HACIA UNA MAYOR IGUALDAD SOCIAL ATENCION INTEGRAL DE LA INFANCIA

Taller de Atención Integral Infantil* Fundación Chile 21

COLECCIÓN IDEAS

Año 5 N° 48 Noviembre 2004

* Con la coordinación de Clarisa Hardy por Chile 21 y con Roxana Muñoz como secretaria técnica, el Taller estuvo integrado por expertos de algunas ONG especializadas en temas de desarrollo y de infancia (María Angélica Kotiliarenco, Claudia Serrano, Marcela Tchimino y Osvaldo Torres), por especialistas de OIT y UNICEF (Francisca Morales, Verónica Riquelme y Paula Walker), por expertas independientes (Ximena Lagos y Paula Valenzuela), por especialistas de ministerios y servicios públicos ( Marcela Hernández, Loreto Martínez, Mariana Schkolnik y Fernanda Villegas), así como por el asesor presidencial, Víctor Tokman.

HACIA UNA MAYOR IGUALDAD SOCIAL ATENCION INTEGRAL DE LA INFANCIA

PRESENTACION Con importantes logros en materia de reducción de la pobreza y avances sociales que elevan la calidad de vida de todos los chilenos, nuestro país no ha logrado mejorar la distribución del ingreso. Parte de un continente que se caracteriza por sus altos grados de desigualdad, Chile mantiene situaciones de inequidad incompatibles con la mejoría en las condiciones materiales que nuestro país ha experimentado en la última década. La posibilidad de avanzar corrigiendo esta situación, en las distintas dimensiones en que las desigualdades se manifiestan, debiera ser una preocupación central de un país cuyos desafíos de desarrollo e inserción internacional descansan, en gran medida, en los grados de cohesión social que logre alcanzar en los próximos años, cohesión que está a la base de la estabilidad democrática y social que permite progresar económicamente. Estudios realizados por destacados académicos y especialistas de organismos nacionales e internacionales demuestran que los cimientos de la desigualdad se gestan en la infancia, con déficits de origen que acompañan a las personas por el resto de la vida. Pero no sólo estudios, también la experiencia que arrojan algunas sociedades altamente desarrolladas, como las del norte europeo, muestra que tal desarrollo se ha dado con notables progresos en el terreno de las igualdades y que ello se explica en un sólido sistema de protección social en donde la atención integral de la infancia tiene un lugar central. Cuestión que, además y entre otros resultados, permite a las mujeres incorporarse al mercado laboral sin pagar los severos costos que la maternidad tiene en países que, como el nuestro, no cuentan suficientemente con estos apoyos. Sin duda, tales experiencias son irrepetibles en sociedades que, como la chilena, tienen una desigualdad de origen muy marcada, una estructura distributiva altamente regresiva y restricciones fiscales. Por lo mismo, encontrar fórmulas creativas e innovadoras, con participación activa de todos los actores de la sociedad para dar respuesta a esta necesidad, será parte de la tarea en nuestra realidad. Con esta inquietud se constituyó en la Fundación Chile 21, el Taller de Atención Infantil Integral con la participación de especialistas de organismos internacionales como UNICEF y OIT, así como de expertos de distintas profesiones y de diversos organismos no gubernamentales.

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El propósito explícito que convocó a este grupo fue abordar una propuesta capaz de enfrentar esta problemática multidimensional de la desigualdad, teniendo como punto de partida las siguientes consideraciones:

• En primer término, reconociendo a todos los niños y niñas como titulares de derechos humanos al igual que los adultos y, por lo mismo, como sujetos de protección como una responsabilidad indelegable del estado, tal y como lo afirma la Convención Internacional de los Niños suscrita por Chile.

• En segundo término, haciéndose cargo de que Chile tiene la más baja tasa

de participación laboral femenina de América Latina, entre otras importantes razones, por las insuficientes redes sociales y prestaciones destinadas al cuidado infantil. La baja participación de las mujeres en el mercado de trabajo contribuye a los menores ingresos de las familias, siendo fuente y reproducción de pobreza en los hogares de menores recursos.

• En tercer término y derivado de lo anterior, asumiendo que el inquietante

descenso de la tasa de fertilidad que está experimentando la sociedad chilena, más que el resultado de una decisión deliberada de las mujeres y sus parejas, en la práctica es el fruto de una “penalización” que sufre la maternidad para aquellas mujeres que optan por entrar al mercado laboral.

A partir de estas consideraciones y siendo los derechos de los niños el gran foco de nuestra preocupación, el Taller de Atención Infantil Integral de Chile 211 sesionó con el propósito de encontrar fórmulas y alternativas de respuesta en los ámbitos señalados, distinguiendo acciones capaces de responder a las urgencias inmediatas o del corto plazo que plantean los sectores de mayor pobreza, riesgo social y vulnerabilidad, así como perfilando iniciativas más estratégicas o de mediano plazo, cuya meta sea la universalización de los derechos de protección y atención de todos los niños y niñas del país.

1 Con la coordinación de Clarisa Hardy por Chile 21 y con Roxana Muñoz como secretaria técnica, el Taller estuvo integrado por expertos de algunas ONG especializadas en temas de desarrollo y de infancia (María Angélica Kotiliarenco, Claudia Serrano, Marcela Tchimino y Osvaldo Torres), por especialistas de OIT y UNICEF (Francisca Morales, Verónica Riquelme y Paula Walker), por expertas independientes (Ximena Lagos y Paula Valenzuela), por especialistas de ministerios y servicios públicos ( Marcela Hernández, Loreto Martínez, Mariana Schkolnik y Fernanda Villegas), así como por el asesor presidencial, Víctor Tokman.

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LA SITUACIÓN ACTUAL EN CHILE Y SUS DESAFÍOS Impacto de la pobreza en el desarrollo infantil. De acuerdo a todos los estudios especializados, en la infancia temprana -entre la concepción y los 8 años de edad- se sientan las bases del desarrollo posterior de un individuo, siendo crucial la etapa comprendida desde la concepción hasta los 3 años, puesto que en ésta tienen lugar procesos neurofisiológicos que configuran las conexiones y las funciones cerebrales a niveles de velocidad y eficiencia de tal rapidez que no vuelven a ser alcanzados en el resto de la vida. Pero este desarrollo no es el resultado exclusivo de procesos biológicos genéticamente determinados, es también el fruto de experiencias cognitivas y emocionales que responden al entorno en que se desenvuelve el niño. La literatura mundial ha mostrado que los niños que crecen en pobreza enfrentan mayores riesgos de seguir una trayectoria de desarrollo deficiente y retrasado. En Chile estamos hablando de una población infantil pobre que representa aproximadamente un quinto del total de los niños entre 0 y 5 años de edad, es decir, casi medio millón de niños y niñas. Los factores que intervienen amenazando el desarrollo infantil son la baja escolaridad de los padres, la deprivación económica y los niveles de estrés de las familias. La baja escolaridad de los padres genera hogares con escasos estímulos para el desarrollo infantil, afectando sus capacidades cognitivas. Por otra parte, las malas condiciones económicas aumentan los riesgos físicos (especialmente por el hacinamiento y las malas condiciones de habitabilidad y saneamiento), limitan la nutrición de la madre y del niño, así como el acceso a cuidados médicos y a la seguridad de su ambiente. Todo ello incrementa los niveles de estrés de los padres, creando un clima emocional con estímulos nocivos para todos los miembros del hogar -siendo la violencia intrafamiliar una de sus más lamentables consecuencias- pero especialmente para los hijos. Es más, el estrés familiar o de la madre en el período prenatal ocasiona alteraciones en las funciones cerebrales del feto, lo cual puede potenciarse en la etapa postnatal si quien está al cuidado del niño no ha desarrollado sensibilidad y capacidades para responder al tipo de necesidades que estas criaturas demandan. En suma, todas estas condiciones características de la pobreza pueden limitar las capacidades físicas, cognitivas y emocionales de los niños, cuestión que se evidencia en su capacidad de aprender y en su posterior desempeño en el sistema educacional, como veremos a continuación.

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Desigualdad en el sistema educacional. Año tras año, las evaluaciones de la prueba SIMCE están revelando que, si bien se logran algunos avances modestos, la brecha de aprendizaje entre estudiantes provenientes de comunas de mayores ingresos y de colegios privados respecto de estudiantes de comunas más pobres y de escuelas municipalizadas se mantiene en niveles muy altos. Buena parte del debate se centra, en la actualidad, en cómo introducir cambios en el propio sistema educacional, en la formación y desempeño docente, en las metodologías y mallas curriculares, de modo de elevar la calidad educacional en general, pero especialmente donde se evidencia más deficitaria, en las comunas de menores ingresos y en las escuelas municipalizadas, así como subvencionadas. Sin embargo, esta óptica que se concentra sólo al interior del sistema educacional es reductiva e insuficiente. Numerosos estudios indican el decisivo papel que juega la escolaridad de los padres, especialmente de la madre, en la adquisición de competencias cognitivas de sus hijos y, por tanto, en el rendimiento escolar de éstos: a menor escolaridad de la madre, más bajo el rendimiento escolar del hijo. Otro tanto ocurre respecto al nivel ocupacional de los padres, existiendo una relación directamente proporcional entre bajo nivel ocupacional y menor rendimiento escolar de los hijos. De modo que, dadas las limitaciones socioeconómicas que enfrentan estos estudiantes, se requieren adicionalmente esfuerzos e iniciativas extraescolares de compensación ante tales obstáculos. Pero, aún así, también esta apuesta es insuficiente. Por otra parte, diversos estudios permiten constatar el papel crucial que juega la experiencia temprana infantil en el aprendizaje y en el rendimiento escolar. Evaluaciones sobre desarrollo sicomotor han permitido comprobar que el déficit en las competencias cognitivas de niños y niñas en condiciones de pobreza va aumentando con la edad en la etapa infantil temprana: si este déficit es del 14% antes de los 2 años de edad, llega a ser en promedio del 40% entre los 2 y los 4 años. Varios estudios muestran que los niños desatendidos en su primera infancia tienen bajos rendimientos escolares, menores a los de aquellos niños que han recibido una adecuada estimulación temprana, sea en el hogar o fuera de él. Cuestión que se aprecia también en un estudio realizado los años 2000 y 2003 sobre los efectos de la educación parvularia en el rendimiento de la prueba SIMCE aplicada a los 4° básicos: se observa un puntaje superior en casi 40 puntos en los niños que habían asistido previamente a prekinder y kinder. De modo que, la desigualdad en las capacidades que se provoca a edades tempranas entre niños de distintos niveles socioeconómicos, no logra ser reparada posteriormente por el sistema escolar, por más esfuerzos que se haga por compensar en la educación básica los déficits originales que afectaron a los estudiantes, pues el rendimiento escolar de niños y niñas desatendidos en su temprana infancia tiende a ser más bajo que los niños que han tenido oportunidades de cuidado en sus primeros años de vida.

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De allí la prioridad de la atención infantil en su etapa temprana, antes de ingresar a la enseñanza básica, especialmente -y como ya se señalaba- entre los 0 y 3 años de edad, fase para la cual hay una muy baja cobertura de atención en el sistema preescolar chileno, como veremos a continuación. Baja cobertura preescolar y financiamiento. Chile es uno de los países que goza de los mejores indicadores educacionales en América Latina, con una escolaridad básica universal y con una de las más bajas tasas de deserción escolar en la educación media, fenómeno que tenderá a desaparecer gracias a la reciente legislación que establece la obligatoriedad de la enseñanza media. En cambio, la educación preescolar tiene una baja cobertura, por debajo del promedio latinoamericano y, asimismo, bastante detrás respecto de aquellos países con los cuales Chile integra el grupo de mayor gasto social en la región. Un estudio realizado por la UNESCO revela que el 38% de tasa neta de educación preescolar que exhibe Chile contrasta con el 45% promedio latinoamericano, así como con las coberturas de países de gasto social comparable al chileno, como México (68%), Argentina (57%), Costa Rica (56%), Brasil (42%) y Uruguay (40%). En Chile hay casi un millón y medio de niños con menos de 6 años de edad y, de éstos, sólo un tercio tiene atención preescolar. De esta escasa proporción de menores que cuentan con atención parvularia, sólo 97 mil son niños pobres. En otras palabras, de los 445 mil niños pobres menores de 6 años, sólo el 21.8% cuenta con atención preescolar: que es prácticamente inexistente durante el primer año de vida, muy baja entre los 2 y los 3 años y aumenta de manera importante en el grupo de edad entre los 4 y 5 años de edad.2

COBERTURA EDUCACIÓN PREBÁSICA EN NIÑOS POBRES (entre 0-5 años)

0-1 Año 2 y 3 años 4 y 5 años TOTAL TOTAL 143.171 149.271 153.285 445.727 100.0 100.0 100.0 100.0 Con cuidado infantil 2.012 20.739 74.234 96.985 2.7 19.0 56.1 21.8 Sin cuidado infantil 141.159 128.532 79.051 348.742 97.3 81.0 43.9 78.2 Fuente: CASEN, 2000 2 Los anteriores son datos de la CASEN 2000, pues la reciente disponibilidad de la CASEN 2003 no permite todavía contar con análisis desagregados. Considerando la información 2003 disponible, a nivel agregado se aprecian variaciones menores dado que la cobertura preescolar entre los año 2000 y 2003 habría variado poco, del 32.4% al 35.1% de la población infantil con menos de 6 años de edad.

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De modo que, aún cuando la educación preescolar en Chile ha crecido más de 13 puntos desde 1990, sólo cubre a poco más de un tercio de los niños menores de 6 años, concentrándose mayormente en el grupo etáreo sobre los 3 años de edad y en los sectores sociales de mayores ingresos.3

COBERTURA EDUCACIÓN PREBÁSICA (comparación quintil de ingresos más pobre y más rico)

Quintil I Quintil V TOTAL 0 – 2 años 3.2 15.4 5.7

3 – 5 años 36.7 67.8 45.4 TOTAL 25.5 50.3 32.5

Mideplan, CASEN 2000 Y este hecho se refleja en la destinación de financiamiento a tales propósitos. Del total del presupuesto del Ministerio de Educación, sólo un 7% se destina a la educación preescolar, lo que contrasta con el 52% para la educación básica, el 20% para la media y el 14% para la educación superior (sólo están por debajo de la educación parvularia las destinaciones de gasto a la educación especial y a la cultura). En suma, no más del 0.27% del PIB se destina a fines preescolares desde el Ministerio de Educación. Si a lo anterior sumamos las transferencias de otras entidades públicas destinadas a edades preescolares, la proporción crece levemente, llegando a ser del orden del 0.4% del PIB el gasto orientado a la atención temprana infantil, cifra que es de las más bajas de América Latina. Mujer, trabajo y maternidad. Chile sigue siendo el país latinoamericano con la menor participación de mujeres en el mercado laboral y, aún cuando su incorporación se incrementó en los noventa, lo hizo a menor velocidad que la mayor parte de los países de la región. Según datos comparados de la OIT (2000), mientras la tasa promedio de participación laboral femenina latinoamericana es actualmente del 45%, Chile tiene un 36%, cifra que contrasta con el 49% de tasa de participación femenina de Argentina, con el 46% de Uruguay y con el 45% de Brasil. En general, el comportamiento laboral de las mujeres latinoamericanas es distante del que exhiben Japón y los países de la Unión Europea cuyas tasas, exceptuando Grecia, Italia y España, están sobre el 50% y, más distante aún, de Estados Unidos y Canadá, con el 60.2% y el 59.5% respectivamente. 3 En la CASEN 2003 aún no hay información de cobertura preescolar desagregada por grupos de edad y nivel socioeconómico. Sin embargo, a nivel agregado se advierte que la brecha entre el quintil más rico y el más pobre se ha reducido: como vemos en el cuadro, en el año 2000 la cobertura preescolar del quintil más pobre era del 25.5% y del quintil más rico de 50.3%. En el año 2003 la cobertura del quintil más pobre sube al 30.3% y la del quintil más rico es de 49.1%.

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Estos datos nos muestran cuán baja es la tasa laboral femenina chilena en el concierto internacional, a pesar de los progresos de los años recientes. A partir del noventa, la tasa de participación femenina en Chile tendió a crecer más velozmente que la masculina, sin embargo la brecha se mantiene muy alta. Con información de la CASEN (2000) se aprecia que la participación laboral de los varones mayores de 15 años es del 73.2%, siendo la femenina del 39.3%, más de 30 puntos de diferencia entre ambos. Pero, no sólo baja, sino que desigualmente distribuida, en niveles de desigualdad que contrastan con el panorama general latinoamericano.

PARTICIPACIÓN FEMENINA POR NIVEL DE INGRESOS

(entre 25 y 45 años)

País 10% más pobre 10% más rico TOTAL Argentina 41% 88% 60% Brasil 48% 78% 61% Chile 20% 76% 47% Costa Rica 28% 71% 45%

Ecuador 62% 81% 64% Paraguay 69% 83% 72%

Perú 65% 74% 68% Uruguay 49% 90% 72% BID, 1998 Por otra parte, un estudio realizado por la CEPAL con datos del año 2000, demuestra que si las mujeres ingresaran al mercado laboral la incidencia de la pobreza se reduciría, en América Latina, en 8 puntos porcentuales. En el caso chileno y de acuerdo a la encuesta CASEN de esas fechas, el 17% de los hogares está bajo la línea de la pobreza. Si tomamos en consideración a los hogares biparentales en que ambos padres están trabajando (es decir, al 23% de los hogares), vemos que el número de hogares pobres representa sólo el 7%, cuestión que nos muestra claramente cómo incide el hecho de que ambos padres trabajen para reducir la pobreza. Visto desde otra perspectiva, si se toman estos mismos hogares y se excluye el aporte de ingresos que realizan las mujeres, se aprecia que el número de hogares pobres biparentales se incrementa del 7% al 19%. Todo lo cual remite a la importancia del trabajo femenino para mejorar las condiciones de vida de las familias. De modo que la baja tasa de participación laboral femenina ciertamente tiene un efecto en los niveles de ingreso de los hogares y agudiza situaciones de pobreza, aparte del hecho de que se aprecian discriminaciones salariales por sexo y que, en promedio, las mujeres tienden a ganar un tercio menos que los varones en labores y responsabilidades comparables. Un reciente estudio realizado por la OIT en que se muestran estos diferenciales de ingresos por sexo y que tienden a ser explicados por los empleadores en los

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mayores costos laborales de la mujer, demuestra al contrario que los costos laborales entre hombres y mujeres son relativamente similares, incluso algo menores en las mujeres chilenas, pues la maternidad no es pagada por el empleador, sino por las trabajadoras y el estado. Las discriminaciones en el acceso al trabajo y en las remuneraciones de las mujeres explican lo que está ocurriendo con la tasa de natalidad en Chile y su mayor descenso en las mujeres trabajadoras: siendo ésta baja en general, de 2.2% a nivel nacional, la tasa de natalidad entre las mujeres trabajadoras desciende al 1.7%, cuestión que revela que la maternidad está siendo penalizada para las mujeres que desean trabajar.

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PROPUESTA DE ATENCIÓN INTEGRAL DE LA INFANCIA Objetivos

• Aumentar significativamente la cobertura de atención infantil en las edades

preescolares, pero especialmente para el grupo de 0 a 3 años por ser éstas las edades que marcan el desarrollo posterior de las personas y por ser éste, demás, el grupo etáreo más desprotegido en la actualidad.

• Orientar los esfuerzos en el corto plazo hacia todos los niños de mayor

pobreza, riesgo y vulnerabilidad, así como hacia aquellos hogares en que las mujeres desean o necesitan trabajar, o bien que, estando incorporadas a algún trabajo, sus hijos carecen de una adecuada atención.

• Institucionalizar un sistema mixto de atención infantil, promoviendo

modalidades no convencionales complementarias de las modalidades convencionales, en el entendido que los esfuerzos que se realizan desde el sistema preescolar formal -y que ciertamente deben ampliarse- de todos modos serán insuficientes para absorber la demanda actual y potencial insatisfecha.

• Promover diversas formas y tipos de iniciativa de atención infantil no

convencional, adecuadas para compatibilizar la maternidad con la capacitación laboral y el ejercicio del trabajo de las mujeres, de tal modo de fomentar la maternidad sin limitar las posibilidades laborales de las mujeres y sin recargar material y emocionalmente esta responsabilidad en los exclusivos hombros de las madres.

• Contribuir a generar debate y opinión pública sobre la necesidad y

beneficios de la educación preescolar, tanto para el niño mismo, como para la mujer que necesita o desea incorporarse al mercado laboral.

Fundamentos Es necesario contar con algunos consensos básicos que permitan construir una propuesta de esta naturaleza, pues de ellos habrá de depender la viabilidad de la misma, sumando el compromiso de todos los actores involucrados y creando condiciones para la provisión de los recursos que habrán de requerirse. Consensos que deben arrancar de ciertos principios orientadores compartidos: • En primer término, asumir que la pobreza y la desigualdad de oportunidades

que viven muchos niños y niñas por razones socioeconómicas, es una injusticia social que debe ocupar no sólo al gobierno, sino que movilizar a toda la sociedad. Y, por lo tanto, que la atención integral de la infancia debe ser

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abordada de común acuerdo como una iniciativa de responsabilidad público-privada, con una activa participación de la sociedad civil y con aportes de todos los actores.

• Aún cuando las mujeres deben decidir libremente si trabajan o no, todos los

estudios de opinión recientes revelan que la mujer, en su gran mayoría, no sólo necesita, sino que busca y desea trabajar como opción personal. Ejercer libremente el uso de tal derecho, requiere crear las condiciones para su ejercicio, en las mejores condiciones y con igualdad de oportunidades que los varones, tanto en el acceso y en el tipo de trabajo que se escoge, como en las remuneraciones. Garantizar el cuidado infantil es una condición necesaria, si bien insuficiente para abrir oportunidades equitativas de acceso de las mujeres al mercado laboral.

• Una política real de protección y estímulo a la familia sugiere que ésta no

puede estar determinada por las condiciones laborales vigentes, sino que, a la inversa, debe ser la familia la que dé marco, oriente y determine condiciones laborales compatibles con la maternidad, con los roles parentales y con las mejores relaciones intrafamiliares.

Requisitos y condiciones de viabilidad.

a) Flexibilidad en la oferta: modalidades convencional y no convencional. A diferencia de lo que ocurre en otros países latinoamericanos en que la mayor cobertura responde, no sólo a la mayor destinación de financiamiento para la educación preescolar, sino que a la convivencia de modalidades diversas de atención infantil, en nuestro país la tendencia ha sido incrementar la oferta dentro del sistema educacional, a través de modalidades convencionales, estrechando cada vez más el espacio para las experiencias no convencionales y fuera del sistema educativo formal. Ante esta situación, el crecimiento que puede experimentar la cobertura es limitado, tanto por las limitaciones de disponibilidad de infraestructura y de personal y sus costos asociados en el sistema convencional, como por la inflexibilidad de localización y horaria que puede proveer el sistema formal, con lo cual se rigidiza y limita la oferta potencial que pueden presentar las modalidades no convencionales en la prestación de estos servicios. Adicionalmente, y sujeto a mayores estudios en nuestra realidad, la experiencia internacional muestra la posibilidad de reducir costos de la atención infantil no convencional respecto de la que se provee en el sistema formal, sin afectar la calidad del servicio. De modo que, para crecer en una atención infantil integral que dé cuenta de las reales necesidades inmediatas y futuras del país, con capacidad de absorber en el más corto plazo a los niños y niñas que urgentemente lo necesitan, cumpliendo la aspiración de una meta deseable de atención universal en el mediano plazo, se requiere diversificar la oferta y permitir que, junto con el desarrollo de la modalidad

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convencional, prosperen experiencias no convencionales de atención infantil integral, de menor costo y exigencia formales, con mayores flexibilidades horarias y de localización, de acuerdo a las necesidades familiares y de las madres, sin detrimento de la calidad del servicio que reciben los niños. Si bien pueden existir aprensiones sobre la calidad de las iniciativas no convencionales por contraste con las convencionales y el temor de que ello pueda crear una oferta de segunda clase para los niños y hogares de menores recursos, lo cierto es que en la actualidad la única ventaja demostrable que tienen las modalidades convencionales de atención preescolar es que están masivamente instaladas y en operación, mientras que las modalidades no convencionales son de muy escasa cobertura, no se conocen y carecen de respaldo institucional y técnico. Frente a esta situación, es posible mostrar los resultados que tienen otros países con dichas iniciativas (así como darle visibilidad a algunas de nuestras propias experiencias) y aclarar, por lo demás, que en Chile existen las condiciones para instalar un sistema innovador que cuente con garantías de aseguramiento y supervisión de calidad. Estimular la complementariedad de modalidades convencionales y no convencionales de atención preescolar, permitiría elevar significativamente la capacidad de respuesta a las limitaciones de cobertura actuales que sólo perjudica a los niños y hogares más pobres y, además, terminaría con la falsa disyuntiva entre educación y cuidado infantil que muchas veces es argumentado por algunas educadoras de párvulos, reacias a innovar no obstante la rica y muy positiva experiencia internacional en la materia, tanto de países desarrollados, como latinoamericanos.

b) Participación de la comunidad y de las propias madres. Los niños y niñas de los sectores de menores ingresos que no acceden al sistema convencional (cuyo modelo es el jardín infantil clásico), especialmente de aquellos hogares cuyas madres trabajan, quedan en manos de vecinos o parientes y, en no pocos casos, de sus hermanos mayores, niños también. En la práctica, las redes informales están operando, pero con grandes deficiencias de calidad desde el punto de vista de un buen desarrollo infantil. Potenciar estos recursos sociales informales que existen, pero introduciendo calidad en la atención, es un capital que sería lamentable desaprovechar, teniendo la ventaja adicional que estas iniciativas pueden llegar a ser una fuente de ingresos para mujeres que, con capacitación y supervisión adecuadas, pueden convertir sus prácticas domésticas habituales en actividades laborales remuneradas. De esta forma, junto con potenciarse las redes existentes y crearse nuevas alternativas de empleo femenino, se utilizan además las infraestructuras disponibles que pueden ser mejoradas para estos propósitos, con menores costos que en el sistema convencional. Sedes y locales comunitarios debidamente

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adecuados, así como viviendas que, sobre la base de subsidios de ampliación, pueden ofrecerse como espacios de atención infantil son parte de la disponibilidad de los recursos físicos que están en condiciones de ponerse a disposición de iniciativas comunitarias y familiares de atención infantil. Por otra parte, la comunidad puede jugar un papel clave para sensibilizar a las familias ante este tema muchas veces ignorado por quienes más requieren soluciones, ayudando así a la implementación de este tipo de iniciativas. La comunidad es, entonces, un factor crucial para validar y legitimar las iniciativas de educación inicial no escolarizada o no convencional.

c) Descentralización y responsabilidad de los municipios.

Es en este ámbito de acciones que la descentralización aparece como una condición facilitadora, entregándole a los gobiernos locales la iniciativa para su desarrollo. Justamente, la necesidad de utilizar mecanismos flexibles de cuidado infantil, adecuados a la realidad territorial, social y familiar específica que se desea abordar exigen la mayor descentralización posible, siendo el municipio la instancia privilegiada para articular las necesidades y aportes de las madres, así como la participación de otros organismos y entidades calificadas capaces de colaborar en estas tareas, aportando recursos adicionales y ofreciendo cursos de capacitación de mujeres para el cuidado infantil. Sin menospreciar el rol que a nivel central le cabe a las entidades gubernamentales que se han dedicado tradicionalmente a la educación preescolar y complementaria a las iniciativas que se desarrollan a través del sistema educativo convencional, el despliegue de nuevas iniciativas no convencionales a nivel local, bajo normativas diseñadas centralmente y fiscalizadas por los organismos competentes, permitirá no sólo aumentar con mayor celeridad la cobertura, sino que innovar en distintos tipos de respuesta adecuadas a la necesidades localmente detectadas y a las realidades específicas de las familias involucradas.

d) Criterios y estándares de calidad. Una educación de calidad implica fomentar el continuo desarrollo de los niños y su aprendizaje. Asegurar que la atención no convencional sea de tan buena calidad como la que se otorga a través del sistema escolar convencional, supone precisar qué se entiende por calidad y apuntar a algunos estándares de calidad exigibles a tales modalidades no convencionales de atención infantil. Cuando se habla de calidad de la educación parvularia, se hace referencia centralmente a la calidad de la relación que se produce entre el adulto o educador y el niño, pues en tal relación se construye la autoimagen que los menores adquieren de sí mismos. El desarrollo temprano de las destrezas cognitivas y de lenguaje (pre-alfabéticas y pre-numéricas) está fuertemente condicionado por las prácticas educativas informales de educación empleadas por los padres y en los

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jardines infantiles, por tanto, es desde allí que cobran especial importancia las interacciones de los adultos con los menores. Y, cuando éstas no se proveen en el hogar, situación que puede estar presente en las familias más pobres, deben ser idealmente provistas por los lugares de cuidado y aprendizaje infantil. Tan fundamental como es la incorporación de la familia en el proceso de atención preescolar, es contar, entonces, con las personas adecuadas para el cuidado de los niños, no sólo en términos de los conocimientos técnicos que puedan poseer y adquirir mediante la capacitación, sino también por su capacidad afectiva y empatía, la que se trasmite al niño en las interacciones diarias. Por ello, la selección de mujeres para el cuidado de los niños debe considerar variables técnicas, socioemocionales y de legitimidad dentro de la comunidad. A lo anterior hay que agregar la importancia de respetar la adecuada proporción entre adultos y niños, una adecuada cantidad y calidad de alimentación que se les proporciona, así como una cierta exigencia de infraestructura y equipamiento que provea espacios suficientes y necesarios para todo tipo de aprendizajes, incluido el juego. Y ello se puede obtener, no sólo en jardines infantiles, sino que en sedes comunitarias habilitadas para tales propósitos, así como con programas de ampliación de las viviendas para desarrollar estas iniciativas con participación de las familias.

e) Modalidad de financiamiento compartido: Uno Más Uno.

Si bien la atención y el cuidado de los niños es un asunto propio de la seguridad social y debería ser financiando, al igual que ésta, con contribuciones, el examen de la experiencia internacional muestra la presencia de modalidades de financiamiento con diversas fuentes que, de manera pura o combinada, aportan al cuidado infantil, sea a través de fondos públicos, fondos comunales o locales, aportes de empresas, así como de los padres y madres. En muchos países desarrollados, como son el ejemplo de Francia e Inglaterra, los gobiernos liberan impuestos a las empresas y a las personas para el cuidado infantil. Tal situación no es repetible en Chile que, con su baja carga impositiva, no está en condiciones de hacer renuncias tributarias. Tampoco es posible que en nuestro país ello recaiga -como ocurre en algunos otros países- sólo en financiamiento estatal, dadas las actuales disponibilidades y compromisos fiscales con un conjunto de reformas sociales, como son las exigencias financieras de la reforma educacional y la obligatoriedad de la enseñanza media, así como la reforma de la salud en marcha. De modo que, al igual que muchos países en desarrollo, la propuesta de implementación de un sistema no convencional de atención infantil complementario a la educación preescolar actual, tendrá que descansar en un modelo de financiamiento mixto, combinando aportes estatales (a través del gobierno nacional y regional, así como aportes municipales), con aportes privados

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de empresas, comunitarios o de organismos sin fines de lucro, así como aportes de las propias familias. Es más, se pudiera pensar en un mecanismo de premio o incentivo a las iniciativas de atención infantil integral, en que el estado (tanto a nivel central como descentralizado) compromete recursos que se suman a los aportes privados, comunitarios y familiares. Este mecanismo, que pudiéramos denominar Uno Más Uno, tiene como base el compromiso de un aporte público equivalente a los aportes que, en cada iniciativa, comprometen actores no gubernamentales, privados y comunitarios, así como aportes de las propias familias: por cada peso movilizado privada y socialmente, el estado podría aportar otro. Con esta fórmula, no sólo aumentan considerablemente las actuales disponibilidades de financiamiento y se estimula el compromiso solidario de toda la sociedad con la atención integral de los niños más pobres del país, sino que, además, le proporciona a la sociedad y a las familias las bases para exigir y cautelar la calidad del servicio que se presta con sus aportes. Una nueva institucionalidad de supervigilancia de la atención infantil La institucionalidad encargada de velar por el cumplimiento de los derechos de niños y niñas se encuentra dispersa al interior del sector público y está escasamente articulada, con deficiencias de coordinación. En este sentido, el desafío de la atención integral de la infancia requiere un importante cambio en la institucionalidad vigente. En países con tradiciones de apoyo a la infancia y con sociedades con altos niveles de igualdad existen ministerios especialmente destinados a la protección de los niños, como es el caso de los países nórdicos. En otros países, como México, se han configurado ministerios de desarrollo social que tienen, entre sus grupos prioritarios, a los menores. Y en algunas realidades, como Brasil, adicionalmente se han institucionalizado defensorías de la infancia que operan a niveles locales. En el nuestro, no existe ninguna de estas fórmulas y urge afrontar una reforma de la institucionalidad social que cree la figura de una autoridad institucional especializada en la problemática infantil, con fuerza política y capacidad técnica, que supervigile la acción de las distintas entidades con responsabilidades ante los niños y niñas del país. Ello no puede ser responsabilidad, como muchos tienden a atribuirle, de la actual Junta Nacional de Jardines Infantiles, JUNJI, puesto que ésta, junto con otras instancias del Ministerio de Educación y con la Fundación INTEGRA, es una entidad que provee dichos servicios directamente y, por consiguiente, no puede operar como un organismo normativo, fiscalizador y supervisor independiente.

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Dicha autoridad social especializada en la infancia debería tener, entre otras funciones: la certificación de alternativas de educación no convencional y de la capacitación de personal para su ejercicio; la realización de estudios de costos y efectividad de nuevas iniciativas a incluir dentro de la oferta y la fijación de los criterios de calidad a ser exigibles a todas las instancias que impartan educación a la primera infancia, tanto en la selección de personal como en el equipamiento exigido. De esta manera, la institucionalidad integral que se requiere tendría como principal función la determinación de los criterios de calidad exigibles, los cuales deberían ser supervisados a nivel local. La existencia de una autoridad social especializada en la infancia, de carácter central, debe velar por el mejor cumplimiento de las políticas de atención y protección a la infancia sin limitar, sino al contrario, la iniciativa de carácter local, incentivando la oferta de programas locales de cuidado infantil que cumplan con todos los requisitos de calidad normados por la autoridad. La propuesta de atención infantil integral es un proceso Al igual que en la educación básica y media, no sólo es deseable, sino también necesario contar con una legislación que permita universalizar la atención preescolar para todos los niños y niñas que lo requieran. Ello supone, no sólo voluntad política, sino crear las condiciones financieras y culturales para su viabilidad. Mientras tales condiciones se construyen y el país incorpora en su agenda de discusión esta temática como una prioridad social en el mediano plazo, se debe avanzar desde ya ampliando significativamente la cobertura, de modo de asegurar que todos los menores de mayor riesgo social tengan acceso a un cuidado integral: niños y niñas pobres, independientemente de si sus madres trabajan. De modo que, en el corto plazo, el aumento de cobertura debe destinarse específicamente a los segmentos de menores ingresos y en el grupo de edad más desprotegido, entre los 0 y los 3 años, siendo éstos los que menos apoyo están recibiendo de la oferta pública y privada existente. • En el mediano plazo, el propósito de alcanzar una atención infantil integral

universal debe partir del supuesto que todos los niños con menos de 6 años de edad deben beneficiarse de esta política, es decir, el actual universo superior al millón de niños y niñas cuyas madres y padres deseen acceder a esta atención fuera de las redes domésticas. Sin duda, es una meta muy ambiciosa y, en la actualidad, impracticable.

• En el corto plazo, entonces, se debe avanzar con quienes más lo necesitan, es

decir, orientando la ampliación de la cobertura lo más rápidamente posible hacia más de 200 mil niños pobres entre 0 y 3 años de edad4 que están actualmente fuera del sistema de atención preescolar, empezando por aquéllos

4 Esta cifra corresponde a más de 100 mil niños pobres entre 0 y 1 año de edad y otros tantos entre los 2 y 3 años de edad.

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cuyas madres trabajan, pero abriéndose hacia los que están en mayor riesgo social con independencia de la situación laboral de sus madres.

Iniciativas para el corto plazo

a) Análisis y estudios. • Se requiere cuantificar la magnitud de la necesidad a ser cubierta, así como de

la demanda real a ser satisfecha. Ello exige información actualizada sobre el volumen de niños y niñas en condiciones de riesgo social que no cuentan con un adecuado entorno, ni condiciones domésticas de apoyo y que están fuera del sistema preescolar. Otro tanto, sobre la magnitud de mujeres pobres que ya están en el mercado laboral y no cuentan con apoyos para el cuidado de sus hijos en edad preescolar, así como estimar el volumen real de aquellas mujeres de escasos recursos que expresan su voluntad de entrar al mercado laboral si tuvieran con quien asegurar la atención de sus hijos menores de 6 años. Sin esta información, toda la discusión sobre la magnitud deseable de ampliación de cobertura seguirá sujeta a supuestos que no necesariamente responden a la realidad, comprometiendo recursos que, como bien sabemos, son siempre escasos.

• Realizar estudios que permitan dimensionar la inversión requerida para

proteger a una población infantil en condiciones de pobreza con mayor riesgo social que en la actualidad no está bajo ningún sistema de atención, aún si sus madres no entraran al mercado laboral, puesto que, como se sabe, están en desventaja por las mayores privaciones a las que están sometidos por contraste con los niños de hogares de mayores ingresos y con mayores niveles de escolaridad familiar.

b) Sensibilización, difusión y educación ciudadana.

• Iniciar campañas de sensibilización y difusión acerca de esta temática, de

modo de crear conciencia cívica acerca de la relevancia de la atención y protección infantil, no sólo para el niño mismo en su condición presente y oportunidades de futuro, sino para su familia, para el desarrollo del país y para nuestra sociedad que requiere mayores grados de cohesión social. Estas campañas, no sólo deben cumplir con el propósito de darle prioridad a una temática social que ha estado relegada en el debate público, sino a romper las barreras culturales que desalientan a las mujeres para hacer uso de estas alternativas de cuidado infantil a expensas de otras formas que, si bien son prácticas habituales, suelen ser riesgosas para la salud física y emocional de los niños y poco adecuadas a sus necesidades.

• Iniciar campañas educativas hacia los padres, desde el embarazo mismo,

especialmente orientadas a las madres embarazadas y sus parejas sobre las necesidades que tiene el niño desde antes de nacer, durante el embarazo y en

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sus primeros años de vida. Campañas que no sólo deberían ser promovidas desde los medios de comunicación, sino que ser parte de las tareas pedagógicas de los servicios públicos y parte de las políticas públicas implementadas a través de los consultorios, escuelas y municipios.

c) Acciones preparatorias.

• Si bien esta propuesta de atención infantil integral tiene como foco central la

protección de la infancia y no pretende resolver el problema del empleo femenino, bien sabemos que la ausencia de apoyos infantiles es un desaliento para que las mujeres busquen trabajo. Sin embargo, también sabemos que la sola ampliación de cobertura, no es suficiente para facilitar la ocupación de las mujeres. De modo que, entre las tareas preparatorias deberían contemplarse acciones de nivelación de estudios, de capacitación y formación para el trabajo para mujeres de escasos recursos, pues la sola ampliación de la atención infantil no genera automáticamente una mayor inserción laboral de mujeres, especialmente de las más pobres y con mayores descalificaciones. En esta tarea deberían tener una responsabilidad central los municipios, que de esta manera estarían articulando las necesidades de empleabilidad de las mujeres con el cuidado infantil.

• Elaborar un diseño de institucionalidad nueva, con autoridad política y técnica,

responsable de la promoción, protección y cuidado de los derechos de los niños y las niñas, y su posterior propuesta legislativa conducente a la creación de una nueva institucionalidad para la infancia.

• Elaborar una normativa de estándares de calidad flexibles a las realidades

sociales y territoriales a las que deben ser aplicadas, y que deberían ser exigibles en un sistema de atención integral de la infancia, tanto convencional como no convencional, para asegurar el máximo de calidad sin entorpecer la ampliación de la oferta educativa a los niños. En dicho diseño, que debe ser encabezado por los organismos competentes del estado central (Ministerios de Educación, del Trabajo y SERNAM), deberían participar representantes de los municipios, de modo de introducirle los elementos de flexibilidad propios de las diversas realidades locales.

• Realizar un catastro exhaustivo de experiencias de atención preescolar no

convencionales (comunitarias y familiares, municipales y domiciliaras), tanto en práctica en nuestro país, como en el extranjero, para la posterior difusión y conocimiento de las mejores prácticas y las más exitosas, facilitando la replicabilidad de éstas por los distintos actores interesados en la ejecución de tales iniciativas. Dicho catastro debería incluir, junto con la descripción exhaustiva de la experiencia exitosa, los cálculos de costo por niño, de modo que quienes deseen replicar alguna de las experiencias sepan con anticipación las exigencias técnicas y de financiamiento requeridos.

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d) Plan Piloto en todas las comunas durante 2005. • Plan Piloto: desde comienzos del año 2005 y durante todo el año se pueden

promover experiencias pilotos en todas las comunas del país, al menos una experiencia en cada municipio, de modo que ello sirva de lección ejemplificadora para la comunidad y las familias, movilizando capacidades locales, rompiendo barreras culturales y prejuicios y permitiendo, además, aprender de las experiencias e intercambiarlas con otras comunas. Las municipalidades deben convertirse en promotoras de este Plan Piloto, con participación de la comunidad local, con el apoyo de las entidades gubernamentales especializadas en el tema y con aportes públicos complementarios, en el marco del financiamiento compartido, Uno Más Uno.

• Capacitar a mujeres en cuidado infantil, provenientes de las mismas comunas

en donde se llevarán adelante las experiencias del Plan Piloto, de modo de legitimar estas iniciativas no convencionales en la propia comunidad beneficiaria, favoreciendo asimismo la inserción laboral de las mujeres pobres en estos nuevos servicios locales. Si bien esta tarea debe ser descentralizada y de responsabilidad de los respectivos municipios, en convenio con entidades especializadas, ello debería ser parte de un “sistema de cuidadoras infantiles certificadas” cuya responsabilidad recaiga en un organismo competente de nivel central que establece el curriculum de formación, los criterios de elegiblidad de las candidatas a cuidadoras, los criterios de evaluación y de aprobación del curso, así como la actualización periódica en su formación de las cuidadoras ya certificadas.

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