Guía de estrategias para la utilización de suelo baldío en ...
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Guía de estrategias para la utilización de suelo baldío en áreas urbanas Clave 206767 Dra. Martha E. Chávez (Coordinadora) Dra. Reyna Valladares Anguiano, Dra. Susana Medina Ciriaco, M.C. Arq. Rafael Verduzco Torres, M. en Arq. Liliana Juárez Martínez, M. en Arq. Juan Antonio Calderón Mafud (investigadores asociados) Francisco Reyes Ochoa, Viridiana Guadalupe Ortiz Ramos, Hugo César Cisneros Estrada, Benjamín Gómez Mendoza, Roberto Cruz Fuentes, Fernando Sánchez Rodríguez, Marelen Poulette Farías Larios, Arnoldo Ramírez Contreras, Gabriela Vergara, Benito Torres Serratos, Omar Alejandro Valdovinos Alcántar, Bastian Sarmiento Reyes, Ariel de Jesús Montoya González, Juan José Moreno Santa Cruz, Francisco de Jesús Valencia Rosales (asistentes de investigación).
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Guía de estrategias para la
utilización de suelo baldío en
áreas urbanas
Clave 206767
Dra. Martha E. Chávez
(Coordinadora)
Dra. Reyna Valladares Anguiano, Dra. Susana Medina Ciriaco, M.C. Arq. Rafael Verduzco
Torres, M. en Arq. Liliana Juárez Martínez, M. en Arq. Juan Antonio Calderón Mafud
(investigadores asociados)
Francisco Reyes Ochoa, Viridiana Guadalupe Ortiz Ramos, Hugo César Cisneros Estrada,
Benjamín Gómez Mendoza, Roberto Cruz Fuentes, Fernando Sánchez Rodríguez, Marelen
Poulette Farías Larios, Arnoldo Ramírez Contreras, Gabriela Vergara, Benito Torres
Serratos, Omar Alejandro Valdovinos Alcántar, Bastian Sarmiento Reyes, Ariel de Jesús
Montoya González, Juan José Moreno Santa Cruz, Francisco de Jesús Valencia Rosales
(asistentes de investigación).
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Agradecimientos:
M. en V. Ing. Samuel Apolonio Saucedo Quiñonez, Mariano Virgen Carmorlinga y al
Ing. Francisco Avalos Gutiérrez (de la Dirección de Catastro de Colima), por su interés
en el proyecto y por sus recomendaciones a lo largo del mismo. Al Arq. Juan Carlos
Castañeda Ortiz y Dra. Ana Isabel Galaviz Mosqueda (H. Ayuntamiento de Villa de
Álvarez), por sus gestiones para obtener parte de la información que se requirió para
el presente trabajo. Un sincero agradecimiento a la M. en V. Delia Margarita Aguirre
Sato, por su panorama acerca del mercado inmobiliario de la zona de estudio. Al Dr.
Alfonso Cabrera Macedo, por permitirnos realizar uno de los talleres en las
instalaciones del Museo de Historia Regional y a la Mtra. Guadalupe Herrera
Guerrero, por su apoyo en las transcripciones de algunos de los textos de este
trabajo.
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Índice
Introducción ......................................................................................................................................................... 8 1. En torno a la idea del suelo sin uso o subutilizado ................................................................................ 9
1. Indagando en los estudios de los baldíos .................................................................................................. 14
a) Los tipos de estudios del suelo baldío en Estado Unidos...................................................................... 14
b) Los estudios del suelo baldío en América Latina .................................................................................. 28
c) Algunos estudios de suelo baldío europeos .......................................................................................... 55
2. ¿Baldíos, vacíos urbanos, tierra vacante? o................................................................................................... 60
a) Hacia una conceptualización para enmarcar el suelo y las edificaciones sin uso ................................. 70
b). Clases de la tierra vacante ........................................................................................................................ 79
Bibliografía y fuentes consultadas ...................................................................................................................... 85
2. Dinámica económica de la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez ........................................................ 89
1. Contexto general ............................................................................................................................................ 90
2. La economía ................................................................................................................................................... 92
Sector agrícola ............................................................................................................................................... 94
Sector industrial ............................................................................................................................................. 96
Comercio y servicios .................................................................................................................................... 100
3. Demografía ................................................................................................................................................... 102
Evolución de la población por municipio ...................................................................................................... 105
Migración ...................................................................................................................................................... 110
4. Superficie estatal .......................................................................................................................................... 112
5. Empleo e ingresos ........................................................................................................................................ 120
La economía urbana .......................................................................................................................................... 125 6. El territorio metropolitano.............................................................................................................................. 125
Ubicación de sectores económicos .............................................................................................................. 128
Ubicación de la infraestructura estatal ......................................................................................................... 137
El capital financiero ...................................................................................................................................... 139
El capital comercial ........................................................................................................................................... 144
El capital en los servicios ................................................................................................................................. 150
Transporte Urbano ....................................................................................................................................... 161
Contaminación ............................................................................................................................................. 165
Recolección de basura ................................................................................................................................. 167
Energía Eléctrica .......................................................................................................................................... 168
Drenaje......................................................................................................................................................... 169
7. El territorio ...................................................................................................................................................... 172 Infraestructura de comunicaciones y transportes ............................................................................................. 172
Recursos .......................................................................................................................................................... 180
Tierra ............................................................................................................................................................ 182
Conclusiones...................................................................................................................................................... 183 Bibliografía y fuentes consultadas...................................................................................................................... 191 3. Caracterización de los vacíos ociosos en las áreas centrales de Colima y Villa de Álvarez ................ 193
Los baldíos en los instrumentos de planeación de Colima y Villa de Álvarez .................................................. 194
Los vacíos ociosos en la zona centro de la ciudad de Colima ......................................................................... 197
Localización de los vacíos ociosos en la ZCCC ............................................................................................... 199
Aprovechamiento de los vacíos ociosos de la ZCCC. ...................................................................................... 201
Tipo de propiedad de los vacíos ociosos de la ZCCC ...................................................................................... 209
Niveles construidos en los vacíos ociosos de la ZCCC .................................................................................... 215
El centro de la ciudad de Villa de Álvarez y sus vacíos ociosos ....................................................................... 219
Localización de los vacíos ociosos en el centro de Villa de Álvarez ................................................................. 219
Aprovechamiento de los vacíos ociosos en Villa de Álvarez. ........................................................................... 221
Tipo de propiedad de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez .......................................................... 227
Niveles construidos en los vacíos ociosos de Villa de Álvarez ......................................................................... 232
Conclusiones...................................................................................................................................................... 236 Bibliografía y fuentes consultadas .................................................................................................................... 240
4
4. La gestión del suelo: alternativas para la intervención de los vacíos ociosos ...................................... 241
Antecedentes ..................................................................................................................................................... 242 Instrumentos para la gestión de suelo urbano .................................................................................................. 244
Instrumentos especiales y tributación de tierras vacantes en la experiencia latinoamericana ........................... 252 Regulación urbana relacionada con el suelo baldío en la Colima ...................................................................... 264 Regulación fiscal relacionada con el suelo baldío en Colima ............................................................................. 271 La gestión del suelo y del territorio en la ciudad de Colima y en la ciudad de Villa de Álvarez ........................ 275
Reflexiones sobre los diferentes instrumentos de gestión de suelo ................................................................. 281
Instrumentos de aplicación complementaria para los vacíos ociosos ................................................................ 286
Instrumentos viables de aplicación para el caso Colima-Villa de Álvarez .......................................................... 293 Usos temporales para los vacíos ociosos de las zonas centrales de Colima y Villa de Álvarez ...................... 295
Comentarios finales .......................................................................................................................................... 297
Bibliografía y fuentes consultadas .................................................................................................................... 299
5. Estrategias para la utilización de los vacíos ociosos ............................................................................... 301
Estrategia 1. Gestión del suelo y planeación .................................................................................................... 306
Estrategia 2. Marco jurídico .............................................................................................................................. 328
Estrategia 3. Actualización del personal de la administración del suelo ........................................................... 345
Estrategia 4. Fortalecimiento de la dinámica económica urbana ...................................................................... 348
Bibliografía y fuentes consultadas .................................................................................................................... 364
6. Conclusiones Generales ............................................................................................................................. 369 Anexo Metodológico ........................................................................................................................................ 379 Anexo Planos ................................................................................................................................................... 387
Índice de tablas Tabla 1. Aproximación morfológica a los vacíos urbanos ....................................................................................... 50 Tabla 2. Criterios utilizados en las conceptualizaciones de los baldíos .................................................................. 68 Tabla 3. Denominaciones comunes de la tierra baldía ........................................................................................... 73 Tabla 4. Criterios para la construcción del concepto de baldíos ............................................................................. 74 Tabla 5. Actividades Económicas en el Estado de Colima, 2013. .......................................................................... 93 Tabla 6. Producción agrícola en el Estado de Colima, 2010. ................................................................................. 96 Tabla 7. Unidades Económicas de la Industria en la Región Centro-Occidente ..................................................... 97 Tabla 8. Inversión Extranjera Directa 2005-2012 * ............................................................................................... 100 Tabla 9. Crecimiento de la población, 1970-2010. ................................................................................................ 103 Tabla 10. Proporción de la población por grandes grupos de edad, 2010 ............................................................ 104 Tabla 11. Proyección de la población total de los municipios, 2015-2030 ........................................................... 105 Tabla 12. Índice de Desarrollo Humano en los municipios de Colima y Villa de Álvarez, 2010 ............................ 110 Tabla 13. Tamaño medio de hogar, tasa de dependencia e intensidad migratoria en municipios de Colima y Villa de Álvarez, 2005 ................................................................................................................................................... 111 Tabla 14. Población Total por Sexo, 2000-2010 ................................................................................................... 111 Tabla 15. Migración Interna en el Estado de Colima, 2005 .................................................................................. 112 Tabla 16. Destino de la migración, 2011 ............................................................................................................... 112 Tabla 17. Núcleos agrarios y superficie según el destino de la tierra en los municipios de Colima y Villa de Álvarez, 1992-2006 ............................................................................................................................................... 113 Tabla 18. Superficie por uso de suelo del municipio de Colima ............................................................................ 113 Tabla 19. Superficie parcelada y distribución porcentual del uso actual del suelo por municipio, 1992-2006 ...... 115 Tabla 20. Solares de uso urbano en asentamientos ejidales, según uso actual del suelo por municipio ............. 116 Tabla 21. Población de 12 y más años. Por condición de actividad según entidad y municipios de Colima y Villa de Álvarez, 2010 ................................................................................................................................................... 121 Tabla 22. Población derechohabiente, 2010 ......................................................................................................... 122 Tabla 23. Colima en el contexto laboral nacional.................................................................................................. 123 Tabla 24. Ingreso total trimestral por hogar y principales fuentes de ingreso ....................................................... 124 Tabla 25. Características de la población de 12 y más años por municipio .......................................................... 125 Tabla 26. Establecimiento por tipo de actividad, según entidad federativa 2014 .................................................. 128 Tabla 27. Población ocupada, según sector de actividad económica, 2015 ......................................................... 129 Tabla 28. Ocupados por rama de actividad económica, 2015 .............................................................................. 130 Tabla 29. Viviendas habitadas, 1990-2010 ........................................................................................................... 131 Tabla 30. Viviendas según disposición de servicios, 2010 ................................................................................... 132 Tabla 31. Promedio de ocupantes en viviendas particulares habitadas, 2005-2010 ............................................ 133 Tabla 32. Viviendas según materiales de construcciones en paredes, 1980-2010............................................... 135 Tabla 33. Viviendas según materiales de construcción en pisos, 1980-2010 ....................................................... 137
5
Tabla 34. Establecimientos de Banca Múltiple en los municipios de Colima y Villa de Álvarez ............................ 141 Tabla 35. Créditos otorgados para vivienda por municipio y organismo según programa, 2010 .......................... 143 Tabla 36. Plazas comerciales de la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez ...................................................... 148 Tabla 37. Población de 15 años y más según nivel de escolaridad por municipio, 2010...................................... 151 Tabla 38. Asistencia escolar, 2010 ....................................................................................................................... 152 Tabla 39. Infraestructura educativa, escuelas de Nivel Básico y Medio Superior, 2010 ....................................... 152 Tabla 40. Personal docente en educación básica y media superior, Modalidad Escolarizada, 2005-2010 .......... 153 Tabla 41. Personal médico por municipio, 2005-2010 .......................................................................................... 153 Tabla 42. Ejemplos de establecimientos económicos dedicados a Servicios Recreativos y de Entretenimiento en la Zona Conurbada de Colima-Villa de Álvarez .................................................................................................... 154 Tabla 43. Ejemplos de establecimientos económicos de Impartición de justicia y mantenimiento de la seguridad y el orden público en la Zona Conurbada de Colima y Villa de Álvarez................................................................... 156 Tabla 44. Parque vehicular del área Conurbada de Colima-Villa de Álvarez, 2011 .............................................. 162 Tabla 45. Modalidad de transporte en la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez .............................................. 163 Tabla 46. Unidades de movilidad urbana Colima-Villa de Álvarez ........................................................................ 164 Tabla 47. Producción de contaminantes por el Sector Manufacturero, 2003 ........................................................ 166 Tabla 48. Las industrias manufactureras más contaminantes, 2003 .................................................................... 167 Tabla 49. Volumen de residuos sólidos urbanos recolectados, vehículos de motor recolectores y superficies de los rellenos sanitarios, de los sitios no controlados, y capacidad disponible de los rellenos sanitarios por municipio, 2010 ...................................................................................................................................................................... 168 Tabla 50. Usuarios, volumen y valor de las ventas de energía eléctrica según tipo de servicio, 2010 ................. 169 Tabla 51. Colectores principales de drenaje en la Ciudad de Colima ................................................................... 171 Tabla 52. Colectores principales de drenaje en la Ciudad de Villa de Álvarez ..................................................... 172 Tabla 53. Demanda de suelo en la conurbación Colima-Villa de Álvarez, periodo 2010-2030 ............................. 183 Tabla 54. Predios fusionados y/o subdivididos en la zona centro de la ciudad de Colima ................................... 199 Tabla 55. Usos de suelo levantamiento 2015 de la ZCCC ................................................................................... 201 Tabla 56. Usos de suelo de los vacíos ociosos levantamiento 2015 de la ZCCC................................................. 203 Tabla 57. Comparación de los usos de suelo 2009-2015 de la ZCCC ................................................................. 206 Tabla 58. Propiedad de los vacíos ociosos levantamiento 2015 de la ZCCC ....................................................... 209 Tabla 59. Propietarios y cantidad de vacíos ociosos que tienen, levantamiento 2015. ........................................ 211 Tabla 60. Vacíos ociosos patrimoniales levantamiento 2015 de la ZCCC ............................................................ 213 Tabla 61. Niveles de los vacíos ociosos de la ZCCC, 2015 .................................................................................. 215 Tabla 62. Vacíos ociosos en el mercado inmobiliario de la ZCCC, 2015 .............................................................. 215 Tabla 63. Predios fusionados y/o subdivididos en el centro de Villa de Álvarez, 2015 ......................................... 219 Tabla 64. Usos de suelo 2015 del centro de Villa de Álvarez, 2015. .................................................................... 221 Tabla 64. Usos de suelo de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015 ........................................... 222 Tabla 66. Comparación de usos de suelo 2009-2015 en el Centro de Villa de Álvarez........................................ 224 Tabla 67. Propiedad de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015 ................................................. 227 Tabla 68. Propiedad de los vacíos ociosos de la ZCVA, 2015 ............................................................................. 227 Tabla 69. Patrimonio de los vacíos ociosos de la ZCVA, 2015 ............................................................................. 230 Tabla 70. Niveles de los vacíos ociosos de la ZCVA, 2015 .................................................................................. 232 Tabla 71. Vacíos ociosos en el mercado inmobiliario del centro de Villa de Álvarez, 2015 .................................. 234 Tabla 72. Instrumentos directos ............................................................................................................................ 286 Tabla 73. Instrumentos indirectos ......................................................................................................................... 290 Tabla 74. Instrumentos relacionados, de aplicación complementaria para los vacíos ociosos ............................. 291 Tabla 75. Instrumentos legales viables para ser aplicados ................................................................................... 293 Fuente: Elaboración propia con base en la literatura analizada.Tabla 76. Instrumentos legales viables para ser aplicados ............................................................................................................................................................... 293 Tabla 77. Guía básica para el registro de vacíos ociosos ..................................................................................... 309 Tabla 78. Información complementaria para verificar el potencial de los vacíos ociosos ..................................... 311
Índice de figuras
Figura 1. Condición de suelo y edificaciones .......................................................................................................... 75
Figura 2. Situación de terrenos y edificios .............................................................................................................. 76
Figura 3. Aprovechamiento de los inmuebles ......................................................................................................... 77
Figura 4. Aprovechamiento y usos de suelo y edificaciones ................................................................................... 77
Figura 5. Denominación del suelo y las edificaciones por su localización .............................................................. 78
Figura 6. Tipos de propiedad del suelo y las edificaciones ..................................................................................... 78
Figura 7. Localización geográfica del Estado de Colima ........................................................................................ 91
Figura 8. Movimiento de carga general en el Puerto de Manzanillo, 2012-2014. ................................................... 92
6
Figura 9. Industria dedicada al procesamiento del Coco en Villa de Álvarez .......................................................... 94
Figura 10. Distribución del sector industrial en las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez. .............. 98
Figura 11. Distribución de comercios y servicios en las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez, 2015.
.............................................................................................................................................................................. 101
Figura 12. Comercios y servicios en las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez ............................. 102
Figura 13. Distribución de la población total en las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez, 2010 . 104
Figura 14. Tasa de Crecimiento Media Anual en Colima y Villa de Álvarez, 1970-2010 ...................................... 107
Figura 15. Habitantes por edad y sexo en el municipio de Colima, 2010 ............................................................. 108
Figura 16. Proceso de conurbación de la Ciudad de Colima y Villa de Álvarez, 1970-2015. ................................ 108
Figura 17. Usos de suelo y vegetación en el municipio de Colima. ...................................................................... 114
Figura 18. Usos de suelo en los municipios de Colima y Villa de Álvarez ............................................................ 115
Figura 19. Industria dedicada al procesamiento de alimento animal en Villa de Álvarez ...................................... 117
Figura 20. Establecimientos de Comercios en Colima y Villa de Álvarez ............................................................. 118
Figura 21. Distribución total de viviendas en las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez, 2010. ..... 120
Figura 22. Tasa de ocupación en el sector informal de la ciudad de Colima-Villa de Álvarez 2005-2010 ............ 123
Figura 23. Proceso de centralización de la población en Colima-Villa de Álvarez: 1985-1988-1993 .................... 126
Figura 24. Zona Centro Conurbada Colima-Villa de Álvarez ................................................................................ 127
Figura 25. Zona Metropolitana Colima-Villa de Álvarez ........................................................................................ 127
Figura 26. Distribución de la población ocupada en las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez ..... 130
Figura 27. Principales ejes carreteros en la Zona Conurbada .............................................................................. 138
Figura 28. Distribución de las unidades económicas dedicadas a servicios financieros en Colima y Villa de Álvarez
.............................................................................................................................................................................. 140
Figura 29. Presencia de la Banca Múltiple en Colima-Villa de Álvarez ................................................................. 141
Figura 30. Establecimientos dedicados a servicios financieros en Colima y Villa de Álvarez ............................... 142
Figura 31. Centro Histórico de la Ciudad de Colima ............................................................................................. 145
Figura 32. Usos de suelo en la zona centro de Colima, 2015. .............................................................................. 146
Figura 33. Centro Histórico de la Ciudad de Villa de Álvarez ............................................................................... 147
Figura 34. Plazas comerciales en la ciudad de Colima ......................................................................................... 149
Figura 35. Tienda de autoservicio OXXO ............................................................................................................ 150
Figura 36. Distribución de unidades económicas dedicadas al entretenimiento y servicios de esparcimiento
cultural y otros servicios recreativos ..................................................................................................................... 154
Figura 37. Distribución de unidades económicas dedicadas a la asesoría en marketing en las cabeceras
municipales de Colima y Villa de Álvarez ............................................................................................................. 161
Figura 38. Personas por vehículo en el área Conurbada Colima-Villa de Álvarez ................................................ 163
Figura 39. Recorrido de las principales Unidades de Transporte Público en la Conurbación de Colima-Villa de
Álvarez .................................................................................................................................................................. 164
Figura 40. Rutas de transporte público en la Zona Conurbada Colima-Villa de Álvarez ....................................... 165
Figura 41. Red de agua potable en la Ciudad de Colima y Villa de Álvarez ......................................................... 170
Figura 42. Sistema de Corredores Troncales en la República Mexicana, 2010 ................................................... 173
Figura 43. Infraestructura Estatal en Comunicaciones y Transportes ................................................................... 174
Figura 44. Inicio de la Avenida principal Felipe Sevilla del Río en la ciudad de Colima........................................ 175
Figura 45. Área Conurbada Colima-Villa de Álvarez, avenidas y capitales de servicios y lugares ....................... 176
Figura 46. Estructura vial urbana y su conexión a las carreteras.......................................................................... 177
Figura 47. Tipo de carreteras ................................................................................................................................ 178
Figura 48. Puentes viales a lo largo de la ciudades de Colima y Villa de Álvarez ................................................ 179
Figura 49. Hidrografía de la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez .................................................................. 181
Figura 50. Características del territorio del Estado de Colima .............................................................................. 182
Figura 51. Aglomeración económica en el Centro de la ciudad de Colima ........................................................... 186
Figura 52. Plano Base de la Zona Centro de la Ciudad de Colima. ...................................................................... 200
Figura 53. Porcentaje de uso de suelo de los vacíos ociosos de la ZCCC ........................................................... 203
Figura 54. Usos de suelo de los vacíos ociosos de la Zona Centro de la Ciudad de Colima. .............................. 205
Figura 55. Edificación sin uso dentro del perímetro A del centro histórico ............................................................ 207
Figura 56. Condición de abandono de los vacíos ociosos de la Zona Centro de la Ciudad de Colima. ............... 208
Figura 57. Propiedad de los vacíos ociosos de la Zona Centro de la Ciudad de Colima ...................................... 210
7
Figura 58. Propiedad de los vacíos ociosos en porcentaje, levantamiento 2015 de la ZCCC .............................. 211
Figura 59. Porcentaje de propietarios por cantidad de vacíos ociosos que tienen en la ZCCC. ........................... 212
Figura 60. Porcentaje de vacíos ociosos patrimoniales en la ZCCC. ................................................................... 213
Figura 61. Vacíos ociosos patrimoniales en la Zona Centro de la Ciudad de Colima ........................................... 214
Figura 62. Niveles de los vacíos ociosos de la ZCCC, en porcentaje levantamiento 2015 ................................... 216
Figura 63. Porcentaje de vacíos ociosos en el mercado inmobiliario de la ZCCC. ............................................... 216
Figura 64. Niveles de los vacíos ociosos en la Zona Centro de la Ciudad de Colima .......................................... 217
Figura 65. Vacíos ociosos en venta o renta en la Zona Centro de la Ciudad de Colima ...................................... 218
Figura 66. Plano base del centro de Villa de Álvarez ........................................................................................... 220
Figura 67. Porcentaje de uso de suelo de los vacíos ociosos .............................................................................. 222
Figura 68. Usos de suelo de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015. ......................................... 223
Figura 69. Comparación de vacíos ociosos 2009-2015 en el Centro de Villa de Álvarez ..................................... 224
Figura 70. Condición de abandono de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015 ........................... 226
Figura 71. Propiedad de los vacíos ociosos en porcentaje, levantamiento 2015 Centro Villa de Álvarez ............ 228
Figura 72. Porcentaje de propietarios por cantidad de vacíos ociosos que tienen en el centro de Villa de Álvarez.
.............................................................................................................................................................................. 228
Figura 73. Propiedad de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015 ................................................ 229
Figura 74. Porcentaje de vacíos ociosos patrimoniales en el centro de Villa de Álvarez ...................................... 230
Figura 75. Vacíos ociosos patrimoniales del centro de Villa de Álvarez, 2015 ..................................................... 231
Figura 76. Niveles de los vacíos ociosos de Villa de Álvarez, en porcentaje levantamiento 2015. ....................... 232
Figura 77. Niveles de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015 ..................................................... 233
Figura 78. Porcentaje de vacíos ociosos en el mercado inmobiliario del centro de Villa de Álvarez. ................... 234
Figura 79. Vacíos ociosos en venta o renta en el centro de Villa de Álvarez, 2015 .............................................. 235
Figura 80. El mercado de suelo como variable para la acertada gestión de suelo ............................................... 247
Figura 81. Componentes de la Gestión de Suelo ................................................................................................. 248
Figura 82. Instrumentos de gestión de suelo ....................................................................................................... 251
Figura 83. Delimitación de Distritos y Radios tributarios en Rosario, Argentina ................................................... 258
Figura 84. Delimitación de Secciones catastrales en Rosario, Argentina ............................................................. 259
Figura 85. Estructura administrativa y de planeación urbana de los municipios de Colima y Villa de Álvarez ..... 276
Figura 86. Proceso administrativo para la gestión de suelo en Colima y Villa de Álvarez .................................... 277
Figura 87. Estructura administrativa para el registro del territorio en el Estado de Colima ................................... 281
Figura 88. Vacíos ociosos y su contexto inmediato .............................................................................................. 306
Figura 89. Vacío ocioso con edificación deteriorada ............................................................................................. 312
Figura 90. Vivienda desocupada ........................................................................................................................... 316
Figura 91. Infográfico para el registro de vacíos ociosos ...................................................................................... 322
Figura 92. Vacío ocioso en medio de edificaciones ocupadas. ............................................................................ 323
Figura 93. Baldío en el área central de la ciudad de Colima. ................................................................................ 334
Figura 94. Programa de Desarrollo Urbano de la ciudad de Colima ..................................................................... 338
Figura 95. Diversas notas periodísticas que muestran los daños causados por lotes baldíos ............................. 342
Figura 96. Ejemplo hipotético de usos en los vacíos ociosos ............................................................................... 345
Figura 97. Baldío en la zona central de Villa de Álvarez ....................................................................................... 351
Figura 98. Crecimiento histórico de la ciudad de Colima ...................................................................................... 354
Figura 99. Tasa de crecimiento media anual período 1995-2000 ......................................................................... 358
Figura 100. Terreno baldío junto a los márgenes del arroyo Pereyra en Villa de Álvarez, en proceso de
urbanización para su ocupación. .......................................................................................................................... 360
Figura 101. Primera parte del cuestionario ........................................................................................................... 381
Figura 102. Segunda parte del cuestionario ......................................................................................................... 382
8
Introducción
El presente documento es resultado de los trabajos realizados para elaborar la Guía
de estrategias para la utilización de suelo baldío en áreas urbanas, con clave
206767, apoyado con recursos del fondo CONAVI-CONACyT.
El texto se divide en seis apartados, el primero, denominado En torno a la idea del
suelo sin uso o subutilizado, de Martha Chávez y Reyna Valladares, se refiere al
análisis de los estudios previos nacionales e internacionales sobre la temática, así
como de los conceptos empleados por los autores acerca del suelo baldío, lo cual
permitió elegir un término más preciso para el suelo y edificaciones sin uso o
subutilizadas: vacíos ociosos.
En Dinámica económica de la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez, Susana
Medina Ciriaco y Francisco Javier Reyes Ochoa analizaron información de diversas
fuentes para dar un panorama del ámbito económico en la conurbación y con ello
tomar una mejor decisión respecto a qué es lo que se debería de hacer con los
vacíos ociosos, pero también con relación a otros ámbitos para un mejor desarrollo
del territorio, como por ejemplo, el mejoramiento de vivienda, educación, servicios,
etc.
El capítulo tres llamado Caracterización de los vacíos ociosos en las áreas centrales
de Colima y Villa de Álvarez, de Reyna Valladares y Martha Chávez, aplican lo
revisado en la literatura a partir de la información recabada en campo y construyeron
las bases de datos con SPSS y en un sistema de información geográfica (Arc Map),
para facilitar su manejo, esto permite observar la proporción y tipos de vacíos
ociosos por tipo de propiedad, dimensión, circulación en el mercado inmobiliario, etc.,
así como su potencial.
José Rafael Verduzco Torres, Ma. Liliana Juárez Martínez, Martha E. Chávez y Hugo
César Cisneros Estrada elaboraron el texto La gestión del suelo: alternativas para la
intervención de los vacíos ociosos, en él se hizo una revisión y análisis de la forma
en cómo se ha dado solución a la problemática de los vacíos ociosos en tres países
latinoamericanos, revisaron también las leyes y reglamentos locales que permitirían
dar cabida a la implementación de modalidades de uso de estos espacios.
En el capítulo quinto se dan las pautas para llevar a cabo la ocupación de los vacíos
ociosos en la zona conurbada de Colima-Villa de Álvarez, como caso de estudio, sin
embargo, algunos de esos planteamientos permitirían su implementación a nivel
nacional. El sexto capítulo corresponde a las conclusiones generales y al final se
agregó un anexo metodológico y un anexo de planos.
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1. EN TORNO A LA
IDEA DEL SUELO SIN
USO O
SUBUTILIZADO
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I. En torno a la idea del suelo sin uso o subutilizado
Martha E. Chávez y Reyna Valladares Anguiano Capítulo 1
Introducción
El tema de suelo, como recurso estratégico, desde hace algunos años a la fecha ha
tomado relevancia en varios países, ante la situación que presentan muchas de las
ciudades: pobreza, dispersión, fragmentación, segregación, vulnerabilidad,
inseguridad, falta de vivienda, abandono, etc. Pero sólo en el presente siglo la mirada
sobre la temática se ha puesto en los edificios abandonados y los terrenos baldíos,
se puede afirmar que son un “problema”, así entre comillas, común en muchas
ciudades europeas, norteamericanas y claro, en las de América Latina; hoy no sólo
es un tema de interés de los académicos y especialistas, sino de las autoridades y de
los habitantes en general.
Existen imágenes contemporáneas emblemáticas de áreas en abandono como las
de la ciudad Detroit, en el estado de Michigan, Estados Unidos; o ciudades
totalmente abandonadas como Varosha, en Chipre; Chengonggon, en la provincia de
Yunnan, China, o los llamados pueblos fantasma, como Gudym, en Rusia o
Humberstone, en Chile; o fraccionamientos recientes sin ocupar, como el caso de
Ciudad Valdeluz, cercana a Madrid, España. Las razones de ello pueden ser
económicas, políticas, ecológicas o por desastres como Chernobyl, en Rusia. Pero
no solamente existen pueblos o ciudades completos en abandono; en casi todas las
ciudades existen microespacios sin utilizar o subutilizados y familias sin espacios
para vivir, por ello es necesario recuperar esos sitios.
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En México, los terrenos baldíos se han mencionado en los planes y programas de
desarrollo urbano desde 1970, pero no ha habido una estrategia para incentivar su
utilización, de ahí que en las áreas urbanas se ha considerado un problema, basta
revisar algunos medios de comunicación impresos o digitales, donde se menciona
ese asunto, por ejemplo: “Baldíos generan el 33% de las quejas” (en Sinaloa),
“Continúan problemas por lotes baldíos en la ciudad”(en Durango), “Convierten lotes
baldíos en basureros” (en Chiapas), “Exhorta ayuntamiento a limpiar terrenos
baldíos” (en Colima), y así podríamos seguir con otras lugares de la República
Mexicana; pero esta situación también se observa en otros países, por ejemplo,
“Exigen a dueños limpiar predios; advierten multas” (en Texas, EUA), “Buscan
agilizar ley sobre lotes baldíos” (en Bolivia), o “Comienzan a aplicar multas de L5,000
por solares baldíos sucios” (en Honduras).
Como se ve, en los titulares de esas notas, esos terrenos a veces se convierten en
tiraderos de basura clandestinos, e incluso tiraderos de desechos tóxicos; espacios
en los que luego aparece fauna nociva o se convierten en lugares con maleza
crecida donde pueden aparecer vectores que provocan enfermedades a los
habitantes de la ciudad, también se aprovechan para tirar animales muertos1,
materiales de construcción producto de reparaciones, demoliciones o de nuevas
urbanizaciones o, incluso para cometer actos delictivos.
Por otro lado, los medios impresos presentan otra situación: “El 25% de las viviendas
levantadas durante el 'boom' presenta defectos” o “Casas vacías las nuevas ruinas”
(en España), o “Inmensas ciudades de nueva construcción deshabitadas en China”,
“Familias abandonan 2 millones de viviendas por no poder pagarlas” (en México),
“Crisis en vivienda: se construye más de lo que se requiere” (en Colima, México), las
cuales quedan expuestas al robo de distintos materiales; en varios países europeos
se habla de que esta situación ha sido provocada por la “burbuja” inmobiliaria del año
2008, aunque en muchos casos se trata de corrupción; pero cualquiera que sea la
causa, el resultado de esa situación: casas abandonadas invadidas por personas
necesitadas de vivienda, en el mejor de los casos; otros las ocupan para drogarse o,
en el peor de lo casos, para cometer actos vandálicos.
Este modelo de ciudad ha privilegiado la extensión, la urbanización a saltos, incluso
la creación de nuevas ciudades bajo la denominación de megaproyectos, grandes
urbanizaciones o countries, mientras que van quedando huecos sin ocupar o con
obras a medio terminar o terminadas, pero abandonadas; de ahí que hoy se habla de
grandes cantidades de tierra baldía, viviendas abandonadas, deshabitadas o de
grandes extensiones de tierra sin uso.
1 Incluso cadáveres humanos.
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Independientemente de las razones, por las cuales están en esa condición, el hecho
es que se necesita hacer algo con los vacíos, por eso en este trabajo nos
propusimos hacer una revisión de la problemática con el objetivo de ofrecer algunas
alternativas, sobre todo porque el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-
2018 reconoce que “El suelo es el recurso más valioso y escaso de la ciudad”
(PNDUyOT, 2014, p. 6) y que la política de vivienda seguida en los últimos años
generó un proceso expansivo de las ciudades, específicamente sobre suelo baldío, el
documento destaca que “Estudios realizados por la Secretaría de Desarrollo Social
(Sedesol), para identificar la disponibilidad de suelo vacante en ciudades muestran
que en las 129 ciudades mayores a 50 mil habitantes que comprenden el SUN
(Sistema Urbano Nacional), en 2010 existían 493,817 hectáreas de suelo susceptible
de incorporarse al desarrollo urbano, de las cuales 86,408 hectáreas son intraur-
banas. De acuerdo a los programas de desarrollo urbano local, 207,074 tienen uso
habitacional, de estas, 41,351 son intraurbanas y 165,723 se localizan en el primer
contorno de crecimiento de los centros de población.
“El suelo vacante identificado tiene potencial para albergar 7.1 millones de viviendas,
cifra por encima de los requerimientos de vivienda que se estiman para la presente
administración. Asimismo, podría cubrir el 65% de las necesidades de suelo para
vivienda y desarrollo urbano al 2030. Sin embargo, gran parte del mismo tiene un alto
precio y por ello no es accesible para la construcción de vivienda de interés social.
Otra fuente de suelo disponible son los derechos de vía. En la mayoría de las
ciudades en México existe infraestructura cuyos derechos de vía no son respetados;
el aprovechamiento del terreno disponible en estos espacios podría utilizarse en fa-
vor de las ciudades para la creación de infraestructura urbana.
“La ocupación de los vacíos intraurbanos de las ciudades y metrópolis, representa
una oportunidad para generar un desarrollo urbano denso, ordenado y sustentable,
aunque actualmente los gobiernos locales tienen pocos recursos para aprovechar
este potencial” (Gobierno de la República, 2014 PNDUyOT, 2014, p. 7)
El programa reconoce que no hay claridad en la legislación mexicana en cuanto a los
deberes y derechos de la propiedad inmobiliaria, que sólo se regulan los usos del
suelo, que de este aprovechamiento se derivan algunas contribuciones de los
desarrolladores, pero tampoco a nivel local existen los instrumentos para una
apropiado reparto de cargas y beneficios por el aprovechamiento del suelo. De ahí
que el crecimiento de las ciudades mexicanas sea desordenado.
Para cambiar la situación el PNDU 2014-2018 plantea varios objetivos en esta
materia:
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ESTRATEGIA(S) DEL OBJETIVO DE LA META
NACIONAL
OBJETIVO DEL PROGRAMA SECTORIAL DE PNDU
OBJETIVO DEL PROGRAMA NACIONAL DE DESARROLLO URBANO
ESTRATEGIA 2.5.1. TRAN-SITAR HACIA UN MODELO DE DESARROLLO URBANO SUSTENTABLE E INTELI-GENTE QUE PROCURE VIVIENDA DIGNA PARA LOS MEXICANOS
OBJETIVO 3. PSDATU CONSOLIDAR CIUDADES COMPACTAS, PRODUCTIVAS, COMPETITIVAS, IN-CLUYENTES Y SUSTENTABLES, QUE FACILITEN LA MOVILIDAD Y ELEVEN LA CALIDAD DE VIDA DE SUS HABI-TANTES
OBJETIVO 1. CONTROLAR LA EXPANSIÓN DE LAS MANCHAS URBANAS Y CONSOLIDAR LAS CIUDADES PARA MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES
OBJETIVO 3. PSDATU CONSOLIDAR CIUDADES COMPACTAS, PRODUCTIVAS COMPETITIVAS, IN-CLUYENTES Y SUSTENTABLES, QUE FACILITEN LA MOVILIDAD Y ELEVEN LA CALIDAD DE VIDA DE SUS HABI-TANTES
OBJETIVO 2. CONSOLIDAR UN MODELO DE DESARROLLO URBANO QUE GE-NERE BIENESTAR PARA LOS CIUDADA-NOS, GARANTIZANDO LA SUSTENTABI-LIDAD SOCIAL, ECONÓMICA Y AMBIEN-TAL
OBJETIVO 3. PSDATU CONSOLIDAR CIUDADES COMPACTAS, PRODUCTIVAS, COMPETITIVAS, IN-CLUYENTES Y SUSTENTABLES, QUE FACILITEN LA MOVILIDAD Y ELEVEN LA CALIDAD DE VIDA DE SUS HABI-TANTES
OBJETIVO 3. DISEÑAR E IMPLEMENTAR INSTRUMENTOS NORMATIVOS, FISCA-LES, ADMINISTRATIVOS Y DE CONTROL PARA LA GESTIÓN DEL SUELO (P. 12)
Fuente: Elaboración propia.
Para lograr lo anterior, una de las estrategias es hacer ajustes al marco legal vigente
en el país, “subordinar el interés privado a la función social del suelo, fomentar el uso
intensivo del suelo intraurbano e incentificar la redensificación y el aprovechamiento
de los predios intraurbanos baldíos y subutilizados” (p. 12), por ello una de las líneas
de acción es “Vincular el desarrollo urbano, el ordenamiento territorial y la vivienda a
una función social y sustentable del suelo” (ídem) y actualizar su marco regulatorio.
En el tema del suelo baldío o subutilizado, el PNDUyOT 2014-2018 especifica en la
“Estrategia 1.4 Incentivar el uso óptimo del suelo intraurbano mediante el
aprovechamiento de predios baldíos y subutilizados (y la primera línea de acción es)
Generar mecanismos para identificar, cuantificar y clasificar baldíos, así como los
instrumentos para incorporarlos al mercado de suelo para vivienda”, (la cuarta línea
de acción se refiere a) Otorgar, mediante el PCRU(36), subsidios al desarrollo de
suelo intraurbano para la construcción de vivienda social digna y sustentable, (la
quinta pretende) Rescatar los derechos de vía federales subutilizados y susceptibles
de urbanización y fomentar su aprovechamiento ( y la sexta buscará) Impulsar la
recuperación y conservación de ríos, barrancas y cuerpos de agua como áreas de
aprovechamiento ambiental” (p. 14).
El objetivo 2 del PNDU que pretende “Consolidar un modelo de desarrollo urbano
que genere bienestar para los ciudadanos, garantizando la sustentabilidad social,
económica y ambiental” (p. 15), como parte de la estrategia 2.2 tiene una línea de
acción con el propósito de “Diseñar estrategias para evitar que los procesos de
renovación urbana expulsen a la población originaria” (p. 16) y ore para “Impulsar el
rescate del patrimonio arquitectónico y barrios históricos de las ciudades para
reforzar su identidad vecinal” (p. 16). En la estrategia 2.3 el PNDU 2014-2018
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propone en la línea de acción 2 “Incentivar la mezcla de usos para generar oferta de
bienes y servicios cercanos a la vivienda” (p. 16)
El PNDU 2014-2018 en su objetivo 3 plantea “Diseñar e implementar instrumentos
normativos, fiscales, administrativos y de control para la gestión del suelo”, para ello
prevé en la estrategia 3.3 “Aplicar en coordinación con gobiernos locales
instrumentos de financiamiento que permitan recuperar plusvalías a favor de la
ciudad” (p. 18), para logar esto las líneas de acción son 3. “Aplicar un impuesto a
predios baldíos subutilizados para inhibir la especulación del suelo. 4. Diseñar un
sistema específico de tributación para evitar la especulación del suelo” (p. 18)
Ante esas necesidades, para hacer propuestas es necesario conocer las expe-
riencias que sobre el tema existen en diferentes países y especialmente sobre las
estrategias que se han adoptado para utilizar y reducir la desocupación del suelo; por
ello, en esta primera parte se revisarán algunos textos sobre la temática y propuestas
en Estados Unidos.
1. Indagando en los estudios de los baldíos
Durante mucho tiempo se ha hablado de los terrenos o solares baldíos, aunque en el caso latinoamericano no es un tema nuevo; en México, desde la década de los setenta del siglo XX se le mencionaba en los instrumentos de gestión urbana, fue sólo desde finales de la década de 1990 y principios del XXI, que se empezó a discutir acerca del potencial de este tipo de suelo, puesto que tanto en países desarrollados como en los países latinoamericanos es una situación persistente; especialmente en los años recientes, como se verá a continuación.
a) Los tipos de estudios del suelo baldío en Estado Unidos
Diversos textos analizan la situación de la tierra vacante en los Estados Unidos, la perspectiva de los escritos está principalmente en lo económico (Keuschnigg y Nielsen, 1996; Whitaker y Fitzpatrick IV, 2013), lo matemático (Johnson, Hollander, y Hallulli, 2014), lo urbano-ambiental (Pagano y Bowmann, 2000; Vinnitskaya, 2013; Mallach y Brachman, 2013; Németh, Jeremy y Langhorst, 2014; Iverson Nassauer, 2014; Pearsall, Lucas y Lenhardt, 2014; Foo, Martin, Wool, & Polsky, 2014; Foster, 2014) y lo social (Kremer, Hamstead, & McPhearson, 2013).
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La perspectiva económica-matemática
Keuschnigg y Nielsen (1996) parten de la siguiente pregunta ¿Podría alguna zona quedar vacante para siempre y, por lo tanto, podrían los rápidos aumentos de los precios de la tierra continuar indefinidamente? explican cómo los incentivos para mantener tierras ociosas están afectando a la depreciación de las casas que podrían sustituirse por nuevas estructuras.
Los autores argumentan que si los precios del suelo aumentan a un ritmo exactamente igual a la tasa de interés, los propietarios simplemente se sienten indiferentes entre la venta de sus acciones o de mantener el predio baldío como una inversión financiera. Por otra parte, afirman que son los constructores de viviendas quienes determinan qué tan rápido se agota la producción de terrenos baldíos (Keuschnigg & Nielsen, 1996, págs. 1732-1733).
Los autores mencionan que los agentes inmobiliarios (o los propietarios de la tierra) estarían dispuestos a mantener la tierra vacante cuando el retorno económico por mantenerla así es suficientemente grande, es decir, los precios de la tierra tendrían que crecer a una tasa de interés alta, con el fin de coincidir con el retorno de ingresos (Keuschnigg & Nielsen, 1996, p. 1757).
Finalmente mencionan que los costos de la tierra vacante son transitorios, es decir, mediante diversas fórmulas y de manera experimental demostraron que el precio del suelo es variable a lo largo de un periodo grande y que normalmente llega a ralentizarse el costo una vez que empieza a usarse el suelo vecino, siempre y cuando no existan factores externos que modifiquen los costos (Keuschnigg & Nielsen, 1996, p. 1758).
El trabajo de Whitaker y Fitzpatrick IV (2013) es un análisis empírico que intenta estimar, a partir del modelo de precios hedónicos, el impacto que generan sobre la propiedad los impuestos sobre la propiedad, la delincuencia y la ejecución hipotecaria.
Los autores tienen la teoría de que el impacto de ejecución hipotecaria funciona parcialmente a través de la creación de viviendas desocupadas y abandonadas. Argumentan que es el segundo intento de estimar el impacto de la tierra vacante y el primero en utilizar el impuesto de la delincuencia como una medida por el abandono de la propiedad (Whitaker & Fitzpatrick IV, 2013, p. 79).
Los investigadores analizaron los predios abandonados a partir de datos del Servicio Postal que cruzaron con datos de morosidad en el pago de impuestos sobre propiedad y datos de ventas del condado de Cuyahoga, Ohio. Encontraron que una propiedad que se encuentra a menos de 500 pies de un terreno vacante o edificio abandonado o ha sido alterado por la delincuencia reduce el precio de venta de una casa de 1 a 2%. Con la misma distancia, pero en los submercados de baja pobreza, el impacto negativo de una casa que está abandonada y tiene morosidad en el pago de impuestos es del 4.6%. En el caso de que la venta sea por falta de pago de una
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hipoteca, el precio puede variar entre 4 a 8% (Whitaker & Fitzpatrick IV, 2013, págs. 85-88).
Sin embargo en los submercados de alta pobreza se observa una correlación positiva de los precios de venta con las edificaciones que han estado abandonadas y, además, han sido embargadas. Esto puede reflejar que los compradores excluyen selectivamente a aquellas propiedades relativamente con buen mantenimiento (Whitaker & Fitzpatrick IV, 2013, págs. 85-88).
Bajo una perspectiva igualmente ligada a los modelos matemáticos Johnson, Hollander y Hallulli (2014) intentaron demostrar cómo pueden aplicarse modelos de las ciencias de la decisión al problema de la contracción municipal, adaptando los principios y los datos actuales de planificación, con el fin de brindar a los responsables una gama de estrategias de inversión a nivel de barrio que conjuntamente optimicen los objetivos sociales políticamente relevantes (Johnson, Hollander, & Hallulli, 2014, p. 151).
El trabajo es abordado bajo una perspectiva matemática, los elementos que toman en cuenta son: variables de decisión o instrumentos de política, sobre los que un planificador o tomador de decisiones se supone tiene influencia o control; objetivos que representan las orientaciones direccionales que son funciones de las variables de decisión, y restricciones que representan limitaciones en los valores de las variables de decisión que reflejan elementos administrativos, políticos o normas éticas restrictivas (Johnson et al., 2014, p. 153).
Los autores se centraron en tres objetivos específicos: la satisfacción del barrio respecto las inversiones centradas en los habitantes y las no centradas en ellos; el agrupamiento de las inversiones de vecinos, para capturar economías de escala asociadas a la adquisición y remodelación de las parcelas individuales, y la equidad percibida o imparcialidad de un plan de desarrollo para toda la ciudad (Johnson et al., 2014, p. 153).
Un supuesto del trabajo es que existe una variable o un índice que está fuertemente asociado con la propensión de un barrio para el crecimiento o decrecimiento, así como la calidad de vida percibida por los residentes o no residentes que pueden derivar en beneficio directo de ese vecindario (Johnson et al., 2014, p. 153).
Finalmente los autores llegaron a la conclusión de que el problema de la contracción municipal tiene el potencial para generar soluciones que optimizan de forma explícita objetivos múltiples, y que pueden complementar los conocimientos para influir en el diseño de estrategias de crecimiento municipal por los planificadores profesionales y otros tomadores de decisiones. Consideran que su modelo puede proporcionar oportunidades para un amplio debate sobre la planificación a nivel sub metropolitano (Johnson et al., 2014, p. 160). Dejan como pendiente para futuros trabajos hacer un puente entre las nuevas tendencias urbanas, los vecinos de las diferentes áreas y la planeación-gestión tradicional.
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Como se puede observar en los tres trabajos la intención del uso de los modelos intenta explicar cómo se puede solucionar la problemática del suelo vacante, pero también el cómo los vacíos urbanos generan interacciones negativas sobre el costo de los terrenos colindantes, es decir a mayor abandono mayor depreciación del suelo y a mayor desocupación menor recaudación fiscal.
Desde lo urbano-ambiental
Pagano y Bowmann (2000) son los referentes de algunos de los autores que desde la perspectiva urbana abordan el tema, ellos utilizaron una metodología que consistió en enviar un cuestionario a los oficiales de la ciudad, que son comúnmente, pero no siempre, los directores de planeación de las mismas; para hacer el cuestionario debieron de revisar la normativa de cada uno de los estados, ya que hay diferencias respecto a lo que se entiende por edificaciones sin uso y tierra vacante. Del total de encuestas enviadas en 1998 los autores obtuvieron respuesta de cerca del 50%, es decir 99 ciudades (Pagano, Michael A.; Bowmann, 2000, págs. 2-3).
A partir del análisis de diversas normativas estatales, así como de lo que el censo para Estados Unidos entiende por tierra vacante, los autores la definieron como aquella “que no tiene usos o está abandonada por un largo periodo, incluidos las tierras no procesadas (raw dirt), los predios de edificios demolidos, los que tienen usos temporales de almacenamiento, los perímetros de tierras agrícolas sin uso, terrenos industriales abandonados y otros lugares contaminados, así como las estructuras abandonadas. Cuando no existe una estructura, se puede considerar la tierra vacante si la propiedad no es utilizada actualmente por los seres humanos. Al-gunos autores sostienen que cuando una estructura se encuentra en la propiedad y está abandonada, se puede considerar como vacante, cuando ha estado desocupada durante 60 días; otros utilizan 120 días o más” (Pagano y Bowmann, 2000, págs. 2)
De los datos que obtuvieron se desprende que, en promedio, de las ciudades que respondieron consideraron como vacante el 15% de su territorio. Las ciudades del sur tuvieron más tierra vacante y las del noroeste menor cantidad; las ciudades con bajas proporciones de terreno sin uso tendían a tener un alto número de estructuras abandonadas (Pagano y Bowmann, 2000, págs. 3-6).
Entre las conclusiones que se obtuvieron del estudio están que si las áreas urbanas desean atraer mayor desarrollo, deben reconocer la necesidad de tener opciones que generen políticas innovadoras para éste y la mejora de las parcelas, además de hacer que estos predios estén disponibles para usuarios responsables. Las ciudades tienen que considerar una serie de políticas y empresariales agresivas, incluyendo la reforma del gobierno, la reforma a los impuestos locales, las asignaciones para la renovación urbana de algunas zonas, la creación de instituciones especiales de reurbanización, los subsidios para la reurbanización de zonas industriales abandonadas, mejoras en la información y desarrollo de sistemas, la planificación local, y en las políticas de anexión y administración del crecimiento (Pagano y Bowmann, 2000, págs. 8).
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En el mismo sentido que el texto anterior, el documento Reinventing America´s legacy cities. Strategies for cities losing population resultado de la 110 Asamblea Americana2, inicia con la descripción de "legacy" que puede ser entendido como título de propiedad, pero también como legado, como algo que funciona, pero ya no trabaja bien. Se menciona que el propósito del trabajo, es “reinventar” a las ciudades norteamericanas. A partir de las reuniones se logró formular el principio de la estra-tegia para este tipo de ciudades (The 110th American Assembly, 2011, págs. 2-3).
En el texto se hace una descripción amplia de la problemática de diversas ciudades norteamericanas con alta tasa de desocupación y también las diversas estrategias empleadas para llegar a probables soluciones entre las que se encuentran el involucramiento de los tres niveles de gobierno y al iniciativa privada, así como de los habitantes a través de diversos talleres participativos (The 110th American Assembly, 2011, págs. 6-8).
También se observó que en algunas zonas la tierra vacante era por especulación, en esos casos las estrategias fueron las siguientes: a) tener el control de la tierra a través del gobierno; b) Crear un gestor de incentivación de las propiedades c) Promover el uso alternativo de las tierras y d) Promover la relocalización (The 110th American Assembly, 2011, págs. 11-12).
Por otra parte, se planteó la necesidad de generar un nuevo sistema de gobernanza y de capacidad cívica de autogestión (The 110th American Assembly, 2011, págs. 14); adicionalmente se propuso que los gobiernos municipales tuvieran nuevas fuentes de financiamiento, entre ellas: a) Reformar el sistema de recolección de impuestos a la propiedad, b) Implementar cuotas de los usuarios y otros métodos fiscales de la recuperación de costos, tales como los derechos de registro de propiedad vacante, c) Aumentar la eficiencia para lograr un mejor desempeño financiero y estabilizar la base hacendaria y d) Generar nuevos ingresos fiscales me-diante la estimulación de la reinversión urbana (The 110th American Assembly, 2011, págs. 15-18).
Siguiendo en la línea de las ciudades “legado” Mallach y Brachman (2013) hicieron un amplio análisis de las situaciones históricas de distintas ciudades norteamericanas y cuáles han sido los distintos procesos de abandono por los que han pasado; dado que sus procesos de ocupación y desocupación han sido diferenciados, las soluciones también deben serlo, en ese sentido reconocen algunos aspectos que pueden aportar algunas situaciones de mejora para las ciudades con problemas de desocupación:
1) Reconstruir el núcleo (el centro de la ciudad): al mejorarlo se expande el beneficio al resto de la ciudad, ya que es común que en el centro se encuentren diversas oficinas a las cuales acuden personas de diversas partes de la ciudad, además de que todavía residen personas que requieren de mejores comercios y servicios (Mallach & Brachman, 2013, p. 27).
2 Realizada en Detroit, del 14 al 17 de abril de 2011.
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2) Crear vecindarios viables: situación que los autores consideran una tarea mucho más compleja que la mejora del núcleo, ya que muchos de los habitantes han dejado el barrio debido a las altas tasas de delincuencia o a la baja calidad de las escuelas, por lo que el esfuerzo de reconstrucción del tejido social es una de las prioridades junto con la mejora de servicios públicos, principalmente presencia policiaca, apoyo entre vecinos, así como de los servicios comerciales, de salud y escolares (Mallach & Brachman, 2013, p. 28).
3) Reutilización de áreas abandonadas: sobre todo porque en este tipo de áreas existen personas que todavía habitan dichas zonas, pero que sobre todo se han convertido en pulmones verdes para otras zonas de la ciudad, por lo que invertir en infraestructura puede aportar beneficios a futuro para la implementación de actividades de beneficio de la comunidad (Mallach & Brachman, 2013, p. 29).
Esos tres elementos se pueden convertir en una política pública que permita la mejora de las ciudades en condiciones de alta desocupación de predios y edifi-caciones; sin embargo, los autores citados también reconocen que cada ciudad tiene particularidades que deben ser atendidas, por lo que no puede ser una fórmula para todas.
La utilización de los suelos baldíos es una preocupación para varios de los autores, en el caso de Irina Vinnitskaya (2013) hizo un análisis de los vacíos urbanos de la ciudad de Filadelfia, menciona que dicha ciudad tiene más de 40 mil predios con estas características y de éstos cerca del 70% son de propietarios privados, lo que dificulta su utilización, sin embargo, gracias al apoyo de las autoridades 763 de esos predios han sido utilizados para agricultura urbana, eso se logró gracias al cambio en la normativa urbana que reconoce dicha actividad como un uso legítimo en los terrenos.
El nuevo código se comprometía a proteger y promover la agricultura urbana en sus diversas formas como son la ganadería, jardinería comunitaria o la agricultura de mercado. El código también facilita la protección de las comunidades adyacentes a las granjas creando cultivadores y agricultores responsables.
Otro texto de la misma autora publicado en Arch daily, del 4 de enero de 2012, menciona otros usos temporales que se les han dado a los vacíos urbanos, entre ellos intervenciones artístico-arquitectónicas de estudiantes de Penn Design de Filadelfia (Vinnitskaya, 2013).
Bajo la misma perspectiva de la autora anterior encontramos dos trabajos, el de Nassauer y Raskin, (2014) quienes partieron de tres preguntas: 1. ¿Qué ca-racterísticas espacio-temporales pueden afectar los sistemas sociales y me-dioambientales?; 2. ¿cómo pueden afectar las tierras vacantes y abandonadas el legado del pasado desde el punto de vista de los efectos sociales y me-dioambientales? y 3. ¿Qué aspectos del bienestar humano y de la función me-dioambiental deben ser considerados cuando se gestionan las tierras urbanas vacantes? (Nassauer & Raskin, 2014, p. 246).
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Las autoras analizaron diversos aspectos relacionados con la tierra vacante sobre todo de aquellas ciudades denominadas "legacy cities" que se pueden entender como ciudades que existen, pero no funcionan (por ejemplo: Detroit que en los últimos cuatro años ha pedido cerca del 20% de su población y tiene cerca del 25% de su territorio como tierra vacante). Entre las causas que mencionan como iniciadoras de los vacíos urbanos son la declinación de los servicios públicos, la falta de inversión en la infraestructura y la edad de las construcciones (Nassauer & Raskin, 2014, págs. 246-249).
Nassauer y Raskin abordaron el problema bajo varias vertientes: social, económica y delictiva. Mencionan que la “desinversión” en zonas con alta tasa de terrenos vacantes trae como consecuencia, aparte de los problemas sociales de delincuencia, la baja en los precios del suelo. Mucha de la tierra vacante en Estados Unidos lo es por cuestiones de no pago de hipoteca o por embargos (Nassauer & Raskin, 2014, p. 249).
Finalmente, como conclusiones las autoras mencionan la necesidad de seguir haciendo estudios transdisciplinarios que permitan dar respuestas a la difícil situación del medio ambiente urbano; sin embargo argumentan que el hecho de que sean los vecinos los que se involucren en "tomar" estos espacios para renovarlos desde el punto de vista ambiental trae una doble consecuencia positiva, por una parte la caída en los índices delictivos y por otra la mitigación de la isla de calor, sobre todo de aquellas ciudades altamente densificadas (Nassauer & Raskin, 2014, p. 252).
Otros autores preocupados por el medio ambiente y lo urbano son Németh, y Langhorst (2014). En su trabajo mencionan algunas de las situaciones que surgieron por el abandono de predio, o bien por los edificios que empezaron a abandonarse como el Pruitt Igoe3, en donde la naturaleza comenzó nuevamente a reconocer sus espacios e incluso la fauna empezó a poblar nuevamente los espacios que antes eran de ellos, o bien los grupos vecinales de varias ciudades (Filadelfia, Nueva York, Detroit, Chicago, California) que han empezado a usar de manera temporal los predios baldíos para sembrar hortalizas; los autores consideran que esos son beneficios para las ciudades que no invirtieron recursos en ellas, pero también observaron que estos usos temporales pueden ser legales o ilegales y que su tiempo de uso depende de la posibilidad del predio de ser usado de manera comercial ya sea a modo de préstamo o bien con una renta del mismo (Németh & Langhorst, 2014, págs. 143-144).
Los autores retomaron de Pagano y Bowman (2000) la definición de la tierra vacante y adoptaron la clasificación de tierra vacante empleada por Northam (1971) dejándola en tres categorías: lotes remanentes, lotes de reserva (aquellos que son usados por especuladores para venta a futuro) y los temporarily obsolete, abandoned or derelict sites (TOADS) que se pueden traducir como temporalmente obsoletos, abandonados o solares abandonados. Estas clasificaciones muestran que la
3 Edificio del modernismo que fue demolido por las diversas problemáticas sociales que generaba y
que el teórico Charles Jencks describió ese acto como el día en que murió el modernismo (Jencks, 1986, p. 9)
21
vacancia está mediada principalmente por dos factores: la propiedad y la capacidad de desarrollo o transformación. La propiedad puede ser pública, privada, comercial, corporativo, o alguna combinación de ellos. La capacidad de desarrollo puede estar influida por numerosas condiciones urbanas, ya sean físicas, reglamentarias (incluyendo planes de ordenamiento territorial o zonificación), o por el mercado de bienes raíces (el más común) (Németh & Langhorst, 2014, p. 144)
Consideran que los usos temporales son los más adecuados, principalmente por tres razones: políticas (procedimental y administrativa) desde esta perspectiva los usos temporales permiten flexibilidad frente a las condiciones y exigencias cambiantes, sobre todo en zonas con economías afectadas; económica: una de las ventajas más importantes para usos temporales es que no es necesaria la adquisición de tierras, lo que elimina la necesidad de negociaciones a menudo polémicas, largas y costosas sobre los derechos habitacionales lo social permite crear una apreciación positiva de espacios que son considerados como riesgosos, además de que empodera a comunidades marginales o de escasos recursos.
Finalmente los autores mencionan que el uso temporal de terrenos baldíos urbanos no es una panacea para crear ciudades resilientes, sostenibles, desde el punto de vista social y ecológico, sólo ciudades. Tampoco puede ignorarse que hay intereses económicos y políticos importantes que se oponen a los usos temporales, sin embargo el uso temporal es una vertiente que debe de ser observada como una opción para el uso de los espacios abandonados.
En el texto The contested nature of vacant land in Philadelphia and approaches for resolving competing objectives for redevelopment Pearsall, Lucas, & Lenhardt, (2014), exploraron primero la relación entre los parques y terrenos baldíos, a través de la elaboración del uso de un sistema de información geográfica (SIG) como herramienta para evaluar las necesidades de toda la ciudad de espacios verdes, basada en la tierra de parques existentes y, además, emplearon una metodología de sistema de información geográfica denominada: asignación de tierra multi objetivo (MOLA por sus siglas en inglés) que se hizo a nivel de barrio y ciudad, con el fin de equilibrar tres objetivos que compiten: espacios verdes, espacios comerciales y habitacionales (Pearsall, Lucas, & Lenhardt, 2014, p. 163).
Al igual que otros textos ya analizados, los autores intentaron definir lo que es la tierra vacante y para ello se basaron en Pagano y Bowman (2000), así como en Acordino y Johnson (2000) y Bowman y Pagano (2004) e igualmente hicieron un diagnóstico de lo que ha sucedido en diversas ciudades norteamericanas haciendo referencia a los primeros estudios que sobre suelo vacante se hicieron en Estados Unidos de Manvel, 1968 y Northam, 1971 (Pearsall et al., 2014, págs. 163-164).
Por otra parte, también examinaron las diversas políticas públicas que se im-plementaron desde 1950 con el fin de aminorar la problemática, las primeras propuestas intentaban ser desde iniciativas federales, pasando por iniciativas muy locales que fueron fomentadas por grupos de ciudadanos a partir de 1980; los autores hacen énfasis en la Iniciativa de Transformación del Barrio (NTI, por sus
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siglas en inglés) instituido por el ex alcalde John Street de Filadelfia, en 2002, y que era administrado por la Autoridad de Reurbanización de la Ciudad de Filadelfia; dicha iniciativa fue un intento del estado y la ciudad financiada con recursos locales para revitalizar los barrios más deteriorados de Filadelfia, a través de la demolición de estructuras abandonadas y la adquisición y consolidación de terrenos baldíos. Los objetivos eran reducir el número de edificios abandonados en un 65%, con el fin de crear una reserva de suelo para abrir la tierra al desarrollo urbano (Pearsall et al., 2014, p. 165).
No obstante, con el transcurrir del tiempo el proyecto tuvo una serie de complicaciones, principalmente porque muchos residentes se opusieron a la demolición de edificios que consideraban relevantes en sus comunidades y que serían afectados para levantar nuevas edificaciones, eso hizo que el programa concluyera en 2008 y los resultados de dicha intervención, de acuerdo a los datos finales, fue que en lugar de disminuir la tierra vacante ésta aumentó, de acuerdo a estudios realizados por Econsult Corporation y Penn Institute for Urban Research en 2010, los 40 mil lotes baldíos que quedaron cuando concluyó la NTI en Filadelfia costaban a la ciudad, en ese momento, 20 millones en mantenimiento y 2 millones por la no recaudación de impuestos a la propiedad por año (Pearsall et al., 2014, p. 166).
Posteriormente, tras ese fracaso, la ciudad de Filadelfia implementó el programa Greenworks Filadelfia con el fin de “reducir el impacto ambiental de la ciudad, mejorar la sostenibilidad y reorientar la economía” (Pearsall, Lucas, & Lenhardt, 2014, p. 166); el programa Greenworks tiene dos objetivos fundamentales: 1) asegurar que todos los residentes de la ciudad vivan a menos de 10 minutos a pie de un espacio abierto y verde y 2) aumentar el número y el impacto de los programas de crecimiento de la ciudad. Los terrenos baldíos propiedad de la ciudad se usan como pérgolas para expandir los esfuerzos de plantación de árboles ya establecidos y como sitios para proyectos agrícolas comerciales y jardines de la comunidad (Pearsall et al., 2014, p. 166).
Como ya se mencionaba anteriormente, Pearsall y Lenhardt propusieron una
metodología multicriterio basada en la herramienta de un sistema de información
geográfica en el que colocaron en diferentes capas la tierra vacante y aquella que ya
está ocupada, emplearon un enfoque ya utilizado en la ciudad de Cleveland, en el
que se incorporaron regulaciones formales de desarrollo (por ejemplo, edificios de
viviendas no deben ser construidos sobre suelo industrial), así como los deseos de
los actores locales.
Con la evaluación multicriterio, los elementos espaciales se pueden representar
como capas geográficas separadas. Los criterios pueden tener dos diferentes
formas, limitaciones o factores; las restricciones delimitan las zonas que pueden
considerarse adecuadas; los factores, por el contrario, aumentan o disminuyen la
idoneidad de un área (Pearsall et al., 2014, p. 166).
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Los resultados de los modelos destacaron áreas que son adecuadas para cada
objetivo, basados en múltiples criterios identificados en los documentos de
planificación de la ciudad de Filadelfia, así como lotes baldíos que son muy
adecuados para dos o más objetivos. El modelo MOLA resuelve estos conflictos
mediante la asignación de terrenos baldíos para la reutilización más adecuada de
cada parcela vacante. El modelo se aplicó a dos escalas: a nivel de toda la ciudad y
el barrio, para demostrar cómo el enfoque se puede incorporar fácilmente en la
planificación en múltiples escalas para equilibrar las necesidades de reurbanización
de tierras vacantes, en distintos niveles territoriales (Pearsall et al., 2014, p. 173).
Finalmente, los investigadores mencionaron que en futuros trabajos podrían
examinar cómo funciona el modelo en la planificación municipal, para evaluar la
información de los interesados y las respuestas a la herramienta de soporte de
decisiones basada en el SIG. Además, citaron que los estudios futuros podrían
implicar activamente a miembros de la comunidad en el proceso de planificación,
solicitando sus opiniones sobre las preferencias de reurbanización de tierras
vacantes, por lo que creen que este enfoque podría ampliarse a diferentes ciudades
y regiones que enfrentan cuestiones o conflictos similares con respecto a la
reurbanización (Pearsall et al., 2014, p. 174).
Un enfoque diferente en cuanto a las metodologías empleadas es el de Foo, Martin,
Wool, & Polsky (2014), quienes usaron el método de grupos focales con
organizaciones de la sociedad civil, además de haber analizado un caso de estudio
en un barrio de diseño/construcción, por lo que consideran que su trabajo es “de
campo”, en el que analizaron además las percepciones de los vecinos para sugerir
las formas de acceso a la propiedad y el potencial de las parcelas vacantes, además
de las fuerzas económicas y políticas que impulsan el uso del suelo, consideraron
que ambos (las fuerzas económico/políticas y los vecinos) son factores
fundamentales que impulsan la gobernanza de la tierra vacante en la escala del
barrio (Foo, Martin, Wool, & Polsky, 2014, p. 156).
A diferencia de otros trabajos, los autores comenzaron explicando las importancia de
los barrios y de los espacios baldíos existentes en ellos, después de analizar a varios
autores concluyeron que los lotes baldíos adquieren funciones y valores de acuerdo
con sus condiciones físicas locales y los contextos sociales y económicos, además
de que los jardines de la comunidad (que en muchos de los casos son en lo que se
convierten los baldíos) refuerzan la vida comunitaria, pero también son los elementos
de gestión política los que permiten, en algunas ocasiones, la supervivencia de
ciertos barrios, en contraste con lo que opinan algunos desarrolladores y políticos
que piensan que son espacios perdidos que pierden su valor económico (Foo et al.,
2014, p. 157).
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Entre el verano y otoño de 2011, el equipo de investigación realizó nueve grupos
focales con 61 personas en los principales barrios de Boston: Dorchester, Roxbury y
Jamaica Plain. “Se utilizó el muestreo intencional con el fin de tener una gama de las
asociaciones de vecinos, centros de salud y asociaciones relacionadas con el medio
ambiente, que fueron complementados por las fotografías de diversas partes del
vecindario, incluyendo los terrenos baldíos, y con cartografía participativa; se les
pidió a los participantes del grupo de enfoque caracterizar sus percepciones de su
entorno y el barrio urbano, orientándolos en torno a los temas de bienestar, salud,
agua, árboles, plantas y animales. El tema de los terrenos baldíos surgió
inductivamente a través de las conversaciones” (Foo et al., 2014, p. 158), la
información obtenida posteriormente fue codificada con el programa NVIVO.
Una segunda parte de la investigación implicó el diseño de paisaje de un terreno
baldío en el que participó Foo, junto con el Instituto de Ecología Urbana, en Triángulo
Talbot-Norfolk; dicho proyecto incluyó el desarrollo de sitio de análisis, obtención e
incorporación de información a través de reuniones públicas, sesiones educativas y
de trabajo con la organización de jóvenes de la comunidad, así como la construcción
del paisaje de dicha área.
Los autores llegaron a la conclusión de que los espacios que son nuevamente
aprovechados por la comunidad obtienen de nuevo un valor económico, que es lo
que preocupa a desarrolladores y políticos, pero también permite generar visibilidad
de dicha comunidad; por otra parte, también observaron que sus casos de estudio
pusieron de manifiesto que los residentes son muy conscientes de estas
dimensiones multi-escalares y significados políticos de las intervenciones y buscan
oportunidades, a través de las organizaciones locales, para mejorar el uso y
significado de los terrenos baldíos, por lo que finalizan mencionando que las políticas
públicas que apoyen tales iniciativas fomentan tanto el aumento de las capacidades
del barrio como las transformaciones del espacio (Foo et al., 2014, p. 163).
Respecto a los espacios analizados, un trabajo con perspectiva distinta a los an-
teriormente citados es el de Foster (2014), quien utilizó el concepto “terrain vague”
(que ya había sido utilizado por Ignasi de Solá-Morales) para demostrar la
importancia del papel de la tierra vacante para una variedad de actividades y
experiencias sociales y ecológicas, “terrain vague” representa paisajes que no están
regulados y pueden atraer habitantes y las actividades quedan fuera del ámbito de
los principales procesos urbanos. Foster describe las situaciones únicas en que tales
espacios intersticiales dan lugar a través del caso de la ‘‘Petite Ceinture”, una antigua
zona del ferrocarril en París.
La investigadora describe cómo los habitantes de Petite Ceinture encontraron refugio
en dicho espacio introduciendo una amplia gama de plantas y animales, practican
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arte o participan en otras actividades. La autora sugiere que estos “espacios” no
planificados, que tienen cierto grado de incertidumbre y ambigüedad son
beneficiosos y se les debe permitir existir como una forma de desafiar el orden
urbano hegemónico (Foster, 2014, págs. 124-126).
Después de una disertación que transcurre por explicar el espacio y los usos que ha
tenido a lo largo de la historia, la autora menciona que es evidente que el tipo de
vacante experimentado en Petite Ceinture presenta oportunidades ecológicas y
sociales, y éstas surgen en gran parte porque la línea de ferrocarril no encaja en las
categorías espaciales convencionales de la ciudad: “No es un parque, no es un
jardín, no es un paseo o ruta de senderismo. Es un páramo estéticamente poco
atractivo que parece inseguro, Petite Ceinture se ignora o es pensada como espacio
de reurbanización” (Foster, 2014, p. 131). Pero la apariencia de ser inseguro a
menudo tiene sus raíces en conceptos de “otros” que habitan en espacios
particulares de regulación ordenada, donde las personas sin hogar y los grafiteros,
por ejemplo, dejan los signos más visibles de habitar, aunque realmente no estén allí.
Acerca de los terrain vague De Solá-Morales se refiere a esas imágenes captadas
por los fotógrafos que se han alejado de los objetos arquitectónicos urbanos y
quienes han vuelto la mirada hacia “Los espacios vacíos, abandonados, en los que
ya han sucedido una serie de acontecimientos… (Terrain, dice, se refiere a) “una
extensión de suelo de límites precisos, edificable, en la ciudad… (pero también a
áreas imprecisas aprovechables) ” (De Solá-Morales, 1995, p. 125). Sin embargo,
para tratar de explicar el sentido de vague el autor recurre a los diferentes
significados que tiene la palabra en su origen latino, así habla de “movimiento,
oscilación, inestabilidad y fluctuación (en su origen germánico), vacuus, vacant,
vacuum (sinónimo de empty, unoccupied, en inglés pero también remite a free,
available, unengaged, indeterminate, imprecise, blurred, uncertain; es decir
evocan)… la relación entre ausencia de uso, de actividad, y el sentido de libertad, de
expectativas…” (Ídem p. 126).
En resumen “Son lugares aparentemente olvidados donde parece predominar la
memoria del pasado sobre el presente. Son lugares obsoletos (en los que quedan
ciertos valores residuales)…lugares externos, extraños, que quedan fuera de los
circuitos, de las estructuras productivas” (p. 127), aunque el mismo autor señala que
las causas que pueden dar origuen a los terrain vagues pueden ser variadas
(político, bélico, artístico, etc).
La perspectiva social
En el texto A social-ecological assessment of vacant lots in New York City los autores
analizaron la situación de la tierra vacante como definición y retomaron lo dicho por
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varios autores, aunque no toman una postura personal para explicar qué es lo que
ellos entenderán por ésta, también revisaron la situación de la tierra vacante a nivel
de país para llegar a su área de estudio que es la ciudad de Nueva York.
Kremer, Hamstead, & McPhearson (2013) mencionan que pese a no existir un
estudio continuo de la situación de los terrenos baldíos se sabe, por datos
estadísticos, que en 1970 había poco más de 26 mil acres4 baldíos, de los cuales el
90% se consideraba que era apta para el desarrollo urbano. Sin embargo, en 1995
de acuerdo a Pagano y Bowman (2000) este tipo de tierra había decrecido a 20 mil
acres, siendo usados principalmente como jardines urbanos y en años más recientes
como espacios de siembra urbana.
Kremer, et al. mencionan que en los últimos seis años (2007-2013), se han
introducido o adoptado una serie de medidas del Consejo de la Ciudad de Nueva
York con respecto a los lotes baldíos. Estas acciones abordan el uso de terrenos
baldíos como jardines comunitarios, para la construcción de vivienda asequible y
revitalización de barrios a través de instalaciones temporales de arte (Kremer,
Hamstead, & McPhearson, 2013, p. 220).
El método usado por Kremer y coautores para identificar los usos que se le dan a la
tierra baldía en Nueva York fue por medio de la utilización del ArcGIS, Google Earth
y Google Street View, el objetivo que se habían planteado era apoyar a
investigaciones emergentes y planificación de terrenos baldíos urbanos. Con el
estudio realizado concluyeron que los terrenos baldíos son sitios para los procesos
sociales y ecológicos en la ciudad; consideran que el contexto social de los lotes
baldíos, ubicados a menudo en zonas residenciales o barrios con alta densidad de
población y hogares de renta baja, ofrecen un potencial para desarrollar paisajes que
son más social y ecológicamente beneficiosos.
Kremer, Hamstead, & McPhearson consideran que porciones de tierra no utilizada,
en contextos de alta necesidad social, pueden ser priorizados para la reurbanización
de la infraestructura pública verde; los autores consideran que “Un primer paso hacia
el desarrollo apropiado de terrenos baldíos para la infraestructura verde urbana es la
creación de un mecanismo para identificar y clasificar las características sociales y
ecológicas de terrenos baldíos en la escala de la ciudad” (Kremer et al., 2013, p.
230).
En los distintos textos se hace hincapié en la necesidad de recuperar estos espacios, para ello proponen reformas de gobierno, reforma de impuestos, impuestos a la delincuencia (por el abandono de la propiedad) recuperación de costos, el registro de la propiedad vacante, creación de instituciones especiales, mejoras de la
4 Un acre equivale a 4046.85 metros cuadrados o a 0.404685 hectáreas, lo cual significa que los
baldíos en esa ciudad ascendían a 10,521.81 Has.
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información; además de tener el control de la tierra a través del gobierno, promover el uso alternativo, la relocalización y la estimulación a la reinversión urbana (The 110th American Assembly, 2011, págs. 11-12). Sin embargo, en el caso estadounidense existen dos problemas para actuar: las diferentes legislaciones estatales y la fuerza de los propietarios privados sobre la tierra, y junto con éstos, los desarrolladores de vivienda quienes son los que determinan los lapsos de producción de terrenos baldíos. Un problema adicional es la falta de continuidad de los estudios sobre este tipo de suelo.
Por otro lado, como lo señalan Johnson et al (2014) y Whitaker & Fitzpatrick IV (2013) la existencia de tierras ociosas o edificios desocupados tienen interacciones negativas con el entorno, principalmente en la depreciación de las viviendas aledañas, también bajan los precios de la vivienda, cuando es usada por la delincuencia, cuando está abandonada en barrios con pobreza o por estar hipotecada; esa baja ocurre de 1 a 2%, cerca del 4.6% o entre 4 a 8%, respectivamente; los autores señalan que a mayor abandono mayor depreciación del suelo y a mayor desocupación menor recaudación fiscal, pero cuando empieza a utilizarse el terreno vecino el costo del suelo empieza a ralentizarse.
Asociado con lo económico, algunos autores coinciden en los relacionado con las inversiones en los barrios, en si están centradas o no en los habitantes (Johnson et al, 2014) o si existe desinversión en áreas con gran candidad de terrenos vacantes (Nassauer & Raskin, 2014), lo que contribuye a degradarlos más.
No obstante lo anterior, queda claro que la especulación no es la única explicación de presencia de tierra baldía y edificaciones sin uso, además de que dado que cada ciudad tiene sus especificidades, resolver el problema de los baldíos o de las edificaciones sin uso requiere de una solución acorde a sus condiciones.
Otros autores proponen reconstruir el centro de la ciudad, crear vecindarios viables (con la reconstrucción de tejidos sociales, mejoras en los servicios públicos y equipamientos) y reutilización de áreas abandonadas (Mallach y Brachman, 2013), es decir establecer una política pública, que además traería beneficios en lo ambiental, sobre todo para mitigar la isla de calor (Nassauer & Raskin, 2014, p. 252).Para algunos especialistas los usos temporales son los más apropiados para estos predios (Németh & Langhorst, 2014, págs. 146–148), éstos pueden ser intevenciones artísticas y usos recreativos, sin embargo estos usos temporales dependen de la posibilidad del predio de ser usado y de los ayuntamientos; Pearsall et al (2014) proponen crear espacios verdes para que todo habitante tenga un espacio abierto y verde a menos de 10 minutos a pie y espacios para proyectos agrícolas comerciales.
Por otro lado, a escala barrial, las fuerzas económico-políticas y los vecinos también pueden contribuir a mejorar la gobernanza (Foo, Martin, Wool, & Polsky, 2014, p. 156), estos mismos autores concluyeron que si dichos espacios son aprovechados por la comunidad adquieren nuevamente un valor económico. De ahí que otros autores propongan en el sistema de planificación involucrar a la iniciativa privada, a
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los habitantes y a los tres niveles de gobierno (Pearsall et al., 2014, p. 166), ya que la participación social puede mejorar el uso y el significado de los terrenos baldíos (Foo et al, 2014).
Entre los usos que se le ha dado a esta tierra en Estados Unidos han sido principalmente alternativos (agricultura urbana, ganadería, jardines comunitarios, hortalizas), implementando medidas de protección para los vecinos revisados enfatizan el aspecto legal, la flexibilización de la gestión, así como la adopción de los vecinos de las comunidades de una postura que les permita empoderarse.
Finalmente, desde nuestra perspectiva existen dos problemas que dificultan la solución de la problemática, por una parte, las distintas definiciones que sobre tierra vacante existen en las legislaciones de los estados y la otra que el Estado realmente no tiene una fuerte intervención sobre los predios particulares.
Como se puede observar, en la literatura norteamericana revisada, los autores utilizan distintas formas para denominar las situaciones en que se encuentran algunos espacios dentro de la ciudad, lo mismo utilizan baldíos, edificaciones sin uso, tierra vacante, el concepto de estructuras sin uso o abandonadas.
b) Los estudios del suelo baldío en América Latina
En América Latina existe una diversidad de estudios acerca del suelo vacío, pero dos
permiten tener un panorama de lo que ocurre con ese suelo en Latinoamérica, el
primero, Tierra vacante en ciudades latinoamericanas de Nora Clichevsky (2002) se
desprende de un estudio comparativo de cinco ciudades; el segundo, Tierra vacante
en las ciudades de América Latina: desafíos y oportunidades de Adriana de Araujo
Larangeira (de Araujo Larangeira, 2004) se deriva de un seminario internacional
organizado en Río de Janeiro en 1999 y del que se seleccionaron siete casos; am-
bos documentos fueron publicados por el Lincoln Institute of Land Policy.
Por ser una realidad más cercana a nuestro país, la revisión de la literatura fue más
exhaustiva. A diferencia de los norteamericanos, los estudios latinoamericanos se
enmarcan desde visiones con criterios múltiples, dada la diversidad de actores e
intereses que existen en la ciudad lo que dificulta enmarcarlos en una sola línea. Aun
cuando dichos trabajos tienen metodologías específicas, la mayoría de los trabajos
tocan diversos temas, por la complejidad de la urbanización de nuestros países y por
las particularidades de la propiedad, mientras que en Estados Unidos predomina la
propiedad privada (y una pequeña parte de la tierra es estatal), acá conviven varios
regímenes de propiedad (privada, comunal, social y pública) lo que impone procesos
de urbanización regulares e irregulares con la participación de múltiples actores y la
formación de submercados igualmente regulares e irregulares.
Clichevsky (2002) en El Contexto de la tierra vacante en América Latina afirmaba
que en esa época había un interés casi nulo por el tema de la tierra vacante; los
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vacíos –decía– expresan el poder de la propiedad privada y perjudican a toda la
ciudad, “son el resultado del funcionamiento del mercado de tierras, de las formas de
actuar de los agentes privados y de las políticas de los agentes públicos”
(Clichevsky, 2002, p. 1) y su existencia manifiesta que existen grupos sociales que
por sus bajos ingresos no pueden adquirir ese suelo. El trabajo tuvo como objetivo
identificar los problemas que provoca esta tierra y las potencialidades de su
utilización, “el reconocimiento de elementos explicativos a diferentes situaciones
existentes; la elaboración de propuestas de intervención para la utilización/
reutilización de dicha tierra” (Clichevsky, 2002, p. 3), resalta que este suelo es
heterogéneo en las áreas urbanas, existen diferentes tipos de propiedad, están en
manos de diferentes actores (propietarios legales e ilegales; pequeños propietarios,
propietarios agrícolas, el Estado), y tienen distintos periodos de vacancia.
Los elementos explicativos encontrados se relacionan con las políticas de Estado,
específicamente en cuanto a la regulación y comercialización; falta de marcos
jurídicos que regulen esta tierra, el mercado de suelo (organización y estructura), las
relaciones con el mercado de suelo rural, los factores macroeconómicos (economía
nacional e internacional), la economía urbana (regional y local), los sistemas y
cambios en el transporte, la pobreza y la privatización. El texto concluye con una
serie de recomendaciones generales para la gestión de la tierra vacante.
En los estudios de caso, la autora aborda el de Buenos Aires, Argentina, en el que
identificó a los agentes urbanos (agentes informales y formales, propietarios y sector
inmobiliario), el tipo de nuevas urbanizaciones (barrios privados cerrados verticales
u horizontales y villas de bajos recursos), los propietarios (rurales o empresas
urbanizadoras, constructoras, incorporadoras financieras; propiedad institucional), los
mecanismos y procedimientos seguidos dependiendo del tipo de propiedad, los
submercados (para los pobres formal y clandestino; para quienes pueden pagar el
legal y el especializado de vivienda, industria y comercio), forma de organización de
los agentes (cooperativistas, inmobiliarias, constructoras, vendedores individuales,
etc.); comparó precios para vivienda por zonas y estableció tipologías con base en
cuatro aspectos: causa del vacío, tamaño, uso y propietario.
Los vacíos urbanos primero se explican por ser producto de la no ocupación de
predios de sectores bajos y medios y en los últimos años producto de los clubes de
campo y barrios cerrados. Sin embargo, la autora afirma que los vacíos en la ciudad
son resultado de “múltiples y complejas acciones de los diferentes agentes públicos y
privados, con distintos intereses” (Clichevsky, 2002, p. 48), no sólo económicos, sino
incluso pautas culturales, medioambientales y de seguridad, pero también del
funcionamiento del mercado de tierras con escasas regulaciones.
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La autora revisó el comportamiento de la economía, el rol del Estado (como fa-
cilitador), la dinámica del bloque económico al que pertenece Argentina (Mercosur),
el papel de los viejos agentes del mercado y los nuevos, quienes participan de
“submercados que no pueden competir ni sobreponerse” (Clichevsky, 2002, p. 50),
hace un recuento histórico del crecimiento físico de la ciudad y de su ocupación
demográfica, la cual explica a partir de “coronas” o círculos, evalúa los vacíos por
corona, tamaño, dotación de infraestructuras y situación ambiental, grado de
consolidación, con o sin uso, situación con respecto a su oferta (vendido o no). Los
submercados del suelo identificados por la investigadora fueron: el de bajo, medio y
de altos ingresos.
Clichevsky encontró que el mayor productor del suelo urbano es el sector privado,
mientras que años atrás el estado había sido el principal propietario de suelo;
concluyó que en la zona de estudio no se ha regulado el mercado de tierras, los
planes urbanos tampoco establecen acciones específicas para los baldíos urbanos.
La metodología utilizada para el estudio citado partió de la planeación, usó como
fuentes de información fotos aéreas, la legislación urbana, los censos nacionales, el
sistema de información urbano de la zona metropolitana bonaerense, los planes
urbanos y las políticas fiscales. La autora afirma que aún está pendiente analizar los
impactos de la localización de grandes equipamientos, el suelo destinado a usos
industriales, el estudio de las rentas que producen los baldíos urbanos, quién se
apropia de ellas, profundizar en el análisis de la articulación de los actores del
mercado y el papel específico del Estado.
Otro de los casos recuperados por Clichevsky es el de Furtado y Leal de Oliveira
(2002) quienes revisaron en Río de Janeiro, Brasil, cómo la legislación contempla a
los vacíos urbanos, de qué manera están previstos en la planeación urbana en
cuanto a la posibilidad de intervención y usos, enfatizan la necesidad de analizar las
características físicas de los vacíos urbanos, su relación con la ciudad, los servicios
existentes en su entorno, quiénes son sus propietarios y bajo qué situación legal se
encuentran. Los autores hacen hincapié en superar la visión de nocividad de la tierra
baldía y de que su condición obedece sólo a la especulación.
Para el estudio, los autores se apoyaron en el marco jurídico, el marco de pla-
neación, analizaron la evolución demográfica por área de la ciudad y densidad,
número de domicilios, ingresos y la accesibilidad al agua y al alcantarillado;
establecieron la relación entre políticas de expansión e inversión de infraestructuras;
analizaron los tipos de proyectos urbanos generados (vivienda, centros comerciales,
servicios, etc.), así como la producción regular e irregular del suelo; asimismo
evaluaron el potencial de esos predios, considerando sólo aquellos con posibilidades
de ser edificados.
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Para complementar el estudio de los baldíos urbanos, los autores realizaron análisis
de las transacciones inmobiliarias por región y zona de la ciudad, más una revisión
de lotes regulares e irregulares por zona, distinguiendo los destinados a parques y
jardines de los vacíos reales, por tamaño y localización. De acuerdo Furtado y
Oliveira aun cuando no se utilicen los baldíos, ya están en el mercado activo del
suelo, lo cual implica distintos tipos de transacciones: ventas y reventas, por ejemplo.
El estudio señala la falta de bases conceptuales, sobre el tema, destaca la
inexistencia de información suficiente, en las instancias oficiales, pero si la hay es
fragmentada, lo cual impide establecer políticas sobre esas tierras, de ahí la
necesidad de usar otros enfoques como la evaluación de las interrelaciones del
mercado de tierras, el análisis por zonas de la ciudad, evaluar la apropiación privada
de las plusvalías y reconocer la diversidad de sus manifestaciones.
Por su parte, Calderón Cockburn (2002) coincidiendo con Clichevsky, revisó la tierra
vacante en Lima, Perú, a partir de los agentes sociales (propietarios de tierras,
promotores formales e informales, la demanda y el papel del Estado) que participan
en la producción de suelo urbano y del mercado inmobiliario, analizó también la
interacción entre territorio, estructura de la propiedad de la tierra, mercado
inmobiliario, políticas públicas y legislación (urbana, rural, ambiental, penal y civil), el
estudio utiliza tres dimensiones: urbana, económica y jurídica, la primera se refiere
tanto a las características físicas como a la zonificación y tendencia de ocupación, la
segunda está relacionada con el valor y precio de la tierra; y la última se refiere a la
situación jurídica de la propiedad o a la posesión.
Una visión que se tiene de los baldíos urbanos es que es una forma de apropiación
privada del trabajo social acumulado, representado por inversiones públicas en
infraestructuras, por ejemplo, privada o comunitaria, es decir, este suelo aparece por
especulación. El análisis de Cockburn pasó por una revisión del crecimiento
demográfico, la planeación urbana, los cambios de usos de suelo, los valores del
suelo, la localización y superficie global de los predios.
El investigador encontró cuatro modos de acceso al suelo: mercado formal (ur-
banizadoras e inmobiliarias y a veces programas públicos); mercado informal e ilegal
(con la participación de cooperativas y asociaciones de vivienda en tierras de
pequeños propietarios) que no solicita cambios de uso de suelo y en ocasiones sin la
autorización del propietario); ocupación espontánea (sobre tierras públicas y
privadas) que primero se ocupa y luego habilita; y los tugurios y alquileres
subestandard o precaria (dentro de la zona centro de la ciudad), donde hay
irregularidad jurídica en contratos.
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Respecto a la producción de suelo urbano, ésta es efecto de las decisiones de las
autoridades y de sus políticas; de los agentes económicos que en este caso son
todos (ya sea como compradores, vendedores, o arrendadores), quienes lo hacen
para satisfacer una necesidad, tener un ahorro o hacer una inversión, en ese sentido
Calderón Cockburn relaciona la aparición de baldíos a procesos de tipo
macroeconómico y a procesos microeconómicos, en el segundo.
Otro estudio incluido en Tierra vacante en ciudades latinoamericanas es el de Quito,
Ecuador, realizado por Diego y Andrea Carrión (2002) donde la ciudad se caracteriza
por un mercado legal de suelo urbano mediante “loteos individuales, las lotizaciones,
las urbanizaciones abiertas y las urbanizaciones o condominios cerrados, las
parcelaciones de cooperativas de vivienda y los ‘huertos familiares’… promovidos
por fraccionadores privados de pequeña escala (por iniciativas de arquitectos o
propietarios de lotes…),… empresas inmobiliarias, organizaciones populares,
organizaciones no gubernamentales, acciones municipales o del Ministerio de
Desarrollo urbano y Vivienda… y empresas industriales” (Carrión, Diego; Carrión,
2002, p. 111) , paralelamente existe la producción de suelo ilegal orientada a los
pobres; además de la ocupación de zonas de protección ecológica o tierras con
vocación agrícola, aunque en este caso los autores no definen si la forma es legal o
ilegal.
Los Carrión se apoyaron para su estudio en la historia de la estructura de la
propiedad, las formas de las subdivisión de los terrenos, analizaron los patrones de
segregación, la dinámica y preferencias del mercado, la accesibilidad del suelo, los
patrones de expansión urbana, la planeación del uso del suelo, los procesos de
especulación, el estatus legal del suelo en cuanto a restricciones por el tipo de
propiedad, asimismo revisaron los mecanismos mediante los que se oferta el suelo,
los valores del suelo y las causas que los modifican.
Los actores que identifican los investigadores son el “sector privado (agencias
inmobiliarias, promotores, sector financiero asociado a los negocios inmobiliarios,
mutualistas, cooperativas de ahorro y crédito para vivienda, loteadores privados
informales, profesionales en libre ejercicio), el sector estatal…, el sector privado
popular (organizaciones populares, cooperativas)” (Carrión, Diego; Carrión, 2002, p.
119) dichos actores tienen diversos niveles de vinculación con el mercado de tierra
urbana, éste se define por el tipo de cliente, destino de la tierra, extensión de los
predios y por su localización. El sector privado aprovecha sus relaciones con el poder
político, y el Estado participa como facilitador de los procesos; por último, destacan la
ausencia de políticas de tierra urbana. El método que utilizan para el trabajo es
similar al de Calderón.
33
Chilchevsky recuperó otro caso de estudio, el realizado en San Salvador por Mario
Lungo y Francisco Oporto (2002), un primer acercamiento a esta problemática en el
Distrito Central de San Salvador (que incluye el centro histórico), para ello revisaron
la dinámica del mercado de tierras, específicamente el submercado de tierra vacante,
la estructura de la propiedad (todos eran de propiedad privada); identificaron a los
propietarios de los baldíos y obtuvieron información sobre sus expectativas; los as-
pectos impositivos, los proyectos que se estaban realizando en la zona
Encontraron, además de los lotes baldíos, lo que calificaron “como tierra vacante
latente, constituida por… edificaciones de todo tipo, que están a la espera de ser
demolidas, pero que permanecen en desuso debido al estancamiento de nuevas
inversiones… o son utilizadas de forma marginal” (Lungo, Mario; Oporto, 2002, p.
131); en el caso de éstas, las construcciones no formaban parte del precio de venta,
únicamente el suelo y de acuerdo a los corredores inmobiliarios también había pro-
blemas de legalidad.
Dos problemas adicionales es que, en San Salvador, cuando se trata de baldíos
bajan el impuesto, lo que desincentiva la ocupación, pero adicionalmente, algunos
propietarios tienen insolvencia y por lo mismo no pueden vender
Para ello revisaron la historia del crecimiento de la ciudad, la ubicación de los lotes
baldíos, los precios del suelo. Asimismo hicieron entrevistas con los propietarios de
lotes baldíos y corredores inmobiliarios, revisaron la oferta de esos predios a través
de periódicos locales, registraron los proyectos que se estaba construyendo (la
mayoría comerciales y pocas inversiones en vivienda).
Finalmente entre los problemas que detectaron fueron las dimensiones de los
terrenos que no permiten grandes proyectos, las restricciones y regulaciones del
marco legal, el sistema tributario que rige a la zona, la necesidad de nuevos
instrumentos de gestión de la tierra e incentivos económicos, estímulos a la
construcción, incluir declaratorias de zonas de interés social.
En cuanto al texto de Adriana de Araujo (2004), Tierra vacante en las ciudades de
América Latina: desafíos y oportunidades, éste sintetiza los aportes de un seminario
sobre tierra vacante, por lo que da un panorama de las situaciones, empezando por
la diversidad de formas de llamar a la tierra urbana que no se usa, así “Tierra
vacante, vacíos urbanos, baldíos, tierras de engorde, vacantes latentes… las
denominaciones pueden ser tantas como son los tipos, tamaños, ubicaciones y moti-
vos determinantes de que tramos de suelo urbano permanezcan sin uso efectivo, o
no alcancen su mejor potencial de utilización, haciendo difícil el establecimiento de
una definición única” (de Araujo Larangeira, 2004, p. 1).
34
De Araujo (2004) primero aborda la temática desde las causas que originan la tierra
vacante (declive industrial, cambio en los usos y pautas sociales, los precios del
suelo, capacidad de pago), y para poder intervenirla sería necesario tener algunos
datos básicos como identificar a los propietarios, la tenencia, la ubicación, las
características topográficas, las condicionantes ambientales, los riesgos, servicios
que tienen, entre otros datos.
Por otro lado, “La cantidad proporcional de tierras vacantes en una ciudad constituye,
sin duda, un indicador importante. La tarea de cuantificar el monto total de tierras
vacantes se hace todavía más compleja por la ausencia de datos fiables,
consistentes y sistemáticos en la mayoría de ciudades latinoamericanas, limitando
así las posibilidades de diseño de políticas y programas consecuentes para su
manejo” (de Araujo Larangeira, 2004, p. 8), por lo que deben buscar soluciones
particulares a partir de la naturaleza de cada caso.
La autora hace una serie de recomendaciones, entre ellas que la problemática debe
abordarse desde el conjunto de políticas urbanas, con instrumentos fiscales,
diferenciación de impuestos (unos para tierras ocupadas y otros para las no
ocupadas), incentivos al desarrollo, estímulos, exenciones, entre otros (de Araujo
Larangeira, 2004, p. 15).
De Araujo resalta siete casos en donde se pretendía la utilización de tierras va-
cantes: Puerto Madero, en Buenos Aires, Argentina; el proyecto Franja Costera de
Asunción, Paraguay; Distrito Comercial Central de San Salvador, en El Salvador;
Proyecto “Enseada da Gamboa”, en Río de Janeiro, Brasil; tierra vacante en Quito,
Ecuador; el caso de Lima Metropolitana, en Perú; y el caso de Integración de la zona
del canal a la ciudad de Panamá.
En Puerto Madero se logró ocupar los terrenos mediante nuevas actividades; en
Paraguay el factor político impidió la realización del proyecto; en El Salvador
tampoco se concretó por la falta de instrumentos fiscales y regulatorios; en Río de
Janeiro no prosperó el proyecto porque los actores no se pusieron de acuerdo para
transferir la propiedad a la municipalidad; en Quito no se ha podido ocupar el suelo
por la falta de instrumentos y una legislación laxa que no incentiva a edificar; en
Lima, Perú, la falta de cooperación entre el gobierno central y local y un marco
tributario limitado mantienen la situación de la tierra vacante; finalmente, en Panamá,
el suelo que se revirtió a la ciudad es del estado y hasta hoy el balance es positivo.
Por último, De Araujo Larangeira (2004) concluyó señalando que la tierra vacante
puede contribuir a la regulación del mercado inmobiliario, a facilitar el acceso de
tierra a familias de bajos ingresos, al control del uso del suelo, a definir la expansión
urbana, a concentrar o dispersar las inversiones públicas y privadas. Central en la
35
posibilidad de utilizar la tierra vacante son los instrumentos fiscales (especialmente el
impuesto a la propiedad), con una aplicación eficiente (apoyado en avalúos de
calidad, catastros actualizados y fiables).
“Instrumentos regulatorios tales como la zonificación, la transferencia de potencial
constructivo, los bonos de edificabilidad, las subastas de índices y las operaciones
interligadas (o cualquiera de sus variantes) están presentes en los reglamentos
urbanísticos de la mayoría de ciudades latinoamericanas. Sin embargo, estos
instrumentos deben estar revestidos de un carácter de estímulo al desarrollo urbano,
y no únicamente de punición. Se señala asimismo la necesidad de que dichos
instrumentos contengan mecanismos capaces de conferirles suficiente flexibilidad
para resistir a ciclos económicos descendientes, discontinuidades políticas,
fragilidades institucionales, etc.: todas ellas características comunes en las ciudades
latinoamericanas” (de Araujo Larangeira, 2004, págs. 31-32). Además de la coope-
ración entre los sectores público y privado y entre los distintos ámbitos de la
administración pública, así como la creación de agencias específica para el manejo
de la tierra vacante.
Un estudio realizado para el seminario realizado en Brasil en 1999, es el de Tierra
vacante en América Latina: una oportunidad para incrementar la productividad de las
ciudades de la región de Guillermo Marianacci, Ricardo Vanella y Carlos Lucca
(1999), quienes en su trabajo asocian la aparición de la tierra vacante a diferentes
procesos: de industrialización (década de 1950) con una urbanización de carácter
extensivo de baja densidad, en la periferia se ubicaron las empresas y la vivienda
para los trabajadores; en el proceso recesivo (década de 1980) que provocaron el
cierre de industrias y disminución de la actividad comercial, abandonando dichas
áreas; y por la reestructuración económica y ajuste estructural (fines de la década de
1980 y principios de 1990 por la privatización de empresas estatales, liberando suelo
(Marianacci, Vanella, & Lucca, 1999, págs. 3-4), sin que se incorporara después al
mercado.
Los autores reconocen a la tierra vacante como un componente del mercado de
tierras urbanas y, por lo tanto, sujetas a éste, por lo que proponen estrategias
diferenciadas de actuación en función del propietario y del tipo de tierra vacante,
entre ellas una política impositiva local con un impuesto diferenciado para el
componente tierra y otro para la edificación, con una alícuota mayor para la tierra y
menor a la construcción; incentivos selectivos “de carácter impositivo estimularía la
inversión de capital y facilitaría la asignación de la tierra vacante a su mejor y más
rentable uso debido a que obligaría a los titulares de la tierra a buscar obtener la
mayor rentabilidad de sus propiedades…(además) “una imposición sobre la tierra
(vacante y ocupada) como la propuesta desalentaría los comportamientos
especulativos con respeto a la misma” (Marianacci et al., 1999, p. 7).
36
Otras propuestas realizadas por dichos autores fueron políticas para facilitar la
descontaminación (brownfields) de predios en desuso, con el fin de descontaminar
primero y después utilizar; formulación de planes directores de infraestructura a
escala urbana, para controlar el desarrollo urbano y creación de corporaciones para
el desarrollo urbano: “instituciones privadas sin fines de lucro reguladas por el
código civil) dotadas de una capacidad operativa amplia, permitiría emprender una
gestión ágil y eficiente con vistas al desarrollo y la renovación urbana de las
ciudades” (Marianacci et al., 1999, p. 8), además de modernizar y flexibilizar el marco
normativo municipal, de recuperar la experiencias instrumentadas en otras ciudades
y dar a conocer las propias para una mejor asignación a la tierra vacante.
Un trabajo más de Clichevsky es el de La tierra vacante “revisitada”. Elementos
explicativos y potencialidades de utilización (Clichevsky, 2007a), cuyo objetivo era
explicar la existencia de los vacíos urbanos y las políticas posibles para su
utilización; la autora hace un recuento acerca de los primeros estudios sobre este
suelo (de 1960 y 1970), en los cuales se le veía como una expresión del poder de la
propiedad privada, pero no se explicaba su origen.
Entre los aspectos que aborda está la localización, los agentes que las tienen
(legales o ilegales; pequeños propietarios, propietarios agrícolas, el Estado y otras
instituciones públicas), su antigüedad, si están ofertados no en el mercado.
Para desarrollar su estudio, Clichevsky (2007) hizo una revisión para saber desde
cuándo aparecieron los terrenos vacantes y los caracterizó en función de la causa de
vacancia, tamaño, uso posible y propietario. De ese modo estableció siete tipos: T1.
Lote legal de 300 m2, destinado a vivienda de ingresos medios y altos; T2 Lote legal
mayor de 300 m2, destinado a vivienda de ingresos medios y altos; T3. Club de
campo/ club náuticos o barrio cerrado/ Chacra, con una superficie de 500 y 1000 m2;
T4. Tierra fiscal, según diferentes organismos y estatuto: público y privado; T5.
Parcelas sin lotear; T6. Lote vacante en área industrial, comercial o equipamiento y
T7. Área industrial/ de depósito desactivada. En todos los casos la autora analizó si
estaba ofertada o no, ofertada pero no vendida, vendida no ocupada; y en el caso de
la tipología 5 si era urbana, estaba en intersticios y a la espera de valorización.
La autora analizó también el rol del Estado que al mismo tiempo era regulador,
vendedor y agente impositivo; como vendedor, el Estado se comporta como
cualquier propietario; como regulador no ha regulado el mercado de tierras.
Asimismo hizo un análisis de la normatividad y la planeación urbana; en cuanto a la
política tributaria ésta es independiente de la política urbana y “El impuesto
inmobiliario, si bien desglosa las tierras ocupadas y vacías, no significa una
penalización por el no uso de la tierra. Al contrario, han disminuido relativamente los
impuestos destinados a los lotes vacantes respecto a los edificados. Dicha política
37
fiscal, por una parte, no posee como objetivo incentivar la construcción sobre la tierra
privada, y por otra, no es atinente a los terrenos del Estado, dado que éstos no
pagan impuestos” (Clichevsky, 2007a, p. 15)
Al final la autora hizo una serie de recomendaciones de políticas, empezando porque
la tierra vacante debe ser parte de la política urbana; deben ser para la utilización o
reutilización y deben ser diferenciales, además deben incluir: instrumentos fiscales,
instrumentos de regulación, estrategias de concertación con el sector privado y
deben contemplarse estrategias crediticias.
Además de los trabajos citados, está el de Mariana Cavalieri, Alicia Gerscovich y
Olga Wainstein-Krasuk (2010) acerca de La gestión social de vacíos urbanos en la
ciudad autónoma de Buenos Aires. Un caso de estudio, en el que desde un abordaje
sistémico las autoras consideraron la multiplicidad de actores que intervienen en el
territorio para establecer en la agenda pública el “banco de vacíos urbanos” para la
gestión social del hábitat con base en la función social de la propiedad. El caso de
estudio les sirvió para hacer una propuesta a partir del análisis del nivel estratégico,
táctico, y operativo en las etapas de planificación, gestión y evaluación del programa
de recuperación de la zona de estudio mediante el encadenamiento horizontal y
vertical de la gestión y la participación de los actores involucrados.
Las autoras hicieron una revisión de la literatura para definir los vacíos urbanos
retomando autores como Chaline (Francia), Clichevsky (Argentina) y Fausto y
Rábago (México). El problema de los vacíos lo enmarcaron en el contexto de los
mercados de tierras. La definición de la relación entre morfología espacial y social de
los vacíos urbanos, dicen, “requiere un enfoque multidisciplinar desde las
dimensiones social, espacial y política… (en la primera debería contemplar tres
aspectos: el uso, la forma de apropiación y el valor que se le concede a la tierra; en
la segunda se debe caracterizar la tipología de los vacíos; y en la tercera)… que
considere la noción de la función social de la propiedad como fundamento de toda
acción pública, así como también las distintas formas de cooperación y participación”
(Cavalieri, Gerscovich, & Wainstein-Krasuk, 2010, p. 4).
Cavalieri, Gerscovich y Wainstein-Krasuk reconocen la falta de regulaciones y
políticas explícitas para la tierra, suelo vacante e inmuebles subutilizados, como otros
autores, señalan que la existencia de vacíos urbanos impulsa el crecimiento hacia la
periferia y esta situación ocurre por la inaccesibilidad al suelo de sectores
poblacionales de bajos recursos, es decir, el suelo urbano es el eje de la lucha de
intereses de los sectores sociales.
En el caso de la Comuna 12 analizaron varios indicadores: superficie por barrio,
población (total y por género) y densidad; caracterizaron la zona, revisaron los
38
lineamientos del plan urbano, definieron los hogares bajo la línea de pobreza, las
viviendas precarias y el hacinamiento, además de aportar algunos antecedentes
históricos de la comuna y del caso de estudio en particular. También definieron las
tipologías de tierra vacante en el área de estudio (vacíos parquizados, abandonados
con maleza y escombros, demolidos; y ocupados con construcción de gestión
pública, con construcciones originales a demoler y con inmuebles a expropiar).
A partir del análisis crearon tres programas: a) Plan de Desarrollo y Recuperación
Urbana para valorizar el espacio público y la calidad barrial; b) Plan de Soluciones
habitacionales para garantizar la reconstrucción urbana y acompañar el desarrollo
social de las familias que habitan en la Traza; c) Plan de Recuperación Patrimonial
para movilizar los recursos que representan los inmuebles públicos” (Cavalieri et al.,
2010, p. 14); finalmente se propuso un plan de trabajo a desarrollar en tres años,
contempló un proyecto urbano, la regularización de la tenencia, soluciones habi-
tacionales, y ejecución de obras de infraestructura.
Por último recomendaron que los municipios establezcan líneas de acción para el
tratamiento de los vacíos urbanos con miras a la sustentabilidad urbana, la creación
de un banco de vacíos urbanos, como herramienta de gestión social de la propiedad,
con capacidad propia, para la gestión de los inmuebles y vacíos urbanos, establecer
cambios en la gestión del suelo urbano y de la vivienda, la participación de las comu-
nas en la toma de decisiones, la descentralización de recursos para lograr un modelo
de desarrollo de ciudad con inclusión.
Una autora que también ha dedicado estudios a los vacíos urbanos en Argentina es
Susana M. Godoy, de quien recuperamos tres trabajos “Reflexiones para el
aprovechamiento de los vacíos urbanos en localidades del Área Metropolitana del
Gran Resistencia. Caso Barranqueras” (2006), “Posibilidades de aprovechamiento de
los vacíos urbanos para lograr ambientes saludables en localidades del Área
Metropolitana del Gran Resistencia. Caso Barranqueras” (2007a) y “Reflexiones
sobre las posibilidades de manejo de los vacíos urbanos”. Caso Barranqueras.
Chaco” (2007b).
En Reflexiones para el aprovechamiento de los vacíos urbanos, que aborda desde la
sustentabilidad ambiental, Godoy expone la relevancia que están adquiriendo los
vacíos urbanos en las ciudades subdesarrolladas para revertir las tendencias de
expansión ilimitada; el caso de estudio, Barranqueras, dependiente de la actividad
portuaria vivió un periodo de decadencia en los 60 que dejó una serie de problemas,
entre ellos los vacíos urbanos que tienen un gran potencial para el desarrollo urbano.
Uno de los problemas que detectó es cuánta tierra vacante existe y qué se entiende
por ella, además de la presencia de “tierra vacante ‘latente’, “consistente en
39
edificaciones deshabitadas” (Godoy, 2006, p. 2) tanto en las áreas urbanas como en
la periferia, donde la autora supone, se está especulando con ella; otra problemática
es la inexistencia de políticas explícitas y de marcos jurídicos referente a este tipo de
suelo y donde existen, dice, son sólo declaraciones de principio. Otra situación es
que los instrumentos de política urbana están diseñados para la expansión y no para
el uso racional del suelo, además de que las estrategias de densificación tampoco
son claras.
Por lo que Godoy propone orientarse a un urbanismo de renovación, que por lo
demás, no ha interesado a las autoridades de Barranqueras porque requiere de
grandes inversiones iniciales, a pesar de ello sugiere “estimular la ocupación de lotes
disponibles en las áreas donde ya exista una infraestructura apropiada, y de suprimir
el crecimiento urbano en aquellas carentes de dicha infraestructura.
“políticas urbanas en tierra vacante mediante políticas fiscales; incorporando
mecanismos de aumento de la recuperación de las inversiones públicas urbanas
(captura de plusvalía); aplicar una política progresiva de impuestos a fin de
desalentar la retención de tierras por parte de propietarios con capacidad económica;
y fomentar una mayor flexibilidad en el sistema impositivo municipal” (Godoy, 2006,
págs. 3-4).
En Posibilidades de aprovechamiento de los vacíos urbanos, Godoy retomó parte del
planteamiento hecho en Reflexiones para el aprovechamiento… y se centra en el
caso Barranqueras, del que contextualiza desde su localización, origen del
crecimiento (ligado al desarrollo industrial y portuario), condiciones de vulnerabilidad
y expansión hacia las áreas ambientalmente frágiles reconoce que la problemática
ambiental no se ha incorporado a la planeación ni a la gestión urbana ambiental. El
objetivo fue definir las causas de la formación de espacios vacantes y elaborar linea-
mientos para su gestión.
En cuanto a los vacíos urbanos la autora afirma que la temática se ha investigado
poco en América Latina y los estudios que hay son descriptivos (sólo tocan cantidad
y tamaño), de ahí que Godoy proponga la siguiente clasificación: baldíos, terrenos
vacantes, quintas, tierras municipales, tierras provinciales, tierras federales y tierras
restringidas. En Barranqueras sobresalen dos tipologías: vacíos de grandes
dimensiones (que para ella son terrenos vacantes) y espacios reducidos (lotes
baldíos) constituidos por casas y edificios abandonados (Godoy, 2007a, págs. 8-9).
El modelo prevaleciente para acceder al suelo es el libre mercado.
Con base en lo anterior, en las zonas comerciales y residenciales cercanas al casco
histórico encontró una gran cantidad de vacíos abandonados, sin mantenimiento y
40
con residuos acumulados. La autora concluyó con la dificultad de controlar los vacíos
o planificarlos, pues no basta la acción del Estado ni la de los privados.
Adicionalmente propuso consensuar con la sociedad el tipo de ciudad que se quiere,
implementar políticas urbanas que impacten en la valorización del suelo y en la
estructura urbana, intentar acciones de renovación en áreas industriales y minimizar
las restricciones para facilitar su reutilización, implementar políticas ambientales para
reducir riesgos y vulnerabilidades, además de aislar aquella producción que
contamine y realizar acciones para mejorar la imagen urbana, hacer convenios
urbanos (público-privado) y facilidades fiscales para quienes no construirán a corto
plazo.
En su tercer trabajo, Reflexiones sobre las posibilidades de manejo de los vacíos
urbanos, Susana Godoy (Godoy, 2007b) da continuidad al caso de estudio de
Barranqueras, pero en un contexto más amplio relacionado con los efectos de la
globalización y su repercusión en países como Argentina; además del proceso de
urbanización predominante en las ciudades latinoamericanas (primero ocupo y luego
urbanizo). En cuanto al Estado, detectó que es uno de los actores que más influye en
la conformación del mercado inmobiliario, es débil, sin herramientas de ordenamiento
territorial y con marcos normativos limitados.
Otro trabajo en Argentina es el de Optimización de vacíos urbanos en el AMGR para
su uso público. Caso localidad Fontana, Área Metropolitana del Gran Resistencia.
Chaco de María José Roibon y Carlos O. Scornik (2005) con el fin de dar pautas para
la intervención de acuerdo a las necesidades de la sociedad en la localidad de
Fontana, y ofrecer un procedimiento metodológico para el aprovechamiento de los
espacios públicos e incrementarlos con la optimización de los vacíos urbanos.
El trabajo se realizó desde la perspectiva cuali-cuantitativa, para seleccionar el área
de estudio los autores realizaron “la identificación, evaluación y selección de los
posibles vacíos urbanos a tomar como objeto de análisis” (Roibon & Scornick, 2005,
p. 2), el espacio debía cumplir con varias características: dimensión, que estuviera en
la trama urbana, “la situación dominal y su factibilidad, la memoria colectiva (respecto
del lugar) y el tipo de población vecina (dialogante)” (Roibon & Scornick, 2005, p. 2),
una vez hecha la evaluación se eligió para el proyecto una exfábrica por el
significado para los habitantes de la zona y de otras localidades, su riqueza
paisajística, las características arquitectónicas y su emplazamiento.
Los autores propusieron una serie de lineamientos para lograr la creación de
espacios públicos en los vacíos urbanos: un marco legal para implementar políticas
relacionadas con la gestión y el uso de espacios públicos, además de que garantice
su acceso, permanencia y goce ciudadano; “2.- Establecer los principios regulatorios
41
de información pública, eficiencia, igualdad, participación, racionalidad,
sostenibilidad. 3.- Habilitar los canales de discusión pública y participación que
involucren a los ciudadanos y den legitimidad a los procesos de ordenamiento y
gestión de los espacios públicos (para ello recomiendan la creación de comisiones
vecinales para cada caso particular)… con el fin de organizar, promocionar,
defender, utilizar, regular, conservar, rehabilitar, dotar, reivindicar, restituir, recuperar
y mantener… (y poder instrumentar dichos espacios)” (Roibon & Scornick, 2005, p.
4).
Además de lo anterior, Roibon y Scornik propusieron un órgano de participación que
asesore al municipio en los aspectos de diseño y ambiental para garantizar la
continuidad (aun cuando cambie el gobierno), el involucramiento de los habitantes en
el proceso de diseño y de la iniciativa privada mediante convenios de mantenimiento
o sostenimiento mixto de los espacios, incentivos y/o premios municipales para el
mantenimiento, mejoramiento o ampliación de los espacios públicos y organizar cam-
pañas cívicas y educativas para preservar, recuperar y controlar los espacio públicos.
Finalmente los autores reconocen la imposibilidad de que el municipio pueda llevar a
cabo estas acciones solo, por ello proponen la participación de especialistas en
temas específicos, la universidad, las organizaciones no gubernamentales, más
instancias de gobierno que puedan aportar a los espacios públicos (cultura,
educación, recursos naturales, medio ambiente, transportes, obras y servicios
públicos, agua, turismo, entre otras).
Un trabajo más en Argentina es el de “Tierra vacante y desarrollo urbano en
ciudades medias. Estrategias para su recuperación e integración territorial en el Gran
La Plata, Argentina” de Julieta Constanza Frediani (2014), cuyo objetivo es contribuir
al conocimiento teórico empírico de la tierra vacante y la posibilidad de recuperación
de este suelo, utilizando como caso de estudio el Gran La Plata y considerando el
territorio como un sistema complejo con varios subsistemas que interactúan entre sí
y cuyo resultado es la organización del territorio.
El suelo vacante, dice Frediani, dado que en muchas ocasiones es fuente de
ingresos especulativos más que un bien de uso, el suelo adquiere el status de
capital, por la posibilidad de beneficios que genera por el simple hecho de poseerlo,
lo que genera inequidades. La autora reconoce como común denominador en las
conceptualizaciones de tierra vacante de Fausto y Rábago (2001), Clichevsky (2002)
y Larangeira (2004) “la referencia tanto a la subutilización como a la falta de uso de
terrenos y edificios abandonados de propiedad pública y/o privada” (Frediani, 2014,
p. 3) y son estratégicas para el control del crecimiento urbano.
42
La autora resalta los beneficios que puede tener la tierra vacante, por ello revisó
algunas experiencias de su utilización, en Estados Unidos, entre ellas cita Filadelfia,
cuyo Reglamento de Zonificación reconoce la agricultura urbana como un uso,
además de crear incentivos para que la gente pueda trabajar en tierras privadas; en
Nueva York, la conversión de lotes de propiedad municipal vacantes en parcelas
comunitarias; el “Programa “596 Acres” que convirtió lotes vacantes de propiedad
municipal en parcelas comunitarias.
De Europa menciona los Jardines compartidos (plantación, fiestas, eventos
culturales) en el municipio de París, 2003-2008, “en el marco de un Plan de
Desarrollo Sostenible, apoyándose en un proceso de concertación e implicación de
los habitantes” y en la gestión (Frediani, 2014, p. 5), el ayuntamiento apoya su
construcción si son resultado de la creación colectiva y concertada. “se realiza a
través de un Convenio entre el Ayuntamiento y la Asociación que lleva a cabo el
jardín. Esta última se compromete a garantizar un uso adecuado del terreno como
jardín comunitario y sin perjuicio de la vecindad. Cuando el lote deba ser construido,
el Ayuntamiento se encarga de facilitar la recolocación del jardín en otro lote urbano
vacío” (Frediani, 2014, p. 5).
De Londres, Frediani menciona el Proyecto Vacant lot (2008): en el que la tierra
vacante en la ciudad se usa con fines agrícolas, es una forma de “grow your own” o
planta tú mismo, esta propuesta se hizo por la falta de espacio libre; son jardines
temporales.
En España están las experiencias de “Esta es una plaza” en Madrid: la cual “consiste
en la elaboración de un plan de autogestión vecinal con carácter temporal (convenio
de cesión a 5 años prorrogable) de un terreno de 1500 m2, propiedad del
Ayuntamiento de Madrid, con una actividad principal de huerto comunitario” (Frediani,
2014, p. 5), además de “actividades lúdicas, culturales, educativas y ambientales,
que ayuden a la interacción” como mecanismo que facilite la ciudadanía activa.
También en Madrid, está el colectivo “Todos por La Praxis” un laboratorio cultural
que redactó la “Guía para la Activación de Vacíos Urbanos Autogestionados” “que
tiene el objetivo de servir como instrumento práctico y útil que ayude a los diversos
agentes, grupos, asociaciones o personas individuales a poner en valor espacios
vacíos existentes en las ciudades y destinarlos a usos que reviertan en beneficio de
la comunidad” (Frediani, 2014, p. 5) entre las acciones que propone la guía está
identificar al titular del terreno, determinar su régimen jurídico-urbanístico, forma de
convenio de concertación entre propietario y agente (asociación o colectivo) para un
uso provisional para cubrir carencias del barrio. Facilita herramientas jurídicas
básicas
43
Frediani cita el caso de Rosario, Argentina donde en 2003 se hizo “un inventario
(participativo) de tierras vacantes en las áreas urbanas y periurbanas, tendiente a su
potencial adaptabilidad para la agricultura urbana, como base para el desarrollo de
planes de uso del suelo y su integración en las políticas municipales para el uso del
suelo” (Frediani, 2014, p. 6) como parte del Proyecto “Optimización de uso de suelo
vacante para la AU” que se realizó en tres ciudades de tres países diferentes: Rosa-
rio, Argentina; Cienfuegos, Cuba y Valadares, Brasil, en el que “El municipio acepta a
la agricultura urbana como una forma de uso legal del suelo y la integra en la
planificación para el uso del suelo urbano y en los programas de desarrollo, a través
del desarrollo de huertos comunitarios en terrenos públicos baldíos cedidos por la
municipalidad” (Frediani, 2014, p. 6).
Y en Santa Fe, Argentina, cita la renovación de antiguas infraestructuras urbanas,
obsoletas y poco funcionales, pero con una excelente ubicación como los galpones
del ferrocarril Santa Fe (ex Francés) creando allí el Centro de Convenciones; el
paseo de compras Recoleta construido en antiguas vías del ferrocarril, en donde
además se construyeron viviendas. En la Región Metropolitana de Buenos Aires
(RMBA) están el Proyecto “Nueva Centralidad” en el Ex Batallón 601 de Malvinas
Argentinas, “Base Aérea de la VII Brigada” en el Partido de Moreno y el Proyecto
“Base Aérea de Morón” en el Partido de Morón. Mientras que en la “Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires -CABA-, se destacan como ejemplos de refuncionalización de
áreas degradadas y sin uso, el caso de Puerto Madero y el del Mercado del Abasto”
(Frediani, 2014, p. 6) y en La Plata el Programa “Chau Baldío”, en el que los actores
sociales que participaron están la Subsecretaría de Proyectos Especiales, distintas
cooperativas de trabajo del Programa de Terrenos Baldíos y miembros de la Dele-
gación de Ringuelet (Frediani, 2014, p. 10).
Sobre las estrategias de recuperación, Frediani cita la refuncionalización de dos
casos en el Gran Plata en terrenos vacantes propiedad del Estado, un predio militar y
un predio propiedad de un fideicomiso de la Provincia, éste último mediante el
programa Chau Baldío. Para su definición, la autora retomó la clasificación de
Verónica Carabajal, Daniel Servetti y Mariana Souto (2011): “i. vacíos indefinido
(Obras inacabadas), ii. Vacíos residuales (Edificios abandonados), iii. Vacíos latentes
(Solares vacantes), y iv. Vacíos obsoletos (infraestructuras públicas en desuso)”
citado en (Frediani, 2014, p. 6). El primero un vacío residual y el segundo un vacío
indefinido.
Entre las recomendaciones que hace la autora están: trabajar en nuevas formas de
gestión del suelo, políticas de suelo que definan el rol del sector privado, es-
pecialmente el inmobiliario, reconocer la multicausalidad de la vacancia, acciones
coordinadas de todos los actores involucrados y un estado “con capacidad de
formular políticas explícitas que permitan moderar y controlar los procesos en curso.
44
Además de Argentina, en otros países de América Latina también se han hecho
estudios sobre el potencial de los baldíos, tal es el caso de Catastro y evaluación de
tierras vacantes para la localización de vivienda social en 17 comunas del Gran
Santiago, de Alejandra Pérez Lisicic5 (2008) en el que se pretendía determinar el
área de tierra vacante en esas comunas, identificar los predios que cumplieran con
los requisitos para recibir el Subsidio Diferenciado a la Localización, calcular los
precios posibles a pagar por ellos (en función del avalúo fiscal y tres escenarios de
densidad) para la construcción de vivienda social y determinar la demanda de
vivienda con base en el Indicador de Requerimientos de Construcción.
Para realizar su trabajo Pérez Lisicic, utilizó el software ArcView 3.3, un mosaico
digital del Gran Santiago, actualizó una serie de datos como la información catastral
de 2007 (a través de un levantamiento integrado y de la evaluación de terrenos
vacantes en la Región Metropolitana), la cobertura de calles de 2005, la cobertura de
manzanas de 2004 (Pérez Lisicic, 2008, p. 13).
Los información quedó registrada con un identificador del polígono digitalizado; el
nombre de la comuna, la superficie (en m2), número de manzana y rol (número) del
terreno (con éste pudo tener datos del propietario, dirección y avalúo fiscal; esta
información la solicitó al área correspondiente; con el rol o número pudo conocer el
destino y dirección del terreno y si estaba subdividido).
Los terrenos debían ser iguales o mayores a 1500 m2, sin construcción (eriazos) y
que estuvieran dentro del área urbana. Como resultado, Pérez Lisicic (2008) detectó
1,034 terrenos con una superficie total de 2,442.9 Has., datos que luego verificó en
campo (Pérez Lisicic, 2008, págs. 13-14).
Aunque de un 42% de la información no se encontraron datos de los propietarios, de
los que sí encontró los hay privados individuales y empresariales, por ejemplo:
inmobiliarias, mineras, sociedades de inversiones, bancos, colegios, etc., y los más
representativos eran personas que la autora denomina naturales y las inmobiliarias.
Otros propietarios fueron el municipio y el fisco. También recabó información acerca
del tipo de impuesto que deben pagar los propietarios según el destino (agrícola,
área verde, bodega y almacenaje, comercio, etc.), el 50% pagaban como eran
eriazos y 12.8% de los terrenos estaban registrados como agrícolas en zonas
urbanas, por lo que a decir de la autora, probablemente estaba especulando (Pérez
Lisicic, 2008, págs. 33-34).
Finalmente, realizó la evaluación de las tierras vacantes de acuerdo al uso previsto
en el programa de desarrollo urbano y detectó que es más accesible el precio en la
periferia para quienes demandan subsidios que en las áreas consolidadas. Las
5 Este documento fue resultado de la práctica profesional en el área de Geografía de la autora.
45
posturas sobre lo que hay que hacer difieren: los promotores pugnan por ampliar el
límite urbano, los académicos y especialistas sociales y urbanos van por la renova-
ción urbana, pero la autora reconoce que esto depende de la voluntad política de los
agentes que interactúan en las decisiones normativas y del mercado de suelo.
Otro trabajo realizado en Chile fue el de Rodrigo Messen Montecinos (2005),
“Exploración y puesta en valor de ‘Vacío’ urbanos, como estrategia de desarrollo
para barrios periféricos marginales de Santiago”, el trabajo tiene como objetivo el
reconocimiento y exploración de los vacíos que generan intersticios urbanos y/o
áreas infrautilizadas, inaccesibles en la periferia poniente de Santiago, espacios que
se encuentran al margen de las operaciones inmobiliarias, para establecer tipologías
de vacíos y posibles polos de desarrollo como nuevos subcentros de la ciudad.
Se trata de un estudio descriptivo y analítico, en el que Messen Montecinos (2005)
revisó los vacíos “en un sentido más amplio, como espacios construidos o utilizables,
terrenos, edificaciones, grandes conjuntos o zonas que se localizan en el interior de
áreas urbanizadas y que se encuentran desocupadas, o bien, cuyo uso sea
evidentemente más bajo que su potencial de desarrollo urbano” (Messen
Montecinos, 2005, p. 3).
El autor dedica un apartado a desarrollar los conceptos de periferia y vacíos, de éste
último lo refiere como carencia o ausencia, así establece una categorización de
espacios vacíos en función de su emplazamiento, por ello habla de no lugares (en la
concepción de Augé y de terrenos vagos, en la de Solá Morales), los cuales define
como espacios indeterminados en la periferia, otras categorías son los vacíos
residuales (que dependen de una estructura mayor son adyacentes a los no lugares),
vacíos intersticiales (poseen autonomía y lógica propia), eran áreas destinadas a
equipamientos o áreas verdes y están sin consolidar o sin ejecutar; vacíos por ob-
solescencia (infraestructuras en desuso) generados por los cambios productivos o
por los cambios cualitativos en el área (por ejemplo viejas instalaciones de
transporte); vacíos sobre paisajes vagos (cauces de agua y cerros que se unen a los
intersticios) (Messen Montecinos, 2005, págs. 8-10).
En Santiago, la periferia es resultado, dice el autor, del modelo fordista de desarrollo
y por su localización, con límites efímeros. La metodología utilizada fue el registro
cartográfico y mapas perceptuales, para un primer acercamiento en la identificación
de los vacíos, el autor se apoyó preguntando a un vecino residente en la periferia,
posteriormente los verificó en una fotografía aérea y delimitó las categorías pro-
puestas (terrenos vagos, intersticios y vacíos por obsolescencia) (Messen
Montecinos, 2005, p. 14).
46
Después realizó el proceso inverso (partió de un espacio construido y habitado al
vacío y a lo indeterminado), así primero definió la estructura del espacio construido,
revisó la morfología, la estructura vial, la accesibilidad, la estructura de los espacios
públicos y las áreas verdes, para finalmente verificar los vacíos. Rodrigo Messen
(2005) concluyó en la necesidad de actuar en esos espacios para detonar cambios
estructurales y sociales.
En Venezuela también se encontró un trabajo, Ciudad-sutura: operaciones sobre el
vacío urbano. Caso de estudio: sector oeste de la ciudad de Barquisimeto,
Venezuela, de Johana Araque (2011), cuya propuesta se orienta a plantear el
concepto de ciudad-sutura como una nueva alternativa para la planeación y
desarrollo de la ciudad contemporánea, ante el agotamiento de los modelos urbanos
modernos, para ello parte de entender el vacío urbano como hecho histórico,
demostrar el rol del vacío en la ciudad e identificar las oportunidades que presentan
los vacíos para la intervención.
Para su trabajo, Araque concibe a la ciudad como un espacio determinado por la
historia; en cambio, describe los vacíos urbano como “aquellos espacios de
ausencia, nostalgia, no-identidad, caducidad, y deterioro;.. no sólo (son)… espacios
libres de cuerpos…(sino)... los cuerpos inactivos en la trama urbana y que
representan estructuras caducas de actividad y ausentes de identidad” (Araque,
2011, p. 2). La autora concibe el “vacío urbano como aquel espacio de identidad nula
o indefinida, no reconocido por el colectivo, inmerso en la trama urbana y de grandes
posibilidades de intervención para suturar partes inconexas de la ciudad” (Araque,
2011, p. 3), en cuanto al origen de los vacíos urbanos retoma a Fausto y Rábago
(2001).
La autora clasifica los vacíos en dos tipos: vacío primario (es aquel que se convierte
en ciudad a partir de la nada, son espacios naturales) y vacío consecuente (el que
antecede a la intervención urbana), se genera “por la construcción o destrucción de
los espacios urbanos bien sea por el hombre o la naturaleza; guerras, desastres
naturales, corrientes de pensamiento, instrumentos de planificación; todos aquellos
elementos consecuentes a la historia de la ciudad” (Araque, 2011, p. 4).
Johana Araque plantea que la ciudad tradicional era espontánea y la de hoy ha
surgido a través de planes basados en teorías universales, específicamente el
modernismo con una división por zonas. En Venezuela eso se refleja en una ciudad
de piezas autosuficientes acompañadas de la pérdida de valores del urbanismo
tradicional (Araque, 2011, p. 12) con retazos de épocas de ciudad. Respecto a su
propuesta de Ciudad Sutura, Areque la plantea como una alternativa a la
planificación contemporánea para conectar o reconectar sectores desarticulados, con
base a las dinámicas y actividades particulares del territorio a través de operaciones
47
multiuso y multiescala, interconexiones entre sectores de la ciudad, creación de nue-
vas centralidades, revertir la visión nociva del vacío urbano y la posibilidad de
regularizar la tenencia de la tierra (Araque, 2011, p. 13).
De ese modo y en función de la carga histórica del sitio, de las interacciones con los
sectores urbanos y la cooperación entre entes públicos y privados, la autora propuso
tres tipos de sutura: a) de borde (en el límite del vacío), b) interna (a partir del centro
urbano) y c) mixta.
La autora en función de su caso de estudio, Barquisimeto, clasificó los vacíos por su
origen; al sur de la ciudad se conservan áreas naturales, en el centro los vacíos se
relacionan con la ciudad tradicional, caducos por la llegada de la modernidad, al
norte son por la ciudad industrial y otros son productos de la planeación urbana
contemporánea (por una rígida zonificación). De acuerdo a su caso de estudio,
propuso una serie de acciones de sutura.
Finalmente, la autora concluyó en que los vacíos urbanos deben entenderse como el
resultado de una serie de hechos históricos, los cuales deben contemplarse, para su
intervención, en los nuevos modelos de planificación.
En nuestro país, quien más ha profundizado sobre la problemática de los vacíos
urbanos desde la perspectiva teórica y empírica es Adriana Fausto Brito; en su
trabajo “¿Vacíos urbano o vacíos de poder metropolitano?, un documento de
carácter exploratorio, realizado en coautoría con Jesús Rábago (Fausto, Adriana;
Rábago, 2001), el caso de estudio es la Zona Metropolitana de Guadalajara; de inicio
señalan que a pesar de que este tema aparece en las declaraciones de todos los
sectores sociales, en su momento aún había ausencia de estudios descriptivos y
analíticos el suelo inutilizado o subutilizado y cuando se mencionan en los
instrumentos de planeación sólo aparecen cuantificaciones de los baldíos, pero no de
las edificaciones abandonadas o semi-abandonadas.
Una de las causas de esa situación es la falta de instrumentos de política urbana
adecuados, principalmente de orden normativo, que no permiten la utilización de los
vacíos urbanos (por ejemplo usos del suelo, densidades, alturas, reglamentación
específica para los inmuebles del centro histórico), la carga fiscal impuestas a los
inmuebles en ciertas zonas, problemas legales en la propiedad), entre otros. Un
problema adicional es de tipo semántico y se refiere a lo que se entiende por vacíos
urbanos, apoyándose en Chaline (1999) y Clichevsky (2002) definen como “vacíos
urbanos en un sentido amplio, como espacios construidos o utilizables-terrenos,
edificaciones, grandes conjuntos o zonas-que se localizan en el interior de áreas
urbanizadas y que se encuentran desocupadas, o bien, cuyo uso sea evidentemente
inferior a su potencial de aprovechamiento” (Fausto y Rábago, 2001, p. 2).
48
Sobre la situación de los vacíos, en la región Occidente de México, dichos autores
mencionan que en el año 2000 había un total de 8,179 Has., de baldíos con
infraestructura y servicios en la zona metropolitana de Guadalajara6 (22% del área
urbana), 19% de la zona urbana de Aguascalientes, 14% de la conurbación Colima-
Villa de Álvarez y 16% de la de Mexicali., Además de ese suelo, existían entre 30 y
80% de terrenos libres en zonas industriales (3,106 Has.) y a pesar de ello, seguían
ofertándose lotes para vivienda y para la industria (Fausto y Rábago, 2001, p. 3).
Otro factor que identifican para la subsistencia de vacíos es el régimen de propiedad,
por la irregularidad del suelo, pero también está la idea de inversión familiar (a modo
de ahorro), una forma de previsión para los hijos, falta de recursos o la espera de
que se mejoren las condiciones de habitabilidad para ocupar, pero incluso, los
autores mencionan situaciones en las que por la larga espera de especulación ha
hecho que los terrenos de desvaloricen. Y plantean algunas preguntas ¿los terrenos
vacíos tienen el mismo significado según su localización?, ¿causan el mismo impacto
en términos sociales y económicos?
Fausto y Rábago hacen un recuento de las modalidades de urbanización y señalan
que éstas han influido para impulsar el desarrollo de áreas contiguas, aunque
recientemente las acciones públicas se han dejado guiar por el marketing urbano.
Finalmente, proponen tres niveles de análisis:
“ • social, donde se estudiarían cuestiones relacionadas no sólo con las prácticas
de uso y apropiación de los espacios, el valor que los distintos agentes conceden a la
tierra, los actores emergentes en el desarrollo urbano, etc., sino sus implicaciones
simbólicas en la imaginación colectiva;
“• espacial, que reuniría elementos (por ejemplo una caracterización tipológica
de los vacíos urbanos) para comprender la relación de las áreas estudiadas con su
contexto territorial, en términos de su inserción en el tejido urbano y el nuevo sentido
de las unidades urbanas: la dinámica de las redes urbanas, las estructuras del
equipamiento, el pulso de la vivienda, el impulso de los espacios de trabajo;
“• político, donde se consideraría la imagen de la ciudad --y/o su ausencia-- que
subyace a la acción pública; la particular interpretación de los términos jurídicos que
justifican la intervención del Estado en la materia --como la noción de bien común y
la función social de la propiedad--; las formas de cooperación y participación a través
de las cuales se definen los espacios de poder, instrumentados a partir del desarrollo
6 Había 4,000 hectáreas desocupadas en el municipio de Guadalajara; el plan de desarrollo municipal,
dicen los autores, incluía 516 has. de reserva urbana y 2,478 lotes baldíos con servicios, 26.60% del área municipal; mientras que el Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada de Guadalajara citaba 521 Has. de reservas interurbanas en el municipio de Guadalajara; 1, 611 en Tonalá, 2,966 en Zapopan y 3,081 en Tlaquepaque (Fausto y Rábago, 2001, págs. 2 y 3).
49
de áreas subutilizadas estratégicas, la gran preocupación por regular con normas
cada vez más amplias, y los escasos programas de impulsos al desarrollo urbano”
(Fausto y Rábago, 2001, p. 9).
Uno de los trabajos que es referente no sólo a nivel latinoamericano, de los estudios
de suelo baldío de Adriana Fausto es el de “Conceptos relacionados con los
espacios vacantes en la ciudad” (2005a) (Fausto Brito, 2005a), en el que hizo una
revisión de los diferentes términos que se utilizan para denominar a los espacios
vacantes: “baldíos (lotes, terrenos, predios, tierras vacantes, terrenos intersticiales,
corazones de manzana, vacíos urbanos…” (Fausto Brito, 2005a, p. 19), esa multi-
plicidad de términos hace que cuando se hable de suelo baldío tenga distintas
interpretaciones, según quien lo use, pero detrás de cada término, dice la autora,
subyacen características diferentes.
En Europa o en Estados Unidos el término se aplicaba a los procesos de ur-
banización relacionados con la desindustrialización y desde la política urbana se le
asocia a la renovación urbana; sin embargo los vocablos privilegian un atributo
particular (que se refiere a la dimensión material o inmaterial del fenómeno), de ese
modo, estableció dos categorías, una de contenido geográfico-técnico (que se refiere
a lo físico-espacial, a lo tangible, a lo material, como tierras, terrenos, edificios,
construcciones7) y otra de contenido simbólico cultural.
Los atributos de la primera permitirían el análisis a través de la dimensión, la forma,
la ubicación y la composición, son mensurables y localizables, tiene superficie o
volumen construido. Los atributos de la segunda categoría estarían asociados a la
memoria colectiva y a un momento histórico, se evidencian por las formas de
apropiación (gustos, preferencias, anhelos, deseos, miedos, necesidades
individuales, necesidades colectivas); en esta categoría estarían los terrenos
vacantes que nunca fueron construidos o que su contenido simbólico se perdió
porque no era una construcción significativa en la memoria colectiva.
Con base en lo anterior Fausto hizo una propuesta que resumimos en la tabla 1:
7 En este caso se ligan a políticas de rehabilitación, recualificación, regeneración, reconstrucción o
renovación.
50
Tabla 1. Aproximación morfológica a los vacíos urbanos
Fuente: elaboración propia con base en (Fausto Brito, 2005a, págs. 21-22).
Desde las consideraciones de tipo técnico, legal, económico, ambiental los atributos
tienen que ver con el uso y función de esos espacios: vacantes significa sin
ocupantes, sin uso, sin construcción o lugar donde ha cesado una actividad; otra
denominación es de en breña y rústico, esto denota que es una tierra no urbana, sin
infraestructura, inaccesible, sin parcelación o sin lotificación, que en términos de
planeación estaría en la categoría de suelo urbanizable o como reserva urbana, son
terrenos libres susceptibles de urbanizarse; baldío serían terrenos urbanos no
aprovechados, que no tienen actividad o uso o están subutilizados; esta noción
implicaría la decisión o voluntad para tenerlos en esa condición, “porque ya no
corresponden al interés, los deseos, las necesidades que en otro tiempo lograba
51
satisfacer o porque la evolución de esas características…se presenten ahora como
un problema o incluso un riesgo8” (Fausto Brito, 2005a, p. 22).
Finalmente, la autora señala que “la evolución de la sociedad implica una
transformación de sus hábitos y necesidades…(lo que conlleva a un cambio en los
espacios construidos)…cuando se produce un… desfase entre la coherencia y la
pertinencia que debe existir entre el espacio y actividades (continente y contenido),
aquellos se vuelven obsoletos, pierden valor y caen en desuso” (Fausto Brito, 2005a,
p. 24). Un espacio vacante puede ser marcado como un problema y años después
como una oportunidad de desarrollo. “Así, la valorización o desvalorización… podría
no depender tanto de datos internos sino de posiciones externas” (Fausto Brito,
2005a, p. 24) y habría entonces dos connotaciones: una positiva, vacante por espera
de un futuro aprovechamiento óptimo y una negativa, vacante por abandono.
Un estudio más de Fausto es el de Desarrollo urbano equitativo en las ciudades
mexicanas: consideraciones respecto a los terrenos intersticiales vacantes (Fausto
Brito, 2005b), este trabajo “trata de aportar elementos para la discusión del tema de
los espacios vacantes, su relación con la configuración urbana y con las
desigualdades económicas y sociales en las ciudades” (Fausto Brito, 2005b, p. 1),
propone una metodología aplicable a las ciudades mexicanas basada en “la
identificación de tipologías de espacios vacantes; el perfil e ideología de sus
propietarios; el marco legal que regula la tenencia del suelo; una somera revisión de
los instrumentos de política disponibles en la legislación (la asociación público-
privada, la transferencia de derechos de desarrollo, el derecho de preferencia, el
derecho de superficie, etc.)…” (Fausto Brito, 2005b, p. 2).
“En este trabajo, se entiende por espacios vacantes aquellos espacios construidos o
utilizables - terrenos, edificaciones, grandes conjuntos o zonas- que se localicen al
interior de áreas urbanizadas y que se encuentran desocupados, o bien, cuyo uso
parezca ser inferior a su potencial de aprovechamiento urbano” (Fausto Brito, 2005b,
p. 2) que pueden incluir: a) terrenos intersticiales (terrenos residuales de
urbanizaciones y reservas de tierra) y lotes baldíos (lotes de dimensión variada en
fraccionamientos, ya urbanizados, pero sin edificación); y b) construcciones
abandonadas o semi-utilizadas (casas, edificios degradados, fábricas y centros
comerciales que ya no funcionan, etc.).
Los terrenos intersticiales: terrenos residuales de urbanizaciones y reservas de tierra. Fausto Brito (2005b) incluye en la tierra vacante a las reservas de tierra y a los lotes
8 La autora cita los brownfields que son complejos industriales o comerciales abandonados por
contaminación ambiental real o percibida en estados Unidos; en el mismo sentido estarían los derelict land en Inglaterra, terrenos que requieren un tratamiento para ser utilizadas; o las aree dismesse espacios urbanos que ya no son utilizados en las funciones para los que fueron creados y podrían albergar nuevas actividades (Fausto Brito, 2005a, p. 22).
52
baldíos ya urbanizados, pero en el primer caso, tratándose de reservas estarían sujetas a los lineamientos de los planes o programas de desarrollo urbano y estarían clasificadas en reservas de corto, mediano y largo plazo, por lo que desde nuestro punto de vista no son propiamente tierra vacante en el sentido de subutilizadas sino programadas para el futuro crecimiento de la ciudad.
Para su propuesta, tomó como caso de estudio la Zona Metropolitana de
Guadalajara, en donde los diversos instrumentos oficiales no aclaran a qué se
refieren cuando hablan de los baldíos, no contienen información y la que existe está
dispersa, tampoco hay bases de datos de tierra vacante que permita un análisis. Por
ello establece una serie de condicionantes para avanzar en el conocimiento de la
tierra vacante:
1. Revisión conceptual del lenguaje institucional y normativo relacionado con estos
espacios. Cada institución se rige por las denominaciones que su propia
normatividad le determina. Por eso es necesario revisar las distintas leyes y
reglamentos en el ámbito urbano y rural. 2. La definición de una metodología
compartida para la recolección y análisis de información. Para crear bancos de
información. 3. Establecer parámetros para calificar la intensidad de utilización de los
espacios urbanos. Definir indicadores tales como como si tienen infraestructura,
densidad de edificación, población, rentabilidad económica, intensidad, etc. 4. La
necesidad de incluir variables cualitativas que permitan delinear tipologías de
espacios vacantes. Como tenencia del suelo, situación jurídica, tiempo que han
permanecido vacantes, para establecer políticas diferenciadas. 5. Mejorar y
transparentar el acceso a la información sobre bienes inmuebles. En las oficinas
públicas no se quiere proporcionar datos sobre la propiedad inmobiliaria, por ello es
necesario “establecer el derecho a la información del mercado inmobiliario” (Fausto
Brito, 2005b, págs. 6-7).
La autora se pregunta si es posible establecer un tiempo “normal” para que los
terrenos estén en la condición de vacante. Fausto propone una tipología para el caso
del Área Metropolitana de Guadalajara que incluyen cuatro aspectos:
a) Características físicas y de localización: dimensiones, características constructivas
y espaciales del inmueble; infraestructura y servicios disponibles en el área en que
se ubica; los aspectos naturales y ecológicos del entorno, su importancia histórica y
cultural.
b) Condicionantes normativas y legales a que están sujetos los terrenos: uso
permitido, leyes que rigen el aprovechamiento de los predios, impuestos y con-
tribuciones que para ello se deban versar, instituciones que participan en la
aplicación de las normas.
53
c) Propietario y su ideología: situación jurídica de la tenencia del suelo y moti-
vaciones que tienen los dueños o posesionarios, las lógicas que los guían.
d) Tiempo promedio de vacancia: “la identificación de este parámetro, con base en
los procesos de urbanización, comercialización y consolidación de las formas de
producción del espacio que originan los distintos fragmentos urbanos, serviría de
base para alimentar el debate sobre los problemas y oportunidades que representan
los espacios vacantes y, en otro momento, discernir el flujo –los nuevos lotes,
terrenos y edificaciones urbanas que se introducen en el mercado- del stock
inmobiliario –la reserva existente de lotes ya urbanizados y edificaciones-“ (Fausto
Brito, 2005b, págs. 8-9).
Las tipologías que propone la autora son: 1. Inmuebles total o parcialmente
abandonados en barrios antiguos: lotes baldíos y edificios; 2. Lotes en
urbanizaciones habitacionales (de estratos altos, medios y bajos). 3. Espacios
vacantes para actividades productivas y de servicios (en zonas industriales). 4.
Terrenos remanentes de urbanizaciones y subdivisiones. 5. Reservas intersticiales
de suelo rústico y 6. Terrenos no urbanizables o vacíos potenciales (Fausto Brito,
2005b, p. 10).
Con base en su caso de estudio, la autora encontró en el tipo de propiedad la privada
individual, la privada corporativa, la colectiva, y la pública. En el tipo de propietario
privado individual encontró pequeños propietarios de lotes urbanos individuales,
pequeños propietarios rurales, medianos y grandes propietarios, tradicionales y
recientes; burguesía local y empresarios, clase política, acaparadores y
narcotraficantes con prestanombres; en la privada corporativa, empresas y
sociedades civiles, mercantiles o inmobiliarias (alguna asociadas con capitales
extranjeros), instituciones ligadas al sector financiero (bancos, fideicomisos,
sociedades de inversión, fondos especiales), empresas transnacionales de bienes
raíces. En la propiedad colectiva ejidos y comunidades; y en la pública organismos e
instituciones públicas o descentralizadas de gobierno federal, estatal o municipal.
Otros indicadores fueron la localización de la propiedad, la superficie de cada
propiedad, la naturaleza del suelo (uso actual o potencial) y si es formal o informal,
nombres de propietarios, modalidades de obtención del suelo (compra, herencia,
sucesión, permuta, dominio pleno, ocupación irregular, usurpación, despojo,
asociación con propietarios, aportación, embargo, hipotecarios, aportación a
fideicomiso, reparto agrario (asignación, restitución, herencia, cesión, venta de
derechos), donaciones, cesiones, servidumbre, expropiación, propiedad originaria.
Finalmente, en el indicador de comportamiento y lógicas predominantes las pautas
que encontró fueron retención patrimonial, microinversión, retención especulativa
54
pasiva, reserva de valor, retención especulativa inductiva, acaparamiento, lavado de
dinero, inversión productiva (para urbanización o para edificación), recuperación de
capital en préstamo, fraccionamiento y comercialización informal, patrimonio público,
reservas de suelo para vivienda y desarrollo urbano (Fausto Brito, 2005b, p. 18).
Lo anterior implica distintas formas de gestión, sistema de registro, tasación,
disposiciones que afectan los derechos de propiedad, resolución de conflictos;
finalmente, la autora establece una serie de temas que es necesario estudiar en
torno a la tierra vacante y resalta que “La falta de estudios empíricos no permite
establecer una relación directa de causa entre la existencia o el aumento de terrenos
vacantes intra-urbanos y algunos de los problemas que se les atribuyen, como la
segregación espacial de clases populares (y plantea) Si las políticas públicas deben
establecer los límites entre los derechos individuales (propietarios, usuarios,
desarrolladores) y los derechos de la colectividad (el interés público),
necesariamente deben lograrse ciertos consensos o acuerdos respecto a las
distintas formas de valorización y aprovechamiento de los espacios vacantes”
(Fausto Brito, 2005b, p. 27).
En resumen, en el caso latinoamericano se asume que el problema de la llamada
tierra vacante se debe al funcionamiento del mercado de tierras, a los distintos tipo
de propiedad, al actuar de los diferentes propietarios, pero también por las políticas
del Estado (entre ellas que en los programas de desarrollo urbano no hay políticas y
acciones específicas para los baldíos urbanos) y el propio rol del Estado que al
mismo tiempo puede ser regulador, vendedor y agente impositivo (Clichevsky, 2002 y
2007). Además, en dichos instrumentos cuando mencionan a los baldíos, sólo
aparecen cuantificaciones, pero no incluyen las edificaciones abandonadas o semi-
abandonadas (Fausto y Rábago, 2001), otro problema es que generalmente los
programas de desarrollo urbano promueven la expansión (Godoy, 2006a).
Una causa más de la existencia de los baldíos es por la falta de marcos jurídicos
(Clichevsky, 2002), es decir falta de regulaciones y políticas explícitas (Cavalieri,
Gerscovich y Wainstein-Krasuk, 2010), pero donde existen sólo son declaraciones de
principio (Godoy, 2006a); en este tenor está la situación de los impuestos, que en
algunos casos (como en El Salvador) se les reducen a los baldíos, lo que, en
consecuencia, desincentiva su ocupación (Lungo y Oporto, 2002).
Se observa en los estudios revisados que se ha avanzado en la explicación sobre la
aparición de los baldíos, es decir, se ha superado la visión de que su existencia se
debe sólo a la especulación, en ese sentido, ahora se dice que su objetivo es: a)
para satisfacer una necesidad; b) tener un ahorro; o c) hacer una inversión para los
hijos (Calderón, 2002 y Fausto y Rábago, 2001). Pero lo que sí es un hecho para
varios de los autores es que los baldíos urbanos son una forma de apropiación
55
privada del trabajo social acumulado (Clichevsky, 2002; Calderón, 2002, Fausto
2005a y b).
Finalmente, una situación adicional es que faltan bases conceptuales sobre la
temática, es decir qué se entiende por tierra vacante (Furtado y Oliveira, 2002;
Godoy, 2006a); ya que indistintamente se utilizan los conceptos de baldíos y tierra
vacante para denominar esta problemática.
c) Algunos estudios de suelo baldío europeos
El tema de los baldíos también es una preocupación entre algunos académicos y
colectivos en Europa, entre los estudios europeos está el de Sonia Freire Trigo
(2011), Los “vacíos urbanos”. Causas de su existencia en el suelo urbano de la
primera periferia de Madrid quien en su trabajo reflexiona acerca del lleno y el vacío,
éste último resultado de la “explosión” de la ciudad a mediados del siglo XX y que
dificulta la lectura de la estructura urbana; el estudio se centra en la primera periferia
de la ciudad, en ámbitos significativos, con características socioeconómicas
diferentes, a través de 11 casos9.
Freire señala que lo abstracto de vacío urbano en esencia abarca realidades
diversas, ‘“vacant land”, “suelos vacantes”, “terrenos vacíos”, etc., son expresiones
que tienen en el común el concepto de vacuidad pero con matices que varían en
función de las particularidades analizadas en cada caso” (Freire Trigo, 2011, p. 65),
por lo que el concepto de vacío urbano es «Aquel espacio vacío (público o privado)
que nunca ha participado en la dinámica urbana, manteniéndose ignorado y en
estado de aparente abandono en un tejido urbano consolidado» (Freire Trigo, 2011,
p. 66), cuyo origen se debe a factores endógenos (propios) y exógenos
(circunstanciales, los cuales dependen de los contextos histórico, económicos y
social).
La autora destaca el procedimiento metodológico, para ello, establece las categorías
de vacantes: 1. Espacios planeados y no desarrollados; 2. Espacios desarrollados y
no mantenidos y 3. Espacios desarrollados y mantenidos.
Los datos que contempla Freire en su trabajo son: localización (influencia del tejido
inmediato y posición en la trama), características físicas (tamaño, forma y
delimitación), propiedad (con base en la información del catastro inmobiliario),
planeamiento (clasificación que ha tenido en los planes urbanos) y uso deseado
(actividades que se realizan en ellos a lo largo de la semana tanto en días laborables
como festivos).
9 Para mostrar su metodología la autora se centró en un solo caso, pero las conclusiones abarcan a
todos.
56
En cuanto a la forma verificó dos tópicos (si era regular o irregular), en la delimitación
(si tenían bordes propios o ajenos, por ejemplo delimitados por aceras o por otras
parcelas); en el aspecto de propiedad dos temas uno que define como catastro y que
se refiere al tipo de dominio (público o privado) y número de propietarios ( uno o
más), en el tópico de planeamiento consideró el uso y su evolución (similar al
planeamiento actual o diferente al actual); finalmente integró el aspecto de intensidad
del uso deseado (sin uso, esporádico, periódico, continuado).
Del resultado del análisis de los factores endógenos, tomando en cuenta todos los
casos estudiados y la frecuencia, la autora encontró que la propiedad era de dominio
público, que tenían un solo propietario, que el uso a menudo era dotacional, que la
evolución del uso siempre era similar al planeamiento actual, la forma a menudo era
regular, la delimitación siempre era a partir de bordes ajenos y respecto a la trama a
menudo era limítrofe, en cuanto a los elementos singulares siempre colindaba con
parcelas dotacionales y a menudo con espacios libres.
De los factores endógenos el de mayor relevancia para la permanencia de los vacíos
es el de la propiedad, especialmente la pública; en segundo lugar el planeamiento,
en ese sentido, la administración pública tiene una clara responsabilidad en la
situación y su permanencia obedece a una inadecuada e ineficaz gestión del suelo;
en tercer lugar es diseño, debido a que los vacíos son de formas irregulares, existe
cierta desidia en el diseño urbano; y el cuarto factor es la localización que acaba
afectando a algunos terrenos.
Otro estudio de vacíos urbanos es el de Ane Abarrategi y Arantxa Rodríguez (2011)
acerca de las Oportunidades para la intervención temporal y efímera en los espacios
urbanos en transición o temporalmente vacíos, cuyo objetivo fue revisar los modelos
de intervención en estos espacios, los contextos en los que se han dado y la
posibilidad de insertarlos en la planeación urbana, según el modelo urbano actual, el
marco legal, además de revisar las fortalezas y debilidades de dichas intervenciones.
Las autoras identificaron distintos tipos de vacíos urbanos: espacios manufactureros
(que estaban en el centro urbano), solares industriales (abandonados por
contaminación o por el reordenamiento en las inversiones internacionales, o por la
crisis económica que hace que no haya inversores), o espacios generados por los
cambios demográficos, el cambio de estilo de vida habitacional o por la burbuja
inmobiliaria (que ha propiciado desarrollos abandonados y espacios medio
urbanizados aún no habitados), así como la nueva política urbana en algunas
ciudades que buscan el crecimiento económico, el marketing urbano y el impulso de
macro proyectos urbanos (Abarrategi & Rodriguez, 2011, págs. 8-9).
57
Abarrategi y Rodríguez (2011) reconocen que cada espacio tienen un régimen legal
(de propiedad) y de uso, en función de ello, se desarrollan diferentes las alternativas:
de acuerdo, cesión o de uso directo de suelo; las intervenciones efímeras serían
legales (acordes a la ley), ilegales (en contra de la ley) y alegales (“no se oponen a la
ley pero se adelantan a ella, allí donde la regulación es confusa o ausente”
(Abarrategi & Rodriguez, 2011, p. 11), en función de lo que Ley de Suelo y
Urbanismo del País Vasco 2/2006 del 30 de junio contempla como usos
provisionales.
Según lo anterior, dicen las autoras, “Parece que los vacíos urbanos o usos
obsoletos previamente analizados tienen, dentro de este abanico, la posibilidad de
ser re-ocupados o re-utilizados de manera legal. A pesar de que el margen de
actuación que se da es bastante pequeño, debido principalmente a que una de las
condiciones que se dan es que los suelos no estén sujetos a ordenación
pormenorizada, existen multitud de situaciones en las que se cumplen estos
requisitos.
“En el caso de solares, suelos o bienes privados, se pueden plantear convenios de
cesión para el uso público dentro de un plazo determinado, especificando en este
mismo los usos (dentro de la legalidad) y el tiempo que les concierna, las
contraprestaciones y los beneficios para los propietarios etc.” (Abarrategi &
Rodriguez, 2011, p. 13).
Abarrategi y Rodríguez (2011) destacan las experiencias en varios países europeos
para utilizar los vacíos urbanos convirtiéndolos en lugares públicos o semipúblicos
con usos efímeros, temporales o con cierta vocación de transformación permanente
mediante estrategias ciudadanas e institucionales; en la visión de las autoras algunas
de las fortalezas que esos procesos tienen es que promueven la creatividad, la inno-
vación, la participación ciudadana, el funcionamiento horizontal, es sostenible social
y económicamente, además incrementan el valor de los vacíos, mejoran la imagen,
ataren actividades y usos temporales como herramienta de planeación urbana. Entre
las debilidades están la falta de recursos, la falta de reconocimiento social y la
espontaneidad de algunas de las acciones.
Algunas de las oportunidades que observan están las redes sociales, la lentitud en la
aprobación de los instrumentos legales de ordenamiento urbano, gestión más
sostenibles, falta de interés de los inversores por la crisis inmobiliaria; en tanto las
amenazas estarían en que los vecinos no se involucren, las regulaciones legales, los
instrumentos y procedimientos para la intervención urbana, la protección al derecho
de propiedad y la falta de instrumentos reguladores de los usos temporales y de
incentivos para ello. Finalmente están las “Amenazas de gentrificación, posibles
58
intereses especulativos sobre los vacíos urbanos” (Abarrategi & Rodriguez, 2011, p.
21). Ante esa situación una opción puede ser el Urbanismo de Código Abierto de
gestión.
Un estudio más, realizado en España, es el de Victoria Fernández Áñez (2011)
Vacíos urbanos. Un derecho. Una oportunidad, parte de los problemas actuales de la
ciudad derivados de un modelo expansivo y disperso, con un patrón insostenible
ambientalmente, de baja densidad, alta movilidad y basado en el crecimiento
inmobiliario que ha derivado en una crisis en ese país, por lo que los vacíos se
constituyen en una oportunidad para revitalizar y revalorizar el tejido urbano, mejorar
la ciudad, hacer más eficiente el área urbana con inversiones de bajo costo.
El trabajo revisa varias experiencias sociales sobre la utilización de vacíos urbanos,
coincide con otros autores en cuanto a los problemas que los vacíos producen y en
la posibilidad de introducir en ellos nuevos usos y funciones, crear espacios
comunes, así como “diversificar las formas de gestión del espacio público e
intensificar las relaciones entre vecinos, propietarios, asociaciones de barrio, incluso
entre diferentes zonas de la ciudad…(en resumen) La ocupación de los vacíos
urbanos se convierte así en un derecho del ciudadano y en una oportunidad para
crear ciudad (Fernández Áñez, 2011, p. 5).
La metodología propuesta para la intervención de esos espacios es la acupuntura
urbana, de acuerdo a las necesidades expuestas de los vecinos o de las carencias
de la zona; pero no se trata –dice Fernández Áñez- de edificarlos sino de llenarlos de
vida y sentido, además de ofrecer la posibilidad de alternativas ciudadanas.
Propone cambiar el tipo de cerramiento de los baldíos, dejar de “encerrarlos” para
hacer visible el “tercer paisaje”, registrar los solares vacíos (propiedad y estado),
realizar censos por los propios ciudadanos, crear un marco legal para que no se
perpetúen en esa condición y para facilitar las intervenciones en los solares vacíos
de manera temporal con usos públicos, concediendo ciertos beneficios a sus
propietarios10, pudiéndose suscribir convenios de cesión por plazos definidos (un año
o más), establecer subvenciones a esos espacios, hasta crear un programa de
ocupación de vacíos, procurar que tengan diferentes funciones incluso nuevas
(espacios de trabajo, oficinas, espacios de juego y ocio, etc.)
El uso de los vacíos, dice Fernández, pueden tener funciones a diferentes escalas,
10
La autora refiere la propuesta de Santiago Cirujeda: Ordenación y ocupación temporal de solares de 2003, la cual quedó plasmada en el plan de ordenación urbana de Sevilla. Otras experiencias citadas son las Esta es una plaza y eXYZt (en Madrid), Esto no es un solar (en Zaragoza), incluso experiencias de la década de 1970 como los playgrounds (en Ámsterdam), las Green Guerrillas y Macro Sea Mobile Pools (en Nueva York).
59
es necesario cambiar los espacios de consumo por espacios de apropiación, con
diversos grados de mixturas, acciones en las cuales deben utilizarse sistemas con
capacidad de adaptación y que sean móviles, con acciones en las que el habitante
participe y establezca compromisos (de ahí la necesidad de un plan de
comunicación), promover distintos tipos de gestión y de toma de decisiones tomando
como base las necesidades de la ciudad, se trata pues de un urbanismo emergente
con ciudadanos organizados en redes sociales y apoyados en las tecnologías
digitales. Pero advierte de los riesgos de fracaso en el caso de que la ciudadanía no
se involucre, ya que puede llegar al rechazo.
Entre los aspectos que deben cuidarse en la apropiación de los vacíos urbanos
están: primero, la falta de actualización de los registros de propiedad, ésta es
determinante para seleccionar los vacíos en que se actuará; segundo, las posibles
reticencias tanto de propietarios, como de autoridades y vecinos (además del miedo
al cambio); tercero, se requiere el reconocimiento de la administración pública,
expertos y vecinos; cuarto, la seguridad (para propietarios y vecinos), para garantizar
su uso, en ese sentido se propone que esos predios dependan de los ayuntamientos;
además definir límites en el periodo de uso y horarios; definir a quién corresponderá
la limpieza al final del uso temporal; buscar el equilibrio entre administración y
gestión comunitaria, así como dar asesoramiento para las actuaciones.
También en Europa, Susana Aparicio Lardiés y Juan Alonso (2015) citan los cambios
que han ocurrido en Holanda resultado de la burbuja inmobiliaria de 2008 y cómo eso
derivó en la modificación del discurso en 2010 del gobierno y del empresariado en el
sentido de que era necesario cambiar “las reglas del juego para posibilitar que los
particulares se convirtiesen en emprendedores, en los generadores de iniciativas y
proyectos concretos y también en los que los financiaran, algo que hasta ese
momento, y específicamente en el campo de la construcción, estaba manejado casi
completamente por el gobierno, las corporaciones los bancos y los grandes
inversores privados (empresas promotoras)” (Aparicio Lardiés, Susana ; Alonso,
2015, p.1).
Los autores analizaron el uso de algunos espacios vacíos en Holanda a través de las
iniciativas denominadas “bottom-up”11 o “de abajo-a arriba”, centrándose en tres tipos
de experiencias en las que identificaron a los actores participantes: vecinos,
ayuntamiento, empresa privada y una corporación de seguridad social, que lo
hicieron en diferentes iniciativas, en una los vecinos gestionaron ante el
ayuntamiento la compra de la tierra vacante; en otra una empresa propietaria de un
11
Cabe señalar que en España, Francia y Estados Unidos existen experiencias similares, en la primera se llama Esta es una plaza, mencionada, en la segunda ECObox y en la tercera Green Guerrilla, pero como esas experiencias están surgiendo otras en otros países.
60
edificio contrató a una experta para darle un uso temporal a la edificación mientras
podían demolerla y en la última un grupo de familias con hijos discapacitados
adquirieron tierra vacante con el apoyo de una empresa de seguridad social para
hacer vivienda adaptada a sus necesidades. Los casos fueron:
1) Los vecinos conversaron con el ayuntamiento “y con financiamiento particular
y crowdfounding lograron comprar el edificio, renovarlo y ponerlo en
funcionamiento” (ídem); las actividades son de acceso público y con tarifas
accesibles, tienen áreas de alquiler temporal para emprendedores y
profesionales independientes. El lugar lo administra una asociación
administra.
2) La corporación de viviendas Ymere buscaba propuestas temporales para unos
edificios que serían demolidos, contactó a una pionera urbana y especialista
en estrategias botton-up de desarrollo urbano quien propuso crear una
comunidad creativa para que habitara y administrara el funcionamiento de
edificio, finalmente la especialista propuso crear un espacio para incubadoras
de emprendedores culturales, ella selecciona a los futuros habitantes y es el
contacto con la empresa propietaria del edificio, hay una comisión directiva
conformada por habitantes y representantes de la empresa, quienes deciden
la programación de actividades y sobre el edificio y su entorno.
3) Un grupo de familias agrupadas en la fundación 2x7, con hijos discapacitados,
compraron un predio, para crear alojamiento a medida y se apoyaron en una
empresa de seguridad social; las viviendas son de alquiler con la corporación
y la seguridad social es de una empresa.
Los autores concluyeron que se necesita “la creación de marcos de referencia
centralizado que facilite la creación de sociedades que den respuestas a casos
particulares” (Aparicio Lardiés, Susana ; Alonso, 2015, págs. 8-9) como los
analizados.
En síntesis, aunque en los estudios europeos se reconocen los baldíos y los edificios
sin uso como una situación existente en muchas ciudades, los trabajos se centran
más en el qué hacer con esos espacios vacíos y también se destaca el tema de los
conceptos, ya que lo mismo se utilizan las denominaciones de suelo vacante,
terrenos vacíos (Freire, 2011) que vacíos urbanos o usos obsoletos (Abarrategi y
Rodríguez, 2011).
2. ¿Baldíos, vacíos urbanos, tierra vacante? o...
Entre los autores consultados (Pagano y Bowmann, 2000; Fausto y Rábago, 2001; Fausto 2005a y 2005b; Clickevsky, 2002 y 2006; Lungo y Oporto, 2002; Messen,
61
2005; Godoy 2006a y 2006b; Guerra, 2009; Cavalieri, Gerscovich y Wainstein-Krasuk, 2010; Areque, 2011; Freire, 2011; Frediana, 2014; Nassauer y Raskin, 2014; y Nemeth y Langhosrt, 2014), uno de los problemas en el tema del suelo baldío son las diferentes expresiones usadas para denominarlo, lo que acarrea confusión, dificulta la comparación de trabajos y en términos de gestión obstaculiza la toma de decisiones, de ahí que un primer paso sea tener claridad y precisión en la forma en que nominamos el fenómeno, esto es determinante para elaborar lineamientos, estrategias o diseñar instrumentos adecuados con el fin de utilizar este suelo.
En algunos países, el término más conocido para nombrar el suelo que no tiene ningún uso es el de baldío, pero éste sólo abarca una parte de la tierra que puede encontrarse en las ciudades y potencialmente podría ser susceptible de ser utilizada y con ello contribuir a reducir la expansión urbana a través de su ocupación, por eso para el presente documento se hizo una revisión de algunos elementos conceptuales para mostrar la diversidad de expresiones en torno a esta temática, lo que la vuelve compleja para su intervención.
Dada la ambigüedad del concepto de espacio vacante, Fausto (2005a) propuso una revisión semántica para tratar de aclarar el significado; desde su perspectiva este tipo de suelo tendría una vertiente material/tangible/objetiva y otra inmaterial/intangible/subjetiva, cada una con sus propios atributos, dimensiones e implicaciones en las actuaciones urbanas. De acuerdo a lo anterior, los baldíos serían los “terrenos urbanos o urbanizables no aprovechados, que pueden tener construcciones incipientes o provisionales” (Fausto Brito, 2005a, p. 25) con dimensiones variables; en función de ello, entonces, habría suelo baldío y tierra con algún tipo de construcción, que de acuerdo a su grado de utilización adoptarían otras designaciones; algunos de ellos serían los vacíos urbanos12, los cuales se refieren a espacios sin significado cultural o valor para la sociedad, a esto se refiere la autora citada cuando habla de la vertiente inmaterial.
Clichevsky (2006) propone para esas clases de suelo el concepto de tierra vacante, ésta es la “tierra privada no utilizada, y que se encuentra subdividida en parcelas denominadas ‘urbanas’…, dentro del perímetro de la aglomeración, y que podrían ser usadas para fines residenciales, industriales,…incluso la tierra de propiedad fiscal13 y no áreas de protección ecológica” (Clichevsky, 2007, págs. 2-3); su presencia puede tener distintos tipos, mismos que muestran la disfuncionalidad de los mercados de suelo por la lucha de la apropiación de las rentas urbanas. Como se puede observar, en esta conceptualización Clichevsky involucra tres circunstancias diferentes: condición del suelo (no utilizada o subdividida), propiedad (privada y fiscal) y usos (residencial, industrial y urbana).
12
En un texto anterior, Fausto junto con Rábago (2001) este concepto lo utilizaban de manera más amplia: “como espacios construidos o utilizables -terrenos, edificaciones, grandes conjuntos o zonas- que se localizan en el interior de áreas urbanizadas y que se encuentran desocupadas, o bien, cuyo uso sea evidentemente inferior a su potencial de aprovechamiento urbano” (Fausto, Adriana; Rábago, 2001, p.2); sin embargo, para fines de este trabajo es preferible hacer la distinción y dejar el vacío urbano como carente de significación social. 13
Por tierra fiscal se refiere a aquella propiedad del gobierno.
62
Otro concepto encontrado en la literatura sobre suelo baldío es el de la Tierra vacante “latente”: se trata de vivienda y comercio en áreas centrales a la espera de valorización por otros usos o por la desactivación de actividades privadas (Clichevsky, 2007), en esta parte, la autora contempla dos aspectos: situación (latente) y causas (a la espera de valorización o por desactivación de actividades privadas, aunque olvida que también en el sector público hay desactivación).
Para De Araujo (2004) se trata de “espacios edificados que por su grado de obsolescencia/deterioro han dejado de cumplir su finalidad y se encuentran abandonadas o apenas marginalmente utilizadas, configurando vecindarios desagradables, tanto desde el punto de vista físico, como social y económico” (de Araujo Larangeira, 2004, p. 7), en este caso se mezclan condiciones (edificados) con situación (abandonadas o marginalmente utilizados) y causas (después de cumplir su finalidad). Se trata de tierra que tuvo un uso a través de una edificación que hoy ya no tiene.
Fausto agregaría “o bien cuyo uso parezca inferior a su potencial de aprovechamiento urbano (Fausto, 2005b, p. 2), desde nuestra perspectiva esta parte trata de dos ideas diferentes, el uso consistiría en hacer servir el suelo para los fines que se quiera o pueda y en aprovechamiento se referiría al rendimiento que se quiera obtener de ese suelo.
Otra acepción es aquella donde las tierra vacantes son ‹‹espacios remanentes a la dinámica urbana: aquellos terrenos que permanecían vacíos o subutilizados; o que todavía reconocidos como urbanos y servidos directamente o muy próximos a infraestructuras ya instaladas, no se desarrollan en la plenitud de su potencial, contrariando el principio de función social de la propiedad14›› (Convocatoria para el "Seminario Internacional sobre la tierra vacante urbana: nuevos desafíos y oportunidades", organizado por el Lincoln Institute of Land Policy en Río de Janeiro, abril 1999, citado en Fausto y Rábago, 2001, p. 2). Los remanentes según el Diccionario del Uso del Español la palabra “se aplica a lo que queda o se reserva de una cosa” (Moliner, 2000, p. 1198), el caso que nos ocupa serían girones de tierra que van dejando los proyectos de urbanización privados o los de las obras públicas.
En México, Fausto y Rábago (2001) con base en Chaline (1999) y Clichevsky (2002) definen como “vacíos urbanos en un sentido amplio, como espacios construidos o utilizables -terrenos, edificaciones, grandes conjuntos o zonas- que se localizan en el interior de áreas urbanizadas y que se encuentran desocupadas, o bien, cuyo uso
14
Al respecto Azuela señala que “la situación jurídica de la propiedad urbana siendo una garantía de los intereses del propietario más que de los de la comunidad” (Azuela, 1989: 24), así –dice- en el derecho civil se sustituyó la noción de derecho por el concepto de función, en ese sentido la propiedad tiene una función social; en el caso mexicano y de acuerdo a lo plasmado en nuestra Constitución en su artículo 27 se indica: “la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada” (http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/28.htm?s=), en ese sentido, todas las formas de propiedad, dice Azuela, son una derivación de dicha propiedad originaria y, por lo tanto, están subordinadas a los intereses generales de la nación.
63
sea evidentemente inferior a su potencial de aprovechamiento15” (Fausto y Rábago, 2001, p. 2); sin embargo, en este trabajo reconocen que las múltiples formas de llamar a estos espacios hace que haya múltiples interpretaciones, pero detrás de cada vocablo subyacen características diferentes, aunque privilegian un atributo particular (que se refiere a la dimensión material o inmaterial del fenómeno, la primera relativa a lo físico-geográfico y la segunda al contenido simbólico cultural).
De ese modo, Fausto (2005a) propone cuatro conceptos morfológicos: i) hueco (construcciones vacantes; ii) perforaciones (lotes baldíos); iii) intersticios (terrenos rústicos) y iv) intervalos (terrenos que aún se dedican a la actividad agrícola o son rústicos en transición) (Fausto 2005a), los caracteriza en función de su uso, mercado al que pertenecen, ubicación en el área urbana y desglosa cada tipo.
Vacantes significa sin ocupantes, sin uso, sin construcción o lugar donde ha cesado una actividad; otra denominación es de en breña y rústico, esto denota que es una tierra no urbana, sin infraestructura, inaccesible, sin parcelación o sin lotificación, que en términos de planeación estaría en la categoría de suelo urbanizable o como reserva urbana, son terrenos libres susceptibles de urbanizarse; baldíos serían los terrenos urbanos no aprovechados, que no tienen actividad o uso o están subutilizados; esta noción implicaría la decisión o voluntad para tenerlos en esa condición, “porque ya no corresponden al interés, los deseos, las necesidades que en otro tiempo lograba satisfacer o porque la evolución de esas características…se presenten ahora como un problema o incluso un riesgo” (Fausto Brito, 2005a, p. 22).
La autora señala que “la evolución de la sociedad implica una transformación de sus hábitos y necesidades… (lo que conlleva a un cambio en los espacios construidos)…cuando se produce un… desfase entre la coherencia y la pertinencia que debe existir entre el espacio y actividades (continente y contenido), aquellos se vuelven obsoletos, pierden valor y caen en desuso” (Fausto Brito, 2005a, p. 24).
En un trabajo de esa misma época, Fausto (2005b) retoma su conceptualización, pero describe los espacios que que pueden incluir: a) terrenos intersticiales (terrenos residuales de urbanizaciones y reservas de tierra) y lotes baldíos (lotes de dimensión variada en fraccionamientos, ya urbanizados, pero sin edificación); y b) construcciones abandonadas o semi-utilizadas (casas, edificios degradados, fábricas y centros comerciales que ya no funcionan, etc.) (Fausto Brito, 2005b, p. 2).
En los estudios norteamericanos, Pagano y Bowmann (2000) definen como tierra vacante a aquella “que no tiene usos o está abandonada por un largo periodo, incluidos las tierras no procesadas (raw dirt), incluidos los predios de edificios demolidos, los que tienen usos temporales de almacenamiento, los perímetros de tierras agrícolas sin uso, terrenos industriales abandonados y otros lugares contaminados, así como las estructuras abandonadas. Cuando no existe una estructura, se puede considerar la tierra vacante si la propiedad no es utilizada actualmente por los seres humanos. Algunos autores sostienen que cuando una
15
En este sentido debe tenerse cuidado porque un terreno podría llegar a utilizarse al 100% y afectar la habitabilidad urbana.
64
estructura se encuentra en la propiedad y está abandonada, se puede considerar como vacante, cuando ha estado desocupada durante 60 días; otros utilizan 120 días o más” (Pagano y Bowmann, 2000, págs. 2).
Cuando el fenómeno del suelo vacío es de grandes dimensiones que incluso afecta el desarrollo de la ciudad y a sus habitantes, la American Assembly (2011) y Nassauer y Raskin (2014) utilizan el concepto de “legacy cities”, esto es ciudades que existen pero no funcionan, se trata de ciudades con una alta tasa de desocupación las cuales, ya no trabajan bien, ciudades que existen pero no funcionan.
Por su parte, Németth y Langhorst (2014) retomaron a Northam (1971) quien clasifica dicha tierra en lotes remantentes, lotes de reserva (derivados de la especulación) y los temporarily obsolete, abandoned or derelict sites (TOADS) que se pueden traducir como temporalmente obsoletos, abandonados o solares abandonados (Northam, 1971 citado en Németth y Langhorst, 2014).
Otra forma de llamar a estos espacios es de “terrain vague”, citado por varios autores (Foster, 2014) y que proviene de un trabajo de Ignasi de Solá Morales, estos ligares son paisajes que no están regulados y pueden atraer habitantes, las actividades quedan fuera del ámbito de los principales procesos urbanos.
Lungo y Oporto (2002), identificaron otra clase de suelo en una condición parecida a la de los baldíos, tierra vacante latente constituida por… edificaciones de todo tipo, que están a la espera de ser demolidas, pero que permanecen en desuso debido al estancamiento de nuevas inversiones… o son utilizadas de forma marginal” (Lungo y Oporto, 2002, p. 131); Para Godoy (2006a) la tierra vacante latente consiste en edificaciones deshabitadas” (Godoy, 2006, p. 2).
Desde la perspectiva económica, para Frediani (2014), el suelo más que un bien de uso, adquiere el status de capital, por la posibilidad de beneficios que genera por el simple hecho de poseerlo, pero el común denominador entre los aspectos que autores como Fausto y Rábago (2001), Clichevsky (2002) y Larangeira (2004) encuentran es “la referencia tanto a la subutilización como a la falta de uso de terrenos y edificios abandonados de propiedad pública y/o privada (Frediani, 2014, p. 3).
Por su parte, Verónica Carabajal, Daniel Servetti y Mariana Souto (2011) proponen otras clases de vacíos: “i. vacíos indefinido (Obras inacabadas), ii. Vacíos residuales (Edificios abandonados), iii. Vacíos latentes (Solares vacantes), y iv. Vacíos obsoletos (infraestructuras públicas en desuso)” (Carabajal, Servetti y Souto, 2011 citado en Frediani, 2014, p. 6).
Messen (2005) entiende por vacíos urbanos a los territorios “generadores de intersticios urbanos, o áreas infrautilizadas, inaccesibles, y por ello al margen de operaciones inmobiliarias… (Pero también incluye)…espacios construidos o utilizables, terrenos, edificaciones, grandes conjuntos o zonas que se localizan en el interior de áreas urbanizadas y que se encuentran desocupadas, o bien, cuyo uso se
65
evidentemente más bajo que su potencial de desarrollo urbano” (Messen Montecinos, 2005, págs. 2-3). En general, estas denominaciones, son similares a las descritas líneas arriba (baldíos y terrenos con algún tipo de edificación subutilizada o sin utilizar). Por su parte, Messen (2005) los clasifica como vacíos residuales, vacíos intersticiales, vacíos por obsolescencia y vacíos sobre paisajes vagos.
Messen también retoma el concepto de terrenos vagos de Solá Morales los cuales define como espacios indeterminados en la periferia, otras categorías son los vacíos residuales (que dependen de una estructura mayor son adyacentes a los no lugares), vacíos intersticiales (poseen autonomía y lógica propia), eran áreas destinadas a equipamientos o áreas verdes y están sin consolidar o sin ejecutar; vacíos por obsolescencia (infraestructuras en desuso) generados por los cambios productivos o por los cambios cualitativos en el área (por ejemplo, viejas instalaciones de transporte); vacíos sobre paisajes vagos (cauces de agua y cerros que se unen a los intersticios). En resumen sus vacíos son terrenos vagos, intersticios y vacíos por obsolescencia.
Por su parte, Areque (2011) describe los vacíos urbanos como aquellos espacios de ausencia, nostalgia, no-identidad, caducidad, y deterioro;…no sólo (son)… espacios libres de cuerpos… (sino)… los cuerpos inactivos en la trama urbana y que representan estructuras caducas de actividad y ausentes de identidad” (Araque, 2011, p. 2). La autora concibe el “vacío urbano como aquel espacio de identidad nula o indefinida, no reconocido por el colectivo, inmerso en la trama urbana y de grandes posibilidades de intervención para suturar partes inconexas de la ciudad” (Araque, 2011, p. 3); esta conceptualización es igual a la de Fausto en cuanto a la pérdida de valor simbólico de algunos espacios.
Araque establece dos grandes categorías, vacío primario (es aquel que se convierte en ciudad a partir de la nada, son espacios naturales) y vacío consecuente (el que antecede a la intervención urbana), se genera “por la construcción o destrucción de los espacios urbanos bien sea por el hombre o la naturaleza; guerras, desastres naturales, corrientes de pensamiento, instrumentos de planificación; todos aquellos elementos consecuentes a la historia de la ciudad” (Araque, 2011, p. 4).
Por otro lado, Freire (2011) define al vacío urbano como “Aquel espacio vacío (público o privado) que nunca ha participado en la dinámica urbana, manteniéndose ignorado y en estado de aparente abandono en un tejido urbano consolidado” (Freire Trigo, 2011, p. 66), pero también son aquellos espacios que por desidia de los promotores o autoridades para diseñarlos ocasiona que no se usen, provocando el vaciamiento y esto provoca que acaben vaciando al resto del entorno inmediato. Si nunca ha participado en la dinámica urbana, entonces se trataría posiblemente de suelo rústico, que otros autores denominan intersticial y alude al origen de su condición de vacío.
Guerra Galdías (2009) menciona que en Europa y Estados Unidos las nociones para denominar este suelo son, entre otras, urban voids (vacíos urbanos), lost/dead space (espacios perdidos o muertos), derelict land (tierras derrelictas) y brownfields,
66
mientras que en América Latina los nombres que se utilizan para nominar a esta clase de suelo son: terrenos baldíos, predios baldíos, tierras desocupadas, tierras disponibles, terrenos libres, terrenos vacíos, terrenos desocupados, y/o terrenos eriazos (Guerra Saldias, 2009, p. 14), a estos se suman otras conceptualizaciones como baldíos, tierras de engorde, vacíos urbanos, tierra vacante, terrenos intersticiales, corazones de manzana, etc. (Fausto Brito, 2005b), adicionalmente se usan las denominaciones de terrenos rústicos y huecos (de acuerdo a Fausto serían construcciones desocupadas o semiutilizadas); precisamente esto hace que este suelo en las ciudades tenga cierto grado de indefinición y, por lo mismo, como afirma Fausto, un uso discrecional. Dependiendo del criterio que se utilice, alcanzan otras significaciones en lo jurídico, en lo económico, en lo social, en lo ambiental, en lo geográfico, en la planeación, en la política urbana y en lo técnico.
Para Freire (2011) existen tres categorías de tierras vacantes: espacios planeados y no desarrollados (vacíos planificados, pero no desarrollados); espacios desarrollados y no mantenidos (abandonados y vacíos en áreas consolidadas) y espacios desarrollados y mantenidos (forman parte activa de la dinámica de la estructura urbana) (Freire Trigo, 2011, p. 64).
Al igual que Fausto (2005), Messen refiere como vacío a una carencia o ausencia, pero lo asimila al concepto de No-lugares de Marc Augé, “son vacíos porque desde el punto de vista del sujeto usuario carecen de identidad, relaciones, y memoria,...” (Messen Montecinos, 2005, p. 3), pero en el sentido de Augé, el vacío se refiere a la no apropiación del espacio, su hipótesis es que “la sobremodernidad es productora de no lugares, es decir, de espacios que no son en sí lugares antropológicos y que… no integran lugares antiguos… ‘lugares de memoria’ (Augé, 2000, p. 83); en las ciudades sobremodernas proliferan los no lugares, espacios de anonimato que pueden ser áreas de tránsito o de uso provisional: hoteles, aeropuertos, centros comerciales; sitios en los que se está un momento y se sale de ellos, en los que las relaciones son casuales y las experiencias efímeras. Como se ve, estos espacios están ocupados, pero no apropiados, en este sentido, el concepto no designa al suelo que aquí se está discutiendo, pero algunos baldíos sí podrían relacionarse con la pérdida de significado, memoria o carencia de identidad, sobre todo, si en un área de la ciudad la cantidad de subutilización es importante al grado de llegar a decaer las actividades en el sitio.
En otro trabajo, la propia Godoy (2006b) describe una serie de tipos de suelo vacante: baldíos, terrenos vacantes, quintas, tierras municipales, tierras provinciales, tierras federales y tierras restringidas, los vacíos de grandes dimensiones son para ella terrenos vacantes y los espacios de menores dimensiones son los lotes baldíos. El concepto de Godoy implica tipo de propiedad, usos y condición del suelo.
Desde nuestra perspectiva, todos los terrenos o lotes forman parte del mercado de suelo, unos de manera activa y otros de manera pasiva, es decir, ningún propietario está al margen de la dinámica de la ciudad, aunque podría haber situaciones específicas que hagan que estos predios queden aparentemente “inmóviles” durante periodos largos o cortos, porque como afirman Furtado y Leal (2002) “la existencia
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de los vacíos urbanos obedece a fuertes interrelaciones presentes en diversos aspectos de la dinámica del mercado de tierras” (Furtado, Fernanda; Leal de Oliveira, 2002, p.43) y expresan la irracionalidad social (Clichevksy, 2007), de la apropiación privada de los beneficios producidos socialmente, es decir, a través de las inversiones públicas.
En la breve revisión hecha a los distintos autores, es evidente que cuando intentan plasmar su concepto de suelo baldío, vacíos urbanos o tierra vacante abarcan varios aspectos: condición, propiedad, situación, aprovechamiento, origen y efectos.
La condición se refiere a si está utilizada o ésta abandonado o no (sin estructuras), si se trata de una edificación o una obra inacabada, si está desocupado o deshabitado, sin actividad, si está subdivida, si contiene una edificación o si ésta es obsoleta o caduca, si se trata de una infraestructura en desuso para la ciudad, si tiene servicios básicos para su ocupación humana o no los tiene, si son paisajes o se trata de grandes conjunto o zonas sin ocupar o espacios sin consolidar o sin ejecutar
La propiedad hasta aquí planteada es la privada y la pública. La situación se refiere a si están latentes, obsoletos, deteriorado, el grado de uso, si esperan ser demolidos y el Aprovechamiento se refiere más bien al tipo de beneficio que se puede hacer de la tierra para provecho de la sociedad, por ejemplo para vivienda, para la industria, para lo urbano o lo rural.
El origen se refiere a las causas por las cuales un terreno o una edificación está en la condición de no utilizada, por ejemplo, a la espera de valorización, tierras de engorde, porque son reservas de suelo de los propietarios, por el cambio de actividades, por los cambios productivos, por el estancamiento de las inversiones, porque los espacios dejaron de cumplir su finalidad, porque es un remanente que la dinámica urbana dejó o porque nunca participó de ella, porque por sus características no se han diseñado, porque ya no corresponden a los intereses y necesidades de sus propietarios, porque son resultado de la evolución social como bien dice Fausto (2005a). Por último, los efectos se refieren a las repercusiones que generan cierto tipo de terrenos en el contexto donde se encuentran (ver tabla 2).
Desde nuestra perspectiva, de las categorías citadas, la que mejor refleja cuáles son esos espacios no ocupados es el de la condición, el resto nos da otras cualidades de esos lugares.
68
Tabla 2. Criterios utilizados en las conceptualizaciones de los baldíos
Continúa…
69
Continúa tabla 2…
Fuente: elaboración propia con base en (Clichesky, 2006; De Araujo, 2004; Fausto y Fausto, 2005a y
2005b; Rábago, 2001; Northam, 1971; De Solá- Morales, 1995; Godoy, 2006b; Lungo y Oporto, 2002;
Németh y Langhorst, 2014; Messen, 2005; Areque, 2011)
70
De los autores consultados, sólo Pagano y Bowmann (2000) mencionan lo que se
considera como largo periodo de terrenos sin utilizar, que puede ir desde 60 días o
120 días o más. De ahí que algunos se pregunten si existe un lapso permisible para
que los terrenos estén en condición de vacíos y si es así, de cuánto debería ser ese
periodo.
a) Hacia una conceptualización para enmarcar el suelo y las edificaciones sin uso
Hasta aquí, las palabras que se utilizan para definir los terrenos y los edificios que no se están aprovechando son baldíos, solares, vacíos y tierra vacante; como se mencionó, algunos autores hacen una serie de clasificaciones para poder acercarse al estudio de este fenómeno, de ese modo Clichevsky (2007) propuso siete tipos, las dos primeras T1 y T2, se basan en la superficie y el uso (habitacional); el T3 también se basa en la superficie y en la restricción de su acceso (espacios cerrados tipo clubes), el T4 se refiere a una tierra cuya propiedad es del estado (tierra fiscal), T5 se basan en su característica de aprovechamiento (sin lotear), la T6 se relaciona a la ubicación donde se encuentra el espacio vacío (en área industrial, comercial o equipamiento) y la T7 connota una actividad que dejó de realizarse, en este caso se refiere a la industrial.
En esas tipología realizada por Clickevsky, podemos decir que las dos primeras estarían en la categoría de los usos, la tercera la relacionaríamos con la accesibilidad, en su caso restringido por el tipo de urbanización de que se trata, la cuarta como se señaló, tiene que ver con un tipo de propiedad; la quinta, probablemente a un terreno previo a ser urbanizado o urbanizado y a la espera del mejor momento para ponerlo a la venta y las últimas están en la categoría de uso, por lo que esa clasificación, a nuestro parecer puede crear confusión.
Godoy (2006b), por su parte, propone una serie de espacios vacíos con distintas caracteríticas: “Baldíos: son lotes urbanos insertos en el tejido urbano y que se encuentran en estado inutilizado.
“Terrenos vacantes: son los terrenos de mayores dimensiones que los lotes habitacionales, que fueron ocupados por distintos usos industriales, ferroviarios, portuarios, etc., con distintas situaciones de dominio y que se presentan como grandes sectores de conflicto dentro de la trama.
“Quintas: son las tierras que habiendo pertenecido en un primer momento a zonas rurales, fueron absorbidas por la expansión urbana y se incorporan al ejido municipal por ley. Por lo general tienen hasta 100 hectáreas.
71
“Tierras Municipales: son aquellos cuyo régimen de propiedad presenta restricciones para su venta; pueden pertenecer al municipio o a otras instituciones públicas. Se incluyen plaza, parques, plazoletas y parterres16.
“Tierras Provinciales: son aquellos cuyo régimen de propiedad presenta restricciones para su venta.
“Tierras Federales: son aquellos cuyo régimen de propiedad presenta restricciones para su venta. Pueden encontrarse dentro de los distintos organismos de Estado Nacional. Por lo general, los terrenos inutilizados que fueron propiedad de alguna dependencia del Estado Nacional, se encuentran en la actualidad en dominio de la ONABE (Organismo Nacional de Administración de Bienes del Estado).
“Tierras restringidas: Son los predios que se encuentran protegidos por leyes o
normas que restringen su uso. Un ejemplo de ello son las líneas de ribera, retiros
reglamentarios que se debe respetar por considerarse patrimonio de toda la
comunidad;…” (Godoy, 2007a, págs. 8-9).
En la propuesta de Godoy, se mezclan aspectos de tamaño (como en baldíos,
terrenos vacantes y Quintas) con tipos de propiedad (es el caso de las tierras
municipales, las provinciales y las federales, las cuales en realidad forman parte de
la propiedad del Estado) y uso (baldíos y tierras restringidas). Propuesta que para el
caso de estudio reduce a vacíos de grandes dimensiones (terrenos vacantes) y los
de dimensiones reducidas (lotes baldíos) dispersos en la ciudad (casas y edificios
abandonados), los cuales por su tamaño van desde los 100 m2 hasta varias
hectáreas en zonas rurales; en este caso incluye una distinción más, la de urbana y
rural.
La noción de terrenos vacantes de Godoy sólo se refiere a terrenos producto de
infraestructuras promovidas por el Estado, en ese sentido son equivalentes a las que
Clichevsky denomina fiscales, lo mismo sucede respecto a las Tierras Federales que
entrarían en esta misma categoría. Mientras que incluir a las plazas, parques,
plazoletas y parterres en las Tierras Municipales en calidad de vacantes es un error,
porque forman parte ya del tejido urbano con una función social: la de promover las
interacciones entre los habitantes del lugar; y cuando Godoy habla de Tierras
restringidas se refiere a las de protección ecológica que desde nuestra perspectiva
no forman parte del tipo de suelo que aquí se está discutiendo.
Según cita Frediana (s.f.), “Carabajal, Servetti y Souto (2011),…distinguen: i. Vacíos
indefinidos (Obras inacabadas), ii. Vacíos residuales (Edificios abandonados), iii.
Vacíos latentes (Solares vacantes), y iv. Vacíos obsoletos (Infraestructuras públicas
en desuso)” (Citados en Frediana, s.f.: 2), en este caso, todas las categorías
16
Se refiere a jardín.
72
propuestas se ubican en la condición y sólo se diferencian en si están construidos u
ocupados o no. Por su parte Cavalieri, Gerscovich y Wainstein-Krasuk (2010)
propusieron otras tipologías en el caso de estudio de la ciudad autónoma de Buenos
Aires: “Lotes vacíos parquizados; Lotes vacíos abandonados con malezas y
escombros, Lotes vacíos demolidos intrusados, Lotes ocupados con construcciones
de gestión de gobierno, Lotes ocupados con construcciones originales sin demoler
(y) Lotes ocupados con inmuebles a expropiar” (Cavalieri et al., 2010, p. 22). En este
caso también se mezclan características físicas con tipos de propiedad y situaciones
jurídicas.
En función de su contenido, entendiendo el suelo como contendor de algo,
podríamos establecer varias categorías; la primera es que hasta aquí podemos
afirmar que los vocablos terrenos o predios baldíos, libres, vacíos, desocupados,
rústicos, eriazos, intersticiales, tierras desocupadas, disponibles, baldíos, espacios
sin desarrollar y vacíos latentes se refieren a lo mismo, a la ausencia de
edificaciones sobre este suelo, pero Clichevsky (2006) y Fausto (2005a) aclaran que
esta categoría no incluye a las áreas de protección, tampoco a los parques y plazas.
Esto es porque desde la perspectiva de la planeación urbana estos espacios tienen
una función urbana, social, y ambiental; mientras que los primeros, en teoría no.
Los terrenos intersticiales pueden aludir a lo mismo, la Real Academia de la Lengua
define intersticio como “Hendidura o espacio, por lo común pequeño, que media
entre dos cuerpos o entre dos partes de un mismo cuerpo” (Diccionario de la Real
Academia de la Lengua, 2014), desde nuestro punto de vista éstos pueden ser
rústicos (sin los servicios básicos) o urbanos (con servicios básicos), mientras que
los huecos, en la concepción de Fausto (2005a) serían aquellos espacios con una
edificación, pero sin ocupación o deshabitados. Entonces, esta primera categoría se
refiere a los terrenos sin edificaciones, denotarían sólo al suelo soporte, en ese
sentido, les daríamos el nombre de baldíos.
La segunda categoría correspondería a todas aquellas voces como tierra vacante,
áreas infrautilizadas, vacantes o con algún tipo de construcción (inconclusa o
terminada) pero desocupadas o abandonadas independientemente del uso que
hayan tenido o puedan tener (por ejemplo cuando está una edificación inconclusa y
no se observa claramente el uso que tendrá) o que quedaron en esa condición por
obsolescencia; para distinguir esta categoría de la primera esta serán estructuras en
desuso. Abarcaría entonces, en resumen, a las estructuras (edificios) sin uso o en
desuso.
La tercera categoría la constituyen los corazones de manzana que entendemos
como los espacios formados por la longitud de los terrenos, especialmente en las
zonas más antiguas de las ciudades y que por la magnitud de la superficie de los
73
terrenos aparentemente está subutilizadas, pero que en ciudades de clima tropical,
pueden tener una función ambiental, si contienen vegetación (ver tabla 3).
Tabla 3. Denominaciones comunes de la tierra baldía
Fuente: elaboración propia con base en (Clichevsky, 2007; De Araujo, 2004; Fausto, 2005a y 2005b;
Fausto y Rábago, 2001; Northam, 1971; De Solá-Morales, 1995; Godoy, 2006b; Lungo y Oporto,
2002; Németh y Langhorst, 2014; Messen, 2005; Areque, 2011)
Partiendo de las categorías mencionadas en la tabla 3: baldíos, estructuras (edificaciones) sin uso o en desuso y la tierra ambiental, trataremos de definir la materia objeto del fenómeno que estamos revisando; en principio, descartamos la categoría de tierra ambiental dadas su múltiples funciones naturales: capta y almacena agua, energía, nutrientes; permite el proceso de descomposición y reciclamiento natural, en él se desarrolla la flora y la fauna y, que dependiendo del
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territorio de que se trate, tendrá a particularidades que le han valido su protección17, en ese sentido, no forma parte de nuestro fenómeno.
Entonces, con base en las tablas 2 y 3 agrupamos todas las definiciones que cumplían con el requisito de estar en las categorías de condición, situación, aprovechamiento, localización y propiedad; y las agrupamos en función de su materialidad o inmaterialidad; de ese modo, la determinante para es la condición y situación de los inmuebles (ver tabla 4).
Tabla 4. Criterios para la construcción del concepto de baldíos
Fuente: Elaboración propia con base en el análisis de las tablas 2 y 3.
17
A pesar de ello, los desarrolladores inmobiliarios acechan estos lugares para incorporarlos en sus proyectos.
75
¿Cuál de las categorías es la que define mejor el fenómeno de su inutilización?; el primero sólo alude a los terrenos que carecen de alguna edificación, los solares se refieren a una parte de un terreno donde se ha edificado o que está destinado para edificar, tierra vacante, a una tierra que está sin ocupar o que carece de dueño, pero dado que en la revisión hecha no sólo se han hallado terrenos sino edificaciones, desde nuestra perspectiva, no es la acepción más apropiada. La condición, de acuerdo al diccionario de María Moliner, se refiere al “Modo de ser naturalmente una cosa o un género de cosas”, pero también se utiliza como cualidad (Moliner, 2000, p. 304), por su parte, el Diccionario de la Real Academia refiere el significado como “Índole, naturaleza o propiedad de las cosas. Estado, situación especial en que se halla alguien o algo” (Real Academia de la lengua española, 2015), entonces, esta forma de distinguir tanto al suelo como a las edificaciones se refiere a la condición en que se encuentran (ver figura 1).
Figura 1. Condición de suelo y edificaciones
Fuente: elaboración propia con base en la tabla 4.
Por otro lado, la situación, dice el Diccionario de Uso del Español, se refiere a “Accidente de las cosas por el que ocupan un lugar determinado… Manera de estar algo o alguien, en cualquier aspecto: ‘La situación del edificio es ruinosa’…” (Moliner, 2000, p. 340), el de la Real Academia indica “Disposición de una cosa respecto del lugar que ocupa…, Estado o constitución de las cosas y personas… (o) Conjunto de factores o circunstancias que afectan a alguien o algo en un determinado momento” (Real Academia de la lengua española, 2015), en este caso tendríamos una variedad de situaciones, por ejemplo, en los terrenos sin construcción (baldíos, eriazos, vagos) o terrenos con algún tipo de construcción (edificios obsoletos, deteriorados, abandonados, desocupados, etc.) (ver figura 2).
76
Figura 2. Situación de terrenos y edificios
Fuente: elaboración propia con base en la tabla 4.
La situación en la que se encuentran los predios o las edificaciones, indicaría cierto tipo de aprovechamiento, a través de una utilización temporal, permanente o sin uso (en el sentido de obtener algún provecho de ese inmueble) (ver figura 3), lo cual nos llevaría al tipo de uso que se le daría, rural o urbano, si fuera el primero, entre las actividades estarían los cultivos y como apoyo tendrían edificaciones como silos o bodegas y si es urbano habitacional, comercial, industrial, etc., (ver figura 4), los cuales, tendrían una localización en el espacio (ver figura 5).
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Figura 3. Aprovechamiento de los inmuebles
Fuente: elaboración propia con base en la tabla 4.
Figura 4. Aprovechamiento y usos de suelo y edificaciones
Fuente: elaboración propia con base en la tabla 4.
Por su localización, los terrenos y las edificaciones se ubicarían en áreas urbanas, por lo tanto serían urbanos; otros en el ámbito rural y de ahí tomarían su nombre, en
78
medio de los urbanos los intersticios (espacio o distancia entre dos tiempos o dos lugares, generalmente pequeño, según la Real Academia) y entre los urbanos y los rurales los intervalos (ver figura 5).
Figura 5. Denominación del suelo y las edificaciones por su localización
Fuente: elaboración propia con base en la tabla 4.
Finalmente, por el tipo de propiedad estos inmuebles se encontrarían en alguna de las siguientes categorías: propiedad pública o propiedad privada (ver figura 6).
Figura 6. Tipos de propiedad del suelo y las edificaciones
Fuente: elaboración propia con base en la tabla 4.
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Repensando los conceptos que generalmente se utilizan para denominar a los predios sin utilizar o subutilizados, en un sentido amplio, los diferentes autores se refieren a ellos como vacío urbanos o bien tierra vacante, sin embargo, en éste último caso, sólo incluiría a los terrenos y no a las edificaciones, además de que vacante refuerza la idea de que está sin ocupar o incluso sin dueño o sin dueño conocido (de acuerdo a la RAE), pero esto último (sin dueño) no es el común en la ciudad.
El vocablo que abarcaría tanto al suelo como a las edificaciones sería espacio o vacío, pues éste remite a una capacidad (Moliner, 2000, p. 1290).
Vacío implica sin contenido, es una carencia o ausencia de algo o de alguna persona; en este caso, abarcaría tanto al terreno que no está utilizado o está subutilizado, como al edificio que está en ambas situaciones, independientemente de la causa.
Dado que vacante no describe la situación exacta de un terreno, predio o lote o de
una edificación de tipo habitacional o de otra clase, la palabra que daría mayor
precisión a la denominación de utilizado o subutilizado sería ocioso, ya que esta
palabra implica que algo no se utiliza para aquello a lo que está destinado.
Por lo anterior, para fines de este trabajo, adoptaremos el concepto de Vacíos
ociosos en el que estarían incluidos tanto los terrenos como las edificaciones:
baldíos, edificaciones, estructuras en desuso; y no incluye las tierras con valor
ambiental, porque en este caso esa es su función natural y social. Ahora bien, los
Vacíos Ociosos según su dimensión, características y propiedad pueden generar
diferentes tipos.
b). Clases de la tierra vacante
De Araujo (2004) identifica varias clases de tierra vacante: pública, privada, de
organizaciones religiosas y propone una serie de aspectos para registrar la tierra
vacante: cantidad en términos porcentuales, tamaño (pequeñas y grandes), status en
el que mezcla cuestiones de regularidad o irregularidad18, esta característica se
18
Sobre esto, aunque De Araujo (2004) utiliza los conceptos de legal e informal, consideramos que no es apropiado su uso, ya que “La peculiaridad de la categorización ilegal/legal reside en que las acciones de los actores tienen como restricción o protección el marco jurídico del país o ciudad, en cambio, los procesos informales/formales pueden estar o no protegidos por la ley, por ejemplo, una familia puede ocupar un terreno de manera rentada o prestada, sin haber pasado por un procedimiento de legalización de contrato de arrendamiento o dación en comodato, lo cual no necesariamente es ilegal. “En otro caso, una familia puede tener negociaciones informales para la adquisición de un terreno ejidal, pero el terreno aún no ha pasado por el procedimiento establecido por la ley de la materia y en ese sentido, si llegara a efectuarse la venta, sería ilegal, pero si el terreno fuera de propiedad comunal o de las llamadas tierras de pueblos, los pactos serían informales, porque no están reconocidos por la ley, ni la propiedad ni los acuerdos, entonces, no necesariamente serían ilegales o irregulares, sólo son informales .
80
refiere a si fue desarrollada legalmente; densificación, situación en las que se
encuentra (abandonada), restricciones legales, ocupación (informal) y condición am-
biental (brownfields).
El cuarto criterio se refiere a la ubicación dentro del área urbana (céntricas/
abandonadas/deterioradas), la tenencia (pública, privada, comunal), aunque en
realidad De Araujo se refiere al tipo de propiedad, pero en este criterio incluye la
situación de algunos predios en los que se desconoce a los propietarios; también
incluye la temporalidad como vacante (recientes y antiguos) y agrega el tópico de
nunca desarrollada, que desde nuestro punto de vista corresponde a otro criterio, lo
mismo que sujeto a cambio de concepto, que tendría más que ver con la planeación
urbana, por los cambios en los usos de suelo en función de la dinámica urbana. Un
quinto criterio es el relacionado con el uso actual del suelo, y el sexto es el uso
asignado por los instrumentos de planeación (residencial, comercial, industrial, etc.);
por último, está el criterio de condición, que se refiere al potencial de desarrollo y a
las inversiones que requiere para su utilización (de Araujo Larangeira, 2004, p. 7).
Por su parte, Cavalieri, Gerscovich y Waninstein-Krasuk (2010) desde la relación
entre morfología espacial y social de los vacíos urbanos proponen tres dimensiones:
social, la cual debería contemplar el uso, la forma de apropiación y el valor que se le
concede a la tierra; la segunda, la espacial, se refiere a la caracterización de las
tipologías de los vacíos; y la tercera, sobre el valor concedido a la tierra se refiere a
la noción de la función social de la tierra (Cavalieri et al., 2010, p. 4).
Mientras que Pérez Lisicic (2008) para el registro de tierras vacantes propone
hacerlo a partir de identificar los siguientes datos: primero establecer la comuna, que
para nuestro caso podría ser barrio, colonia, fraccionamiento (abierto o cerrado),
contabilizar el total de terrenos, sumar el total de la superficie y establecer la
proporción con respecto al total de terrenos, para después desagregarlos e indicar
cuáles tienen información y cuáles carecen de ella y posteriormente clasificarlos por
tipo de propietario (privado, individual, empresarial y municipal). Finalmente los clasi-
fica, a través de un puntaje, en función de si se encuentra dentro del área urbana,
extensión urbana o rural; de la factibilidad de cobertura sanitaria (si está dentro o
fuera del territorio de atención del organismo responsable); de conectividad a la red
vial (según el acceso directo a algún tipo de vialidad); y por último si es accesible a
los servicios y al transporte público (Pérez Lisicic, 2008).
“En la última dicotomía (regular/irregular), siguiendo con el mismo ejemplo, otra familia puede ocupar un lote que era de los padres de alguno de ellos, padres que ya murieron, la propiedad, de acuerdo a la ley, debió haber sido cedida por medio de testamento, pero pasan varios años y no se registra, esa es una situación irregular, pero no sería ilegal y menos informal”(Chávez González, 2006, p. 65).
81
Dentro de los criterios que los diferentes autores han encontrado, para clasificar la
tierra vacante están los geográficos (localización y características físicas), los
jurídicos (tipo de propiedad) (Roibon & Scornick, 2005) los económicos (oferta de
suelo, desarrollo), los apegados a la planeación urbana (definidos como periféricos,
en zonas en consolidación o en áreas consolidadas), los relacionados con la política
urbana (asociados a rehabilitación, recualificación, regeneración, reconstrucción,
renovación, densificación), ambiental (conservación y/o protección) y con lo social
(asociados a la identidad, en ese sentido apropiados o no apropiados por la
comunidad), de acuerdo a esto último, algunos autores lo asocian a los no lugares.
Conclusiones
El tema de los terrenos baldíos y edificaciones sin uso, incluyendo la vivienda, es un
problema presente en ciudades de todo el mundo. En Estados Unidos, algunos de
los estudios datan de fines de los sesenta. Los predios baldíos, en el caso de
México, han sido mencionados en los instrumentos de planeación desde finales de
los setenta, pero ha sido hasta en el gobierno actual que se ha planteado su
intervención como una manera de contrarrestar la expansión urbana de las ciudades,
originada por una política de vivienda centrada sólo en la producción habitacional y
no en sus consecuencias territoriales y sociales.
Algunos de los estudios norteamericanos sobre la temática aluden a los efectos que
los baldíos tienen sobre el precio del suelo en el conjunto urbano inmediato en donde
están emplazados, su relación con las tasas de interés que motivan su permanencia
o su construcción, la delincuencia generada por los baldíos y sus efectos en los
precios de las viviendas cercanas, así como las inversiones de la administración
municipal que puede influir en el crecimiento o declinamiento de un barrio, en ese
sentido, esos trabajos demuestran que el abandono de predios o edificaciones
genera depreciación en el suelo, que la desocupación afecta el pago de los
impuestos municipales y esto, a su vez, repercute en la posibilidad económica de las
administraciones locales para atender las necesidades de los diferentes grupos
sociales.
Un problema visualizado tanto en los estudios norteamericanos como en los
latinoamericanos es la diversidad de ejemplos de espacios desocupados, un dato
relevante es la superficie de suelo en dicha condición en las ciudades (15% de
acuerdo al estudio de Pagano y Bowmann, 2000 en Estados Unidos), mientras que
en México se habla de que podría resolver el 65% de la demanda de suelo para
vivienda, pero para lograrlo se requieren políticas innovadoras para motivar la
ocupación tanto del suelo como de las edificaciones subutilizadas o sin uso, por
ejemplo, revisar la estructura impositiva (incluso creando nuevos impuestos), crear
instituciones especializadas en el tema, mejorar los sistemas de información, crear
82
usos alternativos para este suelo (usos que podrían ser temporales) y modificar las
formas de autogestión; todo ello reduciría el costo de mantenimiento que destinan las
administraciones municipales. Finalmente. Kremer et al (2013) hacen hincapié en
que para lograr recuperar dichos espacios se requieren reformas de gobierno,
reformas de impuestos, registro de los espacios vacíos y su control por parte del
gobierno.
Respecto a los estudios en América Latina se puede resaltar la diversidad de actores
y diversidad de tipos de propiedad, lo que hace a esta problemática más compleja;
sin embargo, Chlichevski (2002) señala que los espacios vacíos expresan el poder
de la propiedad privada que afecta a la ciudad en su conjunto; los diferentes autores
(Clichevsky, 2002; Furtado y Leal, 2002; (Roibon & Scornick, 2005; Godoy, 2006;
Cavalieri, Gerscovich y Wainstein-Krasuk, 2010, Fausto y Rábago, 2001 ) señalan la
ausencia de marcos jurídicos que regulen este submercado de suelo, la falta de
políticas urbanas para su intervención, la carencia de políticas fiscales para reducir
su aparición (por el contrario, en algunas ciudades los impuestos son más bajos para
este suelo, además, en la mayoría de los casos son punitivos), asimismo un
problema es la escasez de información precisa, consistente y sistemática sobre
dicho suelo (De Araujo, 2004).
Por otro lado, la especulación de los propietarios no es la única causa del origen de
los espacios vacíos, pero sí algunos de ellos, se aprovechan de las inversiones
públicas (Calderón, 2002); otras causas pueden ser: ahorro e inversión a nivel de
individuos, en el caso de suelo o por el declive industrial, el estancamiento de
inversiones privadas (Lungo, 2002) en el caso del abandono de edificaciones; otras
causas pueden ser los precios de suelo, los cambios de uso (De Araujo (2004), la
recesión económica (Marianacci, Vanella, & Lucca, 1999), en fin, como dice Araque
(2011) son resultado de múltiples hechos históricos.
Entonces podríamos decir que el origen del suelo baldío y de las edificaciones
subutilizadas o en desuso se puede deber a causas económicas: desde
especulación, inversión, falta de recursos (para construir en un lote o para desarrollar
proyectos en una zona), la dinámica económica de la ciudad y del país, los ciclos
económicos, el mercado de suelo, las lógicas inmobiliarias, etc.
Causas jurídicas: como el desconocimiento de la propiedad o el propio régimen de
propiedad, por problemas de tenencia, por litigios, sucesiones testamentarias,
ausencia de testamentos, etc. O causas ambientales: por la protección ecológica del
suelo, suelos contaminados, etc. Otra cuestión pueden ser las causas políticas:
decisiones de autoridades por impulsar ciertas zonas y desatender otras,
discontinuidad de políticas, falta de políticas urbanas, limitadas políticas fiscales, etc.
83
Desde la perspectiva de la planeación urbana como casusa de dicha situación es el
urbanismo de expansión, el tipo de patrón de crecimiento, el modelo de planeación,
el diseño de instrumentos de política urbana, la capacidad de diseño, entre otras
cuestiones. Algunos autores, desde la perspectiva de las prácticas sociales, incluso,
hablan de gustos, preferencias, ahorro e intereses de los propietarios los que
provocan dicha situación.
Un problema adicional es de tipo semántico, esto es qué se entiende por vacío
urbano, como se ha visto en este apartado, nos hemos referido a este componente
urbano como baldíos, solares, vacíos suelo vacío, suelo subutilizado, suelo
desocupado, espacios vacíos y tierra vacante; sin embargo, luego de la revisión de
los autores y ante la cantidad de criterios utilizados para conceptualizar lo que
comúnmente se llama tierra vacante (Clickevsky, 2002 y 2007, De Araujo, 2004) y
otros autores latinoamericanos denominan vacíos urbanos (Fausto 2005 y Fausto y
Rábago, 2001), optamos por revisar estos conceptos y observamos que, en general,
son seis los criterios utilizados para definirlos: condición, propiedad, situación,
aprovechamiento, origen y efectos que producen. También se incluyen criterios
tangibles e intangibles, además de la periodicidad para considerarlos como baldíos,
por ejemplo, Pagano y Bowmann (2000) proponen que se les clasifique así a partir
de 60 días.
Los conceptos que comúnmente se emplean en la literatura analizada y que nos
servirán para aplicarlos en campo son:
Localización, de acuerdo a la literatura revisada, los diversos autores mencionan la
conveniencia de ubicar con precisión la localización de los vacíos ociosos, es decir,
si están en el área urbana, en áreas intersticiales o en el área rural. Para fines de
este trabajo solamente se utilizó la categoría de urbano, dado que el trabajo se
realizó en dos centros urbanos.
Aprovechamiento, es la manera en que puede usarse el suelo: temporal se refiere
a un uso definitivo o parcial en el tiempo (esporádico, diario, continuo, etc.) y desde
el tipo de uso puede ser rural o urbano, en el caso de este trabajo nos abocamos a
los usos urbanos existentes en las zonas centrales analizadas.
Tipo de propiedad, según lo que se menciona en la literatura revisada, los tipos
aplicables a México son: privada, social, pública (federal, estatal, municipal, etc.).
Niveles construidos en los vacíos ociosos, los diversos autores revisados indican
que el potencial de los vacíos ociosos se incrementa si se contabilizan los niveles
construidos, de ahí que para fines de este trabajo se consideró dicho indicador, en
ese sentido, cero indicaría que no hay ningún tipo de construcción o estructura.
84
Situación en el mercado inmobiliario, en este caso, por situación se entiende en
qué condición se encuentra el vacío ocioso en el mercado inmobiliario, es decir, si
está en renta, en venta, o venta y/o renta, ya que para algunos autores aun cuando
estén ociosos los vacíos, ya están participando en dicho mercado.
Por último, para resolver la situación de los vacíos ociosos, los diferentes autores
proponen la creación de un banco de vacíos, algunos —incluso— proponen hacerlo
mediante estrategias participativas; asimismo sugieren estrategias diferenciadas (en
función del propietario y del tipo de suelo), algunas de estas propuestas son en torno
a impuestos diferenciales: impuestos para tierras ocupadas (menor), para tierras no
ocupadas (mayor), incentivos, estímulos y exenciones para impulsar el desarrollo de
este suelo, captura de plusvalía (De Araujo, 2004; Godoy, 2006; Marianacci, Vanella,
& Lucca, 1999) y la creación de una corporación sin fines de lucro para asesorar al
municipio, gestionar el desarrollo y la renovación de la ciudad, así como incluir
estrategias de concertación con el sector privado (Clichevsky, 2007; Roibon &
Scornick, 2005), además de la introducción de ampliar los usos en los reglamentos
de zonificación (Frediani, 2014), autores como Clickevsky, proponen ver a los vacíos
ociosos en el contexto de la dinámica de la ciudad y no sólo en su contexto
inmediato.
Foto de vacío ocioso de la ciudad de Colima: Francisco Valencia
85
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89
2. DINÁMICA
ECONÓMICA DE LA
ZONA CONURBADA
COLIMA-VILLA DE
ÁLVAREZ
2
90
II. Dinámica económica de la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez
Susana Medina Ciriaco y Francisco Javier Reyes Ochoa Capítulo 2
1. Contexto general
Fundado el 9 de diciembre de 1856, el Estado de Colima está ubicado en la región
occidental de México, cerca de la costa del Pacífico. Por su superficie, está en la
posición 29 de los 31 estados del país. Limita al norte con el Estado de Jalisco, al
Oeste con el Océano Pacífico y al sur con el Estado de Michoacán. La superficie
territorial del estado colimense es de 5,455 Km2., representa el 0.3% de la superficie
nacional y según el último censo (INEGI, 2010) aloja 0.58% de la población
mexicana. La entidad está dividida en diez municipios: Armería, Colima, Comala,
Coquimatlán, Cuauhtémoc, Ixtlahuacán, Manzanillo, Minatitlán, Tecomán y Villa de
Álvarez. Los municipios de interés, Colima y Villa de Álvarez, corresponden a la zona
conurbada (ver mapa 1).
La ciudad de Colima fue fundada en la época de Hernán Cortés, el 20 de enero de
1523, es la capital del estado y representa el 11.9% de la superficie estatal con 668.2
Km2. Se ubica en la zona norte del estado, entre la posición geográfica 19° 14´ y 19°
16´ de latitud norte y entre los meridianos 102° 46´ y 103° 47´ de longitud oeste.
Limita al norte con los municipios de Cuauhtémoc, al sur con Ixtlahuacán, al suroeste
con Tecomán y el Estado de Michoacán, y al suroeste con el Estado de Jalisco.
Villa de Álvarez, originalmente llamado municipio de Almoloya, se le dio el nombre
actual en 1860, en honor al primer gobernador del Estado de Colima, Manuel
91
Álvarez. El 28 de junio de 1991, por decreto del H. Congreso del Estado de Colima,
se le agregó el título de ciudad al nombre de la cabecera municipal, hoy ciudad de
Villa de Álvarez, ésta se encuentra ubicada entre las coordenadas 19° 15´ a 19° 21´
de latitud norte y 103° 40´ a 104° 05´ de longitud oeste, limita al norte con el
municipio de Comala, al suroeste con Colima, al noroeste con Minatitlán, al suroeste
con Coquimatlán y al este con Cuauhtémoc. Este municipio tiene una extensión total
de 428.39 Km2. y abarca 7.8% de la superficie estatal (ver mapa 1).
La conurbación Colima-Villa de Álvarez (ver figura 7), se formó a mediados del siglo
XX y se decretó en 1981. La extensión del área urbana de la ciudad conurbada es de
3,077.10 Has.
Las transformaciones demográficas han ido marcando a esta zona, pero el proceso
expansivo es especialmente notorio en cuatro localidades del estado: Colima,
Manzanillo, Tecomán y Villa de Álvarez. Según Chávez (2013) las tres primeras
crecieron debido al impulso que han recibido para fortalecer su economía: Colima
especialmente por ser la sede del poder político y financiero, Manzanillo por las
actividades portuarias y turísticas ligadas actualmente a la globalización y Tecomán
debido a que desarrolló la agricultura de riego; mientras que Villa de Álvarez por la
dependencia que ha tenido hacia la ciudad capital.
Figura 7. Localización geográfica del Estado de Colima
Fuente: elaboración propia con base en el Marco Geo estadístico Nacional, INEGI.
92
2. La economía
El Estado de Colima se caracteriza por tener una economía de servicios, la par-ticipación en este sector es de alrededor de 89.67%; pero sus condiciones naturales favorecen el desarrollo de una gama diversificada de actividades económicas tales como el turismo, el transporte marítimo comercial, las actividades agropecuarias, de pesca y silvicultura, así como minería, las cuales dinamizan el crecimiento de la economía estatal y el empleo en los 10 municipios.
Las actividades económicas desarrolladas en el Occidente del país integran la red económica más importante del mismo; el Estado de Colima está situado al sur de esta región, en la cual las actividades principales están vinculadas al puerto de Manzanillo, en donde se genera 68% del Producto Interno Bruto Nacional (PIB); su área de influencia está integrada por 15 estados de la República Mexicana que conjuntan 55% de la población y congregan el 64% del PIB mexicano (Puertos de México Manzanillo, 2012). Además de ser el principal puerto del país, de acuerdo a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL, 2012), Manzanillo fue el quinto puerto comercial más importante de América Latina en el 2012.
De acuerdo al Programa Maestro de Desarrollo Portuario del Puerto de Manzanillo (PMDP) 2012-2017, señala que la carga contenerizada (TEU´s) en el puerto ha ido incrementándose en la última década, llegando a mover hasta 2´257,853 contenedores en el 2014, que lo posicionó como el puerto más importante de México en ese año. Cabe hacer mención, que sobre la carga general ha ido aumentando la carga mineral, mientras que se registró una disminución del 30.3% en el movimiento de petróleo y derivados (PMDP,2012). Asimismo hubo una reducción en el movi-miento de vehículos (unidades): en 2012 se movieron 45, 392 (uds), al 2013 47, 309 (uds) y en 2014 hubo una reducción de 67.7% en este tipo de carga (15, 312 uds) (ver figura 8).
Figura 8. Movimiento de carga general en el Puerto de Manzanillo, 2012-2014.
Fuente: Elaboración propia con base en datos del PMDP 2012-2017.
0
1000000
2000000
3000000
4000000
5000000
6000000
7000000
Carg
aC
onte
neriza
da…
Gra
nel M
inera
l(t
ons)
Carg
a G
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lS
uelta (
ton
s)
Gra
nel A
grí
cola
(tons)
Ve
híc
ulo
s (
uds)
Pe
tróle
o y
derivados (
ton
s)
2012
2013
2014
93
La superficie que tiene el Estado de Colima determina variables que repercuten en la
economía, como son el gasto de gobierno, que a mayor superficie es mayor el gasto,
pero el presupuesto otorgado por el poder federal al gobierno estatal es menor
porque también se considera el tamaño de población. De acuerdo con el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Colima representa 0.6% de la población
del país por sus 650,555 habitantes (INEGI, 2010). Su aportación al PIB nacional es
del 0.5%, sin embargo las actividades de operatividad y logística que se realizan
dentro del estado generan 68% del PIB.
En ese sentido, las actividades desarrolladas en el Estado de Colima para el año
2013 sumaron una aportación del 0.59% al PIB, del país. A nivel nacional, las
actividades terciarias generan 60.21%, seguido de 36.44% de las actividades
secundarias y 3.35% producido por las actividades primarias.
A nivel estatal las actividades terciarias son las de mayor importancia, ya que
representan 66.31%. En orden de importancia le siguen las actividades secundarias,
éstas contribuyen con el 28.92% al PIB estatal. Sin embargo, las actividades
primarias, cambiaron su estructura económica en los últimos años, debido a los
procesos tecnológicos que se han dado, estas actividades le retribuyen al estado una
participación del 4.77% (ver tabla 5).
Tabla 5. Actividades Económicas en el Estado de Colima, 2013.
Fuente: PROMEXICO, con base en información del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. Producto Interno Bruto por Entidad Federativa, 2015.
En el Estado de Colima el índice de especialización económica está fuertemente
integrado por sus sectores económicos, las principales actividades que se realizan
van dirigidas a la agroindustria, servicios agropecuarios, actividades mineras y la
manufactura, el territorio colimense se dedica de manera importante a la generación
de recursos de estas actividades en particular. Además, se destacan por su
dinamismo, las actividades de generación, transmisión y distribución de energía
eléctrica (rama 2211), seguida por el comercio, la fabricación de cemento y
productos de concreto (3273), y el repunte de la minería (2122).
94
En las diferentes ramas de actividad económica, las que resultaron con un índice de
especialización económica alto y que contribuyen directamente el PIB estatal son:
minería, electricidad, gas, transporte y luego, en orden decreciente los sectores:
financiero, agricultura, manufactura y construcción. Mientras que el orden en su
contribución a la generación de empleos es: comercio, servicios, agricultura,
manufacturas, construcción,
transporte, financiero, minería,
electricidad y gas (Banco de In-
formación Económica (BIE e INEGI,
datos anuales del PIB)
Sector agrícola
En las actividades primarias,
perteneciente al sector agrícola, hubo
una variación negativa del 8.3% en el
cuarto trimestre del 2014 respecto al mismo trimestre del año anterior, y se situó en
el último lugar a nivel nacional de la actividad económica (INEGI, 2015). Del mismo
modo, el Banco Mundial situó a México con un menor porcentaje de aportación al
PIB por agricultura; en el año 2000 aportaba el 4%, mientras que para 2013 fue de
3%. Sin embargo, la vocación agropecuaria, forestal, acuícola y pesquera del Estado
de Colima le han dado un gran soporte a la economía estatal. Esta regionalización de
producción es considerada una importante fuente de insumos, que abastecen a los
sectores secundarios y terciarios.
El sector agrícola genera el 8.45% del PIB; y la agricultura contempla 11.43% de
participación en las exportaciones del estado (SEFOME, 2007). La competitividad en
el estado colimense contribuye a su crecimiento y desarrollo, las ventajas
comparativas que posee el territorio local recaen en las condiciones idóneas en
clima, tierras fértiles, así como el hecho de albergar una amplia franja de territorio
costero hacen de Colima una entidad líder a nivel nacional de limón mexicano y
coco.
Figura 9. Industria dedicada al procesamiento del Coco en Villa de Álvarez
Fuente: Francisco Reyes, imagen tomada el 14 de mayo de 2015
95
El Estado de Colima tiene una superficie de 545 mil 500 hectáreas de suelo agrícola,
las cuales están distribuidas en 161 mil 4 con potencial agrícola, 100 mil 700
hectáreas dedicadas a la ganadería y aproximadamente 300 mil en actividades
forestales, y el resto en otras actividades.
Particularmente, en agricultura existen importantes plantíos en el Estado de cultivos
como la sandía, el maíz forrajero, el sorgo forrajero, maíz grano y arroz palay. Los
municipios que encabezan dicha producción son Colima, Coquimatlán, Manzanillo,
Cuauhtémoc y Villa de Álvarez. Además, la caña de azúcar (con más de un millón de
toneladas producidas), el limón (más de 381 mil toneladas producidas en Tecomán,
que ocupa el primer lugar en la producción de este cítrico), el mango (con más de 60
mil toneladas, en el municipio de Manzanillo al frente en cuanto a la producción de
mango) y el plátano (con más de 146 mil toneladas, con Coquimatlán al frente como
primer productor) son los cultivos de mayor producción en el estado y por lo que se
distingue el mismo en agricultura. El territorio colimense, funge como un lugar idóneo
para el sector agrícola; sin embargo, en contraste con la participación que tiene a
nivel nacional sólo representa el 0.82% (ver tabla 6).
96
Tabla 6. Producción agrícola en el Estado de Colima, 2010.
Fuente: INEGI, SIAP y SAGARPA, Indicador Estatal de Colima, 2011.
Una mención especial que da un valor agregado a otros productos tradicionales de
Colima, corresponde a la elaboración de frituras de plátano, la transformación del
tamarindo y la elaboración de ponches de diversas frutas, así como el valor añadido
en el cultivo de plantas de ornato, entre otras.
Sector industrial
Según el Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas (DENUE), al 2015
las dedicadas a la industria en el Estado de Colima suman 3,237 unidades. Se
localizan en diferentes sectores, desde la cría y explotaciones de animales, pesca,
caza y captura, minería, construcción y las Industrias manufactureras. El Estado de
Colima tiene un 2.35% del total de unidades ubicadas en la región Centro-
97
Occidente19 del país, con 3, 237 unidades dedicadas al sector industrial, agrupadas
respecto al tamaño de la unidad, para las micro unidades, siendo las más
importantes respecto a número, con el 90.24% del estado, mientras que a nivel
regional participan con el 2.34% (cerca de 2,921 unidades).
Las unidades pequeñas agrupan el 2.63% del total regional en el Centro-Occidente
del país, mientras que en el estatal es de 7.54% (cerca de 244 unidades). Las
medianas unidades participan con el 1.24% en el Estado de Colima (40 unidades),
contra un 2.71% a nivel regional. En tanto, las grandes unidades tan sólo tienen
presencia con 32 unidades en todo el estado, representando 0.99% a nivel estatal,
contra un 1.46% del total de unidades que existen a nivel regional (cerca de 2188
unidades) (ver tabla 7).
Tabla 7. Unidades Económicas de la Industria en la Región Centro-Occidente20
Fuente: Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas, 2015.
Colima tiene los índices de competitividad en un nivel superior al resto de los estados
de la República. En cuestión tecnológica, se integró a una red electrónica y
digitalizada de documentos de tipo gubernamental y trámites administrativos. Lo
anterior conlleva a que las miradas de los inversionistas se dirijan hacia el estado,
muestra de ello es que el Doing Business21 calificó a la entidad colimense con el
primer lugar a nivel país en facilidad para crear empresas en el 2014, otorgándole
esa distinción por segundo año consecutivo.
En este contexto, se observa que existe una aglomeración directa de unidades
económicas ubicadas en el centro de Colima y Villa de Álvarez. Si una unidad
económica extra desea agregarse y constituirse en este territorio, por principios de
localización económicos, encontrará una serie de elementos importantes para el
19
Conformada por los estados de Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas. 20
Las categorías de tamaño de unidad son catalogadas por el INEGI: Micro de 1 a 10 personas, Pequeña de 11 a 50, Mediana de 51 a 100 personas, y las Grandes de 101 y más. 21
Es un proyecto promovido por el Banco Mundial en 2002 que proporciona mediciones objetivas de las normas que regulan la actividad empresarial, además analiza y compara la normatividad que regula las actividades de las empresas.
98
desarrollo de la misma, desde centros de mercados de materias primas, mano de
obra especializada, menor distancia en transporte, servicios y fuentes de
información, que en conjunto representan menos costos de producción hacia las
unidades de actividad económica industrial en el estado, particularmente en estas
cabeceras municipales.
El crecimiento urbano ha desempeñado un papel importante en este efecto de
aglomeración económica, específicamente en el sector sudeste de la ciudad de
Colima, donde se alberga otro conglomerado industrial, en este sentido creemos que
el área urbana podría tener relación con el crecimiento de más unidades en este
territorio (ver figura 10).
Figura 10. Distribución del sector industrial en las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez.
Fuente: elaboración propia con base en el Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas, 2015.
La creación de Micros, Pequeñas y Medianas empresas (MiPyMes) y grandes
empresas en Colima ha fortalecido su economía como fuente importante de ingresos.
Por ello es relevante identificar aquellos rezagos que se tienen para disminuir las
pérdidas económicas e incrementar la estabilidad económica que vaya en favor de la
99
sociedad. Al respecto, el Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Colima (PED
2009-2015) señala lo siguiente:
“las MIPyME’s colimenses reflejan debilidades importantes en su
administración, ya que en general requieren mejorar sus métodos de gestión
empresarial. Lo anterior hace necesario impulsar la modernización de las
MIPyME’s, fomentando la cultura del aprendizaje e innovación continua, a fin
de escalar progresivamente en la eficiencia de la producción de bienes y
servicios de mayor valor agregado, que les permitan permanecer y mejorar su
posición competitiva en el mercado” (PED, 2009, p. 44).
En los últimos años han sucedido grandes cambios en la estructura de las
inversiones extranjeras tanto en el país, como en el Estado de Colima. A partir del
2006 se han registrado disminuciones por estos conceptos. Al término de ese año, se
obtuvo una inversión extranjera directa de más de 218 mil millones de pesos en el
país, pero esta cifra descendió en 8.51% respecto al año anterior. En el estado de
Colima sucedió una situación contraria, e incluso tuvo el mejor panorama de
inversión respecto al año anterior, 2005, cuando se creció hasta un 3448.4%,
pasando de más de 1.82 millones de pesos, hasta 64 millones de pesos, siendo una
diferencia muy notoria respecto a la situación nacional.
En 2007, el fenómeno se repitió, pero en sentido opuesto, creció en el país 28.63%
(18,880.25 millones de pesos más respecto al 2006), y Colima bajó en un 55.7%,
respecto al 2006 hasta en 28.63 millones de pesos en el 2007. En el siguiente año,
se mantuvo este efecto, incrementándose en el país con 5.98%, y bajando en Colima
hasta 104.6%.
Para 2009, la inversión en el Estado de Colima se recuperó, con un incremento de
1805.3%, aunque a nivel nacional fue la peor situación en el periodo de 2005 a 2012,
con una disminución de 148,357.99 millones de pesos respecto al 2008. Este cambio
podría estar ligado a la situación económica que vivió el país en esos años, con una
tendencia negativa en la producción e índices macroeconómicos inestables. Esta
100
crisis continuó hacia el 2010 en los dos niveles, el estatal y nacional, disminuyendo
en 84.7% y 4.36%, respectivamente con relación al 2009 (ver tabla 8).
Todos estos cambios de la inversión pueden estar estrechamente correlacionados
con los efectos macroeconómicos, el riesgo de inversión y la inestabilidad política en
el ambiente internacional que se vive todos los años, y que la confianza para los
inversionistas puede cambiar, no importa lo que haya sucedido el año anterior, sino
que se mide el grado de inversión desde una perspectiva social en el estado o país,
hasta los efectos económicos que se tendrán en un futuro en una economía como es
la de México.
Tabla 8. Inversión Extranjera Directa 2005-2012 *
Fuente: elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas con datos de la Secretaría de Economía. Dirección General de Inversión Extranjera.
* La información geográfica de la IED se refiere a la entidad federativa donde se ubica el domicilio del representante legal o de la oficina administrativa de cada empresa (único dato que proporcionan los inversionistas extranjeros cuando notifican al RNIE sus movimientos de inversión) y no necesariamente a la entidad federativa donde se realizan las inversiones.
** Cifras preliminares al 31 de junio de 2012.
Comercio y servicios
El impacto de este sector tiene una coherencia entre los planes y programas a nivel
estatal y federal, donde se contemplan aquellos objetivos para el crecimiento y
desarrollo de Colima, que hacen mención del sector servicios, principal motor de la
economía, y la rama de transporte y almacenaje que contribuyen con dos tercios del
PIB estatal.
Las actividades económicas dedicadas a comercios y servicios tienen la mayor
concentración económica en todo el estado colimense, suman un total de 31, 317
unidades, es decir, 89.67% del total que existe en todo Colima (34,554 unidades
101
económicas al 2015, según DENUE). Particularmente, en las localidades en estudio
hay una concentración económica que predomina en los centros de las mismas, es
decir, se presenta una aglomeración importante de unidades, ligada posiblemente a
la localización de la población en el área conurbada de estas localidades, superior a
los 250 mil habitantes. Asimismo, en los alrededores de esta concentración, se
observa que existe una gran cantidad de zonas sin presencia de estas actividades
comerciales y de servicios que pudieran servir para satisfacer la demanda de otros
mercados presentes (ver figura 11).
Figura 11. Distribución de comercios y servicios en las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez, 2015.
Fuente: elaboración propia con base en el Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas
(DENUE), 2015.
102
Figura 12. Comercios y servicios en las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez
Fotografías: Francisco Reyes. Tomadas durante recorrido de campo del día 14 de mayo de 2015
3. Demografía
La dinámica poblacional del Estado de Colima se caracteriza por un crecimiento
paulatino. Desde 1970 comenzaron a expandirse los centros de población y
servicios, que venían haciéndolo como resultado de la industrialización,
remontándose al año de 1927, cuando inició el auge industrial. En el año 2010, había
650,555 personas, más de 170% de la población con respecto a 1970, cuando había
en todo el estado solamente 241,153 habitantes. En este año, en el municipio de
Colima, se tenía un total de 72,877 residentes, por lo que su evolución demográfica a
lo largo de los años hasta el 2010 ha tenido una Tasa de Crecimiento Media Anual,
de 1.68.
Para el caso de Villa de Álvarez, en 1970 su población era de 11,116 habitantes,
considerándose como una localidad pequeña, sin embargo, su Tasa de Crecimiento
Media Anual (TCMA) desde 1970 al año 2010 fue de hasta 4.15, una evolución
importante comparado con el Estado de Colima. Sin embargo, la población estatal ha
crecido a tasas constantes por décadas, es decir, los aumentos se ubican en el
103
rango de entre 24% en 1990 respecto a la década anterior, hasta un 44% obtenido
de 1970 a 1980.
Para el caso de la Ciudad de Colima, la población cada vez ha crecido menos,
mientras que su periodo de auge en crecimiento fue en la década de 1970 a 1980
con hasta 38%, en los siguientes periodos decayó con 16% para la década siguiente,
seguido de 12% para el 2000 y en 2010 con 13%.
En el caso contrario de Villa de Álvarez ha mostrado un incremento mayor a lo largo
del tiempo; en 1970 registró un 76%, pero no fue el mayor periodo de crecimiento
como lo fue en la ciudad de Colima, ya que a la década siguiente creció hasta 95%, y
al 2000 subió hasta 113% su población y finalmente decayó en el último periodo en
2010 con 48% (ver tabla 9).
Tabla 9. Crecimiento de la población, 1970-2010.
Fuente: elaboración propia con base en INEGI IX Censo General de Población 1970; X Censo General de Población y Vivienda 1980; XI Censo General de Población y Vivienda, 1990; XII Censo General de Población y Vivienda, 2000 y IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
Las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez se distribuye la población
total, observando altos índices de concentración22 y densidad poblacional entre las
diferentes Áreas Geo estadísticas Básicas (AGEBs), por ejemplo, en las 0610, 0727,
0625 y 0339 de la ciudad de Villa de Álvarez, existe una concentración de entre 3632
y 5085 habitantes, y en la ciudad de Colima en las AGEBs número 0888, 0892, 102A
y 0394, tienen misma concentración poblacional.
Sin embargo, haciendo una comparación entre la figura 10 y 11 (donde se muestra la
concentración de unidades económicas en estas localidades), con la figura 13 se
observa que en donde existe alta aglomeración de actividades económicas, la
concentración demográfica es de 0 a 1452 personas. Así pues, se puede inferir que
22
Los criterios de evaluación en la concentración de la población dentro de las AGEBs, son distribuidos en 7 estratos: las tasas más bajas del total de la población van desde 0 personas hasta 726; de 753 hasta 1452 personas y de 1453 hasta 2179 personas. Para las tasas más altas, se consideraron intervalos que van desde 2180 hasta 2905 personas; de 2906 hasta 3632 personas; de 3633 hasta 4358 personas y de 4359 hasta 5085 personas, señalando que estos índices están dentro de cada AGEBs.
104
las zonas centrales de estas localidades tienen la función de alojar plantas de
producción, comercios, servicios, industrias manufactureras, pero no albergan
población.
Figura 13. Distribución de la población total en las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez, 2010
Fuente: elaboración propia en base al IX Censo Nacional de Población y Vivienda, 2010.
Con relación a la distribución de los grupos de edad en el Estado Colima, en el 2010,
se caracterizaba por tener una población joven-adulta de entre 15 y 64 años, con un
proporción de 66.1% de la población total (424, 760 personas). Le seguía el
segmento infantil de 0 a 14 años con 27.6% (177, 605 de la población total) y,
finalmente el grupo de 65 y más años con 6.3% (40,373 personas) (ver tabla 10).
Tabla 10. Proporción de la población por grandes grupos de edad, 2010
Fuente: elaboración propia con base en INEGI IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
Sin embargo, según estimaciones del Consejo Nacional de Población (Conapo) la
dinámica demográfica al 2030 se va a incrementar en un 36.97% en el estado,
llegando posiblemente a 897,050 habitantes, mientras que en la cabecera municipal
105
de Colima el incremento sería del 31.13% y el de Villa de Álvarez del 44.21%, lo que
haría que la población probablemente llegará a casi 350 mil habitantes (ver tabla 11).
Colateralmente esto será un detonador de una zona económica cuyo crecimiento,
potencialmente podría traer beneficios a los colimenses, por los rezagos en materia
de tipo habitacional, salud, educación y seguridad.
Tabla 11. Proyección de la población total de los municipios, 2015-2030
Fuente: elaboración propia con base en, http: //www.conapo.gob.mx, IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010 y estimaciones del CONAPO. *Último Censo de Población y Vivienda
Evolución de la población por municipio
“En el estado de Colima, el proceso demográfico y el desarrollo económico ha sido
diferenciado en cada uno de los municipios de la entidad, en Colima el crecimiento
urbano hizo que se conurbara con Villa de Álvarez, lo que llevó al reconocimiento
oficial mediante el decreto correspondiente en 1981, años más tarde, las
interrelaciones con los municipios de Comala, Coquimatlán y Cuauhtémoc propició
que se le empezara a denominar Zona Metropolitana de Colima” (Chávez González,
Valladares Anguiano, & Juárez Martinez, 2014)
La población estatal de Colima también transformó su estructura. Antes de 1900, era
una entidad eminentemente rural. Esta situación empezó a modificarse a principios
del siglo XX. Pero fue a partir de “… 1950 (que) la relación comenzó a cambiar y
para, entonces, ya era mayor el porcentaje de las personas que residían en áreas
urbanas (60%), (esto) irá creciendo sucesivamente hasta alcanzar poco más del 88%
en los noventa y 85%, para el año 2000. Tal y como ocurre en el país, en el estado
de Colima ha aumentado la concentración en algunos cuantos centros urbanos, pero
al mismo tiempo se presenta el fenómeno de dispersión” (Chávez G., 2006).
El Estado de Colima tuvo un crecimiento demográfico generado a partir de “la
década de los sesenta (…) en 1950 apenas rebasaba los 110 mil habitantes, en el
periodo intercensal siguiente se agregaron poco más de 50 mil personas y fue sólo
106
hasta 1970 cuando la población llegó a casi 250 mil habitantes en la entidad, (…),
con un pequeño retroceso entre 1980 y 1990” (Chávez G., 2006).
El peso demográfico que ha tenido cada localidad de la conurbación Colima-Villa de
Álvarez, ha sido importante; en 1940 la población del municipio de Colima era de
21,117 habitantes, mientras que Villa de Álvarez sólo poseía 2,044. Para 1950, la
relación era de 28,658 y de 3,297 personas, respectivamente. La década siguiente,
en el municipio de Colima la población era poco más de 43,518 habitantes, mientras
que la de Villa de Álvarez apenas llegaba a los 3,963, fue en esta década donde se
observó un lento crecimiento en la conurbación Colima-Villa de Álvarez y con menor
importancia en la ciudad de Villa de Álvarez.
En la conurbación Colima-Villa de Álvarez, se desenvuelven 175 localidades en el
municipio de Colima, y 72 en Villa de Álvarez, la mayoría en torno a la Ciudad de
Colima por su dinamismo económico y potencial de crecimiento.
De acuerdo a Pérez (2011), en el año 2005 había 1, 273 localidades con mil y más
habitantes (2.3% del total) en el Estado de Colima, las cuales absorbieron 84.4% de
la población; esto muestra una alta concentración demográfica.
Municipio de Colima
El municipio de Colima tiene una característica de lento crecimiento demográfico
desde 1970 hasta el año 2010, a pesar de ello, la población se duplicó, alcanzando
102% de crecimiento (en contraste con la del municipio de Villa de Álvarez, donde se
multiplicó casi diez veces). El mayor periodo de crecimiento fue en periodo
intercensal de 1970-1980 con hasta 38% de su población, agregándole 27,551
personas a 1980 (para llegar a un total de 100,428), lo que indica un aumento de
2,755 habitantes en promedio al año, mientras que para el resto de los periodos
hasta 2010, se agregaron anualmente 1,549 en promedio (ver tabla 9).
Para el caso de la ciudad de Colima la dinámica poblacional en el municipio tuvo
diferentes tasas de crecimiento media anual, en un rango asociado entre el 1.09
(1990-2000 para el municipio de Colima) y la tasa más alta registrada fue de 7.25
(1990-2000 para la Ciudad de Villa de Álvarez) entre los periodos de 1970 y 2010
como bien se mencionó anteriormente. Siendo notorio el periodo intercensal de
1970-1980 en el que se registraron mayor índice de crecimiento en los dos
municipios de la conurbación, a diferencia de los otros periodos, como el de 2000-
2010 donde se registraron las menores tasas en todo el periodo de estudio. Cabe
señalar la diferencia de la Ciudad de Colima con la de Villa de Álvarez, ésta última
durante tres periodos intercensales de 1970 hasta el año 2000 tuvo tasas de
crecimiento que se destacaban en el contexto estatal (ver figura 14).
107
Figura 14. Tasa de Crecimiento Media Anual en Colima y Villa de Álvarez, 1970-2010
Fuente: elaboración propia con base en INEGI XI Censo General de Población y Vivienda, 1990; XII
Censo General de Población y Vivienda, 2000; y IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
El municipio de Colima comprende 105 localidades, de las cuales las más
importantes son: Colima, que es la cabecera municipal, Tepames, Lo de Villa, El
Diezmo, La Estancia, Piscila, Estapilla, El Chanal, Tinajas, Las Guásimas, Puerta de
Anzar, La Pradera y Los Asmoles.
Para los grupos de edad de este municipio, se señala que desde 1970 hasta 1980,
se caracterizaban por una población mayormente infantil y joven-adulta, ya que el
municipio tenía entre 46% y 49% en esos segmentos, respectivamente. Por lo que se
esperaba que años más adelante, hasta el 2010, esta población creciera y se
concentrara en la etapa joven-adulta con hasta el 66% de la población en este grupo
de edad.
Para el 2010, se destacan los siguientes grupos de edad para la zona de influencia
de este estudio:
Población de 0 a 14 años: al 2010 representaba el 24.43% del total municipal,
con aproximadamente 35,893 personas. Para los periodos anteriores, el rango
prevalecía de hasta 45.6% en 1970.
Población de 15 a 64 años. Este es el grupo más grande, pues englobaba a
más de la mitad de la población municipal en todos los periodos, desde 1970.
Para el año 2010, representaba el 65.83% del total municipal.
Población de 65 años y más. Este segmento representaba el 7.91% del total
municipal, es apoyado por programas federales para su bienestar; sin em-
bargo, de acuerdo a estudios previos en colonias de la ciudad de Colima,
existe un descuido hacia las personas en este rango de edad, pues se
observa abandono en el lugar que residen (ver figura 15).
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010
Municipio de Colima
Municipio de Villa deÁlvarez
Estado de Colima
108
Figura 15. Habitantes por edad y sexo en el municipio de Colima, 2010
FUENTE: INEGI. Panorama Sociodemográfico de Colima.
Como se mencionó, desde 1970 se hizo evidente la conurbación física de la ciudad
de Colima con Villa de Álvarez, al mismo tiempo destaca la expansión hacia el lado
oriente de la ciudad capital, consolidándose como áreas que destacan porque
marcaron la ocupación de una parte del territorio municipal (ver figura 16).
Figura 16. Proceso de conurbación de la Ciudad de Colima y Villa de Álvarez, 1970-2015
Fuente: Chávez, Martha E., et. Al. (2009), p. 5. y Valencia, Francisco (2015). Actualización del área urbana de Colima.
Nota: el polígono azul marca la zona centro actual de la Ciudad de Colima, objeto de este estudio.
Villa de Álvarez
El municipio de Villa de Álvarez, de 1970 al 2000, multiplicó su población más de diez
veces, creciendo más del 979%. Mientras que en 1970 tenía 11,116 habitantes en
2010 la cifra llegó a 119,956. Fue uno de los municipios de mayor crecimiento
poblacional en el estado, con un promedio de 2,721 personas durante esas cuatro
décadas. El mayor crecimiento registrado fue durante el periodo intercensal de 1990
109
al 2000 con un 113% de la población (42,795 personas se agregaron, registrando
4,279 personas por año).
El municipio de Villa de Álvarez comprende 57 localidades, de las cuales las más
importantes son: Villa de Álvarez, que es la cabecera municipal, Juluapan, El
Mixcoate, Pueblo Nuevo, Agua Dulce, Las Joyitas, El Naranjal.
En la dinámica poblacional de Villa de Álvarez se repitió la del municipio vecino, ya
que la población que destacaba era la infantil y joven-adulta, desde 1970. Fue hasta
el año 2010 cuando ésta creció y se concentró en un 67.34% en la categoría joven-
adulta de 15 a 64 años. Para el año 2010, se destacaron los siguientes rangos:
Población de 0 a 14 años de edad: en 1970 representaba el segundo rango más
grande, cabe señalar que en lo que respecta proporcionalmente a su población
total de ese periodo, era el 46% del total municipal (poco más de 5,113 personas).
Para el año 2010 fue 26.69%, por lo que el rango de edad más importante en esa
fecha era el de 15 a 64 años.
Población de 15 a 64 años: en 2010 fue el rango de edad más grande en el
municipio, con 67.34% de la población, es uno de los motores de fuerza laboral en
el municipio.
Población de 65 y más: este grupo de edad es muy reducido desde 1970, tan sólo
representa el 4.16% de la población municipal al 2010.
En el estado de Colima los grados de marginación repercuten en el desarrollo
armónico del estado. En el 2010 había cerca de 33,556 personas analfabetas de 15
años o más. El municipio de Colima albergaba más de 4,867 personas en este
estatus. En el 2010, el municipio de Colima tenía un 3.3% de la población analfabeta
de 15 años o más, el cual era el más importante en la conurbación, ya que en Villa
de Álvarez era de 1.97%.
En todo el estado el grado de marginación era de 5.15%, lo que representa un índice
aún mayor causado por carencias de servicios educativos en las zonas rurales. En
este aspecto, Villa de Álvarez sigue consolidándose como un municipio mejor
preparado ante estas adversidades, ya que para el porcentaje de personas de 6 a
24 años que van a la escuela, Villa de Álvarez supera en un 0.6% al municipio de
Colima, con 70.4% y 60.8%, respectivamente (ver tabla 12).
110
Tabla 12. Índice de Desarrollo Humano en los municipios de Colima y Villa de Álvarez,
2010
Fuente: Elaboración propia con base en, http://www.conapo.gob.mx
Sin embargo, cabe resaltar que el Índice de Desarrollo Humano, (IDH), como tal, es
de 0.8 en los dos municipios en estudio y en todo el estado; ubicándose estas tres
zonas con un grado Alto de desarrollo humano.
Migración
La estructura de los hogares en Colima ha cambiado a partir de los movimientos
migratorio además de su tamaño y la tasa de dependencia (Pérez, 2011). Según
María Antonieta Barrón (2011), las precarias condiciones de trabajo asalariado o por
cuenta propia se reflejan en el comportamiento de la familia en variables como el
tamaño y la tasa de dependencia. La incertidumbre de recibir remesas provoca que
los miembros de la familia que se quedan se incorporen al mercado de trabajo en las
condiciones que sean.
En el Estado de Colima, de acuerdo a Preciado (2011) en el año 2005 la tasa media
de la familia era de 3.71 personas, no muy significativo para los casos específicos del
municipio de Colima y Villa de Álvarez, con 3.62 y 3.64 personas, respectivamente.
En ese año, el municipio de Colima tenía una tasa de dependencia menor (2.51);
Villa de Álvarez, por su parte, tenía la mayor con 3.10 (ver tabla 13).
Bajo este mismo análisis, el municipio de Colima sigue teniendo una mayor
intensidad migratoria, con un índice de 0.162, ya que Villa de Álvarez presenta
número negativos. De acuerdo a los datos con que contamos, éste último municipio
percibe un 5.11% de remesas en sus hogares, mientras que para el municipio
colimense es de 6.83%. De acuerdo a estos datos, el municipio de Colima tuvo una
dinámica migratoria más intensa en este año, en comparación con el municipio de
Villa de Álvarez (ver tabla 13).
111
Tabla 13. Tamaño medio de hogar, tasa de dependencia e intensidad migratoria en municipios
de Colima y Villa de Álvarez, 2005
*El dato corresponde a 2000 Fuente: Impacto de la Migración de retorno de las familias rurales colimenses, Susana Aurelia Preciado Jiménez 2011. INEGI.
Los efectos migratorios en el municipio de Colima no tuvieron un impacto en la
población. Sin embargo, para 2005 se registró una disminución de la población
masculina y femenina en las localidades de este municipio, que pasó a un 16.9% y
un 15%, respectivamente. La población masculina fue la que más de desplazó en el
estado, debido a causas externas como la falta de empleo, salud y educación.
De la misma manera, en el municipio de Villa de Álvarez podrían relacionarse los
efectos migratorios de campo-ciudad que hubo en esa época, y que repercutió en el
crecimiento laboral y económico de dicha localidad. El crecimiento de hombres y
mujeres en el municipio fue equilibrado, con un 78.54% y un 78.13%,
respectivamente en el año 2000. Mientras que para 2005, en las localidades fue
mayor el crecimiento de las mujeres con un 15.1% más con respecto al crecimiento
de los hombres, lo que reafirma el tipo de migración en donde la balanza se inclinó
hacia el sector masculino. La cabecera municipal se reafirmó como centro
económico, integrando un encadenamiento en el que participaron la industria que
logró incorporar a un sector de mano de obra a las actividades productivas (ver tabla
14).
Tabla 14. Población Total por Sexo, 2000-2010
Fuente: elaboración propia con base en INEGI XI Censo General de Población y Vivienda, 1990; I
Conteo de Población y Vivienda, 1995; XII Censo General de Población y Vivienda, 2000; II Conteo de
Población y Vivienda, 2005 y IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
112
Continuando con el análisis de la migración, en el año 2005 para el Estado de
Colima, la movilidad de la población dentro del estado con fines de residencia
permanente fue de 22, 801 personas, principalmente masculinas (63.53%), mientras
que el resto (36.47%) fueron mujeres. En ese mismo año, había 7, 118 habitantes en
el estado, provenientes de otros países (ver tabla 15).
Tabla 15. Migración Interna en el Estado de Colima, 2005
1/ Excluye a la población que en junio de 2005 residía en otro país y a la que no especificó su lugar de residencia en esa fecha. Nota: los límites de confianza se calculan al 90%.
Fuente: II Conteo de Población; Vivienda, 2005, INEGI.
Entre la población colimense que migra, la mayoría lo hace a ciudades importantes
de Estados Unidos como California, Nevada y Washington. Probablemente, los
estados fronterizos conllevan a una estadía temporal, para después desplazarse a
otros estados permanentemente (ver tabla 16).
Tabla 16. Destino de la migración, 2011
Fuente: María Antonieta Barrón Pérez, 2011.
4. Superficie estatal
En 1992 se reformó el marco jurídico relacionado con la tierra rural, culminando con
una nueva ley agraria que hizo posible la incorporación de suelo ejidal al mercado de
113
suelo urbano. De acuerdo a este marco legal, se debe ingresar primero al Programa
de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE),
donde se entregan los certificados parcelarios, como un paso previo con respecto a
la adquisición de plenos derechos sobre sus tierras.
La distribución de los núcleos agrarios en el periodo de 1992 al 2006, especialmente
en los municipios de Colima y Villa de Álvarez, de acuerdo al PROCEDE el municipio
de Colima congrega el 10.8% de las hectáreas totales respecto a sus núcleos
agrarios, mientras que Villa de Álvarez sólo el 2.12%. De las más de 326 mil
hectáreas de uso agrario, 247 mil están parceladas, siendo ese el destino de tierra
más importante en el estado.
Para el municipio de Colima, ésta representa el 83.5% del total parcelario, mientras
que para Villa de Álvarez representa el 66.14%. Finalmente, 1.14% del total estatal
de hectáreas, es ocupado por asentamientos humanos (más de 3,700 Has.), de las
que 9.95% corresponden a Colima y 2.74% a Villa de Álvarez (ver tabla 17).
Tabla 17. Núcleos agrarios y superficie según el destino de la tierra en los municipios de
Colima y Villa de Álvarez, 1992-2006
Fuente: elaboración propia con base en los Tabulados Básicos del PROCEDE, 1992-2006.
Los principales usos del suelo en la región son: agropecuario, matorral y bosques. En
el municipio de Colima las unidades productivas suman una superficie de 57,270
hectáreas, de las cuales 41,328.02 hectáreas (ver tabla 18 y figura 17) tienen un uso
agrícola, pecuario o forestal (INEGI, 2009). El uso de suelo de pastos no cultivados
o enamontados de agostadero, según el INEGI, es el más representativo para el
municipio de Colima, con más de 30 mil hectáreas, seguido de uso de labor con más
de 24 mil Has. (ver tabla 18).
Tabla 18. Superficie por uso de suelo del municipio de Colima
Fuente: Censo Agrícola, Ganadero y Forestal INEGI, 2009
114
En el aspecto forestal, a pesar de la vocación del municipio, esta actividad no está
muy desarrollada. El total de superficie cubierta por selva o bosque en el municipio
de Colima es de 32,950 hectáreas, lo que corresponde al 46% de la superficie total
del municipio (IPCO, 2012). Los múltiples beneficios intangibles de los servicios
ambientales que proporciona la selva, tales como la cantidad y la calidad del agua de
lluvia, la amortización de la temperatura, la belleza escénica, la biodiversidad, la
humedad ambiental, el subsidio a la contaminación urbana mediante la captura de
carbono y la retención y filtrado de aguas residuales, entre otros, es lo que sustenta
la actividad económica de producción y de servicios (ver figura 17).
Figura 17. Usos de suelo y vegetación en el municipio de Colima.
Fuente: (IPCO, 2012)
En el aspecto pecuario, el Instituto de Planeación del Municipio de Colima (IPCO), señala lo siguiente: “Esta actividad se encuentra en un proceso de crecimiento económico importante resultado de la destrucción del ecosistema forestal, por lo que es necesario fomentar una conciencia de fragilidad y riesgo que permita arraigar el
115
manejo holístico y responsable de los recursos naturales del Municipio” (IPCO, POTMC23, 2012, p. 62)
En el estado existen más de 247 mil Has. parceladas, en el municipio de Colima la actividad agropecuaria tiene el 80.9% de la superficie total parcelada en el municipio, seguido de la actividad agrícola con 9.7% de superficie parcelada total (29,420 Has.). Las actividades ganaderas y de tipo forestal abarcan 6.8% y 2.3%, respectivamente. En contraste, en Villa de Álvarez la actividad agropecuaria tiene más del 95% de la superficie parcelada total (4, 570 Has.), después está la actividad agrícola con 2.6%, la actividad ganadera representa el 1% y la forestal sólo el 0.7% (ver tabla 19 y figura 18).
Tabla 19. Superficie parcelada y distribución porcentual del uso actual del suelo por municipio, 1992-2006
Fuente: elaboración propia con base en los Tabulados Básicos del PROCEDE, 1992-2006.
Figura 18. Usos de suelo en los municipios de Colima y Villa de Álvarez
Fuente: INEGI. Marco Geoestadístico Municipal 2005
23
Programa de Ordenamiento Territorial del Municipio de Colima, elaborado por el IPCO.
116
De acuerdo al número de solares de uso urbano en los asentamientos ejidales
registrado por el PROCEDE, en el año 2006, el Estado de Colima tenía 19,875
solares de los cuales el 12.93% pertenecían al municipio de Colima (2,570 solares) y
3.25% a Villa de Álvarez (647 solares). El tipo de uso habitacional es el que
predomina en todo el estado con el 63.13% (12,548 solares). Cabe señalar que el
uso baldío es la segunda categoría más importante por número de solares, a nivel
estatal representan 28.98% (5,759 solares baldíos). En Colima y Villa de Álvarez,
suman un total de 906 solares baldíos. Como añadidura, los municipios tienen 11 y 4
solares para reserva de crecimiento en Colima y Villa de Álvarez, respectivamente
(ver tabla 20).
Tabla 20. Solares de uso urbano en asentamientos ejidales, según uso actual del suelo por
municipio
Fuente: elaboración propia con base en los Tabulados Básicos del PROCEDE, 1992-2006.
Industrial
El suelo para uso industrial, en el Estado de Colima ocupa 297 solares. Mientras que para Villa de Álvarez, no se tienen registrados ningún tipo de solar para esta categoría. La ciudad de Colima, alberga solamente el 1.35% (4 solares) (ver tabla 20). De acuerdo a ProMéxico, las ventajas de un terreno industrial son:
a) La certeza en la propiedad de la tierra, en la factibilidad de los servicios básicos; en los permisos de operación y en la calidad de los edificios y la infraestructura interna
b) Su ubicación cerca de las principales rutas del comercio; de los asentamientos humanos y centros de educación; de los proveedores en la cadena productiva
c) la disponibilidad de servicios de valor agregado como seguridad, mantenimiento y atención a los inquilinos, con edificios industriales disponibles para venta o renta.
117
Figura 19. Industria dedicada al procesamiento de alimento animal en Villa de Álvarez
Fotografía: Francisco Reyes. Fotografías tomadas durante el recorrido de campo realizado el día 14
de mayo de 2015
En el municipio de Colima se localiza la industria más significativa de la conurbación
(ver figura 19), está apoyada por otros usos complementarios, fundamentalmente
integrados por bodegas, almacenes y algunos comercios; se estima que en esta
zona ocupa aproximadamente 42.03 Has., alrededor del 0.78% de la superficie total
del área urbana. Finalmente, la manufactura se concentra en esta ciudad debido al
parque industrial ubicado al sur de la urbe, que abarca un total de 22 hectáreas.
Además tiene equipamiento industrial para exclusividad de las empresas como
energía eléctrica y planta de tratamiento de agua, entre otros servicios como drenaje
pluvial y sanitario o agua potable. Tiene dos naves industriales, de entre 600 m2, y
una superficie total de 147,470 m2.
El parque industrial tiene cercanía con las ciudades de la conurbación Colima-Villa
de Álvarez, se encuentra a 4 Km. del centro de la ciudad de Colima y a 2 Km. de la
ciudad de Villa de Álvarez, además está cerca de la zona habitacional de
Coquimatlán, a sólo 5 Km. Asimismo, está próximo a los puertos más cercanos,
como el de Manzanillo (a 105 Km. de distancia), donde se complementa en dicho
municipio con otro parque industrial, el de FONDEPORT. Además, se tiene la
cercanía de otro de los puertos importantes en el litoral del pacífico, el Puerto de
Lázaro Cárdenas con una proximidad de 6 horas por la carretera Tecomán-Cd.
Lázaro Cárdenas. Y a más de mil kilómetros de las fronteras más cercanas como la
de Reynosa en Tamaulipas, o Matamoros y Nuevo Laredo en ese mismo estado.
Comercial
De acuerdo a datos del INEGI, el uso de suelo tipo comercial en asentamientos
ejidales abarca 95 solares en el Estado de Colima. En la ciudad de Colima ocupa el
16.8% (16 solares), mientras que para el municipio de Villa de Álvarez, no se tienen
118
registrado datos (ver tabla 20). El sector comercio se empleó el 54.3% de los
hombres del personal ocupado total en el estado, mientras con 45.7% de la
participación de las mujeres. Las actividades terciarias, en donde se ubica el
comercio aportaron 66.31% del PIB estatal en 2013, por lo que resulta ser
congruentemente el sector económico más importante en todo el estado. Este sector,
emplea el 18% de la población ocupada total en el estado, 59,566 personas
(Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, al cuarto trimestre de 2014, INEGI).
Al 2012, el Estado de Colima resultó ser la entidad con el mayor crecimiento de
establecimientos comerciales (ver figura 20), con un 23.6%, seguido se encuentra
Puebla con 23% y una disminución de crecimiento en el resto de las entidades; en
tercer lugar se encuentra Tlaxcala con 17.3%, cabe señalar que la media nacional es
del 6.2% (CANACO, INEGI, 2012).
Figura 20. Establecimientos de Comercios en Colima y Villa de Álvarez
Fuente: Francisco Reyes. Fotografías tomadas durante el recorrido de campo realizado el día 14 de
mayo de 2015.
Al igual que ha ocurrido en otras ciudades, el sector comercial y de los servicios
financieros y particulares se ha incrementado en la ciudad. La forma peculiar que ha
adoptado es el surgimiento de pequeñas y medianas plazas comerciales, que se
incrustan en reducidos espacios urbanos de la ciudad, debido a que se trata de una
dinámica reciente que ha sustituido a procesos laborales distintos en donde la
119
población se mantenía ocupada años atrás, como bien quedó marcada la actividad
agrícola, y aún más donde el estado de Colima era líder en producción de distintos
productos como limón, papaya y coco. Ocasionando un impacto entre la población
muy diferente con respecto a la época en que se consolidaron las áreas industrias y
comenzó a darse la sustitución de actividades en el estado. Lo anterior, debido a que
los ingresos de los empleados en el campo agrícola estaban por debajo de los que
ofrecía en su momento la industria a sus trabajadores.
Los establecimientos comerciales, por lo general, se ubican en áreas cercanas a los
lugares en donde se encuentran aquellos sectores con mejores ingresos, aunque
esto no siempre es una condición. Por lo que el antiguo centro de comercio y de
servicios se ha ido debilitando. Por otro lado, se ha consolidado una multiplicidad de
subcentros que compiten con el antiguo modelo concentrado en un solo espacio, que
reunía oficinas de gobierno, así como la oferta de servicios, finanzas y comercio. A
dicha área se podía llegar desde los diferentes puntos cardinales, generalmente
ubicada en el centro de las ciudades.
Habitacional
La propiedad de la tierra predominante en el área conurbada es privada y ejidal. En
algunas áreas de Villa de Álvarez existen zonas de pequeña propiedad. Lo anterior,
explica por qué entre 1979 y el año 2000, los promotores inmobiliarios orientaron sus
acciones hacia Villa de Álvarez, con proyectos habitacionales de interés social
(Chávez G., 2006). La diferencia de precios del suelo con respecto a Colima capital,
propició que Villa de Álvarez se hiciera más accesible para la producción de vivienda.
Según datos de las AGEBs 077A, 0568, 0892 y 102A éstas contienen el 8.3% de la
población municipal de Colima, y concentran 3,592 viviendas del total municipal (ver
figura 21). Mientras que las AGEBs 0610, 0625, 0413, 0727, 0108, 0146 y 0752
concentran el 22.2% de habitantes del municipio de Villa de Álvarez, y concentra
9043 viviendas del total municipal (ver mapa 9).
La agrupación de AGEBs con mayor población también concentran el mayor número
de viviendas24. Específicamente, las AGEBs 0892 y 102A para la ciudad de Colima, y
las AGEBs con número 0610, 0727, 0625 para Villa de Álvarez tiene una alta
concentración de vivienda y población (ver figura 21).
24
Las tasas de vivienda más bajas entre las AGEBs de la conurbación mostradas en esta distribución total de viviendas de 7 estratos van desde 0 hasta 261 viviendas para la más baja, seguido de 262 hasta 522 viviendas y pasando de 523 hasta 783 viviendas y finalmente llegar de 784 hasta 1044 viviendas, esto, dentro de una sola AGEBs. Para las tasas de vivienda más alta seleccionadas, van desde 1045 hasta 1305 viviendas, seguido de 1306 hasta 1566 viviendas para finalmente concluir con la AGEBs que contiene de 1567 hasta 1828 viviendas. Cabe señalar, que para estos dos últimos estratos, sólo existe una AGEBs en el que contiene este tipo de tasa.
120
El resto de las AGEBs mostraron altos números de vivienda, sin embargo no
obtuvieron una calificación alta de población (dentro de los criterios mostrados para
los estratos en la figura 21, y los intervalos de evaluación para determinar la
concentración de vivienda), tal es el caso de las AGEBs 0413, 0108, 0146 y 0752
para Villa de Álvarez; y las de terminación 077A y 0568, podría haber la existencia de
viviendas no habitadas, vacías o abandonadas que representen una posible
generación de problemáticas para los alrededores de esas casas en el aspecto de
inseguridad, drogadicción, vandalismo, acoso, violencia y otro tipo de situaciones
(ver figura 21).
Figura 21. Distribución total de viviendas en las cabeceras municipales de Colima y Villa de
Álvarez, 2010.
Fuente: Elaboración propia con base en el IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
5. Empleo e ingresos
Empleos
En el año 2010 existían en el estado 290,131 personas que conformaban la
Población Económicamente Activa (PEA) considerando las categorías ocupada y
desocupada, que representaba el 3.19% de la PEA en el país, donde hay cerca de 9
millones 93 mil 33 personas que están trabajando, desempleadas, o en busca de un
trabajo (ver tabla 21).
121
Para el municipio de Colima había 66, 110 personas en ese mismo concepto, que
representaba el 22.79% al nivel estatal; la PEA ocupada y desocupada representa el
22.63% y el 27.43%, respectivamente, del total estatal. Mientras que para la ciudad
de Villa de Álvarez, tenía una proporción de 19.3% en la PEA estatal. Asimismo, para
la PEA ocupada y desocupada, la distribución era 19.25% y un 20.94% respecto del
total estatal en cada categoría (ver tabla 21).
Tabla 21. Población de 12 y más años. Por condición de actividad según entidad y municipios de Colima y Villa de Álvarez, 2010
Fuente: elaboración propia con base en INEGI, IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010
Formal
Respecto a la relación de empleo en el sector formal del estado, el 82.66%25 (cerca
de 537,779 personas) de la población total es derechohabiente a servicios de salud,
en instituciones o dependencias gubernamentales como el Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de Trabajadores
del Estado (ISSSTE), Petróleos Mexicanos (Pemex), la Defensa, la Marina, el Seguro
Popular y alguna institución privada o empresa. Particularmente para el municipio de
Villa de Álvarez, el 84.71% (cerca de 101,620 personas) es derechohabiente, y el
restante 15.29% no tiene este tipo de servicio básico para mejorar la calidad de vida
de los habitantes.
En el municipio de Colima, un 83.85% (cerca de 123,176 personas del total
municipal) tiene acceso a servicios y atención al sector salud. Cabe mencionar que el
IMSS atiende a la mayoría de los derechohabientes. Para los municipios de Colima y
Villa de Álvarez atiende 50.97% y 58.42%, respectivamente, con relación a la
población derechohabiente en el estado. El ISSSTE, concentra 13.23% y 10.84%,
respectivamente para cada municipio. Seguido de Pemex, Defensa y Marina con
1.12% para el municipio de Colima y Villa de Álvarez obtiene la mínima participación
con un 0.55%, respecto al total población derechohabiente. El segundo en orden de
importancia es el Seguro Popular, con un 32.89% y un 25.61% para cada municipio
25
El cálculo se elaboró a partir del absoluto de Población Derechohabiente entre el total de población estatal: 537,779/650,555=0.8266. Y de la misma manera para el cálculo hecho para Villa de Álvarez y Colima.
122
estudiado, respectivamente. Finalmente, la población de Colima, también es
derechohabiente a servicios de salud por parte de empresas privadas u otro tipo de
institución, con un 5.5% y un 3.14% para Colima y Villa de Álvarez, respectivamente
(ver tabla 22).
Tabla 22. Población derechohabiente, 2010
Fuente: elaboración propia con base en INEGI, IX Censo Nacional de Población y Vivienda, 2010. La suma de población derechohabiente en las distintas instituciones de salud puede ser mayor al 100%, por aquella población que tiene derecho a este servicio en más de una institución de salud. a/ Incluye instituciones de salud públicas o privadas.
Informal
Haciendo un análisis particular de la situación informal en el Estado de Colima, entre
la población total actualizada al cuarto cuatrimestre del 2014 (que significan 715,751
personas según el INEGI), se tiene una tasa del 8.3% de desocupación entre jóvenes
de 15 a 29 años, pero son las mujeres las que se ven más afectadas (con una tasa
de 9 contra 7.7 de los hombres).
De forma general, se tiene registrada una tasa global de informalidad laboral en el
estado del 54.1%, nuevamente son las mujeres quienes se desempeñan
mayoritariamente (59.6) en este sector (ver tabla 23), situación alarmante, ya que
anteriormente Colima se ubica entre los cinco estados de menores índices de
empleos no regularizados. Esta tasa agrupa a las personas que trabajan para
unidades económicas no agropecuarias, operadas sin registros contables y no son
consideradas empresas, ubicándose dentro de éstas en el comercio ambulante, la
preparación de alimentos y otros servicios ofrecidos en la vía pública, además de in-
dustrias caseras y artesanales.
123
Tabla 23. Colima en el contexto laboral nacional
Fuente: STPS-INEGI. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. IV Cuatrimestre 2014
Aunque la tasa de ocupación en el sector informal en los últimos años prácticamente se
ha mantenido estable y en el año 2010 llegó a un 19%, se alcanza a percibir una ligera
tendencia de crecimiento. Este sector está conformado generalmente por negocios de
subsistencia que no llevan una contabilidad y en donde el dueño y sus empleados son
familiares y no se separan claramente los gastos y operaciones de los del hogar (IPCO,
2010), ver figura 22.
Figura 22. Tasa de ocupación en el sector informal de la ciudad de Colima-Villa de Álvarez 2005-2010
Fuente: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2005-2010, INEGI.
Ingreso familiar total
De acuerdo a la evaluación que se presenta en el cuadro 22, la situación en los
ingresos distribuidos entre el total de hogares en el país ha tenido una dinámica
influyente en la última década, es decir, que han tenido una variación negativa
importante. Sobre los ingresos corrientes totales (que contempla todas las fuentes de
15%
16%
17%
18%
19%
20%
21%
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Tasa de ocupación en el sector informal
124
ingresos) desde 2006, se ha reducido en comparación con la última Encuesta Nacional
de Ingresos y Gastos en los Hogares (ENIGH), del 2012: el comparativo de 2006 contra
2008 muestra una reducción de 1.9%, esto significa cerca de más de 833
mil pesos trimestrales en promedio por hogar que se redujeron. Quizá por causas del
mercado, del sector externo internacional, la situación de desempleo, aumentos de
inflación o repercusiones de globalización.
Del mismo modo, para 2010 contra el 2008 significó un 12.3% menos (significó más de
5 millones 291 mil pesos trimestrales promedio por hogar), ligado a los posibles
cambios cíclicos de la economía mexicana después de la crisis económica 2008. Sin
embargo para 2012, se registró un único aumento del 1.5%, integrado al nuevo sistema
económico con los nuevos cambios estructurales económicos del sistema
neoliberal que prevalece. Cabe hacer mención que los principales ingresos por hogar
provienen de las remuneraciones al trabajo subordinado e independiente así como la
renta de propiedad y transferencias (ver tabla 24).
Tabla 24. Ingreso total trimestral por hogar y principales fuentes de ingreso
Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2012, INEGI.
Si se analiza el comportamiento de la dependencia en la población del Estado de
Colima, se encuentra que existe una relativa diferencia entre los dos municipios en
estudio. Mientras que, al año 2010, en el municipio de Colima existía una tasa global de
participación neta26 de 54.9%, y con una tasa de dependencia neta de 2.51. Por el lado
contrario, Villa de Álvarez a este año, tenía una mayor tasa global de participación neta
en su población, de 3.8 puntos porcentuales más que el municipio Colima y de igual
modo esto indica una tasa de dependencia neta mayor de 3.1 (ver tabla 25).
26
Según la referencia tomada de María Antonieta Barrón Pérez (2009) , le llama tasa neta y tasa global de participación, porque la neta se calcula con la población ocupada y no con la población económicamente activa como la calculan los demógrafos.
125
Tabla 25. Características de la población de 12 y más años por municipio
Fuente: elaboración propia con base en IX Censo de Población y Vivienda 2010. *Se llama tasa de participación neta, porque el denominador incluye sólo a la población ocupada remunerada.
La economía urbana
El Estado de Colima, en el contexto nacional es una de los territorios más pequeños ya
que sólo cubre el 0.2% de la superficie del país. Sin embargo, no es motivo para que
deje de ser importante, ya que este estado ha sido la puerta de entrada a la Cuenca del
Pacífico, ello ha sido motivo de gran crecimiento en diferentes aspectos como el
portuario, que realiza conexiones con otros puntos más importantes del país.
Las ciudades conurbadas Colima-Villa de Álvarez, de acuerdo a los programas vigentes
hasta 2005 tenían una superficie aproximada, en el caso de Villa de Álvarez, de 2, 857
hectáreas, de ésta 1, 026.79 correspondía a la zona urbana; Colima tenía un área de 5,
422 hectáreas y la parte urbana era de 1, 891.37, por lo tanto ambas ciudades se
extendían sobre un área de 2 mil 918.16 hectáreas (28.18 Km2.) (Chávez G., 2006), la
densidad promedio de la zona conurbada era de 94 habitantes por hectárea27 , la
estructura urbana de ambas cabeceras municipales estaba integrada por colonias,
barrios y conjuntos de viviendas agrupadas en espacios semiprivados.
Esto ha contribuido a que el mercado de suelo sea más complejo debido a que se han
creado submercados de suelo que antiguamente no existían, a ello contribuyeron las
reformas al artículo 27 constitucional, ya referidas, creando de esa manera un
escenario distinto que tiene que ver con la definición de los precios del suelo. En el
mismo sentido, ahora tenemos la participación de nuevos actores, que antiguamente
dependían del Estado, entre ellos el sector del capital inmobiliario privado, siendo una
tendencia el hecho de que los precios del suelo ejidal, ubicado en áreas estratégicas de
estos municipios conurbados, tiende a revalorizarse.
6. El territorio metropolitano
A partir de 1988 se observa un dinamismo en las cabeceras municipales de Colima y
Villa de Álvarez, evidenciado por un incremento demográfico, concentrado
espacialmente hacia Villa de Álvarez. Lo anterior a causa de los cambios ocurridos en
27
En la Ciudad de Colima es de 73 habitantes por hectárea, y en la Ciudad de Colima de 115 habitantes por hectárea.
126
el mercado de suelo, en donde las desarrolladoras de vivienda convirtieron al municipio
villalvarense en un área habitacional, introduciendo una división de actividades entre la
ciudad de Colima y Villa de Álvarez (ver figura 23).
Se trata de un fenómeno generalizado en otras entidades, en donde los municipios que
antiguamente se habían constituido en los municipios metropolitanos por excelencia,
ahora han empezado a ceder ese papel, en algunas actividades, a otros municipios con
los que empieza inclusive a competir por atraer industria, servicios, actividades
comerciales y financieras. Generalmente, el capital que se concentra en las ciudades
busca nichos en donde el capital pueda revalorizarse y, como es el caso, localizan
espacios en donde encuentran suelo barato y apto para invertir y obtener ganancias
rápidas.
Lo anterior implica convertir los espacios en lugares atractivos para los compradores
potenciales. En algunos casos, se recurre a poblaciones que albergan una tradición
vinculada a las artesanías. De tal manera que el capital urbano logra capitalizar a su
favor tradiciones culturales antiguamente vistas como parte del folclor local.
Figura 23. Proceso de centralización de la población en Colima-Villa de Álvarez: 1985-1988-1993
Fuente: Juan Jorge Rodríguez Bautista y María del Rosario Cota Yáñez, Universidad de Guadalajara.
El INEGI, el Conapo y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) reconocieron la
existencia de dos Zonas Metropolitanas (ZM) en Colima, la ZM Colima-Villa Álvarez y la
ZM Tecomán, decretado en 1997 por el H. Congreso del Estado.
Respecto a la ZM Colima-Villa Álvarez, ésta está integrada por las cabeceras de cuatro
municipios (Colima, Comala, Coquimatlán y Villa de Álvarez y una localidad del
municipio de Cuauhtémoc, El Trapiche, que en conjunto suman una población total de
334, 240 personas al 2010. Siendo Colima y Villa de Álvarez las que alojan la mayor
población de ellas, con el 23% y 18 % respectivamente (ver figura 24).
127
Figura 24. Zona Centro Conurbada Colima-Villa de Álvarez
Fuente: Plan de Manejo de la zona centro de la ciudad de Colima
La zona metropolitana consta hoy día de 19 localidades, y las más importantes son las
cabeceras de Colima, Villa de Álvarez, Comala, Coquimatlán y la localidad de El
Trapiche, del municipio de Cuauhtémoc. De centro a centro, la distancia aproximada es
de 4.6 Kms. de Villa de Álvarez, 19.5 Km. de Cuauhtémoc, 9 Km. de Coquimatlán y
Comala (ver figura 25).
Figura 25. Zona Metropolitana Colima-Villa de Álvarez
Fuente: INEGI, Marco Geoestadístico Nacional actualizado al II Conteo de Población y Vivienda 2005.
128
La ZM de Colima se integra en el Sistema Urbano denominado Occidente como ciudad
con servicios estatales al igual que Manzanillo, Morelia y Tepic. A nivel estatal se ha
identificado una regionalización en donde las ciudades de Colima, Manzanillo y
Tecomán fungen como los centros principales sobre los cuales gravitan
aproximadamente 750 localidades. Esta ciudad por ser sede de los poderes del Estado,
es polo tradicional de las actividades comerciales, educativas y asistenciales y centro
gravitacional en el enlace carretero que se está modernizando, por ello ejerce influencia
en toda la entidad (Rodríguez Bautista & Cota Yáñez, 2000).
Ubicación de sectores económicos
En el Estado de Colima, la red que integra a los establecimientos está dividida por tipo
de actividad. En conjunto, las actividades económicas tienen una participación total del
0.71%, (lo que representan 34,333 establecimientos) con respecto al total de
establecimientos en el país. De este porcentaje, a nivel estatal los servicios privados no
financieros son los que predomina en las actividades económicas, con un 42.41%
respecto al total estatal. Seguido de las actividades de comercio con 38.92%, después
están las manufacturas con 7.88%, continuando con los establecimientos de servicios
públicos con 5.17%, y finalmente las de menor porcentaje las actividades y servicios
religiosos con 4.21% y 1.41%, respectivamente (ver tabla 26).
Tabla 26. Establecimiento por tipo de actividad, según entidad federativa 2014
Total Manufacturas Comercio
Servicios privados no financieros
Servicios públicos
Otras actividades
Servicios religiosos
Total nacional 4,856,082 509,821 2,190,748 1,762,900 213,175 10,257 72,181
Colima 34333 2706 13364 14559 1776 1444 484
Participación Nacional 0.71% 0.53% 0.61% 0.83% 0.83% 1.35% 0.67%
Participación Estatal 7.88% 38.92% 42.41% 5.17% 4.21% 1.41%
Fuente: Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas, 2015.
En congruencia, el proceso de industrialización que el país vivió desde la época de
Lázaro Cárdenas, se puede reflejar en cómo las ocupaciones de empleo son
distribuidas. Se observa que en el Estado de Colima, 11% de la población ocupada se
vincula al sector primario (en el que se integran actividades en el campo agricultor en el
estado, la minería, la ganadería, caza, pesca o apicultura). Después está el sector
secundario en el que existen cerca de 61,268 personas (18%, aproximadamente)
dedicadas a la transformaciones de los mercados de materias primas a través de la
industria manufacturera. Finalmente, el sector terciario, el más importante con una
proporción de 70% (cerca de 238,056 personas), orientado a la oferta de servicios y
generación de comercios, a la sociedad y empresas, lo que es una gama muy amplia
de actividades que están en constante aumento, particularmente en la producción, el
consumo y la ocupación del tiempo de ocio.
129
Para el municipio de Colima el sector terciario funge como el más importante en sus
actividades económicas, con hasta el 78% de participación de la población ocupada
(103,889 personas). Cabe señalar, que existe un mínimo sector no especificado del 1%
en el estado, y de la misma manera en el municipio de Colima (ver tabla 27).
Tabla 27. Población ocupada, según sector de actividad económica, 2015
Fuente: INEGI. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. Tabulados por sector de actividad económica. Primer trimestre de 2015.
El Programa Estatal de Desarrollo Urbano (PEDU) 2004-2009 menciona al respecto:
“Con el objeto de establecer una cobertura más eficaz de la infraestructura, el
equipamiento y los servicios básicos, se busca definir el ordenamiento del espacio
urbano de los centros de población, para lo cual se establece el sistema de estructura
territorial, a través de la jerarquización de unidades territoriales en función a las
actividades que en ella se realicen y el número de habitantes” (PEDU, 2004, p. 97).
De ese modo, la estructura territorial está organizada por centros de población con
servicios de nivel regional, centros de población con servicios de nivel estatal, centros
con servicios de nivel intermedio, con servicios de nivel medio y con servicios de nivel
básico. En función de lo anterior, entonces, correspondería la siguiente jerarquía para
las ciudades donde se localiza el área de estudio: Centro de población con servicios de
nivel estatal. En esta categoría está la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez que
representa aproximadamente 41% de la población total de la entidad (PEDU, 2004).
Según el Conapo, esta localidad concentra gran dinamismo de crecimiento, ya que se
puede consolidar la teoría de las aglomeraciones de actividades económicas que
predominan en las cabeceras municipales de Colima y de Villa de Álvarez. Poseen
características como lo es la población económicamente activa en la zona, con un total
de 1307 hasta 2292 personas por AGEBs, en la zona suroeste de Villa de Álvarez. Del
lado contrario, en la Ciudad de Colima se observa que hacia el norte y sur de la ciudad,
carece de estos datos en este aspecto (ver figura 26).
Centros de población con servicios de nivel intermedio. En este nivel se encuentran
cuatro localidades que forman parte de la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez
(ZCCVA), se trata de Quesería, Cuauhtémoc, Suchitlán y Pueblo Juárez, que
representaban 4.25% de la población estatal del 2010.
130
Centros de población con servicios de nivel medio. De las localidades de la ZCVA en
este categoría, se encuentra solamente Comala y Minatitlán, ambas representaban
2.47% de la población estatal del 2010.
Centros de población de nivel básico. En esta jerarquía están: Cofradía de Suchitlán,
Zacualpan, Juluapan, San Antonio, Alcaraces, Chiapa, Buenavista, Ocotillo, Piscila, Los
Tepames y Agua Zarca, que juntas representaban 2.09% de la población total del censo
de 2010.
Figura 26. Distribución de la población ocupada en las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez
Ocupada Desocupada
Fuente: Elaboración propia con base en el IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
El Estado de Colima tiene 34,954 unidades económicas, el 0.71 % del país, las cuales
emplean 338, 824 personas, que representa el 0.6 % del personal ocupado de México
(ver tabla 28). Del total del personal ocupado en la entidad, 58.1% (196, 857) son
hombres y el 41.9% (141, 967) son mujeres. Y, en promedio, las remuneraciones que
recibe cada trabajador al año en Colima son de $70 217, mientras que el promedio
nacional es de $99 114.
Tabla 28. Ocupados por rama de actividad económica, 2015
Fuente: Subsecretaría de Empleo y Productividad laboral Colima, febrero de 2015.
131
Ubicación de la población (vivienda)
El en el Estado de Colima, la superficie habitacional ha tenido tasas de crecimiento
constantes. Durante 40 años, desde 1970 al 2010, crecieron hasta en un 331% las
viviendas habitadas en el estado, con una diferencia de 138,648 viviendas registradas,
es decir, que anualmente se han sumado 3,466 casas al estado; en promedio se
construían 10 casas al día. Para el caso del municipio de Colima, el efecto tuvo un
aumento de las viviendas de hasta 239% en el mismo periodo desde 1970, por lo que
se construían 734 casas al año, y un promedio de dos casas al día. El mayor
crecimiento habitacional para este municipio, fue después del año 2000 cuando se
produjeron hasta 935 casas al año, un promedio de tres casas diarias construidas.
El municipio de Villa de Álvarez registró el mayor crecimiento habitacional desde la
década de 1970, multiplicando sus viviendas habitadas hasta 16 veces, aquí se
producían 824 viviendas al año, en promedio se construían dos viviendas diarias. Su
mayor crecimiento, de igual manera, fue durante los años de 1990 hasta el año 2000,
donde se agregaron más de 12,161 viviendas durante diez años, es decir, se
produjeron cerca de 1216 casas al año y la construcción de hasta tres casas diarias
(ver tabla 29).
Tabla 29. Viviendas habitadas, 1990-2010
Ámbito Territorial Viviendas habitadas Densidad
1970 1980 1990 2000 2010 1970 1980 1990 2000 2010
Municipio de Colima 12,291 19,538 25,521 32,315 41,669 5.9 5.1 4.57 4.02 3.53
Cabecera Municipal
23,509 29,750 38,982 4.55 4.02 3.52
Municipio de Villa de Álvarez 1,966 3,540
7,949 20,110 34,909 5.7 5.5 4.78 4.02 3.44
Cabecera Municipal
7,541 19,006 34,258 4.76 4.03 3.43
Estado de Colima 41,840 64,848 90,263 132,330 180,488 5.8 5.3 4.75 4.10 3.60
Fuente: Elaboración propia con base en INEGI IX Censo General de Población 1970; X Censo General de Población y Vivienda 1980; XI Censo General de Población y Vivienda, 1990; XII Censo General de Población y Vivienda, 2000 y IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
Los indicadores de vivienda señalan la falta de drenaje y servicios sanitarios, así como
de energía eléctrica o agua entubada. Para esto, el municipio de Colima es el que más
carencias presenta en la integración de servicios para un mejor habitabilidad (ver tabla
30). Particularmente, en el municipio de Colima 220 viviendas no disponen de drenaje,
478 no disponen de agua siendo un recurso de primera necesidad, y 201 viviendas no
tienen con el servicio de luz eléctrica. En cambio, el municipio de Villa de Álvarez tiene
menores déficits, 61 viviendas carecían de drenaje, 340 estaban sin agua y 104
viviendas sin luz eléctrica (ver tabla 30).
132
Tabla 30. Viviendas según disposición de servicios, 2010
Total
Dispone de
drenaje
No dispone
de drenaje
No especificado
Total Dispone de agua
No dispone de agua
No especificado
Total Dispone
Luz Eléctrica
No tiene Luz
Eléctrica
No Especificado
Municipio de Colima
41,669 40,374 220 1,075 41,669 40,126 478 1,065 41,669 40,459 201 1,009
Cabecera Municipal
38,982 37,862 82 1,038 38,982 37,757 196 1,029 38,982 37,885 116 981
Municipio de Villa de Álvarez
34,909 34,045 61 803 34,909 33,789 340 780 34,909 34,055 104 750
Cabecera Municipal
34,258 33,434 27 797 34,258 33,379 101 778 34,258 33,460 50 748
Estado de Colima
180,488 175,108 1,882 3,498 180,488 172,426 4,696 3,366 180,488 175,972 1,380 3,136
Fuente: Elaboración propia con base en INEGI IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
A su vez, el Plan Estatal de Desarrollo (PED) de Colima, determina lo siguiente
respecto a la vivienda:
“…los problemas a enfrentar se refieren a la especulación en la tenencia de la
tierra; crecimiento hacia zonas no aptas; desarrollos aislados y sin base en
planes de desarrollo urbano ordenado; inseguridad jurídica de la vivienda
edificada en asentamientos irregulares y la detección de más de trescientas
viviendas asentadas en zona de riesgo en el territorio del estado.” (PED,
2009:10)
En ese sentido, la construcción de viviendas debe ser controlada, para que en el área
urbana de Colima y Villa de Álvarez no se desarrolle vivienda en suelo no es apto para
uso habitacional, y que resguarde tanto la seguridad de los pobladores, como tener el
derecho de recibir los servicios que un entorno urbano debe contener como agua,
electricidad, drenaje, etc.
La dinámica poblacional ha estado unida a este fenómeno y se debe abastecer la
demanda de viviendas para el municipio y con agentes externos que ayuden a lograrlo,
como los programas de viviendas establecidos por el gobierno de los tres niveles,
municipal, estatal y federal.
En términos urbanos el PED advierte:
“…la demanda de reserva urbana para satisfacer este desmedido número de
viviendas, provoca que los predios más cercanos a las zonas urbanas sean
sujeto a procesos especulativos, obligando a la búsqueda de suelos cada
vez más alejados, provocando la disminución de las áreas productivas, la
deforestación y el desplazamiento de las especies animales, dejando grandes
baldíos intraurbanos.”(PED, 2009, p. 43).
133
Una propuesta que hace el PED, es que no se descuiden otras vertientes como son el
aspecto ambiental y social, buscando un equilibrio en las inversiones, al punto de que
sea necesario dejar de construir vivienda y empezar a realizar otras actividades
como mejoramientos, revitalizaciones, reciclajes urbanos y otro tipo de acciones.
Por otro lado, la densidad habitacional da un panorama del promedio de ocupantes por
vivienda que existe en el municipio de Villa de Álvarez, que del 2005 al 2010 disminuyó
en 0.26 puntos, y de la misma manera para el resto del estado. Para la ciudad de
Colima, la disminución fue de 0.20 puntos. Esto radica en el efecto que prevaleció del
cambio poblacional durante el 2005, donde se identificó la posible migración del sexo
masculino durante estos años, hacia otros municipios, o desplazados dentro del país,
en busca de empleo y mejor calidad de vida (ver tabla 31).
Tabla 31. Promedio de ocupantes en viviendas particulares habitadas, 2005-201028
Ámbito Territorial Densidad Hab. 2005 Densidad Hab. 2010 Variación
Municipio de Colima 3.69 3.49 -0.2
Cabecera Municipal 3.68 3.49 -0.19
Municipio de Villa de Álvarez 3.7 3.44 -0.26
Cabecera Municipal 3.7 3.44 -0.26
Estado de Colima 3.78 3.59 -0.19
Fuente: elaboración propia con base en INEGI; II Conteo de Población y Vivienda, 2005 y IX Censo
Nacional de Población y Vivienda 2010.
En cuanto a las características en la composición de los materiales en paredes, en el
municipio de Villa de Álvarez, para 1980 era mayormente de tabiques, ladrillos, block,
piedra o cemento con hasta 52.5%, el resto era repartido en otros materiales que para
esa época era muy común, como lámina de cartón con 327 casas (9.3% respecto al
total de 3,529 viviendas para 1980), seguido de otros materiales como el adobe (18%),
la madera (4.3%) o el embarro o bajareque (3.9%) , y el carrizo bambú o palma (2.6%).
Para la década siguiente, 1990, en el 85.93% del total municipal de Villa de Álvarez
(7.59% de las viviendas en el estado) el material más utilizado era tabique, ladrillo,
block, de piedra o incluso mayormente el cemento. El material de adobe, aún era
comúnmente utilizado, incluso persistió en las viviendas ya construidas con este
28
Resultado de dividir el número de personas que residen en viviendas particulares habitadas, entre el número de esas viviendas. Excluye la estimación del número de personas y de viviendas particulares sin información de ocupantes.
134
material de años anteriores29. En ese año había 358 viviendas (4.57% del total
municipal) que fueron construidas de lámina o cartón.
Esos tipos de vivienda, con esos materiales, podría representar a las familias que se
encuentran en la clasificación de los niveles socioeconómicos D+ (Clase Media Baja) o
incluso de tipo D (Clase pobre) y E (Pobreza Extrema)30, de acuerdo a la clasificación
de niveles socioeconómicos que realizó la AMAI en el 2009 (Romo, 2009). Mientras
que para el 2010, a nivel estatal había un incremento del 11.04% en relación a 1990, de
las construcciones de viviendas de tabique, ladrillo, block, piedra o cemento, que
representa el 96.6% de las casas en el municipio (cerca de 33,708 viviendas).
Del mismo modo, en 1980 en el municipio de Colima el 66.4% de las viviendas (12,911
casas) estaban construidas a base de tabique, ladrillo, block, piedra o cemento en sus
paredes; el adobe representó el segundo material de mayor presencia con 17%,
seguido de la lámina de cartón con 6.8% (1,312 viviendas) y el resto tenía otro tipo de
material como el embarro, carrizo o bambú o lámina de asbesto o metálica, los cuales
han ido desapareciendo en las viviendas de todo el estado y en el área de estudio.
Para 1990, se observa que en las viviendas del municipio de Colima los materiales son
más duraderos, incrementándose hasta 19.8% el material de tabique, ladrillo, block,
piedra o cemento, mientras que el resto de los materiales ha ido desapareciendo
paulatinamente, ya que para el año 2000 en el municipio colimote los materiales
duraderos representaba hasta el 91.4% de todas las viviendas del municipio (28,153).
Así pues, al 2010 las viviendas ya estaba en la categoría estatal de materiales durables
(tabique, ladrillo, block, piedra o cemento) pues abarcaban el 97.72%, esta proporción
representaba el 22.5% de las casas del estado, (40,717). Y las de lámina o cartón, del
3.26% municipal en 1990, se redujo hasta el 0.48% en el año 2010. Esto significa que
probablemente los programas de obtención y apoyo a la vivienda se reflejaron en el
cambio de materiales constructivos (ver tabla 32).
29
Para éste tipo de construcción, se encuentran cerca de 380 viviendas en el municipio de Villa de Álvarez, en 1990 30
Los hogares del nivel D+ son propiedades de interés social, así como las del nivel D o incluso de rentas congeladas (tipo vecindades).Y las del tipo E, que incluso no tienen baño propio ni drenaje, los techos son de lámina y/o asbesto y el piso es de tierra.
135
Tabla 32. Viviendas según materiales de construcciones en paredes, 1980-2010
Fuente: elaboración propia con base en INEGI X Censo General de Población y Vivienda 1980; XI Censo General de Población y Vivienda, 1990; XII Censo General de Población y Vivienda, 2000 y IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
Respecto a la composición de materiales en pisos en las viviendas del Estado de
Colima, para el año 1980 el cemento firme existía en la mayoría de los pisos de las
casas de la entidad, con hasta el 46%, sin embargo, había otros materiales, como la
tierra, con cierta representatividad en el estado, que fue modificándose con el paso de
los años, pero en esa década estaba en el 32% de las viviendas, y para el año 2010
estaba solo en el 4.5% (7,939 viviendas). En 1990 prevalecía mayormente el cemento
firme en el 51.28% (45,455 viviendas).
Al año 2000, el panorama en calidad de vivienda y materiales de construcción en pisos
seguía siendo favorablemente a utilizar cemento firme, ya que el material en pisos,
ascendieron 35.8% respecto a 1990; mientras que a nivel estatal representó 49.5%. Sin
embargo, en este periodo del año 2000, pisos de madera, mosaico u otros
recubrimientos fungieron parte importante con un 38.5%.
Para el año 2010, la tendencia de pisos de madera, mosaico u otros recubrimientos
superó al cemento firme, por lo que la calidad y bienestar de vida de los colimenses
cambió significativamente, representó una diferencia de 3.1% con el cemento firme, y a
nivel estatal la composición con este material en viviendas fue del 48.33%. Mientras
que cemento firme representó 46.48% respecto al total estatal de viviendas.
En la ciudad de Colima, en 1980 la mayoría de los pisos seguía siendo de cemento
firme igual que en el estado, seguido de madera, mosaico y otros recubrimientos, y el
136
resto era de tierra. En 1990, cambió la estructura, ya que el material prevaleciente fue
de madera, mosaico u otro tipo de recubrimientos, con un 51%. Esto, podría vincularse
un efecto de mayor apoyo en Colima en viviendas en esa época. Para el año 2010, al
igual que Villa de Álvarez, se dio el crecimiento de viviendas, pero el material común
utilizable fue la madera, mosaico u otro tipo de recubrimientos, con hasta 60.1%
(24,492 viviendas) del total municipal (40,740).
Particularmente para Villa de Álvarez, en 1980 el cemento firme era el material utilizado
en pisos (48%), seguido de la tierra (34%) y finalmente la madera u otro tipo de
recubrimientos (16%), pero cabe mencionar, que esta composición se restructuraría en
el 2010, adaptándose a la evolución de construcción de viviendas y cambio en los
materiales constructivos. Para 1990 la proporción era de 53.63% de este tipo de
material (4,197 viviendas del municipio), además, la madera, el mosaico y otros
recubrimientos hacían otra parte importante, con un 31.18% del total de viviendas
municipal, y un 28.68% del total estatal.
Para el año 2010, la composición de material en pisos en el estado, se dio
equitativamente en madera, mosaico u otro tipo de recubrimiento y de cemento firme,
con un 48.34% y un 46.85%, respectivamente, sumando más de 169 mil viviendas del
estado. Sin embargo, en el caso de Villa de Álvarez, la madera, mosaico u otro
recubrimiento fue más importante, pues representó 37.44% en la composición en
construcción de pisos, de hasta 23,458 viviendas de las 34,186 que había en el
municipio.
En resumen, la calidad de las viviendas a nivel estatal tuvo una evolución que impactó
en la forma de vida de los colimenses, en 1990 en un 80.79% de éstas los materiales
en paredes eran de tabique, ladrillo, block, piedra o cemento, y en 2010 esa proporción
llegó a 94.67%. Asimismo, en el año de 1990 los pisos en el 51.29% de las viviendas
tenían cemento firme, y para 2010 hubo un descenso en esa proporción, pues sólo
alcanzó 46.85% era ese material y un 48.34% los pisos eran de madera, mosaico, u
otro tipo de recubrimientos (ver tabla 33).
137
Tabla 33. Viviendas según materiales de construcción en pisos, 1980-2010
Fuente: elaboración propia con base en INEGI X Censo General de Población y Vivienda 1980; XI Censo General de Población y Vivienda, 1990; XII Censo General de Población y Vivienda, 2000 y IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
Ubicación de la infraestructura estatal
Avenidas y áreas principales
La zona conurbada Colima-Villa de Álvarez tiene tres anillos periféricos que dan salida y
desfogue al parque vehicular. El tercer anillo periférico se extiende sobre cuatro arcos a
lo largo y ancho de la zona de Colima y Villa de Álvarez: arco norponiente, norte,
oriente y sur.
El segundo anillo, posiblemente más importante hoy en día, genera una conexión de
Villa de Álvarez con las colonias del norte de este municipio (que inclusive actualmente
están en constante crecimiento), y conecta con el Tercer anillo periférico de la
conurbación, que es una de las vías de comunicación de tipo carretero más importante
de los dos municipios por el tipo de infraestructura que tiene y la importancia de
desahogo vehicular para las dos ciudades; además, este segundo anillo conecta hacia
el centro de Colima y hacia el norte de la ciudad villalvarense.
138
Finalmente el primer anillo periférico se extiende exclusivamente en la ciudad de
Colima, por el polígono de la zona centro de ésta. Asimismo, este anillo, es punto focal
de interconexión para los centros habitacionales de la Ciudad de Colima, y los que
circunda con la ciudad de Villa de Álvarez. Recorre las avenidas principales de esta
ciudad, y como es de saberse, se genera un círculo de comunicación de norte a sur y
de oriente a poniente (ver figura 27).
Figura 27. Principales ejes carreteros en la Zona Conurbada
Fuente: elaboración propia con base en la Secretaría de Desarrollo Urbano
Las vialidades principales a través de las que se desplazan los habitantes de la
conurbación son, además de los vialidades citadas, la avenida Camino Real que es el
ingreso principal a la ciudad desde Guadalajara; la Av. Rey Colimán-Carlos de la
Madrid Virgen, una de las salidas al puerto de Manzanillo; la Ave. Niños Héroes que
comunica a la zona oriente de la conurbación, la Ave. Constitución que comunica a la
ciudad de Colima de norte a sur; el boulevard Ing. Rodolfo Chávez Carrillo, que
comunica al área de estudio por el sur poniente con la cabecera municipal de
Coquimatlán y la Av. Enrique Corona Morfín que conecta con la carretera a la cabecera
municipal de Comala; la Ave. J. Merced Cabrera, vía que enlaza a la conurbación con
varias localidades urbanas y con la cabecera municipal de Minatitlán, además del
libramiento Marcelino García Barragán que enlaza a la ciudad con el puerto de
Manzanillo, pero también con los libramientos Colima-Coquimatlán y Los Limones y con
el municipio de Cuauhtémoc.
139
Tecnologías de la comunicación electrónica
De acuerdo al INEGI, en 2014, de la población mexicana de seis años o más el 44.4%
(más de 47.4 millones de personas) declaró ser usuario de internet, mientras que desde
2006 el número de usuarios ha ido creciendo a niveles de 12.5% anuales en promedio.
Con base en el Módulo sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información
en los Hogares 2014 (MODUTIH 2014), el 74.2% de los cibernautas mexicanos tienen
menos de 35 años. El documento precisó que el acceso a las tecnologías digitales es
predominante entre la población joven del país: de los 12 a 17 años, 80% se declaró
usuaria de la red en 2014, y entre los niños de seis a 11 años, el acceso es igualmente
significativo, con 42.2%, y es de esperar que siga creciendo.
Sin embargo, el MODUTIH 2014 también observa que la proporción decae conforme
aumenta la edad: para el siguiente grupo, de 18 a 24 años, la proporción se reduce a
dos de cada tres, mientras que la mitad de los adultos jóvenes, de 25 a 34 años,
dispone de las habilidades y condiciones para realizar tareas específicas en Internet. El
INEGI indicó que aunque los usuarios de más de 44 años representan menos de la
mitad de la población adulta, puede destacarse que, incluso entre los de más de 55
años, al menos uno de cada 10 declaró hacer uso de la red mundial de información.
De las tres principales actividades realizadas en Internet reportadas en 2014, la más
recurrente está vinculada a la búsqueda de información, con 67.4%, seguida del acceso
a redes sociales con 39.6%. Como medio de comunicación, 38.5% de la población lo
utiliza, y tanto para actividades de apoyo a la educación como el entretenimiento tenía
una proporción similar de 36%.
Respecto al Estado de Colima, éste se ubicó en el mismo año con un porcentaje de
usuarios por encima de la media nacional, y se ubicó en el quinto lugar de cantidad de
usuarios de internet, superado por el Distrito Federal, Baja California, Nuevo León y
Sonora.
El capital financiero
La organización de la banca local
De acuerdo al DENUE, en la zona metropolitana de Colima y Villa de Álvarez, se
encuentran 46 unidades económicas dedicadas a la banca múltiple, dando servicios
financieros, como intermediación crediticia o financiera no bursátil. Se muestra la
relación que tiene la localización de servicios financieros con los centros de población,
de 46 puntos, en su mayoría se ubican en la ciudad de Colima (ver figura 28).
140
Figura 28. Distribución de las unidades económicas dedicadas a servicios financieros en Colima y Villa de Álvarez
Fuente: elaboración propia con base en datos del DENUE, 2015.
En la zona conurbada de Colima-Villa de Álvarez existen 24 diferentes tipos de banca múltiple,
distribuidos a lo largo del territorio, los cuales suman 46 unidades económicas. La mayoría de
estas unidades se localizan en el municipio de Colima, con un total de 34 unidades de este tipo,
y Villa de Álvarez con 12.
El Banco Santander tiene la mayor presencia con 6 unidades en el municipio de Colima, y sólo
una en Villa de Álvarez. Otros bancos comparten el mismo peso como el Banco Azteca, Banco
Mercantil del Norte (Banorte) y el Banco BBVA Bancomer con 4 unidades en Colima cada uno,
y una en Villa de Álvarez, cada uno. Están otros bancos como HSBC México con tres unidades
en el municipio de Colima y una en Villa de Álvarez, además de Bancoppel y Banco Scotiabank
Inverlat con dos unidades en el municipio de Colima cada uno y uno en Villa de Álvarez, cada
uno. Existen bancas múltiples que brindan servicios financieros a los municipios conurbados,
como Micronegocio Azteca, Banco del Bajío, ACB Capital, Banamex, Banco AFIRME e Inbursa,
entre otros (ver figuras 29-30 y tabla 34).
141
Figura 29. Presencia de la Banca Múltiple en Colima-Villa de Álvarez
Fuente: elaboración propia con base en el Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas, 2015.
Tabla 34. Establecimientos de Banca Múltiple en los municipios de Colima y Villa de Álvarez
Nombre de la unidad económica Personal ocupado
Nombre de asentamiento humano
Municipio
ABC Capital
0 a 5
Jardines de Las Lomas Colima
Banco Inmobiliario Mexicano Centro Colima
CI Banco Lomas de Vista Hermosa Colima
Company American Express Miguel Hidalgo Colima
Financiera Micronegocio Azteca La Frontera Villa de Álvarez
Micro Negocio Azteca Loma Bonita Villa de Álvarez
Módulo de Recaudación de Impuestos y otros servicios bancarios Centro Colima
Banco
6 a 10
Centro Colima
Banco Ahorro FAMSA Colima La Frontera Villa de Álvarez
Banco Azteca S.A. Institución de Banca Múltiple Centro Colima
Banco Banbajío Altavilla Villa de Álvarez
Banco Banorte Centro Colima
Banco del Bajío S.A. Lomas Vista Hermosa Colima
Banco Inbursa S.A. Institución de Banca Múltiple Grupo Financiero Inbursa
Vista Hermosa Colima
Banco Scotiabank Inverlat Centro Colima
Bancoppel Placetas Villas del Bosque Colima
HSBC Magisterial Colima
Banamex sucursal 0203
11 a 30
Centro Colima
Banco Afirme Suc. 3 Colima Lomas Vista Hermosa Colima
Banco Santander Jardines de la Corregidora Colima
Bancoppel Madero Centro Colima
BBVA Bancomer oficina principal Colima Barrio El Zalatón Colima
Compartamos Banco 31 a 50 Centro Colima
Fuente: elaboración propia con base en el Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas, 2015.
0
1
2
3
4
5
6
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Colima Villa de Álvarez
142
Figura 30. Establecimientos dedicados a servicios financieros en Colima y Villa de Álvarez
Fuente: Francisco Reyes. Fotografías tomadas durante el recorrido de campo realizado el día 14 de
mayo de 2015
La mayoría de estos bancos, por lo menos los más importantes, pertenecen a
instituciones financieras internacionales, europeas y norteamericanas, esto refleja el
resultado de la privatización de la banca ocurrida en las postrimerías del siglo XX. Se
trata de instituciones que operan a través de redes mundiales vinculadas al capital
financiero internacional, con una amplia influencia en el mercado financiero local, así
como en los mercados de suelo y vivienda.
Operación con respecto al financiamiento de la vivienda
En el Estado de Colima, al 2010 se otorgaron 11,818 créditos para obtener una
vivienda, éstos iban con distintos fines: desde obtener la vivienda completa, una
vivienda inicial, mejoramiento físico, mejoramiento financiero e infraestructura. De los
cuales el INFONAVIT fue el que más emitió, con 35.53%, que representó 4,199
créditos, seguido de SEDESOL con el 31.69% (cerca de 3,745 créditos), y el resto
fueron organismos como la Banca (6.58), BANJERCITO (0.94%), CFE (0.19%),
143
CONAVI (8.20%), FONHAPO (8.18%), FOVISSSTE (6.83%), ISSSFAM (0.80%), SHF
(0.01%) y las SOFOLES (1.06%).
En la ciudad de Colima, en el mismo año se otorgaron 1,741 créditos para las mismas
categorías, donde se destaca el INFONAVIT con más del 57%. Y en el caso de Villa de
Álvarez, hasta 2,462 créditos, donde el INFONAVIT tuvo hasta el 66% de participación
(ver tabla 35).
Tabla 35. Créditos otorgados para vivienda por municipio y organismo según programa, 2010
Municipio
Organismo Total %
Vivienda
completa
Vivienda
inicial
Mejoramiento
físico de
vivienda
Mejoramiento
financiero
de vivienda
Infraestructura
Estado 11,818 100 6,914 20 4,831 53 0
BANCA 778 6.58 672 0 83 23 0
BANJERCITO 111 0.94 111 0 0 0 0
CFE 22 0.19 16 0 3 3 0
CONAVI 969 8.20 939 20 10 0 0
FONACOT 0 0.00 0 0 0 0 0
FONHAPO 967 8.18 0 0 967 0 0
FOVISSSTE 807 6.83 807 0 0 0 0
INFONAVIT 4,199 35.53 4,152 0 22 25 0
ISSFAM 94 0.80 93 0 0 1 0
PDZP SEDESOL 3,745 31.69 0 0 3,745 0 0
SHF 1 0.01 1 0 0 0 0
SOFOLES 125 1.06 123 0 1 1 0
Colima 1,741 100 1,282 13 439 7 0
BANJERCITO 26 1.49 26 0 0 0 0
CFE 3 0.17 3 0 0 0 0
CONAVI 277 15.91 260 13 4 0 0
FONHAPO 59 3.39 0 0 59 0 0
INFONAVIT 993 57.04 978 0 8 7 0
ISSFAM 15 0.86 15 0 0 0 0
PDZP SEDESOL 368 21.14 0 0 368 0 0
Continúa…
144
Municipio
Organismo Total %
Vivienda
completa
Vivienda
inicial
Mejoramiento
físico de
vivienda
Mejoramiento
financiero
de vivienda
Infraestructura
Villa de Álvarez 2,462 100 2,114 7 326 15 0
BANJERCITO 8 0.32 8 0 0 0 0
CFE 4 0.16 3 0 0 1 0
CONAVI 498 20.23 486 7 5 0 0
FONHAPO 174 7.07 0 0 174 0 0
INFONAVIT 1,627 66.08 1,607 0 6 14 0
ISSFAM 9 0.37 9 0 0 0 0
PDZP SEDESOL 141 5.73 0 0 141 0 0
SHF 1 0.04 1 0 0 0 0
No especificado 1,710 100 1,602 0 84 24 0
BANCA 778 45.50 672 0 83 23 0
FONACOT a/ 0 0.00 0 0 0 0 0
FOVISSSTE 807 47.19 807 0 0 0 0
SOFOLES 125 7.31 123 0 1 1 0
Fuente: Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI), Programa Anual de Créditos y Subsidios para
Vivienda; Financiamientos para vivienda 2010.
El capital comercial
Centro histórico
Acorde con lo que ocurre a nivel internacional, la zona centro y el centro histórico de la
ciudad de Colima aunque no han perdido todos sus atributos de centralidad y su alta
carga simbólica, sí han estado sujetos a un proceso de despoblamiento y pérdida de la
función habitacional, en el marco de un desarrollo expansivo que ha dado origen a la
Zona Metropolitana Colima-Villa de Álvarez. Además, en esta ciudad desde la década
de 1980 se han fortalecido las iniciativas para recuperar el rico patrimonio histórico
edificado concentrado en el centro histórico (ver figura 31).
De acuerdo a un sondeo realizado por el Instituto de Planeación del Municipio de
Colima, para la recuperación y edificación del centro histórico de Colima, se obtuvieron
resultados de 350 encuestas aplicadas que indican que el centro histórico es un
territorio de la ciudad muy visitado y que 52% de sus visitantes son de la ciudad de
Colima y 35% de Villa de Álvarez; 60% de las visitantes son mujeres, y 46% de ellas
van al centro una vez a la semana y 14% todos los días.
Pero en las últimas décadas algunas de las principales funciones administrativas que
representan el motivo de atracción de la población se han descentralizado (el Gobierno
del Estado trasladó gran parte de sus oficinas de la zona centro a la zona norte de la
145
ciudad, en un nuevo complejo administrativo edificado ex profeso), mientras que la
función habitacional se ha venido reduciendo (entre 2000 y 2005 se perdieron 855
viviendas y 6,600 residentes), y en general este territorio también se ha deteriorado.
Un ejemplo de ello, es la cantidad de 269 baldíos y 313 viviendas desocupadas en el
centro histórico (contabilizados en el año 2008) (IPCO, 2010). Es importante señalar
que esta tendencia de vaciamiento se realiza, como en otras ciudades latinoamericanas
medias y grandes, en el marco de un proceso de expansión urbana en escala
metropolitana.
Figura 31. Centro Histórico de la Ciudad de Colima
Fotografía: Reyna Valladares Anguiano.
En lo que respecta la zona centro del municipio de Colima, predomina el uso
habitacional, íntegramente definido alrededor de una zona económica y especializada
146
en comercios y servicios, es decir que el centro de la ciudad es una fuerte área con
actividad económica y no específicamente para albergar población31 (ver figura 32).
Figura 32. Usos de suelo en la zona centro de Colima, 2015.
Fuente: información de campo de César Cisneros, Martha Chávez, Poulette Farías, Benjamín Gómez,
Benito Torres, Reyna Valladares, Fernando Rodríguez y Roberto Cruz. Digitalización Francisco Valencia
Rosales.
Sobre el centro histórico de Villa de Álvarez, éste está catalogado como uno de los
patrimonios culturales del Estado colimense. En el centro histórico se encuentra el
jardín Independencia, que es el principal de la ciudad y el que conserva casi su
arquitectura original. Junto a él está el Templo San Francisco de
Asís, originariamente dedicado a la Virgen de Guadalupe, y frente al jardín se halla el
edificio del Ayuntamiento municipal (ver figura 33).
31
En el capítulo tres se realizará el análisis detallado de la situación prevaleciente en la zona de estudio.
147
Figura 33. Centro Histórico de la Ciudad de Villa de Álvarez
Fotografía: Martha E. Chávez González.
Plazas comerciales
La actividad económica, como se dijo líneas arriba, ha crecido en los últimos años, esto
ha repercutido en que las empresas locales estén a la vanguardia y aumenten su
capacidad de atención a clientes, modernizándose y subiendo estratégicamente de
nivel competitivo. Los centros comerciales del área conurbada Colima-Villa de Álvarez
son de primer nivel y albergan tanto empresas locales como nacionales e
internacionales, pero no ocurre lo mismo en las zonas centrales (ver tabla 36 y figura
34); las plazas son de diferentes dimensiones.
148
Tabla 36. Plazas comerciales de la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez
Fuente: elaboración propia a través de recorridos de campo.
Colima
•Zentralia Colima: es el Centro Comercial más grande y moderno de Colima del Tercer Anillo Periférico al norte de la ciudad. Tiene locales que reúne lo necesario para el esparcimiento, locales enfocados a la moda y al uso común, tiendas y boutiques como Martí, +Kota, Radioshack y LOB, restaurantes como Burger King, Mc.Donald's, Applebee's, Domino's Pizza, Starbucks Coffee y Subway y casino. Sus tiendas ancla son Liverpool, C&A, Sears, Sanborn's y Cinépolis.
•Plaza Country (Town Center): ubicado en la Avenida Felipe Sevilla del Río y Juan Álvarez, en Jardines de Vista Hermosa. Alberga tiendas enfocadas al esparcimiento, a la moda, uso común y personal. Anteriormente tenía como ancla Sears hasta 2012. Actualmente tiene como anclas a Cinemas del Country, Banorte y Radioshack.
•Plaza San Carlos (Centro Comercial Común): ubicado en Avenida Felipe Sevilla del Río y 27 de Septiembre cuyas anclas son Burger King, Waldo's y Office Depot.
•Plaza San Fernando: ubicado en Avenida Constitución y Avenida de Los Maestros. Tiene tiendas enfocadas al esparcimiento, a la moda, uso común y personal. Tiene como anclas Cinépolis y La Marina.
•Walmart Colima: ubicado en Avenida Niños Héroes y Avenida Pedro A. Galván integrada solamente por Walmart y Vips.
•Walmart Colima Norte: ubicado en Avenida Tecnológico cuya tienda base es Walmart con locales dentro de la tienda base y restaurantes.
•Plaza Coliman: ubicado en Avenida Rodolfo Chávez Carrillo y Fray Pedro de Gante, originalmente con una tienda ancla Ley Fiesta Europea y Mayoreo Ley. Actuamente está semivacía.
•Sam's Club Colima: ubicado en Avenida Felipe Sevilla del Río y Avenida Constitución, sus tiendas ancla son Sam's Club y Suburbia.
•Soriana Placetas: ubicado en Avenida Rodolfo Chávez Carrillo y Avenida Javier Mina con locales de uso común y su tienda base es Mercado Soriana.
Villa de Álvarez
•Plaza Colima: centro comercial ubicado en Enrique Corona Morfín y María Ahumada de Gómez al noroeste de la ciudad de Colima, cuya tienda base es Soriana Híper, pero también cuenta con tiendas grandes como City Club, Famsa, Coppel y Cinemex.
•Walmart Villa de Alvarez: ubicado sobre el tercer anillo periférico, su tienda ancla es Walmart.
•Plaza La Hacienda: ubicado en la prolongación Hidalgo, en el fraccionamiento Hacienda Real, está integrada por varios locales comerciales.
149
Figura 34. Plazas comerciales en la ciudad de Colima
Fuente: Francisco Reyes. Fotografías tomadas durante el recorrido de campo realizado el día 14 de mayo de 2015
Tiendas de conveniencia
La zona conurbada de Colima-Villa de Álvarez tiene una oferta de servicios comerciales
y servicios adaptados a los centros de población que la integran. Las tiendas
departamentales tienen presencia a lo largo de la conurbación, en cadenas comerciales
como Liverpool, Coppel, Sears, Sam´s Club, Suburbia, City Club, Sanborns, La Marina,
Famsa, Elektra y Mobo.
Del mismo modo, en ambas ciudades hay mercados, supermercados e hiper-mercados
de diferente nivel, con tiendas como Walmart, Soriana Hiper, Oxxo, Bodega Aurrera,
Casa Ley, Mercado Soriana, Waldos, SuperISSSTE y Kiosko, entre otros.
150
Figura 35. Tienda de autoservicio OXXO
Fuente: Francisco Reyes. Fotografía tomada durante el recorrido de campo realizado el día 14 de mayo
de 2015
En la mayoría de los casos el crecimiento de estas actividades comerciales, financieras
y de servicios, se encuentran vinculadas a grupos comerciales del extranjero o
nacionales, cuya importancia ha implicado cambios en los submercados que integran a
estos sectores. Por ejemplo, los negocios familiares tienden ser desplazados y su
actividad desaparece o se trasladan a otras áreas de la ciudad, en el mejor de los
casos.
El capital en los servicios
Educación
En el estado colimense se tiene una generación de capital intelectual importante. En el
año 2010, en el municipio de Colima y de Villa de Álvarez había población mayor de 15
años que tiene algún nivel de escolaridad; 194,101 personas en los dos municipios
(30% población total estatal) y hay 413,617 personas mayores de 15 años a nivel
estatal con algún nivel escolar.
De éste último conglomerado, un 54% tiene al menos un nivel de educación básica que
comprende primaria o secundaria completa e incompleta. El 20.1% de la población total
de 15 años y más tiene al menos educación media superior (incluye la población que
tiene al menos un grado aprobado en estudios técnicos o comerciales con secundaria
151
terminada, preparatoria o bachillerato y normal básica). El 18.7% tiene nivel superior
(incluye a la población que tiene al menos un grado aprobado en estudios técnicos o
comerciales con preparatoria terminada, profesional (licenciatura, normal superior).
Además, un 0.6% se tienen estudios técnicos o comerciales.
En el municipio de Colima, del total de la población de 15 años y más (108,326
personas), al año 2010 un 47.9%, al menos, tenía educación básica, lo que indica que
casi la mitad de la población tuvo acceso a educación. Además, un 21.5% pasó a tener
otro nivel de escolaridad en media superior32, y 25.7% obtuvo grado de nivel superior.
En el caso de Villa de Álvarez, más del 41% de esa misma categoría de población,
tenía el grado de educación básica, seguido de un 29.2% con grado superior siendo
muy representativo de esta ciudad, ya que casi un tercio de los habitantes tiene
estudios a nivel maestría o doctorado. Además, un 26% tiene grado en media superior,
y un 0.6% en estudios técnicos o comerciales (ver tabla 37).
Tabla 37. Población de 15 años y más según nivel de escolaridad por municipio, 2010
Ámbito
Territorial
Población
de 15
años y
más
% Sin
escolaridad %
Educación
básica a/ %
Estudios
técnicos o
comerciales
b/
%
Media
superior
c/
% Superior
d/ %
No
especificado
Municipio
de Colima 108,326 23.3 4,067 3.8 51,889 47.9 909 0.8 23,306 21.5 27,827 25.7 328
Municipio
de Villa de
Álvarez
85,775 18.4 1,834 2.1 35,766 41.7 477 0.6 22,334 26.0 25,065 29.2 299
Estado de
Colima 465,103 100.0 26,221 5.6 254,343 54.7 2,583 0.6 93,556 20.1 86,783 18.7 1,617
a/ Comprende preescolar; primaria y secundaria completa e incompleta.
b/ Incluye a la población que tiene al menos un grado aprobado en estudios técnicos o comerciales con secundaria terminada, preparatoria o bachillerato y normal básica.
c-d/ Incluye a la población que tiene al menos un grado aprobado en estudios técnicos o comerciales con preparatoria terminada, profesional (licenciatura, normal superior o equivalente), maestría y doctorado. Fuente: INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda 2000; Censo de Población y Vivienda 2010.
Del total en el municipio de Colima, el 9.18% de la población asistía a la escuela, se
habla de 13, 481 personas, contra un 1.97% que no asistía (2, 895 personas). Para el
32
Incluye a la población que tiene al menos un grado aprobado en estudios técnicos o comerciales con secundaria terminada, preparatoria o bachillerato y normal básica.
152
caso del municipio de Villa de Álvarez, sólo el 10.48% de la población asistía a la
escuela, es decir, 12, 568 personas, contra un 2.12% que no lo hacía (2,539 personas).
Finalmente, del total de personas en el estado (650,555 personas), 8.15% de la
población iba a la escuela (53,025), contra el 3.25% que no lo hacía (21,120). Como
dato importante, tan sólo en la zona conurbada de Colima-Villa de Álvarez, se
concentra casi la mitad de la población estatal que asistía a la escuela con 47.79%
(25,338), ver tabla 38.
Tabla 38. Asistencia escolar, 2010
Ámbito Territorial
Nivel de escolaridad, 2010
Total Asiste a la
escuela % AT*
No asiste a la
escuela
Sin respuesta por corte de edad
No Especificado
Municipio de Colima 146,904 13,481 9.18% 2,895 1.97% 114,377 49,262
Cabecera Municipal 137,383 12,895 9.39% 2,689 1.96% 105,648 16,151
Municipio de Villa de Álvarez 119,956 12,568 10.48% 2,539 2.12% 92,422 19,579
Cabecera Municipal 117,600 12,443 10.58% 2,480 2.11% 90,250 12,427
Estado de Colima 650,555 53,025 8.15% 21,120 3.25% 492,810 83,600
Fuente: elaboración propia con base en INEGI, IX Censo Nacional de Población y Vivienda 2010. Nota: para el Estado se tomó población de 5 años y más, según asistencia escolar, 2010
*Ámbito Territorial
El municipio de Colima tiene 93 planteles educativos de nivel preescolar, 106 de nivel
primaria, 38 de nivel secundaria y 2 de profesional técnica y 22 bachilleratos; además
tiene 15 bibliotecas, 17 laboratorios de estudio y 36 talleres donde se imparten
diferentes capacitaciones que dan un total de 329 instalaciones educativas que
atienden toda la demanda de servicios. Sin embargo, el municipio de Villa de Álvarez
tiene 44 planteles educativos a nivel preescolar, 60 de primaria, 16 de secundaria, no
tienes planteles de profesional técnico, pero tiene 5 bachilleratos, además de 4
bibliotecas, 8 laboratorios. 18 talleres y 334 anexos, dando un total de 155 instituciones
educativas, es decir, el municipio de Colima en comparación con el de Villa de Álvarez,
tiene más del doble de esta oferta (ver tabla 39).
Tabla 39. Infraestructura educativa, escuelas de Nivel Básico y Medio Superior, 2010
Total Preescolar Primaria Secundaria Profesional
técnico Bachillerato Bibliotecas Laboratorios Talleres
Municipio de Colima 329 93 106 38 2 22 15 17 36
Municipio de Villa de Álvarez
155 44 60 16 0 5 4 8 18
FUENTE: Sistema estatal y municipal de base de datos, INEGI, edición 2011.
En el municipio de Colima la oferta de infraestructura para dar servicio a la población
que requiere de educación, dentro de sus escuelas en todos los niveles educativos de
153
preescolar hasta bachillerato, depende de 2, 984 personas quienes fungen como
personal docente, mientras que para Villa de Álvarez, es menos de la mitad (1, 431
personas) (ver tabla 40).
Tabla 40. Personal docente en educación básica y media superior, Modalidad Escolarizada, 2005-2010
Total Preescolar Primaria Secundaria Profesional
técnico Bachillerato
Municipio de Colima 2,984 456 1,076 821 95 536
Municipio de Villa de Álvarez 1,431 237 509 525 0 160
Fuente: Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos, INEGI.
El Estado de Colima, en capital humano preparado, concentra un alto número de
investigadores del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) per cápita:
aproximadamente 5 mil 400 habitantes por investigador nacional, sólo lo superan en
este valor Morelos con 2 mil 150 y Baja California Sur con 2 mil 800. En las economías
desarrolladas se observa una relación de 1 mil habitantes por científico, es decir,
deberemos incrementar unas 5 veces el número actual de investigadores y tecnólogos.
Salud
En sector salud, al 2010 el capital humano de personal médico en el municipio de
Colima era de 863 personas, mientras que para Villa de Álvarez era de tan sólo 60.
Esta diferencia podría estar relacionada a la ubicación de los centros de atención salud
y por la cercanía con éstas (ver tabla 41).
Tabla 41. Personal médico por municipio, 2005-2010
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Colima 654 679 735 830 803 863
Villa de Álvarez 33 54 57 62 62 60
Fuente: Sistema Estatal y Municipal de Base de Datos, INEGI. Se incluye personal adscrito al IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA, SEMAR, IMSS-Oportunidades, SSA y otras.
Ocio
De acuerdo al DENUE, en la zona conurbada de Colima y Villa de Álvarez se tiene la
presencia de 159 establecimientos dedicados a servicios de entretenimiento y
recreativos, de los cuales 118 están en Colima, y 41 en Villa de Álvarez. Se encuentran
servicios artísticos, culturales, museos, sitios históricos, zoológicos y similares. Además,
parques con instalaciones recreativas y casa de juegos electrónicos, casinos, loterías y
otros juegos de azar. Asimismo, otro tipo de servicios como campos de golf, clubes
154
deportivos y centros de acondicionamiento físico, boliches y billares (ver figura 36 y
tabla 42).
Figura 36. Distribución de unidades económicas dedicadas al entretenimiento y servicios de esparcimiento cultural y otros servicios recreativos
Fuente: elaboración propia con base en datos del DENUE, 2015.
Tabla 42. Ejemplos de establecimientos económicos dedicados a Servicios Recreativos y
de Entretenimiento en la Zona Conurbada de Colima-Villa de Álvarez
Nombre de la unidad económica
Razón social Nombre de Actividad Personal ocupado
Nombre Asentamiento
Municipio
Polos Club Billares 0 a 5 personas
Centro Colima
Bolerama La Pirámide Bolerama s.a. de C.V.
Boliches 0 a 5 personas
Alta Villa Villa de Álvarez
Videojuegos Xbox Casas de juegos electrónicos 0 a 5 personas
San Rafael Colima
Unidad Deportiva Rey de Coliman
Gobierno del Estado de Colima
Centros de acondicionamiento físico del sector público
11 a 30 personas
El Tecolote Colima
Centro Deportivo Placetas Jefatura del Departamento Deportivo
H. Ayuntamiento de Colima
Centros de acondicionamiento físico del sector público
11 a 30 personas
Placetas Colima
Centros de acondicionamiento físico del sector público
6 a 10 personas
Las Colinas Villa de Álvarez
Gimnasio Zona Fitness Centros de acondicionamiento físico del sector público
0 a 5 personas
Villa de Álvarez Villa de Álvarez
Body Tech Gym Centros de acondicionamiento físico del sector público
11 a 30 personas
Lomas de Vista Hermosa
Colima
Club Rotario de Colima A.C.
Club Rotario de Colima A.C.
Clubes deportivos del sector privado
11 a 30 personas
Centro Colima
Club Deportivo Gr Fitness
Deportivo QR S.A. de C.V.
Clubes deportivos del sector privado
31 a 50 personas
Lomas de la Higuera
Villa de Álvarez
Club Ternium Ternium A.C. Clubes o ligas de aficionados 0 a 5 personas
El Tecolote Colima
Continúa…
155
Nombre de la unidad económica
Razón social Nombre de Actividad Personal ocupado
Nombre Asentamiento
Municipio
Centro Cultural Mexica Gobierno del Estado de Colima
Museos del sector público 0 a 5 personas
Centro Colima
Museo Nacional de la Escultura Sebastián Colima
Secretaría de Cultura de Gobierno del Estado de Colima
Museos del sector público 0 a 5 personas
El Porvenir Colima
Casino Bingo Atracciones y Emociones Vallarta S.A. de C.V.
Otros juegos de azar 6 a 10 personas
Jardines de Vista Hermosa
Colima
Yak Colima Administradora Mexicana de Hipódromo S.A. de C.V.
Otros juegos de azar 101 a 250 personas
Valle Dorado Colima
Centenario Park Renta de Equipo para Gotcha
Otros servicios recreativos prestados por el sector privado
0 a 5 personas
Centro Colima
Parque Regional Griselda Álvarez
Gobierno del Estado de Colima
Parques acuáticos y balnearios del sector público
6 a 10 personas
Centro Colima
Albercas de la Villa Parques acuáticos y balnearios del sector público
0 a 5 personas
Villa de Álvarez Villa de Álvarez
Renta de lanchas remos
Parques de diversiones y temáticos del sector privado
0 a 5 personas
Centro Colima
Casa de la Cultura de Villa de Álvarez
H. Ayuntamiento de Villa de Álvarez
Promotores del sector público de espectáculos artísticos, culturales, deportivos y similares que cuentan con instalaciones para presentarlos
31 a 50 personas
El Llano Villa de Álvarez
Estadio Universitario de Futbol Rápido
Universidad de Colima
Promotores del sector público de espectáculos artísticos, culturales, deportivos y similares que cuentan con instalaciones para presentarlos
0 a 5 personas
Centro Colima
Centro de Fuerza y Combate
Gobierno del Estado de Colima
Promotores del sector público de espectáculos artísticos, culturales, deportivos y similares que cuentan con instalaciones para presentarlos
6 a 10 personas
Las Víboras Colima
Estadio Colima Instituto Colimense del Deporte
Promotores del sector público de espectáculos artísticos, culturales, deportivos y similares que cuentan con instalaciones para presentarlos
0 a 5 personas
Arboledas Colima
Mega Palenque de Villa de Álvarez
Promotora Inmobiliaria Renacer S.A. de C.V.
Promotores del sector público de espectáculos artísticos, culturales, deportivos y similares que cuentan con instalaciones para presentarlos
0 a 5 personas
Villa de Álvarez
Plaza de Toros La Herradura
H. Ayuntamiento de Colima
Promotores del sector público de espectáculos artísticos, culturales, deportivos y similares que cuentan con instalaciones para presentarlos
6 a 10 personas
Los Tepames Colima
Palenque Villa de Álvarez
Promotora Inmobiliaria Renacer s.a. de C.V.
Promotores del sector público de espectáculos artísticos, culturales, deportivos y similares que cuentan con instalaciones para presentarlos
0 a 5 personas
El Haya Villa de Álvarez
Betunlandia Betun Promotores del sector público de espectáculos artísticos, culturales, deportivos y similares que cuentan con instalaciones para presentarlos
6 a 10 personas
San Francisco Colima
Zona Arqueológica UNAH La Campana
Gobierno federal Sitios históricos 6 a 10 personas
Francisco Hernández 2
Villa de Álvarez
Expendio de lotería y pronósticos
Venta de billetes de lotería, pronósticos deportivos y otros boletos de sorteo
0 a 5 personas
Las Palomas Villa de Álvarez
Continúa…
156
Nombre de la unidad económica
Razón social Nombre de Actividad Personal ocupado
Nombre Asentamiento
Municipio
Agencia de pronósticos deportivos
Venta de billetes de lotería, pronósticos deportivos y otros boletos de sorteo
0 a 5 personas
Centro Colima
Pronósticos deportivos Venta de billetes de lotería, pronósticos deportivos y otros boletos de sorteo
0 a 5 personas
FOVISSSTE Colima
Sorteo TEC Enseñanza e Investigación Superior A.C.
Venta de billetes de lotería, pronósticos deportivos y otros boletos de sorteo
11 a 30 personas
Residencial Esmeralda
Colima
Fuente: elaboración propia con base en el directorio estadístico nacional de unidades económicas.
Dependencias gubernamentales relacionadas con la impartición de justicia
De acuerdo al número de personal ocupado que trabajan en estas dependencias,
existen 11 que tienen de 0 a 5 personas, de los cuales 6 están en el municipio de
Colima y 5 en Villa de Álvarez. Ocupan 4, 6 y hasta 10 personas, de los cuales 3 están
en Colima y 1 en Villa de Álvarez, seguido de 11 a 30 personas, en este caso están 12
dependencias, en su mayoría están en Colima, y sólo 2 están en Villa de Álvarez.
Entre 31 a 50 personas sólo hay una dependencia en el municipio de Colima. De 51 a
100 personas hay dos en Colima, y de 101 a 250 personas hay dos dependencias y
finalmente dependencias de 251 y más personas existen dos ubicadas en la ciudad de
Colima. Cabe hacer mención, que la mayoría o casi en su totalidad tienen una razón
social a nombre del Gobierno Estatal de Colima o del Poder Judicial del Gobierno de
Colima (ver tabla 43).
Tabla 43. Ejemplos de establecimientos económicos de Impartición de justicia y mantenimiento de la seguridad y el orden público en la Zona Conurbada de Colima y Villa de Álvarez
Nombre de la unidad económica
Razón social Nombre de clase de la actividad
Descripción estrato
personal ocupado
Tipo de vialidad
Tipo de asentamiento
humano
Nombre de asentamiento
humano Municipio
Archivo de la Procuraduría
Gobierno Estatal de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
0 a 5 personas
calle colonia Fátima Colima
Centro de Asesoría Jurídica
Gobierno del Estado de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
0 a 5 personas
avenida colonia Centro de Villa de Álvarez
Villa de Álvarez
157
Nombre de la unidad económica
Razón social Nombre de clase de la actividad
Descripción estrato
personal ocupado
Tipo de vialidad
Tipo de asentamiento
humano
Nombre de asentamiento
humano Municipio
Centro de Estudios Judiciales
Poder Judicial del Gobierno de
Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
0 a 5 personas
calle colonia Centro Colima
Centro Estatal de Justicia Alternativa
Gobierno Federal
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
6 a 10 personas
calle colonia Centro Colima
Contencioso Tribunal
Administrativo
Tribunal Contencioso del
Estado de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
calle colonia Jardines Vista
Hermosa Colima
Despacho Jurídico sin nombre
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
0 a 5 personas
calle colonia Centro de villa Villa de Álvarez
Dirección de Defensoría Pública
Gobierno del Estado de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
0 a 5 personas
avenida colonia Centro Villa de Álvarez
Dirección General del Transporte y de la Seguridad Vial
Gobierno del Estado de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
101 a 250 personas
calle colonia De los
Trabajadores Colima
Instituto Federal de Defensoría Pública
Gobierno Federal
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
6 a 10 personas
calle colonia Centro Colima
Instituto Federal de Defensoría Pública
Gobierno Federal
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
0 a 5 personas
calle colonia Centro Colima
Junta Federal de Conciliación y
Arbitraje Especial
Junta Federal de Conciliación y
Arbitraje
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
calle colonia Centro Colima
Juzgado 1 Mercantil Poder Judicial del
Gobierno de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
calzada colonia Centro Colima
Continúa…
158
Nombre de la unidad económica
Razón social Nombre de clase de la actividad
Descripción estrato
personal ocupado
Tipo de vialidad
Tipo de asentamiento
humano
Nombre de asentamiento
humano Municipio
Juzgado 2 Mercantil de Colima
Poder Judicial del Gobierno de
Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
calzada colonia Centro Colima
Juzgado de lo Mercantil
Poder Judicial del Estado de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
6 a 10 personas
calle colonia Centro Villa de Álvarez
Juzgado Familiar Poder Judicial de
Gobierno del Estado
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
calzada colonia Centro Colima
Juzgado Mixto Civil y Familiar Villa de
Álvarez
Poder Judicial del Estado de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
0 a 5 personas
avenida colonia Centro Villa de Álvarez
Juzgado Mixto de Paz
Poder Judicial del Estado de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
0 a 5 personas
calle colonia Centro Villa de Álvarez
Juzgado Primero de lo Penal
Poder Judicial del Estado de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
avenida colonia Camino Real
II Colima
Juzgado Primero Mixto Civil y
Familiar
Poder Judicial del Gobierno de
Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
6 a 10 personas
calzada colonia Centro Colima
Juzgado Segundo Penal en Colima
Poder Judicial del Estado
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
avenida colonia Camino Real
II Colima
Juzgado Tercero Familiar de Villa de
Álvarez
Poder Judicial del Estado
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
avenida colonia San Isidro Villa de Álvarez
Juzgado Tercero Penal
Gobierno del Estado
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
avenida colonia San Isidro Villa de Álvarez
Continúa…
159
Nombre de la unidad económica
Razón social Nombre de clase de la actividad
Descripción estrato
personal ocupado
Tipo de vialidad
Tipo de asentamiento
humano
Nombre de asentamiento
humano Municipio
Oficina Municipal de Enlace
H. Ayuntamiento de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
0 a 5 personas
Colima
Órgano Superior de Auditoria y
Fiscalización Gubernamental del
Estado
Gobierno del Estado de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
calle colonia Lomas de
Vista Hermosa
Colima
Poder Judicial de la Federación
Gobierno Federal
impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
51 a 100 personas
calzada colonia Centro Colima
Procuraduría Federal de la
Defensa del Trabajo
Procuraduría Federal de la Defensa del
Trabajo
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
0 a 5 personas
calle colonia Centro Colima
Procuraduría General de Justicia
Gobierno Federal
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
251 y más personas
periférico colonia De los
Trabajadores Colima
Procuraduría General de la
República
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
101 a 250 personas
calle colonia Santa Amalia Colima
Sala de Juicio Oral del Poder Legislativo
Gobierno del Estado de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
0 a 5 personas
calle colonia Ccentro Colima
Supremo Tribunal de Justicia
Poder Judicial del Gobierno de
Colima
impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
251 y más personas
calzada colonia Ccentro Colima
Tribunal Colegiado del Trigésimo
Segundo Circuito
Poder Judicial de la Federación
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
51 a 100 personas
periférico colonia E Diezmo Colima
Tribunal Electoral Tribunal Electoral
del Estado de Colima
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
calle fraccionamiento Lomas Verdes Colima
Continúa…
160
Nombre de la unidad económica
Razón social Nombre de clase de la actividad
Descripción estrato
personal ocupado
Tipo de vialidad
Tipo de asentamiento
humano
Nombre de asentamiento
humano Municipio
Tribunal Unitario Agrario Distrito 38
Gobierno Federal
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
11 a 30 personas
avenida colonia Real Vista Hermosa
Colima
Tribunal Unitario de Trigésimo Segundo
Circuito
Poder Judicial de la Federación
Impartición de justicia y
mantenimiento de la
seguridad y el orden público
31 a 50 personas
periférico fraccionamiento Valle Dorado Colima
Fuente: elaboración propia con base en el directorio estadístico nacional de unidades económicas.
Asesoría en Marketing
Las agencias publicitarias en el Estado de Colima, de acuerdo al DENUE, conforman
una oferta de 64 unidades económicas dedicada a la prestación de este tipo de
servicios en todo el estado, aunque en algunos municipio no existen estos servicios. Sin
embargo, para las localidades de Colima y Villa de Álvarez suman un total de 46
unidades económicas, mayormente posicionadas en Colima con 39 unidades, y sólo
siete para Villa de Álvarez (ver figura 37). Estos servicios de asesoría en marketing y
actividades relacionadas, van desde unidades:
Agencias de publicidad
Agencias de relaciones públicas
Agencias de compra de medios a petición de cliente
Agencias de representación de medios
Agencias de anuncios publicitarios
Agencias de correo directo
Distribución de material publicitarios
Servicios de rotulación y otros servicios de publicidad.
161
Figura 37. Distribución de unidades económicas dedicadas a la asesoría en marketing en las
cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez
Fuente: elaboración propia con base en el Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas,
2015.
Transporte Urbano
El Estado de Colima tiene una Dirección General del Transporte y de la Seguridad Vial
(DTGySV), que depende de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Colima,
donde su principal función es prestar servicios en materia de servicio público, licencias
y trámites vehiculares.
Del total del parque vehicular de la ciudad de Colima, 56.8% son automóviles, el
32.47% son camiones de carga, mientras que las motocicletas ocupan 10.38% del total
estatal en vehículos automotores, y finalmente el transporte de pasajeros representa
sólo 0.36% en el municipio. Para la ciudad de Villa de Álvarez, el panorama cambia en
el sentido de los automóviles, que representa más del 61% en todo el municipio,
seguido de los camiones de carga son el 28.83%, después motocicletas con 9.65%,
mientras que los camiones de pasajeros sólo representan 0.38% (ver tabla 44).
Según la Secretaría de Salud del Estado, en Colima, la tasa de accidentes de tránsito
en el 2008 era de 20%, y las enfermedades hipertensivas de 21.5%33. Mientras que en
33
Porcentajes por cada 100 mil habitantes.
162
el municipio de Villa de Álvarez, la tasa de accidentes de tránsito fue de 11.6%, situada
por arriba con otras tasas de mortalidad como las enfermedades hipertensivas con 8%,
pero que al mismo tiempo se sitúa por debajo de los índices del municipio de Colima.
Tabla 44. Parque vehicular del área Conurbada de Colima-Villa de Álvarez, 2011
Estado Colima Villa de Álvarez Colima-Villa de Álvarez
No. % No. % No. % No. %
Automóviles 114,770 51.23 42,294 56.80 23,221 61.13 65,515 58.26
Camiones de pasajeros 826 0.37 269 0.36 145 0.38 414 0.37
Camiones de carga 85,458 38.15 24,175 32.47 10,951 28.83 35,126 31.24
Motocicletas 22,958 10.25 7,726 10.38 3,667 9.65 11,393 10.13
TOTAL 224,012 100.00 74,464 100.00 37,984 100.00 112,448 100.00
Fuente: elaboración propia con base en el INEGI, Anuario Estadístico del Estado de Colima 2011.
En cuanto a la tasa de motorización en el 2011 hubo un crecimiento desequilibrado del
número de vehículos particulares respecto a la tasa de crecimiento poblacional. Para
2011, en el estado había una tasa de motorización de tres habitantes por vehículo,
mientras que para el año 2000 esta misma tasa era de 7.4 habitantes. La diferencia
entre el municipio de Colima y Villa de Álvarez, respecto a este indicador, radica
notoriamente en su dinamismo económico, ya que para el municipio de Colima es de
dos habitantes por vehículo y en Villa de Álvarez 3.3 habitantes.
Sin embargo, la relación que guardan estos dos municipios, en su área conurbada
presentan una tasa de 2.3 habitantes por vehículo. Cabe hacer mención, que la ciudad
de Colima, en 2008 se situaba entre las cuatro principales áreas metropolitanas con
una tasa de motorización alta entre los habitantes (ver figura 38), ubicado en tercer
lugar por debajo de ciudades como Los Ángeles y Londres, y por arriba del Distrito
Federal (Movilidad Transporte de la Zona Metropolitana de Colima, IPCO 2010).
163
Figura 38. Personas por vehículo en el área Conurbada Colima-Villa de Álvarez
Fuente: elaboración propia con base en datos de proyección Conapo, Anuario Estadístico del
Estado de Colima, 2011.
En la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez, se tiene una presencia de 179 vehículos
de transporte urbano, que dan cabida al servicio público de movilidad urbana a lo largo
y ancho de las dos ciudades. Integrando una red de comunicación hacia el norte, sur,
este y oeste de la zona en estudio. En la tabla 45 se integran las unidades de servicio
público de movilidad urbana en la zona conurbada.
Tabla 45. Modalidad de transporte en la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez
Municipio Tarifa
Transporte Urbano $6.00
Taxis
Inicio de
Servicio
$15.00
Cruce de
Zona
$5.00
Fuente: Dirección General del Transporte y Seguridad Vial
En lo concerniente al transporte público es importante señalar que las principales rutas
con mayor prestación de servicio, corresponden a las que tienen los números 1, 20, 21
y 22 hasta con 12 unidades y con un corto periodo de frecuencia de siete minutos (ver
tabla 46 y figuras 39 y 40).
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
Estado Colima Villa de Álvarez Colima-Villa deÁlvarez
Personas por vehículo en el área Conurbada Colima-Villa deÁlvarez
164
Tabla 46. Unidades de movilidad urbana Colima-Villa de Álvarez
RUTA UNIDADES FRECUENCIA
(Minutos)
TIEMPO RECORRIDO
(Minutos)
Ruta 1 12 11 132
Ruta 3 9 8 72
Ruta 4 11 9 99
Ruta 5 10 12 112
Ruta 6 3 26 80
Ruta 7 7 13 91
Ruta 9 6 17 100
Ruta 9A 10 10 100
Ruta 10 9 7 63
Ruta 11 5 18 82
Ruta 13 4 11 66
Ruta 13A 4 11 66
Ruta 14 4 23 92
Ruta 17 7 14 96
Ruta 19 4 20 80
Ruta 20 12 9 108
Ruta 21 12 7 84
Ruta 22 12 7 84
Ruta 24 6 18 108
Ruta 24A 6 18 108
Ruta 27A 5 20 100
Ruta 28 6 14 84
Ruta 29 3 30 90
Cardona 2 30 60
Incluyente A 5 22 110
Incluyente B 5 20 110
Fuente: Dirección General del Transporte y Seguridad Vial
Figura 39. Recorrido de las principales Unidades de Transporte Público en la Conurbación de Colima-Villa de Álvarez
Fuente: Localizanet
*La ruta 22 es el recorrido inverso en la ruta 21.
165
Figura 40. Rutas de transporte público en la Zona Conurbada Colima-Villa de Álvarez
Fuente: José Rafael Verduzco Torres con base en la información de la Dirección de Transporte del
Estado.
Contaminación
Un estudio hecho por Torres y Polanco (2008) menciona lo siguiente en materia de
contaminación: “Las entidades federativas mexicanas con el volumen de producción de
contaminantes industriales más elevado en 1993 fueron Veracruz, Estado de México,
Nuevo León y Distrito Federal, con emisiones entre 111 y 279 toneladas anuales. Por
su parte, 11 estados fueron clasificados como de contaminación mediana, con
volúmenes entre 24 y 68 toneladas anuales. Y 17 se ubicaron como las menos
contaminantes con 0.4 y 19 toneladas.
En ese año, Colima se clasificó en esta última categoría, con casi una toneladas anual;
quedó en la antepenúltima posición. Las estimaciones hechas para 2003, mientras que
el volumen de contaminantes industriales en Colima se incrementó a 2.4 toneladas
anuales (ver tabla 47). Lo anterior implica un aumento de 11% anual en promedio, este
ritmo de crecimiento muestra una relación positiva con el dinamismo presentado por el
sector manufacturero, cuya alza fue de 13.9 por ciento, entre 1994 y 2003. En este
periodo se vislumbra la posibilidad de un daño permanente al medio ambiente y un
factor latente de riesgo para la salud. Al considerar la concentración territorial por
166
kilómetro cuadrado de los contaminantes, en 1993 ésta se calculó en 0.128 kilogramos,
y en 2003 fue de 0.439 por metro cuadrado” (Torres y Polanco, 2008:102-105).
Tabla 47. Producción de contaminantes por el Sector Manufacturero, 2003
Municipio Emisión
(Toneladas) %
Armería 0.1 2.9
Colima 0.5 19.2
Comala 0.01 0.3
Coquimatlán 0.01 0.2
Cuauhtémoc 0.2 7.1
Ixtlahuacán 0.001 0
Manzanillo 0.2 7.1
Minatitlán 0.002 0.1
Tecomán 1.3 54.1
Villa de Álvarez 0.2 9
Total 2.4 100
Fuente: Torres y Polanco, 2008. Coeficientes de emisión de contaminantes industriales del Sistema de Proyección de la Contaminación Industrial del Banco Mundial.
Sobre los niveles de contaminación del sector industrial manufacturero en el Estado de
Colima los municipios que más emiten contaminantes son Tecomán, principal emisor, y
la actividad preponderante de contaminación es la fabricación de cemento y productos
de concreto, el 2003 se reportaron 0.5 toneladas del mismo.
Respecto a la ciudad de Colima, la actividad más contaminante es la impresión e
industrias conexas y la Fabricación de estructuras metálicas y productos de herrería, y
en Villa de Álvarez, resultó la Conservación de frutas, verduras y guisos, cada actividad
reportó en el mismo año 0.1 toneladas de contaminantes (ver tabla 48).
167
Tabla 48. Las industrias manufactureras más contaminantes, 2003
Municipio Código Actividad Volumen de
Contaminantes (Toneladas)
AVHUML*
Tecomán 3273 Fabricación de cemento y productos de concreto 0.5 0.98015
Tecomán 3259 Fabricación de otros productos químicos 0.3 7.22862
Tecomán 3114 Conservación de frutas, verduras y guisos 0.2 2.14441
Tecomán 3253 Fabricación de fertilizantes, pesticidas y otros agroquímicos 0.1 105.3026
Cuauhtémoc 3113 Elaboración de azúcar, chocolates, dulces y similares 0.1 1.12369
Colima 3231 Impresión e industrias conexas 0.1 14.93156
Manzanillo 3259 Fabricación de otros productos químicos 0.1 7.22862
Colima 3323 Fabricación de estructuras metálicas y productos de herrería 0.1 4.29229
Villa de Álvarez 3114 Conservación de frutas, verduras y guisos 0.1 2.14441
Tecomán 3219 Fabricación de otros productos de madera 0.1 9.93066
Fuente: Torres y Polanco, 2008. Coeficientes de emisión de contaminantes industriales del Sistema de Proyección de la Contaminación Industrial del Banco Mundial.
*Índice lineal de ecotoxicidad aguda para la salud humano y el medio terrestre.
Recolección de basura
Durante el año 2010, se recibieron un total de 255 mil toneladas de residuos sólidos
urbanos recolectados, donde el 24% correspondía a la ciudad de Colima con 61 mil
toneladas, donde hacen el trabajo operativo 18 vehículos recolectores de basura, sin
embargo en este municipio no existen rellenos sanitarios ni sitios controlados para
concentrar los residuos.
En el caso de Villa de Álvarez éste generó en el mismo año 37 mil toneladas,
representando el 14.35% del total estatal, donde sólo 12 vehículos hacen la labor de
recolección, sin embargo, este municipio tiene 16 hectáreas de superficie que funcionan
como relleno sanitario y captación de residuos (ver tabla 49).
168
Tabla 49. Volumen de residuos sólidos urbanos recolectados, vehículos de motor recolectores y superficies de los rellenos sanitarios, de los sitios no controlados, y capacidad disponible de los rellenos sanitarios por municipio, 2010
Fuente: H. Ayuntamientos Municipales.
La basura recolectada, en lo que respecta a la zona metropolitana, se deposita en un
relleno sanitario ubicado sobre la carretera Villa de Álvarez-Minatitlán en el territorio del
municipio de Villa de Álvarez. Este relleno opera en un terreno aproximadamente de
4.57 hectáreas de propiedad particular, con base en un convenio firmado por los tres
ayuntamientos que lo trabajan (Colima, Comala y Villa de Álvarez); la operación del
relleno está a cargo del Ayuntamiento de Colima y su operación se ajusta a la Norma
Oficial Mexicana en materia ambiental. Se trabaja ahí un total de 8,61534 toneladas
mensuales, de las cuales 59.21% (5,101 Tons.) son de la ciudad de Colima, 35.33% de
Villa de Álvarez (3,044 Tons.) y 5.44% de Comala (469.5 Tons.).
Energía Eléctrica
Por lo que se refiere al servicio de energía eléctrica proporcionado a través de la
Comisión Federal de Electricidad (CFE), al 2010 en el Estado de Colima tenía un total
de 253,896 usuarios, de los cuales 86.94% son de tipo doméstico, 11.9% de uso
industrial y de servicios, mientras que el resto era utilizado en alumbrado público
(0.57%), bombeo de aguas potables y negras (0.10%) y de uso agrícola (0.49%). Para
el caso del municipio de Colima, se tienen registrado un total de 61, 554 (24.24% del
total estatal), de los cuales el 83.08% son de tipo doméstico, 15.99% son de uso
industrial y de servicios y el resto en otro tipo como alumbrado público (0.63%), bombeo
de aguas potables y negras (0.11%) y en uso agrícola (0.19%).
En Villa de Álvarez existen 47,334 usuarios (18.64% del total estatal), de los cuales, en
su mayoría (91.38%) son de uso doméstico, lo que representa un ambiente más
34
El cálculo se hizo a partir de la suma de volumen de residuos de Colima, Comala y Villa de Álvarez, entre los 12 meses del año.
169
habitacional que comercial; un 7.82% de uso industrial y el resto en actividades como
alumbrado público (0.65%), bombas de agua potables y negras (0.07% y de uso
agrícola (0.08%) (ver tabla 50).
Tabla 50. Usuarios, volumen y valor de las ventas de energía eléctrica según tipo de
servicio, 2010
Fuente: CFE, División Centro Occidente, Subgerencia Comercial, al 31 de Diciembre de 2010.
Drenaje
El sistema de drenaje sanitario de la ciudad de Colima está formado por colectores que
corren de norte a sur del área urbana. Todo el sistema funciona por gravedad, a base
de colectores principales y secundarios, con diámetros que varían entre 25 a 61 cm,
que junto con pozos de visita distribuidos de acuerdo a la normatividad vigente, integran
una red que recogen las aguas servidas de la ciudad con un volumen total de descarga
estimado en 14.7 m3 /min, y que son vertidas en tres puntos a lo largo del recorrido del
Río Colima (ver figura 41).
170
Figura 41. Red de agua potable en la Ciudad de Colima y Villa de Álvarez
Fuente: elaboración Francisco Valencia Rosales con base en información de los Programas de
Desarrollo Urbano (PDU) de las ciudades de Colima y Villa de Álvarez.
La red primaria de alcantarillado sanitario de la ciudad de Colima está formada por
colectores que tienen escurrimiento de norte a sur de 25, 30, 38 y 45 cms de diámetro.
Todo el sistema funciona por gravedad, con pendientes aproximadas de 12 a 20
milésimas, que son adecuadas para un buen funcionamiento hidráulico. Los colectores
descargan en tres puntos en el caudal del Río Colima: uno de 38 cm con una capacidad
de 200 lt/seg.; otro de 45 cms., con una capacidad de 360 lt/seg., y el llamado colector
oriente con 61 cms de diámetro y una capacidad de 500 lts/seg. Entre los tres tienen
una capacidad de desalojo de 1060 lts/seg (PDU Colima, 2000, p. 83).
Los colectores y subcolectores con los que se compone el sistema son los siguientes:
colector Gabino Barrera, colector Corregidora, colector General Núñez, colector Lázaro
Cárdenas, colector Prolongación Colón, colector Colón y emisor Colón (ver tabla 51).
171
Tabla 51. Colectores principales de drenaje en la Ciudad de Colima
Fuente: Comisión Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado de Colima y Villa de Álvarez (CIAPACOV), Colima, 2005.
Actualmente la ciudad de Villa de Álvarez vierte sus descargas de aguas negras a la
red de drenaje sanitario administrado por la Comisión Intermunicipal de Agua Potable y
Alcantarillado de Colima y Villa de Álvarez (CIAPACOV) que dispone como red primaria
de colectores como el denominado “Colector Poniente”, “Colector Pereyra” y “Colector
Benito Juárez” (ver tabla 52).
En lo que respecta al servicios de alcantarillado la ciudad de Villa de Álvarez se
encuentra cubierta con excepción del Condominio “Las Parotas”, ubicado al norte la
ciudad en el límite municipal con Colima, sin embargo satisfacen el servicio con una red
interna y una planta de tratamiento.
172
Tabla 52. Colectores principales de drenaje en la Ciudad de Villa de Álvarez
Fuente: Comisión Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado de Colima y Villa de Álvarez
(CIAPACOV), Colima, 2005.
7. El territorio
Infraestructura de comunicaciones y transportes
El Estado de Colima tiene uno de los 14 corredores troncales en materia de
conectividad por infraestructura carretera, el cual forma parte de una red nacional de
redes estratégicas, para dar servicio en todo el país. En Colima dicho corredor se
conecta hasta el municipio de Manzanillo, pero al mismo tiempo atraviesa otros
municipios donde influye por su travesía, como Colima, Villa de Álvarez, Ixtlahuacán y
Tecomán (ver figura 42). El corredor llamado Manzanillo-Tampico ramal Lázaro
Cárdenas y Ecuandureo, tenía un 76.4% del porcentaje de modernización al año 2012
(PSCT, 2013).
173
Figura 42. Sistema de Corredores Troncales en la República Mexicana, 2010
Fuente: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes, 2013-2018.
Del mismo modo, en Manzanillo se tiene una de las líneas importantes ferroviarias (ver
figura 43) operada por Ferromex. El Programa Sectorial de Comunicaciones y
Transportes, (PSCT), señala que este sistema de comunicación, distribución y carga de
vías férreas en todo el país “moviliza mayoritariamente productos industriales (48%),
seguido de productos agrícolas (24%), minerales (14%) y petróleo y sus derivados
(8%)” (PSCT, 2013, p. 33). Del 2006 al 2010 la red ferroviaria en Colima se mantuvo en
su infraestructura, es decir, no cambió.
Según la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, alcanza una longitud de 239
kilómetros, de los cuales 32 son de tipo particular, 78 son secundarias y 129 kilómetros
son troncales y ramales. En el aspecto portuario, al 2010 se registró un volumen de
carga marítima movida en el puerto de Manzanillo de hasta 21,997 miles de toneladas,
de las cuales 9,937 son de tipo importada, y 6,639 son de exportación.
174
Figura 43. Infraestructura Estatal en Comunicaciones y Transportes
Fuente: Elaboración propia con base en información del Marco Geostadístico Nacional 2010.
Entre las vías de comunicación, más importantes del Estado de Colima, se encuentra el
aeropuerto nacional al norte de la Ciudad de Colima, o el de tipo internacional en Playa
de Oro, Manzanillo, además de una autopista hacia Guadalajara o la carretera federal
Guadalajara-Colima, sin hacer mención la línea ferroviaria cercana Guadalajara-
Manzanillo.
Avenidas
El Reglamento de Zonificación del Municipio de Colima clasifica las vialidades de la
ciudad de acuerdo con su jerarquía y función35, definiendo un sistema general de
vialidad integrado por la red regional y red de vialidades urbanas que estructuran la
traza del centro de población. Como parte de la estructura urbana, la red clasifica las
vialidades de acuerdo a su jerarquía en: vialidades primarias, secundarias, locales y
ciclo vías.
De las vialidades primarias, la ciudad tiene vías como la Avenida Felipe Sevilla (Av.
Tecnológico-Gonzalo de Sandoval), San Fernando Av. De los Maestros-Av.
35
Reglamento de Zonificación del Municipio de Colima, arts. 196 y 197
175
Insurgentes), Av. Francisco I. Madero (Gregorio Torres Quintero-Av. Niños Héroes
Chapultepec) y Av. 20 de Noviembre (Av. Anastasio Brizuela-Calzada Del Campesino)
que corren de oriente a poniente, y existen con otras importantes como la Av. Benito
Juárez-Enrique Corona Morfín, Manuel Álvarez-J. Merced Cabrera, 5 de Mayo-Niños
Héroes y Pablo Silva García en Villa de Álvarez; además de Pino Suárez-Francisco
Javier Mina y Pedro A. Galván, entre otras que dan servicio de norte a sur, y que en
algunos casos forman parte de un sistema concéntrico de vialidades primarias que
conforman dos anillos que circulan la ciudad junto con un tercer anillo vial (ver figuras
44 y 45).
Colima tiene un importante porcentaje de vialidades pavimentadas con diferentes tipos
de materiales, desde asfalto y concreto hidráulico en vialidades principales, hasta
adoquín, empedrado y la combinación de estos materiales en zonas residenciales.
Asimismo, el tipo de pavimento (empedrado con franjas de rodamiento) utilizado en
algunas zonas de la ciudad, principalmente en áreas habitacionales, dificulta la
circulación y el flujo vehicular, a pesar de que sirven como dispositivo de control de
velocidad y como elemento de filtración de agua al subsuelo.
Figura 44. Inicio de la Avenida principal Felipe Sevilla del Río en la ciudad de Colima
Fuente: Francisco Reyes. Fotografías tomadas durante el recorrido de campo realizado el día 14 de
mayo de 2015
176
Figura 45. Área Conurbada Colima-Villa de Álvarez, avenidas y capitales de servicios y lugares
Fuente: Elaboración propia
Carreteras
El Estado de Colima tiene una red carretera estatal integrada por las de tipo de cuota y
libre, así como carreteras federales de los mismos tipos.
En la conurbación de Colima-Villa de Álvarez, la red vial está conformada por tres
anillos que circundan la ciudad, y que igualmente muestran las etapas de crecimiento
que ha tenido esta zona urbana. La estructura vial urbana se complementa con algunas
calles que une a las grandes avenidas en sentido norte-sur y oriente-poniente, sin
embargo, esta trama es insuficiente debido a las condiciones de alta demanda, baja
conectividad y falta de sincronía de semáforos (ver figura 46).
177
Figura 46. Estructura vial urbana y su conexión a las carreteras
Fuente: elaboración Francisco Valencia Rosales con base en información de los Programas de Desarrollo
Urbano (PDU) de las ciudades de Colima y Villa de Álvarez.
En el Estado de Colima, a pensar de que las carreteras estatales pavimentadas son las
que tienen un mayor porcentaje, se observa que los caminos rurales tienen un mayor
acumulado de vías, tanto en caminos pavimentados, como revestidos y terracerías.
Esto es un indicativo del alto número de localidades rurales que encontramos en el
territorio, y que son conectadas a través de estos caminos (ver figura 47).
178
Figura 47. Tipo de carreteras
Fuente: INEGI, Anuario Estadístico de Colima, 2011.
Puentes
De acuerdo a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, el Estado de Colima
está apto para atender la afluencia vehicular tanto en el estado, como en la zona
conurbada. Debido a la infraestructura que prevalece en la ciudad, así como su
organización de construcción, ubicación, calidad y permanencia en la zona.
Los embotellamientos considerados en las avenidas, y conectados hacia los
principales anillos periféricos de la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez son
a niveles poco conflictivos, ya que los llamados cuellos de botella que se forman son a
causa de las horas pico en la ciudad.
Asimismo, respecto a puentes, en términos de construcción y/o remodelación, aún se
siguen suscitando un ambiente armónico para inyectar el gasto de gobierno mediante
estas acciones. Tal es el caso de la construcción del puente vehicular en Av.
Diamantes, al que se destinó una inversión de hasta $7’523,872.9 (V Informe de
Gobierno, Mario Anguiano Moreno, 2014). Debido a que el sistema
de puentes antiguos, se han ido remodelando a causa de los estragos que han
ocasionado algunos fenómenos naturales, como lluvias, huracanes, sismos y otros
26%
28%
1%
19%
19%
2%
5%
Federal pavimentada
Estatal pavimentada
Estatal revestida
Camino ruralpavimentado
Camino ruralrevestido
Terracería
Brechas mejoradas
179
factores externos a la población. Sin embargo, lo reportado en el IV informe de gobierno
de la administración en curso, hace referencia a que existen 99 puentes a lo largo y
ancho del Estado de Colima.
Figura 48. Puentes viales a lo largo de la ciudades de Colima y Villa de Álvarez
Fuente: Secretaría de Comunicaciones y Transportes Colima.
Centrales de autobuses y aeropuertos
En lo que respecta al sistema aeronáutico de Colima existen dos recintos
aeroportuarios, uno de tipo nacional ubicado en las afueras de la ciudad de Colima, en
el municipio de Cuauhtémoc, se trata del Aeropuerto Nacional de Colima “Lic. Miguel de
la Madrid Hurtado”. Este aeropuerto tiene una longitud de pistas de aterrizaje de 2,300
metros, y que en metros cuadrados da un total de 104 mil m2. y atendió a un total de
43,006 pasajeros, todos de tipo nacional. Mientras que el otro aeropuerto está situado
en el municipio de Manzanillo, éste atiende usuarios tipo internacional, es el Aeropuerto
Internacional de Playa de Oro, el cual tiene una longitud de 2,200 metros en pistas de
aterrizaje, integrando una superficie de 99 mil m2. Para 2010, este aeropuerto atendió a
180
un total de 159,684 pasajeros, 76,856 eran pasajeros nacionales y 82,828 pasajeros de
otras naciones.
También, el Estado de Colima tiene seis aeródromos, ubicados en los municipios de
Armería (en la Ciudad de Armería), Comala (en El Jabalí), Manzanillo (en El Colomo y
La Arena, y El Chavarín) y Tecomán (en Isla Socorro y Tecomán).
Recursos Agua
Las ciudades de Colima y de Villa de Álvarez se localizan en la subcuenca del río
Armería. Esta cuenca es la más importante del estado, por su extensión territorial y su
escurrimiento superficial. Debido a la orografía, la ciudad de Colima es cruzada por
varias corrientes fluviales entre los que destacan el río Colima y los arroyos El Manrique
y Pereyra. Estas corrientes son perennes y son cruzadas por las vialidades mediante
puentes, hacia el este se encuentran dos arroyos más que han sido rebasados por las
edificaciones urbanas.
Las principales fuentes de abastecimiento del área conurbada de Colima y Villa de
Álvarez están constituidas por las fuentes subterráneas (ver figura 49), siendo la más
importante, por el gasto que aporta, el manantial Zacualpan, ubicado en el municipio de
Comala, además de pozos profundos (100 a 200 m) que surten a la ciudad de Colima
(28 pozos) y a Villa de Álvarez (12 pozos). El 80% del agua que se utiliza en el
municipio de Colima, recorre 56 Km. desde Cerro Grande, en la Reserva de la Biósfera
Sierra de Manantlán, hasta el tanque de almacenamiento El Diezmo, que opera la
Comisión Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado de Colima y Villa de Álvarez
(CIAPACOV).
La zona conurbada de Colima-Villa de Álvarez es abastecida por un acueducto con
capacidad de 1.0 m3/seg, que conduce por gravedad su caudal, desde la obra de toma
hasta la planta de bombeo, a través de una tubería de acero de 36¨ (914 mm) que
puede dar una dotación diaria promedio de 210 litros por habitantes sin ningún
racionamiento.
181
Esta zona, presenta precipitaciones que van desde los 600 mm hasta más de los 1200
mm anuales. Los meses más lluviosos son junio, julio, agosto, septiembre y octubre;
donde se concentra cerca del 90.35% del total de las lluvias anuales, mientras que los
meses con lluvia moderada son noviembre, diciembre, enero y mayo; y por último los
meses más secos del año, son febrero, marzo y abril.
Por lo que se refiere a la cobertura del servicio de agua potable, la red cubre una
superficie de 4,350 Has. que abarca las dos ciudades del área conurbada, con un total
de 107,647 tomas, de las cuales 85.6% (92,147) son domésticas, 4.6% (4,984)
comerciales y el resto (10,516) se distribuye en usos públicos, industriales y otros no
especificados.
Figura 49. Hidrografía de la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez
Fuente: elaboración propia en Marco Geo estadístico Nacional INEGI, 2010.
Existe una normatividad para prevenir y controlar la contaminación en nuestro país que
data desde 1973 para generar un control de emisiones o descargas de contaminantes.
Posteriormente, entre los años de 1982 y 1996 se emitieron 44 normas en el Diario
Oficial de la Federación que complementaban en regir las estipulaciones en control
municipal de aguas residuales y en otros aspectos como el industrial.
182
Tierra
De acuerdo al Programa de Ordenamiento Ecológico y Territorial del Estado de
Colima36, la entidad tiene una estructura orográfica con dos áreas, Oriental y
Occidental. La zona oriental presenta las condiciones topográficas más suaves, ya que
el 46.7% de su territorio se conforma por llanuras y valles, el 16.8% se conforma por
áreas de transición de pendientes moderadas que corresponden al sistema de lomeríos
y solamente el 30% se encuentra afectado por pendientes abruptas que caracterizan a
las sierras. El área poniente está constituida en un 76.7% de su superficie en lomeríos y
sierras y solamente el 23.8% corresponde a áreas de llanura, valles y mesetas. Un
análisis de pendientes muestra que la región Occidente y Norte del Estado tiene
condiciones morfológicas más abruptas y escarpadas que la región Oriente y Sur con
topografía más suave y plana (ver figura 50).
Figura 50. Características del territorio del Estado de Colima
Fuente: elaboración propia en Marco Geoestadístico Nacional INEGI, 2010.
La conurbación se ha desarrollado en la parte sur del municipio de Villa de Álvarez y al
noroeste de la municipalidad de Colima, sobre un valle inclinado de norte a sur, entre la
costa 700 y 400 metros sobre el nivel del mar, con una pendiente que oscila entre el 2 y
el 5%, ubicada en el eje volcánico, en la subprovincia de volcanes de Colima (Chávez
G., 2006).
36
Aprobado el Sábado 11 de Agosto del año 2012, bajo el gobierno del gobernador Mario Anguiano Moreno.
183
La parte norte de Villa de Álvarez es una zona caracterizada por algunos lomeríos con
cañadas y por el este se distingue por ser un valle, en general se trata de suelos
aluviales o derivados de rocas o cenizas volcánicas, cuyas texturas varían entre
gruesas o arenosas hasta finas y arcillosas, precisamente hacia el sureste de la ciudad
se encuentran con algunos suelos muy arcillosos.
El área de la conurbación de Colima-Villa de Álvarez se extiende sobre 3077.1 Has. con
una población de 254,983 habitantes (INEGI, 2010), se tiene una densidad de 79
habitantes por hectárea. Sin embargo, con el paso de los años, de acuerdo a
proyecciones realizadas por el Conapo, hacia 2020 se tendrá un incremento de 54,073
habitantes, y con una densidad poblacional de 83 habitantes por hectárea, para lo que
se tendrán un total de 3,735 hectáreas, es decir, que para ese mismo año con respecto
al 2010, habrán de necesitar 660 hectáreas dentro del área de la conurbación. Mientras
que, con la proyección al 2030, se prevé tener 349,744 habitantes en la conurbación, y
se deberán tener 4,113 hectáreas en el área de la misma conurbación, es decir, habrán
de necesitar 1142 hectáreas más que con las que se cuentan hoy en día en la
conurbación Colima-Villa de Álvarez (ver tabla 53).
Tabla 53. Demanda de suelo en la conurbación Colima-Villa de Álvarez, periodo 2010-2030
*Las áreas nuevas se calcularon a partir del área requerida, menos la utilización de baldíos (17.5% de áreas requeridas) en manos de promotores y propietarios privados, más el 14% de los baldíos considerados como ahorro. Fuente: elaboración propia con base en Chávez, M. (2009), Producción de suelo urbano en la zona conurbada Colima-Villa de Álvarez 1979-2000.
Conclusiones
El crecimiento del Estado de Colima ha tenido cambios positivos, sin lugar a dudas, en
todos los aspectos; sin embargo ha habido sectores de la población que han sido más
beneficiados que otros. Particularmente, sobre algunas zonas del territorio estatal así
184
como las localidades de la conurbación Colima-Villa de Álvarez, donde se tienen
mayores tasas de crecimiento sobre otras localidades en la periferia.
Aunque Colima represente tan sólo una mínima parte del territorio nacional, 0.3%, y es
el penúltimo estado con menos población, después de Baja California Sur (637,026
personas, INEGI 2010); es uno de los 10 estados del país que ha tenido un crecimiento
poblacional mayor a la media nacional en la última década (1.83% TCMA). En lo
económico, al último trimestre del 2014, el Estado de Colima se sitúo en la posición
dieciséis en el índice de la actividad económica estatal (Sistema de Cuentas
Nacionales, INEGI 2015).
Para los sectores económicos más importantes en el estado, el sector primario
representa menos del 5% de la producción estatal en Colima, y en contraste con otros
periodos anteriores ha habido una importante reducción de este sector. Es necesario,
crear líneas de acción para hacer crecer ramificando la producción durante todo el año,
es decir, que la dependencia de las familias colimense de este sector no disminuya
como lo ha sido su producción, ya que el 11% (36,680 personas, INEGI 2015) de la
población ocupada en el estado, se encuentra en el sector primario, y de seguir las
tendencias habrá una importante parte de la población que demandará empleo y
causará problemas colaterales al crecimiento económico del estado colimense.
El sector secundario, es el segundo en aportación a la producción estatal, con casi un
tercio de participación y con más del 18% (61,268 personas, INEGI 2015) de la
población ocupada en el estado. Por último, el sector terciario responde al más
importante en el estado y en el país, en la entidad, aporta más del 66% de la
producción y alberga a más del 70% de la PEA (238,056 personas, INEGI 2015). Este
sector, incluye subsectores de otras ramas de la economía, que representan el mayor
dinamismo económico del estado como comercio, transportes, comunicaciones,
finanzas, turismo, administración pública, educación, salud, entre otros.
Cabe mencionar, que al igual que los otros dos sectores, es necesario reforzar los lazos
económicos entre los subsectores, para que encuentre una participación intersectorial
dada a producir con las herramientas del mercado y que prevalezca un ambiente fuerte
para producir y, por lo tanto, mejorar la salud económica del estado con un potencial de
empleo, participación social, diligencias aptas a liderar y, sobre todo, que la
administración en curso esté consciente de la importancia que esto representa, y cómo
finalmente la población colimense se respalda para tener una mayor calidad de vida.
Aunque algunas fuentes de información incluyen la participación de otros dos sectores
económicos en la participación de la producción nacional, el registro sólo consta de
estos tres que incluyen todas, sin excepción, las actividades generadas en la economía
doméstica. De acuerdo a la situación que prevalece en el Estado de Colima sobre la
185
aglomeración de los sectores agrícola, industrial o de comercios y servicios es
necesario crear un entorno productivo y rentable, promoviendo el uso de tecnologías de
información, con un crecimiento económico sostenido y equilibrado, basado en el
desarrollo de los clústeres logístico, agroindustrial, energético, portuario y turístico, en
armonía con la sociedad, garantizando la seguridad y calidad de vida de los
colimenses.
Sobre los municipios en la conurbación en estudio, resulta significativo el crecimiento
poblacional que ha tenido Villa de Álvarez desde 1970, y su reestructuración en
viviendas dentro de todo el municipio, en especial la cabecera municipal. Mientras que
la ciudad de Colima ha crecido en un promedio anual desde 1970 hasta 2010 de 1.74 y
Villa de Álvarez lo hizo con 5.75. Cabe resaltar que el mayor crecimiento de esta
localidad fue en la década de 1990, donde se duplicó el total de la población.
Como era de esperarse, el crecimiento habitacional de estas localidades, y al mismo
tiempo estatal, estuvo en conjunto con el poblacional. En Villa de Álvarez, el mayor
registro desde 1970 se presentó en el año 2000, después del boom poblacional de los
años de 1990, cuando casi se triplicaron las viviendas habitadas en el municipio.
Asimismo, al 2000, se producían hasta tres casas diarias en Villa de Álvarez, lo que
llevaba a la construcción de 1,216 casas al año.
De igual manera, mientras que el municipio de Colima creció en un promedio anual
desde 1970 de 1.4, Villa de Álvarez lo hizo de 2.1. Los sectores poblacionales en cada
grupo de edad demandan integridad social, como jardines, parques recreativos, y hasta
talleres educativos en varios temas (salud, sexual, seguridad, etc.). Así como la
demanda servicios educativos para el fortalecimiento y capacitación de capital
intelectual y humano en el estado. Además de que otros, como los de 15 años a 64
años, carecen de oferta completa en todos los servicios, empleo, salud, seguridad y
educación y prevención, por lo que debe optarse por aplicar políticas para su atención.
Al analizar los mapas de la dispersión de las unidades económicas dedicadas a
diferentes sectores de la economía existe un índice concentrado sobre el centro de
estas dos localidades juntas, ubicándose en el punto medio de la conurbación y directo
hacia los límites del primer anillo periférico de comunicaciones en vialidades dentro de
las dos ciudades de la conurbación. La existencia de aglomeración económica en el
centro de la conurbación, principalmente dentro de la ciudad de Colima, es
directamente proporcional con la superficie y usos de suelo que están dentro de esta
zona; asimismo, su zonificación (ver figura 51) permite ver mayor presencia de
superficie de comercios y servicios dentro del centro de la Ciudad de Colima, donde fue
de esperar encontrar aglomeración económica, así como una especialización de
comercios y servicios a nivel regional.
186
Figura 51. Aglomeración económica en el Centro de la ciudad de Colima
Fuente: con base en información de César Cisneros, Martha E. Chávez, Poulette Farías, Benjamín
Gómez Mendoza, Benito Torres, Reyna Valladares, Fernando Rodríguez y Roberto Cruz. Digitalización
Francisco Valencia.
Del mismo modo, al hacer el análisis de los mapas de población y la distribución de las
viviendas en la conurbación Colima-Villa de Álvarez, se encuentran AGEBs de mayor
índice de población en la ciudad de Villa de Álvarez, mayormente sobre el centro de la
localidad, mientras que en la ciudad de Colima, donde se encuentra un mayor índice de
aglomeración y concentración económica, la presencia poblacional es
significativamente baja. Por otro lado, la zona centro de la Ciudad de Colima capta el
dinamismo económico, pero no alberga población.
De forma conclusiva, la ciudad de Villa de Álvarez tiene la mayor función habitacional
entre la conurbación, es más bien un dormitorio. Sobre las viviendas habitadas en la
conurbación Colima-Villa de Álvarez (73, 240 viviendas), que no disponen de servicios
básicos de primera necesidad como el agua, luz eléctrica y servicios de drenaje, al año
2010, se registró un 0.8% (572 viviendas). Las carencias sociales y el rezago en la
población son un problema que prevalece en todo el estado, y que debe ser modificado
por las autoridades para cambiar su nivel de atención a estos niveles e incursionarse en
una organización de contacto con los centros de población y servicios más importantes
del estado. Para ello, deben crearse políticas que integren una situación laboral y
187
calidad de vida para generar mayores recursos y evitar este tipo de fenómenos hacia
años futuros.
Particularmente, los materiales en las paredes de las casas de los municipios y la
conurbación, desde 1970 ha sido cambiado a mayoritariamente de materiales
resistentes y duraderos, que dan más seguridad a los habitantes ante diferentes
circunstancias. Sin embargo, existe presencia de otro tipo de materiales tradicionales
en las zonas más marginadas de los municipios de Colima y Villa de Álvarez, materiales
como adobe, embarro o bajareque e incluso otros como carrizo, bambú o palma y
láminas de cartón.
Con el paso de los años las casas que presentaban estos materiales ha ido en declive,
hasta llegar a un 97.72% de las viviendas de todo el estado de Colima con materiales
resistentes; no obstante, esto no significa que los materiales deban de ser cambiados,
dado que con excepción de láminas de cartón, son adecuados al clima de la ciudad,
sino que requieren atención especializada para mejorar las condiciones de
habitabilidad.
Asimismo, la situación en los materiales que fueron utilizados para pisos desde 1970,
fue mayormente el cemento firme, un material más resistente que otros y brinda mayor
seguridad e higiene dentro de las casas. Pero aún hay gran presencia de casas con
pisos de tierra dentro de los municipios de la conurbación. El material en pisos desde
1970 hasta 2010 fue significativamente creciente, ya que se redujeron los pisos de las
casas a base de tierra, para pasar a otros como madera, mosaico y otros tipos de
recubrimientos de mejor uso y calidad.
Para el año 2010, las casas en el Estado de Colima tenían piso adecuado, con 48.85%
eran de cemento firme y un 48.34% de madera, mosaico u otro tipo de recubrimientos.
A este tipo de mejoramientos dentro de la vivienda, ya sea en recubrimiento y
materiales en pisos o en paredes, puede deberse a una causa de aumento de ingreso
de usuarios o a la llegada de nuevas generaciones con mejor captación de ingresos
que pudo haber costeado una vivienda completa, una vivienda inicial, mejoramiento
físico, mejoramiento financiero e infraestructura por decir algunos de operaciones
financieras con respecto al financiamiento de la vivienda.
A eso contribuyeron instituciones en apoyo a la vivienda como INFONAVIT, el de mayor
participación en este rubro de mejoramiento en vivienda, seguido de la SEDESOL y la
Banca, BANJERCITO, CFE, CONAVI, entre otros.
Sin embargo, los municipios de la conurbación están entre las mismas tasas de
población económicamente actividad ocupada, con una diferencia de 3.38 puntos
porcentuales (Colima 22.63% y Villa de Álvarez 19.25%), esto podría significar que en
188
efecto, en Villa de Álvarez existe una fuerza laboral casi al nivel de la ciudad de Colima,
pero en contraste ésta se desplaza hasta al centro de la ciudad de Colima para laborar.
Del otro lado, las tasa de informalidad laboral en el estado han llegado hasta un 54.1%
de la población que trabaja en todo el estado, siendo un factor importante para crear
políticas de incentivo al registro de estas personas ante la autoridad, donde se cree un
ambiente económico estatal de nivel entre el resto de los estados del país y que
posicione al estado colimense entre una de las entidades mejor administradas para que
finalmente vayan en pro de la población y el destino correcto de los recursos hacia ésta.
El territorio de la conurbación de los municipios en estudio abarca el 28% de la
superficie total de ambos municipios (1096.59 km2), y su proceso de transformación en
la metrópoli a través del tiempo ha marcado al estado desde 1970, ya que todos los
procesos de cambio habitacional, poblacional y económico obligan a reordenar las dos
ciudades.
En los municipios de la conurbación existe un capital de 4415 docentes que brindan
educación a la población de éstos territorios que asiste a la escuela para todos los
niveles educativos a excepción del sector de educación superior. Con un total de 484
instalaciones educativas entre las que se encuentran los niveles de preescolar,
primaria, secundaria, profesional técnico, bachillerato, entre otros, pero de igual manera
excluyendo al sector de la educación superior en los éstos municipios.
Por lo que para cada plantel educativo en el municipio de Colima y Villa de Álvarez
existe una oferta de 9 docentes por planteles en promedio, para cada uno. Sin
embargo, sobre la relación de alumnos y docentes, en el municipio de Colima, existe
una vinculación de cinco alumnos por docentes, mientras que para Villa de Álvarez es
de nueve. Esto relaciona la mayor oferta educativa y capital docente en el municipio de
Colima, y quizá la migración de alumnos hacia ésta localidad para recibir educación.
Sobre las principales vías de comunicación, dentro de la conurbación Colima-Villa de
Álvarez, se tiene una articulación de tres anillos periféricos que conectan de norte a sur
y de oriente a poniente a toda la ciudad, dando un desfogue a la afluencia vehicular. Sin
embargo, es necesario tener vías alternas sobre estos mismos anillos periféricos que
podrán tomarse como desvíos para ayudar al tráfico ante diferentes situaciones que por
alguna circunstancia se obstruya el paso vehicular e que incluso en las horas pico
(12:00 a 14:00 horas) pueda haber una eficaz afluencia vehicular sin problemas.
Si bien la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Colima tiene la estrategia de
unir en red a la ciudad mediante anillos periféricos, existe una demanda de generar vías
alternas que den paso al desfogue vehicular sobre las mismas avenidas principales y
dentro de los mismos anillos periféricos.
189
Dentro de la conurbación Colima-Villa de Álvarez existe una oferta de 24 unidades
económicas dedicadas a los servicios financieros y la banca múltiple; los usuarios de
estas unidades se concentran mayormente en instalaciones de la ciudad de Colima,
habiendo una mínima participación por las ubicadas dentro de la ciudad de Villa de
Álvarez. La mayoría de estas unidades están cerca de algún lugar donde se concentre
temporalmente la población, ya sean plazas comerciales o avenidas principales.
La situación que prevalece dentro del centro histórico de la Ciudad de Colima es
importante, ya que la superficie dedicada a actividades recreativas y culturales, como
podría caracterizar a un centro histórico, va en descenso a causa de que esta superficie
es mayormente utilizada por establecimiento de comercios y de servicios, que desde el
crecimiento de la conurbación.
La ciudad de Colima desde los años de 1980 ha estado en constante cambio y se prevé
que con el paso de los años las zonas habitacionales y de vivienda a los alrededores
del centro históricos comenzarán a desaparecer. En cambio, el centro histórico de la
ciudad de Villa de Álvarez, aunque ha tenido mínimos cambios en su estructuración
poblacional alrededor del centro histórico, ha permanecido con características que
identifican la imagen urbana de un centro histórico.
En materia de salud, en los municipios de la conurbación Colima-Villa de Álvarez, al
año 2010 se tenía un personal médico de 923 médicos en total, que incluye personal
adscrito a dependencias como el IMSS, PEMEX, SEDENA, SEMAR, IMSS-
Oportunidades, SSA y otras; de las cuales, un 93% (863 médicos) brindan servicios de
salud en el municipio de Colima, y el restante en Villa de Álvarez. De esta oferta, como
se ha de concluir, existe un alto índice de personas por médico en Villa de Álvarez, con
hasta 1999 habitantes por médico, mientras que en el municipio de Colima es de 170
habitantes por médico.
La oferta comercial y de servicios, siempre será representada con mayor porcentaje en
la ciudad de Colima, un ejemplo es el posicionamiento de plazas comerciales y tiendas
de conveniencia; en esta ciudad se tienen 9 plazas comerciales, que incluyen negocios
con cadenas nacionales e internacionales. Mientras que, en la de Villa de Álvarez, se
tiene la presencia de una empresa internacional, con reciente apertura en 2013 al
mercado villalvarense y de manera directa también al de la población de la capital); ya
que con anterioridad a esta fecha sólo se tenía una plaza con servicios comerciales de
nivel nacional.
Por otro lado, el indicador de motorización para el municipio de Villa de Álvarez (3.3
habitantes por vehículo), mantiene una diferencia de 1.3 habitantes por vehículos
respecto al municipio de Colima (2 habitantes por vehículo). Cabría resaltar que hay un
parque vehicular menor en Villa de Álvarez. Aunque la diferencia poblacional entre los
190
dos municipios es de 26,948 personas, el municipio de Colima es el que tiene la
diferencia positiva sobre el municipio de Villa de Álvarez.
Lo anterior trae como consecuencia los niveles de contaminación tanto en el estado, los
municipios y la conurbación Colima-Villa de Álvarez por efecto de emisión de gases. En
producción de contaminantes sobre el sector manufacturero es Tecomán con más de la
mitad de la emisión de contaminantes industriales. Sobre los municipios de la
conurbación, emiten el 28.2% de los contaminantes industriales, aunque es una
aportación importante, el municipio de Colima emite la mayor parte con el 19.2% de
este último porcentaje.
Los datos anteriores demandan establecer líneas de acción para el reuso de estos
materiales que resulten selectos para el reciclaje, ya que muchas de las normas entre
las ciudades del mundo, establecen crear conciencia sobre la importancia en la
reutilización de estos tipos de materiales que podrían ser una fuente de ingreso para la
misma administración pública en curso.
Dentro de los servicios públicos, en la conurbación Colima-Villa de Álvarez existe una
oferta de 30 vehículos que hacen la función de recolección de basura, de los cuales 18
circulan en el municipio de Colima y 12 están en Villa de Álvarez. Sin embargo, existe
una demanda de vehículos recolectores dentro de la conurbación y una coordinación en
conjunto con la población para mitigar la existencia de los sitios no controlados de
depósitos de basura que finalmente resulte en problemas colaterales alrededor de estas
zonas habitacionales.
Aunque en la ciudad de Colima no tenga un relleno sanitario y Villa de Álvarez sí, toda
la basura recolectada es llevada a éste. Durante 2010, se recolectaron 98 mil toneladas
de residuos urbanos, donde el municipio de Colima producía el 62% (61 mil Tons.) y
Villa de Álvarez 38% (37 mil Tons.). Por lo que, cada día en los municipios de la
conurbación se recolectaban 268.49 toneladas, es decir, cada habitante en diariamente
producía 1,006 kilos de basura.
En comunicaciones, en el estado existe una red troncal importante, que comunica de
norte a sur, y hacia otros estados y establece una red que permite establecer lazos de
comercio intermodal entre las localidades de la entidad, y hacia otros estados, por el
ejemplo de comunicación hacia el recinto portuario en el municipio de Manzanillo. Sobre
el desarrollo y construcción de nuevas avenidas en la conurbación Colima-Villa de
Álvarez hacia el norte de las dos ciudades muestra que ha ido creciendo de forma
positiva hacia este sentido, mientras que en el sur la tendencia de crecimiento es baja.
Este tipo de avenidas en las ciudades, mayoritariamente son de tipo estatal y federal
pavimentada con 28% y 26%, respectivamente. Sobre la oferta de carreteras que existe
en el estado, debe darse atención al parque vehicular relativo que hay en el mismo, es
191
decir, que la demanda de automotores sea atendida por la cantidad y calidad de
carreteras e infraestructura en comunicaciones de este tipo.
Sobre seguridad en la integridad de la población, es necesaria la correcta ejecución de
planes de contingencia urbana dentro de la conurbación, ya que éstas se encuentran a
una proximidad relativamente cercana hacia una zona volcánica.
Finalmente, cabe resaltar la relación que existe entre las dos ciudades, y cómo éstas
desarrollan sus propias actividades económicas, pero con una singular dependencia de
una ciudad con la otra. Particularmente, la ciudad de Colima tiene una participación
económica, poblacional, organizativa y logística mayor que la de Villa de Álvarez.
Mientras ésta última sirve de acogida para las zonas habitacionales y su mayor
concentración poblacional entre algunas zonas dentro de la ciudad, la de Colima es
donde estos sectores de la población obtienen empleos, educación, salud y entre otros
servicios de los que carece Villa de Álvarez.
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193
3. CARACTERIZACIÓN
DE LOS VACÍOS
OCIOSOS EN LAS ÁREAS
CENTRALES DE COLIMA
Y VILLA DE ÁLVAREZ
3
194
III. Caracterización de los vacíos ociosos en las áreas centrales de Colima y Villa de Álvarez
Reyna Valladares Anguiano y Martha E. Chávez González Capítulo 3
Durante mucho tiempo, en algunas ciudades se ha hablado de los terrenos o solares
baldíos, aunque en el caso latinoamericano no es un tema nuevo. En México, desde la
década de los setenta del siglo XX se le mencionaba en los instrumentos de gestión
urbana, pero fue sólo desde finales de la década de 1990 y principios del XXI, que se
empezó a discutir acerca del potencial de este tipo de suelo, puesto que tanto en países
desarrollados como en los países latinoamericanos es una situación persistente;
especialmente en los años recientes; México y Colima no son la excepción.
Los baldíos en los instrumentos de planeación de Colima y Villa de Álvarez
En el estado de Colima, el tema del suelo baldío aparece en los diagnósticos de los
primeros instrumentos de planeación de la época contemporánea, formulados en la
década de 1980; en un diagnóstico realizado en 1979, para el caso de la ciudad de
Colima se señalaba “el uso de lotes baldíos como basureros” (Chávez, 2006, p. 187).
En los planes municipales promulgados en 1981, se señalaba que en el municipio de
Colima había 192.7 hectáreas de baldíos urbanos y en Villa de Álvarez 75 hectáreas,
para un total de 267.70 Has. de suelo baldío en la naciente conurbación (Ídem, p. 252),
por esa razón en los planes municipales de desarrollo urbano de los diez
municipalidades una de las políticas “era desalentar el establecimiento de
asentamientos humanos en zonas de riesgo, redensificar y utilizar los baldíos antes de
usar las reservas de suelo” (Ídem, p. 189).
195
Años más tarde en el documento Colima en Síntesis del gobierno del estado, con
relación al suelo baldío nuevamente se le señalaba como un problema, de acuerdo a
dicho documento, a principios de los noventa la Dirección de Catastro tenía
contabilizados en el estado 87 mil 91 predios de los cuales el 29.08% (25 mil 327)
permanecían baldíos. En el municipio de Colima, el suelo baldío representaba 23.79% y
en el municipio de Villa de Álvarez era más de 41% (Ídem p. 207).
En el programa de desarrollo urbano de la conurbación aprobado en 1992, una de las
políticas de crecimiento era de expansión y de saturación de lotes baldíos. Mientras que
en el programa de desarrollo urbano de Villa de Álvarez de 2001 reconocía la existencia
de 136 Has. de suelo baldío.
En cuanto a los instrumentos de planeación actuales, el programa de desarrollo urbano
de la ciudad de Colima vigente desde el año 2000, no menciona a los baldíos o la
subutilización de edificaciones como un problema; pero sí el caso de la zona centro de
Colima, en donde los comercios y servicios estaban desplazando el uso habitacional,
“por un proceso de suburbialización” (Programa de Desarrollo Urbano de Colima, 2000,
págs. 56 y 57), asimismo, daba cuenta de la existencia de grandes baldíos de
propiedad pública (con una superficie de 241, 703 m2) y privada (494, 330 m2) en
estado rústico (Programa de Desarrollo Urbano, 2000, p. 58) y 5, 916 lotes baldíos (el
14.79% del total de predios) (Programa de Desarrollo Urbano, 2000, p. 65), que se
asumían como una forma de ahorro.
Por lo anterior, en los objetivos generales, el citado programa planteaba “Distribuir
equitativamente las cargas y beneficios del desarrollo urbano”, en materia de suelo los
objetivos específicos eran “Promover la construcción de vivienda en el Centro Histórico,
diseñando para este fin beneficios fiscales y de dotación de servicios ye (si)
infraestructura” ” (Programa de Desarrollo Urbano, 2000, p. 98).
En ese sentido, en la estrategia general indica que “Se deberá buscar la ocupación y
saturación de las 73.6 hectáreas de grandes baldíos urbanos dispersos en el centro de
población,…(además)… Se propiciará la redensificación urbana en lo posible, en
función de la baja densidad de ocupación, sobre todo en las áreas subutilizadas,
cuidando siempre los valores de la tipología de lotes y edificaciones” (Programa de
Desarrollo Urbano, 2000, p. 104).
Finalmente, en las acciones urbanas establece “Promover la utilización de los grandes
baldíos urbanos, con la aplicación de usos más intensivos que permitan aprovechar la
infraestructura con que cuentan. (C) (Gestión) (Mediano Plazo) (Municipio
Particulares)… (y) “Promover por todos los cauces que tiene a la mano el
Ayuntamiento, la construcción de vivienda en el Centro Histórico. (A) (Política) (Corto
Plazo) (Municipio) (Síntesis del Programa de Desarrollo Urbano, 2000, p. 90). En este
196
caso no se especifican ni los mecanismos ni los instrumentos a través de los cuales se
puede lograr el aprovechamiento de los terrenos baldíos.
Mientras que dentro del Plan Municipal de Desarrollo Colima 2012–2015 relacionado
con el tema que nos ocupa señalaba:
“Lotes Baldíos
En la Ciudad de Colima existen aproximadamente 8,700 lotes baldíos ubicados en
fraccionamientos y colonias municipalizadas y aproximadamente otros 6,000 lotes en
fraccionamientos no municipalizados, sumando casi 15,000 lotes. Del total únicamente
un promedio del 50% es limpiado con regularidad por sus propietarios resultando más
de 7,000 lotes que no son limpiados, representando un peligro latente a la comunidad,
en cuestión de probables incendios o acumulación de fauna nociva” (Plan Municipal de
Desarrollo Colima: 2012, 63), sin embargo la información no permite saber cuánto
representan del total de lotes de la ciudad.
En cuanto al programa de desarrollo urbano vigente en Villa de Álvarez, publicado en el
año 2005, planteaba entre sus objetivos: “Ordenar el crecimiento urbano a través de
este instrumento, basado en una estrategia congruente a las demandas de la población
en materia de suelo urbano, infraestructura, equipamiento, servicios municipales y
vivienda (y) Distribuir equitativamente las cargas y beneficios del desarrollo urbano”
(Programa de Desarrollo Urbano, 2005, p. 20).
En el diagnóstico, el principal problema que mencionan los ciudadanos es el de
inseguridad, asociado a ésta, están las pandillas y los baldíos; sin embargo, en el
apartado de usos de suelo no se alude al tema de los baldíos, aunque sí en las metas
relacionadas con el suelo urbano, donde se especifica “Promover la utilización de las
zonas subutilizadas o predios rústicos intraurbanos como primer recurso aprovechable
como reserva urbana” (Programa de Desarrollo Urbano, 2005, p. 112) y en la estrategia
general se menciona “la ocupación de lotes baldíos intraurbanos que permitan la
redensificación de manera paulatina eficientando la disponibilidad de infraestructuras,
servicios y equipamientos” (ídem, p. 119).
Asimismo, en las propuestas de acciones urbanas del citado programa plantea
“Promover la ocupación de los predios rusticos (sic) intraurbanos, con usos mas (sic)
intensivos que el agropecuario” (ídem, p. 230), sin embargo no explica los mecanismos
para lograr la utilización de los baldíos.
Respecto al Plan Municipal de Desarrollo de Villa de Álvarez 2012-2015, sólo menciona
en una de sus líneas estratégicas: “Identificar predios intraurbanos que puedan
adquirirse por el municipio para destinarlos como espacios verdes. (y) Localización de
predios intraurbanos baldíos” (H. Ayuntamiento de Villa de Álvarez, 2012, pág. 155). El
197
plan establecía como meta al 2013 “V. Consolidar un inventario de predios intraurbanos
baldíos (Ídem, p. 156).
Como parte de las tareas de la Dirección de Limpia y Sanidad, el plan municipal definió
como metas del año 2013 y 2014: “IV. Realizar una campaña de limpieza de lotes
baldíos en la zona urbana de Villa de Álvarez” y “I. Contar con un mapeo de todos los
lotes baldíos de la ciudad de Villa de Álvarez”, respectivamente” (Ídem, p. 159).
En un trabajo realizado por las autoras en la Universidad de Colima, entre 2006 y 2009,
se registraron en la conurbación Colima-Villa de Álvarez 9,194 baldíos (242.06 Has.)
dentro del tejido urbano consolidado. De esas cifras 5,270 lotes baldíos (154.66 Has.)
estaban en la ciudad de Colima y 3,924 (87.40 Has.) en Villa de Álvarez, todos esos
predios están definidos para uso habitacional de acuerdo al programa de desarrollo
urbano respectivo (Chávez, 2009).
A esas cifras se sumaban 3, 070 predios baldíos (con un área de 126.26 Has.) ubicados
en la periferia de la ciudad de Colima, más 3,614 en la de Villa de Álvarez (que
sumaban 70.55 Has.), por lo que la cifra global llegaba a 15, 878 lotes con una
superficie total de 593.53 Has. de suelo baldío, en el sentido tradicional de la palabra.
En el 2010, de acuerdo al director de Servicios Públicos Municipales del Ayuntamiento
de Colima, esa dependencia había detectado 8 mil 572 baldíos en ese año, sin contar
las edificaciones sin uso, que aumentaría la cifra.
Los datos anteriores, por su magnitud, indican la importancia de los vacíos ociosos y la
necesidad de estudiarlos, como lo afirman diversos autores (Fausto y Rábago, 2001;
Fausto, 2005; Clichevsky 2002; 2007; 2010; y Guerra, 2009, entre otros); por sus
particularidades es necesario profundizar en cada ciudad acerca del origen, magnitud,
localización, tipo de propiedad, situación jurídica y status dentro del mercado de suelo,
pero también de la condición de la tierra, situación, aprovechamiento, localización y tipo
de propiedad (pública o privada), para poder ofrecer soluciones, ya que en algunos
programas locales de desarrollo urbano, los predios vacantes pequeños son
menospreciados, sin embargo, pueden ser un gran potencial para compactar la ciudad,
y si a eso se suma el incremento de densidad que el suelo y las infraestructuras puedan
soportar, las posibilidades de reducir la expansión serían mayores.
Los vacíos ociosos en la zona centro de la ciudad de Colima37
En este apartado se analizará la información correspondiente a los criterios
mencionados con anterioridad y establecidos en el capítulo 1 para para nominar a este
37
La información de mapas y tablas así como el de Villa de Álvarez se trabajó con los softwares de SPSS y Arc Map.
198
suelo, como son: localización38, aprovechamiento39, tipo de propiedad40; niveles
construidos en los vacíos ociosos41, situación en el mercado inmobiliario42 y con los
datos recabados durante los diversos recorridos de campo en el área de estudio, así
como en una encuesta realizada a vecinos de los vacíos ociosos. La información fue
vaciada en un sistema de información geográfica, a partir de la base de datos
proporcionada por la Dirección de Catastro del Ayuntamiento de Colima y en el caso de
la ciudad de Villa de Álvarez con información proporcionada por la Dirección de
Catastro de 200943.
Aun cuando la zona de estudio forma parte de la conurbación Colima-Villa de Álvarez,
la información se presenta por separado, ya que aunque la ley de Asentamientos
Humanos del Estado de Colima obliga a trabajar de manera coordinada, la realidad es
que cada ayuntamiento trabaja de manera independiente, de ahí que primero se
presenta la información de la capital colimense y después la de su ciudad conurbada.
La zona de actuación o Zona Centro de la Ciudad de Colima (4.2 Km²), se integra por
tres áreas: 1) polígono A (34.16 Has.): primer perímetro histórico donde encuentran la
mayoría de las edificaciones patrimoniales y que está determinado por el Plan de
Manejo de la Zona Centro de la Ciudad de Colima44, aprobado en 2012.
38
De acuerdo a la literatura revisada en el capítulo 1 menciona que es conveniente ubicar con precisión la localización de los vacíos ociosos, es decir, si están en el área urbana, en áreas intersticiales o en el área rural. Para fines de este trabajo solamente se utilizó la categoría de urbano, dado que el trabajo se realizó en dos centros urbanos. 39
En el capítulo 1 se menciona la manera en que puede usarse el suelo, temporalmente se refiere a un uso definitivo o parcial en el tiempo (esporádico, diario, continuo, etc.) y desde el tipo de uso puede ser rural o urbano, en el caso de este trabajo nos abocamos a los usos urbanos que existen en las zonas centrales analizadas. 40
Los tipos de propiedad que se menciona en la literatura del capítulo 1, que son aplicables a México son: privada, social, pública (federal, estatal, municipal, etc.). 41
De acuerdo a la literatura revisada se indica que el potencial de los vacíos ocioso se incrementa si se contabilizan los niveles construidos, de ahí que para fines de éste trabajo se consideró dicho indicador, cero indicaría que no hay ningún tipo de construcción o estructura. 42
Por situación se entiende en qué condición se encuentra el vacío ocioso en el mercado inmobiliario, es decir, si está en renta, en venta, o venta y/o renta. 43
A pesar de que en tres momentos distintos se solicitó la información actualizada para verificar datos de propietarios esta no fue proporcionada, por lo que se decidió optar por trabajar con la que ya se tenía de un proyecto previo. En parte el problema derivó de que al momento de realizar los levantamientos de campo coincidió con el proceso electoral, lo que restringió el acceso a los datos requeridos para este trabajo. 44
La delimitación del Centro Histórico fue determinada a raíz de un estudio de Camarena (1998) que sirvió de base para que finalmente quedara definida el área de protección patrimonial, pero nunca se expidió la declaratoria, fue hasta la aprobación del plan de manejo que se hizo oficial y, por tanto, desde el punto de vista urbano ya es legalmente obligatoria su protección. El documento del plan fue publicado en el periódico oficial El Estado de Colima el 7 de marzo de 2012 y que establece una serie de proyectos de recuperación de la zona centro de la ciudad de Colima.
199
2) polígono B (177.65 Has.): área donde existen edificaciones patrimoniales dispersas y
3) un área de “amortiguamiento” o “el resto de la Zona Centro” (190.18 Has.)45, en
donde no existe presencia de edificaciones patrimoniales de acuerdo al Instituto
Nacional de Antropología e Historia (INAH).
La zona centro está integrada por 28 barrios y tres colonias. Está delimitada al noreste
por la Av. De los Maestros-Av. San Fernando, al poniente por la Av. José María Pino
Suárez-Av. Javier Mina, al sureste por la Av. Anastasio Brizuela- Av. 20 de Noviembre,
y al oriente por la Calzada Pedro A. Galván. La zona es atravesada por dos cuerpos de
agua de noreste a sureste (ver plano 1).
Localización de los vacíos ociosos en la ZCCC
Durante los recorridos de campo se detectó que respecto a la información
proporcionada por la Dirección de Catastro del municipio de Colima que varios predios
de la zona han tenido varias subdivisiones y fusiones, esta situación se encontró en un
total de 1,603 solares, en el caso de las fusiones se encontraron en 107 predios y se
localizaron 1,494 terrenos subdivididos y dos predios que fueron subdivididos y
posteriormente fusionados con otros. Estos cambios representan el 16.33% del total de
terrenos de la zona de estudio. Lo anterior muestra que en muchos casos no se hace el
trámite ante las autoridades correspondientes y eso puede estar generando una pérdida
en los ingresos del municipio vía catastro, por la falta del registro de cambios y la
actualización de la información en dicha área municipal (ver tabla 54 y figura 52).
Tabla 54. Predios fusionados y/o subdivididos en la zona centro de la ciudad de Colima
Tipo de división Cantidad % M2 totales
del uso
% respecto al total
Hectáreas
Fusionados 107 6.67 91,410.54 18.71 9.1411
Subdividido 1,494 93.20 390,246.76 79.88 39.0247
Subdividido y fusionado 2 0.12 6,885.66 1.41 0.6886
Total 1,603 100 488,542.96 100.00 48.8543
Fuente: elaboración propia con base en información 2015 de la Dirección de Catastro del Municipio de
Colima y recorridos de campo del equipo de trabajo.
45
En estas cantidades se están contemplando las vialidades por lo que la cantidad total no es coincidente con la que se tiene en la tabla de usos de suelo que solamente corresponde al área de los predios.
200
Figura 52. Plano Base de la Zona Centro de la Ciudad de Colima.
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
201
Aprovechamiento de los vacíos ociosos de la ZCCC.
Los usos de suelo de la zona centro de la ciudad de Colima (ZCCC) tienen un variedad
importante, pero sobresalen las viviendas ocupadas en 53.88% del total, en importancia
le siguen los comercios con 15.55%, vacíos ociosos en 12.63%46 de los predios, usos
mixtos en 6.49%, servicios en el 5.47% de los terrenos y el resto de usos representan el
5.98%47. Llama la atención el número de equipamientos de la zona (188 predios) así
como la cantidad existente de talleres (175) que si bien no son apreciables respecto al
número total de terrenos, sí son relevantes, los primeros como atractores de población
al centro y los segundos como generadores de ruido y al mismo tiempo afectan la
imagen urbana de la zona (ver tablas 55 y 56).
Tabla 55. Usos de suelo levantamiento 2015 de la ZCCC
Uso de suelo Cantidad
de predios
% respecto al
total
M2 totales
del uso
% respecto al
total Hectáreas
Baldío 236 2.40 78,301.38 2.54 7.8301
Baldío bardeado 149 1.52 55,484.15 1.80 5.5484
Centro de manzana 44 0.45 15,077.92 0.49 1.5078
Comercio 1487 15.15 341,392.73 11.06 34.1393
Comercio núcleo 40 0.41 13,943.06 0.45 1.3943
Condominio vertical vivienda ocupada
23 0.23 11,698.37 0.38 1.1698
Condominio horizontal vivienda ocupada
14 0.14 13,109.35 0.42 1.3109
Condominio vertical sin uso 1 0.01 325.94 0.01 0.0326
Condominio vertical vivienda desocupada
4 0.04 913.17 0.03 0.0913
Edificación sin uso 315 3.21 107,589.63 3.49 10.7590
Edificación en proceso 27 0.28 15,654.30 0.51 1.5654
Equipamiento 123 1.25 543,872.34 17.62 54.3872
Equipamiento especial 3 0.03 1,699.50 0.06 0.1700
Equipamiento privado 40 0.41 35,019.26 1.13 3.5019
Equipamiento religioso 22 0.22 36,282.32 1.18 3.6282
Industria 17 0.17 11,709.30 0.38 1.1709
Infraestructura 2 0.02 725.74 0.02 0.0726
Mixto comercio servicios 10 0.10 1,480.70 0.05 0.1481
Continúa…
46
De acuerdo con el concepto generado en el apartado uno, los vacíos ociosos considerados en este trabajo y que se encontraron en el recorrido de campo son: Baldíos, Baldíos bardeados, Condominio vertical sin uso, Condominio vertical con vivienda desocupada, Edificación sin uso, Edificación en proceso, Mixto vivienda comercio desocupada, Mixto vivienda servicios desocupada y Vivienda desocupada (ver tabla 56). 47
Los datos de comercios, vacíos ociosos y mixtos se obtuvieron de sumar las distintas variedades de usos de suelo encontrados en el trabajo de campo.
202
Continúa tabla 55…
Uso de suelo Cantidad
de predios
% respecto al
total
M2 totales
del uso
% respecto al
total Hectáreas
Mixto condominio vertical comercio vivienda ocupada
3 0.03 1,899.01 0.06 0.1899
Mixto industria vivienda ocupada
1 0.01 183.42 0.01 0.0183
Mixto taller comercio 17 0.17 20,942.99 0.68 2.0943
Mixto taller vivienda ocupada 14 0.14 5,136.61 0.17 0.5137
Mixto vivienda comercio ocupada
500 5.09 108,092.17 3.50 10.8092
Mixto vivienda comercio desocupada
19 0.19 7,009.71 0.23 0.7010
Mixto vivienda servicios ocupada
58 0.59 13,221.67 0.43 1.3222
Mixto vivienda servicios desocupada
1 0.01 67.44 0.00 0.0067
Mixto vivienda taller ocupada 14 0.14 5,136.61 0.17 0.5137
Servicios 537 5.47 247,319.24 8.01 24.7319
Taller 175 1.78 68,190.63 2.21 6.8191
Vecindad 29 0.30 20,749.43 0.67 2.0749
Vivienda dúplex ocupada 41 0.42 10,316.06 0.33 1.0316
Vivienda desocupada 562 5.72 123,353.53 4.00 12.3354
Vivienda ocupada 5289 53.88 1,170,021.22 37.91 117.0021
Totales 9817 100 3,085,918.89 100.00 308.59
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
Respecto a los vacíos ociosos su variedad es menor, sin embargo, sobresalen las
viviendas desocupadas con el 42.77%, los baldíos con el 29.30% (incluye el baldío
bardeado) y las edificaciones sin uso con el 23.97%. El total de los vacíos ociosos de la
zona suman en cuanto a superficie territorial 38.87 Has., las cuales equivalen al 12.59%
de hectáreas de los predios analizados (ver tabla 55 y figuras 53-54).
203
Tabla 56. Usos de suelo de los vacíos ociosos levantamiento 2015 de la ZCCC
Uso Cantidad % M
2 totales
del uso
% respecto al
total Hectáreas
Baldío 236 17.96 78,301.38 20.14 7.8301
Baldío bardeado 149 11.34 55,484.15 14.27 5.5484
Condominio vertical sin uso 1 0.08 325.94 0.08 0.0326
Condominio vertical vivienda desocupada
4 0.30 913.17 0.23 0.0913
Edificación sin uso 315 23.97 107,589.63 27.68 10.7590
Edificación en proceso 27 2.05 15,654.30 4.03 1.5654
Mixto vivienda comercio desocupada
19 1.45 7,009.71 1.80 0.7010
Mixto vivienda servicios desocupada
1 0.08 67.44 0.02 0.0067
Vivienda desocupada 562 42.77 123,353.53 31.73 12.3354
Total 1314 100 388,699.25 100 38.8699247
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
Figura 53. Porcentaje de uso de suelo de los vacíos ociosos de la ZCCC
Fuente: elaboración propia con base en tabla 55.
17,96
11,34
0,08
0,3
23,97
2,05 1,45
0,08
42,77
Baldío
Baldío bardeado
Condominio vertical sin uso
Condominio verticalvivienda desocupada
Edificación sin uso
Edificación en proceso
Mixto vivienda comerciodesocupada
Mixto vivienda serviciosdesocupada
Vivienda desocupada
204
Si bien los vacíos ociosos se encuentran dispersos en toda la zona de estudio, se
observa una mayor concentración de los mismos dentro de los perímetros A y B del
centro histórico, los cuales suman la mayor cantidad en superficie respecto a los metros
cuadrados de los terrenos baldíos.
Por otra parte, dentro del perímetro A se observa una mayor cantidad de viviendas
desocupadas, así como edificaciones sin uso. En la zona de amortiguamiento se
encontró toda la gama de vacíos ociosos dispersa, sin predominar en algún barrio o
colonia en específico (ver figura 54).
Al hacer el análisis del proyecto coordinado por Martha E. Chávez para la CONAVI
denominado “Producción de suelo urbano en Colima-Villa de Álvarez”, CONAFOVI -
2003-C01-016, concluido en 2009 y en donde se hizo la revisión de suelo baldío, al
compararlo con los datos de 2015 se observan algunos cambios relevantes para el
caso de Colima, entre ellos la variedad de usos de suelo, que era menor en aquel año,
mientras que en este año hay mayor mixtura.
En 2015 aparecieron varios condominios verticales sin uso y/o con vivienda
desocupada, edificaciones sin uso y en proceso, además de los mixtos comercio-
vivienda y servicios- vivienda desocupados.
Entre 2015 y 2009 los baldíos disminuyeron y la vivienda desocupada aumentó, así que
entre los nuevos usos de vacíos ociosos y los dos mencionados en este párrafo suman
un total de 328 predios más desocupados (ver tabla 57).
205
Figura 54. Usos de suelo de los vacíos ociosos de la Zona Centro de la Ciudad de Colima.
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
206
Tabla 57. Comparación de los usos de suelo 2009-2015 de la ZCCC
Uso de suelo
2009 2015
Diferencias Cantidad de predios
% respecto al total
Cantidad de predios
% respecto al total
Baldío 471 4.84 385 3.93 -86
Condominio vertical sin uso 1 0.01 1
Condominio vertical vivienda desocupada
4 0.04 4
Edificación sin uso 315 3.21 315
Edificación en proceso 27 0.28 27
Mixto comercio vivienda desocupada 19 0.19 19
Mixto servicios vivienda desocupada 1 0.01 1
Vivienda desocupada 515 5.30 562 5.73 47
Totales 986 10 1314 13 328
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
Una vez que se recabó la información de los vacíos ociosos se hicieron entrevistas (442
en total) entre los vecinos cercanos a ellos para indagar sobre algunas situaciones
relacionadas con el abandono o no ocupación de los mismos. De acuerdo a esta
información, 247 predios tienen 10 o más años sin estar ocupados, 70 han estado en
esa situación entre cinco y 10 años, entre tres y cinco años son 48, entre un año y tres
son 61, y del resto no pudo obtener información.
Respecto a las razones del abandono solamente se obtuvo el dato para 297 predios, la
mayoría (94 casos) fueron por causa del sismo del 2003, es decir las edificaciones
están dañadas y no se usan o bien las casas fueron demolidas y se convirtieron en
baldíos; en 66 entrevistas se identificaron otras causas48, en 61 predios resultó que el
dueño no está interesado en construir o rentar; en 28 casos la razón que aducen los
vecinos es que el dueño no tiene dinero para construir49 y en 20 entrevistas resultó que
la edificación o terreno está intestado.
En 15 entrevistas los vecinos argumentaron que la condición de vacío ocioso es porque
el propietario está esperando un mejor momento para vender, es decir, lo consideran
como un ahorro, por lo tanto es lo que se considera como “tierra de engorda”,
especulación, en cuatro casos es porque el vacío está en litigio50 y el resto es por causa
48
Entre las causas argumentadas están que la renta es muy cara y el sitio se ocupa y desocupa constantemente (44), en 11 casos porque los propietarios se fueron a vivir fuera de Colima, en cinco porque el propietario tuvo una mala experiencia con arrendatarios previos y el resto porque los locales o casa son muy calientes. 49
Ya sea porque tiene trabajo y no le alcanza para construir o bien, porque no tiene trabajo. 50
En tres casos es porque los familiares no se ponen de acuerdo a quién corresponde la propiedad y en uno porque el propietario vive en un asilo y no quiere vender, aunque los parientes sí.
207
del huracán “Jova” que afectó a la ciudad en el año de 2011 o bien porque los vecinos
consideran complicados los trámites ante el ayuntamiento o el INAH.
Como se puede observar, en función de las respuestas de los vecinos, la mayor
cantidad de vacíos ociosos tiene como causa del abandono el sismo, sin embargo, bajo
esta causa no se explica por qué después de 12 años del suceso aun los propietarios
no han hecho nada respecto a su utilización o construcción. Con el fin de profundizar al
respecto, se solicitó al ayuntamiento información respecto a las transmisiones
patrimoniales que tienen registradas y se encontró que para la zona estudiada entre
2010 y 2015 solamente se han hecho 66 trasmisiones patrimoniales, de tal manera que
entre los datos obtenidos en campo y la información catastral no hay la certeza de qué
pasa con cada uno de los casos de los vacíos ociosos detectados (ver figuras 55 y 56).
Figura 55. Edificación sin uso dentro del perímetro A del centro histórico
Fotografía: Reyna Valladares Anguiano
208
Figura 56. Condición de abandono de los vacíos ociosos de la Zona Centro de la Ciudad de Colima.
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
209
Tipo de propiedad de los vacíos ociosos de la ZCCC
Respecto al tipo de propiedad se encontró que el 97.95% de los vacíos ociosos de la
zona centro son propiedad privada, muy por debajo se encuentra la propiedad social, es
decir, predios que son propiedad de iglesias de distintas denominaciones religiosas,
asociaciones y sindicatos, otro dato importante es que se halló una pequeña de predios
sin datos de propietarios y tampoco en la oficina de Catastro tienen registro de ellos. El
resto se divide en los predios que son de propiedad estatal, federal y municipal.
La ciudad de Colima actualmente vive una fase de expansión, pero al mismo tiempo los
recursos del erario público son cada vez menores, este suelo, entonces, podría usarse
para la construcción de vivienda social o bien de oficinas o servicios comunitarios y con
ello densificar la ciudad, pero sin gentrificar (ver tabla 58 y figuras 57-58).
Tabla 58. Propiedad de los vacíos ociosos levantamiento 2015 de la ZCCC
Tipo de propiedad Cantidad % M2 totales
del uso
% respecto al total
Hectáreas
Propiedad privada 1,287 97.95 371,666.46 95.62 37.17
Propiedad social 13 0.99 8,836.04 2.27 0.88
Propiedad pública federal 2 0.15 227.41 0.06 0.02
Propiedad pública estatal 4 0.30 4,593.42 1.18 0.46
Propiedad pública municipal
1 0.08 284.04 0.07 0.03
Sin dato de propiedad 7 0.53 3,091.89 0.80 0.31
Total 1,314 100.00 388,699.25 100.00 38.87
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
En el estudio se encontraron algunos casos en los que algunos propietarios tienen más
de un vacío ocioso, aunque la mayoría de ellos tienen un solo vacío ocioso (84.61%),
pero un 10.67% de los propietarios tienen en conjunto 226 predios (dos vacíos por
persona); resalta el dato de los propietarios que acaparan 14 predios (dos personas) y
una persona que tiene un total de 13 edificaciones ociosas, el resto se divide entre
propietarios de tres, cuatro y cinco vacíos ociosos, respectivamente (ver tabla 59 y
figura 59).
210
Figura 57. Propiedad de los vacíos ociosos de la Zona Centro de la Ciudad de Colima
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
211
Tabla 59. Propietarios y cantidad de vacíos ociosos que tienen, levantamiento 2015.
Cantidad de propiedades Personas %
Una 896 84.61
Dos 113 10.67
Tres 30 2.83
Cuatro 11 1.04
Cinco 5 0.47
Seis 1 0.09
Siete 2 0.19
Trece 1 0.09
Total de personas 1,059 100.00
Fuente: elaboración propia con base en información de Catastro.
Figura 58. Propiedad de los vacíos ociosos en porcentaje, levantamiento 2015 de la ZCCC
Fuente: elaboración propia con base en tabla 57.
%. 97,95
%. 0,99
%. 0,15 %. 0,3 %. 0,08
%. 0,53
Propiedad privada Propiedad social
Propiedad pública federal Propiedad pública estatal
Propiedad pública municipal Sin dato de propiedad
212
Figura 59. Porcentaje de propietarios por cantidad de vacíos ociosos que tienen en la ZCCC.
Fuente: elaboración propia con base en tabla 58.
Por otra parte, al analizar el catálogo de edificaciones patrimoniales del INAH y hacer el
cruce de información con los vacíos ociosos de la zona encontramos que el 94.14% no
es patrimonial, pero 62 predios (entre vivienda desocupada y edificaciones sin uso) son
patrimoniales, por lo que aún hay patrimonio a proteger en la zona (ver tabla 60).
Si bien no son demasiados los vacíos ociosos que en algún momento fueron
edificaciones patrimoniales (15 predios en la zona estudiada), es importante para la
cultura local su pérdida (ver figuras 60 y 61).
Una; 84,61
Dos; 10,67
Tres; 2,83
Cuatro; 1,04 Cinco; 0,47
Seis; 0,09 Siete; 0,19
Trece; 0,09
Una Dos Tres Cuatro Cinco Seis Siete Trece
213
Tabla 60. Vacíos ociosos patrimoniales levantamiento 2015 de la ZCCC
Tipo de oferta Cantidad % M
2 totales
del uso
% respecto al
total Hectáreas
Patrimonial existente 62 4.72 32,308.94 8.31 3.23
Patrimonial no existente 15 1.14 7,499.95 1.93 0.75
No patrimonial 1237 94.14 348,890.35 89.76 34.89
Total 1314 100.00 388,699.25 100.00 38.87
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo y catálogo del INAH.
Figura 60. Porcentaje de vacíos ociosos patrimoniales en la ZCCC.
Fuente: elaboración propia con base en tabla 59.
Patrimonial existente; 4,72 Patrimonial no
existente; 1,14
No patrimonial; 94,14
Patrimonial existente Patrimonial no existente No patrimonial
214
Figura 61. Vacíos ociosos patrimoniales en la Zona Centro de la Ciudad de Colima
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
215
Niveles construidos en los vacíos ociosos de la ZCCC
Como parte del análisis, se identificaron los niveles de los vacíos ociosos, porque esta
situación agudiza el problema, en un país donde uno de los problema es la falta de
suelo urbanizado, de acuerdo a los datos recabados y haciendo un aproximado de los
M2 de predios sin ocupación en la zona y dejando los niveles cero y uno con la misma
cantidad mostrada en la tabla 60 y multiplicando los metros cuadrados por los niveles 2
a 7 los vacíos ociosos aumentan a 476,294.15 M2, (47. 63 Has.), lo que incrementa un
22.54% la superficie de los vacíos ocioso (ver tabla 61 y figuras 62 y 64).
Tabla 61. Niveles de los vacíos ociosos de la ZCCC, 2015
Número de niveles Cantidad % M
2 totales
del uso
% respecto al
total Hectáreas
Cero 341 25.95 125,864.31 32.38 12.59
Uno 735 55.94 183,088.71 47.10 18.31
Dos 218 16.59 74,007.11 19.04 7.40
Tres 15 1.14 4,236.51 1.09 0.42
Cuatro 4 0.30 1,300.29 0.33 0.13
Siete 1 0.08 202.32 0.05 0.02
Total 1314 100.00 388,699.25 100.00 38.87
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
Situación en el mercado inmobiliario de los vacíos ociosos de la ZCCC
Finalmente, en cuanto a la situación en que se encuentran los vacíos ociosos en la
dinámica inmobiliaria, son pocos los predios que se encuentran en proceso de
encontrar nuevos propietarios, se detectó que el 7.99% son predios que se encuentran
en venta, el 6.54% están en renta, solamente 0.68% está en venta o renta y el resto no
está ofertado en el mercado inmobiliario, simplemente están ociosos (ver tabla 62 y
figuras 63 y 65).
Tabla 62. Vacíos ociosos en el mercado inmobiliario de la ZCCC, 2015
Tipo de oferta Cantidad % M
2 totales
del uso
% respecto al
total Hectáreas
En venta 105 7.99 42,953.22 11.05 4.30
En renta 86 6.54 26,288.28 6.76 2.63
En venta o renta 9 0.68 13,228.06 3.40 1.32
Sin dato 1114 84.78 306,229.69 78.78 30.62
Total 1314 100.00 388,699.25 100.00 38.87
Fuente: Elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
216
También en los recorridos de campo detectamos cuatro casas ocupadas que se
encontraban en proceso de venta.
Figura 62. Niveles de los vacíos ociosos de la ZCCC, en porcentaje levantamiento 2015
Fuente: elaboración propia con base en tabla 60.
Figura 63. Porcentaje de vacíos ociosos en el mercado inmobiliario de la ZCCC.
Fuente: elaboración propia con base en tabla 61.
Cero; 25,95
Uno; 55,94
Dos; 16,59
Tres; 1,14 Cuatro; 0,3 Siete; 0,08
Cero Uno Dos Tres Cuatro Siete
En venta; 7,99
En renta; 6,54
En venta o renta; 0,68
Sin dato; 84,78
En venta En renta En venta o renta Sin dato
217
Figura 64. Niveles de los vacíos ociosos en la Zona Centro de la Ciudad de Colima
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
218
Figura 65. Vacíos ociosos en venta o renta en la Zona Centro de la Ciudad de Colima
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
219
El centro de la ciudad de Villa de Álvarez y sus vacíos ociosos
En el centro de Villa de Álvarez se tomó como zona de estudio lo que el INAH clasifica
como área de protección al patrimonio edificado51 más un área que en recorridos
previos, la coordinadora de esta investigación y un grupo de estudiantes de la Maestría
en Arquitectura de la Universidad de Colima habían detectado como un área que
mantenía cierta homogeneidad constructiva52.
La zona estudiada en Villa de Álvarez tiene una extensión de 1.05 Km2, el perímetro de
protección patrimonial tiene una extensión de 31.47 Has. y el resto es una zona de
amortiguamiento tiene 73.88 Has., al igual que en la zona de estudio de Colima, en
estos datos se incluye el espacio destinado a las vialidades.
Localización de los vacíos ociosos en el centro de Villa de Álvarez
El área de estudio está dentro de las colonias Santa Martha, Centro, San Isidro y La
Gloria. Está delimitada al noreste por las calles Francisco Javier Mina-López Rayón; al
este por las calles 5 de Mayo-Guillermo Prieto; al suroeste por Abasolo-J. M. Salazar
Ureña y al oeste por las Av. Benito Juárez-Av. Enrique Corona Morfín (ver figura 61),
respecto a la información que se tenía de catastro del municipio de Villa de Álvarez
correspondiente al año 2009, se detectaron pocos cambios a la lotificación, solamente
una fusión y 25 subdivisiones que en conjunto suman el 12.26% del total de predios de
la zona analizada. Como se puede observar, a diferencia de la zona centro de la ciudad
de Colima, en Villa de Álvarez hay una mayor consolidación de los predios, quizá sea
porque dentro del polígono estudiado es menos comercial y mucho más habitacional
(ver tabla 63 y figura 66).
Tabla 63. Predios fusionados y/o subdivididos en el centro de Villa de Álvarez, 2015
Tipo de división Cantidad % M
2 totales
del uso
% respecto al
total Hectáreas
Fusionado 1 0.47 134.75 0.16 0.0135
Subdividido 25 11.79 8,820.09 10.21 0.8820
Sin modificación 186 87.74 77,450.47 89.64 7.7450
Total 212 100.00 86,405.31 100.00 8.6405
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
51
Zona que solamente se ubica como tal en el programa de Desarrollo Urbano de la cabecera municipal, pero que no tienen ningún tipo de decreto para la preservación de la misma. 52
En una reunión con el anterior presidente municipal, Enrique Rojas Orozco y el Director de Desarrollo Urbano (Arq. Juan Carlos Castañeda) se acordó que el área de estudio permitiría en el futuro plantear algunos proyectos de movilidad y de mejoramiento de la zona.
220
Figura 66. Plano base del centro de Villa de Álvarez
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
221
Aprovechamiento de los vacíos ociosos en Villa de Álvarez.
En la zona centro de Villa de Álvarez la variedad de usos es menor, como decíamos
líneas arriba, predomina la vivienda que ocupa el 65.83% del territorio analizado, muy
por debajo se encuentra el comercio con solamente el 7.94% de ocupación y con 7.34%
el mixto vivienda comercio, el resto se divide entre los usos que se pueden ver en la
tabla 64.
Tabla 64. Usos de suelo 2015 del centro de Villa de Álvarez, 2015.
Uso de suelo Cantidad
de predios
% respecto al
total
M2 totales
del uso
% respecto al
total Hectáreas
Baldío 53 2.15 16,024.28 1.93 1.6024
Baldío bardeado 80 3.24 43,820.21 5.27 4.3820
Centro de manzana 9 0.36 2,896.63 0.35 0.2897
Comercio 196 7.94 39,130.57 4.71 3.9131
Comercio núcleo 7 0.28 973.30 0.12 0.0973
Condominio horizontal vivienda ocupada
1 0.04 4,662.63 0.56 0.4663
Condominio vertical vivienda ocupada
5 0.20 8,081.88 0.97 0.8082
Edificación en proceso 11 0.45 4,371.37 0.53 0.4371
Edificación sin uso 21 0.85 9,799.46 1.18 0.9799
Equipamiento 30 1.21 50,523.42 6.08 5.0523
Equipamiento privado 5 0.20 2,567.97 0.31 0.2568
Equipamiento religioso 3 0.12 6,542.89 0.79 0.6543
Granja 1 0.04 802.07 0.10 0.0802
Industria 4 0.16 11,099.86 1.34 1.1100
Mixto vivienda comercio ocupada
182 7.37 48,522.58 5.84 4.8523
Mixto vivienda taller ocupada 13 0.53 4,690.60 0.56 0.4691
Servicios 73 2.96 46,597.48 5.61 4.6597
Taller 76 3.08 43,185.96 5.20 4.3186
Vecindad 16 0.65 5,402.35 0.65 0.5402
Vivienda desocupada 46 1.86 12,150.20 1.46 1.2150
Vivienda dúplex desocupada 1 0.04 239.80 0.03 0.0240
Vivienda dúplex ocupada 11 0.45 2,296.62 0.28 0.2297
Vivienda ocupada 1626 65.83 466,667.12 56.15 46.6667
Totales 2470 100 831,049.24 100.00 83.10
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
222
Como se puede observar en la tabla 63, el total de vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez corresponden al 8.58% del total de usos de la zona analizada, el 62.74% son baldíos (se integran los baldíos bardeados) y el 22.17% son viviendas desocupadas (unifamiliares y dúplex). El resto son edificaciones en proceso y sin uso (ver tabla 65 y figuras 67 y 69).
Tabla 65. Usos de suelo de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015
Uso Cantidad % M
2 totales
del uso
% respecto al
total Hectáreas
Baldío 53 25.00 16,024.28 18.55 1.6024
Baldío bardeado 80 37.74 43,820.21 50.71 4.3820
Edificación en proceso 11 5.19 4,371.37 5.06 0.4371
Edificación sin uso 21 9.91 9,799.46 11.34 0.9799
Vivienda desocupada 46 21.70 12,150.20 14.06 1.2150
Vivienda dúplex desocupada 1 0.47 239.80 0.28 0.0240
Total 212 100 86,405.32 100.00 8.6405
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
Figura 67. Porcentaje de uso de suelo de los vacíos ociosos
Fuente: Elaboración propia con base en tabla 64.
%; 25
%; 37,74
%; 5,19
%; 9,91
%; 21,7
%; 0,47
Baldío Baldío bardeado
Edificación en proceso Edificación sin uso
Vivienda desocupada Vivienda dúplex desocupada
223
Figura 68. Usos de suelo de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015.
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
Al comparar los usos de suelo del levantamiento realizado en el proyecto de Conavi 2009 respecto a los actuales, se observan varios cambios: el primero es la menor
224
variedad de usos de suelo en 2009, respecto a este período de estudio, la segunda es la disminución de vacíos ociosos (134 en total), respecto al primer período analizado. Asimismo, tanto los baldíos como las viviendas desocupadas, principalmente las segundas, tuvieron una disminución importante (ver tabla 66 y figura 69).
Tabla 66. Comparación de usos de suelo 2009-2015 en el Centro de Villa de Álvarez
Uso de suelo
2009 2015
Diferencias Cantidad de predios
% respecto al total
Cantidad de predios
% respecto al total
Baldío 153 6.57 133 62.74 -20
Edificación en proceso 11 5.19 11
Edificación sin uso 21 9.91 21
Vivienda desocupada 193 8.29 46 21.70 -147
Vivienda dúplex desocupada 1 0.47 1
Totales 346 15 212 100 -134
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
Figura 69. Comparación de vacíos ociosos 2009-2015 en el Centro de Villa de Álvarez
Fuente: Elaboración propia con base en tabla 65.
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
Baldío Edificación enproceso
Edificación sinuso
Viviendadesocupada
Viviendadúplex
desocupada
153
193
133
11 21
46
1
Cantidad de predios 2009 Cantidad de predios 2015
225
Con la información de la ubicación de los vacíos ociosos de la zona se realizaron
entrevistas a los vecinos de éstos, con el fin de verificar los años de abandono y el porqué
de ello, en total se entrevistaron a 132 vecinos, quienes mencionaron que 86 de los vacíos
ociosos están en esa condición desde hace 10 años o más, con una desocupación de entre
5 a 10 años están 16, trece de ellos tienen entre 3 y 5 años y 13 tiene entre uno y tres años,
de cuatro no se supo la información, principalmente porque no se encontró a los vecinos de
los mismos.
En cuanto a las expectativas sobre los vacíos ociosos, los entrevistados mencionaron que a
26 propietarios de predios no les interesa construir o rentar; 23 predios están en situación
de desocupación por causa de sismos: del 1985 (dos casos) y el resto por el del 2003; por
causa de huracanes 11 están sin usarse, en nueve de ellos por la tromba de 2001 y el resto
por el huracán Jova que afectó la zona en 2011 (ver figura 70).
Entre otras razones de abandono se encuentran que varios están en litigio (10 casos), a
decir de los vecinos porque los familiares no se ponen de acuerdo a quién corresponde la
propiedad (seis), dos porque está invadido y dos por otras causas no mencionadas; otra
razón más es que el dueño está esperando el mejor momento para construir (siete casos);
también se encontraron problemas económicos como causa del origen de los vacíos
ociosos, porque los propietarios no tienen dinero para construir (cinco predios).
En cinco entrevistas la causa del abandono o no construcción se debe a los trámites, ante
el INAH y ante el Ayuntamiento y solamente un caso la situación se debe a que quedó
intestado. Al preguntarles en qué les afectaba la propiedad abandonada o baldía, 73 dijeron
que son fuente de basura y enfermedades; 26 mencionaron la cuestión de la mala imagen
que generan; a 17 de los entrevistados no les importa que estén en esa condición y
solamente cinco mencionaron que son fuente de delincuencia; 11 no contestaron este
apartado.
Entre los comentarios generales que emitieron los entrevistados están “A las personas que
vivían allí les dio casa el gobierno, por eso quedó así, me gustaría que el gobierno se haga
cargo de ese terreno, a veces a gente entra a cometer actos de delincuencia allí sobre todo
los drogadictos”; “El dueño se lo regaló a un señor, pero falleció y no les dejó los papeles,
vino el hijo del dueño y los sacó de allí porque no tenían los papeles del terreno”; “El vecino
no los dejó construir y desde ahí se abandonó la vivienda.
Los vacíos generan también problemas vecinales: “Ya estamos hartos de ese predio, puros
problemas causa, basura, borrachos, animales, nos hemos quejado en el Ayuntamiento y
no hacen nada, todo, porque la dueña es influyente”. Otros comentarios estaban
relacionados con los delincuentes que utilizan los baldíos o edificaciones desocupadas
como sitios para drogarse o guardar lo robado, en otros casos solamente sirve para guardar
caballos durante la época de las fiestas tradicionales de Villa de Álvarez y en otro caso
más, mencionaron que tienen perros que llevan a que se mueran de hambre.
226
Figura 70. Condición de abandono de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
227
Tipo de propiedad de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez
Los vacíos ociosos de Villa de Álvarez son principalmente privados (89.15%), el resto corresponden a propiedad federal (5.19%) básicamente correspondientes a predios localizados en las márgenes del Arroyo Pereyra y el 5.66% no tenemos el dato del propietario ya que no se encontraba la información en la base catastral, pero por la tendencia corresponden, probablemente, a propietarios privados (ver tabla 67 y figuras 71 y 73).
Tabla 67. Propiedad de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015
Tipo de propiedad Cantidad % M2 totales
del uso
% respecto al total
Hectáreas
Propiedad privada 189 89.15 81,710.02 94.57 8.17
Propiedad pública federal 11 5.19 2,860.78 3.31 0.29
Sin dato de propiedad 12 5.66 1,834.52 2.12 0.18
Total 212 100 86,405.32 100 8.64
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
Al analizar los datos de cantidad de vacíos ociosos y cruzarlos con los propietarios de
los mismos, se encontró que la mayoría (173 personas) tienen un solo predio, 11 tienen
dos y uno tiene 11, éstos últimos son los correspondientes a la propiedad federal, ya
mencionada en el párrafo anterior. Como se puede observar no hay la monopolización
de suelo como en el caso de Colima (ver tabla 68 y figura 72).
Por otra parte, respecto a la propiedad federal existente en la zona de estudio, ésta
puede tener poca utilidad, principalmente por su ubicación, ya que no podrían
construirse viviendas aunque sí espacios abiertos de convivencia.
Tabla 68. Propiedad de los vacíos ociosos de la ZCVA, 2015
Cantidad de propiedades Personas %
Una 173 92.51
Dos 11 5.88
Tres 2 1.07
Once 1 0.53
Total 187 100.00
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
228
Figura 71. Propiedad de los vacíos ociosos en porcentaje, levantamiento 2015 Centro Villa de Álvarez
Fuente: Elaboración propia con base en la tabla 66.
Figura 72. Porcentaje de propietarios por cantidad de vacíos ociosos que tienen en el centro de Villa de Álvarez.
Fuente: Elaboración propia con base en la tabla 67.
Propiedad privada; 89,15
Propiedad pública federal;
5,19
Sin dato de propiedad; 5,66
Propiedad privada Propiedad pública federal Sin dato de propiedad
Una; 92,51
Dos; 5,88 Tres; 1,07 Once; 0,53
Una Dos Tres Once
229
Figura 73. Propiedad de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
230
Un aspecto relevante en la zona centro de Villa de Álvarez, es el cuidado del patrimonio
que es mayor que en el centro de Colima, solamente tres propiedades registradas en el
catálogo del INAH ya no existen, el resto de vacíos ociosos no están contemplados
como protegidos, es decir, las edificaciones patrimoniales actualmente son utilizadas
(ver tabla 69 y figuras 74 y 75).
Tabla 69. Patrimonio de los vacíos ociosos de la ZCVA, 2015
Tipo de oferta Cantidad % M
2 totales
del uso % respecto
al total Hectáreas
Patrimonial no existente 3 1.42 2,407.55 46,400.00 0.24
No patrimonial 209 98.58 83,997.77 1,618,866.07 8.40
Total 212 100.00 86,405.32 1,665,266.07 8.64
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo y catálogo del INAH.
Figura 74. Porcentaje de vacíos ociosos patrimoniales en el centro de Villa de Álvarez
Fuente: Elaboración propia con base en la tabla 68.
Patrimonial no existente; 1,42
No patrimonial; 98,58
Patrimonial no existente No patrimonial
231
Figura 75. Vacíos ociosos patrimoniales del centro de Villa de Álvarez, 2015
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
232
Niveles construidos en los vacíos ociosos de Villa de Álvarez
En cuanto a los niveles de los vacíos ociosos, dado que buena parte de los mismos son
baldíos predomina el nivel cero (53.30%) y en el caso de las edificaciones en situación
de abandono o desocupación representan el 42.45% con un nivel y solamente nueve
son de dos niveles (ver tabla 70 y figuras 76 y 77).
Tabla 70. Niveles de los vacíos ociosos de la ZCVA, 2015
Número de niveles Cantidad % M
2 totales
del uso
% respecto al
total Hectáreas
Cero 113 53.30 57,747.97 66.83 5.77
Uno 90 42.45 26,951.20 31.19 2.70
Dos 9 4.25 1,706.15 1.97 0.17
Total 212 100.00 86,405.32 100.00 8.64
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
Figura 76. Niveles de los vacíos ociosos de Villa de Álvarez, en porcentaje levantamiento 2015.
Fuente: elaboración propia con base en la tabla 69.
Cero; 53,3 Uno; 42,45
Dos; 4,25
Cero Uno Dos
233
Figura 77. Niveles de los vacíos ociosos del centro de Villa de Álvarez, 2015
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
234
Situación en el mercado inmobiliario de los vacíos ociosos del Centro de Villa de Álvarez En cuanto a la dinámica inmobiliaria de los vacíos ociosos en la zona centro de Villa de
Álvarez, el proceso de venta o renta se encuentran solamente en el 4.72% de los
vacíos ociosos, en venta siete y en renta solamente dos, bajo la condición de venta o
renta uno, el resto no tiene datos que permitan saber si se encuentran ofertados en el
mercado (ver tabla 71 y figuras 78 y 79).
Tabla 71. Vacíos ociosos en el mercado inmobiliario del centro de Villa de Álvarez, 2015
Tipo de oferta Cantidad % M
2 totales
del uso
% respecto al
total Hectáreas
En venta 7 3.30 5,174.20 5.99 0.52
En renta 2 0.94 644.77 0.75 0.06
En venta o renta 1 0.47 1,623.26 1.88 0.16
Sin dato 202 95.28 78,963.08 91.39 7.90
Total 212 100.00 86,405.32 100.00 8.64
Fuente: elaboración propia con base en recorridos de campo del equipo de trabajo.
Como se puede observar, al igual que en otros de los temas analizados en el presente
capítulo, los movimientos del mercado inmobiliario también son menores que en el caso
de Colima y los predios no se encuentran concentrados en una zona en específico, sino
que están dispersos en el territorio (ver figura 79).
Figura 78. Porcentaje de vacíos ociosos en el mercado inmobiliario del centro de Villa de Álvarez.
Fuente: Elaboración propia con base en la tabla 70.
En venta; 3,3 En renta; 0,94
En venta o renta; 0,47
Sin dato; 95,28
En venta En renta En venta o renta Sin dato
235
Figura 79. Vacíos ociosos en venta o renta en el centro de Villa de Álvarez, 2015
Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.
236
Conclusiones
El tema de los vacíos ociosos aunque ha empezado a permear en las agendas de los
gobiernos, aún es una asignatura pendiente en cuanto a la discusión de su potencial,
en el caso de estudio ya se les mencionada en los primeros documentos tendientes a la
formulación de los planes de desarrollo urbano de la época contemporánea (desde el
primero de 1979, pasando por los de la década de 1980 hasta los planes municipales
del periodo 2012-2015 en Colima y Villa de Álvarez) e incluso en los programas de
desarrollo urbano vigentes, en donde si bien se reconoce el problema y se delinea una
política, ésta es muy general y no se define mecanismos específicos para su
tratamiento ni para incentivar a su utilización, mucho menos para evitar que se vuelvan
a generar.
Aunque no era parte de este estudio, una de las situaciones que se encontraron es la
falta de actualización de los sistemas catastrales de las ciudades en donde se localizan
las zonas analizadas, al comparar los planos de lotificación con el levantamiento de
campo se encontró que en Colima 16.33% de los predios y 12.26% del área de estudio
de Villa de Álvarez, ya habían tenido un cambio bien para subdividirlos o para
fusionarlos, situación que el ayuntamiento no ha registrado y, por lo tanto, son recursos
que no han ingresado al erario municipal. Además, dicha situación denota otro
problema, la falta de supervisión de los procesos de construcción.
Una fortaleza que tiene el centro de Colima es que mantiene una mixtura en los usos de
suelo, se mantiene la vivienda, pero debe reconocerse que ha ido desapareciendo, por
lo que se hace indispensable establecer una política no solo para retener a quienes aún
viven ahí, sino para que regresen los habitantes que se fueron o, en último caso, que
lleguen nuevos habitantes. Además del uso habitacional están los comercios, los
servicios, los usos mixtos donde sobresale la combinación con la vivienda, además de
equipamientos y talleres; esta diversidad, comparada con el estudio realizado en 2009,
es mayor, la cual está en concordancia con las tendencias mundiales en el urbanismo,
en el sentido de procurar la máxima diversidad de usos en un sitio.
Mientras que en Villa de Álvarez su fortaleza es que casi un 66% de los lotes sigue
siendo habitacional, sin embargo, alrededor del jardín principal se empiezan a ver
transformaciones importantes, con una tendencia similar a lo que ya ocurrió alrededor
del jardín principal de Colima, con uso de servicios (restaurantes y comercios) sin orden
y quitando espacio al peatón.
Otro cambio positivo en Colima fue la reducción del número de terrenos de baldíos. No
obstante, existe un potencial de casi 38 Has. susceptibles de utilizarse inmediatamente,
ya que tienen todos los servicios básicos y una localización incomparable, pero
sumando el número de niveles, ese potencial crece a 47.63 Has.
237
Pero una amenaza es que la zona catalogada por el INAH como histórico-patrimonial es
donde se concentran los vacíos ociosos y también es preocupante que de éstos, casi
un 43% sean viviendas desocupadas, esta situación puede propiciar un mayor deterioro
de los edificios patrimoniales y con ello más pérdidas de referentes culturales. En Villa
de Álvarez la pérdida de edificaciones patrimoniales fueron tres. La situación manifiesta
para el caso de Colima, el poco cuidado y respeto que se tiene por el pasado edificado,
por lo que se tendrían que poner en práctica algunas de las estrategias ya propuestas
en el Plan de Manejo para la Zona Centro de la Ciudad capital, aprobado en el año
2012.
Indagando entre los vecinos sobre las causas de la desocupación, sólo se pudo obtener
respuesta en el 33.64% de los casos de Colima y 66.26% de Villa de Álvarez, de la
información recabada se observa que los vacíos ociosos tienen en esa condición por lo
menos un año, pero el rango rebasa los 10 años.
En ambas zonas de estudio una de las causas por la cual algunos de los vacíos ociosos
están en esa condición fue por el sismo del año 2003, esto puede denotar dos posibles
situaciones: que entre los propietarios hay desinterés por ello (esta situación se detectó
en el 4.64% de los casos, a decir de los vecinos en Colima y 12.26% en Villa de
Álvarez) o que no tienen recursos para reconstruir (aunque explícitamente sólo en poco
más del 2% de los casos se mencionó carecer de recursos para ello en Colima y 2.36%
en Villa de Álvarez), 1.5% está intestado en Colima y 0.47 en Villa de Álvarez, en ésta
última zona, además se encontró como otra causa el efecto de huracanes.
En otras causas, en Colima se mencionó lo elevado de las rentas o las malas
experiencias con arrendatarios, e incluso se mencionaron condiciones ambientales (los
locales o casas son muy calientes) y en el 1.14% en Colima y 3.30% en Villa de Álvarez
o es especulación o es ahorro y se detectó en litigio 0.30%; en Villa de Álvarez esta
cifra es del 7.55%.
Porque les parece que los trámites para las autorizaciones (en el ayuntamiento y en el
INAH) son complicados, en este caso en Villa de Álvarez la proporción es de 2.36%. En
Colima no se detectó esta situación en las entrevistas realizadas. Cabe señalar que en
Villa de Álvarez se detectaron dos invasiones a vacíos ociosos, los únicos en todo el
universo de estudio.
De acuerdo a la información catastral, en Colima sólo 5.02% de los terrenos han tenido
traslados patrimoniales (suponemos ventas o herencias); y de acuerdo a los anuncios
detectados en los recorridos casi el 85% no se ofertan ni para venta ni para renta, de
ahí la necesidad de impulsar estrategias para movilizar este potencial; en Villa de
Álvarez no se pudo obtener este dato, pero el 95% de los vacíos ociosos tampoco
aparecen en el mercado como ventas o rentas; sin embargo, los datos generados sólo
238
nos permiten tener un panorama de lo que ocurre con los vacíos ociosos en el área de
estudio, es necesario profundizar en esta información para establecer acciones
específicas caso por caso.
Una ventaja ¿o desventaja? es que casi un 98% de los vacíos ociosos son de
propiedad privada en Colima y 89% en Villa de Álvarez, esto facilitaría la aplicación de
la ley o de nuevas disposiciones, insistimos, dependiendo de los casos, pero pudieran
definirse algunas disposiciones más fuertes para los casos que posean más de un
vacío, en Colima estos casos representan el 10.67%, cifra similar en Villa de Álvarez.
Se requieren estrategias para proteger los 62 viviendas y edificaciones sin uso
catalogadas como patrimoniales en Colima y aunque la pérdida es mucho menor en
Villa de Álvarez, se requiere trabajar en el mismo sentido.
Las dinámicas urbanas de la ciudad de Colima y Villa de Álvarez, a pesar de ser
ciudades conurbadas son totalmente distintas, incluso lo que se establece como
políticas para la utilización de baldíos en los programas de desarrollo de cada ciudad
también lo son.
Lo observado durante el trabajo de campo llevado a cabo durante el 2015 muestra que
aún prevalece información que los catastros municipales no han incorporado; en el
proyecto “Producción de suelo urbano en Colima-Villa de Álvarez”, CONAFOVI -2003-
C01-016 se les entregó una base de datos con información de usos de suelo así como
fusiones y subdivisiones de predios, pero éstos últimos no se actualizaron en la base
catastral, esto ocurre porque los catastros dependen de información que es
proporcionada por una empresa y cada modificación que se haga a dicha base tiene un
costo, por lo que ante la falta de recursos en los municipios, no se actualiza.
Lo cierto es que después de varios años, los ayuntamientos no han sido capaces de
conformar su propia base de datos y evitar depender de entidades particulares que les
cobran por un recurso que fue elaborado por el personal de las áreas municipales; aún
más grave es que información pública está en manos privadas, con lo que se ponen en
riesgos los datos personales de los propietarios.
Por otra parte, si bien en los dos centros de población el principal uso de suelo sigue
siendo el habitacional existe en ambos casos poco más del 10% del total del territorio
con vacíos ociosos que generan diversas problemáticas tanto relacionadas con
cuestiones de salud pública como de seguridad e incluso de problemas entre vecinos
que a la larga se vuelven en actos delictivos.
Lo que muestra este trabajo, al igual que el realizado en el año 2009, es que no se
necesita más tierra para desarrollar vivienda, en el caso de Colima podrían edificarse
los 385 baldíos, completar las 27 edificaciones en proceso o usar las 877 edificaciones
239
(entre viviendas y edificaciones sin uso) existentes, incluso, existe un edificio de siete
niveles que nunca ha sido usado y que podría ser utilizado como torre de
departamentos. En Villa de Álvarez, la zona podría densificarse más en caso de
requerirse en lugar de crecer más hacia las periferias como viene ocurriendo desde
hace 30 años en esa ciudad, pero dicha densificación no debe ser a costa de utilizar los
llamados corazones de manzana, ya que para una ciudad con temperaturas que a
veces rebasan los 36º centígrados, es necesario tener algunas zonas con vegetación,
que ayude a mitigar esa condición climática propia de zonas del trópico subhúmedo,
como es el caso del Estado de Colima.
Finalmente, de acuerdo a lo que hemos analizado, tanto en este capítulo como en el
estado del arte es que falta un banco de datos que se actualice permanentemente y
que pueda ser visto por cualquier ciudadano que quiera hacer un uso o una inversión
en los vacíos ociosos disponibles; se necesita establecer no solo una política clara de
utilización de los vacíos ociosos, sino una estrategia específica y una serie de acciones
para que los municipios reduzcan los gastos en limpieza de los vacíos ociosos, se
optimice el uso de las redes de infraestructura, accedan a otros ingresos como recurso
último para incentivar la utilización de ese potencial desperdiciado económica y
socialmente.
En el análisis más fino se encontró que una misma persona tiene varios predios sin uso,
este dato permitiría generar alguna política pública específica para los que son
propietarios de más de un predio que están como vacíos ociosos, pero también para
hacer negociaciones directas en caso de querer aprovecharlos. No obstante, se
complica en los casos donde son más de dos propietarios.
A partir de esta revisión, entonces, será necesario revisar los aspectos sobre la gestión
de suelo, para definir las posibilidades de actuación sobre los vacíos ociosos.
240
Bibliografía y fuentes consultadas Clichevsky, N. (2002). Tierra vacante en ciudades latinoamericanas. Cambridge: Lincoln Institute of Land
Policy.
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Zamora Verduzco, E. (1991). Colima en Síntesis. Colima: Coplade-Gobierno del Estado de Colima.
241
4. LA GESTIÓN DEL
SUELO: ALTERNATIVAS
PARA LA INTERVENCIÓN
DE LOS VACÍOS
OCIOSOS
4
242
IV. La gestión del suelo: alternativas para la intervención de los vacíos ociosos
José Rafael Verduzco Torres, Ma. Liliana Juárez Martínez, Martha E.
Chávez y Hugo César Cisneros Estrada
Capítulo 4
Antecedentes
La gestión del suelo puede ser definida como el conjunto de intervenciones de las
entidades públicas sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podría
conducir a evoluciones socialmente inaceptables, ineficientes en materia económica y
ecológicamente peligrosas, dada la naturaleza económica de la tierra y, de manera aún
más simple, todas las acciones tendientes a asignar una utilización a los terrenos.
Para Maldonado Copello (2000), la intervención en el mercado del suelo es justificada
por las características particulares de la tierra: de un lado, su naturaleza económica, ya
que es un bien único, y del otro, las condiciones de organización y de funcionamiento
de los mercados (sus condiciones de competencia en la oferta del suelo) impiden
transponer la lógica de la ciencia económica, que sería aplicable a cualquier otra
mercancía
Estas características pueden tener repercusiones considerables sobre la sociedad, al
estrangular el aporte de un bien necesario, cuando se da, por ejemplo, una retención
improductiva del suelo basada en su apropiación exclusiva y su utilización para elevar
su precio en momentos de escasez. También, cuando se producen comportamientos
especulativos que afectan las posibilidades de preservar los suelos de valor ecológico o
paisajístico o de cumplir con los fines de políticas sociales ligadas a la generación del
243
espacio construido.
Otra razón para justificar la intervención en el mercado de la tierra es el hecho de que
un terreno no solo vale por sus características físicas y su localización (como ocurre en
el medio rural) sino y, sobre todo, en el medio urbano y periurbano, por los derechos
que le son atribuidos y esos derechos provienen de una decisión de la administración
pública, que por este simple hecho genera incrementos significativos de valor en las
propiedades privadas. La decisión de la administración, además, debe estar sustentada
en la posibilidad de proveer de infraestructuras y de bienes colectivos, como la vialidad,
el agua, el suministro de energía, los equipamientos y otros, lo que implica cargas de
financiación para toda la colectividad; es por eso que una figura que refleja bien esta
situación es la del enriquecimiento sin causa del propietario.
Maldonado Copello (2000) menciona que todas estas justificaciones han conducido a
una extensión creciente de las leyes y de los reglamentos de urbanismo que han
redefinido de manera decisiva el contenido de ese derecho de propiedad. Inclusive, en
sociedades en las que impera el principio del mercado, como la norteamericana, donde
constitucionalmente está consagrado el principio de que la propiedad no puede ser
tomada para usos públicos sin compensación, en la práctica se ha convertido en un
principio a la luz del cual los tribunales controlan la legalidad de las reglas del
urbanismo, pero la jurisprudencia distingue entre la expropiación y el "police power" que
permite a las autoridades reglamentar la utilización del espacio sin tener que indemnizar
al propietario si el precio de su terreno o de su inmueble es afectado. Incluso, en
relación con operaciones de vivienda de interés social o de mezcla de usos, la
jurisprudencia, en ocasiones, ha afirmado la constitucionalidad de la zonificación sin
indemnización y ha subordinado el uso del derecho de propiedad, inicialmente
garantizado por un principio de indemnización, a una suerte de precio a pagar por la
solidaridad.
Las intervenciones en el mercado del suelo, de acuerdo a Maldonado Copello (2000)
básicamente se estructuran en torno a dos ejes:
1. En términos físicos se parte del supuesto de la posibilidad de orientar el
desarrollo urbano de manera coherente y racional, para asegurar la
compatibilización entre las diferentes funciones urbanas, objetivo que se busca a
través de la planificación urbana o el conjunto de reglas de urbanismo.
2. En términos financieros, se busca revertir las consecuencias redistributivas
perversas generadas por el funcionamiento de los mercados.
En consecuencia, los objetivos de una política del suelo son: la regulación del mercado,
que trata de controlar los precios; la adquisición de suelo para las necesidades de uso
colectivo; el control de los usos y las formas del suelo y sus mejoras, con el fin de
244
alcanzar una distribución racional y apropiada de ellos.
Según su naturaleza, los instrumentos de la política del suelo son:
● Medidas de planificación, encaminadas a un ordenamiento del
aprovechamiento del suelo.
● Medidas de legislación tendientes a regular la apropiación del suelo y a
controlar la actividad que se ejerce sobre él.
● Medidas fiscales que tratan de controlar las rentas y las transacciones de los
bienes inmobiliarios o que simplemente gravan su uso y su disfrute.
Las atribuciones de que disponen de manera general los municipios para intervenir en
el suelo urbano son:
1. Establecer el derecho sobre el suelo y reglamentar la utilización de los terrenos o
someterla a autorización.
2. Intervenir en el mercado o controlar las transacciones entre particulares.
3. Aplicar impuestos sobre la propiedad, sobre su ocupación, sobre la
transformación del uso de los suelos o sobre la transferencia de la propiedad.
4. Movilizar el patrimonio inmobiliario del municipio y utilizar las capacidades
financieras públicas para producir nuevos terrenos urbanizados.
El derecho sobre el suelo está determinado por el poder que tienen los municipios para
decidir, zona por zona, o por categorías, lo que los propietarios tendrán manera de
hacer con sus terrenos. En otros términos, los municipios pueden definir la lista de
utilizaciones prohibidas o también obligaciones de hacer (como construir en un
determinado tiempo, por ejemplo). Esta atribución municipal puede expresarse en una
reglamentación general, en la zonificación reglamentaria o en la negociación del cambio
de regla.
Instrumentos para la gestión de suelo urbano
La gestión de suelo es una herramienta de carácter político administrativo, básica para
planificar el territorio. En Colima este aspecto se ha limitado operativamente a
reglamentar el uso de suelo, pues el control urbano, la ejecución de políticas de
desarrollo y el estudio y gestión del mercado inmobiliario permanecen pendientes de
una política financiera y de una política urbana, pues estas herramientas resultan
sencillas ante el manejo que hace la administración pública, dando como resultado una
ciudad producto de la improvisación y de una perspectiva a corto plazo e inmediatista.
Los instrumentos de gestión de suelo son mecanismos para facilitar la ejecución y
efectividad de la planificación territorial, que favorecen y consolidan el escenario de
interacción entre la planeación y la realidad (dinámicas del territorio). Además, los
instrumentos están inscritos dentro de la planificación, pues forman parte de ella. Así,
245
los instrumentos se gestan en el interior de la planificación, y a la vez, ésta se convierte
en instrumento.
Respecto a los instrumentos de gestión en Latinoamérica podemos mencionar de
Colombia, las herramientas del urbanismo tradicional, como la planificación y la
reglamentación global, que a largo plazo, parecen insuficientes para hacer frente a la
gestión urbana del territorio. Por eso, Villarreal Molina (2009) propone una nueva
percepción espacial y una nueva metodología de trabajo53, proyectada desde un
organismo competente en materia de urbanismo y orientado al servicio de la
comunidad, como una alternativa ante la situación actual.
Si bien, Villarreal Molina menciona que el estado es un garante del bien común y sus
funciones se asocian con los instrumentos de planeación del desarrollo urbano para el
uso y destino de la tierra, el desarrollo de las políticas y programas dependen del
mercado del suelo, de la participación del sector público y de las oportunidades
que se obtienen en beneficio de los objetivos sociales. El suelo urbano es,
entonces, un recurso estratégico para las políticas que los gobiernos deben aplicar en
los asentamientos humanos y en la planificación del territorio. En su análisis se deja
claro que una gestión de suelo urbano bien entendida debe ser una herramienta
planificadora que permita un óptimo uso y desarrollo del territorio y de la sustentabilidad
social y territorial, superar los déficits habitacionales y garantizar la accesibilidad y la
tenencia legal del suelo, éstos últimos coadyuvarán a reducir los asentamientos
informales.
Sin embargo, el mercado de suelo es la variable de la cual dependen más los
resultados de una aplicación acertada de gestión de suelo. La gestión de suelo
es, por lo tanto, una herramienta básica para planificar el territorio, adelantar
actuaciones urbanísticas, obras o acciones requeridas; se vale de variados
instrumentos jurídicos o instrumentos de gestión de suelo. Todos involucran el mercado
de tierras o suelo, el cual depende de:
● El terreno disponible en la zona urbana (oferta).
● El precio de suelo (determinado por el costo del mercado, dimensiones,
características del terreno, infraestructura).
● La localización de los terrenos (localidad, zona, calidad del medio ambiente
y ventajas comparativas).
53
Para el caso de la ciudad de Cartagena de Indias.
246
● La habilitación de suelo urbano circundante (condiciones favorables para
desarrollar una infraestructura de apoyo permanente, que aseguren la
capacidad del área y su crecimiento)
● El comportamiento de la producción de suelo y la oferta (que tiene diferente
origen según la conducta de la demanda).
● Los proyectos de desarrollo que condicionan el mercado de suelo (planes de
inversiones, núcleos comerciales, mejoramiento de transporte público, redes
de servicios básicos, desarrollo de áreas verdes y parques, etc.).
Los instrumentos de gestión de suelo permiten la obtención de suelo necesario para
llevar a cabo actuaciones urbanísticas, éstos se clasifican en:
A. Mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y beneficios
derivados del ordenamiento urbano: Unidades de Actuación Urbanística
(UAU), compensaciones y transferencia de derechos.
B. Mecanismos para intervenir la morfología urbana y la estructura predial y
generar formas asociativas entre los propietarios con el fin de facilitar el
desarrollo y financiación de proyectos urbanos: reajuste de suelos,
integración inmobiliaria y cooperación entre partícipes.
C. Mecanismos para facilitar la adquisición de inmuebles y predios para el
desarrollo de operaciones urbanísticas: enajenación voluntaria, enajenación
forzosa, expropiación por vía administrativa, expropiación por vía judicial,
derecho de preferencia.
D. Mecanismos para dinamizar el desarrollo de sectores inactivos de las áreas
urbanas: declaratoria de desarrollo prioritario, derecho de preferencia.
No obstante, Villarreal Molina (2009) recomienda considerar los fenómenos que afectan
el precio de suelo urbano, éstos son:
● Los mercados inmobiliarios, que determinan el precio de un terreno.
● La descentralización, como consecuencia de las decisiones del Estado para
trasladar funciones de organismos públicos a otras ciudades, por razones de
eficiencia en el desarrollo. También por las grandes empresas para
concentrar inversiones.
● La planificación del desarrollo tradicional, por falta de adaptación al proceso
de desarrollo económico más rápido y acelerado, nuevas tecnologías,
mercados, etc.
247
● El aumento de las inversiones que determina el grado de evolución del precio
de los terrenos, generando un activo mercado de oferta y demanda.
● Las operaciones de compra-venta de suelos que tienen precios variables, los
cuales dependen del precio ofrecido por el comprador y las expectativas del
vendedor que espera una mayor demanda para subir el precio.
● Los cambios en las políticas de planificación gubernamentales respecto de la
zonificación y la densidad que inciden en las variaciones en los precios de
los terrenos.
● Las políticas de oferta de suelo y bienes públicos gubernamentales que
crean incentivos entre los propietarios para vender terrenos y adquirir otras
propiedades (ver figura 80).
Figura 80. El mercado de suelo como variable para la acertada gestión de suelo
Fuente: elaboración propia, con base en Villarreal Molina (2009)
Villarreal Molina llega a la conclusión de que brindar los mecanismos de acceso y
tenencia de suelo para todos, es también brindar a todos la oportunidad de participar en
la construcción óptima de la ciudad. La gestión de suelo, entonces es, necesariamente
el conjunto de herramientas que puede brindar esa posibilidad, que abarca el control
urbano y algunas otras medidas coercitivas como códigos de policía, gruesas multas y
sanciones, programas de sensibilización y educación ciudadana, etcétera; sus
principios deben originarse en el imaginario colectivo y en la fundamentación de un
modelo de desarrollo (construido de manera solidaria y legitimado socialmente) a partir
de la ciudad que todos queremos (ver figura 81).
248
Figura 81. Componentes de la Gestión de Suelo
Fuente: Villarreal Molina (2009)
El acceso y tenencia de suelo estaría garantizado con:
● Una regulación racional del mercado del suelo, con estudios serios de
formación de precios en los que se consulten al gremio inmobiliario y a
diversas entidades valuadoras, para lograr elementos de juicio más justos y
acordes con la realidad.
● El establecimiento, a partir de lo anterior, de indicadores o rangos de precios
para el suelo, determinado por valuadores agremiados.
● La generación de mecanismos de sanción si se presenta la triada constructor-
inmobiliario-valuadores54.
● La desconcentración de la propiedad y la terratenencia, a partir de la
instauración de un banco de tierras por parte de la administración pública y
una decidida voluntad política.
Finalmente, Villarreal Molina (2009) agrega que se tendrá que diseñar un modelo de
planificación gubernamental que dicte una dirección clara para que la iniciativa privada
complemente, donde el suelo sea mayormente del Estado, lo cual garantizaría, en
teoría, el acceso a todos. Se podrían así, generar estímulos para el desarrollo de
nuevos sitios que provean atractivos paisajísticos, urbanísticos, de accesibilidad e
infraestructurales.
Por otra parte, también en Colombia, Alzate Navarro (2010) hizo un trabajo en el que
estableció los fundamentos conceptuales y estructurales de los instrumentos de gestión
54
Dicha asociación tiende a no ser objetiva respecto a los interesas generales en la ciudad, sino que atiende a los particulares.
249
inmobiliaria55, con apoyo en tres campos de conocimiento: socioeconómico, físico
espacial y jurídico. Al indagar el origen conceptual de los instrumentos de gestión de
suelo, se encontraron dos conceptos: desarrollo y planificación; sin embargo, el tema
compromete a otros campos del conocimiento.
Los instrumentos de gestión de suelo, dice la autora, son mecanismos creados por la
ley para facilitar la ejecución y efectividad de la planificación territorial. Además, los
instrumentos están inscritos dentro de la planificación o forman parte de ella. De hecho
los planes de ordenamiento territorial y planes parciales son instrumentos de
planificación (una categoría de los instrumentos de gestión de suelo), la legislación
territorial constituye otra categoría, la de los instrumentos normativos.
Además, menciona que los instrumentos de gestión territorial son un conjunto de
mecanismos para lograr una adecuada administración del recurso del suelo, en
armonía con condiciones socioeconómicas y ambientales que sobre él se desarrollan;
lo que implica en esencia, la ordenación del territorio y su uso adecuado y racional.
Dentro de la clasificación de instrumentos de gestión territorial se encuentran cuatro
tipos: planificación, gestión, financieros y normativos.
Instrumentos de planificación
Estos instrumentos deben orientar el desarrollo del territorio, regular el uso, la
transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo
económico, en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
Constituyen mecanismos facilitadores del ordenamiento del territorio y deben estar
fundamentados en los principios constitucionales: la función social y ecológica de la
propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular, y la distribución
equitativa de las cargas y beneficios. Estos instrumentos son de dos tipos: planes de
ordenamiento territorial y los planes parciales.
Instrumentos de gestión
Los instrumentos de gestión territorial tienen como objeto promover la función social de
la propiedad, el reparto equitativo de las cargas y beneficios derivado de las
operaciones y actuaciones sobre el territorio, y el principio de equidad, entendido que el
interés general prima sobre el particular.
Se trata de mecanismos que facilitan la destinación, obtención e intervención del suelo,
necesario para llevar a cabo actuaciones urbanísticas, aspectos que coinciden con
Villarreal Molina (2009):
55
Específicamente en el Valle de Aburrá.
250
A. Mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y beneficios
derivados del ordenamiento urbano: Unidades de Actuación Urbanística
(UAU), compensaciones y transferencia de derechos.
B. Mecanismos para intervenir la morfología urbana y la estructura predial y
generar formas asociativas entre los propietarios con el fin de facilitar el
desarrollo y financiación de proyectos urbanos: reajuste de suelos,
integración inmobiliaria y cooperación entre partícipes.
C. Mecanismos para facilitar la adquisición de inmuebles y predios para el
desarrollo de operaciones urbanísticas: enajenación voluntaria, enajenación
forzosa, expropiación por vía administrativa, expropiación por vía judicial,
derecho de preferencia.
D. Mecanismos para dinamizar el desarrollo de sectores inactivos de las áreas
urbanas: declaratoria de desarrollo prioritario, derecho de preferencia, bancos
de tierras e inmobiliarios.
Instrumentos de financiación
En estos instrumentos se consideran aspectos como valorización, participación de
plusvalías y bonos y pagarés de reforma urbana.
Instrumentos normativos
Navarro (2010) indica que la instrumentación legal y normativa es el soporte
fundamental de toda gestión. En efecto, el conjunto de instrumentos legales comprende
un amplio espectro que parte de la definición de competencias constitucionales por
parte del Estado para el ordenamiento territorial. Estos instrumentos consisten en
reglamentaciones o regulaciones de la actividad tanto del sector público como del
privado. Existen cuatro tipos de instrumentos normativos: normas estructurales,
generales, básicas y complementarias (ver figura 82).
251
Figura 82. Instrumentos de gestión de suelo
Fuente: tomado de Alzate Navarro (2010)
Alzate Navarro (2010) logró construir una matriz D.O.F.A. de los instrumentos de
gestión territorial, donde destacan algunas consideraciones como son las fortalezas,
donde los instrumentos de gestión territorial no actúan solos, sino que generan
sinergias importantes desde sus propias finalidades; respecto a las debilidades
menciona que existe una falta de mayor control en los procesos de valuación, que
se desbordan en especulaciones al momento de notificarse proyectos de considerables
consecuencias económicas para el sector y además hay falta de los sectores público y
privado, existe un desconocimiento o falta de dominio de los instrumentos por parte de
los encargados de aplicarlos (funcionarios públicos y privados).
Los instrumentos para la gestión de suelo urbano revisados con anterioridad son
elementos clave dentro de la estructura y los procesos administrativos que atienden la
planeación urbana. Sin embargo, falta analizar el manejo de éstos en función de su
operación para la atención de los vacíos ociosos, mismos que se analizan con mayor
detalle en el siguiente apartado.
252
Instrumentos especiales y tributación de tierras vacantes en la experiencia
latinoamericana
En las experiencias en América Latina sobre la tributación del suelo urbano y
mecanismos de gestión de suelo encontramos que no sólo en el contexto local de
México o de Colima existe una preocupación de, por un lado, reducir el crecimiento
disperso de la ciudad y, por otro, reorientar el crecimiento hacia el interior de la ciudad
con mayores densidades, aprovechando, así, de manera óptima el uso del suelo urbano
servido (Cohen Arazi, 2012; Maldonado Copello & Hurtado Tarazona, 2013). En ese
contexto, uno de los problemas actuales del desarrollo urbano es la retención de suelo
vacante (conocidos como lotes de engorde, tierra vacante, vacíos urbanos, entre otras
denominaciones y que para fines de este trabajo llamamos vacíos ociosos56), en áreas
de la ciudad desarrolladas y con infraestructura suficiente para su aprovechamientos, lo
que genera presión al crecimiento de la ciudad en la periferia y conlleva a la
fragmentación espacial, a la segregación social, a bajas densidades, que por lo
general, representan un mayor gasto público.
A continuación presentamos algunos de los casos más relevantes en Latinoamérica
respecto a la aplicación de herramientas de gestión del suelo, las cuales buscan reducir
los impactos antes mencionados, además de orientar las ciudades para un
aprovechamiento más eficiente del suelo, y mejorar los niveles de recaudación
generadas por el suelo.
Así, por un lado, encontramos los casos de Colombia y Brasil, mismos que tienen una
legislación a nivel nacional que incide en el suelo sin uso o subutilizado. El caso de
Argentina también será abordado desde una visión local, pues éste no tiene una
legislación de cobertura nacional.
Brasil
Probablemente el caso más destacable en América Latina en cuanto a legislación
específica sobre vacíos ociosos sea Brasil con el Estatuto de la Ciudad57, mismo que se
fundamentan en los artículos 182 y 183 de la Constitución Federal, donde se establece
que las políticas urbanas son responsabilidad de los municipios, éstos deben garantizar
56
Ver la conceptualización en el primer capítulo. 57 El Estatuto de la Ciudad es un nuevo marco regulador nacional para la política urbana: la Ley 10 257, denominada «Estatuto de la Ciudad», reglamenta el capítulo de política urbana que había sido introducido en la Constitución de 1988. Es un instrumento que brinda soporte jurídico, instrumental y conceptual a los gobiernos municipales abocados al enfrentamiento de las graves cuestiones urbanas, sociales y ambientales. Abarca un conjunto de principios en el que se expresa un concepto de ciudad y de planificación y gestión urbanas y una serie de instrumentos que, como la misma denominación lo define, son medios para alcanzar las finalidades deseadas.
253
la función social de la ciudad y el desarrollo de los ciudadanos. Asimismo, el párrafo IV
del artículo 182 establece instrumentos clave para hacer valer la función social de las
propiedades, como son: la parcelación y construcción obligatoria, el impuesto
progresivo a la propiedad, así como la expropiación/sanción (Barros, Carvalho, &
Montandon, 2010).
La preocupación sobre el suelo vacío y/o subutilizado se establece desde los
lineamientos generales de los Estatutos de la Ciudad; en la fracción VI del artículo 2
manifiesta el propósito de ordenar y controlar el uso del suelo con la finalidad de evitar,
entre otros, el uso inadecuado y la retención especulativa de bienes raíces urbanos,
resultando en la subutilización o no utilización, además del deterioro de áreas
urbanizadas. Se observa que el propósito general de los lineamientos está enfocado al
desarrollo equilibrado de las ciudades, donde cualquier clase social pueda tener acceso
a los beneficios del desarrollo urbano.
El artículo 4 de la misma ley presenta una serie de instrumentos con los cuales los
municipios pueden generar políticas urbanas que garanticen la función social de la
ciudad. Dentro de estos instrumentos destacan para el tema aquí en cuestión dos: el
establecimiento de Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS), y la parcelación,
construcción o utilización obligatorias.
El primero consiste básicamente en la declaración de zonas urbanas bien ubicadas
para el desarrollo de vivienda social exclusivamente. Estas zonas, por lo general, son
sitios ya ocupados por asentamientos irregulares (pero también pueden ser vacíos
ociosos), y tienen la finalidad de evitar el desalojo forzado de habitantes de bajos
recursos y que los mismos sean desplazados a zonas de la periferia donde, por lo
regular, no tienen acceso a los servicios básicos, por lo que al mediano y largo plazo
terminaría por ser más costoso tanto para los habitantes desalojados como para ciudad.
El siguiente instrumento de desarrollo obligatorio es el más significativo para el presente
trabajo, y en algunas ocasiones se utiliza en combinación con el antes descrito.
En los artículos 5, 7 y 8 del Estatuto de la Ciudad se define el tratamiento y
procedimiento para el desarrollo obligatorio de tierras vacantes. El suelo sub-utilizado
es definido por esta ley cuando la utilización del predio es menor a la establecida
en el plan maestro o la legislación relacionada. Luego, la autoridad local es también
responsable de definir los predios sujetos al desarrollo obligatorio. Los plazos para el
desarrollo son establecidos de 1 a 2 años después de la fecha en que sea notificado el
propietario, en el caso de proyectos de gran escala, se pueden plantear en diferentes
etapas, como se establece en la fracción II, del artículo 5. Cabe señalar que, en caso de
que el lote sea vendido, o cambie de propietario, el nuevo propietario será responsable
del desarrollo del mismo y los plazos corren de manera ininterrumpida.
254
Con el fin de asegurarse del cumplimiento obligatorio para hacer uso cabal del predio
existen diferentes instrumentos, como son: la parcelación obligatoria,
construcción y utilización, impuesto de propiedad progresivo, además de la
expropiación administrativa, que compensa al propietario con bonos de deuda
pública. En caso de que el propietario no cumpla con el desarrollo del predio en los
términos establecidos, entonces se procede a la imposición de un impuesto progresivo,
el cual tiene una tasa creciente durante los siguiente 5 años consecutivos, la tasa del
impuesto para cada año no debe exceder el doble de la tasa anterior, hasta un máximo
del quince por ciento. Además, para asegurarse que las medidas sean efectivas,
quedan prohibidas las exenciones de pago.
Al final, el proceso considera que en caso de haber agotado los instrumentos
mencionados y aún no haber logrado la parcelación, subdivisión o utilización de
la propiedad, entonces se procede a una expropiación con pago en bonos de
deuda pública, en un periodo de hasta diez años, en pagos iguales, anuales y
sucesivos.
Para lo anterior, el monto base de la compensación, será el mismo con la cual fue
calculada la tasa del impuesto progresivo. Además, para la estimación de la
compensación, no se considerarán incrementos del valor por mejoras públicas
realizadas después de la notificación que lo declara como de desarrollo obligatorio.
Cabe señalar que la Constitución Federal de Brasil considera la expropiación con fines
de interés público, pero con una compensación previa justa y en efectivo. Sin embargo,
la constitución contempla dos excepciones a la regla general, y considera otras dos
modalidades de expropiación (ambas relacionadas directamente a la función social de
la propiedad): expropiación con fines de reforma urbana y expropiación con fines de
reforma agraria, la primera es la modalidad que se prevé para el suelo subutilizado (la
expropiación urbana).
Colombia
En Colombia también encontramos legislación específica para enfrentar la el proceso
de retención especulativa de terrenos que se encuentran subutilizados y que están
dotados de infraestructura y servicios. Para esto, la legislación colombiana, con base
en los artículos 52, 18 y 40 de la Ley 388 de 1997 establece instrumentos específicos
para la declaración de construcción o desarrollo prioritario de áreas urbanas o en
proceso de urbanización.
Asimismo, los instrumentos de declaratoria de desarrollo prioritario tienen fundamento
en el artículo 80 de la ley 1151 de 2007, ley que corresponde al Plan Nacional de
Desarrollo. Sin embargo, en este caso cabe señalar que en las actuales bases dichos
255
instrumentos han sido resultado de un debate jurídico de varias décadas, así como de
las experiencias en la aplicación de diversas estrategias de gestión del suelo.
En Colombia no sólo se aplican tasas extraordinarias en el impuesto predial para tierras
vacantes, pero además, desde 1989, se utilizan instrumentos de intervención
directa para la gestión suelo subutilizado o vacante, dichos instrumentos pueden
llegar recurrir a una venta forzosa en subasta o a una expropiación administrativa
en caso de que transcurran de dos a tres años después de ser declarado como de
desarrollo prioritario (Maldonado Copello & Hurtado Tarazona, 2013).
El proceso para declarar un predio como de desarrollo o construcción prioritaria
puede iniciar directamente desde el plan de ordenamiento territorial (POT), de
igual forma, las áreas se pueden considerar dentro de los programas de ejecución,
mismos que son parte del plan de desarrollo económico y social, lo anterior, de acuerdo
a como se establece en los artículos 15,18 y 52 de la ley 388. La declaratoria puede
ser en propiedades públicas o privadas, y los plazos máximos de la declaratoria
para ser desarrollado (de 1 a 3 años, en algunos casos con posibilidad de
prórroga que en ningún caso exceden los 18 meses), esto dependerá de la
localización del predio.
En caso de que los plazos hayan vencido, el alcalde, mediante una resolución,
ordenará la enajenación forzosa de la propiedad y, una vez concretada por las
autoridades competentes, el inmueble queda fuera del mercado y no se le podrán
otorgar licencias urbanísticas.
Este proceso lleva a cabo una subasta pública, donde se indican las condiciones de
desarrollo a las cuales está sujeta el predio, el precio base en la subasta será del
70% de su valor comercial, en caso de que no haya ningún interesado en
adquirirlo en dicha subasta se recurre a una segunda, en la cual el precio base
será del 70% de su valor catastral. En ambos casos no se considerarán los
incrementos en el precio del inmueble posterior a la declaración de
construcción/desarrollo prioritario, así mismo se descontarán los gastos
administrativos generados por el proceso.
Agotadas las dos subastas y en caso de que nadie estuviera interesado en adquirir
el predio en ninguna de las dos subastas, se procede a dar inicio a una
expropiación administrativa. Dicha expropiación será considerando una
compensación del 70% del avalúo catastral, donde se dará un pago inicial del 40
al 60% del total, y el resto en pagos anuales o iguales en un plazo de cinco años,
con una tasa de interés bancaria establecida al momento de efectuar la operación.
En caso de que el comprador del inmueble en subasta no desarrolle en los plazos
establecidos, entonces se procede directamente a una expropiación
256
administrativa, donde las condiciones son aún más estrictas, el valor de la
compensación es el mismo 70% del avalúo comercial, pero el pago inicial es del
40% y el resto en ocho pagos anuales sucesivos.
Los instrumentos que contempla la ley 388 en el caso colombiano, presentan algunas
ventajas, pero también limitaciones. Por un lado, a diferencia de la ley predecesora de
1989 donde extinguía el derecho de dominio sin compensación, en la ley 288 de 1997,
se plantea un instrumento donde existe la compensación, pero que al mismo tiempo no
compromete las finanzas del estado, pues se recurre a una subasta donde los
desarrolladores inmobiliarios o interesados actúan directamente.
Asimismo, es una alternativa para generar reservas territoriales de la ciudad. Cabe
señalar que en la práctica y en el caso particular de Bogotá, se definió a nivel local
que la declaratoria sería utilizada únicamente con fines de desarrollo de vivienda
de interés social o prioritario (Maldonado Copello & Hurtado Tarazona, 2013).
Argentina
En el panorama de Latinoamérica destacan algunos casos argentinos, ya que si bien no
existe a la fecha una legislación a nivel nacional específica como en los dos casos
anteriores, se ha desarrollado una serie de mecanismos que tienen un efecto sobre los
vacíos ociosos. En este caso no existen instrumentos de actuación directa, sino que
son sólo instrumentos que operan principalmente por la vía tributaria. Así, la
Constitución de Argentina otorga a las provincias el derecho de establecer su propia
constitución, mismas donde deberán asegurar la soberanía de los municipios, pero
pudiendo regular los alcances y contenido, por lo que los sistemas resultan en casos
diversos de provincia a provincia.
Antes de continuar en casos específicos, cabe señalar que las propiedades
inmobiliarias en este país están gravadas por los tres niveles de gobierno, “Lo cual
revela ciertas dificultades del Federalismo Fiscal argentino que aún requieren atención”
(Cohen Arazi 2012, p.10), sin embargo aquí se revisará únicamente el que al municipio
le compete.
En el ámbito nacional, la Provincia de Córdoba es una de la 15 provincias en Argentina
a las que se les otorga la autonomía municipal de manera plena (existen 23 en total), la
misma establece las potestades tributarias al municipio, por lo que los municipios en
estas provincias establecen sus propias normas y tributos.
Así, en el contexto argentino se encontró en una investigación que estudia 33
municipios, que más de la mitad aplica una sobretasa, o tasas más altas a manera de
penalización sobre los terrenos baldíos. Adicionalmente, en el caso de Santa Fe se
257
encontró que existe una tasa especial para propiedades desocupadas que pertenezcan
a propietarios que tengan dos unidades o más (Cohen Arazi, 2012; Scagliotti, 2010).
En el municipio de Córdoba se utiliza una base para gravar las propiedades resultado
de una valuación fiscal realizada por el mismo. Luego, las tasas aplicadas son del 4, 3 y
1.5%, dependiendo de su ubicación, correspondientemente del microcentro a zonas
rurales.
Lo interesante en el sistema es que en las zonas urbanas se hace distinción entre
propiedades baldías y construidas. Los terrenos baldíos pagan una cuota diversa,
misma que puede llegar al 15% en el microcentro y 20% en los countries. Sin embargo,
el sistema presenta una limitación importante, a pesar de que tiene un esquema con
mayores cargas relativas para terrenos baldíos, el sistema sólo diferencia terrenos
baldíos y construidos, no considera a los terrenos subutilizados que tienen un
aprovechamiento por debajo de la norma de edificabilidad (Cohen Arazi, 2012).
En otro caso, en 2014 el sistema normativo de Buenos Aires, Argentina aprobó el
“Reglamento para la realización de las tareas tendientes a la higienización,
desratización y/o saneamiento de los terrenos baldíos y/o casas abandonadas que no
cumplan con las condiciones de higiene y salubridad previstas en la normativa vigente",
y mediante decreto el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
encomendó a la Secretaría de Gestión Comunal y Atención Ciudadana y a las
Comunas, la celebración de acuerdos específicos necesarios para la ejecución de las
tareas tendientes a la higienización, desratización y saneamiento de los terrenos
baldíos y/o casas abandonadas que no cumplan con las condiciones de higiene y
salubridad previstas en la normativa vigente.
Lo anterior forma parte integral de la resolución respecto: al derecho de toda persona a
gozar de un ambiente sano, así como el deber de preservarlo y definirlo en provecho de
las generaciones presentes y futuras; y a la limpieza, cuidado y mantenimiento de la
ciudad, ya sea en lugares públicos como privados.
Por otro lado, en 2005, en la Municipalidad de Rosario, Argentina se aprobó la
Ordenanza Adicional de Promoción Urbana, en la que en su Art. 75 establece que “Los
propietarios y responsables del suelo vacante sin edificar y/o urbanizar ubicado
en zona urbanizable,… estarán obligados a abonar el adicional… a los fines de
promover la incorporación de suelo vacante al desarrollo urbano. El Departamento
Ejecutivo está facultado para considerar como suelo vacante, a los efectos de la
aplicación de este adicional, a los inmuebles cuya edificación se encuentre
manifiestamente deteriorada o que no permita un uso racional en los mismos”.
También establece excepciones a los siguientes inmuebles:
258
a. El suelo vacante sujeto a expropiación por causa de utilidad pública
b. El suelo vacante cuyos propietarios ofrecieran su uso al Municipio y éste los
aceptara por disposición expresa
c. El suelo no apto para construir, carácter que será determinado por el
Departamento Ejecutivo
Entre otras.
En la municipalidad de Rosario, la Tasa General de Inmuebles (TGI) se distribuye en
seis radios tributarios y en seis distritos denominados Norte, Centro, Sur, Oeste,
Noroeste y Suroeste. El radio 1 corresponde a la zona centro. Además se divide en 21
secciones catastrales (ver figuras 83 y 84).
Figura 83. Delimitación de Distritos y Radios tributarios en Rosario, Argentina
Fuente: Sitio web de la Municipalidad de Rosario, Argentina (2015), infomapa.rosario.gov.ar
De esta forma, los terrenos ubicados en las zonas catastral 8 a 10 percibirán un recargo
equivalente a veinte (20) veces el valor resultante de la Tasa General de Inmuebles
(TGI); los ubicados en las zonas 6 a 7, un recargo equivalente a siete (7) veces el valor
resultante de la TGI; y finalmente los ubicados en las zonas 1 a 5, percibirán un recargo
equivalente a cinco (5) veces el valor resultante de la TGI.
259
Figura 84. Delimitación de Secciones catastrales en Rosario, Argentina
Fuente: Sitio web de la Municipalidad de Rosario, Argentina (2015), infomapa.rosario.gov.ar
Asimismo, en 2015, el municipio de Santa Fe, Argentina con el fin de desalentar la
existencia de baldíos, disminuir los problemas ambientales que generan y fomentar la
construcción se determinó un conjunto de acciones. Entre ellas, una modificación y
aumento a la sobretasa de terrenos baldíos, en cumplimiento a una ordenanza y
aplicando un incremento del cargo adicional que deben pagar aquellos inmuebles
no ocupados o casas deterioradas sin uso, en función de las zonas tributarias en
que se encuentren.
Los cambios planteados y aprobados en la ordenanza establecen un cargo distinto en
función de las zonas tributarias en que se divide la ciudad. De esta manera, se busca
tener mayor incidencia en aquellas zonas tributarias más caras, que por lo general son
las zonas céntricas, bulevares y avenidas.
Cabe destacar que quedan exceptuados de estos recargos aquellos baldíos
sujetos a expropiación por causa de utilidad pública y aquellos cuyos
propietarios ofrecen su uso al Municipio y éste lo acepte. Tampoco son
alcanzados por la norma los baldíos internos (baldíos al interior de una
propiedad, lote de terreno interno) ni aquellos que no son aptos para construir,
según lo determinado por el Municipio a solicitud de la parte interesada. Se trata,
pues, de desalentar la especulación en la tenencia de tierras y que los privados se
260
adueñen de la plusvalía del suelo derivada de las inversiones que realiza el Estado en
infraestructura.
Asimismo, el Gobierno de la Ciudad de Santa Fe recuerda a los propietarios de
terrenos baldíos que tienen la obligación y responsabilidad de mantener el estado de
limpieza, saneamiento y conservación de los mismos de manera permanente.
De acuerdo a lo que establece la Ordenanza N° 11.646, los propietarios de terrenos
baldíos deberán mantenerlos en permanente estado de conservación, salubridad,
limpieza e higiene, bajo apercibimiento de ser sancionados. Estas obligaciones abarcan
desde la vereda de los terrenos hasta su contrafrente58. Los propietarios deben
encargarse de:
a. la destrucción de las malezas y el corte de yuyos59;
b. el desagüe de los charcos y las aguas estancadas que se formen;
c. la desratización, desinsectación y el mantenimiento sanitario adecuado;
d. la realización de tareas de apuntalamiento, reconstrucción, preservación o
demolición que sean necesarias para la seguridad de las estructuras edilicias que
puedan existir, así como la conservación de las infraestructuras de servicios.
El incumplimiento de estas obligaciones puede dar lugar a sanciones y a la intimación60
de realización de las tareas por parte del propietario en el lapso de cinco días hábiles
de notificadas. En el caso de que el propietario no diera cumplimiento a la intimación, el
municipio puede ejecutar los trabajos con cargo del costo al titular del inmueble.
También en Santa Fe, desde 2012, la Secretaría de Ingresos Públicos, mediante la
Administración Provincial de Impuestos, publicó en su boletín las principales
modificaciones de la Reforma Tributaria, donde en el apartado “Adicional a los
grandes propietarios de suelo urbano vacante” menciona que este adicional tiene
como fundamento evitar la especulación inmobiliaria por parte de quienes poseen
grandes extensiones de tierra urbana vacante (baldío) dentro de las ciudades. Se
crea un impuesto para aquellos contribuyentes que sean titulares de inmuebles o
grupos de inmuebles identificados como baldíos que en su conjunto superen los
3,000 m2 de superficie. Este adicional se calcula como un incremento del 100% del
Impuesto Inmobiliario.
58
La colindancia posterior del terreno. 59
Los yuyos son cualquier tipo de hierba silvestre. 60
Requerir, exigir el cumplimiento de algo, especialmente con autoridad o fuerza para obligar a hacerlo.
261
Es importante destacar que la Reforma Tributaria buscó tener una incidencia positiva en
la recaudación provincial, así como también en la de los Municipios y Comunas que
percibirían el 50% del incremento proveniente tan sólo del impuesto inmobiliario.
En 2015, también la Municipalidad de Juana Koslay en San Luis, Argentina, con el
objetivo de regularizar la situación de terrenos baldíos sucios, determinó aplicar un
nuevo tarifario sobre éstos, que equivale al 200%, acorde para este tipo de
propiedad, que se encuentre sucia y sin cerrar. Además, a las propiedades que
tengan piletas de material o fibra de vidrio sin registrar, se sumará a la tasa
municipal el valor de derecho de construcción.
En este sentido, el código urbanístico municipal establece que los baldíos deben estar
limpios y cerrados. El cierre perimetral debe estar hecho con poste de madera y 3 o 4
líneas de alambre, o postes de madera o de hormigón con alambre olímpico. Además,
en caso de que el contribuyente tenga un terreno vacío y lo mantenga limpio, cuando
sea verificado por el municipio se le hará la reducción correspondiente.
Por su parte, el ejido urbano municipal de Trevelin, Argentina considera la Ordenanza
Nº 767/08 de Limpieza de Veredas y Baldíos, misma que se basa en la necesidad de
tener una ciudad limpia y ordenada, y en su Art. 1 se declara “obligatoria la limpieza de
veredas, terrenos baldíos y patios de vivienda”. El Art. 3, establece que “Todo
propietario de terrenos baldíos deberá proceder a realizar la limpieza de los mismos por
su cuenta y riesgo, como así también cercar el predio del terreno baldío”.
Establece además en su Art. 7 “Serán responsables solidarios del cumplimiento de esta
ordenanza los propietarios de terrenos o poseedores a título de dueños y los que por
cualquier causa lo detenten, exploten o tengan a su cuidado” y también en el Art. 14
“Serán eximidas del pago de multa la personas que por algún impedimento físico, de
salud o por su edad no pudieran hacer el mantenimiento de veredas y baldíos”.
México
Las experiencias en México aún son escasas en la definición de estrategias para la
utilización de vacíos ociosos, una de las más recientes es la de la ciudad de Chihuahua,
de acuerdo al diagnóstico del Programa de Desarrollo Urbano 2040 Tercera
Actualización, publicado en el año de 2009, indica que los espacios abiertos baldíos
representan el 29.09% de los usos de suelo; de ahí que entre sus objetivos generales
establece “Consolidar a Chihuahua como una ciudad compacta al ocupar por etapas su
suelo vacante, privilegiando los baldíos dentro de su casco urbano… (y)… Absorber la
parte del crecimiento dentro del área urbana y proteger y hacer uso racional de los
recursos naturales” (Ajustes Técnicos al Plan de Desarrollo Urbano del Centro de
Población Chihuahua, Visión 2040, Tercera Actualización, marzo 2013, p. 21) y en su
estrategia general pretende “La intensidad de ocupación del suelo respecto al uso de
262
los espacios baldío para potenciar su aprovechamiento” (p. 22) y esa intención se
refrenda en el eje rector del plan que obedece a:
“1. Conformación de una estricta física compacta de la ciudad.
“2. Ocupación de vacíos y predios subutilizados dentro del área urbana.
“3. La incorporación integral y articulada de reservas territoriales al área urbana” (p. 24).
En la estrategia Consolidación, densidad y mixtura se parte de que el suelo es un
recurso muy apreciado, por eso “Con la finalidad de promover un modelo de ciudad
compacta, equitativa, consolidada, más densa y que aproveche la infraestructura
instalada; la ocupación de los vacíos urbanos en el área urbana, deberá ser una
prioridad asociada a mecanismos muy específicos que permitan el aprovechamiento de
éstos, sobre todo en las áreas estratégicas definidas por la estructura urbana y que
deberán ser objeto de instrumentos de planeación específicos (planes parciales y/o
planes maestros) que permitan puntualizar acciones para cada uno de los casos” (11.2
Perspectiva territorial ambiental, p. 1).
Un subcomponente de dicha estrategia es la “Ocupación del suelo subutilizado y de los
vacíos urbanos que presentan un muy alto potencial de desarrollo… (1a). Ocupación de
vacíos urbanos y del suelo subutilizado.
“Aprovechamiento de la infraestructura instalada al pie o cercana e Intensificación de
uso de los inmuebles que presentan una subutilización por lo escaso de su edificación y
por tener un uso de escasa rentabilidad, dirigir todos los incentivos a los desarrollos y
redesarrollos dentro del área urbana” (ídem).
La estrategia prevista se apoyaría en mecanismos como el impuesto predial,
mecanismos de gestión y la integración de “un organismo de participación pública y
privada que pueda tener incidencia en este sector,…” (p. 2), además de establecer
estímulos y mecanismos para facilitar la ocupación o reutilización del suelo baldío, a
partir de estudios específicos para el mejor aprovechamiento de ese suelo, en función
de su localización, “para proyectos pilotos de alta densidad y mixtura y se convertirán
en áreas potenciales para proyectos integrales que funcionen como polos
concentradores de una gran cantidad de servicios, comercio, equipamiento y vivienda”
(p. 2y 3) además de utilizarlos para vivienda.
En ese sentido, como parte de la política fiscal el impuesto predial tendrá una doble
función, por un lado, servirá como un mecanismo para la ocupación de predios baldíos
en el área urbana consolidada y, por otro, para desincentivar la permanencia del suelo
baldío; para ello se harán avalúos directos y con base en él se ajustará el impuesto
predial.
En las Áreas de Atención Estratégica se promoverán:
263
• Exenciones o subsidios para aquellas áreas zonificadas como preservación
ecológica para que continúen teniendo ese uso;
• Reducción o descuentos en tasas para promover el aprovechamiento de suelo
en áreas prioritarias de expansión;
• Aplicación de avalúos directos o penalizaciones compensatorias para aquellos
usos incompatibles con el desarrollo sustentable.
La forma en que se tiene prevista dicha ocupación es:
a) Mediante un aviso al propietario o poseedor del predio de que deberá ocuparlo
de acuerdo a los usos e intensidades establecidas en el plan de desarrollo
urbano o plan parcial;
b) Se hará el avalúo directo para definir el impuesto predial;
c) Se le dará un plazo de un año o el que defina la autoridad congruente con las
acciones programadas en el plan;
d) Una vez cumplido el plazo sin que se haya realizado ninguna gestión y si el
predio está en Área de Atención estratégica, se hará un avalúo directo y le serán
retiradas las facilidades otorgadas para el caso a partir del segundo año y
durante el lapso que siga desocupado;
e) Los plazos se determinarán de acuerdo a las dimensiones y localización del
predio.
Bono urbano
f) Bono urbano que beneficiará a propietarios o poseedores de predios en las
Áreas de Atención Estratégica (beneficios fiscales municipales, estatales y
federales) cuando las acciones urbanas estén acordes a los objetivos y
estrategias del plan
g) El bono urbano se ejecutará mediante la firma de convenios estado-municipio y
federación-estado-municipio, para beneficiarse de las promociones y descuentos
respectivos;
h) La obtención del bono urbano por parte de los particulares requiere la firma de
un convenio de adhesión con la autoridad municipal.
264
Variantes del bono
a) Bono urbano de desarrollo, destinado a las personas físicas y morales que
realicen inversiones inmobiliarias en las ATE de acuerdo con las estrategias y los
programas propuestos por el plan, y;
b) Bono urbano para residente, destinado a las personas físicas y morales
residentes en las ATE que realicen acciones urbanas en sus predios de acuerdo
con las estrategias y programas propuestos por el plan.
Beneficios fiscales
A) Estímulos fiscales para impuestos federales.
B) Estímulos fiscales estatales y municipales para la realización de acciones
urbanas.
Hasta el momento desconocemos los resultados que las propuestas plasmadas en el
Plan de Desarrollo Urbano de Chihuahua han tenido en esa ciudad.
Regulación urbana relacionada con el suelo baldío en la Colima
Entre los instrumentos de regulación urbana en el país está la Ley General de
Asentamientos Humanos (LGAH, última reforma publicada en el DOF 05-08-1994),
que en el Capítulo tercero, De la planeación del ordenamiento territorial de los
asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, menciona
en el Capítulo sexto las reservas territoriales en el artículo 41 que para los efectos del
artículo anterior61 la federación por conducto de la concertación con los sectores social
y privado, en los que se especificarán: Secretaría, suscribirá acuerdos de coordinación
con las entidades de la Administración Pública Federal, las entidades federativas y los
municipios y, en su caso, convenios de:
I. Los requerimientos de suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la
vivienda, conforme a lo previsto en los planes o programas en la materia;
61
ARTICULO 40.- La Federación, las entidades federativas y los municipios llevarán a cabo acciones coordinadas en materia de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, con objeto de: I. Establecer una política integral de suelo urbano y reservas territoriales, mediante la programación de las adquisiciones y la oferta de tierra para el desarrollo urbano y la vivienda;
II. Evitar la especulación de inmuebles aptos para el desarrollo urbano y la vivienda;
III. Reducir y abatir los procesos de ocupación irregular de áreas y predios, mediante la oferta de tierra que atienda preferentemente, las necesidades de los grupos de bajos ingresos; IV. Asegurar la disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen los planes o programas de desarrollo urbano, y V. Garantizar el cumplimiento de los planes o programas de desarrollo urbano (LGAH: 1994, 15).
265
IV. Los criterios para la adquisición, aprovechamiento y transmisión del suelo y reservas
territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda;
V. Los mecanismos para articular la utilización de suelo y reservas territoriales o, en su
caso, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, con la dotación de
infraestructura, equipamiento y servicios urbanos;
VI. Las medidas que propicien el aprovechamiento de áreas y predios baldíos que
cuenten con infraestructura, equipamiento y servicios urbanos (LGAH: 1994, 15).
En el caso de nuestra entidad federativa, la Ley de Asentamientos Humanos del
Estado de Colima (LAHEC, 2004) tiene como objetivo Regular el aprovechamiento del
suelo urbano, acorde a la función social de la propiedad, con respeto a las garantías
individuales y sociales que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. En su artículo 340 menciona que “Los propietarios de terrenos baldíos
deberán mantenerlos limpios y bardeados con barrera transparente. Sólo deberán
realizar en los mismos, actividades compatibles con los usos permitidos,
conforme a las normas de zonificación, en tanto se les dé el aprovechamiento
definitivo. En caso de no cumplir esta disposición, la dependencia municipal podrá
aplicar las sanciones administrativas correspondientes y realizar las acciones con cargo
al propietario, procediendo a su cobro conforme las disposiciones de la Ley de
Hacienda Municipal” (LAHEC, 2004, p. 65).
Como se puede ver, la Ley deja abierta la posibilidad de utilizar los terrenos baldíos con
usos temporales, pero limita a los usos previstos en el programa de desarrollo urbano.
En la ciudad de Colima la regulación de suelo baldío se encuentra en varias
disposiciones: el Reglamento de limpia y sanidad del municipio de Colima (RLSMC,
2008) se enfoca a Regular las cuestiones ecológicas, de limpieza para mejorar la
imagen urbana del municipio y plantea en el Capítulo IV (Educación ambiental.
Promoción e información), en el artículo 47 que “el saneamiento y limpieza de lotes
baldíos comprendidos dentro de las zonas urbanas y rurales son obligación de sus
propietarios o poseedores. Cuando no se cumpla esta disposición, la Dirección de
Limpia y Sanidad a través del Departamento de Lotes Baldíos, se hará cargo de ello,
cubriendo el propietario los derechos de este servicio de acuerdo a la Ley de Hacienda
para el Municipio de Colima en vigor, sin perjuicio de la aplicación de las multas a que
se haga acreedor” (RLSMC: 2008, s.p.). Además, el artículo 48 dice que “es obligación
de los propietarios de lotes baldíos o fincas desocupadas ubicados dentro del perímetro
urbano y rural, mantenerlos limpios todo el año, tanto al interior como al exterior, en
todos los frentes que colinden con la vía pública, hasta el centro del arroyo de la calle,
haciéndose responsables de los residuos que se depositen en él, para evitar que se
266
conviertan en lugares nocivos para la salud y la seguridad de las personas” (RLSMC:
2008, s.p.).
Como se puede leer en el artículo 48 es responsabilidad de los propietarios no sólo el
aspecto interior de su predio, sino parte del espacio público con el que colinda la
propiedad, incluso si tiene más de un frente hacia la vía pública, con lo que reduce el
debate si sólo corresponde a los dueños estar pendientes del límite de la vía pública a
su propiedad, que es uno de los problemas que se tienen no sólo en el aspecto de
limpieza sino en tener en buenas condiciones la banqueta.
En el Capítulo VI (De la inspección y vigilancia) artículo 66 del mismo reglamento,
menciona lo siguiente:
Tratándose de lotes baldíos y fincas abandonadas, la Dirección de Limpia y Sanidad
procederá de la siguiente forma:
I. Publicará un AVISO en los periódicos de mayor circulación en el Municipio
exhortando a la ciudadanía para que proceda a la limpia de los lotes baldíos y fincas
abandonadas.
II. Una vez publicado el AVISO el personal de inspección procederá a realizar un
chequeo físico en las colonias del Municipio de Colima, elaborando un padrón de los
lotes y fincas abandonadas que se encuentren sucias.
III. Con posterioridad el Director de Limpia y Sanidad emitirá la Orden de Visita de
Inspección con el objeto de verificar si el lote baldío o finca abandonada cumple con las
disposiciones previstas por el Reglamento. Esta será notificada personalmente al
propietario del predio por los inspectores municipales, quienes se identificarán ante la
persona con la que se entienda la diligencia o representante legal, haciendo entrega de
la orden de visita de inspección en ese acto a la persona que entiende la diligencia,
indicándole su contenido, la cual solicitarán se firme de recibido, informándole que se
practicará dentro de los 10 días hábiles siguientes de realizada la notificación.
IV. En el supuesto de que las personas no atiendan la orden de visita de inspección el
día y hora indicada, se practicará la inspección aún sin la presencia del interesado, sin
que ello sea motivo de invalidez del acta levantada, haciendo constar tal hecho en el
acta.
En este caso, se asumen dos situaciones: 1) que todos los propietarios saben leer; y 2)
que todos los propietarios compran o leen periódicos; lo cual tiene como consecuencia
en que, la mayoría de las veces, los propietarios no hagan caso de tales avisos.
El Capítulo VII (Infracciones y sanciones), del mismo Reglamento de Limpia y
Sanidad, en su artículo 75 (De las infracciones), menciona en el apartado IV que “En
267
el caso de terrenos baldíos sucios, enmontados y fincas abandonadas, se cobrará el
3% del valor catastral, como sanción por falta de limpieza, además se observar lo
establecido en el artículo 47 del presente Reglamento”.
Como se puede observar, el único mecanismo de este reglamento son sanciones para
quienes descuiden sus terrenos, pero no prevé ninguna acción para impulsar su
utilización.
Otro reglamento que alude a los terrenos baldíos es el Reglamento de parques y
jardines del municipio de Colima (2008), que tiene como objetivo regular la
conservación, restauración, fomento, aprovechamiento, creación, cuidado y limpieza de
las áreas verdes y flora dentro de los parques y jardines ubicados en la demarcación
municipal, así como definir qué áreas están bajo la responsabilidad del ciudadano y
cuáles bajo la responsabilidad del H. Ayuntamiento. En su Capítulo III (De la
forestación y reforestación) artículo 31 menciona que “La Dirección promoverá la
utilización de lotes baldíos de propiedad particular, previo convenio celebrado
con: propietarios y con la participación ciudadana y las asociaciones vecinales,
para la creación de áreas verdes, viveros o huertos”.
Hasta lo revisado aquí, éste es el único reglamento del municipio de Colima que plantea
la posibilidad de la utilización temporal de los baldíos, pero hasta donde tenemos
conocimiento no se ha aplicado.
Otros instrumentos de aplicación específica en la zona de estudio son: el Plan de
Manejo de la Zona Centro de la ciudad de Colima62 (PMZCC, 2011), instrumento de
planeación que ofrece lineamientos desde una perspectiva sustentable, dinámica y
participativa. También busca facilitar la gestión para desarrollar este espacio de la
ciudad, cuyo origen data de 1525 (PMZCCC, 2011, p. 9).
Este instrumento analiza las congruencias jurídicas y de planeación pero también
algunas ausencias a considerar para la ciudad de Colima, entre las cuales menciona
que no ha habido una estrategia para la utilización de suelo baldío; se ha carecido
de un programa de densificación; y ha faltado un proyecto para incentivar la
vivienda del centro, por lo que la ausencia hasta ahora de una política de gestión
operacional del suelo ha ocasionado subutilización de éste y, al mismo tiempo, una
expansión urbana innecesaria, que también afecta la Zona Centro de Colima.
El PMZCC instrumento toma en cuenta también otras múltiples problemáticas
sectoriales e intersectoriales, en torno a la vivienda y el suelo urbano (entre ellas, la
subutilización de suelo urbano, baldíos y casas abandonadas, baja densidad, apoyos
62 Su finalidad es la de coordinar los esfuerzos del sector social, público y privado involucrados en el
cuidado, mejoramiento y enriquecimiento del patrimonio.
268
para la vivienda), pero sugiere también evitar que se consolide definitivamente la
pérdida constante del patrimonio edificado y de la función residencial en esta zona, así
como contrarrestar usos del suelo tendenciales con el fin de potenciar estratégicamente
su desarrollo. Entre los principales problemas que se observan en el documento son
entre otros, la pérdida de atracción del centro, importante número de terrenos baldíos,
edificios y casas abandonadas.
Para atender esta situación, el PMZCC plantea algunas líneas estratégicas, entre las
cuales propone fortalecer la vocación económica, administrativa, cultural y educativa del
centro histórico y fortalecer el uso habitacional en la zona centro; pero también plantea
dentro de los programas estratégicos la transformación de oportunidades mediante la
Reconversión y dinamización de sitios en: baldíos y edificaciones sin uso, esto
mediante los proyectos detonadores que se orientan a la Redensificación del centro,
mediante la Utilización temporal y/o permanente de baldíos, construcción de proyectos
habitacionales; Aprovechamiento de espacios de edificación patrimonial destruida y la
Habilitación de vivienda patrimonial en desuso (PMZCCC, 2011, págs. 247, 253).
Para ello, el instrumento da la pauta en dar seguimiento a las intervenciones urbanas
estratégicas y establece indicadores de medición, entre los cuales se encuentran para
las primeras: Redensificación del centro (usos de suelo, transformación de baldíos,
mejoramiento y habilitación de edificaciones en desuso) y para los segundos: Tipo de
uso de suelo y porcentaje, porcentaje de baldíos, uso de baldíos, estado físico de
baldíos, propiedad, estado de la construcción en desuso, contaminación visual
(PMZCCC, 2011, p. 274); esto permite monitorear la evolución de lotes baldíos y usos,
cambios de función de usos, transformación de baldíos, valor fiscal del suelo
habitacional, valor de uso del suelo baldío, el desarrollo habitacional, evolución de la
función residencial, evolución de las viviendas vacías, abandonadas y sin uso.
Asociado al plan de manejo, está el Reglamento de imagen urbana para la zona
centro de la ciudad de Colima (2012), el cual norma las bases para ese aspecto
regulando las acciones de intervención en el espacio público, infraestructura urbana e
inmuebles que se ubiquen dentro del perímetro que delimita dicha zona, coadyuvando
junto con otros ordenamientos, a la conservación, preservación, protección,
rehabilitación, restauración y revitalización del patrimonio urbano y arquitectónico
existente. En el artículo 29 menciona que “Para garantizar la operación habitacional en
virtud de la conservación, preservación y mejoramiento de la imagen urbana de la Zona
Centro de la ciudad, los propietarios o poseedores de inmuebles deberán:
V. Mantener limpios los lotes baldíos o fincas desocupadas todo el año, tanto al interior
como al exterior, en todos los frentes que colinden con la vía pública63, haciéndose
63 Esta disposición es muy similar al Artículo 48 del Reglamento de Sanidad que ya comentamos.
269
responsables de los residuos que se depositen en él, para evitar que se conviertan en
lugares nocivos para la salud y la seguridad de las personas”.
Por otra parte, en el artículo 30 menciona que “Para garantizar la operación comercial
en virtud de la conservación, preservación y mejoramiento de la imagen urbana de la
Zona Centro de la ciudad, los comerciantes o prestadores de servicio deberán:
XVI. Convenir con los propietarios de lotes baldíos cerrados o circulados o fincas
abandonadas y la Dirección de Limpia y Sanidad, para el control y mantenimiento de
limpieza de estos predios”.
Por su parte, el Reglamento para la protección y revitalización sustentable de
inmuebles en el centro histórico de la ciudad de Colima (2008), se encarga de
coadyuvar, junto con otras instancias, tales como el Instituto Nacional de Antropología e
Historia a la Protección y Revitalización sustentable en los inmuebles del Centro
Histórico de la Ciudad de Colima. En su capítulo VII (De los inmuebles) artículo 44,
menciona que “Todos los predios baldíos, independientemente de los usos definidos en
el Programa de Desarrollo Urbano vigente, deberán estar delimitados hacia el espacio
público como mínimo por medio de muros de fachada acordes a las normas vigentes, a
fin de conservar y mejorar la imagen urbana del Centro Histórico”.
En el artículo 45 establece que “El Ayuntamiento, para la conservación y mejora de la
imagen del Centro Histórico, realizará las medidas necesarias para que los propietarios
o poseedores de los predios baldíos construyan los muros señalados en el artículo
anterior observando el siguiente procedimiento:
I. Notificará al propietario o poseedor del inmueble de su obligación de realizar las obras
de bardeo en el mismo, informándole a la vez de los apoyos que se tienen para ello,
debiendo acordar con el Consejo Técnico de la Junta el proyecto y su calendario,
mismos que les ayudará a realizar en un plazo de 15 días naturales, y su ejecución se
deberá sujetar al calendario convenido entre las partes.
II. Transcurrido el plazo acordado en la fracción anterior sin que se hubieren efectuado
las obras señaladas, o que en su caso, se haya negado el propietario o poseedor a
concertar los acuerdos correspondientes, se impondrá una multa de 200 a 300 días de
salario mínimo general vigente en el Estado; asimismo se le fijará un plazo de 10 días
naturales para firmar un convenio en el que se establezca el nuevo calendario de
ejecución de los conceptos de obra pendientes, mismo que deberá respetarse
puntualmente. De no comparecer a suscribir el convenio a que se refiere el párrafo
anterior, o suscrito que sea éste, sin que sean ejecutadas las obras respectivas dentro
del plazo acordado en dicho convenio, se impondrá una multa que puede ser hasta de
dos veces el monto de la multa originalmente impuesta”.
270
Además, en el artículo 46 menciona que “En los casos a que se refieren los artículos
43 y 45 del presente Reglamento, cuando los propietarios o poseedores carezcan de
recursos económicos para cumplir con los trabajos de mantenimiento o restauración, o
para la construcción de muros en los predios baldíos, siempre que esta situación quede
acreditada fehacientemente, el ayuntamiento procurará mediante los medios a su
alcance, internos o externos, apoyarlos con el fin de que los trabajos correspondientes
se lleven a cabo”.
El artículo 47 establece que “Los muros de fachadas de los predios baldíos, deberán
observar los requerimientos señalados por el Centro INAH Colima y las Autoridades
Municipales”.
Además el artículo 48 menciona que “Para la determinación de las sanciones a que se
refiere este capítulo, la Dirección General de Desarrollo Urbano, tomará en
consideración lo siguiente:
I.- La condición socioeconómica del infractor.
II.- El grado de impacto visual negativo, en detrimento de la fisonomía urbana del centro
histórico.
III.- La reincidencia del infractor, en cuyo caso, el monto de la multa podrá ser hasta de
dos veces el monto originalmente impuesto”.
Estas disposiciones, como se pueden ver, alientan la permanencia de los baldíos, la
única condición que se les impone es que estén limpios.
En el caso de Villa de Álvarez sólo un reglamento alude a los vacíos urbanos, es el
Reglamento de predios del municipio de Villa de Álvarez (2003), que tiene como
objetivo establecer las condiciones de limpieza y mantenimiento de los predios urbanos
y rurales del municipio y de las aceras en el primero de los casos, así como las
obligaciones de los propietarios y procedimientos y sanciones por parte de la autoridad.
En el Capítulo II (De los predios baldíos), en su artículo 9 menciona que “Son
obligaciones de los propietarios de predios baldíos las siguientes:
a).- Limpiarlos y mantenerlos en buenas condiciones de higiene al interior, al igual que
el exterior del inmueble por cada uno de los frentes que colinden con la vía pública.
b).- Cercarlos en los linderos a la altura reglamentaria e instalarles una reja de acceso a
nivel de la cerca.
c).- Construirles sus aceras a aquellos que estén sobre calle urbanizada.
d).- Conservar en perfectas condiciones las cercas, rejas y aceras.
271
e).- Cortar periódicamente las ramas de los árboles que invadan la vía pública y predios
colindantes”.
Regulación fiscal relacionada con el suelo baldío en Colima
Dentro de la Ley de Hacienda del Estado de Colima (LHEC, 2015) queda estipulado
por los servicios prestados en la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras
Públicas, la verificación de congruencia de los dictámenes de vocación del suelo para
la relotificación de predios urbanos; subdivisión de predios urbanos; modificación,
demolición o ampliación de inmuebles del Patrimonio Urbano Arquitectónico (Capítulo
III, Art. 55, p. 36).
Por los Servicios prestados por el Instituto para el Registro del Territorio del Estado de
Colima64, se pagarán derechos por Inscripción de modificaciones o rectificaciones de
superficie de predios, así como de las medidas y colindancias registradas en el folio o
libro correspondiente: c).- Inscripción de fusiones y subdivisiones sin traslación de
dominio (Capítulo VII TER, Art. 62 BIS 1, cláusula XIX, p. 56).
Por los servicios prestados en la Dirección de Catastro, se pagará por Certificaciones:
certificación catastral de un predio para tramitar juicio a favor del poseedor; en Avalúos
y mediciones65. También se incluyen pagos por Informes catastrales relacionados con
los predios registrados, a solicitud de los interesados (certificado y sin certificar)
(Capítulo VII TER, Artículo 62 BIS 2, Cláusula II, III y IV, p. 58-59).
Por su parte, la Ley de Hacienda para el Municipio de Colima (LHMC, 2015)
menciona que “…resulta necesario fortalecer la autonomía municipal procurando
garantizar a los Ayuntamientos el legítimo derecho a recaudar los ingresos provenientes
de las contribuciones inmobiliarias y demás que se señalen en la propia Constitución
federal…” (LHMC, 2015, p. 3).
En el Título Segundo, Capítulo I Del impuesto predial, Art. 4, menciona que es
objeto de este impuesto: La propiedad, la copropiedad, el condominio, la posesión y el
usufructo de predios, que comprenden los terrenos y las construcciones edificadas
sobre los mismos. Además, que son sujetos de este impuesto los propietarios de
predios urbanos o rústicos, ejidales; así como los poseedores de predios urbanos o
rústicos, ejidales o comunales, incluidos los beneficiarios de programas para la
64
En el siguiente apartado se menciona la estructura del Instituto dentro de la gestión de suelo. 65
a).- Por avalúo o rectificación de avalúo de predio urbano a solicitud del interesado; b).- Por avalúo o rectificación de avalúo de predio rústico que se practique sobre plano levantado y firmado por el perito responsable incluyendo clasificación de suelo; a solicitud del interesado; c).- Cuando por motivo de una solicitud de rectificación o asignación de coordenadas geodésicas, sea necesario el traslado del personal técnico para la verificación física respectiva.
272
regularización de la tenencia de la tierra, ejecutados por entes públicos del gobierno
federal, estatal o municipal (LHMC, 2015, págs. 6-7).
Que es base de este impuesto el valor catastral de los predios que incluye el de los
terrenos y de las construcciones adheridas a los mismos, en su caso, determinado
conforme a lo dispuesto por la Ley de Catastro. Además en el Art. 9 se hace énfasis en
que la base del impuesto predial se cambiará: Cuando en los inmuebles se constituya o
disuelva el régimen de copropiedad o bien se subdividan, fusionen, amplíen,
construyan, reconstruyan, demuelen, fraccionen o relotifiquen y en los demás casos
previstos en la Ley de Catastro como causales de valuación y revaluación. En estos
casos, la autoridad competente que emita la autorización respectiva, deberá
comunicarlo a la autoridad catastral municipal para efectos del pago del impuesto que
resulte, que se aplicará a partir del bimestre siguiente, así como de la asignación de
clave catastral, en su caso (LHMC, 2015, p. 8).
Asimismo, en el Art. 11 dice que la base del impuesto aplicable a los predios ejidales
será el valor catastral asignado en los términos de la Ley de Catastro” (LHMC, 2015, p.
8), sin embargo habría que distinguir los que ya se ubican en el área urbana, situación
que la Ley no contempla.
El Art. 13, establece que para los predios urbanos no edificados se aplicará a la base
gravable la tasa anual del 0.006 y para los predios rústicos se aplicará la siguiente:
BASE GRAVABLE (EN PESOS)
IMPUESTO ANUAL
LIMITE INFERIOR LIMITE SUPERIOR CUOTA FIJA EN UNIDAD
DE SALARIO
TASA PARA APLICARSE AL
EXCEDENTE DEL LIMITE INFERIOR
0 9,600 3.00 .000000
9,601 12,400 3.00 .003510
12,401 14,400 4.00 .003575
14,401 16,400 4.72 .003640
16,401 18,400 5.47 .003705
18,401 20,400 6.25 .003770
20,401 22,000 7.04 .003835
22,001 24,000 7.86 .003900
24,001 EN ADELANTE 8.43 .004000
La cuota del impuesto es anual, pero su importe se dividirá en seis partes iguales que
se pagarán bimestralmente durante el primer mes de cada bimestre (Art. 15). Para ello,
la Tesorería Municipal tendrá acción real para el cobro del impuesto predial y de las
prestaciones accesorias66 de éste (Art. 17), (LHMC, 2015, p. 10).
66
Se refiere a recargos.
273
Dentro del Capítulo II Del impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, Art. 21 se
menciona que “Es objeto de este impuesto: La transmisión o adquisición de la
propiedad de bienes inmuebles por cualquier acto, contrato, resolución o certificado de
participación inmobiliaria, incluyendo la donación, la que ocurra por causa de muerte y
la aportación a toda clase de asociaciones o sociedades, a excepción de las
aportaciones que se realicen al constituir la copropiedad y la sociedad conyugal,
siempre que sean inmuebles propiedad de los copropietarios o de los cónyuges”
(LHMC, 2015, págs. 11-12).
Se refiere en el Art. 25 a que será base de este impuesto el valor que resulte mayor
entre el valor catastral el de avalúo comercial y el señalado como precio de la
transmisión, vigentes en el momento en que se realice la operación objeto del impuesto
(LHMC, 2015, p. 13), refiriéndose al mecanismo de transmisión patrimonial.
Dentro del Título tercero Contribuciones especiales, Art. 52 se menciona que para la
ejecución de obras de urbanización que se realicen por el sistema de acción por
colaboración y redunden en plusvalía para los predios, será regulado por las
disposiciones correspondientes de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado
(LHMC, 2015, p. 18).
Respecto a Los registros, certificaciones y legalizaciones, Art. 84 menciona que
Los derechos por servicios que preste el catastro municipal se causarán y pagarán
conforme a la siguiente tarifa, por cada pieza: IV. Fusiones, subdivisiones, cesiones y
registros: Por la fusión o subdivisión de predios, cuando el valor catastral de los predios
fusionados o subdivididos sea de:
1.- Hasta un valor catastral equivalente a 2,250.00 unidades de salario............2.25
2.- Más de un valor catastral equivalente a 2,250.00 unidades de salario, se pagará
sobre dicho valor el 0.1 por ciento (LHMC, 2015, p. 33).
Por otra parte, en el Capítulo IV De los servicios públicos, Art. 89, establece que las
personas físicas o morales propietarias o poseedoras de predios ubicados en el
municipio, están obligadas a contribuir para el sostenimiento del servicio de alumbrado
público en la forma y términos que se establecen en este Capítulo (LHMC, 2015: 36),
sin embargo no hace énfasis en el caso de los vacíos y no hay una diferenciación con
éstos respecto a este pago.
En cuanto al Aseo Público, en el Art. 96 dice que las personas físicas o morales a
quienes se presten los servicios especiales que en esta sección se enumeran, pagarán
los derechos correspondientes conforme a las siguientes tarifas: IV. Por realizar
servicios especiales de limpieza, recolección y transporte de residuos en lotes no
edificados o edificaciones ruinosas o inhabitables, en rebeldía de los obligados a
274
mantenerlos limpios, por metro cuadrado, cada vez 0.06 unidad de salario. Además
menciona que incurrirá en rebeldía el titular del predio que no lleve a cabo la limpieza y
traslado dentro de los diez días hábiles siguientes de la notificación (LHMC, 2015, p.
38).
Sobre el Arrendamiento, explotación o uso de bienes muebles e inmuebles
propiedad del municipio, dice en el Art. 108, que las personas físicas o morales que
tomen en arrendamiento algún bien propiedad del municipio, pagarán a éste, las rentas
respectivas por mes, de conformidad con las siguientes cuotas:
I. Arrendamiento de mercados, se pagará según la tarifa siguiente:
a) Accesorias67 (Interiores 4.00 unidades de salario; Exteriores 5.00 unidades de
salario).
b).- Locales (En interiores 2.50 unidades de salario; Puesto en patio hasta 2.00 M2
2.00 unidades de salario; Por metro adicional 1.00 unidades de salario).
c) Vendedores de fruta de temporada y varios 1.00 unidades de salario (LHMC,
2015, págs. 40-41).
Por último, el Art. 114, Capítulo VI Venta de bienes vacantes, mostrencos68 y
objetos decomisados dice que la venta de bienes a que se refiere este Capítulo será a
través de subastas observando las disposiciones que sobre el remate de bienes
embargados prevé el Código (LHMC, 2015, p. 42).
Para el caso de la Ley de Hacienda para el Municipio de Villa de Álvarez las
consideraciones son iguales a las que se mencionaron con anterioridad.
Respecto a la Ley de Ingresos del Municipio de Colima para el ejercicio fiscal 2015
(LIMC, 2015) en su Art. 1 menciona que el Municipio de Colima percibirá por concepto
de ingresos provenientes de impuestos, cuotas y aportaciones de seguridad social,
contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones
federales, aportaciones federales e ingresos convenidos, que se detallan entre otros
como: Impuesto predial, Accesorios69 de impuesto predial, Accesorios de
impuestos sobre transmisiones patrimoniales; Catastro; Multas; etc. (LIMC, 2015,
págs. 4-6).
Por su parte, la Ley de Ingresos del Municipio de Villa de Álvarez para el ejercicio
fiscal 2015 (LIMVA, 2015) en su Art. 1 menciona que “El Municipio de Villa de Álvarez
percibirá por concepto de ingresos provenientes de impuestos, contribuciones de
67
Se refiere a recargos. 68
Que no tiene dueño conocido. 69
Se refiere a recargos.
275
mejoras, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones federales,
aportaciones federales e ingresos convenidos, que se detallan entre otros como:
Impuesto predial; Accesorios de impuesto predial; Bienes vacantes mostrencos70;
etc. (LIMVA, 2015, p. 5-6).
Como se puede observar, tanto en la Ley de Hacienda del Estado de Colima, como en
las correspondientes municipales, el tratamiento respecto a los vacíos ociosos es
limitado, existe una ausencia en el manejo de los impuestos relacionados con éstos y
los que existen son insuficientes para abordar el tema. Adicionalmente y respecto a los
ingresos, éstos son provenientes principalmente del impuesto predial, accesorios al
impuesto predial, catastro, multas y bienes vacantes mostrencos son considerados en
las Leyes municipales, pero al mismo tiempo deben ser aplicados y detallados en el
manejo de impuestos.
La gestión del suelo y del territorio en la ciudad de Colima y en la ciudad de Villa
de Álvarez
Respecto a la gestión de suelo en Colima y Villa de Álvarez existe una estructura y proceso administrativo definidos y respaldados por la reglamentación, la primera (estructura administrativa) se sustenta en el sistema de planeación urbana en el Estado, que es presidido por el gobernador y la Secretaría de Desarrollo Urbano. Tiene un órgano de consulta que es el Consejo Estatal de Desarrollo Urbano y recientemente se creó el Consejo para el Desarrollo Integral de la Zona Metropolitana de Colima-Villa de Álvarez. Ambos establecen las políticas para el estado y el área metropolitana (que incluye a los municipios de Colima, Comala, Coquimatlán, cabecera municipal de Cuauhtémoc y Villa de Álvarez).
A nivel municipal en Colima, las autorizaciones en el ámbito del desarrollo urbano corresponden a la Comisión Municipal de Desarrollo Urbano (CMDU) y en términos administrativos a la Dirección General de Desarrollo Urbano, Ecología y Vivienda (DGDUEyV)71 como responsable del desarrollo urbano. Para ello, se apoya en el Instituto de Planeación para el municipio de Colima (IPCO)72 encargado de la revisión técnica de los proyectos en el aspecto de planeación urbana. Cuando se realiza un 70
Que no tiene dueño conocido. 71
Con relación a la gestión de suelo, las instancias normativas hasta antes de la reestructuración del
ámbito administrativo del gobierno federal, eran la Sedesol y a nivel estatal el Centro INAH Colima y en el municipal, el IPCO tiene el Comité del Centro Histórico. La relación del IPCO con el INAH y la DGDUEyV y la DAPC es de coordinación. La DGDUEyV del municipio de Colima, de acuerdo al reglamento interno del ayuntamiento, tiene tres direcciones. La Dirección de Desarrollo Urbano, con tres jefaturas de área: “planeación urbana”, “licencias de construcción” y “supervisión de obra”. Las otras dos direcciones son las de Ecología y la de Vivienda. Cada una de ellas dispone de una sola jefatura: de “calidad ambiental” y el “área de vivienda”, respectivamente. 72 El IPCO como organismo responsable de la planeación urbana en el municipio, ha logrado algunos
avances en materia de planeación como el diagnóstico de la zona centro, la evaluación del programa de desarrollo urbano del centro de población, la agenda estratégica de movilidad y transporte para la zona metropolitana junto con sus términos de referencia y varios programas comunitarios, pero está pendiente la actualización de todo el sistema de planeación municipal.
276
programa de desarrollo urbano, el municipio debe solicitar el visto bueno a la Secretaría de Desarrollo Urbano (SEDUR). De ser necesario, la DGDUEyV y el IPCO se apoyan en la Dirección de Acción y Participación Ciudadana (DAPC), para conocer la postura de los habitantes respecto del impacto que algunos proyectos puedan tener en sus barrios y/o colonias.
El municipio de Villa de Álvarez se relaciona con el gobierno estatal a través de la SEDUR, vía la Dirección General de Obras Públicas y Desarrollo Urbano (DGOPyDU), que realiza diferentes tareas a través de las direcciones de: Construcción y Obra Pública, Mantenimiento y Conservación, así como de Desarrollo Urbano y Ecología, ésta última se encarga de las actividades relacionadas a la planeación urbana, misma que tiene una Jefatura de Planeación y un Departamento de Ecología, además de los Departamentos de Licencias de Construcción, Supervisión de Obra y Fraccionamientos. Entre las figuras de participación social local está la Dirección de Participación Ciudadana, pero no ha tenido influencia o interacción en la definición de proyectos ni en la planeación urbana (ver figura 85).
Figura 85. Estructura administrativa y de planeación urbana de los municipios de Colima y Villa de Álvarez
Fuente: elaboración propia.
En cuanto al proceso administrativo para la gestión de suelo en Colima, también respaldado por la reglamentación, en específico por la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima (LAHEC, 2004) que establece en el Capítulo VII “Del control del uso y destino del suelo”, artículo 127, que quien “pretenda realizar obras, acciones,
277
servicios o inversiones en materia de desarrollo urbano en el Estado, deberá obtener, previa a la ejecución de dichas acciones u obras, el dictamen de vocación del suelo que expidan las autoridades competentes” (LAHEC, 2004, p. 35).
Es así que la DGDUEyV (en Colima) y la DGOPyDU (en Villa de Álvarez) se encargan de emitir un dictamen de vocación de uso de suelo (modalidad I, II o III73), que es el documento oficial que expiden los Ayuntamientos, el cual determina con base en la zonificación prevista en el Programa de Desarrollo Urbano (PDU) los usos y destinos de áreas y predios de acuerdo a su compatibilidad (predominante, compatible y condicionado); el Gobierno del Estado a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano (SEDUR) verifica y firma la congruencia de éste con el PDU74, en caso de no ser aprobado la Comisión Estatal puede revisar y emitir su opinión al respecto (ver figura 86).
Figura 86. Proceso administrativo para la gestión de suelo en Colima y Villa de Álvarez
Fuente: Elaboración propia.
Dicho dictamen condiciona la expedición por parte de las autoridades competentes,
permisos o licencias que se deriven de la legislación urbana aplicable, tales como
aprovechamientos urbanos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones, construcciones,
73
I- Licencia de uso de suelo, certificación general o particular de uso y destino del suelo, de uno o más
predios; II- relotificación, fusión o subdivisión siempre y cuando cuenten con incorporación municipal; y III- permiso para urbanizar, predios rústicos que pretendan llevar a cabo el aprovechamiento urbano de predios; dictamina la procedencia legal, urbanística y administrativa para solicitar autorización de obras de urbanización para expansión o renovación urbana. 74 Artículo 133.- El dictamen de vocación del suelo será solicitado al Ayuntamiento. La Dependencia Municipal elaborará el dictamen y procederá a gestionar ante la Secretaría la verificación de congruencia en los casos previstos por el artículo que antecede. Serán nulos de pleno derecho los dictámenes de vocación del suelo que expidan los Ayuntamientos, que no cuenten con la verificación de congruencia expedida por la Secretaría, en los términos y casos que establece esta Ley. Cuando el vocacionamiento sea improcedente la dependencia municipal lo hará constar por escrito (LAHEC, 2004, p. 36).
278
demoliciones, adaptaciones de obras y urbanizaciones para los cuales hay trámites y
reglamentos aplicables en lo particular operados por la DGDUEyV (Colima) y la
DGOPyDU (Villa de Álvarez).
De acuerdo a la LAHEC, capítulo VII “Del control del uso y destino del suelo”, artículo
129 los objetivos del dictamen de vocación del suelo son:
I. Señalar el aprovechamiento y aptitud del suelo de acuerdo con la legislación y
programas;
II. Controlar que toda acción, obra, servicio o inversión en materia de desarrollo
urbano, sea compatible con la legislación, programas y normas de zonificación
aplicables;
III. Planear la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos;
IV. Impedir el establecimiento de asentamientos humanos irregulares;
V. Conservar y mejorar el patrimonio natural y urbano arquitectónico;
VI. Dar seguridad jurídica al aprovechamiento de la propiedad, identificándola
dentro de su contexto urbano; otorgando la consiguiente protección a sus
titulares, respecto de la legalidad del asentamiento humano o desarrollo
inmobiliario; y
VII. Señalar las limitaciones, restricciones o lineamientos que a cada área o predio le
disponen la legislación y programas de desarrollo urbano aplicables,
restringiendo la ocupación de áreas donde se identifiquen riesgos o
contingencias urbanas y ambientales (LAHEC, 2004, p. 35).
En el artículo 136 de la misma LAHEC, los dictámenes de vocación del suelo
contendrán y proporcionarán:
I. La ubicación, medidas y colindancias del área o predio;
II. Los antecedentes jurídicos de propiedad o posesión del área o predio;
III. La identificación catastral y el número oficial, en su caso;
IV. El uso o destino actual y el que se pretenda utilizar en el área o predio;
V. El alineamiento respecto a las calles, guarniciones y banquetas, en su caso;
VI. La asignación de usos o destinos permitidos, compatibles, prohibidos o
condicionados, de acuerdo con lo previsto en los programas de desarrollo
urbano aplicables;
VII. Las restricciones de urbanización y construcción que correspondan;
VIII. La valoración de inmuebles del patrimonio natural y urbano arquitectónico, en
su caso, y
IX. Los elementos técnicos, criterios o lineamientos que se deriven de la
legislación y programas de desarrollo urbano (LAHEC, 2004, p. 37).
Cabe señalar que en caso de ser necesario y para predios sin edificar, también se
279
solicitará la liberación del predio ante el Instituto Nacional de Antropología e Historia
(INAH), mediante un trámite en el que se emite un documento oficial que determina que
el terreno no tiene vestigios arqueológicos y es factible su utilización para los fines del
asentamiento humano. Para ello, el Instituto hace una visita al lugar y realiza sondeos.
En caso de encontrar vestigios arqueológicos solicita al propietario o urbanizador la
realización de un rescate arqueológico, para lo cual le presenta un presupuesto
indicando los materiales, mano de obra, costos y tiempo en el que se llevará a cabo.
Éste analiza la propuesta y decide si lo acepta o le hace algún ajuste, puesto que los
costos del mismo corren por cuenta del urbanizador. Una vez autorizado se inician los
trabajos. Habiendo concluido los trabajos de rescate, el INAH procede a emitir el
documento en el que se libera el predio para poder ser utilizado con fines urbanos.
Por otra parte, en el año 2012 se decretó la creación del organismo público
descentralizado denominado Instituto para el Registro del Territorio75 y éste tiene por
objeto llevar a cabo la función catastral, registral, territorial y del comercio del Estado,
en los términos que marca la Ley del Instituto para el Registro del Territorio del
Estado de Colima (LIRTEC, 2012) y demás ordenamientos legales aplicables y funge
como órgano rector en los ámbitos municipal y estatal (LIRTEC, 2012, p. 14).
El órgano de gobierno del Instituto se basa en un Consejo Directivo, presidido por el
Gobernador del Estado e integrado entre otros, por ocho vocales, siendo los
Secretarios de Finanzas y Administración, Desarrollo Social, Desarrollo Urbano,
Planeación, Fomento Económico, Congreso del Estado, Colegio de Notarios y el sector
inmobiliario (LIRTEC, 2012, Art. 29 y 30).
El Instituto se integra entre otras áreas administrativas por la Dirección del Registro
Público, de la Propiedad y del Comercio; por la Dirección de Catastro y por la Dirección
del Registro del Territorio76.
La Dirección de Catastro, de acuerdo a la LIRTEC es la encargada del inventario del
territorio del Estado (Art. 121), estructurado por un conjunto de registros relativos a la
identificación y valuación de los bienes inmuebles ubicados en la Entidad, entre sus
objetivos generales se mencionan: Determinar los valores catastrales de los bienes
inmuebles. Para la determinación de dichos valores unitarios de terreno (Art. 30), se
debe tomar en consideración la ubicación de las diversas zonas y sectores catastrales
en las áreas tanto urbanas como rústicas77. Los valores consignados en las tablas
75
El Instituto se sustenta en la Ley del Instituto para el Registro del Territorio del Estado de Colima (LIRTEC, 2012), en el Art. 1 menciona que tiene por objeto regular la función catastral, registral, territorial y del comercio del Estado. Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia obligatoria en la entidad. 76
http://rppccolima.col.gob.mx/inicio 77
Art. 131.- La determinación de los valores unitarios de terreno aplicables en las zonas y sectores de las áreas urbanas, se hará atendiendo a los factores siguientes: I.- Edad del sector: que es el tiempo
280
generales de valores unitarios de terreno serán por metro cuadrado en las áreas
urbanas y por hectárea en las áreas rústicas; los de construcción serán por metro
cuadrado en ambos casos (LIRTEC, 2012, p. 53). Asimismo se establece en el Art. 138
que los predios ubicados dentro del territorio del Estado, cualquiera que sea el régimen
legal de tenencia a que estén sujetos, se inscribirán en el padrón catastral, señalando
las características físicas de su ubicación, de uso y de valor, los datos socioeconómicos
y estadísticos necesarios para cumplir los objetivos del catastro.
En lo que respecta a la función territorial (Art. 163), la LIRTEC establece que ésta
instrumenta el eje de la información territorial para realizar un inventario de los bienes
inmuebles públicos, privados y de regímenes de excepción por cuestiones geográficas
o históricas y tener resguardado el establecimiento de una base de datos territorial para
su consulta pública y la aplicación de la información con fines múltiples y de carácter
legal, con la participación delos municipios, las dependencias federales y estatales, los
grupos colegiados y especializados en el tema. Así también, menciona que el registro
del territorio (Art. 164), generará la información geográfica con los antecedentes
históricos que ofrecen las dependencias, organismos e instituciones implicadas en
ámbito territorial con el fin de crear el mapa base del Estado de Colima, así como los
metadatos para cada capa de información geográfica.
En el ámbito municipal, tanto la Dirección de Catastro del Ayuntamiento de Colima
como la de Villa de Álvarez brindan la información para la Dirección de Catastro del
Gobierno del Estado; para el Registro Público de la Propiedad y del Comercio; y para el
Registro del Territorio, quienes alimentan la base de datos para el Instituto, éste a su
vez integra operativa y electrónicamente la información (ver figura 87).
transcurrido entre su fundación y la época en que se determine el valor unitario; II.- Características de los servicios públicos y del equipamiento urbano; III.- Tipo y calidad de las construcciones, de acuerdo a las características de los materiales utilizados, los sistemas constructivos usados y dimensión de construcción; IV.- Estado y tipo de desarrollo urbano, en el cual deberá considerarse el uso actual y potencial del terreno y la uniformidad de los inmuebles edificados, sean residenciales, comerciales e industriales, así como aquellos de uso diferente; V.- Índice socioeconómico de los habitantes; y VI.- Las políticas de ordenamiento y regulación del territorio que sean aplicables.
281
Figura 87. Estructura administrativa para el registro del territorio en el Estado de Colima
Fuente. Elaboración propia.
Después de la revisión de los diferentes casos respecto al manejo de los vacíos ociosos tenemos un panorama de lo que ocurre en contextos similares al mexicano; de los instrumentos de regulación urbana, de planeación y de la estructura y procesos administrativos para la gestión de suelo y para el registro del territorio, donde observamos ausencia de impuestos a los vacíos ociosos y lo que hay todavía es muy limitado, asimismo la regulación fiscal debe ser más detallada para el manejo del tema; por otra parte, se encontró una gama de instrumentos que han sido aplicados en diferentes áreas, por lo que todo lo anterior nos permitió hacer una serie de reflexiones finales con base en dichas experiencias, mismas que a continuación se desarrollan.
Reflexiones sobre los diferentes instrumentos de gestión de suelo
En lo que respecta a los instrumentos que tienen una incidencia directa en los vacíos
ociosos podríamos destacar dos grandes grupos: primero, los que tienen una
incidencia indirecta, y luego los de incidencia directa. Los primeros se refieren a
aquellos instrumentos que son de aplicación genérica, es decir, aquellos que no
etiquetan o diferencian entre un lote en particular y otro, así mismo, estos instrumentos
son de efectos a mediano y largo plazo, pueden contemplar objetivos paralelos, como el
mejoramiento en la recaudación de los ingresos a los municipios o la redistribución de
las riquezas.
Entre los instrumentos de incidencia indirecta están:
● Plan o programa de desarrollo urbano Definición de su ejecución en tiempo
282
Usos y densidades (bajos para no premiar la no ocupación)
● Predial base potencial de suelo (incentivo/desincentivo) ● Aumento a la sobretasa de terrenos baldíos (cargo adicional para vacíos ociosos,
inmuebles no ocupados o casas deterioradas sin uso o subutilizadas) ● Modelo de planificación gubernamental donde el suelo sea mayormente del
Estado y donde la iniciativa privada complemente ● Reglamento para la realización de las tareas tendientes al saneamiento de los
terrenos baldíos y/o casas abandonadas. Un instrumento común y ampliamente utilizado en el contexto mexicano es el programa
o plan de desarrollo urbano, éste funda sus principios desde la Constitución
Mexicana, ya que ésta atribuye la administración y uso del suelo a los municipios, a su
vez, la Ley General de Asentamientos Humanos contempla este instrumento con base
en las características de los centros urbanos, incluso de manera obligatoria.
La relación del instrumento sobre los vacíos ociosos recae principalmente cuando en
ellos se asignan usos e intensidades que resultan en un incremento en el potencial del
uso del suelo, ya que, a su vez, éstos incrementan el valor del suelo, por lo que premian
la desocupación de los mismos y, frecuentemente los propietarios quedan a la espera
hasta que un comprador pague las expectativas para el mejor uso del predio (Iracheta
Cenecorta, 2014).
Por lo tanto, al asignar usos que no sean de alto interés en el mercado inmobiliario
e intensidades bajas, se puede aprovechar para considerar el cobro en el
aumento de la intensidad de uso a uno más alto o el cambio en el uso de suelo,
esta acción, por una parte, evitaría tener suelo desocupado en áreas intraurbanas y, por
otra, la recuperación de las plusvalías por acciones públicas.
Así mismo, los planes pueden considerar el crecimiento por etapas de la ciudad, lo que
sugiere evitar la inversión tanto pública como privada en área de uso a largo plazo
hasta que se haya utilizado el suelo de las etapas de corto plazo en niveles razonables,
lo anterior ayudaría a evitar continuar con los patrones de fragmentación y dispersión
de las ciudades, lo que representa un alto costo para los municipios al abrir más frentes
urbanos donde debe prestar servicios, sin recuperar los fondos públicos suficientes
para su mantenimientos (Iracheta Cenecorta, 2014).
La tributación del suelo orientada al desarrollo urbano puede convertirse en una
herramienta útil para el manejo del suelo urbano, pues la forma en que operan los
impuestos genera efectos en los usos y costumbres de los habitantes. El origen del
concepto del pago de impuesto de la propiedad se remite principalmente a que los
municipios puedan solventar las necesidades colectivas y prestar los servicios básicos
a los habitantes, así mismo éste debería de contemplar el concepto de recuperar la
función pública de la propiedad privada (De Cesare, 2015).
283
Por lo general, el impuesto de la propiedad en América Latina tiene como base para ello
dos elementos básicos: el suelo y las mejoras sobre éste, las proporciones en las
cuales se le considera a uno o a otro son variables en cada uno de los casos, cabe
señalar que en muchos de los casos mexicanos estos elementos se consideran con la
misma importancia.
La problemática con dicha estructura para el cobro del impuesto con relación a los
predios ociosos (cuando no tiene consideraciones especiales para el suelo desocupado
o subutilizado) consiste en que los propietarios que han desarrollado el suelo terminan
por pagar impuestos más altos que aquellos que no lo han hecho, esto significa castigar
a quienes sí utilizan el suelo de manera productiva y omitir a quienes no lo hacen.
Sin embargo, como ya se mencionó inicialmente, el origen principal del impuesto a la
propiedad es la financiación colectiva para los gastos de la ciudad, lo que termina por
ser injusto para quienes no han desarrollado, ya que si bien el suelo no está siendo
utilizado, éstos sí generan costos al municipio, mismos que incluso pudieran ser más
altos que los que sí lo utilizan, principalmente resultado de los perjuicios que generan a
la comunidad por estar deshabitados, abandonados o baldíos.
En contraste con el esquema anterior, una estructura para el cobro como la tributación
base potencial del suelo tiene un enfoque principal sobre la superficie de suelo que se
posee, no se toman en cuenta las mejoras de edificación sobre el mismo (o tienen
una ponderación menor a la del suelo). Esta estructura en el cobro permite igualar
los costos del impuesto de los usuarios que sí utilizan la propiedad con los que no, por
lo que hace más justo el cobro del impuesto predial, al mismo tiempo alienta al uso del
suelo y activa el mercado.
Adicionalmente, otra ventaja de esta forma en el cobro es que no requiere de una
constante revisión y actualización del padrón de construcción de los propietarios, tarea
que ha resultado difícil de supervisar por las entidades locales, así mismo, se alienta no
sólo a la ocupación con edificaciones del suelo, sino incentiva a la producción de los
inmuebles.
Por otro lado, la sobretasa en el impuesto predial es un instrumento relativamente
común en algunos países latinoamericanos, éste se refiere al pago diferenciado de
impuestos para predios baldíos en la ciudad en varías veces la tasa pagada
comúnmente, estas sobretasas son muy variables y llegan a ser de hasta 20 veces en
el caso de Santa Fe (en zonas centrales y de gran demanda), 3.2 en Bogotá capital,
5.7 en Buenos Aires capital, o 3.4 veces en Ciudad de México, Distrito Federal
(Morales, 2007; De Cesare, 2010).
La sobretasa tiene su fundamento principalmente en los sobrecostos que se generan en
los municipios a consecuencia del mantenimiento de áreas ociosas de la ciudad, al
284
mismo tiempo que representan un fuerte incentivo para desarrollar los predios. Cabe
mencionar que la sobretasa puede ser muy variable dependiendo cuál sea la base para
el cobro del impuesto, la tasa comúnmente aplicada, y la cantidad de suelo baldío en
relación con el total del área intraurbana.
Dicha herramienta es de gran utilidad, sin embargo implica la creación de bases de
datos específicas y actualizadas para su ejecución y, en el caso mexicano, se carece
de registros precisos; además de que conlleva la definición de criterios para la
clasificación de vacíos ociosos, finalmente esta modalidad no tiene efectos en los
inmuebles subutilizados; en ese sentido, las exenciones deben ser cuidadosamente
revisadas en cada contexto local.
Por otro lado, los instrumentos de aplicación directa se distinguen por tener el
objetivo particular de alentar el desarrollo en ciertas zonas al corto o mediano plazo, así
como el de evitar la especulación del suelo. Estos instrumentos son más activos, pero
demandan de una mayor capacidad técnica, puesto que también requieren de
actividades adicionales a las tareas corrientes de los gobiernos locales. Entre éstas
podemos mencionar:
● Declaratoria de desarrollo prioritario ● Impuesto progresivo ● Instrumentos de intervención directa
▪ Enajenación Forzosa ▪ Expropiación administrativa ▪ Expropiación
La declaratoria de desarrollo prioritario es un instrumento utilizado en Colombia,
como se vio, asimismo existe un instrumento similar en Brasil, este instrumento
básicamente identifica una superficie territorial específica y determina el tiempo en que
el mismo deberá ser desarrollado o subdividido, frecuentemente el plazo máximo está
determinado por la localización del predio al respecto con el resto de la ciudad, es decir,
aquellos donde existe una demanda más activa y se encuentran ya servidos, tienden a
tener plazos más cortos. Los plazos en los casos que fueron revisados van de 1 a 3
años.
Cabe mencionar que frecuentemente el uso de este instrumento está relacionado con la
provisión de vivienda social con la finalidad de que ésta tenga una buena localización y
así reducir la expansión y fragmentación de la ciudad en áreas periféricas. La aplicación
del instrumento en los casos analizados se da a través de los planes de ordenamiento
territorial, o incluso hay la posibilidad de hacerlo en los programas de ejecución.
Otro instrumento ligado al anterior es el impuesto progresivo en una medida de
sanción. Este instrumento tiene un claro objetivo de alentar el desarrollo y evitar la
especulación por medio del impuesto a la propiedad de inmuebles. La aplicación de
285
este impuesto está diferenciada a nivel, incluso, de predio, y puede ser aplicado no sólo
para predios vacíos sino para predios subutilizados. Después de que un propietario no
ha logrado desarrollar o subdividir un predio en el término especificado, la tasa de
impuesto incrementa año con año (sin exceder el doble del año anterior) durante un
lapso de hasta cinco años, llegando hasta un máximo de un 15%. El propósito es
generar presión para su desarrollo o venta en manos de quien sí esté interesado en
desarrollarlo.
Dentro de una política es importante la consideración de instrumentos que sean
consecuentes a las medidas preventivas o iniciales de las políticas para el uso del
suelo, esto con la finalidad de que se ejerza un derecho público sobre el interés privado.
Una medida considerada en Colombia es la enajenación forzosa, ésta consiste en que
si el propietario ha fallado en cumplir con el desarrollo o subdivisión del predio en los
términos establecidos, se somete a una venta forzosa por medio de una subasta
pública.
El instrumento de la enajenación forzosa es una buena opción especialmente para los
gobiernos municipales, ya que no comprometen el presupuesto público y, por el otro
lado, el propietario es compensado por un valor que se fija en el mercado. Cabe señalar
que el nuevo propietario adquiere el predio con el conocimiento de las condiciones en
tiempo y forma de desarrollo.
Otro instrumento consecuente al que se recurre después de un proceso en el que se da
la oportunidad a los propietarios de desarrollar los predios, es la expropiación
administrativa. Esta forma de expropiación se considera dentro de la legislación de
Brasil y Colombia, y consiste en la expropiación del inmueble por procedimientos
administrativos.
En el caso de Brasil se considera la expropiación en pagos con bonos de deuda pública
en un plazo máximo de 10 años, con base en el valor que se cobraron los impuestos.
En el caso de Colombia, se considera un pago inicial de entre el 40 y 60% y el resto en
pagos anuales dentro un plazo de hasta cinco años, con base al 70% del avaluó
catastral. En ambos caso considera el descuento por pagos administrativos, y no
considera los incrementos después de iniciado el proceso.
La expropiación directa es un recurso que en la actualidad no se ejerce comúnmente
por los municipios en México, salvo en los casos donde no hay otra alternativa. La
expropiación en el caso mexicano es un proceso en el que se argumenta el interés
público, por lo que en los casos que se requiera el desarrollo, sobre todo para vivienda
social, puede ser una vía, además en la actualidad existen algunas problemáticas para
el ejercicio de este derecho, como es la determinación de una compensación justa, ya
que la legislación mexicana considera el valor del mejor uso posible, lo que resulta
286
costoso para los municipios que por lo general no cuentan con fondos para su pago
inmediato. Sin embargo, es un derecho que existe en la legislación y se debe
considerar como una alternativa final.
Instrumentos de aplicación complementaria para los vacíos ociosos
● Transferencia de derechos de desarrollo (protección de inmuebles con valor patrimonial)
● Derecho preferente (Oferta preferencial al municipio) ● Zonas Especiales de Interés Social ● Venta de Derechos Desarrollo (Cambio en la intensidades o uso de suelo) ● Comisión Valuadora (que determine mínimos y máximos para disminuir
especulación): ● Regulación racional del mercado de suelo (formación de precios) ● Indicadores o rangos de precios para el suelo ● Control de los procesos de valuación
● Ejecución tributaria ● Banco de tierra local (permutas de suelo en la periferia) ● Expropiación ● Medidas coercitivas (códigos de policía, multas y sanciones, programas de
sensibilización y educación ciudadana, etc.) ● Capacitación para el personal de catastro y de desarrollo urbano ● Exonerar el impuesto a terrenos baldíos en las situaciones óptimas para la
planeación urbana, definidas por la comisión valuadora En síntesis, podemos enlistar los instrumentos encontrados en las lecturas previas y
basados en la experiencia que algunas ciudades han implementado en la gestión de
suelo; éstos se presentan agrupados en tres aspectos: legales (normatividad),
económicos (fiscales) y de planeación (política, participación, educación y monitoreo);
así como también de incidencia directa, indirecta y relacionada (ver tablas 72, 73 y 74).
Más adelante mencionaremos los posibles usos a los vacíos urbanos y algunas
consideraciones para el diseño de los instrumentos.
Tabla 72. Instrumentos directos
LEGALES ECONÓMICOS PLANEACIÓN
- Enajenación voluntaria, enajenación forzosa, expropiación por vía administrativa, expropiación por vía judicial, derecho de preferencia (mecanismos para facilitar la adquisición de inmuebles y predios para el desarrollo de operaciones urbanísticas)
- Declaratoria de desarrollo prioritario, derecho de preferencia (mecanismos para dinamizar el
- Mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano a través de Unidades de Actuación Urbanística (UAU), compensaciones y transferencia de derechos
- Impuesto progresivo: Sobretasa de vacíos ociosos (cargo adicional
PARTICIPACIÓN
- Reajuste de suelos, integración inmobiliaria y cooperación entre partícipes (mecanismos para intervenir la morfología urbana y la estructura predial y generar formas asociativas entre los propietarios con el fin de facilitar el
287
desarrollo de sectores inactivos de las áreas urbanas)
- Venta forzosa en subasta pública o expropiación administrativa (en caso de que transcurra determinado tiempo después de ser declarado como de desarrollo prioritario)
- Solución a la situación de tenencia del suelo (algunos de los vacíos urbanos están intestados)
- Marco jurídico que regule el mercado de suelo (conjunto de instrumentos que podrían conformar el marco jurídico para la regulación del mercado en cuya elaboración tendrían que participar una comisión de urbanistas, abogados, valuadores y autoridades locales del área de Desarrollo Urbano, Catastro y de Servicios Públicos, además del gobierno estatal a través del Registro Público de la Propiedad y el Comercio).
- Convenios de cesión para el uso público dentro de un plazo determinado, especificando en este mismo los usos (dentro de la legalidad) y el tiempo que les concierna, las contraprestaciones y los beneficios para los propietarios
- Convenio entre el Ayuntamiento y la Asociación u organización involucrada (el ayuntamiento apoya su construcción si son resultado de la creación colectiva y concertada)
- Régimen jurídico-urbanístico, forma de convenio de concertación entre propietario y agente (asociación o colectivo) para un uso provisional o temporal y así cubrir carencias del barrio
- Acuerdos de licencia para facilitar la participación de los propietarios con una base de duración determinada hasta encontrar un uso permanente
- Definir el uso temporal (que tendrá que ser un uso reversible, de bajo costo, provisional, ocasional, transitorio, alternativo, secundario, diferente al previsto, de oportunidad, de optimización, etc.)
para inmuebles no ocupados, casas deterioradas sin uso o subutilizadas)
- Establecer incentivos fiscales para los propietarios de vivienda en las zonas centrales
- Con las iniciativas que emprendedores y asociaciones culturales y de vecinos pretendan desarrollar en los vacíos ociosos, los dueños de tales espacios se pueden ahorrar los costos de mantenimiento y seguridad. Son los nuevos inquilinos los que asumen gastos de mantenimiento.
- Reforma a los impuestos locales, impuestos a la delincuencia (por el abandono de la propiedad)
- Reformar el sistema de recolección de impuestos a la propiedad
- Contribución por mejoras: - Mejoras en el espacio
público y equipamiento
urbano: recuperación de
bordes costeros urbanos,
calles peatonales,
recuperación y mejora de
aceras, etc.
desarrollo y financiación de proyectos urbanos)
- Figura que organice a los agentes que intervienen: propietario del espacio, grupo que impulsa la actividad, los usuarios del espacio y los intermediarios.
- Identificar, junto con la ciudadanía y los agentes socio-culturales del vecindario los espacios carentes de actividad y plantear nuevos usos para éstos.
- Generar cartografía colectiva y un catálogo de espacios infrautilizados en los que se recojan las necesidades vecinales y los usos propuestos o potenciales de los mismos.
POLÍTICA
- Política de atención especializada a las viviendas que están catalogadas como patrimoniales.
- Recuperación de la atracción al centro con vivienda, oficinas y comercio.
- Definir la propiedad de los vacíos ociosos para crear un programa que incentive su utilización.
- Establecer tipos de propiedad con los cuales se trabaje: tipo de vacío ocioso, de nuevos y renovados y denominarlos por grado de atención (para que sea comercialmente viable)
- La propiedad debe permanecer activa en el mercado de locales y oficinas o para venta, con fácil acceso para su visualización por los compradores potenciales. Un mecanismo puede ser
288
- Especificar la vigencia de la temporalidad, con el fin de evitar fomentar la especulación
- Se considerará vacío ocioso aquel baldío o construcción que tenga mínimo dos años sin uso independientemente del tipo de propiedad
- En el caso de los baldíos el uso temporal tendrá que ser inmediato
- En el caso del suelo edificado podrá ser inmediato si las condiciones de seguridad estructural lo permiten y en el caso de edificaciones patrimoniales, primero se procederá a restaurarlas tratando de mantener su carácter
- Establecer aspectos normativos a considerar como códigos técnicos, reglamentos relacionados con actividades recreativas, etc.
- Definir opciones de intervención - Opción facilitadora: para el
trámite administrativo de la
solicitud de utilización transitoria
- Opción colaboradora: la cesión
temporal va acompañada por una
fórmula de soporte económico,
recursos humanos, etc.
- Opción impulsora: promotor
inicial o principal que promueve la
reactivación del espacio
- Analizar detenidamente las diferentes normativas y trámites que afectan al desarrollo de actividades tanto en los vacíos ociosos como en las edificaciones sin uso.
- Registro de los vacíos ociosos, para la creación de un banco de vacíos ociosos, como herramienta de gestión social de la propiedad, con capacidad propia para la gestión de los inmuebles ociosos
el propio registro de vacíos ociosos
- Conversión de lotes de propiedad municipal ociosos en parcelas comunitarias
- Reconversión y dinamización de zonas con vacíos ociosos (baldíos y edificaciones sin uso o subutilizadas)
- Utilización temporal y/o permanente de baldíos, construcción de proyectos habitacionales (para atraer o mantener residentes)
- El organizador lleva a cabo el mantenimiento básico y se asegura de que los edificios sean un activo y no un pasivo a la calidad del paisaje urbano que lo rodea.
- El organizador supervisa el proyecto y la voluntad de trabajar con el propietario e interesado para asegurar que el edificio está adaptado a un uso que es apropiado y aporta un valor añadido al edificio y su entorno
EDUCACIÓN
- Dejar claros los beneficios para el propietario: respecto al cuidado y uso dado que ayudarán a minimizar la delincuencia, el graffiti y el vandalismo de su propiedad. Estimula la actividad empresarial en y alrededor del vacío ocioso que contribuirá a un barrio más deseable y ayudará a atraer las perspectivas a más largo plazo.
- Elaboración de una guía para el uso de vacíos ociosos
- Establecer cuáles son los beneficios del uso temporal en tipos de efectos positivos
- La guía muestra a los
289
vecinos de forma clara y breve los pasos que han de seguir para obtener el local en función de sus necesidades y la actividad a realizar.
- La guía se puede conformar por protocolos: de Locales Comerciales, Locales Municipales, Espacio Público Peatonal y el Espacio Público Rodado, por ejemplo.
- Se revierte la idea de vacíos ociosos hacia el concepto de espacios potenciales.
- Diseñar un protocolo de activación adaptado a las necesidades del barrio que facilite la puesta en uso de los vacíos ociosos identificados, tanto públicos como privados.
MONITOREO
- Establecer indicadores urbanísticos que regulen principalmente cuestiones de densidad y se apliquen en las zonas con categorías de uso de suelo urbano como son el Factor de Ocupación Total (FOT) y el Factor de Ocupación del Suelo (FOS) y sus objetivos.
- Plan de Uso de Suelo (plano que acompaña el marco regulatorio local conjuntamente con la normativa de ordenamiento territorial vigente. El mismo identifica y relaciona el suelo que se destina a usos específicos definidos como razonables para cada área según las necesidades previamente definidas, el contenido principal se basa en: plano de zonificación.
Fuente: elaboración propia con base en varios autores incluidos contenido anterior
290
Hasta aquí enlistamos los instrumentos que se distinguen por tener el objetivo particular
de alentar el desarrollo en ciertas zonas al corto o mediano plazo, así como el de evitar
la especulación del suelo. A continuación, se presentan los instrumentos indirectos,
aquellos que son de aplicación genérica, que no etiquetan o diferencian entre un lote en
particular y otro, así mismo, son de efectos a mediano y largo plazo.
Tabla 73. Instrumentos indirectos
LEGALES ECONÓMICOS PLANEACIÓN
- Reglamento para la realización de las tareas tendientes al saneamiento de los vacíos ociosos (baldíos y/o casas abandonadas) y se actualizan los mecanismos existentes.
- Políticas para facilitar la descontaminación (brownfields) de predios en desuso, con el fin de descontaminar primero y después utilizar
- Revisión de la situación legal de lotes o fincas en desuso, concebir estímulos fiscales y diversificar usos
- Reconocimiento normativo de los usos de carácter temporal.
- Predial base potencial de suelo (incentivo / desincentivo)
- Subsidios para la reurbanización de zonas industriales abandonadas
- Preferencia de subsidios para la vivienda social en áreas centrales en suelo subutilizado o sin uso
- Impuestos e incentivos fiscales diferenciados que propicien la permanencia de los habitantes y que atraiga a nuevos residentes
- Conversión obligatoria del estatus rústico a urbano localizado en zonas urbanas, posibilitando la recuperación del incremento del valor del suelo correspondiente a las mejoras urbanas y cambio en el uso del suelo.
PARTICIPACIÓN
- Creación de instituciones especiales de reurbanización
- Programas de densificación urbana y estudios para detectar las necesidades de los barrios
POLÍTICA
- Plan o programa de desarrollo urbano con nuevos usos urbanos: (definición de su ejecución
en tiempo, usos y
densidades bajas para no
premiar la no ocupación)
- Establecer un modelo de planificación gubernamental donde el suelo sea mayormente del Estado y donde la iniciativa privada complemente
- Elegir los usos adecuados para la zona: dando preferencia la actividad educativa, recreativa, cultural y habitacional
- Definir los vacíos ociosos y clasificarlos (edificios, locales, áreas en obra, espacios públicos, espacios residuales, superficies dedicadas a estacionamiento, infraestructuras obsoletas, terrenos y espacios
291
abiertos) EDUCACIÓN
- Garantizar la aparición de equipamientos educativos de todo nivel en las zonas centrales
- Desarrollo de sistemas de información sobre suelo urbano
MONITOREO
- Monitoreo y evaluación de los indicadores relacionados con: - baldíos, uso, estado,
propiedad, permisos
- edificaciones vacías,
uso, estado, propiedad
- precio m2, alquiler, venta
y uso, valor fiscal
Fuente: Elaboración propia con base en varios autores incluidos en el contenido.
Los instrumentos de incidencia directa e indirecta enlistados previamente ofrecen un
panorama de posibilidades para aplicarlos en la gestión de vacíos ociosos, sin
embargo, también se encontraron instrumentos relacionados a los anteriores que son
de aplicación complementaria.
Tabla 74. Instrumentos relacionados, de aplicación complementaria para los vacíos
ociosos
LEGALES ECONÓMICOS PLANEACIÓN
- Transferencia de derechos de desarrollo (protección de inmuebles con valor patrimonial)
- Derecho preferente (oferta preferencial al municipio)
- Mecanismos de sanción
- Control en los procesos de
valuación
- Convenios de mantenimiento o sostenimiento mixto de los espacios, incentivos y/o premios municipales para el mantenimiento,
- Ejecución tributaria (adquisición de la propiedad en casos de abandono o por falta de propietario o adeudo al municipio)
- Medidas coercitivas (códigos de policía, altas multas y sanciones, etc.)
- Integrar una Comisión Valuadora (con valuadores, urbanistas, académicos especializados, representantes del Instituto de Vivienda y autoridades municipales) que determinen mínimos y máximos de
PARTICIPACIÓN
- Cambios en la gestión del suelo urbano y de la vivienda garantizando la participación de habitantes en la toma de decisiones, de especialistas, las instituciones educativas, las organizaciones no gubernamentales, más otras instancias de gobierno que puedan aportar en el mejoramiento de la calidad de vida
POLÍTICA
- Dominio en el manejo técnico
292
mejoramiento o ampliación de los espacios públicos
- Establecer términos de participación del proyecto (ej. una licencia de 30 días, es decir se requiere que el propietario del edificio dé 30 días de aviso a los participantes a desalojar la propiedad, asegurándose que la propiedad se deje en las mismas condiciones que cuando se inició el proyecto)
- Considerar en la legislación zonas especiales de interés social
precios para disminuir especulación
- Indicadores o rangos de precios para el suelo
- Generar nuevos ingresos fiscales mediante la estimulación de la reinversión urbana
- Venta de derechos de desarrollo (cambio en la intensidad o uso de suelo)
de los instrumentos (funcionarios)
- Promover el uso alternativo, la relocalización y la estimulación a la reinversión urbana
EDUCACIÓN
- Medidas de civilidad urbana (programas de sensibilización y educación ciudadana como campañas cívicas y educativas para preservar, recuperar y controlar los espacios públicos, promover el pago de impuestos, garantizar la atención a los barrios para motivar el pago de impuestos y el cuidado de la ciudad, etc.)
Fuente: elaboración propia con base en varios autores incluidos en este trabajo.
Para llevar a cabo algún instrumento se deben tomar en cuenta las siguientes
consideraciones:
● Analizar las características físicas de los vacíos ociosos, su relación con la ciudad, los servicios existentes en su entorno, quiénes son sus propietarios y bajo qué situación legal se encuentran.
● Superar la visión de nocividad de los vacíos ociosos y de que su condición obedece sólo a la especulación.
● Estimular la ocupación de lotes disponibles en las áreas donde ya exista una infraestructura apropiada, y de suprimir el crecimiento urbano en aquellas carentes de dicha infraestructura
● Establecer categorías en los vacíos ociosos de acuerdo a su accesibilidad: no accesibles ni física ni visualmente; accesibles visualmente; accesibles físicamente; accesibles visual y físicamente
● Localización (influencia del tejido inmediato y posición en la trama), características físicas (tamaño, forma y delimitación), propiedad (con base en la información del catastro inmobiliario), planeamiento (clasificación que ha tenido en los planes urbanos) y uso deseado (actividades que se realizan en ellos a lo largo de la semana tanto en días laborables como festivos); forma (si era regular o irregular), delimitación (si tenían bordes propios o ajenos, por ejemplo delimitados por aceras o por otras parcelas); en el aspecto de propiedad dos temas uno que define como catastro y que se refiere al tipo de dominio (público o privado) y número de propietarios ( uno o más).
293
Instrumentos viables de aplicación para el caso Colima-Villa de Álvarez
De acuerdo a los instrumentos encontrados en la literatura latinoamericana se pueden
citar algunos ejemplos que se consideran viables para la zona de estudio, además de
los posibles mecanismos de actuación y propuestas de usos para los vacíos urbanos
(ver tablas 75 y 76).
Tabla 75. Instrumentos legales viables para ser aplicados
Instrumentos legales
Objetivo Mecanismo
Regular y normar la utilización de los vacíos ociosos y el mercado de suelo definiendo usos temporales y/o permanentes, así como los posibles usos.
Legislación y reglamentación para vacíos ociosos o subutilizados y para el mercado de suelo
Reglamento para el saneamiento de los terrenos baldíos y/o casas abandonadas
Cambio obligatorio de uso de suelo rústico a urbano en áreas intraurbanas
Mecanismos para facilitar la adquisición de inmuebles y predios (enajenación voluntaria o forzosa, expropiación administrativa o judicial, derecho de preferencia)
Establecer la declaratoria de desarrollo prioritario, derecho de preferencia en los programas parciales.
Instrumento de intervención directa (venta forzosa o expropiación después de cierto tiempo y ser declarado de desarrollo prioritario a partir de dos años de estar ociosos)
Convenios de cesión para el uso público (mantenimiento, mejoramiento, uso)
Venta de derechos desarrollo (cambio en la intensidades o uso de suelo)
Implementar medidas fiscales para promover la utilización de vacíos ociosos y desincentivar la especulación urbana.
Tributación predial base suelo (tasas extraordinarias en el impuesto predial para uso de vacíos ociosos)
Aumento a la sobretasa de vacíos ociosos (cargo adicional baldíos, inmuebles no ocupados o casas deterioradas sin uso o subutilizadas)
Fuente: Elaboración propia con base en la literatura analizada.
294
Tabla 76. Instrumentos legales viables para ser aplicados
Instrumentos de planeación
Objetivo Mecanismo
Implementar medidas fiscales para promover la utilización de vacíos ociosos y desincentivar la especulación urbana.
Crear una Comisión de Valores del Suelo en la que participarían representantes de Catastro de los municipios, Catastro del Gobierno del Estado, Colegios de Valuadores, Colegios de Economistas y Urbanistas. La comisión debe diseñar los indicadores y rangos de precios para el suelo que determine mínimos y máximos (para disminuir especulación) Llevar el control de los procesos de valuación Instrumentar programas de sensibilización y educación ciudadana, etc.
Reducir hasta en un 50% el Impuesto predial a los vacíos ociosos que permitan usos temporales.
Sobretasas al impuesto predial a los vacíos ociosos con mínimo un año, la cual se incrementará entre más años esté esa condición
Crear un impuesto a la inseguridad ocasionada por los vacíos ociosos
Incentivos fiscales para los propietarios de vivienda y para quienes desarrollen edificaciones en zonas de atención prioritaria (que promuevan su permanencia y atraiga nuevos residentes)
Controlar la expansión urbana y el uso de suelo en congruencia con las necesidades de cada zona. Promover la oferta de vivienda en la zona. Garantizar la participación de los agentes involucrados.
Definir usos y densidades bajos en el programa de desarrollo urbano y Reglamento de Zonificación para no premiar la desocupación o subutilización
Crear la figura de declaratoria de desarrollo prioritario en los instrumentos urbanos
Hacer efectivo el derecho preferente (oferta preferencial al municipio) de acuerdo a la ley de Asentamientos Humanos del Estado
Crear zonas especiales de interés social vinculada a los programas de renovación
Transferencia de derechos de desarrollo e incentivos para la protección de edificios con valor patrimonial (exención y condonación)
Crear el registro de vacíos ociosos.
Fuente: Elaboración propia con base en la literatura analizada.
295
Una de las alternativas más viables es la utilización de los vacíos ociosos con fines de
beneficio social, en ese sentido existen varias propuestas metodológicas en torno a su
utilización, desde la llamada ciudad sutura, pasando por la acupuntura urbana, hasta el
llamado urbanismo adaptativo; pero independientemente del modelo de intervención,
existen varias experiencias sobre la utilización de terrenos baldíos y de edificaciones sin
uso, entre ellas, el Programa 596 Acres y MacroSea Mobile Pools, en Nueva York, y
Green Guerrillas, ambas en Estados Unidos; los Jardines compartidos, en París,
Francia, el Proyecto Vacant lot, en Londres, en Inglaterra; Playgrounds, en Ámsterdam
y Bottom-up, en Holanda.
También en España existen varias experiencias: Esta es una plaza y Todos por la
praxis, en Madrid; la Ordenación y ocupación temporal de solares de 2003, Sevilla;
eXYXt, en Madrid, Esto no es un solar, en Zaragoza. En América Latina se tienen
noticias de la optimización de uso de suelo vacante para áreas urbanas, en Rosario,
Argentina, Cienfuegos, Cuba y Baladares, Brasil, todas esas experiencias, utilizando los
vacíos ociosos con una diversidad de usos; de acuerdo a esto, a continuación se
propone una serie de usos temporales posibles.
Usos temporales para los vacíos ociosos de las zonas centrales de Colima y Villa
de Álvarez
Vivienda. Este uso se pretende que inicie como un uso temporal, pero la expectativa es que sea permanente, pero podría iniciarse con diferentes modalidades de vivienda (Vivienda social, Vivienda temporal, Vivienda de emergencia, Vivienda para la tercera edad, Vivienda para personas con necesidades especiales, Residencia para artistas, Talleres para artistas, Albergues, Hostales)
Agricultura urbana Esta modalidad facilitaría la protección de las comunidades adyacentes, creando cultivadores y agricultores responsables. Se proponen diversas formas de esta actividad (Agricultura de mercado, Agricultura orgánica, Huertos comunitarios, Huertos escolares, Granjas urbanas, jardines florales comunitarios, reurbanización verde, ganadería menor). Probablemente se requiera hacer limpieza o descontaminar, antes de usar esos vacíos y las actividades que se desarrollen deberán ser no contaminantes, para evitar riesgos de salud para los vecinos.
Espacios públicos. Los vacíos ociosos propiedad del municipio se pueden usar para expandir los esfuerzos de plantación de árboles y para deportes extremos dependiendo la dimensión del vacío ocioso. (Por ejemplo se pueden utilizar como Áreas pergoladas, Jardines, Jardines compartidos, Jardines de bolsillo, Plazuelas, Skateboard, Rapel, Bike Moto Cross). Tratándose de espacios compartidos éstos deberán ser resultado del consenso colectivo de los habitantes de los barrios o colonias y sin afectar a los vecinos. Los espacios públicos de la zona también se pueden integrar mediante redes de actividades culturales, tradicionales, recreativas, educativas y comerciales, el objetivo sería crear ambientes diversos para toda la población.
296
Instalaciones temporales de arte y cultura. Este uso ayudaría a hacer accesible la cultura para toda la comunidad a través de una serie de actividades organizadas por colectivos sociales o institucionales. (Áreas de exposiciones, Exposiciones artesanales, Exposiciones fotográficas, Intervenciones artístico-arquitectónicas Centros culturales, Talleres de artesanías, Talleres de pintura, Teatros al aire libre, Talleres de creación, Talleres de danza y baile, Exhibiciones de cine, Cine de barrio, Áreas para promotoras u organizaciones culturales, Talleres de restauración, Talleres de Lectura, Talleres de capacitación para el reuso y reciclaje, Conciertos). Para este tipo de actividad sería necesario que los colectivos ya estén organizados y que presenten un programa de trabajo y todo el mobiliario necesario para el desarrollo de sus actividades deberá ser móvil (es decir no fijo) y preferentemente de materiales reciclados o de reuso, de tal modo de que cuando el propietario desee darle una utilidad a su vacío no tenga necesidad de hacer gastos por demoliciones, ya que se le deberá entregar limpio.
Educación. Crear escuelas en los vacíos ociosos atraería a más población (por ejemplo escuelas para niños o jóvenes). También serviría para atraer a más ciudadanos y generaría nuevas actividades asociadas a la educación. Se proponen diversos tipos de educación (Centros de capacitación laboral, Centros de artes y oficios, Centros de capacitación ambiental, Centros para la prevención de enfermedades, Centros de capacitación económica, Centros de aprendizaje de idiomas Facultades de Universidades). Actividades diversas. Este uso contribuiría a desarrollar culturas contemporáneas y a recuperar las que se han ido perdiendo, además de trabajar en la formación ciudadana, por ello se proponen Festivales culturales, Actividades recreativas, Actividades educativas, Actividades sociales, Centros de formación cívica, Centros sociales, Centros de economía doméstica, Clubes de optimismo, Clubes de prevención de la violencia)
Nuevos equipamientos. Este uso ayudaría a capacitar en uso de nuevas tecnologías, ofrecer espacios para actividades económicas y para formar en actividades recreativas, por ejemplo: Centros digitales de consulta, Mercados, Pistas de patinaje, Centros para aprender a andar en bicicleta, Espacios para zumba y ejercicios ligeros, Espacios para mascotas, etc.)
Oficinas. El objetivo de estas actividades es fomentar proyectos empresariales en los locales vacíos hasta que den con el uso definitivo. Algunas actividades serían para fomentar el emprendimiento: (Promotoras culturales, Emprendimiento tecnológico, Formación y capacitación laboral, lugares para editores, ilustradores, grabadores, artistas visuales diversos)
Comercio local. El objetivo de este uso temporal es el de proporcionar espacios para Venta de artesanías, Venta de alimentos, Venta de alimentos orgánicos Galerías de arte, Comercio minorista de personas que hacen productos de de moda, artículos para el hogar, joyería, Negocios de emprendedores, Centros de reciclaje, Centros de trueque o intercambio, showroom, industrias creativas profesionales como diseñadores gráficos, desarrolladores web, arquitectos, diseñadores de interiores y los artistas de medios digitales con necesidad de espacio con el fin de desarrollar o probar su idea de
297
negocio.). Estas actividades podrían convertirse en permanentes si el dueño o un empresario se interesa en crear un negocio en ese lugar.
Para dar la posibilidad de los usos temporales anteriores, será necesario desarrollar las normas que permitan la utilización de los vacíos ociosos, por ejemplo, definir cuáles usos serán de tipo temporal esporádico, periódico, permanente, en el sentido en que no cambiará a lo largo del tiempo en que se esté utilizando el vacío
Comentarios finales
El proceso de gestión de suelo en Colima y Villa de Álvarez si bien se basa en una estructura y proceso administrativo definido y respaldado por la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima, no existe la adecuada coordinación interinstitucional (estatal-municipal o metropolitana), tampoco una visión conjunta respecto al tratamiento de los temas urbanos, tal es el caso, entre otros temas, de los vacíos ociosos.
La administración del desarrollo urbano se avoca a dar soluciones a sus procesos administrativos locales y deja de lado una planeación integral y conjunta entre dichos municipios, de ahí que los avances relacionados con los vacíos urbanos sean todavía escasos o nulos, aun con la creación del Instituto para el Registro del Territorio del Estado de Colima, que si bien busca llevar a cabo la función catastral, registral, territorial y del comercio del Estado, mediante una base de datos y con el apoyo de las Direcciones de Catastro, del Registro Público de la Propiedad y del Registro del Territorio alimentadas, a su vez con datos municipales, como se observó en el capítulo sobre la situación de los vacíos ociosos en las zonas centrales de Colima, donde se detectaron modificaciones (fusiones y subdivisiones) en algunos predios, pero que no están registrados en las bases de datos de los catastros correspondientes.
La regulación fiscal debiera ser ampliamente detallada en el manejo de los vacíos ociosos, dado que la Ley de Hacienda del Estado de Colima y las correspondientes municipales tiene ausencia de impuestos en este rubro y lo que hay todavía es muy limitado. Habría que fortalecer la autonomía municipal procurando garantizar a los Ayuntamientos el legítimo derecho a recaudar los ingresos provenientes de las contribuciones inmobiliarias y demás que se señalen en la propia Constitución federal, además de que dentro de La Ley de Ingresos quedaran claramente estipulados los rubros por los cuales se podrían obtener más recursos y, por ende, una mejor y justa regulación del impuesto predial y bienes ociosos, por mencionar algunos, sobre todo, por la carga económica que implica para las administraciones municipales su mantenimiento o para dotar de más seguridad a las zonas donde se concentran dichos vacíos.
Esta situación hace que cada ayuntamiento realice sus propias gestiones y trabajen de manera independiente, tanto para la obtención de recursos como de proyectos a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano, o de otras instancias, especialmente las federales.
Si bien, el derecho sobre el suelo debería estar determinado por el poder que tienen los municipios para planear y regular, éstos tienen la competencia de definir qué hacer con
298
los vacíos ociosos en pro de utilizarlos y mejorar las condiciones urbanas de la ciudad para evitar especulaciones.
Sin embargo, esta atribución debe expresarse claramente en un modelo de planeación urbana que integre los instrumentos legales (normatividad), económicos (fiscales) y los propios de la planeación (política, participación, educación y monitoreo) mencionados previamente, considerando especialmente estímulos para el desarrollo de nuevos sitios o de aprovechamiento de espacios en desuso o subutilizados, mayor control en los procesos de valuación, así como establecer sinergias complementando las acciones de la iniciativa privada y también facilitar una mayor participación de la ciudadanía, que al final de cuentas es la que padece las consecuencias de la existencia de los vacíos ociosos.
De tal manera que este modelo, además, debe de integrar el dominio de los instrumentos por parte del personal de las diferentes instancias en el nivel estatal y en los municipales. De esta forma se propone trabajar dentro de la zonificación reglamentaria con áreas y categorías específicas donde los municipios puedan definir la lista de utilizaciones prohibidas o también obligaciones de hacer, como construir en un determinado tiempo y los propietarios tengan opciones de hacer con sus terrenos.
Entre las propuestas para el manejo de los vacíos ociosos está ajustar la legislación actual, para el caso del Estado de Colima, para hacer adiciones, modificaciones o reformas o, en su defecto, sugerir la creación de nuevas disposiciones, que faciliten la introducción de nuevos cargas fiscales con el objetivo de desalentar la permanencia de vacíos ociosos y reducir los problemas que éstos generan a la población.
Adicionalmente, establecer guías de usos temporales y/o permanentes para la
utilización de espacios vacíos, así como para la activación de espacios públicos, de
inmuebles en desuso y baldíos.
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301
5. ESTRATEGIAS PARA
LA UTILIZACIÓN DE LOS
VACÍOS OCIOSOS
5
302
V. Estrategias para la utilización de los vacíos ociosos
Martha E. Chávez, Armando Ramón Pérez Gutiérrez y Susana Medina
Ciriaco Capítulo 5
El presente documento pretende ser un instrumento para facilitar las acciones
municipales y sociales para “movilizar” los vacíos ociosos y reducir la carga que éstos
representan tanto para la administración municipal como para los ciudadanos.
Las estrategias se construyeron a partir de las experiencias encontradas en la literatura,
las situaciones concretas identificadas y el potencial que representan para la ciudad y
su economía.
Las líneas estratégicas que se plantean se agruparon en cuatro tópicos:
Gestión de suelo y planeación
Marco jurídico
Actualización del personal de la administración del suelo
Fortalecimiento de la dinámica económica urbana
Estrategia 1. Gestión del suelo y planeación
Retomando lo planteado en el capítulo cuatro, la gestión del suelo puede ser definida
como el conjunto de intervenciones de las entidades públicas sobre el mercado de la
tierra, tendientes a corregir lo que podría conducir a evoluciones socialmente
inaceptables, ineficientes en materia económica y ecológicamente peligrosas, dada la
naturaleza económica de la tierra y, de manera aún más simple, todas las acciones
303
tendientes a asignar una utilización a los terrenos; sin embargo, como lo menciona
Villarreal Molina (2009), los instrumentos como la planeación y la reglamentación a
largo plazo son insuficientes, pero una gestión del suelo bien entendida puede permitir
un uso óptimo de éste y del desarrollo del territorio.
Como lo recomiendan especialistas como Clichevsky (2002; 2007), Cavalieri,
Gerscovich y Wainstein-Krasuk (2010) y Godoy (2006, 2007), Fausto y Rábago (2001),
Fausto, (2005), entre otros, se trata, pues, de identificar una serie de aspectos para:
a) Crear el banco de tierras para la toma de decisiones de la administración
municipal, el sector privado y los diferentes grupos sociales.
b) Garantizar la movilización de los vacíos ociosos, a través de instrumentos
fiscales aplicando la y normatividad que corresponda a los vacíos ociosos y
analizando cada caso.
c) Propiciar formas asociativas entre los propietarios y los ciudadanos para la
utilización de vacíos ociosos, aprovechando los principios del pacto social en
México y los mecanismos de la legislación urbana o creando otros.
d) Reducir la intensidad del suelo para facilitar la implementación de nuevos
instrumentos de desarrollo urbano
e) Plantear mecanismos para hacer un uso más eficiente del suelo evitando su
retención mediante el reparto equitativo de cargas y beneficios a través la
introducción de nuevas figuras en la legislación urbana (declaratoria de
desarrollo prioritario, derecho de preferencia, etc.)
Estrategia 2. Marco jurídico
Las relaciones entre el estado y los propietarios se definen en el marco jurídico que rige
a una sociedad, en nuestro caso, los principios que se recogen en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo a Fernandes y Maldonado
(2009), le permite al Estado “imponer restricciones y limitaciones” al derecho de
propiedad individual en nombre del interés público y apoyando el planeamiento
regulador, sirven para propiciar una urbanización más democrática y menos desigual,
limitar a la propiedad privada y hacerla corresponsable del desarrollo urbano y social;
sirven para establecer derechos, pero también deberes.
En palabras de Azuela (1989) “La intervención estatal (judicial o no) en casos concretos
es precisamente un medio para definir el alcance de los derechos de los propietarios…
el derecho fija ciertos límites, tanto a los propietarios como a los no propietarios… El
derecho tiende a generalizar, a igualar, lo que en otro sentido es individual y diverso”
(Azuela, 1989, págs. 211-212), regula la tensión entre lo público y lo privado. Por ello se
hace necesario:
304
a) Reformar, adicionar y hacer modificaciones al marco jurídico vigente federal,
estatal y municipal
b) Proponer una nueva ley de expropiación que considere expropiaciones de tipo
administrativa
c) Elaborar un reglamento específico para aquellos vacíos ociosos que generan
problemas de inseguridad (ambiental, sanitaria, delictiva, etc.) estableciendo
tasas diferenciadas
d) Introducir en la reglamentación urbana nuevos usos para la utilización de los
vacíos ociosos
Estrategia 3. Actualización del personal de la administración del suelo
En el Estado de Colima, a pesar de ser una de las entidades más pequeñas del país,
sus municipios tienen marcadas diferencias, demográficamente, las cabeceras que son
las que concentran el mayor número de población tienen distintas características, las
hay urbanas (Colima, Manzanillo, Tecomán y Villa de Álvarez), en transición rururbana
(Armería y Coquimatlán) y rurales (Comala, Cuauhtémoc, Ixtlahuacán y Minatitlán) y
esa condición también se refleja en su organización administrativa.
En el caso de los municipios que integran lo que se ha denominado Zona Metropolitana
de Colima, uno de los problemas que se detectó en un estudio de Chávez, Valladares y
Juárez (2015) es que las estructuras administrativas del desarrollo urbano en algunos
municipios son desiguales “y con personal de diferente nivel de preparación; en la
mayoría de los casos no son especialistas en planeación; a ello hay que agregar que
cuando hay cambios de gobierno municipal, la mayoría de las veces se cambia al
personal de confianza, mientras que el de base, aunque con más experiencia en
aspectos puntuales de la planeación urbana, no tienen la visión para tomar decisiones
sobre las implicaciones del fenómeno global” (Chávez, Valladares y Juárez, 2015, p.
270) y pasa algo similar en las áreas catastrales donde se manejan los ingresos a partir
de la propiedad del suelo, también el aprendizaje ha sido a través de la experiencia;
aunque con el fin de fortalecer esta área y reconociendo su importancia, recientemente
se creó la Jefatura de Suelo en el municipio de Colima; sin embargo, por las
implicaciones que tiene es necesario lo siguiente:
a) Actualizar al personal de las áreas relacionadas con la administración del suelo
en sus fundamentos jurídicos, mercados de suelo y la formación de precios
b) Capacitar a funcionarios públicos sobre los efectos de la permanencia de los
vacíos ociosos y de los instrumentos que existen sobre la gestión del suelo para
reorientar el uso de los vacíos ociosos.
c) Realizar cursos-taller de actualización de los gremios de los valuadores, para
revisar los indicadores de la valuación de inmuebles para definir valores justos.
305
Estrategia 4. Fortalecimiento de la dinámica económica urbana
Con base en Clichevsky (2010) existe una relación directa entre suelo vacante (ocioso)
y la disfuncionalidad de las grandes ciudades y áreas metropolitanas, las
investigaciones sobre suelo ocioso, entonces, recomienda dicha autora, deberían de
tener como sustento la dinámica económica de las ciudades, municipios,
aglomeraciones o zonas metropolitanas estudiadas, con un marco de partida sobre los
aspectos económicos y urbanos más sobresalientes que nos permitan dilucidar en qué
contexto social y económico se desarrolla este tipo de suelo, para así sugerir políticas
más atinadas.
Chávez, et al. (2008) menciona que “en el marco de la política urbana local se ha
descuidado el suelo baldío, cuyo desaprovechamiento ha contribuido a un crecimiento
urbano inapropiado…la ciudad de Villa de Álvarez, población con mayor aumento
demográfico en el país y donde la dinámica inmobiliaria está absorbiendo grandes
cantidades de suelo, de manera, quizá, innecesaria” (Chávez, et al., 2008, p. 29).
En relación a la ocupación de suelo en la ciudad de Villa de Álvarez “el universo de
estudio de la ciudad... de acuerdo con los datos preliminares asciende a 44 mil 323
lotes; de éstos, casi una cuarta parte están disponibles como terrenos baldíos, es decir,
se tienen 10 mil 871 predios susceptibles de ser utilizados en nuevas construcciones
para vivienda” (Chávez, et al., 2008, p. 7).
En el presente estudio, como ya se ha dicho, en el área se encontraron 1314 en la
zona centro de Colima, de los cuales poco más de la cuarta parte están sin construir, el
56% tiene un nivel y casi un 17% dos, pero del total el 84.78% no se están ofertando ni
para venta ni para renta; en el centro de Villa de Álvarez se encontraron 212, de éstos
el 53% no tienen construcción (son baldíos) y el 42% por lo menos tienen un nivel, pero
el 95% no se obtuvieron registros de que estuvieran en venta o renta.
Lo anterior ha ocurrido porque las transformaciones demográficas han ido marcando a
esta zona, pero el proceso expansivo es especialmente notorio en cuatro localidades
del estado: Colima, Manzanillo, Tecomán y Villa de Álvarez. Según Chávez (2013) las
tres primeras crecieron debido al impulso que han recibido para fortalecer su
economía: Colima especialmente por ser la sede del poder político y financiero,
Manzanillo por las actividades portuaria y turística ligadas actualmente a la
globalización y Tecomán debido a que desarrolló la agricultura de riego; mientras
que Villa de Álvarez por la dependencia que ha tenido hacia la ciudad capital.
Por lo anterior, se considera que para un adecuado aprovechamiento de los vacíos
ociosos es necesario:
306
a) Considerar la dinámica socioeconómica como un proceso central para conocer el
entorno de los vacíos ociosos (ver figura 88).
b) Repoblar el centro histórico del municipio de Colima, ofreciendo vivienda para
población de bajos ingresos.
c) Revertir la situación del municipio de Villa de Álvarez como una ciudad dormitorio
con pocos servicios.
d) Evitar la dispersión de los asentamientos humanos y de las áreas ociosas en la
periferia urbana
Repensar los múltiples beneficios intangibles de los servicios ambientales cada que se
autorice un nuevo conjunto urbano.
Figura 88. Vacíos ociosos y su contexto inmediato
Fuente: Fotografía tomada por Miriam Aguirre
Estrategia 1. Gestión del suelo y planeación
Como se vio en el capítulo uno, existen diversos tipos de vacíos ociosos, para utilizarlos
sería necesario tener claridad sobre la magnitud, ubicación, tipologías, tipo de
propiedad y situación de la tenencia, ya que en la revisión de trabajos sobre esta
temática y lo visto en campo, la situación encontrada es que hay poca información y
cuando la hay es escasa y dispersa, en ese sentido, una de las primeras acciones que
tendrían que llevarse a cabo es el registro de los dichos vacíos.
Si bien en todas las ciudades existe la presencia de los vacíos ociosos, uno de los
problemas detectados sobre este tipo de suelo es que las autoridades tienen
información desactualizada en algunos aspectos. De ese modo, en el caso de Colima
en el Instituto para el Registro del Territorio existe información precisa sobre el
307
propietario de los terrenos y en la oficinas de Catastro municipal existe la información
de la secuencia de transmisiones patrimoniales de cada predio con el nombre del
propietario y si está o no al corriente en el pago de sus impuestos, así como
información sobre si está o no edificado, pero no se tiene información de si están o no
ocupados, si han tenido modificaciones (como fusiones o subdivisiones), a menos que
haya habido una transmisión patrimonial o que el propietario haya solicitado la
subdivisión o fusión a Obras Públicas o la revaluación de su inmueble.
Por otro lado, generalmente las áreas de Servicios Públicos Municipales tienen un
registro de los lotes baldíos y la información sólo se refiere a su estado de limpieza y
pocas veces registran las edificaciones abandonadas, excepto, cuando generan
problemas. En cuanto a las Direcciones de Desarrollo Urbano o las dependencias
responsables de la planeación urbana, tienen alguna información sobre las
problemáticas que generan, pero no son responsables de darle seguimiento; y las áreas
de Seguridad Pública y Tránsito Municipal también conocen de esta situación, pero sólo
si se han cometido delitos en los vacíos ociosos; lo mismo ocurre con las dependencias
del área de Ecología, por los problemas de contaminación que pueden producir en el
entorno de su localización o incluso, se tiene la intervención, también, de Protección
Civil por los riesgos que pueden presentar para la seguridad de las familias vecinas,
demandas que pueden llegar a través de las áreas de Participación Social o Ciudadana,
en donde se captan las quejas por los problemas que originan.
Autores como Roibon y Scornik (2005) plantean definir principios regulatorios de
información pública, habilitar los canales de discusión pública y participación ciudadana,
por ejemplo, crear comisiones vecinales, involucrarlos en el diseño que se seleccione
para el uso de los vacíos ociosos, crear campañas cívicas. Para ello, Cavalieri,
Gercovich y Wainstein-Krasuk (2010) proponen establecer el banco de tierras vacantes
“como instrumento facilitador de políticas públicas para la gestión social del hábitat”
(Cavalieri et al., 2010, p. 3); sin embargo, dicha tarea es “compleja por la ausencia de
datos fiables, consistentes y sistemáticos” (De Araujo, 2004, p. 8).
Por lo anterior, es necesario establecer una serie de datos básicos para que la
autoridad o la sociedad puedan hacer uso de los vacíos ociosos, pero dicha información
deberá estar disponible al público para que estos predios o edificaciones puedan ser
utilizados y desarrollar todo su potencial en función de las necesidades tanto de la
ciudad, pero principalmente de los barrios, colonias o fraccionamientos. De acuerdo a lo
anterior se plantean las siguientes directrices:
308
Objetivo general 1: Sistematizar la información sobre vacíos ociosos para darlos
a conocer a la sociedad
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
1. Recabar los datos para el registro de los vacíos ociosos
Utilizar la ficha dise-ñada para ese pro-pósito
Una base de datos Realización del le-vantamiento de in-formación en el úl-timo trimestre del año
Firmar un convenio con la Universidad de Colima, con el fin de aprovechar la experticia de sus académicos que han trabajado el tema de suelo ur-bano en el país
Un grupo de trabajo capacitado para recabar información cuantitativa y cuali-tativa
Organizar brigadas para recorrer la ciu-dad y organizar el registro
Formar un grupo de vecinos por barrio, colonia o fracciona-miento para que detecten los vacíos ociosos en su zona
Capacitar al comité de barrio
Hacer reuniones con los vecinos para impartirles talleres de urbanismo y sus instrumentos, así como talleres para involucrarlos en el registro de vacíos ociosos y en el desarrollo de pro-puestas para su utilización.
2. Hacer pública la información carto-gráfica de los vacíos ociosos
Definir el responsa-ble municipal para atender a los intere-sados en el uso de los vacíos ociosos
Crear un link en la página web del Ayuntamiento para consulta del sector social y privado de los vacíos ociosos disponibles en la ciudad
Organización de una reunión con las dependencias invo-lucradas en el tema de los vacíos ocio-sos para decidir el área que se hará responsable de la base de datos
3. Mejorar las con-diciones de habita-bilidad de la zona centro
Definir la propiedad de los terrenos bal-díos de las Zonas Centro para crear un programa que incentive su utiliza-ción
Utilizar el 100% de los predios baldíos de la Zona Centro en los próximos tres años
Elaboración del diagnóstico de la situación de la pro-piedad de cada pre-dio y evaluar su potencial de utiliza-ción
Realizar reuniones informativas con los propietarios de los
Redensificar el cen-tro
Presentar la cartera de proyectos para la utilización de los
309
terrenos de las Zo-nas Centro, con las autoridades munici-pales, con los constructores y con el INAH.
vacíos ociosos a los propietarios y a los constructores
Dependencias participantes: INAH, Direcciones de Servicios Públicos Municipales,
Desarrollo Urbano, Seguridad Pública, Protección Civil, Parques y Jardines; Dirección
de Obras Públicas, Dirección de Catastro, Tesorería Municipal e Instituto para el
Registro del Territorio del Estado de Colima
Marco Legal: Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima, Ley de Hacienda
del Estado de Colima, Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, Ley de Hacienda
del Municipio de Colima, Ley del Municipio de Villa de Álvarez, Ley de Ingresos del
Municipio de Colima, Ley de Ingresos del Municipio de Villa de Álvarez; Reglamento de
Limpia y Sanidad del Municipio de Colima, Reglamento de Parques y Jardines del
Municipio de Colima, Reglamento de Imagen Urbana para la Zona Centro de la Ciudad
de Colima, Reglamento para la Protección y Revitalización Sustentable de Inmuebles
en el Centro Histórico de la Ciudad de Colima, Reglamento de Predios del Municipio de
Villa de Álvarez, Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad de Colima, Programa de
Desarrollo Urbano de Villa de Álvarez, Plan de Manejo de la Zona Centro de la Ciudad
de Colima.
Para conformar el registro de vacíos ociosos, se diseñó una guía para las autoridades
(ver tabla 77).
Tabla 77. Guía básica para el registro de vacíos ociosos
Características físicas Calle
Número Oficial Catastral
Colonia
Población
Superficie M2
Ubicación en la manzana Abarca una manzana completa Abarca varias manzana completas Abarca una parte de la manzana
Colindancia Con predio edificado y habitado Con predio sin edificar y desocupado
Forma regular Forma irregular
Condición física del predio Limpio Vegetación relevante
Continúa…
310
Continúa tabla 77…
Características físicas Construcción No tiene
Construcción inconclusa Construcción terminada
Condición física de la edificación
Ruina Conservada Deteriorada
Número de niveles 0 1 2 3 4 5…
Tiempo de estar ocioso 6 meses 1 año 2 años 3 años 4 años Entre 5 años y 10 años Más de diez años (especificar)
Área de localización Área consolidada Área en consolidación
Características de acuerdo al programa de desarrollo urbano Política urbana asignada Urbanización
Rehabilitación Renovación Conservación ambiental Protección cultural
Ubicación Área central Intermedia Periférica
Densidad asignada Baja Media Alta
Usos designados Habitacional Mixto Comercial Servicios Industrial Preservación Ambiental Protección Rústico Rural
Propiedad y tenencia Tipo de propiedad Pública: Gobierno central
Estatal Local
Privada: Persona física: Propietario individual Promotor inmobiliario Persona jurídica: Asociación Civil Sociedad Civil Organización no gubernamental Promotora inmobiliaria
Propietario Un propietario Varios propietarios Desconocido
Situación de la propiedad Regular Irregular
Situación de la tenencia Intestada En litigio
Continúa…
311
Continúa tabla 77…
Situación catastral Situación impositiva Al corriente
Con retraso
Exento
Fusión
Subdivisión
Tipo de impuesto predial que paga Según el tipo de uso
Aspectos cualitativos Valor social del inmueble Patrimonial
Cultural Artístico Ambiental
Época a la que pertenece/ Antigüedad Prehispánica Virreinal Independencia Contemporánea
Datos del propietario Edad
Trabajador activo
Trabajador jubilado
Ingresos
Apoyos que recibe
Fuente: elaboración propia.
Para utilizar o reutilizar los vacíos ociosos se deberá complementar la información
básica con otra para verificar el potencial de esos vacíos, tal como la posibilidad de
densificar a través de ellos, si existe algún tipo de restricción, si es necesario realizar
algunas acciones antes de utilizar o reutilizar la tierra, el tipo de proyecto que sería
factible de construir en esos espacios, y la magnitud de la inversión que se requiere (ver
tabla 78).
Tabla 78. Información complementaria para verificar el potencial de los vacíos ociosos
Posibilidad de densificación Sí No
Restricciones Legales Planeación Ambientales
Acciones para su utilización Requiere infraestructura Requiere servicios Requiere limpieza Requiere descontaminación
Periodicidad de uso deseado Esporádico Periódico Continuo Permanente
Continúa…
312
Continúa tabla 78…
Tipo de aprovechamiento Habitacional Equipamiento Comercial Mixto Uso temporal
Inversión requerida Gran inversión Mediana Inversión Baja inversión
Fuente: elaboración propia
Dada la escasez de recursos de los gobiernos locales, los grupos deben estar
encabezados por académicos expertos en suelo y estudiantes del área urbana,
ingeniería, arquitectura y trabajo social, de alguna institución de educación superior,
que tenga estas áreas, a través del servicio social constitucional o práctica profesional.
Entre los problemas sobre el suelo vacío y
casas deshabitadas o abandonadas o
edificaciones en desuso se detectó que las
autoridades tienen información
desactualizada en algunos aspectos, pero
también está dispersa; aunque en el caso del
municipio de Colima esta situación ya
empieza a cambiar.
Una de las situaciones que se observó en el
trabajo de campo es que el rango temporal
que tienen los vacíos ociosos,
específicamente los baldíos, va desde un año
y en algunos casos rebasan los diez, en otras zonas de la ciudad, por estudios
realizados anteriormente, se encontraron casos con más de 30 años en esa condición,
incluso en condiciones rústicas.
Algunas de las causas de esos baldíos, a decir de los vecinos, están desde el
desinterés de los propietarios (clara especulación), la falta de recursos para construir o
reconstruir por lo bajo de sus ingresos o incluso por falta de ingreso y por problemas
testamentarios; en cuanto a las edificaciones sin uso (casas y locales comerciales,
principalmente) las causas son lo elevado de las rentas, malas experiencias con los
arrendatarios, y las condiciones ambientales de las edificaciones.
En las zonas centrales también tienen cierta influencia en que algunos inmuebles
permanezcan en estado ocioso son los trámites municipales y ante el Instituto Nacional
de Antropología e Historia; en otros casos algunas propiedades podrían estar
Figura 89. Vacío ocioso con edificación deteriorada
Fuente: Fotografía tomada por Martha E. Chávez González
313
hipotecadas o embargadas, de ahí la necesidad de que ésta última situación, se
verifique a través de los mecanismos registrales.
Por eso, como señalábamos en el capítulo 3, en promedio el 93% de los vacíos ociosos
son de propiedad privada, lo que facilitaría establecer una política y determinar una más
fuerte para quienes tienen más de una propiedad ociosa (en los casos estudiados fue
del 15.39% en Colima y 7.48% en Villa de Álvarez), promover la utilización de los
inmuebles de propiedad pública y verificar la situación de los que se desconoce el
propietario. Además, según los estudios consultados, dejar que persistan los vacíos
ociosos repercute en la degradación de los barrios y de manera negativa en los precios
de la propiedad (Nassauer y Raskin, 2014), de ahí la necesidad de políticas públicas
más agresivas con reformas a los impuestos y creando instituciones especiales para la
reurbanización (Pagano, Michael A.; Bowmann, 2000), entre otras. Por lo anterior es
necesario:
Objetivo general 2: reducir la cantidad de vacíos ociosos mediante incentivos,
castigos y mecanismos para su ocupación.
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
1. Movilizar los va-cíos ociosos urba-nos
Crear un impuesto predial para los ca-sos de inmuebles ociosos
Establecer tres ran-gos de impuestos a los vacíos ociosos
Definir los rangos de las tasas impositivas para los dueños de dos vacíos ociosos; para quienes sean propietarios de hasta cuatro inmue-bles; para los que tengan de cinco a diez propiedades ociosas y para quie-nes tengan más de diez propiedades ociosas. Establecer la bases con la se definiría el cálculo del impuesto para los propietarios de vacíos ociosos de acuerdo a los años en desuso e incrementarlo año con año Destinar la recauda-ción a las áreas de Protección Civil y
314
Seguridad Pública
Establecer incenti-vos para quienes renten vivienda deshabitada
Ocupar el 10% anual de las edifica-ciones destinadas al uso habitacional
Mantener el im-puesto en la misma proporción por tres años mientras esté en uso el inmueble Definir deducciones adicionales del 10% del impuesto predial al hecho por pago anticipado, a los propietarios que fomenten que la vivienda esté habi-tada. Si el propietario o un miembro de su fa-milia es discapaci-tado la deducción del impuesto predial será de 20% adicio-nal al hecho por pago anticipado
2. Ampliar el patri-monio inmobiliario del municipio para resolver las necesi-dades sociales
Verificar con el Ins-tituto para el Regis-tro del Territorio la situación de los in-muebles de los que se carece de datos del propietario
Recabar la informa-ción del 100% de las propiedades ociosos en un año
Verificar en los ar-chivos del Registro Público de la Pro-piedad y el Comer-cio estatal, el Ca-tastro del Estado y en los Catastros de los Municipios para aclarar los datos de propiedad y, en su caso, hacer el pro-cedimiento corres-pondiente para asignar la propiedad al gobierno munici-pal
Crear un gestor-promotor de los va-cíos ociosos
Incrementar los in-gresos municipales
Establecer los me-canismos para la utilización de los vacíos ociosos en usos de beneficio sociales y de rein-versión urbana, así como definir un costo por el registro y promoción eco-nómica de los va-
315
cíos ociosos
Retomar el 20% de los proyectos del plan de manejo de Colima
Realizar gestiones para la ejecución de los proyectos del plan de manejo y para financiar la elaboración del plan de manejo de la zona central de Villa de Álvarez
Realizar gestiones ante la Sedatu para hacer los estudios de la zona centro de Villa de Álvarez que permitan redinami-zar esa área de la ciudad
Un plan de manejo para la zona centro de Villa de Álvarez
El área de Desarro-llo urbano, en coor-dinación con el Comité de Planea-ción Municipal harán las gestiones nece-sarias
3. Dar manteni-miento a las vivien-das patrimoniales y no patrimoniales en estado regular y malo
Gestionar recursos y programas de apoyo de instancias nacionales e inter-nacionales para mejorar las condi-ciones de la vi-vienda de la Zona Centro de Colima y Villa de Álvarez con el fin de retener a sus habitantes y atraer nuevos resi-dentes.
Ocupación total de las viviendas de las Zona Centro
Establecer los in-centivos fiscales para los propietarios de vivienda de las Zonas Centrales
4. Diferenciar im-puestos en los in-muebles que se localicen en el mu-nicipio
Aplicar un impuesto a los inmuebles ocupados y otro a los desocupados
Modificar la Ley de Hacienda del Muni-cipio
Una comisión de regidores en coordi-nación con la Teso-rería, la Dirección de Catastro y Desa-rrollo Urbano defini-rán la proporción para cada impuesto.
Dependencias participantes: Instituto para el Registro del Territorio, a través de su
Dirección del Registro Público de la Propiedad y el Comercio Estatal y la Dirección de
Catastro del Estado; Direcciones del Catastro Municipal; Tesorería Municipal y Colegio
de Notarios; Área de Desarrollo Urbano y Comités de Planeación Municipal.
Marco Legal: Ley del Instituto para el Registro del Territorio del Estado de Colima, Ley
del Municipio Libre del Estado de Colima, Ley de Hacienda del Municipio de Colima,
Ley de Hacienda del Municipio de Villa de Álvarez, Ley de Planeación para el Desarrollo
del Estado de Colima, Ley de Asentamientos Humanos de Colima.
316
En el caso de los predios que se encuentran intestados, al no tener la Dirección de
Catastro Municipal una base de datos al respecto, debe fincarse el crédito a quien
aparezca como propietario del bien y cobrarse a través del Procedimiento
Administrativo de Ejecución (PAE) previsto en el Código Fiscal Municipal del Estado de
Colima.
Según la literatura consultada, en las áreas
urbanas la aparición de vacíos ociosos en
ocasiones se debe a la baja inversión
municipal en los barrios (Nassauer & Raskin,
2014), lo que los va degradando y, en
consecuencia, abandonado y por lo tanto, no
se generan economías de escala (Johnson
et al, 2014), otra causa es la falta de
inversión en la infraestructura y la edad de
las construcciones (Nassauer & Raskin,
2014, págs. 246-249), los efectos de esa
situación, repercuten en altos costos de
mantenimiento y baja recaudación de
impuestos a la propiedad en las municipalidades.
Por ello es necesario apoyar la renovación urbana y la reurbanización de áreas
abandonadas introduciendo nuevos usos como ha sucedido en experiencias de
Filadelfia, Pensilvania (en la que se introdujeron nuevos usos en el código urbano),
apoyadas en intervenciones de universitarios del área de diseño y artes (Vinnitskaya,
2013), para ello se requiere la participación de los tres niveles de gobierno, la iniciativa
privada, los habitantes y los grupos organizados, trabajar barrio por barrio para
reconstruir el tejido social como lo sugieren Mallach y Brachman (2013), Nassauer &
Raskin (2014) y Johnson et al. (2014).
Entonces es necesaria la intervención de los vecinos de las diferentes áreas en la
planeación y gestión territorial con acciones innovadoras, sumando la participación de
todos los niveles de gobierno y de la iniciativa privada (The 110th American Assembly,
2011) y académica, como ya ha sucedido en algunas ciudades norteamericanas
(Filadelfia, Nueva York, Detroit, Chicago, California) o europeas (como Madrid,
Barcelona, París, Berlín, Ámsterdam, Holanda, etc.), experiencias como la de Petite
Ceinture en París, Francia; Recetas urbanas en Sevilla y Esto no es un solar, en
Zaragoza, ambos en España y Not Vacant Lot, en Filadelfia.
En estas acciones no es necesaria la compra de tierra, lo que puede facilitar que los
vecinos y organizaciones, especialmente, puedan utilizar por algún tiempo los vacíos
ociosos con usos alternativos, con ello se reforzaría la vida comunitaria (Foo et al.,
Figura 90. Vivienda desocupada
Fuente: Fotografía tomada por Martha E. Chávez
González
317
2014), se revitalizarían los barrios y colonias, se volverían más seguros, potencialmente
adquirirían un nuevo valor económico, mejoraría la economía de la ciudad y ayudaría a
restablecer la civilidad y la gobernanza. De ahí que algunas propuestas son:
Objetivo general 3: establecer los mecanismos para utilizar esos vacíos
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Involucrar a los
diferentes grupos
sociales en la
activación de los
vacíos ociosos
Diseñar una guía
informativa para los
ciudadanos con
interés en el uso de
los vacíos ociosos
Una guía ilustrada
de uso fácil para los
ciudadanos
Definir los tópicos
del contenido de la
guía
Involucrar a los
diferentes grupos
sociales en la
activación de los
vacíos ociosos
Elaborar un plan
piloto para el uso de
los vacíos ociosos
Trabajar en dos
barrios centrales en
el primer año
Organizar a los
grupos académicos
y sociales para
trabajar en los
proyectos urbanos
Propiciar formas de
asociación entre los
particulares, grupos
sociales y públicos
para el uso de los
vacíos ociosos
Establecer
convenios para el
otorgamiento de
vacíos ociosos en
comodato al
municipio78
Establecer por lo
menos un convenio
al año para el uso
de los vacíos
ociosos de
propiedad privada
Identificar a los
propietarios y
establecer una
mesa de
negociación.
Facilitar a la
sociedad civil
organizada el uso
de los vacíos
ociosos de
propiedad pública
(federal, estatal y
municipal)
Utilizar el 33% de
los vacíos de
propiedad pública
en máximo dos
años
Establecer un
concurso, en el
marco de algún
festival cultural,
entre los comités de
barrio y las
organizaciones
sociales con el fin
de definir acciones
multi objetivo para la
selección del mejor
uso que contribuya
a resolver las
necesidades de los
habitantes donde se
localicen los vacíos
incluyendo vivienda
78
Ver el apartado de la estrategia del Marco jurídico.
318
social
Propiciar formas de
asociación entre los
particulares, grupos
sociales y públicos
para el uso de los
vacíos ociosos
Identificar a los
habitantes
interesados en la
utilización de vacíos
ociosos
Organizar al menos
un taller de
urbanismo
participativo, al mes
en los barrios y
colonias con vacíos
ociosos
Académicos
expertos en
urbanismo
coordinarán los
talleres con el
auxilio de
especialistas en
trabajo social,
comunicación,
pedagogía y
psicología
trabajarán con
apoyo del municipio
(Instituto de
Planeación del
Municipio de
Colima, Direcciones
de Participación,
Social, Desarrollo
Urbano, Desarrollo
Social, Cultura y
Deporte) para definir
los proyectos del
interés de los
vecindarios
Formar grupos de
enfoque para
recuperar la
memoria del barrio y
definir algunos usos
potenciales de los
vacíos ociosos
Organizar al menos
un grupo de
enfoque para el
taller de urbanismo
participativo, al mes
en los barrios y
colonias con vacíos
ociosos
Académicos de
urbanismo y del
área de
comunicación
trabajarán en los
grupos de enfoque y
los talleres en
coordinación con el
Instituto Municipal
de Planeación, la
Dirección de
Desarrollo Urbano y
la Dirección de
Participación
Ciudadana
Evaluación a través Un estudio anual Establecer un grupo
319
de algún sistema de
información
geográfica del
potencial de los
vacíos ociosos a
escala de la ciudad
y barrial
sobre el potencial
de los vacíos
ociosos urbano
de trabajo entre los
especialistas en
Geomática y
Urbanismo de la
Universidad de
Colima para evaluar
los vacíos ociosos.
Dependencias e instituciones participantes: Direcciones de Desarrollo Urbano,
Direcciones de Participación Ciudadana en apoyo a los comités vecinales, Direcciones
de Catastro, Tesorería Municipal, Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal,
Instituto de Planeación para el municipio de Colima (IPCO), Universidad de Colima
(Facultades de Arquitectura e Ingeniería Civil), Instituto Tecnológico de Colima (carrera
de Arquitectura).
Marco Legal: Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Colima, Ley de
Asentamientos Humanos del Estado de Colima, Ley de Participación Ciudadana del
Estado de Colima, Nuevo Código Civil para el Estado de Colima, Reglamento de
Imagen Urbana para la Zona Centro de la Ciudad de Colima, Reglamento para la
Protección y Revitalización Sustentable de Inmuebles en el Centro Histórico de la
Ciudad de Colima, Reglamento de Predios del Municipio de Villa de Álvarez, Programa
de Desarrollo Urbano de la Ciudad de Colima, Programa de Desarrollo Urbano de Villa
de Álvarez, Plan de Manejo de la Zona Centro de la Ciudad de Colima.
En el caso de los vecinos, la guía para el registro debe iniciar con las siguientes
indicaciones:
a) Recorrer el barrio, colonia o fraccionamiento para identificar los terrenos baldíos o
edificaciones vacías
b) Registrar en el número, calle, barrio, colonia o fraccionamiento del predio o
edificación sin uso
c) Identificar el tiempo en que el predio o edificación se encuentra desocupados o sin
utilizar
d) Registrar la superficie del terreno y la construcción en m2
e) Identificar a los propietarios y el tipo de propiedad (pública, privada o social)
Y después ¿a dónde ir?
1. A la Dirección de Catastro del municipio
2. Al Registro Público de la Propiedad y el Comercio
Después, investigar qué se puede hacer ahí. ¿A dónde ir?
1. A la Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio
2. Al Instituto de Planeación
320
3. Consultar el programa de desarrollo urbano
¿Qué datos se necesitan?
1. Tipo de uso y aprovechamiento que está previsto (habitacional, comercial,
servicios, etc.)
2. Densidad (relación entre espacio y construcción)
3. Coeficiente de ocupación (máxima superficie edificable en un predio)
4. Coeficiente de utilización (máxima superficie construida que puede tener una
edificación en un lote).
Una vez revisado lo anterior, investigar si existe algún proyecto para el predio o
edificación. ¿A dónde ir?
1. A la Dirección de Obras Públicas del Municipio
2. A la Dirección de Desarrollo Urbano del Gobierno del Estado
3. A la Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio
Posteriormente, es conveniente buscar al propietario para saber si tiene algún plan para
el predio o edificación y para cuándo lo tiene previsto. En este caso se pueden apoyar
en las autoridades locales.
Teniendo la información anterior, lo que seguiría es evaluar con los vecinos las
necesidades del barrio, colonia o fraccionamiento. Es decir, verificar ¿qué proyecto se
necesita?.
¿Cómo hacerlo?
1. Hacer talleres participativos con las asociaciones o agrupaciones del barrio para
definir las necesidades
2 Identificar los problemas que existen en el barrio y establecer su prioridad.
3. Definir si el proyecto será de uso temporal o definitivo
4. Seleccionar los proyectos en función del interés general (para generar empleo,
vivienda, realizar actividades sociales, recreativas, deportivas, culturales,
ambientales, etc.)
5. Seleccionar los baldíos o las edificaciones sin uso de acuerdo a las dimensiones
que requiera el proyecto
6. El uso propuesto deberá ser compatible con el entorno inmediato
7. La Negociar con el propietario para utilizar el predio o edificación, con el
acompañamiento del área de Participación Ciudadana del municipio.
8. Realizar las gestiones para suscribir un convenio para el uso temporal, en el que
se establezcan las obligaciones de las partes y las causales de extinción del
convenio.
321
9. Establecer las responsabilidades de las acciones para el reintegro del predio o
edificación al propietario
10. Informar a la autoridad de las actividades que se lleven a cabo en los nuevos
espacios.
11. La autoridad verificará el aprovechamiento a través del área de participación
ciudadana
12. La autoridad definirá las sanciones por el mal uso de los espacios (ver figura 91).
322
Figura 91. Infográfico para el registro de vacíos ociosos
Fuente: Elaboración conceptual Martha E. Chávez. Infografía: elaborada por Dali Logbo Alfaro.
323
En el caso de los convenios, las
bonificaciones a los contribuyentes para que
se utilicen sus propiedades deben fijarse en
las Leyes de Ingresos Municipales, así
como, en las leyes de hacienda municipales,
en ésta última en el apartado de exenciones,
señalando que para el predio vacío ocioso
que tenga celebrado contrato de comodato
gratuito administrativo, el pago del impuesto
predial se bonificará en un 50%.
Los diversos autores consultados coinciden
en que la retención de los vacíos ociosos es
una forma de apropiación privada del trabajo social representado por las inversiones
públicas en infraestructuras (Calderón, 2002 y Clichevsky, 2002), la compra de esos
inmuebles ociosos respondería, en algunos casos, a una forma de ahorro o a
inversiones, pero al final de cuentas, al tenerlos sin uso ambos estarían en procesos de
especulación y siendo una carga para los ciudadanos que están al corriente en el pago
de impuestos.
Partiendo de que la ciudad es una gran construcción colectiva en donde los diversos
actores deben pagar por la urbanización, el desarrollo del territorio y los bienes públicos
(Montaña, 2013), éstos deben sujetarse a las disposiciones de los diferentes tipos de
instrumentos de gestión del desarrollo, cuyo principio es una distribución equitativa de
cargas y beneficios, ya que, a decir de dicha autora, dos acciones generan valor a los
inmuebles y, por tanto, riqueza a los propietarios: la construcción de infraestructuras y
la expedición de normas urbanas, éstas últimas al señalar nuevas áreas demandan la
necesidad de costear las infraestructuras y el reparto de cargas y beneficios haría
sostenible la urbanización.
Acerca de quiénes deben pagar por la urbanización, el desarrollo del territorio y los
bienes públicos Montaña (2013) distingue: “Los propietarios la de tierra deben
contribuir a través de obligaciones urbanísticas y tributos sobre la propiedad, los
urbanizadores o constructores a través de obligaciones o tasas urbanísticas, los
ciudadanos como contribuyentes a través de impuestos sobre las rentas producidas
y los ciudadanos como usuarios a través de tarifas de servicios públicos” (Montaña,
2013, p. 87)
En ese sentido, “Cualquier incremento del patrimonio de un sujeto a partir de la
inversión que realice el Estado para los desarrollos del territorio, debe ser redistribuido,
debe ser compartida con la colectividad que la generó” (ídem).
Figura 92. Vacío ocioso en medio de edificaciones ocupadas.
Fuente: Fotografía tomada por Martha E. Chávez González
324
En muchos países, entre ellos México, el principio de reparto equitativo de cargas y
beneficios se ha ido aplicando a lo largo del tiempo en algunos estados, por ejemplo el
municipio de Aguascalientes en su ley del municipio incluye el Capítulo III del Impuesto
Sobre Incremento de Valor y Mejoría Específica de la Propiedad. Así, su ley dice: Art.
82 “Es objeto de este impuesto, el incremento del valor y mejoría de la propiedad
inmobiliaria, por obras de mejoramiento”.
La misma Ley menciona en el Art. 83 que “Son sujetos de este impuesto los
propietarios o poseedores de los predios o construcciones beneficiados en la ejecución
de las obras de mejoramiento realizadas por el Municipio o por éste en coordinación
con otra entidad”. Y en el Art. 84 “Es base de este impuesto, el valor del beneficio
obtenido en proporción a la obra realizada determinada de conformidad con la Ley de
Planeación y Urbanización del Estado”.
Esa situación también está contemplada en la Ley de Hacienda para el Estado de
Coahuila de Zaragoza, en el Capítulo Cuarto Contribución por Obra Pública, en la que
definen las diferentes obras que son objeto de dicha contribución, especifica quiénes
son los sujetos de dicha contribución y por tipo de responsabilidad (directa o solidaria),
la base de la contribución, los pagos y las tasas que corresponden por contribución
obligatoria.
En el caso de Michoacán de Ocampo, la Ley de Hacienda del Estado tiene el Título
Tercero De las contribuciones especiales (por mejoras) y el Título Noveno De otros
ingresos Capítulo I De las Aportaciones del Municipio y de particulares para obras y
servicios públicos; y también el Estado de Morelos donde las definen como
contribuciones especiales por beneficiarse de manera directa o indirecta por obras
públicas y contribuciones especiales por obras públicas de beneficio colectivo.
Entonces, el ordenamiento territorial “debe apuntar a garantizar las condiciones
mínimas de desarrollo del territorio través de elementos colectivos que, a su vez,
valorizan los inmuebles de propiedad privada y patrimonializan al propietario” (Montaña,
2013, p. 87)
De acuerdo a lo anterior, se proponen algunos mecanismos que le permitan a los
municipios, recuperar las inversiones colectivas, como lo señala Montaña, “Las áreas
fiscal y de planeamiento deben actuar muy sincronizadas…; fiscalidad óptima y
desarrollo urbano sostenible. Es una forma de romper el mito de la ‘lógica común’ de
exceptuar impuestos para lograr atraer el desarrollo” (Montaña, 2013, p. 88) tales como:
325
Objetivo general 4: diseñar mecanismos de recuperación de inversiones
gubernamentales
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Crear nuevas figu-
ras tributarias que
permitan un justo
reparto de cargas y
beneficios
Recuperar los pre-
ceptos constitucio-
nales de la función
social de la propie-
dad plasmados en
los Art.1º y 27
Crear cinco figuras
tributarias
Realizar estudios
comparativos de
legislaciones en las
que ya exista esta
figura jurídica y ac-
tualizar la legisla-
ción local
Hacer un uso efi-
ciente del suelo
Establecer en los
programas de desa-
rrollo urbano bajas
densidades en los
usos del suelo
Una revisión de los
programas de desa-
rrollo urbano vigen-
tes
Actualizar los pro-
gramas de desarro-
llo urbano en donde
todos los usos de
suelo sean de baja
intensidad para faci-
litar la venta de de-
rechos de desarrollo
y transferencia de
desarrollo
Crear un ingreso
tributario por com-
pensaciones
Compensar a los
propietarios de bie-
nes que forman
parte de la cultura
local como la arqui-
tectura patrimonial,
histórica o artística
para proteger estas
manifestaciones
arquitectónicas
Establecer un nuevo
ingreso tributario
Realizar estudios
comparativos de
legislaciones en las
que ya exista esta
figura jurídica y ac-
tualizar la legisla-
ción local
Crear la figura de
cooperación o con-
tribución por mejo-
ras
Dividir los costos de
urbanización entre
todos los beneficia-
rios directos e indi-
rectos
Establecer un nuevo
ingreso tributario
Realizar estudios
comparativos de
legislaciones en las
que ya exista esta
figura jurídica y ac-
tualizar la legisla-
ción local
Crear la figura de
recuperación en
Cuando los propie-
tarios de vacíos
ociosos nunca los
Establecer una
Revisar la legisla-
ción local para re-
cuperar y aplicar
326
plusvalía morosa hayan desarrollado,
se aplicará la recu-
peración de plusva-
lías al momento en
que decidan ejercer
su derecho de pro-
piedad
nueva figura para el
desarrollo urbano
esta figura
Crear la figura de
transferencias de
derechos de cons-
trucción
Instituir un derecho
para trasladar el
coeficiente de cons-
trucción que no sea
posible desarrollar
en una zona a otra
Establecer una
nueva figura para el
desarrollo urbano
Realizar estudios
comparativos de
legislaciones en las
que ya exista esta
figura jurídica y de-
finir las áreas de
emisión (áreas de
preservación am-
biental, protección
del patrimonio cultu-
ral o natural, pro-
ducción agrícola,
etc.) y las de recep-
ción (áreas de cre-
cimiento)
Crear el certificado
de potencial adicio-
nal
Crear una figura
para permitir a los
propietarios cons-
truir más allá de la
norma urbana, pero
estableciendo un
límite
Establecer una
nueva figura para el
desarrollo urbano
Realizar estudios
comparativos de
legislaciones en las
que ya exista esta
figuras jurídica y
actualizar el marco
jurídico local
Crear la figura de
desarrollo prioritario
Crear una figura
para definir las zo-
nas en donde sea
necesario y urgente
mejorar las condi-
ciones urbanas
Establecer una
nueva figura para el
desarrollo urbano
Realizar estudios
comparativos de
legislaciones en las
que ya exista esta
figuras jurídica y
actualizar el marco
jurídico local
Dependencias participantes: Tesorería Municipal, Dirección de Asuntos Jurídicos,
Direcciones de Catastro
327
Marco Legal: Ley de Hacienda del Estado de Colima, Ley del Municipio Libre del
Estado de Colima, Ley de Hacienda del Municipio de Colima, Ley del Municipio de Villa
de Álvarez, Ley de Ingresos del Municipio de Colima, Ley de Ingresos del Municipio de
Villa de Álvarez
Para el impuesto predial de los predios vacíos ociosos, cabe señalar que la Ley de
Catastro del Estado fue abrogada en agosto de 2012, con la publicación de la Ley del
Instituto para el Registro del Territorio del Estado de Colima, ésta ley prevé en el
artículo 156 fracción IV que la revaluación del predio se realizará cuando el sector
catastral en donde se encuentre ubicado el predio cambie en sus características y
calidad de uso, densidad, infraestructura o servicios que afecten notoriamente el valor
unitario que previamente se le haya aprobado; lo que puede tomarse para efectos de
los predios vacíos ociosos.
Por otra parte, la ley que regula el impuesto predial es municipal, al tratarse de un
impuesto de esa naturaleza, es decir, que cada municipio regula el impuesto predial en
su respectiva Ley de Hacienda, por tanto, deben adecuarse las leyes de hacienda
municipales para incluir la sobretasa del impuesto cuidando de señalar su fin social
extra-fiscal a fin de no violentar las disposiciones del artículo 31 fracción IV de la
Constitución Federal (proporcionalidad y equidad)
La sobretasa al impuesto predial para los vacíos ociosos debe regularse en las Leyes
de Ingresos Municipales, señalando su fin extrafiscal, esto es, la mejora urbana, el
desarrollo social y/o desarrollo cultural.
Regulándose la cuota de la sobretasa del impuesto en las leyes de hacienda
municipales de forma progresiva, atendiendo al tiempo en que el inmueble se haya
considerado como vacío ocioso por la autoridad, en los términos siguientes: de 2 a 3
años de Vacío Ocioso hasta un 3%; de 4 a 6 años de Vacío Ocioso hasta un 6%; de 7 a
10 años de Vacío Ocioso hasta un 12% y de más de 10 años de Vacío Ocioso hasta un
24% sobre el valor catastral.
Para que lo anterior se lleve a cabo, es necesario tener avalúos de calidad, un catastro
actualizado y confiable.
En el aspecto de la planeación, los Programas de Desarrollo Urbano juegan un papel
importante en el fomento para el uso eficiente del suelo, por tal motivo se recomienda
que inicialmente los programas no otorguen alta intensidad del suelo, ya que así se
otorga plusvalía al suelo de manera automática, lo induce a la subutilización y
especulación del suelo.
En cambio, indicar intensidades y usos más bajos en dichos programas, hace más
factible la posterior implementación de instrumentos de recuperación de plusvalías del
328
suelo como la venta de derechos de desarrollo, transferencia de derechos de
desarrollo, entre otros.
Estrategia 2. Marco jurídico
Como ya se ha dicho, la ciudad es una construcción colectiva y en ese sentido, todos
los ciudadanos estamos obligados a colaborar en el financiamiento de su construcción,
en cuyo proceso, por introducción de infraestructuras o equipamientos públicos, los
bienes inmuebles incrementan su valor, de ahí que como se vio en el capítulo cuatro,
varios países, e incluso en México, han ido adecuando sus marcos legales para
establecer claramente los derechos y obligaciones de los propietarios en el proceso de
urbanización, de ahí que algunos autores como Furtado (2005) hablen de los principios
éticos en el financiamiento urbano y retomando a los economistas clásicos señalen que
cada uno debe ser recompensado según el esfuerzo propio realizado y cuando la
propiedad tiene “…incremento de valor de un bien generado por causas externas a su
propietario” (Furtado, 2005 citado en Molinati, 2013, p. 135), entonces éste debe
retribuir a la sociedad por ello.
Como se mencionó en el capítulo cuatro, la regulación de una parte de los vacíos
ociosos en el marco legal del Estado de Colima están contemplados en la Ley de
Asentamientos Humanos y en diversos reglamentos municipales (De limpia, De
parques y jardines, De imagen urbana) y se mencionan en algunos instrumentos de
planeación (programas de desarrollo urbano de las ciudades estudiadas y el Plan de
manejo de la Zona Centro de Colima), pero no han dado los resultados planteados y
únicamente se refieren a baldíos, pero no a las casas desocupadas y edificaciones sin
uso, que son la otra parte de lo que llamamos vacíos ociosos.
De acuerdo a lo anterior y retomando los Derechos humanos y sus garantías
plasmados en el Artículo Primero de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM) en el sentido de que “todas las personas gozarán de los derechos
humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales79 de los
que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo
ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones
que esta Constitución establece” (Artículo 1o., CPEUM).
Y con base en el principio de la función social de la propiedad que en México está
señalada en el Artículo 27: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro
de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual
79
Especialmente el artículo 21 del Pacto de San José Costa Rica, que también establece la función social de la propiedad, dicho documento de la Convención Americana sobre Derechos Humanos fue suscrito por México en 1998.
329
ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada…80
“La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública,
cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de
las condiciones de vida de la población rural y urbana” (Artículo 27, CPEUM), se
plantea lo siguiente:
Objetivo general 5: realizar reformas a la legislación y reglamentación del Estado
para la regulación de inmuebles que estén como vacíos ociosos
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Reformar los ar-tículos 27 y 115 de la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos
Incluir la imposición del gravamen de ocupación de los vacíos ociosos
Dos reformas a la Constitución Política de los estados Uni-dos Mexicanos
Los municipios soli-citarán al Congreso Federal las reformas que les permitan imponer graváme-nes a los vacíos ociosos en su juris-dicción
Adecuar el Nuevo Código Civil para el Estado de Colima
Adecuar los ordina-les 831 y 833 para regular la ocupación de los vacíos ocio-sos
Dos adecuaciones al Nuevo Código Civil para el Estado de Colima
Los municipios soli-citarán al Congreso del Estado los ajustes al Nuevo Código Civil para regular la ocupación de los vacíos ocio-sos
Adecuar la Ley del Municipio Libre del Estado
Adecuar el Artículo 45 para facultar a los municipios para ocupar los vacíos ociosos
Una adecuación a la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima
Los municipios soli-citarán al Congreso del Estado las ade-cuaciones de la ley del Municipio Libre
Reformar el Código Fiscal Municipal del Estado de Colima
Reformar los ar-tículos 62 y 63
Dos reformas al Código Fiscal Muni-cipal del Estado de Colima
Los municipios soli-citarán al Congreso del Estado las re-formas al Código Fiscal Municipal del Estado
Continúa…
80
Las negritas son nuestras.
330
Continúa Objetivo general 5…
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Modificar la Ley de Asentamientos Hu-manos del Estado de Colima
Modificar el Art. 340 de la Ley de Asen-tamientos Humanos del Estado de Co-lima
Una modificación a la LAHEC
Los municipios soli-citarán al Congreso la modificación a la Ley de Asenta-mientos Humanos del Estado de Co-lima
Dependencias participantes: Direcciones de Asuntos Jurídicos de los municipios,
Tesorerías municipales, Direcciones de Desarrollo Urbano, Cabildos Municipales. Ley
de Valuación para el Estado de Colima.
Marco Legal: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley de Hacienda
del Estado de Colima, Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, Nuevo Código Civil
para el Estado de Colima, Código Fiscal Municipal del Estado Ley de Hacienda del
Municipio de Colima, Ley del Municipio de Villa de Álvarez, Ley de Ingresos del
Municipio de Colima, Ley de Ingresos del Municipio de Villa de Álvarez de Colima, Ley
de Asentamientos Humanos del Estado de Colima.
La reforma a los artículos 27 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos serán para imponer en el primero el gravamen de ocupación de los predios
vacíos ociosos, aún en contra de la voluntad del propietario, con fines de mejora
urbana, desarrollo social y cultural, sin necesidad de indemnización o de pago de
contraprestación alguna; asimismo debe facultarse al ayuntamiento para emprender las
acciones necesarias para la mejora urbana, desarrollo social y cultural, esto es, con el
fin de que sea el órgano ejecutor, un mecanismo que podría utilizar el ayuntamiento es
crear bonos de deuda pública.
Al respecto, es necesario considerar que conforme al segundo párrafo del artículo 27 de
la CPEUM: “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y
mediante indemnización.” Es por ello que se propone la reforma al artículo para que el
Estado pueda ocupar el inmueble vacío ocioso por una causa de utilidad pública, pero
sin indemnización.
Considerando el concepto de utilidad pública que en términos amplios ha definido la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es, no sólo se limita a que el Estado deba
construir una obra pública o prestar un servicio público, sino que también comprende
aquellas necesidades económicas, sociales, sanitarias e inclusive estéticas, que
pueden requerirse en determinada población, tales como empresas para beneficio
colectivo, hospitales, escuelas, unidades habitacionales, parques, zonas ecológicas,
331
entre otros, dado que el derecho a la propiedad privada está delimitado en la
Constitución Federal en razón de su función social81.
Se estima que en este caso en particular es factible eximir al Estado de la obligación de
pago de la indemnización, tomando en cuenta que no se va a despojar de la propiedad
al afectado, sino que se va a dar ocupación al inmueble, aunado a que los vacíos
ociosos presentan adeudos con la administración pública relativos a impuestos y
derechos, por tanto, podría tratarse en su caso, una compensación de la ocupación con
los adeudos.
Se propone la ocupación en lugar de la expropiación, a efecto de que el procedimiento
sea más ágil y se afecte lo menos posible los derechos de los propietarios, beneficiando
a su vez a la población.
81
Época: Novena Época Registro: 175593 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIII, Marzo de 2006 Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: P./J. 39/2006 Página: 1412 EXPROPIACIÓN. CONCEPTO DE UTILIDAD PÚBLICA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto al concepto de utilidad pública, ha sustentado diversos criterios, en los que inicialmente señaló que las causas que la originan no podrían sustentarse en dar a otro particular la propiedad del bien expropiado, sino que debía ser el Estado, en cualquiera de sus tres niveles, quien se sustituyera como propietario del bien a fin de conseguir un beneficio colectivo a través de la prestación de un servicio o realización de una obra públicos. Posteriormente amplió el concepto comprendiendo a los casos en que los particulares, mediante la autorización del Estado, fuesen los encargados de alcanzar los objetivos en beneficio de la colectividad. Así, esta Suprema Corte reitera el criterio de que el concepto de utilidad pública es más amplio, al comprender no sólo los casos en que el Estado (Federación, Entidades Federativas, Distrito Federal o Municipios) se sustituye en el goce del bien expropiado a fin de beneficiar a la colectividad, sino además aquellos en que autoriza a un particular para lograr ese fin. De ahí que la noción de utilidad pública ya no sólo se limita a que el Estado deba construir una obra pública o prestar un servicio público, sino que también comprende aquellas necesidades económicas, sociales, sanitarias e inclusive estéticas, que pueden requerirse en determinada población, tales como empresas para beneficio colectivo, hospitales, escuelas, unidades habitacionales, parques, zonas ecológicas, entre otros, dado que el derecho a la propiedad privada está delimitado en la Constitución Federal en razón de su función social. Por ello, atendiendo a esa función y a las necesidades socioeconómicas que se presenten, es evidente que no siempre el Estado por sí mismo podrá satisfacerlas, sino que deberá recurrir a otros medios, como autorizar a un particular para que preste un servicio público o realice una obra en beneficio inmediato de un sector social y mediato de toda la sociedad. En consecuencia, el concepto de utilidad pública no debe ser restringido, sino amplio, a fin de que el Estado pueda satisfacer las necesidades sociales y económicas y, por ello, se reitera que, genéricamente, comprende tres causas: a) La pública propiamente dicha, o sea cuando el bien expropiado se destina directamente a un servicio u obra públicos; b) La social, que satisface de una manera inmediata y directa a una clase social determinada, y mediatamente a toda la colectividad; y c) La nacional, que satisface la necesidad que tiene un país de adoptar medidas para hacer frente a situaciones que le afecten como entidad política o internacional. Acción de inconstitucionalidad 18/2004. Diputados integrantes de la Quincuagésima Cuarta Legislatura del Congreso del Estado de Colima. 24 de noviembre de 2005. Mayoría de nueve votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz y José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretaria: Laura García Velasco. El Tribunal Pleno, el dieciséis de febrero en curso, aprobó, con el número 39/2006, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dieciséis de febrero de dos mil seis.
332
Por otra parte, en cuanto al artículo 115 de la CPEUM, se plantea su reforma a efecto
de que se faculte al Municipio, para ejecutar las ocupaciones, esto es, desde detectar
los vacíos ociosos, hasta la celebración de los contratos de comodato gratuito
administrativo con los propietarios de los inmuebles.
Cuando se señala adecuar el Nuevo Código Civil para el Estado de Colima,
específicamente en los ordinales 831 y 833, se trata de regular la ocupación de predios
vacíos ociosos, por la autoridad, aún en contra de la voluntad del propietario y sin
indemnización, ni pago de contraprestación alguna, siempre que se tengan como
objetivos la mejora urbana, el desarrollo social y el cultural. Siendo necesario precisar
cuándo un predio será considerado como vacío y ocioso, es decir, el tiempo que el
predio esté sin uso o con signos aparentes de estado de abandono, como es: la falta de
pago de impuestos y derechos al ayuntamiento por el propietario, la falta de limpieza
del lugar, etc., se propone que para que un inmueble se considere como vacío ocioso
tendrá en esa condición mínimo dos años.
Además, en el citado Código, deberá incluirse en el Libro Cuarto "De las obligaciones",
Parte Segunda "De las diversas especies de contrato", Titulo Séptimo "Del comodato" la
figura de contrato de Comodato Gratuito Administrativo, donde se defina el uso del
predio, por parte de la autoridad municipal, una vez que se declare como vacío ocioso,
donde el propietario entregue el uso y consentimiento para mejoras necesarias del
predio al ayuntamiento, con el propósito de que éste le dé un uso de mejora urbana
(habitacional o equipamientos públicos), de desarrollo social (actividades económica,
formación cívica, etc.) y cultural (exhibiciones, teatro, cine, clases relativas a algún arte,
etc.), durante el tiempo que se establezca en el convenio y con una inversión mínima
apoyándose en el presupuesto participativo, previsto en el Título Sexto “Del
presupuesto participativo” de la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Colima.
O en su caso, lo traslade a un tercero que le dé los usos antes señalados; a cambio, el
propietario del bien no obtendrá contraprestación alguna, pero será acreedor al
beneficio de saneamiento del bien, esto es, el tercero que adquiera para su uso el bien,
deberá subsanar los adeudos fiscales que presente el bien con el ayuntamiento y sus
organismos descentralizados, o en caso de ser el ayuntamiento quien dé uso al predio
deberá obtener de ese uso la ganancia suficiente para sanear el predio en los términos
antes señalados, además, el propietario del bien será acreedor a las mejoras que se
hayan realizado al predio, la duración del contrato será por un tiempo determinado, de
acuerdo al caso en particular, esto es, deberá valorarse la inversión que el usuario
realizará en el predio para que tenga el tiempo suficiente para resarcirla y obtener
ganancias.
Ahora bien, para el caso de la subsanación de los adeudos fiscales que tenga el predio
vacío ocioso por parte del comodatario, así como los que se generen en vigencia del
333
comodato, el ayuntamiento apoyado en el análisis que presente la tesorería municipal,
podrá otorgar una prórroga por escrito para su pago, cuyo plazo dependerá de cada
caso en particular atendiendo al monto del adeudo y al tiempo en que el comodatario
estará en uso del predio, sin que en ningún caso pueda exceder de la vigencia del
contrato de comodato administrativo.
Al reformar el Código Fiscal Municipal del Estado de Colima, en los artículos 62 y
63, se propone con el fin de adicionar en el primer artículo, la facultad económica
coactiva para exigir el pago y hacer efectivos los créditos fiscales que no hubieran sido
cubiertos o garantizados dentro de los plazos señalados en el Código en comento y/o
en el Reglamento de Predios Vacíos Ociosos, y en el último, la aplicación del
Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE) en los casos señalados en el citado
Reglamento.
De la misma forma debe aplicarse la totalidad de la regulación del Capítulo II "Del
Procedimiento Administrativo de Ejecución", toda vez que se previene el procedimiento
para el embargo y remate, previniéndose sustancialmente el embargo para hacer
efectivo el crédito fiscal exigible y sus accesorios, así como, la valuación del precio por
peritos para fijar el precio del bien en las dos subastas públicas a celebrarse; la primera
tomando como base el precio de la valuación y la segunda almoneda deduciendo un
20% de la señalada para la primera, asimismo, se previene que de no fincarse remate
en la segunda almoneda, se considera que el bien fue enajenado en un 50% del valor
del avalúo, aceptándose como dación en pago para el efecto de que la autoridad pueda
adjudicárselo, enajenarlo o donarlo para obras o servicios públicos o a instituciones
asistenciales o de beneficencia autorizadas conforme a las leyes de la materia.82
Cuando se menciona modificar el artículo 340 de la LAHEC, se propone que se inserte
lo siguiente:
ARTICULO 340.- “Los adquirentes deberán ajustar sus construcciones a las normas
que establece esta Ley, los Reglamentos, la Legislación, los Programas de Desarrollo
Urbano y las resoluciones correspondientes del Ayuntamiento.
82
Ante las previsiones anteriores, se estima que no es necesaria una expropiación especial del bien para este fin, pues en su caso puede recurrirse a la expropiación regulada por el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con la Ley de Expropiación del Estado, justificando la utilidad pública del bien, esto es, que se necesita para un fin público, para beneficiar a la sociedad, independientemente de su ocupación y uso por el propietario privado, toda vez que, a través del PAE el bien puede ser adquirido por el ayuntamiento o en su caso, enajenarlo a una tercera persona y obtener los recursos relativos a las obligaciones fiscales que se habían incumplido por el propietario. Sin embargo, si se insiste en la expropiación por vía administrativa, debe reformarse el párrafo segundo del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos precisados en el inciso A) del presente documento.
334
Los propietarios de terrenos baldíos deberán mantenerlos limpios y bardeados con
barrera transparente. Sólo deberán realizar en los mismos, actividades compatibles con
los usos permitidos, conforme a las normas de zonificación, en tanto se les dé el
aprovechamiento definitivo.
En caso de no cumplir esta disposición, la dependencia municipal podrá aplicar las
sanciones administrativas correspondientes, realizar las acciones con cargo al
propietario, procediendo a su cobro conforme las disposiciones de la Ley de Hacienda
Municipal, además de que los terrenos se considerarán predios vacíos ociosos y la
autoridad podrá regular su ocupación aún en contra de la voluntad del propietario y sin
indemnización, ni pago de contraprestación alguna, siempre que se tengan como
objetivos la mejora urbana, desarrollo social y cultural.
Por otro lado, uno de los problemas que
persiste en nuestro país y en varios países
de América Latina es la prevalencia de los
derechos de los propietarios por sobre el
resto de los de la ciudadanía, Fernandes y
Maldonado (2009) plantean que
especialmente desde el derecho civil se
“sigue tendiendo a “realzar los derechos de
los propietarios en detrimento de sus
responsabilidades, y no considera otros
intereses sociales, ambientales y culturales
que derivan de la tenencia de la propiedad”
(págs.1-2), esto tiene como consecuencia
que la propiedad se considere como una mercancía “cuyo valor económico queda
determinado principalmente por los intereses del dueño. Los principios tradicionales del
derecho privado, como la condena de toda forma de abuso de poder y el requisito de
justa causa para justificar el enriquecimiento legítimo, han sido poco menos que
ignorados en esta definición poco equilibrada de los derechos de propiedad” (Ídem), lo
cual limita la acción del Estado en la gestión del suelo y en las políticas urbanas, porque
en el desarrollo urbano, esa situación tiene un enfoque totalmente proteccionista,
protege al propietario.
De hecho, si volvemos a revisar el artículo 27 constitucional, establece claramente que
la propiedad de la tierra es de la nación y ésta “tiene el derecho de transmitir el dominio
de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada…La nación tendrá en
todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que
dicte el interés público… con objeto de hacer una distribución equitativa de la
riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país
Figura 93. Baldío en el área central de la ciudad de Colima.
Fuente: Fotografía tomada por Martha E. Chávez
González
335
y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana”
(Artículo 27, CPEUM), esto significa que desde el derecho administrativo, el Estado
puede hacer valer el interés público en las algunas situaciones que se requiera.
Es el caso de la expansión urbana “Muchas ciudades siguen aprobando nuevas
subdivisiones de suelo, si bien ya existe un inventario considerable de lotes vacantes.
El problema es que no cuentan con instrumentos legales para imponer un uso acorde
con la función social” (Fernandes y Maldonado, 2009, p. 2), ya no se diga revertir la
propiedad privada en función de lo que dicte el interés público, por ejemplo, a través de
la expropiación; pero esta figura, como lo señala Azuela (2013) genera dificultades
porque “propietarios y representantes del poder estatal interactúan en un ambiente de
tensión” (Azuela, 2013, págs. 15), situación que dice este autor, pone en la mesa de la
discusión “los intereses del individuo y los de la colectividad” (ídem: p. 17).
Como ya se ha venido mencionando, en muchas ciudades del país existe una cantidad
de baldíos y casas abandonadas, que como hemos dicho, conforman los vacíos
ociosos, en el área de estudio se encontraron 1314 en la zona centro de Colima, de los
cuales poco más de la cuarta parte están sin construir, el 56% tiene un nivel y casi un
17% dos, pero del total el 84.78% no se están ofertando ni para venta ni para renta; en
el centro de Villa de Álvarez se encontraron 212, de éstos el 53% no tienen
construcción (son baldíos) y el 42% por lo menos tienen un nivel, pero el 95% no se
obtuvieron registros de que estuvieran en venta o renta, y esta situación es la que los
gobiernos municipales deben atender con las herramientas que les permitan, incluso,
llegando al límite como es la expropiación.
En el caso de estudio existe una Ley de Expropiación (1992), pero ésta implica un
proceso que por sus características puede durar años y es competencia del Ejecutivo
del Estado (el trámite se hace en la vía administrativa por la Secretaría General de
Gobierno, se judicializa si el afectado no está conforme porque presenta su demanda
ante los juzgados); lo que limita la acción de los municipios
Por otro lado, actualmente, los artículos 388, 392 fracción V y 393 de la Ley de
Asentamientos Humanos del Estado de Colima no previenen precisamente una
expropiación, sino una intervención administrativa, siendo ésta una figura jurídica
distinta consistente en la administración temporal del bien por parte de la autoridad a
efecto de cubrir los requisitos que el propietario haya dejado de cubrir, esto es, la
autoridad sólo cumplimenta los fines normales y habituales de un aprovechamiento
urbano del suelo regular y una vez terminado su propósito, también finaliza la
intervención del bien regresando a su propietario.
Al expedir la ley, deberán tomarse en cuenta las recomendaciones que sobre este
procedimiento hace Azuela (2013): definir claramente “la ‘causa de utilidad pública’…
336
(el) propósito que persigue la expropiación. Se trata de determinar para qué finalidades
específicas se utiliza el poder expropiatorio, así como qué propósitos justifican su
legitimidad. (Que) En el medio urbano…se pueden dividir en cuatro categorías: la
creación de bienes públicos, la distribución de la riqueza urbana, la promoción del
desarrollo económico y la regulación de la tenencia de la tierra” (Azuela, 2013, p. 20) y
ampliar la consulta pública no sólo a los usos de suelo sino a todas las obras públicas,
para dar legitimidad a las expropiaciones.
Finalmente, de acuerdo al autor citado, en el medio urbano hay otra categoría de
expropiaciones que tienen fines distributivos: “la que afecta terrenos de la periferia
urbana para crear nuevos espacios urbanos y dotar de lotes a personas de escasos
recursos, y…(la que) consiste en expropiar edificios de departamento para entregarlos
en propiedad a quienes los ocupan como inquilinos” (Ídem, p. 23-24), es decir, para
beneficiar a un sector social y en este caso, incluso acudir a figuras como la
prescripción adquisitiva o usucapión.
En consecuencia, se propone:
Objetivo general 6: facilitar la acción del estado en los terrenos baldío y o casas
abandonadas
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Crear dos nuevos instrumentos legales que el municipio pueda actuar en los casos de vacíos ociosos
Dar sustento legal a los ayuntamientos para la intervención urbana.
Crear una ley de expropiación admi-nistrativa
Los municipios ha-rán una propuesta de ley al congreso local para su revi-sión y, en su caso, aprobar la ley de expropiación admi-nistrativa
Crear un reglamento para el saneamiento de los terrenos bal-díos y/o casas abandonadas
Los municipios ha-rán una propuesta de reglamento al congreso local para su revisión y, en su caso, aprobación de un reglamento para el saneamiento de los terrenos baldíos y/o de las casas abandonadas
337
Dependencias participantes: Direcciones de Asuntos Jurídicos, Cabildos Municipales
Marco Legal: Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, Ley de Asentamientos
Humanos del Estado de Colima,
En la ley de expropiación administrativa deberán definirse los bienes que pueden ser
objeto de expropiación, contra quiénes procede la expropiación, las autoridades
encargadas de ejecutar la ley, así como el procedimiento a seguir para que un predio
sea expropiado administrativamente; ya que la Constitución Federal y la ley secundaria
previenen que al expropiarse debe indemnizarse al propietario del bien, esta
indemnización toma como base el valor catastral del bien, lo que podría hacerse en
esta reforma, es modificar la parte de la indemnización a los propietarios, considerando
que ese tipo de predios presentan adeudos de impuestos y derechos, entonces podría
compensarse el adeudo con la indemnización que debería darse al afectado, es decir,
no se les da indemnización para sanear el bien de los adeudos que tenga.
En el Reglamento para el saneamiento de los terrenos será de aplicación en toda la
Entidad y debe establecer:
1). El procedimiento a seguir por el Ayuntamiento, a fin de lograr la ocupación de
los predios vacíos ociosos, proporcionando los lineamientos para la investigación
necesaria a fin de clasificar un predio como vacío y ocioso, misma que deberá realizar
el ayuntamiento con ayuda de los informes que rinda la CIAPACOV, la información que
exista en la Dirección de Catastro Municipal, Dirección de Desarrollo Urbano, la
Tesorería del Ayuntamiento, Servicios Públicos Municipales, o las áreas de Ecología,
Protección Civil y Seguridad Pública, además de la investigación de campo en el lugar,
apoyándose con los vecinos y/o el comité de vecinos, además de grupos académicos
especializados.
2). El procedimiento a seguir una vez que se tiene la certeza de que existe un
predio vacío ocioso, esto es, la búsqueda del propietario del inmueble a fin de lograr
un acuerdo con él, estableciendo en este caso la elaboración de un contrato de
comodato gratuito administrativo en los términos precisados en el Nuevo Código Civil
para el Estado de Colima, es decir, el propietario entregará el predio al ayuntamiento
para que este le dé un uso de mejora urbana (habitacional o equipamientos públicos),
de desarrollo social (actividades económica, formación cívica, etc.) y cultural
(exhibiciones, teatro, cine, clases relativas a algún arte, etc.).
O en su caso, lo traslade a un tercero que le dé los usos antes señalados, a cambio el
propietario del bien no obtendrá contraprestación alguna, pero será acreedor al
beneficio de saneamiento del bien, esto es, el tercero que adquiera en los términos
del contrato de comodato administrativo para su uso el bien, deberá subsanar los
adeudos fiscales que presente el bien con el ayuntamiento y sus organismos
338
descentralizados, o en caso de ser el ayuntamiento el que dé uso al predio deberá
obtener de ese uso la ganancia suficiente para sanear el predio en los términos antes
señalados, la duración del contrato será por un tiempo determinado de acuerdo al caso
en particular, esto es, deberá valorarse la inversión, mediante avalúo local de un
valuador comercial, que el usuario realizará en el predio para que tenga el tiempo
suficiente para recuperarla y obtener ganancias.
3). El procedimiento a seguir para el caso de que no se logre un acuerdo con el
propietario del predio vacío ocioso, situación en la que el ayuntamiento deberá
otorgar un plazo al propietario del bien, a fin de que regularice la situación del predio,
esto es, que pague los adeudos fiscales que tenga con el ayuntamiento y sus
organismos descentralizados, así como para que mantenga limpio el predio y le dé un
uso propio para el bien, apercibido que de no cumplir con las obligaciones antes
señaladas, se procederá con el Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE)
previsto en el Titulo Quinto "De los procedimientos administrativos", Capítulo II "Del
Procedimiento Administrativo de Ejecución", Sección Primera "Disposiciones
Generales" del Código Fiscal Municipal del Estado de Colima.
Un problema adicional en las ciudades
contemporáneas es la forma de planificación
urbana. Durante el siglo XX y lo que va del
siglo XXI el modelo que se ha seguido es el
tradicional, dice Eduardo Reese (2008), el de la
ciudad ideal (la que debe ser), en el que
prevalecen las normas de tejido urbano
(parámetros) y las normas de uso de suelo
(zonificación), esto es, la separación de usos,
bajo el paradigma funcionalista en el que usos
y funciones no pueden mezclarse, pero que a
decir de este autor es exactamente diferente a
la ciudad latinoamericana, la cual no segrega sino mezcla usos.
Aunque se han introducido otras formas de planeación como el urbanismo de proyectos
o la planeación estratégica, en muchas ciudades sigue predominando el urbanismo
funcionalista. De hecho, en México, desde la Ley de General de Asentamientos
Humanos (1993) se establece el sistema de planeación integrado por el programa
nacional y los estatales de desarrollo urbano; los de ordenación de zonas conurbadas;
los planes o programas municipales y de centros de población de desarrollo urbano,
además de los programas de desarrollo urbano derivados.
Ese sistema se retoma en la ley correspondiente en el Estado de Colima (que data de
1994) y que para su aplicación se apoya justamente en el Reglamento de Zonificación.
Figura 94. Programa de Desarrollo Urbano de la ciudad de Colima
339
Para el aprovechamiento urbano del suelo, se deberá realizar de acuerdo “con los
programas de Desarrollo Urbano y la zonificación correspondiente a su localidad o
región” (Art. 252) y el plan parcial de urbanización es la figura que más se utiliza para
las acciones de crecimiento o renovación (Art. 66 fracción V), aunque la ley también
prevé los programas de desarrollo urbano para las acciones de mejoramiento (Art. 109)
y en el artículo 274 párrafo dos indica: “Solamente se autorizarán obras de urbanización
para la renovación urbana, en las zonas definidas en el Programa de Desarrollo Urbano
de centro de población y de acuerdo con los usos y destinos asignados”.
Pero como lo menciona Villarreal Molina (2009), se pueden utilizar mecanismos para
dinamizar el desarrollo de sectores inactivos de las áreas urbanas, para ello, se
requieren nuevos instrumentos para impulsar aquellas áreas en donde se concentran
los vacíos ociosos, de ahí que se proponga:
Objetivo general 7: promover un esquema para la atención de las zonas con alto
porcentaje de vacíos ociosos
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Realizar una adición a la Ley de Asenta-mientos Humanos del Estado de Co-lima
Incluir la figura de declaratoria de desarrollo prioritario
Realizar una adición al Artículo 55 y agregar tres artícu-los más a la Ley de Asentamientos Hu-manos del Estado de Colima
El gobierno del Es-tado propondrá al congreso local las adiciones a la LAHEC
Dependencias participantes: Direcciones de Desarrollo Urbano, Direcciones de
Asuntos Jurídicos, Cabildos Municipales, Direcciones de Catastro, Tesorería Municipal,
Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal.
Marco Legal: Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Colima, Ley de
Asentamientos Humanos del Estado de Colima.
La figura de desarrollo prioritario sería una forma de aprovechamiento del suelo
complementaria a los programas de renovación urbana, para el caso de la declaratoria
de desarrollo prioritario en el artículo 55 fracción I inciso a)83 debe adicionarse como
83
ARTICULO 55.- Los programas de desarrollo urbano de centros de población, derivados de los programas municipales de desarrollo urbano contendrán, además de los elementos básicos a que se refiere el artículo 43 de esta Ley, lo siguiente: I. Las determinaciones relativas a: a) La delimitación del centro de población; b) La zonificación primaria y secundaria; c) Las
reservas, usos y destinos del territorio del centro de población, para lo cual se determinarán en áreas y zonas, de acuerdo con sus características, aprovechamiento y condiciones generales, conforme a las normas establecidas por el Reglamento Estatal de zonificación; d) La estructura urbana; e) Los derechos de vía y de establecimiento para los servicios
340
elemento a contener de los programas de desarrollo urbano de los centros de población
derivados de los programas municipales de desarrollo urbano: la declaratoria de
desarrollo prioritario para quedar:
ARTÍCULO 55.- Los programas de desarrollo urbano de centros de población,
derivados de los programas municipales de desarrollo urbano contendrán, además de
los elementos básicos a que se refiere el artículo 43 de esta Ley, lo siguiente:
I. Las determinaciones relativas a:
a) La delimitación del centro de población; b) La zonificación primaria y
secundaria; c) Las reservas, usos, destinos del territorio del centro de
población y la declaratoria de desarrollo prioritario, para lo cual se
determinarán en áreas y zonas, de acuerdo con sus características,
aprovechamiento y condiciones generales, conforme a las normas
establecidas por el Reglamento Estatal de zonificación; […]”
Además, debe crearse el Capítulo Titulado “DE LA DECLARATORIA DE
DESARROLLO PRIORITARIO”, con el articulado que prevenga:
ARTÍCULO “X”. El ayuntamiento emitirá una declaratoria de desarrollo prioritario, en el
inmueble o inmuebles que de acuerdo al Programa Parcial de Urbanización, deba ser
urbanizada o construida a fin de obtener el uso racional del suelo, garantizar el
cumplimiento de la ley en materia de urbanización y obtener el cumplimiento de las
obligaciones fiscales a cargo del propietario del inmueble. Previamente a emitir la
declaratoria el ayuntamiento pedirá su opinión a la Comisión de Valores del
Suelo, para efecto de que emita un dictamen técnico en el que se sustente la
declaratoria de desarrollo prioritario.
ARTÍCULO “X”. Una vez emitida la declaratoria de desarrollo prioritario será notificada
personalmente al propietario del inmueble a fin de respetar su derecho de audiencia,
para lo cual, se atenderán los lineamientos establecidos en el Capítulo Sexto “De las
Notificaciones”, Titulo Primero “del Procedimiento Administrativo” Sección Segunda de
la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Colima y sus Municipios;
otorgándole un término de 20 días hábiles a fin de que manifieste lo que a su interés
convenga, de no realizar manifestación alguna se entenderá que el propietario está
públicos; f) Los espacios destinados a las vías públicas, así como las especificaciones y normas técnicas relativas a su diseño, operación y modificación; g) Las características de los sistemas de transporte de pasajeros y de carga que circulen en las vías públicas; h) Los sitios, edificaciones o elementos que formen el patrimonio natural y urbano arquitectónico, para preservarlos y mejorarlos; i) Las características generales y normas de desarrollo urbano, a que deban sujetarse las construcciones privadas y públicas, a fin de obtener su buen funcionamiento e integración al conjunto urbano, y j) Las características de la construcción y distribución de la infraestructura, servicios y equipamiento urbano;
341
conforme con la declaratoria de desarrollo prioritario y procederá el ayuntamiento a
realizar la certificación correspondiente, anotar la declaratoria en los registros
catastrales, solicitar su anotación en el Instituto para el Registro del Territorio del
Estado de Colima e iniciar los actos de ejecución de la misma.
En caso de existir inconformidad del propietario del inmueble con la declaratoria de
desarrollo prioritario deberá promover la revisión ante el ayuntamiento acorde al
procedimiento previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Colima
y sus Municipios. Una vez firme la declaratoria de desarrollo prioritario, procederá el
ayuntamiento a realizar la certificación correspondiente, anotar la declaratoria en los
registros catastrales, solicitar su anotación en el Instituto para el Registro del Territorio
del Estado de Colima e iniciar las acciones conducentes.
ARTÍCULO “X”. El procedimiento a seguir en el inmueble que se ha emitido la
declaratoria de desarrollo prioritario es el siguiente:
I.- Se notifica personalmente al propietario del inmueble que cuenta con un plazo
de 1 a 2 años --dependiendo del inmueble-- para ejecutar las obras necesarias a fin de
darle la ocupación prevista en el Programa de Desarrollo Urbano y Programa Parcial de
Urbanización, siguiendo para tal efecto los lineamientos establecidos en el Capítulo
Sexto “De las Notificaciones”, Título Primero “del Procedimiento Administrativo” Sección
Segunda de la Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Colima y sus
Municipios.
II.- Se realiza una revaluación del predio acorde a lo dispuesto en el artículo 156
fracción IV de la Ley del Instituto para el Registro del Territorio del Estado de Colima, a
fin de definir el monto del impuesto predial acorde a la declaratoria de desarrollo
prioritario, realizando los ajustes en la Ley de Hacienda Municipal correspondiente.
III.- Transcurrido el plazo otorgado al propietario del inmueble, si éste no ha
cumplido con la ocupación del inmueble, el ayuntamiento iniciará el procedimiento de
expropiación administrativa a fin de cumplir con los objetivos del Programa de
Desarrollo Urbano y Programa Parcial de Urbanización.
En caso de que el propietario del inmueble manifieste no haber cumplido con la
ocupación en el plazo otorgado por algún caso fortuito o de fuerza mayor, el caso será
sometido a la revisión de la Comisión de Valores del Suelo Municipal, misma que
emitirá una opinión técnica, pero siempre, su calificación quedará a juicio del
ayuntamiento quien deberá de analizar el caso en concreto así como las pruebas que
justifiquen el alegato del propietario del inmueble, pudiendo conceder una prórroga para
la ocupación del inmueble de hasta 1 año más atendiendo a las circunstancias del caso.
342
Como se mencionó en la Introduc-
ción, los habitantes de los sitios
donde existen vacíos ociosos cons-
tantemente se quejan por los proble-
mas que les acarrean esos espacios
y así se registran en los medios:
“Baldíos generan el 33% de las que-
jas” (en Sinaloa), “Convierten lotes
baldíos en basureros” (en Chiapas),
por poner sólo dos ejemplos; pero
además está la otra situación: “Fami-
lias abandonan 2 millones de vivien-
das por no poder pagarlas” (en Mé-
xico), “Crisis en vivienda: se cons-
truye más de lo que se requiere” (en
Colima, México), las cuales quedan
expuestas al robo de distintos mate-
riales; independientemente cuál sea
la causa, el resultado de esa situación son casas abandonadas o deshabitadas, en al-
gunos casos invadidas por personas necesitadas de vivienda o en otros, incluso, para
cometer actos vandálicos.
Además de esos lugares, otros espacios incluidos en los vacíos ociosos son las
edificaciones sin uso o espacios que forman parte de algunas infraestructuras y que en
ocasiones también se convierten en zonas inseguras para el tránsito peatonal o son
invadidas para hacer vivienda, en ocasiones generando riesgo para los habitantes.
Para algunos autores norteamericanos, los usos temporales son los más apropiados
para este suelo, desde el punto de vista político, económico y social, en el primer caso
permiten flexibilidad ante lo cambiante de la economía; en el segundo caso, porque no
se requiere la compra de la tierra y en ese sentido se mantienen los derechos de
propiedad y desde lo social se reduce el riesgo de los vecindarios y se empodera a las
comunidades.
De acuerdo al capítulo uno, algunos autores citan algunas experiencias que han surgido
con el fin de utilizar esos vacíos, por ejemplo, Frediani (2014) menciona los Jardines
compartidos (plantación, fiestas, eventos culturales) en el municipio de París, realizados
entre los años 2003-2008, “en el marco de un Plan de Desarrollo Sostenible,
apoyándose en un proceso de concertación e implicación de los habitantes” y en la
gestión (Frediani, 2014, p. 5); el ayuntamiento apoya su construcción si son resultado
de la creación colectiva y concertada. “se realiza a través de un Convenio entre el
Figura 95. Diversas notas periodísticas que muestran los daños causados por lotes baldíos
Fuente: Tomado del sitio electrónico del Diario de Colima
343
Ayuntamiento y la Asociación que lleva a cabo el jardín. Esta última se compromete a
garantizar un uso adecuado del terreno como jardín comunitario y sin perjuicio de la
vecindad. Cuando el lote deba ser construido, el Ayuntamiento se encarga de facilitar la
recolocación del jardín en otro lote urbano vacío” (Frediani, 2014, p. 5).
Dos experiencias más, referidas por Frediani son los proyectos Vacant lot (2008): en el
que la tierra vacante en la ciudad se usa con fines agrícolas, es una forma de “grow
your own” o planta tú mismo, esta propuesta se hizo por la falta de espacio libre; son
jardines temporales y Esta es una plaza: “consiste en la elaboración de un plan de
autogestión vecinal con carácter temporal (convenio de cesión a 5 años prorrogable) de
un terreno de 1500 m2, propiedad del Ayuntamiento de Madrid, con una actividad
principal de huerto comunitario” (Frediani, 2014, p. 5), además de actividades lúdicas,
culturales, educativas y ambientales, que ayuden a la interacción” como mecanismo
que facilite la ciudadanía activa.
Como esas experiencias existen otras, más o menos recientes, en España (Esto no es
un solar, en Zaragoza; EXYZy, en Madrid, y Recetas Urbanas en Sevilla), en Francia
(ECObox), y no tan recientes en Holanda (Playgrounds en Ámsterdam), en Estados
Unidos (Green Guerrillas), entre otras, que datan de la década de los setenta, pero que
son útiles para lo que aquí se plantea a continuación y en las que dos aspectos
fundamentales se refieren a la temporalidad de la utilización y a la participación de los
vecinos o de las organizaciones no gubernamentales.
Objetivo general 8: proponer nuevos usos en la reglamentación urbana para la
utilización de los vacíos ociosos
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Realizar una adición al Reglamento de Construcción para el Municipio de Colima
Ampliar los usos
previstos en el Re-glamento de Cons-trucción del munici-pio de Colima para introducir usos de suelo temporales
Adicionar dos usos temporales nuevos y ampliar la gama de usos Recreativo, Habitacional y en el Comercial
La Dirección de Obras Públicas soli-citará al Área Jurí-dica del Municipio los ajustes al Re-glamento de Cons-trucción del Munici-pio
Dependencias participantes: Direcciones de Desarrollo Urbano, Direcciones de
Asuntos Jurídicos, Direcciones de Obras Públicas, Cabildos Municipales.
Marco Legal: Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, Reglamento de
Construcción para el Municipio de Colima
344
La temporalidad a que se hace referencia en la adición se relaciona con la periodicidad
para el uso deseado, la cual serían esporádico (sólo una vez), periódico (una vez a la
semana), continuo (varias veces a la semana), permanente (se utilizaría todos los días).
El mínimo del tiempo que deberían de utilizarse serían seis meses y los elementos
necesarios para la actividad serán ser totalmente mudables, para que en el momento
en que los propietarios requieran sus espacios, de dejen libres, tal y como se recibieron.
Los usos temporales que se proponen son:
Agrícola urbano: jardines comunitarios, huertos urbanos, viveros con especies
endémicas, jardines botánicos, jardines de bolsillo, etc.
Intervención artística: talleres de artes plásticas, talleres de danza, talleres de música,
talleres de teatro experimental, talleres de artesanías, cafés literarios, áreas de
exposiciones, arquitectura efímera, clubes culturales, cine de barrio
Recreativo: juegos de mesa, juegos infantiles, gimnasios para la tercera edad, artes
marciales y gimnasia corporal
Habitacional: vivienda de emergencia, refugios temporales
Comercial: venta de artesanías locales y foráneas, ventas bajo el concepto de
comercio justo, venta de productos orgánicos, etc.
Los usos dependerán de las necesidades de la ciudad y, principalmente, de la escala
barrial (ver figura 96).
345
Figura 96. Ejemplo hipotético de usos en los vacíos ociosos
Fuente: elaboración Reyna Valladares con base en la información de campo.
Estrategia 3. Actualización del personal de la administración del suelo
Es indispensable que el personal de las áreas relacionadas con la administración del
desarrollo urbano y del suelo, que son los dos factores que generan riqueza y por la
que los ciudadanos deben contribuir para el desarrollo de la ciudad, comprendan lo
valioso de su labor; sin embargo, las tareas propias de sus responsabilidades, pocas
veces les permiten actualizarse en los tópicos centrales de su desempeño.
En el caso del suelo no existen políticas integrales, generalmente cada área municipal
atiende el ámbito de su competencia, pero existe una relación estrecha entre los
precios y la posibilidad de acceso al suelo, de ahí que surjan asentamientos irregulares
que luego los municipios deben enfrentar para solucionarlos, asimismo, la urbanización
de extensiones de suelo alejadas de las zonas consolidadas también repercuten en la
atención de los servicios públicos, ya que al decir de Caicedo (2015) “ los Estados son
responsables de las condiciones del bienestar social de la población bajo el principio de
redistribución del ingreso” (Caicedo, 2015, p. 2) y justamente ese es uno de los
problemas de los municipios, la falta de ingresos.
346
Por otro lado, al mismo tiempo que las ciudades se expanden, al interior de las áreas
urbanas van quedando vacíos, de acuerdo un estudio de la Secretaría de Desarrollo
Social detectó que hay 20, 493, 817 Has. de suelo vacante que podría albergar a 7.1
millones de viviendas (Plan Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018, p. 8), y, por otro
lado, se calcula que el 14% de las viviendas existentes está deshabitadas, y nuestro
caso de estudio no es la excepción, de ahí la importancia de que el personal esté
actualizado ante los fenómenos recientes que presenta el suelo y la vivienda, por eso
se propone:
Objetivo general 9: capacitar a los involucrados en el manejo de la tributación de
bienes inmuebles y de quienes los valoran para establecer las cargas impositivas
a los propietarios.
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Actualizar al perso-nal de las áreas municipales y esta-tales relacionadas con el registro del territorio, catastro, registro público de la propiedad y di-recciones jurídicas
El Instituto para el Registro del Territo-rio destinar una par-tida para capacita-ción en el tema de suelo
Dos cursos de ca-pacitación en los fundamentos jurídi-cos del suelo y en la formación de pre-cios
Firmar un convenio con entre el Instituto para el Registro del Territorio y el Insti-tuto Lincoln of Land Policiy para la capa-citación del personal municipal y estatal
Revisar los impac-tos sociales, am-bientales y econó-micos en la admi-nistración municipal
Organizar al perso-nal de Servicios Públicos Municipa-les, Seguridad Pú-blica, Protección Civil, y de Participa-ción Ciudadana para exponer sus experiencias en el tema de los vacíos ociosos
Un taller sobre los impactos de los va-cíos ociosos
Realizar gestiones ante los municipios para que su perso-nal disponga de tiempo para su ac-tualización
Capacitar al perso-nal de las áreas municipales relacio-nadas con la tribu-tación
Capacitar al perso-nal de las tesorerías municipales y a los involucrados en la definición de cargas impositivas
Un curso sobre formación de pre-cios del suelo e ins-trumentos de ges-tión de suelo
Firmar un convenio con el Instituto para el Registro del Te-rritorio y el Institute for Housing and Urban Development Studies para la ca-pacitación del per-sonal municipal y estatal
Actualizar los valo-res unitarios de los inmuebles
Modificar los valores de los terrenos y construcciones contemplando nue-
Un padrón con valo-res comerciales
Verificar y actualizar la base catastral
347
vas variables para el nuevo cálculo del impuesto predial
Actualizar al gremio de valuadores y consultores urbanos en la formación de precios
Los gremios de va-luadores tomarán cursos con expertos internacionales en suelo con énfasis en la formación de pre-cios
Dos cursos sobre suelo
Firmar un convenio entre los colegios de valuadores y el Ins-tituto Lincoln of Land Policiy para la capacitación de sus miembros
Conformar la Comi-sión con personal y profesionistas ac-tualizados en el tema de suelo
Una comisión de Valores de Suelo Municipal
El ayuntamiento convocará a espe-cialistas a participar en la Comisión de Valores del Suelo
Dependencias participantes: Direcciones de Desarrollo Urbano, Direcciones de
Catastro, Tesorería Municipal, Colegios de Valuadores
Marco Legal: Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, Ley de Valuación para el
Estado de Colima, Ley de Hacienda del Estado de Colima, Nuevo Código Civil para el
Estado de Colima, Código Fiscal Municipal del Estado Ley de Hacienda del Municipio
de Colima, Ley del Municipio de Villa de Álvarez, Ley de Ingresos del Municipio de
Colima, Ley de Ingresos del Municipio de Villa de Álvarez de Colima.
La Comisión de Valores de Suelo Municipal deberá estar integrada por el Director de
Catastro Municipal o su equivalente en el municipio, el Director de Desarrollo Urbano o
su equivalente en el municipio, abogados con especialidad en derecho urbano,
integrantes del colegio de economistas con especialidad en economía urbana,
urbanistas, valuadores, el Director de Servicios Públicos Municipales o su equivalente
en el municipio, así como, el Director General del Instituto para el Registro del Territorio
del Estado, toda vez que, corresponde al municipio definir el valor del suelo, que se
incluirá en las leyes de hacienda municipales para el pago del impuesto predial, por
tanto, debe crearse la figura de la comisión en la Ley del Instituto para el Registro del
Territorio del Estado.
348
Estrategia 4. Fortalecimiento de la dinámica económica
La dinámica económica es el “estudio de los fenómenos económicos en su relación con
el tiempo. A diferencia de lo que ocurre en los modelos estáticos, en los dinámicos las
variables están referidas a diferentes fechas, para poder conocer el proceso de cambio
o trayectoria temporal del sistema económico que el modelo representa [así como
también el] conjunto de procesos en los cuales los fenómenos económicos se
encadenan unos a otros.” (La Gran Enciclopedia de Economía).
En ese sentido:
La tierra vacante [ociosa] asume especial importancia en las grandes ciudades y áreas
metropolitanas; por una parte, incide, negativamente por las disfuncionalidades que
representa para el conjunto del área urbana/ciudad metropolitana, entendiendo por ésta
el soporte físico, la población que la habita y las instituciones administrativas que la
sustentan; su existencia define, parcialmente las formas de expansión urbana y los
consecuentes problemas derivados de las bajas densidades, que implican mayores
costos para proveer infraestructura, así como la existencia de una cantidad de
infraestructura instalada no utilizada, además de los problemas derivados de grandes
tiempos y costos de transporte. Expresa, por lo tanto, irracionalidad en términos sociales
e iniquidad relativa a la apropiación privada de los beneficios producidos socialmente; al
existir una cantidad de terrenos sin uso, el conjunto de la sociedad debe mantener, a
costos extremadamente altos inversiones en infraestructura y servicios, así como su
gestión administrativa. Por otra parte, la existencia de tierra vacante es positiva, dado las
potencialidades que posee para la población de bajos ingresos, además de las
posibilidades que ha significado, y significa actualmente, para su utilización para el sector
inmobiliario (Clichevsky, 2010: 3).
En este contexto, se observa que existe una aglomeración directa de unidades
económicas ubicadas en el centro de Colima y Villa de Álvarez. Si una unidad
económica extra desea agregarse y constituirse en este territorio, por principios de
localización económicos, encontrará una serie de elementos importantes para el
desarrollo de la misma, desde centros de mercados de materias primas, mano de obra
especializada, menor distancia en transporte, servicios y fuentes de información, que en
conjunto representan menos costos de producción hacia las unidades de actividad
económica industrial en el estado, particularmente en estas cabeceras municipales.
Particularmente, en las localidades en estudio hay una concentración económica que
predomina en los centros de las mismas, es decir, se presenta una aglomeración
importante de unidades, ligada posiblemente a la localización de la población en el área
conurbada de estas localidades, superior a los 250 mil habitantes. Asimismo, en los
alrededores de esta concentración, se observa que existe una gran cantidad de zonas
sin presencia de estas actividades comerciales y de servicios que pudieran servir para
satisfacer la demanda de otros mercados presentes.
349
Para el caso de la Ciudad de Colima, la población cada vez ha crecido menos,
mientras que su periodo de auge en crecimiento fue en la década de 1970 a 1980 con
hasta 38%, en los siguientes periodos decayó con 16% para la década siguiente,
seguido de 12% para el 2000 y en 2010 con 13%.
En el caso contrario de Villa de Álvarez ha mostrado un incremento mayor a lo
largo del tiempo; en 1970 registró un 76%, pero no fue el mayor periodo de
crecimiento como lo fue en la ciudad de Colima, ya que a la década siguiente creció
hasta 95%, y al 2000 subió hasta 113% su población y finalmente decayó en el último
periodo en 2010 con 48%.
Las cabeceras municipales de Colima y Villa de Álvarez se distribuye la población total,
observando altos índices de concentración y densidad poblacional entre las diferentes
Áreas Geoestadísticas Básicas (AGEBs), por ejemplo, en las 0610, 0727, 0625 y 0339
de la ciudad de Villa de Álvarez, existe una concentración de entre 3632 y 5085
habitantes, y en la ciudad de Colima en las AGEBs número 0888, 0892, 102A y 0394,
tienen misma concentración poblacional.
Sin embargo, haciendo una comparación se observa que en donde existe alta
aglomeración de actividades económicas, la concentración demográfica es de 0 a
1452 personas. Así pues, se puede inferir que las zonas centrales de estas
localidades tienen la función de alojar plantas de producción, comercios,
servicios, industrias manufactureras, pero no albergan población.
Según estimaciones del Consejo Nacional de Población (Conapo) la dinámica
demográfica al 2030 se va a incrementar en un 36.97% en el estado, llegando
posiblemente a 897,050 habitantes, mientras que en la cabecera municipal de Colima el
incremento sería del 31.13% y el de Villa de Álvarez del 44.21%, lo que haría que la
población probablemente llegará a casi 350 mil habitantes. Colateralmente esto será un
detonador de una zona económica cuyo crecimiento, potencialmente podría traer
beneficios a los colimenses, por los rezagos en materia de tipo habitacional, salud,
educación y seguridad.
Un problema adicional que Valladares y Reyes (2015) han detectado es la inseguridad,
especialmente, en la zona central de Colima y su contexto inmediato, por eso se
propone:
350
Objetivo general 10: visualizar los vacíos ociosos en el contexto de la economía
de la ciudad
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Considerar la diná-mica socioeconó-mica como un pro-ceso central para conocer el entorno de los vacíos ocio-sos
Monitoreo de la economía urbana y su expresión territo-rial
Un estudio anual de las tendencias eco-nómicas y delictivas
Seguimiento de los hechos delictivos y sus efectos en la desaparición de negocios y la apari-ción de nuevos va-cíos ociosos con el apoyo de la Facul-tad de Economía y Arquitectura y Di-seño
Reforzar la actividad económica existente en la zona central de Colima y de Villa de Álvarez
Realizar un taller al año con los dueños de las empresas de la zonas centrales
Hacer diagnósticos del desempeño de las empresas y rea-lizar propuestas para mejorar su in-serción en el mer-cado económico Utilizar los vacíos ociosos para nuevas instalaciones con el fin de complementar las actividades que ya se desarrollan en la zona
Reducir la inseguri-dad que se presenta en la zona centro de Colima
Constituir un grupo de trabajo para revi-sar el origen de la inseguridad en la zona centro de Co-lima
Un estudio anual de las tendencias de-lictivas
Seguimiento de los hechos delictivos y sus efectos en la desaparición de negocios y la apari-ción de nuevos va-cíos ociosos
Dependencias participantes: Secretaría de Seguridad Pública del Estado, Secretaría
de Desarrollo Social, Secretaría de Fomento Económico, Seguridad Pública y Tránsito y
Vialidad de Villa de Álvarez, Direcciones de Alumbrado Público, Dirección de Desarrollo
Económico, Dirección de Fomento Económico y Turismo de Villa de Álvarez, Facultad
de Economía, Facultad de Arquitectura y Diseño, Direcciones de Catastro de los
municipios
Marco Legal: Ley para la Prevención Social de la violencia y la Delincuencia del Estado
de Colima, Ley de Promoción e Impulso al Joven Emprendedor para el Estado de
Colima, Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Colima, Ley de
Fomento Económico para el Estado de Colima
351
Un problema que se ha detectado en
algunos los centros de las ciudades del
país, es el despoblamiento y la ciudad
de Colima no es la excepción, a
diferencia de Villa de Álvarez. En la
primera “Desde 1995 paulatinamente se
ha venido observando un proceso de
despoblamiento especialmente en el
polígono “A” del centro histórico donde
sólo el 20% de los predios es
habitacional y en el polígono “B” se
empieza a observar un fenómeno
similar, ya que sólo el 70% es vivienda. Por lo anterior la densidad ha venido cayendo,
pero estos procesos son diferenciados según los barrios” (Valladares, 2011. p. 99).
Por el lado de Villa de Álvarez, en un estudio realizado por estudiantes de la Maestría
en Arquitectura en el año 2010, en la zona central de esa ciudad se encontró que el
74.26% de los usos de suelo correspondía al habitacional y ya desde entonces también
habían identificado algunas viviendas desocupadas y en cuanto a terrenos baldíos
éstos abarcaban el 5.90% de los predios (Arenivar, A. et al, 2010, p. 35), y
específicamente mencionaban: “En la zona sureste del área de estudio es donde se
ubica la mayor cantidad de lotes baldíos, en muchos casos son terrenos que nunca han
sido construidos, o bien conservan restos que evidencian que en algún momento existió
algún tipo de edificación que se deterioró por la falta de mantenimiento o que fueron
afectados por los sismos.
“A esto se suma una cantidad considerable de casas abandonadas, muchas de ellas de
mala calidad constructiva, lo que ha generado el daño estructural del inmueble, o bien
las que dejaron de utilizarse y por lo tanto no tuvieron un mantenimiento constante que
permitiera su conservación.
“Lotes baldíos, locales comerciales y viviendas en mal estado y/o abandonados
representan cierto nivel de inseguridad, ya que se convierten en puntos de reunión
ideales para personas jóvenes, adictos, consumidores de alcohol, etc., quienes podrían
llegar a formar grupos sociales nocivos para la seguridad de la zona” (Arenivar, A. et al.
2010, págs. 61 y 62).
Como ya se ha dicho, en el presente estudio en el área se encontraron 1314 vacíos
ociosos en la zona centro de Colima, de los cuales poco más de la cuarta parte están
sin construir, el 56% tiene un nivel y casi un 17% dos, pero del total, el 84.78% no se
Figura 97. Baldío en la zona central de Villa de Álvarez
Fuente: Fotografía Martha E. Chávez González
352
están ofertando ni para venta ni para renta; en el centro de Villa de Álvarez se
encontraron 212, de éstos el 53% no tienen construcción (son baldíos) y el 42% por lo
menos tienen un nivel, pero el 95% no se obtuvieron registros de que estuvieran en
venta o renta; aunque estos datos se refieren al mercado inmobiliario, esta situación
afecta la economía en general, además de que uno de los objetivos de la Política
Nacional de Vivienda es procurar una vivienda digna para todos los mexicanos, por ello
se propone:
Objetivo general 11: repoblar el centro histórico del municipio de Colima
ofreciendo vivienda para población de bajos ingresos
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Mejorar las condi-ciones de habitabili-dad de la zona cen-tro de Colima
Mejoramiento de la vivienda de la zona centro
Mejorar anualmente el 10% de la vi-vienda de la zona centro
Verificar a los dere-chohabientes de FOVISSSTE, del INFONAVIT Realizar proyectos acordes a las nece-sidades de los ha-bitantes a través de la práctica profesio-nal de estudiantes de arquitectura, e ingeniería
Ampliar la oferta de suelo para vivienda destinada a familias de bajos recursos
Verificar el potencial de los vacíos ocio-sos de propiedad pública para la construcción de vivienda
Utilizar por lo menos un vacío ocioso en los próximos dos años
Evaluar los recursos técnicos, jurídicos y económicos para la recuperación de la plusvalía y para que el proyecto sea au-tofinanciable Firmar un convenio con el Lincoln Insti-tute of Land Policy para que sus ex-pertos asesoren en el análisis financiero y el proyecto sea autofinanciable
Realizar los trámites administrativos para la adjudicación al municipio de los vacíos ociosos sin dueño
Adjudicar el 100% de los vacíos ocio-sos que carecen de datos del propietario al municipio
El cabildo municipal dará las facilidades para la asignación de la propiedad al municipio
Continúa…
353
Continúa Objetivo general 11…
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Gestionar la compra de vacíos ociosos para vivienda de alquiler
Adquirir el 10% de los vacíos ociosos privados
Evaluar los recursos técnicos, jurídicos y económicos para la recuperación de la plusvalía y para que el proyecto sea au-tofinanciable Firmar un convenio con el Lincoln Insti-tute of Land Policy para que sus ex-pertos asesoren en el análisis financiero y el proyecto sea autofinanciable
Regresar algunos de los servicios que se prestaban en la zona central de Co-lima por parte del gobierno del estado, principalmente aquellos destinados a la población de más bajos recursos
Evaluar los servicios que conviene que estén en el la zona centro de Colima
Un programa de retorno de servicios gubernamentales a la zona centro de Colima
Ayuntamiento de Colima y Gobierno del Estado se reuni-rán para evaluar costos y beneficios para relocalizar ser-vicios en la zona centro de Colima
Dependencias participantes: Gobierno del Estado, Ayuntamiento de Colima, INSUVI,
Direcciones de Obras Públicas de los municipios, INFONAVIT, FOVISSSTE, Tesorerías
municipales, Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima, Lincoln Institute of
Land Policy
Marco Legal: Ley de Vivienda para el Estado de Colima, Plan de Manejo de la Zona
Centro de Colima, Ley de Expropiación para el Estado de Colima
354
La población estatal de Colima
también transformó su
estructura. Antes de 1900, era
una entidad eminentemente
rural. Esta situación empezó a
modificarse a principios del siglo
XX. Pero fue a partir de “…
1950 (que) la relación comenzó
a cambiar y para, entonces, ya
era mayor el porcentaje de las
personas que residían en áreas
urbanas (60%), (esto) irá
creciendo sucesivamente hasta
alcanzar poco más del 88% en
los noventa y 85%, para el año
2000. Tal y como ocurre en el país, en el estado de Colima ha aumentado la
concentración en algunos cuantos centros urbanos, pero al mismo tiempo se
presenta el fenómeno de dispersión” (Chávez G., 2005).
La conurbación Colima-Villa de Álvarez, se formó a mediados del siglo XX y se decretó
en 1981. La extensión del área urbana de la ciudad conurbada es de 3,077.10 Has. Las
transformaciones demográficas han ido marcando a esta zona, pero el proceso
expansivo es especialmente notorio en cuatro localidades del estado: Colima,
Manzanillo, Tecomán y Villa de Álvarez. Según Chávez (2013) las tres primeras
crecieron debido al impulso que han recibido para fortalecer su economía:
Colima especialmente por ser la sede del poder político y financiero, Manzanillo
por las actividades portuaria y turística ligadas actualmente a la globalización y
Tecomán debido a que desarrolló la agricultura de riego; mientras que Villa de
Álvarez por la dependencia que ha tenido hacia la ciudad capital.
La propiedad de la tierra predominante en el área conurbada es privada y ejidal.
En algunas áreas de Villa de Álvarez existen zonas de pequeña propiedad. Lo anterior,
explica porque entre 1979 y el año 2000, los promotores inmobiliarios orientaron sus
acciones hacia Villa de Álvarez, con proyectos habitacionales de interés social (Chávez
G., 2005). La diferencia de precios del suelo con respecto a Colima capital,
propició que Villa de Álvarez se hiciera más accesible para la producción de
vivienda.
Las ciudades conurbadas Colima-Villa de Álvarez, de acuerdo a los programas vigentes
hasta 2005 tenían una superficie aproximada, en el caso de Villa de Álvarez, de 2, 857
hectáreas, de ésta 1, 026.79 correspondía a la zona urbana; Colima tenía un área de 5,
422 hectáreas y la parte urbana era de 1, 891.37, por lo tanto ambas ciudades se
Figura 98. Crecimiento histórico de la ciudad de Colima Fuente: Valladares, 2005, p. 30
355
extendían sobre un área de 2 mil 918.16 hectáreas (28.18 Km2.) (Chávez G., 2005), la
densidad promedio de la zona conurbada era de 94 habitantes por hectárea, la
estructura urbana de ambas cabeceras municipales estaba integrada por colonias,
barrios y conjuntos de viviendas agrupadas en espacios semiprivados.
Esto ha contribuido a que el mercado de suelo sea más complejo debido a que se han
creado submercados de suelo que antiguamente no existían, a ello contribuyeron las
reformas al artículo 27 constitucional, ya referidas, creando de esa manera un
escenario distinto que tiene que ver con la definición de los precios del suelo. En el
mismo sentido, ahora tenemos la participación de nuevos actores, que antiguamente
dependían del Estado, entre ellos el sector del capital inmobiliario privado, siendo una
tendencia el hecho de que los precios del suelo ejidal, ubicado en áreas estratégicas de
estos municipios conurbados, tiende a revalorizarse.
El en el Estado de Colima, la superficie habitacional ha tenido tasas de crecimiento
constantes. Durante 40 años, desde 1970 al 2010, crecieron hasta en un 331% las
viviendas habitadas en el estado, con una diferencia de 138,648 viviendas registradas,
es decir, que anualmente se han sumado 3,466 casas al estado; en promedio se
construían 10 casas al día. Para el caso del municipio de Colima, el efecto tuvo un
aumento de las viviendas de hasta 239% en el mismo periodo desde 1970, por lo que
se construían 734 casas al año, y un promedio de 2 casas al día. El mayor crecimiento
habitacional para este municipio, fue después del año 2000 cuando se produjeron hasta
935 casas al año, un promedio de 3 casas diarias construidas.
El municipio de Villa de Álvarez registró el mayor crecimiento habitacional desde la
década de 1970, multiplicando sus viviendas habitadas hasta 16 veces, aquí se
producían 824 viviendas al año, en promedio se construían 2 viviendas diarias. Su
mayor crecimiento, de igual manera, fue durante los años de 1990 hasta el año 2000,
donde se agregaron más de 12,161 viviendas durante diez años, es decir, se
produjeron cerca de 1216 casas al año y la construcción de hasta 3 casas diarias. A
pesar de ello, el Plan Municipal de Desarrollo de Villa de Álvarez reconoce que del
parque habitacional total, 18% de las viviendas están deshabitadas y 6% son de uso
temporal (Plan Municipal de Desarrollo 2015-2018, p. 44). Por lo anterior, se propone:
356
Objetivo general 12: revertir la situación del municipio de Villa de Álvarez como
una ciudad dormitorio
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Capacitar a quienes poseen unidades económicas en Villa de Álvarez en re-cursos para el em-prendimiento y la innovación
Apoyar a las micro, pequeñas y media-nas empresas de Villa de Álvarez para propiciar su creci-miento
Dos cursos de ca-pacitación al año
Las MIPYMES es-tablecerán un pro-grama de capacita-ción en función de sus necesidades apoyándose en el área de Fomento Económico y Tu-rismo del municipio de Villa de Álvarez y las instituciones de educación superior del estado Aprovechar los pro-gramas del Sistema Estatal de Finan-ciamiento para el Desarrollo del Es-tado de Colima (SEFIDEC) Aprovechar las con-vocatorias del Fondo Nacional Emprendedor de la Secretaría de Eco-nomía, para el desa-rrollo empresarial e innovación
Promover la riqueza cultural de Villa de Álvarez para gene-rar empleos tempo-rales para sus ha-bitantes
Impulsar estancias académicas de es-tudiantes de inge-niería y arquitectura durante el proceso constructivo de la plaza de Toros La Petatera
Un programa de visita
El programa lo or-ganizarán entre el Patronato de las Fiestas de Villa de Álvarez, las carreras de Arquitectura, Diseño Gráfico, Mercadotecnia y Turismo. Un programa de capacitación a guías de visita a La Peta-tera orientado a los habitantes de Villa de Álvarez
Impulsar actividades Identificar las activi- Un programa de El área de Fomento
357
tradicionales, cultu-rales y comerciales en los vacíos ocio-sos de los barrios centrales de Villa de Álvarez
dades tradicionales en riesgo de desa-parición
rescate de activida-des tradicionales con la mejor locali-zación y destinado para fomentar el empleo femenino
Económico y Tu-rismo del municipio de Villa de Álvarez realizará el diagnós-tico El Ayuntamiento de Villa de Álvarez suscribirá un conve-nio con la Universi-dad de Colima para llevar a cabo el diagnóstico. las es-trategias para ins-trumentarlo en la localización más adecuada
Promover escuelas de artes y oficios en los vacíos ociosos
Identificar las activi-dades que permitan el desarrollo del potencial de los jó-venes de Villa de Álvarez
Un programa de actividades artísti-cas y de oficios
Definir las activida-des compatibles con los usos del con-texto en que se en-cuentren los vacíos ociosos El proyecto lo for-mularán el área de Desarrollo Social y Planeación del mu-nicipio de Villa de Álvarez y el Instituto
Dependencias participantes: Secretaría de Economía del Gobierno Federal, Sistema
Estatal de Financiamiento para el Desarrollo del Estado de Colima (SEFIDEC) Fomento
Económico y Turismo del Municipio de Villa de Álvarez, Desarrollo Social, Comité de
Planeación Municipal, Patronato de las Fiestas de Villa de Álvarez, Carreras de
Arquitectura, Diseño Gráfico, Mercadotecnia y Turismo de la Universidad de Colima
Marco Legal: Ley de Fomento Económico para el Estado de Colima, Ley de
Promoción e Impulso al Joven Emprendedor para el Estado de Colima, Plan de Manejo
de la Zona Centro de Colima, Plan Municipal de Desarrollo Villa de Álvarez 2015-2018
358
A partir de 1988
se observa un
dinamismo en las
cabeceras muni-
cipales de Co-
lima y Villa de
Álvarez, eviden-
ciado por un in-
cremento demo-
gráfico, concen-
trado espacial-
mente hacia Villa de Álvarez. Lo anterior a causa de los cambios ocurridos en el
mercado de suelo, en donde las desarrolladoras de vivienda convirtieron al municipio
villalvarense en un área habitacional, introduciendo una división de actividades entre la
ciudad de Colima y Villa de Álvarez.
El área de la conurbación de Colima-Villa de Álvarez se extiende sobre 3077.1 Has. con
una población de 254,983 habitantes (INEGI, 2010), se tiene una densidad de 79
habitantes por hectárea. Sin embargo, con el paso de los años, de acuerdo a
proyecciones realizadas por el Conapo, hacia 2020 se tendrá un incremento de 54,073
habitantes, y con una densidad poblacional de 83 habitantes por hectárea, para lo que
se tendrán un total de 3,735 hectáreas, es decir, que para ese mismo año con respecto
al 2010, habrán de necesitar 660 hectáreas dentro del área de la conurbación. Mientras
que, con la proyección al 2030, se prevé tener 349,744 habitantes en la conurbación, y
se deberán tener 4,113 hectáreas en el área de la misma conurbación, es decir, habrán
de necesitar 1142 hectáreas más que con las que se cuentan hoy en día en la
conurbación Colima-Villa de Álvarez.
No obstante, un estudio coordinado por Chávez (2009) indicaban que en la ciudad de
Colima “en términos de suelo existen 36, 160 lotes baldíos en la conurbación, con un
total de 5, 248.Has., si… en los diferentes horizontes las reservas planeadas en los
programas de desarrollo urbano vigentes ascienden a 4, 648.81 Has. (en ese momento
había) un superávit de 600 Has…. A ello habría que sumarle las 4, 659 viviendas
desocupadas, que también están propiciando problemas por el abandono en que se
encuentran algunas…”
“En Villa de Álvarez, el total de baldíos es de 23, 348, de éstos, específicamente con
uso habitacional alcanzan una superficie de 251.94 has., y las reservas planeadas para
vivienda en el actual programa de desarrollo urbano son de 452.77 Has., pero…
(incluyendo) el suelo potencial en las áreas de usos mixtos, que ascienden a 46.24
Has., lo que hace una cantidad de 298.18 Has., por lo tanto, sólo serían necesarias
153.97 Has., pero si a eso le sumamos las viviendas desocupadas, tenemos que 5, 195
Figura 99. Tasa de crecimiento media anual período 1995-2000
Fuente: Valladares, 2005, p. 35
359
familias tendría resuelto su problema (de vivienda) y en ese sentido ya no haría falta
suelo” (Chávez, 2009, p. 214).
Por su parte, el Plan Municipal de Desarrollo 2015-2018 del municipio de Villa de
Álvarez reconoce como un reto “instaurar un desarrollo urbano en armonía con el medio
ambiente, y que a la vez incentive el desarrollo económico y propicie la inclusión social”
(Plan Municipal de Desarrollo Villa de Álvarez 2015-2018, 2015, p. 123)
Objetivo general 13: evitar la dispersión de los asentamientos humanos y de las
áreas ociosas en la periferia urbana
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Elaborar un inventario de vacíos ociosos en la zona conurbada Villa de Álvarez
Gestionar el finan-ciamiento para llevar a cabo el estudio a través del Fondo Mixto del Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología del Estado de Colima
Un inventario de vacíos ociosos
Los ayuntamientos de Colima y Villa de Álvarez harán las gestiones ante el Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología del Estado de Colima para definir los términos de referencia Aplicar los criterios propuestos en el estudio Estrategias para la utilización de vacíos ociosos para el inventario de la zona conurbada Colima-Villa de Ál-varez
Realizar un estricto control del proceso de urbanización
Establecer una mo-ratoria en las autori-zaciones de los nuevos fracciona-mientos hasta la ocupación total de los que están en proceso de consolidación o no están consolidados
Un estudio con la fundamentación jurídica para aplicar la moratoria
Revisión del marco jurídico estatal y de los preceptos cons-titucionales para contener la expansión territorial de la zona urbana Colima-Villa de Álvarez
Incentivar la ocupa-ción de la vivienda deshabitada
Organizar reuniones con los propietarios de las viviendas
Hacer un diagnóstico del origen de la desocupación
Presentar los efectos en la ciudad de la desocupación Establecer rangos de precios de renta de vivienda accesibles para las familias de bajos recursos
360
Dependencias participantes: Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología del Estado de
Colima, Ayuntamiento de Colima, Ayuntamiento de Villa de Álvarez, Direcciones de
Asuntos Jurídicos, Direcciones de Desarrollo Urbano, Tesorerías municipales, Comisión
de Valores del Suelo.
Marco Legal: Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima, Ley de Fomento
y Desarrollo de Ciencia y Tecnología del Estado de Colima.
De acuerdo al Programa de Ordenamiento
Ecológico y Territorial del Estado de Colima, la
entidad tiene una estructura orográfica con dos
áreas, Oriental y Occidental. La zona oriental
presenta las condiciones topográficas más
suaves, ya que el 46.7% de su territorio se
conforma por llanuras y valles, el 16.8% se
conforma por áreas de transición de
pendientes moderadas que corresponden al
sistema de lomeríos y solamente el 30% se
encuentra afectado por pendientes abruptas
que caracterizan a las sierras. El área poniente
está constituida en un 76.7% de su superficie
en lomeríos y sierras y solamente el 23.8%
corresponde a áreas de llanura, valles y mesetas. Un análisis de pendientes muestra
que la región Occidente y Norte del Estado tiene condiciones morfológicas más
abruptas y escarpadas que la región Oriente y Sur con topografía más suave y plana.
La conurbación se ha desarrollado en la parte sur del municipio de Villa de Álvarez y al
noroeste de la municipalidad de Colima, sobre un valle inclinado de norte a sur, entre la
costa 700 y 400 metros sobre el nivel del mar, con una pendiente que oscila entre el 2 y
el 5%, ubicada en el eje volcánico, en la subprovincia de volcanes de Colima (Chávez
G., 2005, p. 76), en donde predomina la selva baja.
La parte norte de Villa de Álvarez es una zona caracterizada por algunos lomeríos con
cañadas y por el este se distingue por ser un valle, en general se trata de suelos
aluviales o derivados de rocas o cenizas volcánicas, cuyas texturas varían entre
gruesas o arenosas hasta finas y arcillosas, precisamente hacia el sureste de la ciudad
se encuentran con algunos suelos muy arcillosos.
Los múltiples beneficios intangibles de los servicios ambientales que proporciona
la selva, tales como la cantidad y la calidad del agua de lluvia, la amortización de la
temperatura, la belleza escénica, la biodiversidad, la humedad ambiental, el subsidio a
Figura 100. Terreno baldío junto a los márgenes del arroyo Pereyra en Villa de Álvarez, en proceso de urbanización para su ocupación.
Fuente: Fotografía Martha E. Chávez González
361
la contaminación urbana mediante la captura de carbono y la retención y filtrado de
aguas residuales, entre otros, es lo que sustenta la actividad económica de producción
y de servicios.
Las ciudades de Colima y de Villa de Álvarez se localizan en la subcuenca del río
Armería. Esta cuenca es la más importante del estado, por su extensión territorial y su
escurrimiento superficial. Debido a la orografía, la ciudad de Colima es cruzada por
varias corrientes fluviales entre los que destacan el río Colima y los arroyos El Manrique
y Pereyra. Estas corrientes son perennes y son cruzadas por las vialidades mediante
puentes, hacia el este se encuentran dos arroyos más que han sido rebasados por
las edificaciones urbanas.
Las principales fuentes de abastecimiento del área conurbada de Colima y Villa de
Álvarez están constituidas por las fuentes subterráneas, siendo la más importante, por
el gasto que aporta, el manantial Zacualpan, ubicado en el municipio de Comala,
además de pozos profundos (100 a 200 m) que surten a la ciudad de Colima (28 pozos)
y a Villa de Álvarez (12 pozos). El 80% del agua que se utiliza en el municipio de
Colima, recorre 56 Km. desde Cerro Grande, en la Reserva de la Biósfera Sierra de
Manantlán, hasta el tanque de almacenamiento El Diezmo, que opera la Comisión
Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado de Colima y Villa de Álvarez
(CIAPACOV).
Finalmente, mientras que el municipio de Colima creció en un promedio anual desde
1970 de 1.4, Villa de Álvarez lo hizo de 2.1. Los sectores poblacionales en cada grupo
de edad demandan integridad social, como jardines, parques recreativos, y hasta
talleres educativos en varios temas (salud, sexual, seguridad, etc.). Así como la
demanda servicios educativos para el fortalecimiento y capacitación de capital
intelectual y humano en el estado. Además de que otros, como los de 15 años a 64
años, carecen de oferta completa en todos los servicios, empleo, salud, seguridad y
educación y prevención, por lo que debe optarse por aplicar políticas para su
atención.
Una propuesta que hace el PED, es que no se descuiden otras vertientes como son
el aspecto ambiental y social, buscando un equilibrio en las inversiones, al punto
de que sea necesario dejar de construir vivienda y empezar a realizar otras
actividades como mejoramientos, revitalizaciones, reciclajes urbanos y otro tipo
de acciones.
362
Objetivo general 15: repensar los múltiples beneficios intangibles de los servicios
ambientales cada que se autorice un nuevo conjunto urbano
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Reorientar el desa-rrollo urbano de la zona conurbada Colima-Villa de Ál-varez
Fomentar el mejo-ramiento, revitaliza-ción y reciclaje urbano
Atender el 25% de los barrios de las zonas centrales de Colima y Villa de Álvarez
Dar prioridad a las áreas que ya están clasificadas como áreas de renovación en los programas de desarrollo urbano Elaborar los pro-gramas de renovación con la participación de los habitantes Desarrollar los pro-yectos urbano-ar-quitectónicos y evaluar los costos de los proyectos Realizar los proyectos mediante el esquema de colaboración
Incrementar las áreas verdes y áreas recreativas
Mejorar las condi-ciones de los espacios destinados a áreas verdes
Atender el 50% de los espacios destinados a áreas abiertas y recreativas
Realizar talleres con los habitantes para definir el tipo de espacio que requieran en sus vecindarios Gestionar que los promotores urbanos realicen los jardines y espacios públicos en los predios previstos para ello en sus programas parciales de urbanización Evaluar con los co-mités de barrios el potencial de los vacíos ociosos para usarlos de manera temporal como áreas jardines
Limitar el crecimiento urbano en las franjas norte de Colima y Villa de Álvarez
Proteger las áreas de recarga acuífera
Un estudio para evaluar las condi-ciones de los mantos acuíferos
Gestionar, a través de la CIAPACOV, el ante el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua un estudio sobre los mantos acuíferos
Continúa…
363
Continúa Objetivo general 15…
Objetivo particular Estrategia Metas Acciones
Recuperar las már-genes de los ríos y arroyos
Hacer respetar las zonas federales de ríos y arroyos en la autorización de los programas parciales de urbanización
Aplicar la normatividad correspondiente en el 100% de ríos y arroyos perennes, intermitentes y efí-meros
Los responsables del área de desarrollo urbano y obras públicas condiciona-rán las autorizaciones de los programas parciales de urbanización al cumplimiento de la normatividad que protege los cuerpos de agua a la eva-luación de impacto ambiental y a las medidas de mitigación
Revisar todos los ríos y arroyos para definir las medidas de protección
Rescatar el 100% de los ríos y arroyos que cruzan las zonas urbanas
Hacer las gestiones para rescatar los vacíos ociosos, identificados en este estudio, colindantes a las márgenes de ríos y arroyos para recuperar estos elementos naturales Involucrar a los ve-cinos y a las ONG en la protección de ríos y arroyos
Respetar la vegeta-ción natural existente en ríos y arroyos
Replantar vegetación endémica en las riberas y márgenes de los ríos y arroyos
Un diagnóstico para identificar los espacios donde se requiera reforestar
Los ayuntamientos solicitarán a la Fa-cultad de Ciencias Biológicas y Agro-pecuarias de la Uni-versidad de Colima y al INIFAP asesoría para seleccionar las especies apropiadas
Dependencias participantes: Direcciones de Desarrollo Urbano, Direcciones de Obras
Públicas, Instituto de Planeación del Municipio de Colima, Comités para la Planeación
Municipal, Direcciones de Participación Ciudadana, Comités de Barrio, Dirección de
Asuntos Jurídicos, CIAPACOV, Facultad de Ciencias Biológicas y Agropecuarias de la
Universidad de Colima, INIFAP, Instituto Mexicano de Tecnología del Agua
364
Marco Legal: Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima, Reglamento de Zonificación para el Estado de Colima, Reglamento de Zonificación del Municipio de Colima, Ley de Participación Ciudadana del Estado de Colima, Ley de Aguas para el Estado de Colima, Ley Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Colima, Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento.
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369
6. CONCLUSIONES
GENERALES
6
370
Conclusiones generales
Martha E. Chávez Capítulo 6
Los estudios de los vacíos ociosos se hacen cada vez más necesarios ante la situación
que prevalece en muchas ciudades, donde no sólo quedan grandes extensiones de
suelo sin utilizar, por la construcción de conjuntos de vivienda unifamiliar en
fraccionamientos abiertos o cerrados, alejados de las áreas urbanas, o por la cantidad
de edificaciones o predios sin uso intraurbanos que ya perdieron las funciones
originales o que nunca fueron utilizados.
Dichos sitios se han convertido en un reto para las administraciones locales, sobre todo
para mantenerlos limpios y a los que destinan recursos humanos y materiales para ello,
generalmente, a través del área de los Servicios Públicos Municipales; pero hoy en día
son varias las dependencias de los ayuntamientos que tienen injerencia en ese ámbito:
Ecología, por la contaminación que pueden generar; Protección Civil, por los riesgos
que pueden representar; Seguridad Pública y Tránsito Municipal, por los posibles actos
delictivos que puedan facilitar; Desarrollo Urbano, por el control de los usos de suelo;
las direcciones de Catastro y el Registro Público de la Propiedad, para identificar a los
propietarios.
Aunque los vacíos ociosos no sólo demandan atención por parte de las autoridades, la
sociedad en su conjunto se ve afectada por la permanencia de esos espacios y, por
supuesto, repercute en el mercado inmobiliario por la posible depreciación del precio
del suelo, el cual, a su vez, se vincula con el mercado económico en general.
371
De ahí que la visión de los vacíos ociosos está pasando de representar un
inconveniente urbano a una posible solución, una alternativa para un urbanismo hacia
dentro; para ello, se requiere una serie de acciones: primero tener información precisa
sobre el particular y control por parte del gobierno; luego, hacer reformas en el marco
jurídico, ya que los estudios realizados en los diferentes países muestran todavía la
ausencia de sanciones, incentivos o premios por la utilización de dichos vacíos. En el
mismo sentido, se requieren nuevos impuestos, políticas urbanas innovadoras y antes
de cualquier acción se requiere tener información acerca de las causas (económicas,
ambientales, jurídicas, políticas, de planeación), por las cuales esos vacíos están en
esa condición.
Los vacíos ociosos, como los hemos llamado, comprenden tanto a los baldíos en el
sentido tradicional de la palabra, como a las edificaciones sin uso, incluso a la vivienda
subutilizada o sin uso. Todo este patrimonio, con una estrategia adecuada, podría
contribuir a reducir algunos de los problemas urbanos, como densificar algunas zonas,
mejorar la seguridad en otras, atender las necesidades de sectores sociales
específicos, etc., pero deben entenderse, también en el contexto de la economía de
toda la ciudad, de ahí que, revisáramos el comportamiento de las ciudades que abarca
este estudio.
Las ciudades de Colima y Villa de Álvarez forman la conurbación del mismo nombre,
enclavadas en un valle, se unieron físicamente desde mediados del siglo XX y
oficialmente se decretó su conurbación en 1981, actualmente ocupan una extensión de
3,077.10 Has. y alojaban casi 255 mil habitantes del total estatal (39.19%) en el año
2010.
La economía de la entidad se basa en los servicios (casi el 90% de la participación
económica es de este sector), y los principales los genera el puerto de Manzanillo, el
más importante del país de acuerdo a la CEPAL; después están las actividades
secundarias y las primarias. El Estado de Colima alberga al 0.6% de la población del
país.
En el sector primario, Colima es líder a nivel nacional en la producción de limón y coco,
pero también produce maíz forrajero, maíz grano, arroz palay, caña de azúcar, mango,
sandía, melón y plátano, entre otros. Además de la elaboración de frituras de plátano,
transformación del tamarindo y elaboración de ponches de varias frutas, no obstante, el
empleo relacionado con este sector ha ido decayendo.
El sector industrial lo integran 237 unidades, las actividades que desarrollan van desde
la cría y explotaciones de animales, pesca, caza y captura, minería, construcción e
industrias manufactureras. En este aspecto, se observa una aglomeración directa de
unidades económicas ubicadas en el centro de Colima y Villa de Álvarez, pero
372
requieren innovar para producir bienes, ofrecer servicios con mayor valor agregado y
ser más competitivas.
En el caso de la conurbación, en las zonas centrales hay una concentración de las
actividades de comercios y servicios; pero existe una gran cantidad de zonas sin
presencia de estas actividades que pudieran servir para satisfacer la demanda de otros
mercados; sin embargo, la población no coincide con la localización de las unidades
económicas mencionadas, esto es, donde están las actividades económicas hay pocos
habitantes y donde están concentrados los habitantes hay escasas fuentes de empleo;
de ahí que una alternativa es utilizar los vacíos ociosos en actividades complementarias
a las que ya existen en el área urbana, siempre y cuando sean compatibles con la
vivienda.
Desde el punto de vista demográfico, el segmento mayoritario es el del rango de entre
15 y 64 años (66.1%), luego le sigue el de 0 a 14 años (27.6%) y finalmente el de los
mayores de 65 años (6.3%). Se prevé que para el 2030, la población de Colima se
incremente en 31.13% y la de Villa de Álvarez en 44.21%, por lo que se requerirán 660
Has. para el año 2020 si se incrementara la densidad a 83 habitantes/ hectárea. El
promedio de miembros de una familia es de 3.6 personas en ambos casos, pero la tasa
de dependencia es mayor en Villa de Álvarez (3.10), en cuanto a remesas, recibe más
el municipio de Colima, en este punto, la población masculina es la que más migra y lo
hace principalmente a Estados Unidos, propiciar la instalación de nuevas actividades en
los vacíos ociosos contribuiría a reducir la migración.
Respecto a los usos de suelo, en el territorio predomina el forestal, aunque esta
actividad no está desarrollada, la pecuaria ha ido creciendo en el municipio de Colima,
pero está destruyendo el ecosistema forestal. Parte del territorio de Colima y
específicamente del área de estudio está parcelada, donde hay asentamientos
humanos también existen solares baldíos rurales (906). En cuanto al suelo para
industria, sólo se tiene en la ciudad de Colima un parque industrial que no está
totalmente ocupado (y tiene 31.81% de su superficie sin urbanizar). En el tema de la
vivienda, aunque la producción se ha incrementado, sobre todo durante el presente
siglo, se observan casas vacías o abandonadas; con relación a los créditos
habitacionales, en el área de estudio la mayoría han sido para vivienda nueva y muy
pocos para mejoramiento físico.
En cuanto a la población económicamente activa desocupada, en el municipio de
Colima es de 27.43%, mientras que en Villa de Álvarez ésta es de casi 21%; el
desempleo juvenil es de 8.3% y afecta, principalmente, a las mujeres; la informalidad
llega a 54.1%.
373
Actualmente, las ciudades de Colima y Villa de Álvarez son el centro de la zona
metropolitana de Colima (integrada además por las cabeceras de Comala y
Coquimartlán y una localidad del municipio de Cuauhtémoc), donde residían en 2010 un
total de 334, 240 habitantes. De acuerdo a las unidades territoriales, esta metrópoli
tiene la jerarquía de servicios de nivel estatal, aunque algunas de las localidades de
esta zona tienen otras funciones territoriales de menor jerarquía.
En general, tanto Colima como Villa de Álvarez tienen todos los servicios básicos, pero
todavía algunas viviendas carecen de alguno de ellos; en lo concerniente al suelo, los
problemas principales que destaca el Plan Estatal de Desarrollo vigente es la
especulación de la tenencia de la tierra, el encarecimiento del suelo, especialmente el
cercano a la zona urbana y los grandes baldíos intraurbanos, además de la baja
densidad habitacional.
En cuanto a conectividad vial a nivel regional, la entidad está bien comunicada; al
interior del área urbana, aunque tiene tres anillos viales existen algunos problemas de
interconexión. Respecto a las tecnologías de comunicación, el Estado de Colima tiene
usuarios de internet con un porcentaje por encima de la media nacional, pero de
acuerdo a la edad, el uso decrece a mayor edad.
La zona central de Colima conserva sus atributos de centralidad y carga simbólica,
aunque ha ido perdiendo su función habitacional, además de algunas de sus funciones
administrativas, recreativas y culturales, quizás porque algunos vacíos ociosos han
permanecido, mientras que la zona central de Villa de Álvarez se ha mantenido con un
uso habitacional predominante aunque empieza a haber transformaciones hacia los
servicios.
En cuanto al nivel educativo, en general en la conurbación es bueno, aunque alrededor
del 2% no asiste a la escuela; en equipamientos educativos, Villa de Álvarez carece de
planteles de profesional técnico y no tiene suficiente personal académico; en oferta y
personal total, Colima tiene el doble; en ambas también falta incrementar el número de
investigadores.
En salud, ocio, dependencias relacionadas con la impartición de justicia y servicios de
marketing sucede lo mismo que educación, Colima supera a Villa de Álvarez. Respecto
a la tasa de motorización se ha incrementado debido a un inadecuado e insuficiente
servicio de transporte público, éste representa sólo el 0.36% de los vehículos en Colima
y 0.38% en Villa de Álvarez.
Por otro lado, la actividad más contaminante es la impresión e industrias conexas y la
fabricación de estructuras metálicas y productos de herrería, y en Villa de Álvarez,
resultó la conservación de frutas, verduras y guisos. Otro aspecto a resolver es el de la
recolección de basura, aunque existe un relleno éste está llegando a su límite de
374
capacidad, por lo que es necesario diseñar acciones de reducción, reuso y reciclaje de
residuos.
La zona conurbada tiene, en general, una infraestructura de comunicaciones y
transportes adecuada, pero a nivel urbano tiene vialidades con diferentes tipos de
materiales, los impermeables a veces ocasionan encharcamientos. La dotación de agua
proviene del manantial de Zacualpan (municipio de Comala) y de los pozos profundos
que existen en la conurbación.
En resumen, a pesar de que en general se tienen buenos indicadores para la zona
conurbada, es indiscutible que no todos los sectores de la población han sido
beneficiados de igual manera, por ejemplo, en el sector primario ha disminuido su
participación y de continuar las tendencias generará presión en el empleo, asimismo, es
necesario vincular los subsectores del secundario y terciario.
Ahora bien, ¿qué pasa en el tema que nos ocupa? Los vacíos ociosos en esas
ciudades se han venido reseñando en los planes y programas de desarrollo urbano
desde 1979 hasta los actuales que siguen vigentes (2000 de Colima y 2005 de Villa de
Álvarez), pero hasta la fecha no se han establecido políticas claras para su utilización.
Por su parte, en el Plan Municipal de Colima (2012-2015) se mencionaba la existencia
de un total de 14, 700 lotes baldíos; de éstos, sólo la mitad eran limpiados por sus
dueños, por lo que el resto genera algún tipo de problema; en el Plan de Villa de
Álvarez, uno de los propósitos era identificar predios baldíos intraurbanos para
adquirirlos y destinarlos a áreas verdes, una meta era hacer el inventario, mapearlos y
realizar una campaña de limpieza.
Atendiendo las recomendaciones de los especialistas, se hizo el inventario de los
vacíos ociosos en las zonas centrales de Colima y Villa de Álvarez, entre los hallazgos
está que el 16.33% de los lotes que forman parte de la zona centro de Colima han
tenido algún tipo de modificación, pero ésta no ha sido registrada por la Dirección de
Catastro, tal vez porque los propietarios no hicieron el trámite correspondiente; existe
una variedad de usos de suelo importantes, pero el 12.63% son vacíos ociosos, de este
universo, el 42.77% son viviendas desocupadas, 29.30% son baldíos y el 23.97% son
edificaciones sin uso, a estas cifras habría que sumarle los usos mixtos con vivienda
desocupada y los condominios habitacionales también con espacios desocupados, lo
que da un total de 1314 vacíos. Lo anterior significa que tan sólo en las casas
desocupadas podrían alojarse 562 familias.
Los vacíos ociosos se concentran en el llamado polígono “A” definido por el INAH como
de protección patrimonial, aumentó la vivienda desocupada y disminuyeron los baldíos
respecto a un estudio realizado en 2009. En cuanto a la antigüedad en condición de
375
vacíos, la mayoría tiene mínimo tres años y algunos más de diez años, en cuanto a las
causas son diversas: desde especulación hasta falta de recursos para construir.
En cuanto al tipo de propiedad de dichos vacíos, predominan los de propiedad privada y
se encontró el caso de siete predios que no tienen datos de propiedad ni en la oficina
de Catastro; un hecho relevante es el caso de los propietarios que tienen más de un
vacío ocioso. Catalogados como patrimoniales se encontró el 5.86%: otro dato
recabado fue el de los niveles que tienen esos vacíos, se encontró que más de la mitad
están edificados y son de una planta, casi un 17% tienen dos niveles y en menor
proporción están los de tres, cuatro y siete niveles; casi un 26% de los vacíos ociosos
no tienen construcción, de este universo pocos están a la venta o renta, habría que
profundizar para conocer las razones precisas de dicha situación.
En Villa de Álvarez el panorama es distinto, hay menos modificaciones a los predios
(poco más del 12%), la mixtura de usos es menor, 8.58% son vacíos ociosos y de
éstos el 22.17% son vivienda desocupadas, también en este caso disminuyó el número
de vacíos con respecto al 2009 y la antigüedad como vacíos va desde un año hasta
más de diez años, la mayoría están en litigio. En cuanto al tipo de propiedad también
predomina la privada, pero se identificaron 33 terrenos de propiedad pública, esto
facilitaría utilizarlo, ya que no se requeriría negociar con terceros.
A diferencia de Colima, entre los vacíos ociosos de Villa de Álvarez la mayoría no están
catalogados como patrimoniales, respecto al número de niveles acá predominan los
que no tienen construcción y los que tienen un nivel. También en esta zona pocos
vacíos están en venta o renta.
Como puede verse, hay un potencial importante que podría utilizarse para las
necesidades de la ciudad: áreas verdes, escuelas, actividades que generen fuentes de
empleo o capacitación, entre otras, pero para ello fue necesario revisar los avances que
se han tenido en esta materia.
La gestión de suelo es una forma de corregir el funcionamiento del mercado en esta
materia, porque la mercancía suelo tiene una característica diferente a otras,
especialmente cuando se tiene una retención improductiva, además porque el terreno
en el medio urbano y periurbano vale por los derechos que le son atribuidos, los cuales
provienen de una decisión de la administración pública, que por este hecho genera
aumentos en el valor de las propiedades privadas, de ahí la necesidad de intervenir.
En ese sentido, se observaron avances, especialmente, en el caso de los vacíos
ociosos en las legislaciones de Brasil (Estatuto de la Ciudad), Colombia (ley 388), y
Argentina (diversas disposiciones a nivel local, como cuotas diferenciadas para los
baldíos y proporcionar el uso de baldíos a la municipalidad); los instrumentos
encontrados son de acción directa o indirecta, y se agrupan en instrumentos legales,
376
económicos y de planeación; aunque dichas disposiciones tienen ventajas y
limitaciones.
En el ámbito mexicano sólo se pudo documentar el caso de la ciudad de Chihuahua,
Chihuahua, en la que su programa de desarrollo urbano plantea la ocupación de vacíos
y predios subutilizados del área urbana, a través de mecanismos como el impuesto
predial, de gestión y estímulos, pero prevé que si la ocupación no se da en un plazo de
un año y si está en un área estratégica les serán retiradas las facilidades que se le
hayan dado, además se creó el bono urbano y beneficios fiscales, sin embargo no
pudimos recabar información acerca de los resultados de esta estrategia.
En la zona de estudio se ha limitado a reglamentar el uso de suelo, quedando
pendiente el control urbano, de ahí la permanencia de vacíos ociosos, en algunos
casos, por más de diez años; tampoco se han ejecutado todas las políticas de
desarrollo planteadas en los diferentes instrumentos de planeación, ni se ha tocado el
mercado inmobiliario.
La ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima vigente en la entidad, da la
pauta para el aprovechamiento de los predios baldíos, pero no plantea nada para los
edificios en desuso ni para las viviendas desocupadas; respecto a los baldíos sólo
especifica la obligatoriedad de que sus propietarios deben darles mantenimiento, lo
mismo que los reglamentos municipales, aunque entre éstos únicamente el Reglamento
de parques y jardines del municipio de Colima (2008) prevé la utilización de lotes
baldíos de propiedad particular, previo convenio celebrado con los propietarios y con la
participación ciudadana y las asociaciones vecinales, para la creación de áreas verdes,
viveros o huertos. Hasta hoy esta posibilidad no se ha puesto en práctica.
Por su parte, la legislación hacendaria de la entidad sólo contempla impuestos para los
predios urbanos no edificados, en los que se aplicará a la base gravable la tasa anual
de 0.006 salarios y para los rústicos es variable; y por limpieza por metro cuadrado,
cada vez será 0.06 unidad de salario, en los casos que haya reincidencia.
Respecto a la administración urbana, ésta está organizada tanto en el municipio de
Colima como en el de Villa de Álvarez y tiene un proceso definido para el
aprovechamiento del suelo, pero no incide en los vacíos ociosos, aunque en el caso
del ayuntamiento de Colima en esta administración (2015-2018) se ha creado la
Jefatura de Suelo que está empezando a concentrar información y están interesados en
aplicar algunas de las propuestas de esta Guía. También está el Instituto para el
Registro del Territorio, pero su función principal es la de determinar los valores
catastrales (para predios rústicos y urbanos).
A partir de la revisión de la literatura en la materia, se extrajeron algunas propuestas
que se consideran viables para nuestro caso de estudio, en lo legal el objetivo sería
377
regular y normar la utilización de los vacíos ociosos y el mercado de suelo definiendo
usos temporales y/o permanentes, así como los posibles usos; desde la perspectiva
fiscal se pretendería implementar algunas medidas para promover la utilización de
vacíos ociosos y desincentivar la especulación urbana y en materia de planeación se
pretendería controlar la expansión urbana y el uso de suelo en congruencia con las
necesidades de cada zona; así como promover la oferta de vivienda y garantizar la
participación de los agentes involucrados, también se pretendería abrir la posibilidad de
utilizar los vacíos ociosos a través de usos temporales, especialmente aquellos que
atiendan las necesidades de los habitantes donde se localizan dichos vacíos.
De acuerdo a lo anterior, como estrategias concretas se propusieron cuatro: a) Gestión
de suelo y planeación, b) marco jurídico, c) actualización del personal de la
administración del suelo y d) fortalecimiento de la dinámica económica urbana.
Como parte del primer paquete de estrategias está crear un banco de tierras, garantizar
la movilización de los vacíos, generar esquemas para que la sociedad utilice los vacíos,
reducir la intensidad del suelo y mecanismos para hacer un uso más eficiente del suelo.
En el segundo realizar algunas reformas a la legislación y reglamentación para poder
regular los vacíos ociosos, se plantea que la regulación se establezca desde la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para ello se requiere reformar
los artículos 27 y 115; en la entidad se propone adecuar algunos artículos del Nuevo
Código Civil para el Estado de Colima, igualmente la Ley del Municipio Libre del Estado.
También se requiere reformar el Código Fiscal Municipal del Estado de Colima,
modificar la Ley de Asentamientos del Estado de Colima, para dar cabida a la figura de
la declaratoria de desarrollo prioritario, que actualmente no existe.
Asimismo se sugiere crear el reglamento para el saneamiento de los terrenos baldíos
y/o casas abandonadas para el Estado de Colima, en el que además, se establezca el
procedimiento y crear una ley de expropiación administrativa estatal y una comisión de
valores de suelo para revisar este aspecto, se defina el impuesto predial;
adicionalmente se propone un impuesto progresivo para los propietarios de vacíos
ociosos
La tercera estrategia se centra en la actualización y capacitación del personal
relacionado con la administración de suelo, así como de los valuadores. Mientras que la
última estrategia es para fortalecer la economía urbana y en ese sentido es conocer el
entorno de los vacíos ociosos, repoblar el centro histórico, revertir la situación de villa
de Álvarez que actualmente es un dormitorio y evitar la dispersión de los asentamientos
humanos y las áreas ociosas de la periferia.
Consideramos que si se instrumentan algunas de estas estrategias, podría lograrse la
compactación de la ciudad.
378
379
1. ANEXO
METODOLÓGICO
380
Tomar decisiones sobre los vacíos ociosos implica tener información fiable, en este
trabajo, para la recopilación de información se utilizaron tanto el método cuantitativo
como el cualitativo; en el primer caso, a partir de una base catastral se recabó
información a través de levantamientos de campo, así como recopilación censal; para lo
cualitativo se hizo el análisis de la información, así como sondeos con los vecinos de
los predios ociosos, entrevistas con especialistas del área de valuación, desarrollo
urbano, un taller con personal de catastro de ambos municipios y revisión con éstos
últimos de las propuestas planteadas.
El trabajo de campo
Para la realización de la fase de trabajo de campo, primero se obtuvo información
actualizada de los catastros84 con el fin de trabajar con datos oficiales, posteriormente
se capacitó, a través de un taller, a un grupo de asistentes de investigación, para
ejercitarlos en la forma de recabar la información85, previo a la salida a campo se hizo la
división de las áreas de estudio; para el caso de la zona centro de la ciudad de Colima,
por ser más extensa, se subdividió en nueve polígonos equivalentes en superficie y en
el caso del centro de Villa de Álvarez en dos. Los conceptos que se estarían empleando
y la forma de captura, dicho a información se describe a continuación.
Los datos recopilados en campo fueron:
1. Fusiones o subdivisiones de la lotificación oficial entregada.
2. Verificación de nombres de calles
3. Uso actual del predio: agrícola, baldío, comercial, edificación sin uso, edificación
en proceso, equipamiento, ganadero, granja, habitacional en sus diferentes
vertientes (vivienda, condominio, vecindad, etc., con énfasis en la deshabitada),
industria, mixto (con el tipo de mixtura), servicios.
4. Número de niveles de las edificaciones sin uso.
5. Edificaciones en venta o renta.
Debido a que no se pudo obtener la situación del porqué del abandono de las
edificaciones y/o baldíos se realizó un cuestionario a los vecinos que accedieron a
84
Solamente en el caso de Colima se obtuvo esta información, para Villa de Álvarez se utilizó una cartografía de 2009. Cabe aclarar que en el caso de Villa de Álvarez, en tres momentos distintos se solicitó la información actualizada para verificar los datos de los propietarios, sin embargo, ésta no fue proporcionada, a pesar de las gestiones de los titulares del área de Desarrollo Urbano, Arq. Juan Carlos Castañeda Ortiz y Dra. Ana Isabel Galaviz Mosqueda, ante la Dirección de Catastro. En parte, quizás, el problema derivó porque cuando se realizaron los levantamientos de campo coincidió con el proceso electoral, lo que restringió el acceso a los datos requeridos para este trabajo. 85
Originalmente se tenía contemplada la utilización de una ficha de levantamiento de información, sin embargo, debido a que el proyecto original tenía una duración de seis meses con el fin de agilizar el levantamiento usamos directamente planos en donde se captaron los datos de campo.
381
darnos información86, en total se aplicaron 566 cuestionarios, los cuales constaban de
15 preguntas, 13 de ellas de opción múltiple y una abierta para comentarios de los
encuestados, adicionalmente se agregó un espacio para observaciones de los
entrevistadores respecto al entrevistado, alguna situación que percibieron durante la
entrevista u otros comentarios que podrían ser útiles para el diseño de estrategias.
Figura 101. Primera parte del cuestionario
86
Nuevamente por haberse cruzado el estudio con el periodo electoral los vecinos en muchos casos fueron reticentes a contestar y en otros casos fue muy difícil conseguir quién contestara.
382
Figura 102. Segunda parte del cuestionario
383
Incorporación de la información de campo en planos
La cartografía generada en campo se trabajó primero en Autocad y luego se trasladó al
sistema de información geográfica Arc Map, respetándose los siguientes lineamientos:
Mantener la traza urbana entregada por catastro en donde se tienen
incorporados en la tabla de datos identificadores geográficos (tipo de shape,
identificador, claves catastral, calle, área), dicha información está
georreferenciada;
384
Los datos nuevos se agregaron copiando la traza catastral a la que, por cuestión
de secrecía, se le eliminaron datos de los nombres de los propietarios.
La nomenclatura corregida o agregada se incorporó a la tabla de datos del shape
de calles y corresponde al nombre que aparece en la nomenclatura oficial.
Cuando éste no se encontró, se preguntó a los vecinos y se indicó el que se
obtuvo y en caso de no tener nombre se indicó con la leyenda sin nombre.
El límite de colonias se trazó de acuerdo a los límites oficiales establecidos por la
Dirección de Catastro
Para fines de representación todos los planos contienen solapas con los siguientes
datos:
1) Logotipo de las instituciones participantes, en este caso, Universidad de Colima,
CONAVI y CONACyT
2) Localización geográfica del área de trabajo.
3) Simbología temática, es decir, los datos contenidos en el plano que se está
representando
4) Simbología básica, es decir, información que debe de aparecer en todos los
planos, por ejemplo, para el caso de Colima: área urbana, zona centro, ríos y
arroyos, perímetro A y B del INAH, zona centro de la ciudad.
5) Nombre del proyecto y clave: Guía de Estrategias para la Utilización de Suelo
Baldío en Áreas Urbanas. CONAVI-CONACyT 206767
6) Nombre del plano
7) Nombre de la coordinadora del proyecto: Dra. Martha E. Chávez González.
8) Espacio de quien autoriza el plano (espacio que se generó con el fin de cuando
se utilice se firme o se pongan siglas de quien lo está autorizando para su uso o
implementación).
9) Clave del plano.
10) Número de plano.
11) Fuente de información, en este apartado se ponen nombres de los que
levantaron la información, o bien del documento o entrevista que respalda los
datos contenidos en plano.
12) Escala gráfica y lugar y fecha de elaboración.
A continuación se describen los contenidos de los planos
Plano base
Éste tiene como origen los planos gestionados ante las direcciones de Catastro del
municipio de Colima y el de Villa de Álvarez, de manera separada, incluye información
de nombre de colonia, calle, manzana y lote que se actualizó con el levantamiento de
campo identificando las fusiones y subdivisiones de los predios.
385
El plano base contiene los elementos que se repitieron en todos los planos generados
en el estudio, éstos fueron:
Traza urbana. Contiene la traza original y las manzanas. La traza corregida se
plasmó tipo polígono con el fin de poderla analizar en el SIG. En la tabla de datos
del sistema de información geográfica se conservó la estadística básica
proporcionada por catastro, excepto el nombre de los propietarios, misma que en
el plano respectivo se cambió por tipo de propiedad.
Límite de colonia. Se usó la clasificación de colonias proporcionada y verificada
ante el ayuntamiento correspondiente.
Nomenclatura o calles. En su tabla de datos, además del identificador, se incluyó
el nombre de la calle. En el caso de no tener nombre se indicó con la notación
s/n (sin nombre).
Cuerpo de agua. Dado que existen diferentes tipos de cuerpos de agua, en la
tabla de datos se creó un campo con su categoría y otro con su nombre propio.
Los tipos de cuerpo de agua que es probable de encontrar en áreas urbanas
son: río, arroyo, escurrimiento perenne, escurrimiento intermitente, canal de
riego, laguna, presa, pantanos, mar, etc.
Si existieran, también se pueden ubicar en plano otros elementos naturales como
fallas y barrancas.
Uso de los vacíos ociosos
Con la traza urbana del plano base se creó un shape en donde se colocaron los
usos de suelo de los vacíos ociosos detectados en campo.
El shape contiene el uso de suelo y los datos de la traza del plano base.
Condición de abandono de los vacíos ociosos
Con la información recabada por medio de los cuestionarios aplicados a los
vecinos se diseñó el plano de vacíos ociosos, colocándole el origen por el cual
se encuentra ocioso el predio o edificación.
La información del shape contiene los datos de la información de traza del plano
base, más una columna con el origen del abandono.
Propiedad de los vacíos ociosos
La información de los propietarios , proporcionada en shapes por Catastro, sirvió
para ubicar si éstos eran personas físicas o morales (las cuales se agruparon en
la categoría de propiedad privada), si eran de ONG’s, sindicatos, organizaciones
sociales o religiosas (a los cuales se les designó como propiedad social), si eran
de gobierno federal (se les asignó la etiqueta de propiedad pública federal), si
eran del gobierno estatal (se les clasificó como propiedad pública estatal), del
386
gobierno municipal (propiedad pública municipal) o aquellos predios en donde el
Catastro no tenía registrado ningún propietario se les etiquetó como sin dato de
propietario.
Vacíos ociosos patrimoniales
Usando como base el shape de vacíos ociosos se verificó su clasificación en el
catálogo del Instituto Nacional de Antropología e Historia, esto permitió identificar
aquellos predios que son vacíos ociosos y que tienen algún valor patrimonial e
identificar los casos en donde la edificación ya no existe.
Niveles de los vacíos ociosos
Visualmente el plano tiene la información del plano base más una capa de datos
del número de niveles de los vacíos ociosos.
La información del shape contiene los datos de la información de traza del plano
base más una columna con el número de niveles, los baldíos se tomaron como
nivel cero.
Vacíos ociosos en el mercado inmobiliario
Otro aspecto que se recuperó del trabajo de campo, fue la de los predios que
tenían algún letrero de renta o venta, con ello se creó un shape que retomó la
información del plano base y se agregó una columna de mercado, en donde se
identificaron los inmuebles en venta, renta, venta o renta y sin datos
El análisis cualitativo
El aspecto cualitativo se desarrolló a partir de la revisión y análisis de la bibliografía
especializada, programas de desarrollo urbano, planos catastrales, entrevistas a
autoridades locales (Catastro, Desarrollo Urbano, Servicios Públicos Municipales,
Instituto de Planeación), información que se discutió en los seminarios que se
organizaron para seleccionar los tópicos que debían ser revisados en el tema de los
vacíos ociosos, entre ellos la dinámica urbana de la ciudad, las formas de gestión de
suelo y las recomendaciones para su utilización, además del análisis de la legislación
sobre el tema central del proyecto. Además del sondeo que se realizó para indagar
sobre el origen de los vacíos ociosos y el tiempo que tienen en esa condición.
Como parte de las tareas del seminario fue la discusión para hacer la propuesta de
estrategias y acciones urbanas para el aprovechamiento de los vacíos ociosos, además
de los instrumentos legales, económicos y el programa piloto que se propondría a las
autoridades locales. En el caso del documento se utilizó un procesador de textos y para
las tablas y los cuadros estadísticos se utilizaron hojas de cálculo (de SPSS y Excel).
387
1. ANEXO PLANOS
388
