentemente políticos. El proceso de toma de decisión, de

refrendación y de implementación de la política consiste en un complejo número de actores y

factores: diferentes niveles y tipos de instituciones gubernamentales, la incidencia de instituciones

formales e informales, las redes a las que pertenecen, las ideas y creencias que predominan en su

forma de pensar y su aproximación a los problemas y las soluciones, las condiciones

socioeconómicas a las que responden, entre otros (Cairney y Weible, 2017). Estos contextos, donde

hay facciones que se oponen y que favorecen ciertos cambios, moldean la manera en que se aborda

el problema público, el enfoque de la solución y su proceso de implementación (Birkland, 2007).

En este contexto, los instrumentos regulatorios de política, entendidos como las

herramientas a través de las cuales se establece el contexto y marco de acción para la

implementación de la política -normalmente materializado en leyes, decretos u otras instituciones

con naturaleza obligatoria- (Borras & Edquist, 2013), son solo un reflejo de estos procesos de

decisión. Por lo tanto, son complejos de analizar y requieren un contexto histórico y político.

Bajo este entendimiento de las políticas públicas, este documento busca analizar las

políticas de tierras y las reformas rurales. Es decir, aquellas políticas que regulan el manejo de la

tierra y los factores de producción que le son complementarios, entendiendo que aunque las

políticas de tierras no tienen como objetivo esencial la transformación de las relaciones de poder

construidas sobre la tenencia de la tierra, como sí lo tienen las reformas agrarias, pueden llegar a

afectar dicha estructura (CNRR, 2010: 13-18).

Para el análisis se tendrán en cuenta las leyes y normas a través de las cuales se han emitido

y consolidado políticas de tierras y reformas agrarias en diferentes momentos de la historia, sin

dejar de lado el contexto más amplio en el que se han consolidado e implementado.

Contexto de la distribución de la tierra en Colombia

Desde la época de la colonia se empezó a consolidar un sistema de minifundios y latifundios

en Colombia. Los latifundios respondían al sistema de encomienda, en el que los españoles, como

tenedores de la tierra o encomenderos, daban protección y cristianizaban a los indígenas a cambio

de que estos explotaran las tierras, dándoles así un derecho heredable de uso mientras la propiedad

era formalizada por los españoles. Por otra parte, los minifundios eran constituidos por los

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resguardos indígenas que eran expulsados de sus territorios cuando la tierra comunal era

privatizada y la tierra pública era vendida por la corona a los mestizos que la clamaban (Faguet,

Sánchez, & Villaveces, 2016: 16-17).

Posteriormente, tras lograr la independencia, el Estado adquirió una inmensa cantidad de

tierras baldías (LeGrand, 2017), las cuales eran usadas por el gobierno para pagar las deudas

adquiridas durante la guerra de independencia y usadas como estímulo al desarrollo y la

productividad (Faguet, Sánchez, & Villaveces, 2016: 17). Así, se estima que a mediados del siglo

XIX se entregaron cerca de 4.5 millones de fanegadas, principalmente a militares de la guerra de

independencia (Machado, 2009b: 75).

Manuel Murillo Toro fue uno de los principales críticos de la manera en la que el Estado

entregaba tierras baldías en grandes proporciones que promovían la consolidación de latifundios,

y que, anunciaba, marcaban el inicio de una sociedad con fuertes desigualdades. En 1851, cuando

fue Secretario de Hacienda, presentó un proyecto de ley que buscaba limitar la extensión de los

baldíos entregados a la proporción que permitiera cómodamente la subsistencia familiar. Este fue

el inicio de las discusiones que generaba la política de baldíos del siglo XIX, y que dieron paso a

un debate estructural sobre la distribución de la tierra en Colombia. Sin embargo, unos años

después Murillo Toro fue presidente y se acomodó a los intereses de los grandes latifundistas,

además permitió la enajenación de grandes extensiones de tierras (Machado, 2009b: 78).

En 1910 Rafael Uribe Uribe, líder del partido Liberal, dio continuidad a este discurso de

inconformismo e injusticia cuando se refirió a la necesidad de iniciar una lenta democratización de

la tierra y a la necesidad de terminar con el feudalismo de los latifundios. El apoyo político y la

percepción de ilegitimidad de los hechos descritos llevó al fortalecimiento de los lazos del

campesinado, que exigía una reforma rural.

En las diferentes regiones del país los campesinos consolidaron movimientos, algunos más

conservadores y otros con una orientación más socialista1. Independientemente de la región, los

movimientos campesinos tuvieron momentos de agitación y llegaron a destruir plantaciones en

exigencia del mejoramiento de las condiciones de trabajo y de vida de los campesinos, y de la

1 Por ejemplo, en la región de Sumapaz y Bogotá los paros campesinos eran acompañados por el Partido Socialista

Revolucionario, marxistas y sindicatos, y en 1928 los campesinos fundaron el Movimiento Agrario de Sumapaz.

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posibilidad de sembrar café y plátano en sus propias parcelas, lo que les era prohibido y propiciaba

que la riqueza de las plantaciones se concentrara en los terratenientes. (Gilhodès, 1970: 411-413).2

La creación de ejércitos privados por parte de los terratenientes no se hizo esperar, y los

movimientos campesinos continuaron sus luchas y la ocupación de predios de los hacendados. La

respuesta fue cada vez más represiva, hasta que a mediados de los años 30 los liberales volvieron

al gobierno y empezaron a mostrarse más receptivos y conciliadores con políticas reformistas,

recuperando el liderazgo sobre el campesinado (Gilhodès,1970: 413-421).

Un ejemplo de esto fue la expedición de la Ley 200 de 1936, la cual creó jueces de tierras

independientes y dispuso que se presumían predios de propiedad privada los fundos que estuvieran

siendo poseídos por particulares a través de explotación de significación económica, lo que no se

podía probar con cerramientos ni con edificaciones en el predio. Así mismo, estableció un

mecanismo para que los poseedores de predios pudieran continuar su explotación y hacer suyo el

predio a través de hipoteca o del pago del precio justo del suelo.

Sin embargo, la Ley 200 también legitimó la usurpación de baldíos que permitieron la

consolidación de latifundios, y los empresarios territoriales continuaron legalizando las tierras

obtenidas ilegítimamente violando la Ley. LeGrand (2017) describe cómo escondieron grandes

apropiaciones: las vendían sin respaldo legal, presentaban títulos mineros a cambio de baldíos, en

la Costa Atlántica ponían alambre de púas a grandes extensiones de baldíos habitados, incluso por

pueblos enteros, para alegar que eran propiedad privada, entre otros mecanismos. Así, la Ley 200

presentó una política que parecía promover fines justos, pero tuvo efectos que profundizaron a

desigualdad en la distribución de tierra.

Algunos años después se consolidó el Frente Nacional, que proponía la alternancia de la

presidencia entre el liberalismo y el conservadurismo, y el primer presidente de este arreglo

institucional fue el liberal Alberto Lleras Camargo (1958-1962). En este periodo el gobierno se

acogió a la Alianza para el Progreso, que fue presentada por el presidente John F. Kennedy como

2 En este contexto, en Ciénaga, Magdalena, se vivió la “masacre de las bananeras” en 1928. Por casi un mes, cerca de

diez mil campesinos que trabajaban en las bananeras entraron en huelga en respuesta a los altos costos de vida y a las

vulneraciones a los mínimos derechos laborales a los que aspiraban acceder. Con el objetivo de evitar alteraciones al

orden público y prevenir la posible conspiración comunista que los diarios conservadores afirmaban que se estaba

consolidando, el Estado respondió con la intervención del ejército, lo que terminó desencadenando fuertes

enfrentamientos, cientos de muertes y la indignación nacional (Credencial Historia, 2005).

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un programa de ayuda externa que materializaba acciones políticas, sociales y económicas

concretas. Como lo plantea Caballero (2014: 26), buscaba “encauzar la protesta latinoamericana

hacia la modernización económica y social”, y así impedir que el comunismo apropiado por Cuba

se expandiera en América Latina.3

Paralelamente se expidió la reforma agraria planteada en la Ley 135 de 1961, la cual tenía

entre sus objetivos prevenir y eliminar la concentración inequitativa de la propiedad, dotar de

tierras a los que no las poseían, fomentar la distribución y utilización social de las tierras rurales,

elevar el nivel de vida de los campesinos, mejorar las condiciones de los asalariados agrícolas, los

pequeños arrendatarios y los aparceros, y apoyar y promover las organizaciones que buscaran el

mejoramientos de las condiciones de la población rural.

Posteriormente, cuando llegó al poder en 1967 el liberal Carlos Lleras Restrepo, se creó por

decreto presidencial la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos de Colombia -ANUC-, la

cual promovió la asociatividad campesina y le dio visibilidad y participación. Así mismo, Lleras

Restrepo expidió la Ley 1 de 1968, la cual reforzaba y avanzaba muchos de los mandatos de la

reforma agraria del 61.

Estas políticas, como lo explica Gonzalo Sánchez (2010), tuvieron un doble efecto:

apaciguar las intenciones de insurrección de pequeños propietarios y movilizar las expectativas

represadas de los campesinos de “recuperaciones de tierras”. En este sentido, el Instituto

Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, fue un actor clave que se creó en la reforma agraria, y

sus funciones estaban orientadas a materializarla a través de la adquisición de tierras para

explotación por parte de campesinos y de la titulación de predios. Su función era la de la

democratización de la tierra en Colombia a través de su distribución y su redistribución.

Sin embargo, la problemática social en Colombia se empeoraba, y desde los primeros años

de implementación de la Alianza se materializaron estrategias que contaron con el apoyo militar

de Estados Unidos orientadas a atacar la insurgencia en Colombia (Rojas, 2011: 7 y Romero, 2011:

24). Aunque en principio la Alianza promovía la implementación de una reforma agraria, la presión

internacional se concentró en el combate efectivo del comunismo, lo que generó efectos nocivos

3 Se trataba de un programa que fomentaba el desarrollo en las regiones con base en pilares que en su momento eran

calificados como capitalistas. Así, la Alianza proponía la diversificación de las economías, el fomento la inversión y

la industrialización, el mejoramiento de la producción agrícola, la integración económica y la estabilización de precios.

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para el movimiento campesino que fue ideologizado como extremo y enemigo del capitalismo

(Machado, 2011: 14).

Tanto la ideologización del movimiento campesino como los intereses económicos

derivaron en el Pacto de Chicoral, aprobado en la Ley 4 de 1973 y conocido como la contra-reforma

agraria porque el cual desmontó elementos esenciales de la reforma agraria y le dio un fin

prematuro (Machado, 2011: 14). Entre los cambios más significativos que propuso el Pacto se

encuentran medidas proteccionistas a favor de grandes terratenientes con tierras ociosas (artículo

1 de la Ley 4 de 1973), que ahora eran calificadas como “adecuadamente explotadas”4. De esta

manera se daba respuesta a las críticas que los terratenientes hacían al Incora por la expropiación

de tierras bajo la Ley 135 (Echevarría, 1985: 5-18).

Adicionalmente, en los años 70 la estrategia de Desarrollo Rural Integrado -DRI-,

establecida por iniciativa del Banco Mundial y otras entidades financieras, se concentró en la

tecnificación del campo y sacó la distribución de la tierra del centro del debate (Fajardo, 1983:

155). A esto se sumó que a finales de la década fue aprobado el Estatuto de Seguridad, y que en

algunos casos las guerrillas suplantaron o subordinaron las lógicas del movimiento campesino, lo

que derivó en la estigmatización y criminalización de la protesta campesina y de la recuperación

de tierras, y en desalojos y despojos cada vez más violentos que se han prolongado en el tiempo

hasta el día de hoy (CNMH, 2016: 201-290).

Fue en 1994 cuando a través de la Ley 160 el Estado creó el Sistema Nacional de Reforma

Agraria y Desarrollo Rural Campesino, orientado a prestar los servicios relacionados con el

desarrollo de la economía campesina y a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra

por parte de trabajadores agrarios (Artículo 2 de la Ley 160 de 1994). Esta Ley retoma algunos

objetivos de la Ley 135, incluido el de prevenir y eliminar la inequitativa concentración de la

propiedad, pero abandonó las pretensiones redistributivas, como se verá más adelante en el análisis

de esta Ley.5

4 Así mismo, introdujo gravámenes especiales a la tierra como la renta presuntiva. Estos gravámenes no tenían

aplicación dado los bajos avalúos catastrales, sin embargo, es un tema clave que fue completamente descuidado en la

reforma de 1961 (Echevarría, 1985: 5-6). 5 Así mismo, creó las Zonas de Reserva Campesina -ZRC con el objetivo de consolidar zonas de estabilización de la

frontera agraria, fortalecer la economía campesina y regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías

dando preferencia a los campesinos. (artículo 2 del Acuerdo 024 de 1996).

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A pesar de que la Ley 160 reformó el Incora, su labor seguía siendo muy criticada. En 1996

la Procuraduría General de la Nación publicó un informe en el que acusaba a la entidad de frenar

la reforma agraria al no dar trámite a las solicitudes de titulación de predios que eran remitidas por

campesinos que, según la reforma, ya tenían un derecho adquirido al haber trabajado la tierra. La

titulación era necesaria, además, para que los campesinos pudieran acceder a créditos de fomento

y a beneficios para la explotación de sus parcelas (El Tiempo, 1996).

Así mismo, se le acusaba de seleccionar discrecionalmente a los beneficiarios de los

programas y de detener las ofertas para adquirir inmuebles aptos para desarrollar los programas de

reforma agraria y no concretarlos, mientras sí hizo compras de predios por el doble de su valor real,

favoreciendo a quienes los vendían e de pago de los créditos por parte de los campesinos (El

Tiempo, 1997). En el 2003 el Incora, entre otras entidades con funciones orientadas al desarrollo

rurales, fue reemplazado por el Incoder. 6

Posteriormente el gobierno declararía que desde los 90 el Incora estaba cooptado por

estructuras paramilitares, lo que sumado a la multiplicidad y diversidad de funciones que fueron

absorbidas por el Incoder, impidieron que ésta última entidad cumpliera con sus objetivos, y en

2015 se creó la Agencia agraria de Desarrollo Rural para reemplazarlo (El Espectador, 2015).7

El impacto de la violencia y la disputa en Colombia sobre la tierra, su distribución y

propiedad ha sido reconocida de manera reciente. El primer paso lo dio la Ley de Víctimas y

Restitución de Tierras en 2011, la cual prevé un mecanismo de justicia transicional para que las

víctimas de despojos y abandonos forzados de la tierra, independientemente de su victimario, hagan

efectivo su derecho a que su tierra sea restituida, así como a que los hechos de violencia sean

reparados y se garanticen sus derechos constitucionales. Los procesos de restitución de tierras han

sido clave para entender las formas y sistemas de configuración de la violencia en la ruralidad y su

impacto en la tierra. Sin embargo, a la fecha, la Ley sigue siendo objeto intentos de reforma (al

respecto se puede consultar Mojica, 2015).8

6 En el 2007 el Estatuto de Desarrollo Rural fue declarado inexequible por la Corte Constitucional (Sentencia C-

175/2009) porque, al configurar una regulación integral sobre el desarrollo rural y el uso y aprovechamiento de la

propiedad agraria, debió someterse a consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes. 7 Además, se encontró que había inconsistencias entre los beneficiarios de los programas y demoras en la asignación

de recursos, así como una imposibilidad de conocer cuántos predios tenía el FNA y su valor (El Tiempo, 2016). 8 Más allá de los intentos de reforma y de las críticas que plantean quienes no coinciden con el objetivo de la Ley de

Restitución, desde diversos sectores y organizaciones se ha llamado la atención sobre problemas en su ejecución. Por

9

Otro de los cambios institucionales relevantes que se ha dado recientemente (2015) es la

creación de la Agencia Nacional de Tierras, la cual tiene la función de gestionar el acceso a la tierra

y la seguridad jurídica sobre ésta, promover el cumplimiento de la función social de la propiedad,

y disponer de los predios rurales de la Nación.

Finalmente, el cambio más reciente se materializa en el Acuerdo de Paz firmado en el 2016

entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -Farc. El Acuerdo prevé

un capítulo orientado a alcanzar una Reforma Rural Integral -RRI-, regulada a través del Decreto

Ley 902 de 2017, y crea una serie de mecanismos que priorizan el acceso de la población campesina

a la tierra y que buscan superar el rezago rural en términos económicos, jurídicos y sociales. Por

ejemplo, busca cerrar brechas urbano-rurales, erradicar la pobreza extrema en el campo, la

reactivación de la agricultura campesina, familiar y comunitaria, entre otras.

El siguiente cuadro recoge las principales políticas que se han expedido recientemente.

Cuadro 1: Principales políticas públicas orientadas a regular la distribución de la tierra.

Política Año Gobierno Partido político ¿Por qué es importante?

Ley 200 1936 Alfonso López

Pumarejo

Liberal Impulsa la explotación económica obligatoria de

predios. Otorga a trabajadores derechos de dominio

Misión Currie 1951 Laureano Gómez Conservador Tierra como la mayor fuente de riqueza. Tomar

mano de obra campesina para producir otros bienes

y servicios.

Ley 135 1961 Alberto Lleras

Camargo

Liberal Reforma la estructura social agraria

Decreto 755 1967 Carlos Lleras

Restrepo

Liberal Crea la ANUC. Facilita el acceso de los campesinos

a la tierra y apacigua la violencia y el crecimiento de

las guerrillas.

Ley 1 1968 Carlos Lleras

Restrepo

Liberal Agiliza los procedimientos para la expropiación de

tierras inadecuadamente explotadas para entregarlas

a aparceros. Reglamentó la UAF

Ley 4 1973 Misael Pastrana

Botero

Conservador Concreta Pacto de Chicoral. Reduce trámites de

adquisición de tierras y adjudicación de baldíos

Ley 5 1973 Misael Pastrana

Botero

Conservador Concreta Pacto de Chicoral. Establece sistema de

financiamiento -FFA.

Ley 6 1975 Alfonso López

Michelsen

Liberal Ley de Aparcería. Reforma Ley 1 del 68

DRI 1976 Alfonso López

Michelsen

Liberal Reemplazó la Ley 135 de 1961

Ley 35 1982 Belisario Betancur Conservador Encarga al INCORA de dotar de tierras a indultados

Ley 30 1988 Virgilio Barco Liberal Adquisición y dotación de tierra para campesinos

ejemplo, Amnistía Internacional publicó un informe en 2014 en el que advierte que las sentencias de restitución se han

concentrado en los casos menos problemáticos en tanto 520 fallos de 650 corresponden a casos de campesinos que ya

han retornado a sus tierras y no contaron con opositor en el proceso (Verdad Abierta, 2014). Otras críticas se han

referido a los costos de implementación y a en las demoras en la ejecución (Mojica, 2015).

10

Ley 160 1994 César Gaviria

Trujillo

Liberal Adjudicación de baldíos. Subsidio para compra

directa de tierras por parte de campesinos. Crea las

ZRC

Acuerdo 24 1996

Ernesto Samper

Pizano

Liberal Crea un mecanismo para prevenir la inequitativa

concentración o su fraccionamiento antieconómico.

Regula la ocupación y aprovechamiento de baldíos.

Acuerdo 010 1999 Andrés Pastrana

Arango

Conservador Extensión máxima de UAF en Zonas de Reserva

Campesina

Inconstitucion

al Ley 1152

EDR

2007 Álvaro Uribe

Vélez

Colombia Primero Ignora la legislación agraria y se concentra en el

desarrollo productivo. Durante este gobierno (2002-

2010) se diluyen los debates de reforma rural.

Ley 1448 2011 Juan Manuel

Santos

Partido Social de

Unidad Nacional

Política marco para la restitución de tierras

despojadas y abandonadas por el conflicto

Ley 1776 -

ZIDRES

2016 Juan Manuel

Santos

Partido Social de

Unidad Nacional

Crea zonas de interés para el desarrollo de proyectos

productivos en zonas alejadas de las ciudades, con

altos índices de pobreza, baja población y que

demanden elevados costos de adaptación productiva.

Acuerdo de

Paz con las

FARC y

2016 Juan Manuel

Santos

Partido Social de

Unidad Nacional

Establece la RRI como una política para la

transformación estructural del campo y crear las

condiciones de bienestar para la población rural

Decreto Ley

902 (RRI)

2017 Juan Manuel

Santos

Partido Social de

Unidad Nacional

Crea el Fondo de Tierras, el Registro Único de

Solicitantes de Tierras y el Subsidio Integral de

Acceso a Tierra -SIAT

Decreto Ley

893

PDETs

2018 Juan Manuel

Santos

Partido Social de

Unidad Nacional

Crea instrumentos de planeación participativa que

busca facilitar la implementación de la RRI y

prioriza los territorios más afectados por el conflicto

Fuente: Elaboración propia

Este contexto buscó ilustrar cómo la distribución de la tierra es y ha sido objeto de disputa,

y ha constituido uno de los grandes retos de política pública. Recoge el análisis que académicos y

expertos en el tema han hecho de las políticas y de sus efectos, y que son fundamentales para

comprender de dónde viene y cómo se ha afrontado el problema de la distribución de la tierra. Sin

embargo, estos análisis no son sistemáticos y no se analizan elementos comunes o comparables

entre las políticas. De hecho la mayoría de los análisis se concentran en los principales cambios

que promovieron las políticas y si lograron el efecto esperado, pero poco tienen en cuenta el reflejo

de los procesos políticos que se materializa en los instrumentos regulatorios. Es por esta razón que

en esta sección se evidencia la importancia de contar con una herramienta que permita estructurar

el análisis de las políticas con base en criterios definidos, que permita interpretar su contenido, el

contexto en el que fue expedida, y que permita la comparabilidad de los análisis.

Como lo presenta el CNRR (2010: 23), los estudios de las políticas de tierras son algunos

más analíticos y otros más descriptivos de lo que el Estado ha hecho en el manejo del problema de

tierras. Sin embargo, para construir una historia sistemática de estas políticas hace falta interpretar

los textos y documentos, interrogarlos y sugerir ideas y reflexiones.

11

2. Discusiones estructurales en torno a la política rural y la reforma agraria

Teniendo en cuenta el marco teórico expuesto, se identifican tres discusiones estructurales

en términos de política pública de tierras que serán explicados a continuación con mayor

detenimiento. Estas discusiones orientan la herramienta de análisis que se presentará en el siguiente

capítulo, los criterios y preguntas que se plantean en ésta, y de las posiciones y soluciones que se

han adoptado y que se plantean como respuestas posibles.

a. Modelos de propiedad y distribución de la tierra

La distribución de la tierra ha oscilado en un sistema dual de propiedad: la división excesiva

en minifundios con una extensión incluso menor a una Unidad Agrícola Familiar a favor de muchos

propietarios o beneficiarios, o latifundios, que se caracterizan por ser grandes extensiones de tierra

en pocas manos, sobre todo del sector industrial (Uribe, 2013).

Actualmente el país cuenta con un alto número de propiedades de gran tamaño, y con un

alto número de propiedades con tamaños muy pequeños, incluso inferiores a la Unidad Agrícola

Familiar. Adicionalmente, el índice Gini que mide la concentración de la tierra, tuvo un valor de

0,733 en 2014 (UPRA, 2014), mientras el Gini de propietarios, que identifica que un mismo

propietario adquiere varios predios, tuvo un valor de 0.86 en 2015 (DNP, 2015: 76). Así, Colombia

registra una de las desigualdades más altas en la propiedad rural de América Latina y el mundo, y

esto es consecuencia de un proceso histórico, de las políticas publicas, de la operación de las fuerzas

del mercado, del narcotráfico y la actuación de grupos armados por fuera de la ley, así como de la

cultura de rápido enriquecimiento y la avidez de renta.9 (UPRA, 2016: 48)

Por supuesto en la realidad la división no es dicotómica, pero la concentración y el

fraccionamiento de la propiedad rural constituyen fenómenos extremos que son los que aún hoy

requieren más atención en Colombia (UPRA, 2016: 46), y como se veía en el contexto, han causado

fuertes tensiones sociales, políticas y económicas; y han exigido respuesta por parte del Estado y

sus instituciones. Es por esta razón que es fundamental poner un énfasis en el análisis de las

respuestas de política pública a este fenómeno.

9 Los minifundios y los latifundios no son solo categorías de tamaño en las explotaciones agrícolas, son un conjunto

de relaciones sociales, económicas y culturales, históricamente producidas. En este sentido, además de lo desarrollado

en el contexto de este documento, Fajardo (1983) ilustra cómo los minifundios también son producto de un sistema

económico, porque la venta de la fuerza de trabajo por parte de los campesinos les ha permitido contar con recursos

para la subsistencia, pero en algunos casos ha impedido la estabilización de sus unidades productivas.

12

Además, como lo sostiene Gutiérrez (2015), no es posible entender la desigualdad agraria

en el país sin entender que ésta se ha gestado también a través de la asignación política de los

derechos de propiedad. Los partidos políticos han sido cruciales en la asignación y especificación

de los derechos de propiedad, y han llegado a designar notarios y jueces.

“Esto disparó dos tendencias contrapuestas, en las que todavía sigue atrapado el país: por un

lado, la acumulación constante de tierra por parte de grandes propietarios a través de una

combinación de contactos políticos, abogados sofisticados, y violencia; y por otra parte, la

creación de incentivos muy fuertes para que los especialistas en violencia buscaran

enriquecerse exactamente de la misma manera.” (Gutiérrez, 2015: 8)

Ante una creciente concentración de la propiedad, algunas políticas públicas han estado

orientas a dotar de limitadas áreas de tierra a los campesinos y regular el aprovechamiento de

baldíos.10 Así, este debate deja la inquietud sobre si se debe seguir interviniendo la propiedad de la

tierra, o si es posible o incluso necesario acudir o fortalecer figuras de tenencia de la tierra, e incluso

del arrendamiento, que permitan el acceso y explotación de la tierra, sin mediar procesos de

asignación de propiedad.

Es por esta razón que en la herramienta esta discusión de las políticas de tierras se traduce

en preguntas como qué tipo de acceso a la tierra promueve la política, si establece y qué medidas

prevé para la asignación de baldíos, si prioriza la recuperación de baldíos y si prevé la redistribución

o restitución de tierras como medidas necesarias para su distribución.

b. La noción de desarrollo y la discusión entre la eficiencia y la equidad

La distribución de la propiedad y de la tenencia de la tierra está ligada a la noción de

desarrollo que las políticas públicas de tierras han promovido, donde parece haber un

enfrentamiento entre el componente social y el componente económico, y entre los criterios de

eficiencia de la producción y de equidad en la distribución.

La tierra es el principal activo productivo de las familias rurales y de la producción

agroindustrial y ganadera. Sin embargo, se ha favorecido la producción agropecuaria sobre la

10 Un ejemplo de esto es la Ley 160 de 1994. Según Machado (El Espectador, 2015) esto no funcionó, porque la Ley

asumió que el mercado de tierras operaba sin limitantes estructurales y abrió la asignación al mercado de tierras;

además, el conflicto en las zonas rurales congestionó al Incora de ofertas de tierras que nadie quería comprar.

13

producción familiar como resultado de la apertura del mercado laboral a sectores distintos a la

agricultura, el aumento de la inversión extranjera (Fajardo, 1983: 171), la implementación de las

recomendaciones de la Misión Currie, el DRI promovido por el Banco Mundial, y la apertura al

mercado externo de los 90 (MEBIRF, 1950; LeGrand, 2017; PNUD, 2011; Saffón, 2015). Esto ha

favorecido la explotación expansiva, la cual ha derivado en una mayor concentración de la tierra y

en una fuerte tensión entre el acceso a la tierra según una lógica de mercado, y el acceso a la tierra

de parte de los campesinos y las familias rurales con perspectiva de equidad y desarrollo cultural y

social.

Pero este paradigma refuerza el falso dilema entre la eficiencia y la equidad. Y es falso

porque este modelo económico no necesariamente genera una mayor eficiencia en el uso de la

tierra. De hecho, no se debe perder de vista que existe un incentivo hacia el acaparamiento de tierras

por su valor acumulativo, lo que implica que genera riqueza para sus propietarios sin que hagan

necesariamente un uso más eficiente de ésta (Beuf, 2017: 7). En este sentido, el modelo de uso

intensivo del suelo ha llevado a que se concentren tierras ociosas o que se mantienen improductivas,

y cuando se analiza la eficiencia por hectárea se ha encontrado que la concentración de la tierra

parece inducir a estructuras productivas más ineficientes (Gáfaro, Ibáñez, & Zarruk, 2012: 14).

Adicionalmente, refuerza la idea de que los campesinos no pueden hacer un uso eficiente

de la tierra, imprimiendo un sesgo frente a la noción de equidad en cuanto a la inclusión de

poblaciones campesinas que se han quedado con pocas tierras y con pocas oportunidades de

competir, tanto en su capacidad de inversión como en su capital de trabajo.

En respuesta a esta tensión entre la eficiencia y la equidad y entre el componente económico

y social del desarrollo, con la herramienta se busca entender qué está entendiendo la política por

eficiencia y por equidad, y qué tipo de modelo de desarrollo promueve, tanto en la parte declarativa

de la política como a través de las medidas que adopta, si favorece la importancia de la tierra para

el sector agroindustrial y/o para las familias rurales, y si promueve su desarrollo productivo.

c. La relación del campesinado con la tierra

En Colombia conviven múltiples sujetos rurales que se han visto afectados por la violencia,

la discriminación y la privación de derechos esenciales para su desarrollo y subsistencia. Sin

embargo, en el marco de este documento se incluyó la discusión del campesinado y su relación con

14

las políticas públicas en tanto son quienes, incluso después de la Constitución de 1991, no cuentan

con garantías como la consulta previa o el acceso por mandato constitucional a resguardos. De

hecho la Constitución reconoce los campesinos un acceso progresivo a la tierra (artículo 64), pero

ha sido a través de políticas públicas que se ha buscado garantizar este acceso.

Adicionalmente, y a diferencia de otros sujetos rurales, los campesinos han tenido poco

reconocimiento a su identidad, costumbres y cultura. Una discusión diciente sobre esta falta de

reconocimiento se dio entre 2017 y 2018 en la realización del reciente censo en Colombia, pues

hubo una fuerte tensión y amplia discusión jurídica debido a que, una vez más, no se incluyó

ninguna pregunta orientada a la autoidentificación y la visibilización de los campesinos y las

condiciones en las que viven.

En este contexto, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH- consolidó

un concepto técnico sobre la inclusión del campesinado en las preguntas del siguiente censo (ver

INCANH, 2017). El documento desarrolla porqué la inclusión, identificación y reivindicación

campesina en el censo era importante, y desarrolla las dimensiones económica-productiva, política,

sociocultural y sociológica-territorial del campesinado. Además, el documento establece una

definición del campesinado que es pertinente en el contexto de este documento en tanto ilustra

adecuadamente la perspectiva desde la que se aborda al campesinado y su rol frente a la tierra como

una discusión estructural:

“(…) los campesinos son productos históricos específicos, lo que implica concebir

sus orígenes comunitarios múltiples y diversos, así como sus trayectorias variables y

diferenciadas. Es necesario concebir la configuración de comunidades campesinas en

relación con las tendencias de la producción agropecuaria, los procesos políticos, el rol de la

violencia y la presencia de múltiples actores en el campo (ICANH, 2017)”.

Así, entendiendo que el campesinado y las distintas formas de vida campesina asociadas a

ellos se han constituido y transformado en relación con los procesos de acumulación de capital de

cada periodo histórico, la herramienta que se plantea en ese documento busca identificar cuál es la

percepción que tienen las políticas públicas de tierras del campesinado y su relación con la tierra.

En el marco teórico se identificó, por ejemplo, que algunas políticas públicas los han

empoderado como sujetos de derechos que deben tener acceso a la tierra para que cuenten con la

capacidad y la posibilidad de agenciar su propio desarrollo. Incluso reconocen su derecho a

15

organizarse y a tener voz y voto en las decisiones del agro. El tema de la participación fue muy

fuerte con la creación y consolidación de la ANUC, sin embargo, en 1972 el Pacto de Chicoral le

quitó personería jurídica a la ANUC, dejando a la deriva la organización campesina y su

representación política (Wills, 2015: 23-24).

En otro momento de la historia, y sobre todo a la luz del Estatuto de Seguridad y el

surgimiento y consolidación del comunismo en la región, los movimientos campesinos y sus

intentos de hacerse a la tierra se percibían como una fuerza subversiva y un riesgo para la incursión

del comunismo en Colombia. Esto, como fue explicado en el contexto, quitó legitimidad a sus

peticiones y le restó peso a la necesidad de dar una respuesta institucional a sus necesidades en la

agenda pública (al respecto ver Fajardo, 1983; CNMH, 2011; Machado, 2011).

Finalmente, la agricultura de gran escala ha requerido el apoyo del campesinado como

factor de producción, sin que esto necesariamente se traduzca en acceso ni derechos sobre la tierra

en favor de los campesinos (Taussig, 1979).

Así, la visión del campesinado y de su rol frente a la tierra y la producción agrícola también

está colmada de tensiones, y en diferentes momentos de la historia se ha privilegiado algunas

lecturas sobre otras: como sujeto de derechos, como factor de producción o como potencial actor

subversivo, especialmente cuando actúa asociativamente. En últimas, es un asunto frente al cual

las políticas públicas rurales asumen una posición, ya sea de manera explícita o no, que más allá

de reflejar una lectura ética o política, refleja una lectura contextual de la historia rural del país.

En tanto el objetivo de este documento es conocer cómo se han posicionado las políticas en

estos debates e identificar los elementos adicionales de análisis, la herramienta indaga si la política

prevé al campesino como un actor relevante para lograr el desarrollo rural, si lo reconoce como

sujeto de derechos, si promueve su asociación, y si adopta medidas efectivamente orientadas al

reconocimiento de estos derechos, de su participación y beneficio.

16

3. Herramienta para el análisis de las políticas rurales de distribución de tierras

Tanto en el marco teórico de este documento como en el desarrollo de las discusiones es

visible la complejidad del tema de tierras y la dificultad de simplificar su análisis. Es por esta razón

que en este aparte se propone una herramienta que permite facilitar el ejercicio de interpretación,

hacerlo sistemático y comparable.

La herramienta consiste en la identificación de los temas que son estructurales para el

contexto específico, la selección de una serie de criterios que sinteticen la información que se

pretende capturar, y el planteamiento de un número acotado de posibles respuestas categóricas para

cada criterio. Es una herramienta sencilla y adaptable a las necesidades de la investigación, de

manera que dependiendo de la selección de los temas, criterios y las opciones de respuesta, puede

aplicarse a cualquier momento del desarrollo de la política pública, de sus componentes, de su

implementación o medición de impacto.

Con el fin de ejemplificar la aplicación de la herramienta, en esta oportunidad se priorizó

la necesidad de complementar los análisis de política de tierras con base en el instrumento

normativo al momento de su expedición, razón por la cual las preguntas que se plantean buscan

entablar un diálogo con el componente literal de las políticas. Así mismo, y con base en el marco

teórico y las discusiones estructurales en materia de tierra identificadas en el anterior capítulo, la

herramienta se compone de tres apartes: modelo de propiedad de la tierra, debate entre equidad y

eficiencia, y relación del campesinado con la tierra.

A continuación se desarrolla cada aparte de la herramienta y los criterios seleccionados.

a. Modelo de propiedad y distribución de la tierra

El primer criterio que se analizará es si la política pública otorga acceso a la tierra o da

garantías frente a su acceso. Busca identificar si la política promueve el acceso a la tierra y bajo

qué institución, y en caso de que otorgue acceso a la tierra se tendrá en cuenta el tipo de trámite

que deben surtir los beneficiarios y la contraprestación que se exige por el acceso.

17

a. 1.1 ¿Qué tipo

de trámite

dispone?

Administrativo

Judicial

Mixto

a.1. Forma de

acceso de la tierra

que promueve

Formalización a.1.2 ¿Prevé

alguna

contraprestación

por parte del

beneficiario?

No.

Propiedad Sí, parcial

Arrendamiento Sí. Exige el valor del avalúo y

da facilidad de pago

Uso y tenencia Sí. Exige el valor del avalúo

sin facilidad de pago

En segundo lugar, se busca conocer si la política prevé la asignación de baldíos, lo que es

fundamental si se tiene en cuenta que los principales cambios en la distribución de la tierra en

Colombia han respondido a la asignación de este tipo de predios (Faguet, Sánchez, & Villaveces,

2016). Se busca conocer si la política establece cambios en el procedimiento o tipo de beneficiarios.

a.2. ¿Establece

medidas para

asignar baldíos?

Sí a.2.1. ¿Modifica

la regulación para

la asignación de

baldíos?

Sí. Cambia el procedimiento

No Sí. Cambia quiénes son

beneficiarios

NA No

Para comprender la extensión de tierra que la política promueve, e incluso si privilegia una

visión de latifundios o minifundios, se pregunta si ésta permite el acceso a una extensión de tierra

que supere la Unidad Agrícola Familiar, o si permite el fraccionamiento de tierras. El sistema dual

que existe en Colombia se debate entre la concentración de grandes extensiones de tierras y su

excesivo fraccionamiento, de manera que se busca saber si la política coadyuva alguno de los dos

extremos.

a.3. ¿Permite acceso a

una extensión de tierra

superior a la UAF?

Sí a.3.1. ¿Permite el

fraccionamiento de

tierras otorgadas?

Sí

No No

NA No inferior a la UAF

Considerando que la tierra es un bien escaso, está en manos del Estado no solo otorgar

tierras sino recuperarlas, ya sea el caso de baldíos que estén siendo sometidos a una indebida

apropiación, explotación o que han sido ilegalmente englobados y/o enajenados. Esto es facilitado

por el hecho de que el país no tiene un inventario preciso de baldíos, y es clave si se considera que

estas tierras son fundamentales para la redistribución y la implementación de políticas como la

Reforma Rural Integral. Adicionalmente se pregunta si la política prevé una destinación específica

para los baldíos otorgados, pues se busca conocer qué destinación se prevé para los predios

asignados y si implica el desarrollo de proyectos productivos o su explotación por parte de los

beneficiarios.

18

a.4. ¿Prevé la

identificación/recuperación

de baldíos?

Sí a.4.1. ¿Establece

una destinación

específica a las

tierras otorgadas?

Sí

No No

NA NA

Finalmente se analiza si entre los objetivos y las medidas previstas en la política hay una

intención por modificar la distribución de las tierras, bien sea a través de nuevas asignaciones

(distribución), o través de redistribución o restitución de estas.

a.5. En términos de distribución de la tierra, la

política promueve

Distribución

Redistribución

Restitución

b. Noción de desarrollo: eficiencia y equidad

En primer lugar, se analiza qué noción de desarrollo promueve la política, y si se concentra en

algún aspecto particular de éste, ya sea económico, social, ambiental, o si se refiere a un desarrollo

multidimensional. Así mismo, se busca identificar si el tipo de desarrollo que promueve la política

es coherente entre sus apartes declarativos o consideraciones, y los que prevén acciones o

programas orientados a su efectiva implementación. Esto permite observar la coherencia interna

de la política.

b.1. ¿Promueve el

desarrollo rural en

términos…?

Ambientales

b.1.1. Esta visión la

promueve …

De manera declarativa

Económicos


y adopta medidas

específicas

Sociales NA

Multidimensionales

Los criterios 2 y 3 de este aparte están orientados a analizar si la política reconoce la equidad

y/o la eficiencia entre sus principios orientadores, y si lo hace de manera declarativa únicamente o

si adopta medidas coherentes para alcanzarlos. Así, por un lado, se analiza si la política promueve

acciones orientadas a aumentar la eficiencia en la productividad de la tierra que, como se verá más

adelante, es una concepción que ha privilegiado la explotación de grandes extensiones de tierra.

Por otro lado, se analiza si la política adopta medidas para disminuir dicha concentración de tierras

promoviendo una mayor equidad.

19

b.2. ¿Entre sus

principios orientadores

reconoce la eficiencia?

Sí b.2.1. ¿Se refiere a la

necesidad de mejorar

la eficiencia en

productividad de la

tierra?


No


y adopta medidas

orientadas a mejorarla

b.3. ¿Entre sus

principios orientadores

reconoce la equidad?

Sí b.3.1. ¿Se refiere a

los retos de la

concentración de la

tierra?


No


y adopta medidas

orientadas a resolverlos

Los criterios 4 y 5 buscan profundizar si la política parte del reconocimiento de que la tierra

es un medio de producción para la agroindustria, y en ese sentido promueve medidas orientadas a

mejorar su productividad y eficiencia; y/o si reconoce la importancia que tiene la tierra para la

producción de los campesinos y sus hogares, y establece programas que busquen mejorar y

promover su desarrollo productivo y, como consecuencia, su autonomía.

b.4. ¿Reconoce la tierra

como medio de

producción para la

industria o la ganadería?

Sí

b.4.1. ¿Prevé

programas de

exenciones o

beneficios productivos

para la industria?

Sí

No

No

b.5. ¿Reconoce la tierra

como medio de

producción para

campesinos y hogares

rurales?

Sí

b.5.1. ¿Prevé

programas de

asistencia productiva a

campesinos?

Sí

No

No

c. La relación del campesinado con la tierra

Con el fin de entender el lugar que la política da a los campesinos y a su relación con tierra,

se analiza si ésta prevé al campesinado es un actor relevante en el desarrollo rural, si está dirigida

a beneficiar al campesinado y si prioriza a campesinos que se encuentren en alguna situación de

vulnerabilidad.

c.1. ¿La política prevé al

campesino como actor

relevante para el

desarrollo rural?

Sí

No

c.2. ¿La política está

dirigida/beneficia a

campesinos?

Sí c.2.1. Prioriza a

campesinos

Sin o con poca tierra

No De pocos recursos

NA Otra

Ahora bien, con el fin de entender mejor qué noción o definición presupone y promueve

del campesinado, se analizará en los criterios 3 y 4 si lo considera sujeto de derechos a la tierra, y

no solo de manera declarativa, sino si adopta medidas efectivamente orientadas a reconocer,

20

otorgar o garantizar sus derechos a la tierra y a participar efectivamente en la implementación de

la política. Así mismo, se indaga si la política reconoce y/o promueve las organizaciones

campesinas, ya sea de manera declarativa únicamente o si adopta medidas para garantizar su

participación.

c.3. ¿Reconoce al

campesino como sujeto

de derechos a la tierra?

Sí

c.3.1. Los derechos

de los campesinos

se reconocen…

De manera

declarativa

No

De manera

declarativa y adopta

medidas orientadas a

su garantía

NA NA

c.4. ¿Prevé la

participación de los

campesinos en la

elaboración o

implementación de la

política?

Sí

c.4.1. ¿Reconoce o

destaca a las

organizaciones

campesinas?

De manera

declarativa

No

De manera

declarativa y adopta

medidas orientadas a

su participación

NA No

Así, los criterios desarrollados permiten analizar y dialogar con el literal de las políticas

públicas de tierras con base en los debates estructurales identificados con el fin de complementar

su análisis. Este diálogo puede identificar vacíos o contradicciones en el texto de la política pública,

lo que se considera un hallazgo valioso. Para no ocultar o pasar por alto esta situación, las opciones

de respuesta no tienen un carácter excluyente, de manera que se puede seleccionar más de una

opción, y tampoco son obligatorias, así que si la política no contempla ese aspecto en particular, se

puede dejar sin responder.

Dado que el ejercicio puede seguir pareciendo un poco abstracto, y con el fin de identificar

si la herramienta efectivamente es útil para el propósito que se plantea, a continuación se aplica a

tres políticas públicas de tierras específicas.

21

4. Análisis de políticas

Con el objetivo de ejemplificar el uso de la herramienta desarrollada en la sección anterior,

y de probar su utilidad para el análisis de políticas de tierras de manera sistemática y comparable,

en esta sección se aplicará a tres políticas públicas que se han emitido en las últimas décadas con

el fin de intervenir la distribución de la tierra en Colombia11.

La Ley 1 de 1968, fue seleccionada por ser considerada por expertos en materia de tierras

como el último esfuerzo real de lograr una reforma agraria en Colombia (Reyes, 2016); la Ley 160

de 1994, por ser la primera política de tierras que fue emitida bajo la Constitución Política de 1991;

y el Decreto Ley 902 de 2017 por ser la política más reciente y regula la Reforma Rural Integral

refrendada en el Acuerdo de Paz con las Farc. Para cada política se hará un breve contexto que

permita comprender el momento histórico y político que la enmarca, se destacarán las principales

modificaciones que promovió, se aplicará la herramienta y se analizará su resultado con base en

las grandes discusiones de política de tierras.

a. Ley 1 de 1968

El primer presidente del Frente Nacional fue Alberto Lleras, un liberal que llegaba a la

presidencia con el apoyo de electores tanto del partido liberal como del conservador y el comunista,

y sus promesas de reforma social incluyeron la promesa de una reforma agraria para reducir la

desigualdad de la propiedad rural a la que muchos atribuían la violencia (Melo, 2017: 232). El

resultado de esta iniciativa fue la aprobación de la Ley 135 en 1961, creando el Instituto

Colombiano para la Reforma Agraria -Incora-, como la entidad responsable de ejecutar todas las

intervenciones previstas en el Ley. Así mismo, creó la Unidad Agrícola Familiar -UAF-,

reconociendo la agricultura familiar como opción económica y social (Ley 135 de 1961: 50).

Originalmente el proyecto de ley disponía que estarían sujetas a expropiación las tierras de

propiedad privada que el Incora considerara necesarias, sin embargo esta y otras reformas

estructurales no fueron aprobadas por el Congreso (Díaz, 2008), principalmente porque los

terratenientes rurales tenían una amplia representación e influencia en la rama legislativa. Así, la

11 Las políticas de tierras son aquellas que regulan el manejo de la tierra y los factores de producción que le son

complementarios. Aunque no tienen como objetivo esencial la transformación de las relaciones de poder construidas

sobre la tenencia de la tierra, como sí lo tienen las reformas agrarias, pueden llegar a afectar dicha estructura (CNRR,

2010: 13-18).

22

Ley que finalmente fue aprobada en 1961 tenía un carácter más tímido del que se proponía el

gobierno, y el trámite para la expropiación era demasiado complejo y la tierra expropiada se debía

pagar a precio de mercado, lo que imponía una fuerte carga fiscal al Incora (Melo, 2017:236; Díaz,

2008).

Adicionalmente, como la Ley que contenía la política fue aprobada al final del mandato de

Alberto Lleras, su implementación quedó a cargo del gobierno de Guillermo León Valencia,

presidente conservador que no tenía una agenda social y que restó fuerza a su implementación. Así,

el Incora se concentró en promover la colonización de baldíos y de tierras no ocupadas que se

encontraban en lugares remotos sin vocación agrícola, y aunque en algunos casos promovió

sistemas de riego, por ejemplo, el costo que esto le generaba a los campesinos y colonos los

obligaba a vender las tierras a los hacendados con capacidad de pago (Melo, 2017: 237).

Ley 135 de 1961 tuvo efectos indeseados y poco impacto en la redistribución de la tierra,

lo que mantenía la vigencia de una prometida reforma agraria. Además, la fuerte agitación social,

que venía desde los 50 y que se había traducido en la consolidación de movimientos

revolucionarios liberales y comunistas, urbanos y rurales, había consolidado una agenda y exigía

al gobierno cambios estructurales (Reyes, 2016: 51).

En este contexto, en 1966 fue elegido presidente el liberal Carlos Lleras Restrepo, quien

tenía ideales reformistas, entre los cuales se encontraba revitalizar la reforma agraria.12 Lleras

Restrepo creía que el desarrollo debía lograrse a través de propietarios de tierras pequeñas y

medianas con gestión moderna, y no con grandes propietarios que generaban ineficiencias y no

tenían incentivos para mejorar la productividad porque vivían de la renta de la propiedad (Melo,

2017: 241).

Un primer paso clave orientado a revitalizar la reforma lo dio con el Decreto 755 de 1967,

a través del cual creó la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos -ANUC-, como una

organización cuyo fin último era unir a los campesinos. El Decreto previó la conformación de

comités y asociaciones de campesinos en las diferentes escalas territoriales, desde veredales hasta

departamentales. La constitución de la ANUC se oficializó en el primer Congreso Nacional de

12 Lleras Restrepo fue Secretario de Gobierno de Cundinamarca en los años 20, y había promovido programas de

adquisición de tierras cafeteras para distribuir entre los campesinos. Como congresista tuvo un rol determinante en la

adopción de la Ley 135 de 1961 (Díaz, 2008).

23

Usuarios Campesinos realizado en 1970 en Bogotá, el cual congregó a los campesinos de todo el

país y dio representatividad a todos los departamentos en su junta directiva. Lleras pensó a la

ANUC como una forma de crear apoyo a la reforma agraria, y a pesar de la oposición de ganaderos

y terratenientes, algunos dirigentes urbanos vieron en la ANUC un posible aliado político

estratégico (Melo, 2017: 241).

Principales reformas promovidas por la Ley 1 de 1968:

- Promovió y apoyó organizaciones que tuvieran por objeto el mejoramiento económico, social

y cultural de la población campesina.

- Dispuso la composición política paritaria y con representación de las distintas regiones del

país en la Junta Directiva del Incora. Además, el gobierno ya no debía aprobar las resoluciones

de expropiación de tierras de propiedad privada. Lo haría la Junta.

- Aumentó el presupuesto que el Gobierno debía destinar al Fondo Nacional Agrario a través de

la captación de un impuesto, y exigía que el Incora destinara una “cantidad razonable” de sus

fondos a la creación de UAF o a las concentraciones parcelarias en zonas de minifundio en las

distintas regiones del país. (Art. 14).

- Exigió que el inicio de la diligencia administrativa de extinción de dominio fuera inscrito en

la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, con el fin de que tuviera efectos reales

inmediatos para los nuevos adquirientes. Además, estableció términos específicos y acotados

para el trámite administrativo.

- Dio la potestad al Incora de levantar la información predial necesaria para la adjudicación de

baldíos de más de 50 hectáreas.

- Amplió los tipos de predios sujetos a expropiación por parte del Incora, e impidió que los

propietarios que tuvieran más de 100 has. y tierras inadecuadamente explotadas, ejercieran el

derecho a que se excluyera sus tierras de la expropiación en los casos en que hubiera

insuficiencia de tierras para la formación de UAF. (Art. 13).

- Previó que las tierras adquiridas por el Instituto podían ser pagadas con Bonos Agrarios.

- Permitió al Instituto adquirir los canales de propiedad privada e imponer servidumbre para los

Distritos de Riego.

- Permitió al Instituto constituir resguardos de tierras en beneficio de grupos indígenas

- Previó la entrega de tierra a los aparceros que la estuviesen trabajando.

24

Cuadro 2: Análisis Ley 1 de 1968


1.1 ¿Qué tipo de trámite

dispone?

Administrativo

Judicial

Mixto

1. Forma de acceso de la tierra

que promueve

Formalización

1.2 ¿Prevé alguna

contraprestación por parte

del beneficiario?

No. 13

Propiedad Sí, parcial

Arrendamiento

Sí. Exige el valor del avalúo

y da facilidad de pago

Uso y tenencia



2. ¿Establece medidas para

asignar baldíos?

Sí 2.1. ¿Modifica la

regulación para la

asignación de baldíos?


No

Sí. Cambia quiénes son

beneficiarios

NA No

3. ¿Permite acceso a una

extensión de tierra superior a

la UAF?

Sí 3.1. ¿Permite el

fraccionamiento de tierras

otorgadas?

Sí

No No


4. ¿Prevé la

identificación/recuperación de

baldíos?

Sí 4.1. ¿Establece una

destinación específica a las

tierras otorgadas?

Sí

No No

NA NA

5. En términos de distribución

de la tierra, la política

promueve

Distribución

Redistribución

Restitución


1. ¿Promueve el desarrollo

rural en términos…?

Ambientales

1.1. Esta visión la

promueve …


Económicos

De manera declarativa y

adopta medidas específicas

Sociales NA

Multidimensionales

2. ¿Entre sus principios

orientadores reconoce la

eficiencia?

Sí 2.1. ¿Se refiere a la

necesidad de mejorar la

eficiencia en productividad

de la tierra?


No


adopta medidas orientadas a

mejorarla



equidad?

Sí 3.1. ¿Se refiere a los retos

de la concentración de la

tierra?


No



resolverlos

4. ¿Reconoce la tierra como

medio de producción para la


Sí 4.1. ¿Prevé programas de

exenciones o beneficios

productivos para la

industria?

Sí

No

No


medio de producción para

campesinos y hogares rurales?

Sí 5.1. ¿Prevé programas de

asistencia productiva a

campesinos?

Sí

No No

13 La Ley que prevé diferentes mecanismos para adquirir la tenencia o la propiedad de la tierra. Dependiendo de la

capacidad económica del solicitante, medida en propiedades y capital, el valor varía y cambian los mecanismos de

financiación.

25

c. Rol del campesinado

1. ¿La política prevé al


relevante para el desarrollo

rural?

Sí

No

2. ¿La política está


campesinos?

Sí

2.1. Prioriza a campesinos



NA Otra

3. ¿Reconoce al campesino

como sujeto de derechos a la

tierra?

Sí

3.1. Los derechos de los

campesinos se

reconocen…


No



su garantía

NA NA

4. ¿Prevé la participación de

los campesinos en la

elaboración o implementación

de la política?

Sí

4.1. ¿Reconoce o destaca a

las organizaciones

campesinas?


No



su participación

NA No

Fuente: elaboración propia

Análisis de la Ley 1 de 1968 con base en la aplicación de la herramienta:

La Ley 1 de 1968 promueve diferentes tipos de uso y tenencia de la tierra en favor de

campesinos y aparceros que estuvieran trabajándola. Así mismo, la Ley modifica el procedimiento

administrativo para la asignación de baldíos y para la expropiación de propiedad privada que esté

teniendo una inadecuada explotación, previendo tiempos cortos para el trámite, así como seguridad

jurídica en la modificación de la propiedad a favor de los campesinos y aparceros. En este sentido,

la política promueve la distribución y la redistribución de la propiedad de la tierra, reconociéndola

como esencial en la economía familiar y como una necesidad para alcanzar la equidad en el campo.

Adopta medidas orientadas a una distribución más equitativa y a reducir su concentración.

La Ley no otorga beneficios ni tiene en cuenta la producción industrial o ganadera, por el

contrario, amplia las medidas previstas en la Ley 135 de 1961 para adquirir o expropiar tierras de

propiedad privada por razones de interés social y utilidad pública, tanto para su redistribución como

para combatir la erosión de suelos, efectuar reforestación y facilitar obras de riego y transportes

(art 54).

Si bien no prevé un programa específico de asistencia productiva a favor de los campesinos,

prevé mecanismos para mejorar las condiciones de sus tierras. Así mismo, da relevancia a las

asociaciones de campesinos como actores clave en la implementación de la política pública, incluso

prevé que miembros de la ANUC y de la Asociación Nacional de Mujeres Campesinas e Indígenas

sean parte del Comité Consultivo Regional de las oficinas del Incora en las regiones del país.

26

En este sentido, es posible afirmar que es una Ley que, en el marco de las grandes

discusiones de política de tierras, prioriza la pequeña y mediana propiedad por encima de los

latifundios y de las grandes concentraciones de tierras, así como su distribución y redistribución.

Este modelo de propiedad está ligado a una priorización del principio de equidad y de justicia

social, y de hecho la política establece la equidad como un principio rector y adopta medidas

efectivamente orientadas a mejorar este aspecto en la distribución de la tierra, incluso ampliando

aspectos de la Ley 135, como la expropiación y la simplificación de su proceso y el acceso a tierra

para aparceros que la trabajan.

Finalmente, en cuanto a la relación del campesinado con la tierra, esta es una Ley que se

orienta a reconocer a los campesinos como sujetos de derechos sobre la tierra, y se encuadra entre

lo que fue definido en secciones anteriores como una política de corte más progresista en tanto los

empodera como agentes de su propio desarrollo y promueve su organización, voz y voto.

Sin embargo, en términos prácticos la implementación de la Ley no fue fácil, pues muchos

hacendados expulsaron a los campesinos y aparceros de las tierras para el pancoger que les habían

dado en contraprestación por su labor, por temor a ser expropiados (Reyes, 2016). Así mismo, esta

política perdió su fuerza y su valor con la llegada de Misael Pastrana a la presidencia en 1970, pues

bajo su gobierno se le quitó la personería jurídica a la ANUC y se hicieron una serie de reformas

que reversaron e inviabilizaron las principales apuestas por la redistribución de la tierra.

b. Ley 160 de 1994

Los movimientos guerrilleros que se empezaron a forjar en los años 50 continuaron

proliferándose y fortaleciéndose en las décadas posteriores. En 1978, con el Estatuto de Seguridad,

los militares fueron provistos de libertades y prerrogativas que llevaron a violaciones de debido

proceso de guerrilleros y al juzgamiento y condena de inocentes como simpatizantes de las

guerrillas. En este contexto, los movimientos campesinos fueron estigmatizados como

colaboradores y miembros de grupos guerrilleros, y se dio una fuerte represión y violentos

atropellos contra campesinos por parte de la fuerza pública y de los grupos paramilitares, que se

consolidaban en defensa de terratenientes (CNRR, 2010: 249-252) y se abanderaron del

movimiento anticomunista (Palacio & Safford, 2002: 661-665).

27

A finales de los ochenta las organizaciones campesinas adelantaron masivas

manifestaciones en múltiples regiones del país, mayoritariamente lideradas por la ANUC,

generando bloqueos de carreteras y marchas. Sin embargo, esto llevó al recrudecimiento de la

respuesta del Estado y de los paramilitares, que se manifestó en encarcelamientos masivos,

masacres, asesinatos selectivos de dirigentes y desplazamientos, entre otros. Así, se generó un

cambio en las reivindicaciones del movimiento campesino, que ya no solamente requería el acceso

a la tierra y la implementación de la política agraria, ahora necesitaban que se respetara la vida, la

seguridad y sus derechos humanos (CNRR, 2010: 249-268).

Paralelamente, el narcotráfico adelantaba una guerra terrorista que buscaba que el gobierno

prohibiera la extradición o que la sometiera a un referendo popular. Esta guerra, entre muchos otros

actos violentos, causó el asesinato de tres candidatos presidenciales en la campaña electoral 1989-

1990: Luis Carlos Galán, quien mantendría la guerra contra el narcotráfico, Bernardo Jaramillo,

candidato de la Unión Patriótica y Carlos Pizarro, candidato del M-19 (Melo, 2017: 266-268).

En este contexto fue elegido César Gaviria en 1990,14 quien continuó y profundizó el

modelo liberal del comercio, que se caracterizó por proteger a la industria y a grandes productores

agrícolas y ganaderos, y generó una apertura al comercio internacional (Melo, 2017: 267-272).

Para este entonces se observaban varios cambios en la estructura agraria del país. Por un

lado, se aumentaban los cultivos permanentes y estrechamente relacionados con desarrollos

agroindustriales. Por otro lado, se aumentaba la ganadería extensiva en varias zonas del país con

una indebida ocupación del suelo, lo que además generaba conflictos en su uso. Finalmente, se

observaba una disminución de la pequeña y la mediana propiedad, y un aumento de la gran

propiedad de tierras, aumentando el índice Gini de la propiedad rural (Machado, 2009: 34-37).

Principales reformas promovidas por la Ley 160 de 1994:

- La creación del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino que

centraliza las acciones de planeación, ejecución y evaluación de las actividades de economía

campesina, y promovía el acceso a la propiedad de la tierra por trabajadores agrarios.

14 Fue en el mismo proceso de votación de su elección cuando millones de personas depositaron la papeleta que llevaría

a la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente que expidió una nueva Constitución en 1991, la cual se

enmarcó en el constitucionalismo de los 90, promoviendo la protección de los derechos humanos y el medio ambiente,

la desmilitarización, la descentralización y la participación de la sociedad civil (Palacio & Safford, 2002: 614-615).

28

- El Incora continuó a cargo de la adquisición y adjudicación de tierras. Quedó encargado de

facilitar y apoyar el acceso al crédito de campesinos de escasos recursos, y de otorgar subsidios

directos de una UAF a los campesinos sin tierra y a los minifundistas, entre otros beneficiarios.

- Para la adquisición de tierras por parte del Incora, se previó que el Instituto debía hacer una

oferta de compra por un precio máximo del valor del avalúo comercial del predio, la cual

quedaba inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Si el propietario no

aceptaba o no respondía la oferta, el bien quedaba sujeto a expropiación.

- La creación de las Zonas de Reserva Campesina -ZRC- para fomentar la pequeña propiedad

rural y el poder político de las comunidades campesinas. Su consolidación estaría sujeta a las

políticas de conservación del medio ambiente y a los criterios de ordenamiento territorial y de

propiedad rural.15

- La creación de Zonas de Desarrollo Empresarial para la incorporación de sistemas sustentables

de producción en áreas ya intervenidas a través de la inversión de capital. La cantidad de tierra

adjudicada la determinaba la Junta Directiva para cultivos o actividad ganadera.

- Prevé un mecanismo de negociación voluntaria de tierras entre campesinos y propietarios.

Las ZRC y las negociaciones voluntarias se han destacado como los elementos más

novedosos y característicos de la Ley 160 (Fajardo, 2001 y Machado 2009). Por un lado, las

negociaciones voluntarias redujeron el rol del Estado en la distribución de la propiedad rural en

Colombia, y la supeditaron a un mercado de tierras en el que los actores privados realizaban un

negocio voluntario por el valor de mercado. Por otro lado, las ZRC permitieron una titulación

colectiva de áreas superiores a una UAF solo para campesinos en zonas de frontera o de sistemas

agroecológicos frágiles para evitar el avance de la colonización.

Cuadro 3: Análisis de la Ley 160 de 1994


1. Forma de acceso de la

tierra que promueve

Formalización 1.1 ¿Qué tipo de

trámite dispone?

Administrativo

Judicial

Propiedad

Mixto

1.2 ¿Prevé alguna

contraprestación por

parte del beneficiario?

No.

Sí, parcial

Uso y tenencia Sí. Exige el valor del avalúo


15 La Corte Constitucional ha reconocido que las ZRC promueven el desarrollo rural (Sentencia C-644/2012), y están

orientadas a la solución de conflictos socio económicos y ambientales (Sentencia C-371/ 2014).

29




asignar baldíos?

Sí

2.1. ¿Modifica la

regulación para la




beneficiarios

NA No


extensión de tierra superior

a la UAF?


fraccionamiento de

tierras otorgadas?

Sí

No No


4. ¿Prevé la


de baldíos?


destinación específica

a las tierras otorgadas?

Sí

No No

NA NA

5. En términos de

distribución de la tierra, la

política promueve

Distribución

Redistribución

Restitución




Ambientales


promueve …


Económicos De manera declarativa y


Sociales NA

Multidimensionales NA



eficiencia?



la eficiencia en

productividad de la

tierra?


No



mejorarla



equidad?

Sí 3.1. ¿Se refiere a los

retos de la


tierra?


No



resolverlos




Sí 4.1. ¿Prevé programas

de exenciones o


para la industria?

Sí

No No




rurales?


de asistencia

productiva a

campesinos?

Sí

No No





rural?

Sí

No



campesinos?

Sí 2.1. Prioriza a

campesinos



NA Otra


como sujeto de derechos a

la tierra?

Sí 3.1. Los derechos de

los campesinos se

reconocen…


No



su garantía

30

NA NA



elaboración o


política?

Sí 4.1. ¿Reconoce o

destaca a las

organizaciones

campesinas?


No



su participación

NA No


Análisis de la Ley 160 de 1994 con base en la aplicación de la herramienta:

La Ley 160 de 1994 consolida una serie de medidas orientadas a promover el acceso

progresivo a la propiedad rural de los campesinos y trabajadores agrarios con el objetivo de mejorar

sus condiciones de vida, así como mejorar la producción agrícola, la productividad de las

explotaciones y la eficiente comercialización de productos agropecuario; entre otros. En este

sentido, la Ley procura balancear principios de equidad y de eficiencia al buscar la distribución de

la tierra y la propiedad rural dando un lugar preferencial a los campesinos, trabajadores agrarios y

mujeres rurales de escasos recursos que no tienen tierra o que tienen muy poca; pero sin descartar

la posibilidad o necesidad de otorgar tierra también a quienes tienen el capital para explotarla a

través de las zonas de Desarrollo Empresarial.

Así, se trata de una ley que en términos de extensión de la propiedad reconoce la

importancia de que los campesinos cuenten con tierra de una UAF si no tienen capacidad de pago,

prohibiendo un fraccionamiento antieconómico. Sin embargo, no cuestiona o adoptar medidas para

impedir o redistribuir grandes concentraciones de tierra. Esto permite observar que el principio de

eficiencia de la política se encuentra relacionado con la extensión de la tierra, en tanto permite el

acceso a mayores cantidades de tierra a quienes tienen una mayor capacidad de pago. De hecho,

otorga al mercado la capacidad de generar esta eficiencia en su distribución al buscar retraer al

Estado, y permitir procesos de negociación voluntaria entre propietarios y campesinos, al promover

el otorgamiento de créditos a campesinos en condiciones de mercado, y permitir la adjudicación

de baldíos (que podían superar la UAF) para cultivos o actividades ganaderas en las Zonas de

Desarrollo Empresarial por parte de empresas especializadas.

Finalmente, la Ley focaliza a los campesinos de escasos recursos sin tierra o minifundistas

por razones de justicia social, buscando mejorar sus ingresos, generar empleos productivos y

fomentar su bienestar. Así, plantea una comprensión diferente de justicia social a la promovida en

las políticas rurales de los años 60, donde se entendía la redistribución de la tierra como el pilar de

la justicia social y de las reivindicaciones campesinas que les permitiría autonomía. En esta

31

oportunidad se refiere a la necesidad de mejorar la calidad de vida de los campesinos y su acceso

a la tierra como medio para mejorar sus ingresos, no como medio para reivindicar sus luchas.

En conclusión, es una Ley que no busca una redistribución de tierras, y, por razones de

justicia social, se concentra en la distribución de baldíos de manera preferente a campesinos de

escasos recursos, con poca tierra o sin tierra; y en ofrecer apoyo a los campesinos para que accedan

a la propiedad, ya sea a través de acompañamiento, acceso a crédito o subsidio. Si bien limita la

adjudicación subsidiada a una UAF, mantiene la posibilidad de que los adjudicatarios puedan

adquirir mayores extensiones a precio de mercado de la tierra.

En la práctica, se observó que la implementación de las negociaciones voluntarias fue muy

baja, y que la distribución de tierras se dio fragmentando la mediana propiedad para generar

minifundios, lo que no generó una distribución más equitativa de la tierra. Además, al supeditar las

transacciones de la tierra al valor del avalúo comercial se generó una sobrevaloración de la tierra

que terminó beneficiando a los propietarios, que captan la valoración (Machado, 2009: 39).16

c. Decreto Ley 902 de 2017

La Política de Defensa y Seguridad Democrática fue estructurada e implementada en el

gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), y buscaba restablecer la seguridad dentro de un

marco democrático, lo que exigía una consolidación territorial del Estado. Así, consistió en una

política orientada a fortalecer la Fuerza Pública a través de los recursos que el Gobierno de Estados

Unidos daba al país como parte del Plan Colombia.

La política se tradujo en resultados asociados al descenso de los principales indicadores de

violencia17: la tasa de homicidio pasó de 61 por cada 100.000 habitantes en 2001 a 35 en 2009;

mientras 659.611 personas se desplazaron en 2001, 252.380 fueron desplazadas en 2009; y en ese

año fueron secuestradas 213 personas mientras en 2001 fueron secuestradas 2.917 (Bermúdez,

2018: 13-14). Sin embargo, a pesar de los fuertes golpes que se dieron a las guerrillas, y en

16 La herramienta de esta política se mostrará más adelanta conjuntamente con la de la tercera política con el fin de

ilustrar su análisis comparado. 17

32

particular el debilitamiento de la estructura organizacional de las Farc (Pachón, 2009), los

indicadores de violencia seguían siendo altos.

La política de seguridad democrática era controversial18, pero era popular entre los

colombianos que en 2010 votaron mayoritariamente por Juan Manuel Santos, candidato que tenía

el aval de Uribe Vélez y era una promesa de continuidad. Sin embargo, con Santos empezó otra

fase de la política de seguridad, pues aprovechó el mejoramiento de las condiciones de seguridad

y el debilitamiento de las Farc para consolidar un proceso de conversaciones en febrero de 2012

con el grupo guerrillero, que se cristalizó en la negociación que tuvo como objetivo llegar al

Acuerdo para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

Ambas partes estuvieron de acuerdo en que el primer punto de la agenda de negociación

para la terminación del conflicto y para lograr una paz estable era el tema rural. Así, en mayo de

2013 las partes llegaron a un acuerdo al respecto e incluyeron en el Acuerdo un capítulo titulado

“Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”, el cual reconoce que hay tres

variables fundamentales para el desarrolló del campo: 1. facilitar el acceso a la tierra para los

habitantes rurales que tengan vocación agraria. 2. que la población rural en su conjunto tenga

acceso a los bienes públicos y servicios sociales necesarios para volver esa tierra productiva y gozar

de un mayor bienestar, como son vías, asistencia técnica, salud y educación. 3. que tengan voz en

las decisiones de planeación de su territorio, de manera que se vean mejor reflejadas sus

necesidades y aspiraciones (Bermúdez, 2018: 77).

También se acordó que la formalización, restitución y distribución equitativa de la tierra

garantizaría un acceso progresivo a quienes habitan el campo, y en particular a las mujeres rurales,

a la población más vulnerable y a las víctimas del conflicto como sujetos priorizados.

Si bien durante la negociación las partes estaban de acuerdo en que se debía ampliar el

acceso a la tierra, el debate se centró en cómo obtener tierras para distribuir. Las Farc consideraban

que se debía expropiar latifundios improductivos, pero el gobierno no estaba de acuerdo en que esa

fuera la salida, y finalmente acordaron que se lograría a través de dos vías: en primer lugar, con la

creación de un Fondo de Tierras que serían adjudicadas a los campesinos, el cual sería de 3 millones

18 Al respecto se puede ver el artículo “Colombia 2008: éxitos, peligros y desaciertos de la política de Seguridad

Democrática de la Administración Uribe” (Pachón, 2009) y “La política de Seguridad Democratica y las Ejecuciones

Extrajudiciales” de Ernesto Cardenas y Edgar Villa.

33

de hectáreas en un periodo que inicialmente era de 10 años y que después de las discusiones

políticas del Acuerdo se amplió a 12 años. En segundo lugar, con la consolidación del catastro

multipropósito a nivel nacional, el cual serviría como herramienta para mejorar el uso del suelo,

especialmente de los latifundios improductivos (Bermúdez, 2018: 82-85).

El Acuerdo reconoce que la economía campesina, familiar y comunitaria es fundamental

para el desarrollo del campo, la erradicación del hambre, la dignificación y formalización del

trabajo, y para el desarrollo de la nación. Así mismo, reconoce y apoya las ZRC y otras formas de

asociación como mecanismos para la transformación estructural del campo. Finalmente, el

Acuerdo crea los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que proponen una

priorización territorial progresiva para implementar con mayor celeridad y recursos los planes que

se crean con el Acuerdo, incluido el desarrollo de la economía campesina y familiar.

En agosto de 2016 se cerró el ciclo de negociación de los 6 puntos establecidos en la agenda

(reforma rural, participación política, fin del conflicto, solución al problema de drogas ilícitas,

víctimas del conflicto e implementación, verificación y refrendación), y el Acuerdo fue firmado

por las partes. Sin embargo, debía ser refrendado a través de un plebiscito, y el 50.2% de los

votantes rechazaron su adopción. Por esta razón, se realizó una renegociación en la que se

incluyeron algunas peticiones de quienes se oponían, y el Acuerdo Final fue firmado en diciembre

de ese mismo año.

En este escenario histórico y político, el Acuerdo Final sentó las bases para la

transformación estructural del campo, con especial preocupación por el cierre de la brecha urbano-

rural, y dio los lineamientos que rigen el Decreto Ley 902, el cual adopta las medidas para la

implementación de la Reforma Rural Integral (RRI).

Principales reformas promovidas por el Decreto Ley 902 de 2017:

- Crea el Fondo de Tierras para RRI, el cual tiene una subcuenta de acceso conformada por los

predios rurales sujetos a extinción de dominio por incumplimiento de la función social o

ecológica de la propiedad, a expropiación y a recuperación de baldíos indebidamente

ocupados. Los beneficiarios del Fondo deberán explotar directamente la tierra y no podrán

transferir el dominio ni ceder su uso por los 7 años siguientes a la adjudicación.

- Establece que serán beneficiarios del Fondo para el acceso a tierra y formalización gratuita los

campesinos, trabajadores de la tierra, personas que hagan parte del programa de asentamiento

34

o reasentamiento y organizaciones o cooperativas con vocación agraria y sin tierra o con tierra

insuficiente. También incluye a propietarios, poseedores y ocupantes despojados.

- Crea el Registro de Sujetos de Ordenamiento -RESO-, el cual consigna públicamente a todos

los sujetos del Decreto, y permite identificar a los beneficiarios del Fondo de Tierras, y los

organiza con un sistema de calificación que le permite priorizar a los beneficiarios teniendo en

cuenta las condiciones socioeconómicas, el número de dependientes, si se trata de una víctima

o de una mujer campesina, la residencia, entre otras condiciones.

- Prevé que las adjudicaciones de tierra se acompañarán para la generación de desarrollo de

proyectos productivos competitivos y sostenibles económica, social y ambientalmente; con

enfoque territorial y étnico.

- Crea los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural -POSPR-, que son

participativos y sientan las bases para adaptar y delimitar las zonas de intervención del

territorio conforme a sus características físicas, jurídicas, económicas y sociales. Entre otros

elementos, los planes caracterizan los predios de ocupación, posesión y propiedad colectiva;

así como los propietarios y ocupantes. Establecen metas, indicadores y cronograma de las

intervenciones, y su financiación.

Análisis del Decreto Ley 902 de 2017 con base en la aplicación de la herramienta19:

El Decreto Ley no se concentra en una discusión sobre los latifundios y los minifundios,

incluso cuando ese fue un elemento clave en la negociación con las Farc. Se concentra en dos

aspectos: Por un lado, mejorar la información que tiene el Estado sobre la tierra, su posesión y

propiedad, así como su vocación y desarrollo económico con enfoque territorial. Este es un factor

esencial para poder determinar de manera informada la procedencia de la propiedad rural, y adoptar

medidas como la expropiación, la declaración de ocupación indebida de baldíos y la extinción de

dominio.

Por otro lado, la política se orienta a otorgar y formalizar la tierra, con enfoque étnico y de

género, a favor de campesinos, trabajadores de la tierra, víctimas, asociaciones campesinas y

habitantes rurales. Esta es una reivindicación a la lucha campesina, y aunque la promueve a través

de mecanismos que no son innovadores en la política agraria, como son el acceso a crédito, la

adjudicación directa o los subsidios; al incluir el RESO como sistema de identificación de

19 Ver la herramienta aplicada al DL 902 de 2017 en el cuadro 3 de los anexos.

35

beneficiarios hace operativa la política pública. Sin embargo, el registro también le impone un reto

de implementación, que es contar oportunamente con una base de datos veraz y confiable.

La priorización de beneficiarios que prevé la política se orienta a promover la equidad en

el acceso a la tierra y en su uso y tenencia, y busca acompañar a los beneficiarios para que las

tierras adjudicadas tengan un uso competitivo y económica, social y ambientalmente sostenible. Al

apoyar el desarrollo de proyectos productivos con estas características los campesinos tendrán

mayor autonomía y estabilidad, y es una medida que además se armoniza con los objetivos más

estructurales de la política, como son la reducción de la pobreza en zonas rurales y el cierre de

brechas urbano-rurales, sin descuidar el enfoque económico del uso de la tierra.

Finalmente, el Decreto reconoce y prioriza a los campesinos y a las organizaciones

campesinas como sujetos de derechos y como actores clave en la construcción, implementación y

mantenimiento de la política pública. Sin embargo, el Decreto permite la formalización a título

oneroso de predios con una extensión superior a la UAF, así como registrar a los propietarios,

poseedores y ocupantes de dichos predios en el RESO.20

Así, el Decreto Ley 902 de 2017 pretende reformar integralmente el campo con el fin de

remediar uno de los principales ejes de conflicto en el país que fueron identificados en el proceso

de negociación. Resta hacer seguimiento a su implementación, sobre todo considerando que, tal y

como sucedió con la Ley 1 de 1968, la ejecución de la política quedó en manos de un gobierno que

no tiene el Acuerdo de Paz ni la reforma rural entre las prioridades de la agenda pública.

Cuadro 4: Herramienta aplicada a la ley 160 de 1994 y el DL 902 de 2017:


Ley 160 de

1994

DL.902 de

2017

Ley 160 de

1994 DL.902 de 2017

a.1. Forma de acceso

de la tierra que

promueve

Formalización Formalización a.1.1 ¿Qué tipo de

trámite dispone?

Administrativo Administrativo

Judicial Judicial21

Propiedad Propiedad

Mixto Mixto

a.1.2 ¿Prevé alguna


No. No.

Sí, parcial Sí, parcial

20 Este fue una de las objeciones que organizaciones como Dejusticia (2017) plantearon al Decreto Ley en la revisión

que adelantó la Corte Constitucional. Sin embargo, la Corte encontró que la disposición era exequible porque la

formalización es necesaria para dar seguridad jurídica en el campo, y además se hace a título oneroso. Destacó que la

política prevé mecanismos para deslegitimar procesos como el de acumulación indebida de baldíos (Corte

Constitucional, 2018). 21 El Decreto prevé un mecanismo judicial para la formalización de tierras.

36

Uso y tenencia Uso y tenencia

parte del

beneficiario?22 Sí. Exige valor

del avalúo y da

facilidad de

pago

Sí. Exige el

valor del avalúo

y da facilidad

de pago

Sí. Exige el

valor del

avalúo sin

facilidad de

pago

Sí. Exige el

valor del avalúo

sin facilidad de

pago

a.2. ¿Establece

medidas para asignar

baldíos?

Sí Sí a.2.1. ¿Modifica la

regulación para la

asignación de

baldíos?

Sí. Cambia el

procedimiento

Sí. Cambia el

procedimiento

No No

Sí. Cambia

quiénes son

beneficiarios

Sí. Cambia

quiénes son

beneficiarios

NA NA No No

a.3. ¿Permite acceso

a una extensión de

tierra superior a la

UAF?

Sí Sí a.3.1. ¿Permite el

fraccionamiento de

tierras otorgadas?

Sí Sí

No No23 No No

NA NA No inferior a la

UAF

No inferior a la

UAF

a.4. ¿Prevé la

identificación/recupe

ración de baldíos?

Sí Sí a.4.1. ¿Establece una

destinación

específica a las

tierras otorgadas?

Sí Sí

No No No No

NA NA NA NA

a.5. En términos de

distribución de la

tierra, la política

promueve

Distribución Distribución

Redistribución Redistribución

Restitución Restitución


Ley 160 de

1994

DL.902 de

2017

Ley 160 de

1994 DL.902 de 2017

b.1. ¿Promueve el

desarrollo rural en

términos…?

Ambientales Ambientales

b.1.1. Esta visión la

promueve …

De manera

declarativa

De manera

declarativa

Económicos Económicos

De manera

declarativa y

adopta medidas

específicas

De manera

declarativa y

adopta medidas

específicas

Sociales NA NA

Multidimension

ales

Multidimensio

nales NA NA

b.2. ¿Entre sus

principios

orientadores

reconoce la

eficiencia?

Sí Sí b.2.1. ¿Se refiere a la


la eficiencia en

productividad de la

tierra?

De manera

declarativa

De manera

declarativa

No No

De manera

declarativa y

adopta medidas

orientadas a

mejorarla

De manera

declarativa y

adopta medidas

orientadas a

mejorarla

b.3. ¿Entre sus

principios Sí Sí

b.3.1. ¿Se refiere a

los retos de la

De manera

declarativa

De manera

declarativa

22 Prevé un mecanismo parcialmente gratuito para las personas con poca tierra o sin tierra, pero que tengan un

patrimonio entre los 250 y los 700 SMMLV. Quienes tengan un patrimonio superior a los 700 SMMLV podrán acceder

a título oneroso. El monto se determinará con base en criterios técnicos y el catastro multipropósito. 23 El Decreto no prevé la adjudicación por una extensión superior a la UAF, pero omite el límite de extensión en el

artículo 6, el cual prevé la formalización a título oneroso.

37

orientadores

reconoce la equidad?

No No


tierra?

De manera

declarativa y

adopta medidas

orientadas a

resolverlos

De manera

declarativa y

adopta medidas

orientadas a

resolverlos

b.4. ¿Reconoce la

tierra como medio

de producción para

la industria o la

ganadería?

Sí Sí b.4.1. ¿Prevé

programas de

exenciones o

beneficios

productivos para la

industria?

Sí Sí

No No No No

b.b.5. ¿Reconoce la

tierra como medio

de producción para

campesinos y

hogares rurales?

Sí Sí 5.1. ¿Prevé

programas de

asistencia productiva

a campesinos?

Sí Sí

No No No No


Ley 160 de

1994

DL.902 de

2017

Ley 160 de

1994 DL.902 de 2017

c.1. ¿La política

prevé al campesino

como actor relevante

para el desarrollo

rural?

Sí Sí

No No

c.2. ¿La política está


campesinos?

Sí Sí

c.2.1. Prioriza a

campesinos

Sin o con poca

tierra

Sin o con poca

tierra

No No De pocos

recursos

De pocos

recursos

NA NA Otra Otra

c.3. ¿Reconoce al

campesino como

sujeto de derechos a

la tierra?

Sí Sí

c.3.1. Los derechos

de los campesinos se

reconocen…

De manera

declarativa

De manera

declarativa

No No

De manera

declarativa y

adopta medidas

orientadas a su

garantía

De manera

declarativa y

adopta medidas

orientadas a su

garantía

NA NA NA NA

c.4. ¿Prevé la

participación de los

campesinos en la

elaboración o

implementación de

la política?

Sí Sí

c.4.1. ¿Reconoce o

destaca a las

organizaciones

campesinas?

De manera

declarativa

De manera

declarativa

No No

De manera

declarativa y

adopta medidas

orientadas a su

participación

De manera

declarativa y

adopta medidas

orientadas a su

participación

NA NA No No

Fuente: Elaboración propia

Conclusiones sobre los debates estructurales después de la aplicación de la herramienta:

En este capítulo se aplicó la herramienta a tres políticas públicas emitidas en momentos

históricos y políticos muy diversos. Los tres análisis reafirmaron la vigencia de las discusiones

estructurales, y permiten analizar de manera estructural las políticas, compararlas e identificar

conclusiones sobre las discusiones que han motivado su adopción. Se destacan las siguientes:

38

1. La expropiación como mecanismo de redistribución sigue vigente, pero no es la principal

estrategia para buscar reducir la inequidad en el acceso a la tierra.

La Ley 1 de 1968 acude a la expropiación de las grandes propiedades improductivas y

acumuladas con el trabajo de los campesinos, con el fin de redistribuir la tierra en búsqueda de

unidades más pequeñas que, además, reivindicaran los derechos de los campesinos. Esto mostró

tener retos en la implementación, que la Ley 160 de 1994 omite al proponer una política que

prescinde de la redistribución de tierras y se concentra en la distribución de baldíos. Así, los grandes

latifundios dejan de ser objeto de regulación y redistribución, y bajo la idea de libre comercio se

aumenta el margen para que las transacciones sobre la tierra tuvieran la menor participación posible

del Estado.

Finalmente, la RRI propone que sí se puede expropiar y sí se debe redistribuir, pero con

evidencia. Por eso plantea la creación del catastro multipropósito y del RESO, pero esas fuentes de

información no solo buscan expropiar para redistribuir, buscan identificar cuáles son tierras del

Estado, cuáles son las tierras fraccionadas, cuáles son los usos de las tierras, quiénes las tienes, etc.

Así, si bien es una política pública que tiene como pilar alcanzar una distribución más

equitativa de la tierra y concibe la acumulación de tierras como indeseable, no adopta medidas

explícitas para alcanzarlo a través de mecanismos de expropiación ni concibe que esta sea la única

herramienta para alcanzarlo.

2. El debate entre la equidad y la eficiencia parece mostrar que no es necesario tomar una

decisión excluyente.

Las tres políticas analizadas incorporan la equidad como un principio orientador de la

política, y las tres buscan distribuir tierras como mecanismo para mitigar la desigualdad en su

distribución. Sin embargo, en el 68 la equidad también estaba acompañada de procesos de

redistribución y no reconocía la eficiencia como un factor relevante cuando se abordaba la

distribución de las tierras en Colombia. Se abordaba como un asunto de justicia social que tenía el

potencial de derivar en tener tierras más productivas si se encontraban equitativamente distribuidas.

En el 94 la eficiencia es el criterio más importante en la política, que promueve un

potenciamiento de la productividad de las tierras, incluso la de ganaderos y empresarios. Aunque

no descarta la importancia de la equidad y la justicia social, ni desconoce los retos de la

concentración de la tierra, sí lo disocia de la eficiencia y propone un cambio en el modelo de

39

propiedad a través de la distribución de tierras baldías que permite dar continuidad a procesos

productivos vigentes.

Finalmente, la RRI propone una aproximación multidimensional de desarrollo, en la que no

deja por fuera la eficiencia ni la equidad. Sin renunciar a los fines redistributivos de la reforma

agraria, no juzga a priori las concentraciones de tierras como ineficientes, y hace obligatorio que

la entrega de tierras a campesinos tenga un acompañamiento para la implementación de modelos

productivos. Así, propone un modelo en el que mayor equidad no tenga que derivar en mayor

ineficiencia, sino que ambos principios se acompañen y potencialicen, y si su implementación se

logra como prevé la política, es un modelo que tiene el potencial de romper con la necesidad de

tomar una decisión excluyente.

3. El discurso de las reivindicaciones campesinas se ha transformado.

Como se mencionaba en el análisis de la Ley 160, la guerra contra las guerrillas y el

narcotráfico vivido en los años 80 y 90 desencadenaron una transformación de las reivindicaciones

campesinas. Así, mientras en los años 60 las luchas y los requerimientos se centraban en el acceso

a tierra y en la justicia social; la seguridad, la libertad y la sobrevivencia a la violencia pasaron a

estar en el centro de sus necesidades.

Finalmente, la negociación de los Acuerdos de Paz evidencia un discurso de desarrollo que

ni la lucha por la tierra ni por la seguridad de los campesinos, han sido desplazadas de la agenda,

pero se incorporan elementos como el cierre de brechas urbano-rurales, de necesidades básicas

insatisfechas y de infraestructura. Estas son reivindicaciones mucho más ambiciosas e integrales

que se aproximan a una visión en la que la reivindicación de las luchas y de los derechos de los

campesinos puede derivar en un mayor desarrollo para el país. Pero sin duda esto requiere de una

gran inversión y de una fuerte voluntad política, lo que implica un reto para su implementación.

40

5. Reflexiones metodológicas de la aplicación de la herramienta

En este documento se presentó y aplicó una herramienta de políticas públicas que busca

facilitar, sistematizar y hacer comparable el análisis de políticas de tierras. En esta sección se

presentan algunas aclaraciones y reflexiones metodológicas que permitirán replicar el ejercicio en

otras políticas de tierras y que evidencian su utilidad, así como los retos en su aplicación.

Sobre la construcción de la herramienta:

i. Al inicio de la investigación se consideró que era valioso construir un índice y otorgar una

equivalencia numérica a cada respuesta. Sin embargo, después de unas primeras pruebas se

identificó que era mejor contar con opciones categóricas con el fin de evitar juzgar los

criterios entre mayor o menor puntaje a la medida que se consideran más o menos

progresistas o conservadores. Así, con el fin de evitar imprimir (o incluso ocultar) el sesgo

referido a las preferencias de la autora, se mantuvieron variables categóricas no excluyentes

que permiten un mayor margen de análisis y de discusión.

ii. Es clave tener en cuenta que en esta oportunidad la herramienta se construyó con el objetivo

de dialogar con el instrumento normativo para complementar los análisis identificados, que

en su mayoría se concentraron en los impactos y el contexto de las políticas de tierras. Sin

embargo, la construcción de la herramienta es adaptable a las necesidades de la

investigación, y se puede referir a otros componentes o momentos de la política pública.

iii. Considerando que las políticas no siempre son coherentes ni completas, la herramienta es

flexible y no implica la obligación de responder a todas las preguntas, ni impide que haya

más de una respuesta posible a una misma pregunta. De lo contrario, se ocultarían

elementos que son clave para la interpretación.

Sobre el contexto histórico y político de las políticas:

i. Se debe considerar y analizar el contexto político y social del gobierno en el que se expide

la Ley. Entender a qué problemáticas busca responder la política y la agenda pública del

gobierno es clave para su interpretación y para el diligenciamiento de la herramienta.

ii. Es útil conocer información que concierne a la distribución de la tierra o los factores que

puedan afectarla. Para esto se recomienda hacer una revisión de al menos 4 años antes o del

gobierno anterior, y se puede hacer a través de información secundaria que dé cuenta de

41

elementos específicos sobre la política, la historia y la agenda social que llevan a la

adopción de determinados modelos y decisiones con respecto a los debates estructurales.

iii. Es útil conocer estudios sobre los resultados de la implementación de la política con el fin

de entender los impactos de sus disposiciones en la implementación. Esto aporta elementos

para interpretar el posicionamiento de la política frente a los debates estructurales, así como

identificar posibles buenas prácticas y de prácticas que no generaron los efectos esperados.

iv. En la interpretación del Decreto Ley 902 de 2017 se enfrentó el reto de tener pocas fuentes

de análisis e interpretaciones dado que se trata de una política reciente. Sin embargo, se

encontró que la aplicación de la herramienta fue posible y fue útil, pero exigió un mayor

esfuerzo y trabajo de diálogo con el texto de la política pública y su contexto.

Sobre la aplicación e interpretación de la herramienta:

i. Aunque la herramienta planteada en este documento dialoga con el instrumento normativo

de la política tal y como fue expedido, la interpretación de los resultados de la aplicación

de la herramienta se hizo a la luz de los análisis y contextos históricos y políticos que los

enmarcan, y que dan un sentido comprehensivo a su contenido. No se considera deseable

interpretar un instrumento normativo de política fuera de su contexto histórico y político.

El contexto da un sentido a la interpretación y posibilita obtener conclusiones significativas

para los criterios seleccionados, y, en este caso, para las discusiones estructurales.

ii. Dado que la herramienta presenta opciones categóricas, una gran parte de la información

no queda consignada en la matriz. Así, aunque dos leyes aparentemente puedan tener

respuestas similares en la herramienta, es el análisis que se estructura para su

diligenciamiento y su interpretación lo que contiene un mayor valor agregado en el análisis

de políticas de tierras. Es a partir de este ejercicio que es posible la comparabilidad.

Así, si bien se trata de una herramienta perfectible, es una aproximación que permite pensar

las políticas de tierras y las reformas agrarias en clave de sus debates estructurales, y en este sentido

presenta un valor agregado a los análisis tradicionales que se hacen de las políticas de tierras,

haciendo uso de estos.

42

6. Conclusiones

La distribución de la tierra en Colombia ha sido materia de frecuente regulación, siendo la

más reciente la que plantea la Reforma Rural Integral del Acuerdo Final firmado con las Farc en

2016 y regulada a en 2017, donde se reconoció que la distribución de la tierra sigue siendo un factor

fundamental para entender el conflicto armado en Colombia y un motivo de tensiones.

Sobre estas políticas públicas existe literatura que ofrece análisis políticos, históricos,

económicos o sociológicos. Sin embargo, no se encontraron estudios que propongan un análisis

sistemático del contenido y las disposiciones de las políticas de tierras, y que cuenten con una

metodología que permita comparabilidad.

Por esta razón, el presente documento se concentró en el desarrollo de una herramienta que

genera un valor agregado al análisis de las políticas de tierras en este sentido, y que permite su

análisis a partir de los debates estructurales de la distribución de tierras en Colombia que motivan

su adopción. La herramienta desarrollada busca dialogar con la política pública para generar

trazabilidad entre su contenido y el resultado del análisis en tres asuntos clave: el modelo de

distribución de la tierra, el debate entre equidad en la distribución y eficiencia en la producción y

explotación de la tierra, y la relación del campesinado con la tierra.

La aplicación de la herramienta a tres políticas públicas adoptadas en contextos diversos

permitió corroborar que se trata de debates estructurales que han estado presentes en las discusiones

sobre la distribución de tierras de manera histórica, y permitió concluir que se trata de una

herramienta útil para el análisis de las políticas de tierras, que además puede ser replicado en

ejercicios futuros.

Así mismo, la herramienta es útil para comparar el análisis de varias políticas, no solo

porque permite observar las diferencias en la respuesta a los criterios establecidos, también permite

abstraer conclusiones sobre la manera en la que las discusiones estructurales se plantean de manera

diferente de un contexto a otro. Así, las conclusiones y resultados identificados superan las

apreciaciones coyunturales e interpretativas que se puedan tener de una política, para lograr un

análisis sustantivo sobre la manera en que ha cambiado la discusión sobre la distribución de tierras.

En este sentido, se observó, por ejemplo, que aunque las tres políticas tienen como finalidad

beneficiar a los campesinos más vulnerables, hay diferencias notables en la manera en que las

reivindicaciones campesinas se estructuraron y evolucionaron de un contexto a otro, se observaron

43

aproximaciones diferentes a la noción de eficiencia y su relación con la equidad en la distribución

de la tierra, e instituciones como la expropiación cambiaron de sentido y de prioridad, incluso entre

políticas redistributivas.

Vale la pena destacar que la herramienta presenta un modelo enmarcado en el análisis

desarrollado a lo largo del documento sobre la distribución de tierras, y aunque tiene una estructura

aparentemente rígida, el contenido de la herramienta puede ser flexibilizado y adaptado integrando

otros debates, modificando sus criterios y ajustando el abanico de opciones de respuesta si el

analista llega a considerarlo pertinente. Así, la riqueza de la herramienta radica en que plantea un

modelo de análisis que puede ser adaptado sin perder las características que motivaron su

generación: trazabilidad en el análisis, sistematicidad y comparabilidad.

Finalmente, se trata de una herramienta que se beneficia de los análisis teóricos que expertos

y analistas del tema han hecho desde diversas disciplinas, y en este sentido no busca criticar ni

invalidar la manera de aproximarse al análisis de políticas de tierras, sino nutrirla y generar un

valor agregado al usar estos análisis para enriquecer el diálogo con el contenido de la política y

enmarcarlo en discusiones más estructurales.

44

Anexos: Cuadro 1: Herramienta de análisis



tierra que promueve

Formalización 1.1 ¿Qué tipo de trámite

dispone?

Administrativo

Judicial

Propiedad

Mixto

1.2 ¿Prevé alguna



No.

Sí, parcial

Uso y tenencia





2. ¿Establece medidas

para asignar baldíos?


regulación para la




beneficiarios

NA No


extensión de tierra

superior a la UAF?


fraccionamiento de

tierras otorgadas?

Sí

No No


4. ¿Prevé la

identificación/recuperació

n de baldíos?


destinación específica a

las tierras otorgadas?

Sí

No No

NA NA

5. En términos de


política promueve

Distribución

Redistribución

Restitución


1. ¿Promueve el

desarrollo rural en

términos…?

Ambientales


promueve …




Sociales NA




eficiencia?


necesidad de mejorar la

eficiencia en

productividad de la

tierra?


No



mejorarla

Sí De manera declarativa

45



equidad?

No

3.1. ¿Se refiere a los

retos de la


tierra?



resolverlos

4. ¿Reconoce la tierra

como medio de

producción para la



de exenciones o


para la industria?

Sí

No No


como medio de

producción para


rurales?


de asistencia productiva

a campesinos?

Sí

No No




relevante para el

desarrollo rural?

Sí

No



campesinos?

Sí 2.1. Prioriza a

campesinos



NA Otra

3. ¿Reconoce al

campesino como sujeto de

derechos a la tierra?

Sí

3.1. Los derechos de los

campesinos se

reconocen…


No



su garantía

NA NA

4. ¿Prevé la participación

de los campesinos en la

elaboración o


política?

Sí

4.1. ¿Reconoce o

destaca a las

organizaciones

campesinas?


No



su participación

NA No


Cuadro 2: Herramienta aplicada a la Ley 160 de 1994



tierra que promueve


trámite dispone?

Administrativo

Judicial

Propiedad

Mixto

1.2 ¿Prevé alguna



No.

Sí, parcial

Uso y tenencia





Sí Sí. Cambia el procedimiento

46


asignar baldíos?

No 2.1. ¿Modifica la

regulación para la


Sí. Cambia quiénes son

beneficiarios

NA No



a la UAF?


fraccionamiento de

tierras otorgadas?

Sí

No No


4. ¿Prevé la


de baldíos?


destinación específica

a las tierras otorgadas?

Sí

No No

NA NA

5. En términos de


política promueve

Distribución

Redistribución

Restitución




Ambientales


promueve …




Sociales NA




eficiencia?



la eficiencia en

productividad de la

tierra?


No



mejorarla



equidad?

Sí 3.1. ¿Se refiere a los

retos de la


tierra?


No



resolverlos





de exenciones o


para la industria?

Sí

No No




rurales?


de asistencia

productiva a

campesinos?

Sí

No No





rural?

Sí

No



campesinos?

Sí 2.1. Prioriza a

campesinos



NA Otra



la tierra?

Sí

3.1. Los derechos de

los campesinos se

reconocen…


No



su garantía

NA NA

Sí De manera declarativa

47



elaboración o


política?

No 4.1. ¿Reconoce o

destaca a las

organizaciones

campesinas?



su participación

NA No

Cuadro 3: Herramienta aplicada al DL 902 de 2017



tierra que promueve


trámite dispone?

Administrativo

Judicial

Propiedad

Mixto

1.2 ¿Prevé alguna

contraprestación

por parte del

beneficiario?

No.

Sí, parcial

Uso y tenencia






asignar baldíos?


regulación para la

asignación de

baldíos?



beneficiarios

NA No



a la UAF?


fraccionamiento de

tierras otorgadas?

Sí

No No


4. ¿Prevé la


de baldíos?


destinación

específica a las

tierras otorgadas?

Sí

No No

NA NA

5. En términos de


política promueve

Distribución

Redistribución

Restitución




Ambientales


promueve …




Sociales NA




eficiencia?


necesidad de

mejorar la

eficiencia en

productividad de la

tierra?


No



mejorarla



equidad?

Sí 3.1. ¿Se refiere a

los retos de la

concentración de la tierra?


No


adopta medidas orientadas a resolverlos

48


como medio de producción

para la industria o la

ganadería?

Sí

4.1. ¿Prevé

programas de

exenciones o

beneficios

productivos para la

industria?

Sí

No No


como medio de producción

para campesinos y hogares

rurales?

Sí 5.1. ¿Prevé

programas de

asistencia

productiva a

campesinos?

Sí

No No





rural?

Sí

No



campesinos?

Sí 2.1. Prioriza a

campesinos



NA Otra



la tierra?

Sí

3.1. Los derechos

de los campesinos

se reconocen…


No



su garantía

NA NA

4. ¿Prevé la participación

de los campesinos en la

elaboración o


política?

Sí 4.1. ¿Reconoce o

destaca a las

organizaciones

campesinas?


No



su participación

NA No

49

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