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Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

Ariel Fernando Ávila Martínez

Grupos Armados Ilegales,Violencia Urbana y Mafias CoercitivasGobernabilidad y Crisis Democráticas



FLACSOSecretaría General

Flacso Secretaría General

Francisco Rojas Aravena Secretario General

Juany Guzmán León Coordinadora Académica Regional

Josette Altmann BorbónCoordinadora de Cooperación Internacional



Diseño, diagramación y producción:Perspectiva Digital S.A.

2010, FLACSO, Gobernabilidad y Convivencia Democrática.

Las opiniones que se presentan en este trabajo, así como los análisis e interpretaciones que en él se contienen, son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de FLACSO ni de las instituciones a las cuales se encuentran vinculados. Esta publicación es uno de los resultados de las actividades desarrolladas, en el ámbito de la investigación y la difusión, por FLACSO-Secretaría General.

Este documento fue elaborado por la Secretaría General de Flacso como parte del programa de Gobernabilidad y Convivencia Democrática en América Latina y el Caribe apoyado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)

303.6A958g Ávila Martínez, Ariel Fernando Grupos armados ilegales, violencia urbana y mafias coercitivas. Gobernabilidad y crisis democrá- ticas / Fernando Ávila Martínez. – 1ª. ed. – San José, C.R. : FLACSO, 2010. 32 p. ; 27 x 21 cm.

ISBN 978-9977-68-184-9

1.Violencia. 2. Problemas sociales. 3. Mafia. 4. Democracia. 5. Gobernabilidad. I.Título.

Grupos Armados Ilegales, Violencia Urbana y Mafias Coercitivas Gobernabilidad y Crisis Democráticas FLACSO 3

Presentación

América Latina y el Caribe tienen plena conciencia que la resolución de sus principales problemas, dentro de los cuales tiene un lugar relevante la gobernabilidad y convivencia democrática, solo será posible si se transita un camino de soluciones cooperativas. La cooperación es la opción preferida ante la magnitud de los problemas globales, regionales y locales.

La democracia, su promoción, consolidación y defensa también constituyen puntos relevantes en la agenda internacional y nacional de los países de la región. La amistad cívica y la convivencia democrática constituyen elementos esenciales de la cohesión social y de la legitimidad política.

Los análisis, estudios e informes coinciden y destacan la importancia de la democracia en el contexto latinoamericano y cómo ésta adquiere cada vez más significación desde el punto de vista de los factores internacionales y locales que buscan reforzarla. Estos análisis destacan las vulnerabilidades en la gobernabilidad democrática y de la propia democracia en la zona. La democracia es frágil y, por ello, las vulnerabilidades que enfrenta se constituyen en grandes desafíos. La región enfrenta retos de magnitud, como la ingobernabilidad, la violencia, la falta de cohesión social, étnica y la fragilidad institucional. A esto se agrega la menor relevancia de la región para las potencias y en el sistema internacional. El apoyo a la democracia muestra grandes contrastes entre los diversos países, lo que evidencia la heterogeneidad latinoamericana. Los desafíos que enfrenta la región son significativos y las soluciones son difíciles y demandarán un gran esfuerzo para consolidar la gobernabilidad y la convivencia democrática en nuestras sociedades.

La gobernabilidad depende de una combinación virtuosa de tres elementos centrales: a) el fortalecimiento político – institucional democrático, b) el desarrollo socio-económico y la integración social: la generación de políticas que satisfagan las necesidades básicas del conjunto de la población y c) la promoción de un clima internacional que privilegie la resolución pacífica y negociada de conflictos. Todo anterior facilitará la convivencia democrática.

Dado que la convivencia democrática incluye numerosos factores definidos por aspectos históricos, culturales, étnicos, de roles asignados por género, entre muchos otros. Este proyecto sobre gobernabilidad y convivencia democrática busca, explorar, analizar y precisar la relación entre gobernabilidad y convivencia democrática desde tres abordajes interconectados, pero diferenciados entre sí para los propósitos del proyecto: ciudadanía, desarrollo local y nuevo conocimiento. Las dos primeras dimensiones permitirán al proyecto tener impacto en la formulación de políticas públicas, mientras que la tercera aportará al desarrollo de nuevo conocimiento, tarea impostergable en una América Latina que requiere con urgencia la construcción de pensamiento propio y paradigmas capaces de interpretar mejor la realidad y particularidades históricas de la región a doscientos años de su independencia.

Grupos Armados Ilegales, Violencia Urbana y Mafias Coercitivas Gobernabilidad y Crisis DemocráticasFLACSO4

El concepto más conocido sobre gobernabilidad es aquel que diversos autores relacionan al binomio legitimidad- eficacia, en el que los gobernantes, para decirlo de manera extremamente sintética, gozan del reconocimiento de la ciudadanía y ello se alimenta, se nutre y depende, además de que las promesas que plantea se cumplan. Esto es lo que genera confianza. Las políticas públicas, que son la ventana de acción del gobierno, cumplen los objetivos para los que fueron propuestas. Esa eficacia además redunda en mayor legitimidad y la gobernabilidad en ese sentido se profundiza. Aquí el tema es que no se sabe qué está primero y qué después, porque ambas literalmente se necesitan y refuerzan: la eficacia requiere de la legitimidad y por supuesto el reconocimiento depende de la eficacia.

Relacionar la gobernabilidad con convivencia democrática destaca lo que parecía más invisible en la discusión prevaleciente, es sacar a la luz a los actores de la gobernabilidad. En efecto, la convivencia, obliga a hablar entre quienes se ubicarán cotidianamente en el devenir de la vida. No en relación a un cierto automatismo de las políticas o la legitimidad, sino a un proceso que se construye diariamente entre quienes habitan un país, una comunidad, una región. La convivencia ya de por sí nos da la idea de movimiento, de procesos, - con tensiones y acercamientos y de búsqueda de acuerdos no solamente entre gobernantes y gobernados. La convivencia democrática da la idea de relaciones múltiples entre los más diversos grupos de población, que coexisten en muchos casos y que el desafío es transitar hacia formas de relacionamiento en donde los principios democráticos tales como: libertad, respeto por los demás, ausencia del uso de la fuerza o la amenaza de su uso, la regla de la mayoría, entre otros permite construir esas diversas interacciones que hacen a la vida democrática cotidiana donde la mayoría es el que rige sobre la base del respeto de la minoría en un contexto muy plural y diverso. Convivencia democrática es un término sugerente, con connotación positiva. No obstante es difícil en América Latina desarrollarla y algunos indicadores evidencian que es más difícil en algunas regiones que en otras.

El ejercicio de la ciudadanía es un requisito clave para la convivencia democrática, también mejorar las políticas públicas. Con el cuaderno del Proyecto sobre Gobernabilidad y Convivencia Democrática se busca aportar en estas dimensiones.


Grupos Armados ilegales, violencia urbana y mafias coercitivas

Gobernabilidad y Crisis Democráticas.


Los impactos de la violencia e inseguridad urbana sobre las democracias modernas y la gobernabilidad no han sido analizados como variable independiente. Generalmente los exámenes se centran y toman como eje de estudio el narcotráfico y el micro-trafico, sin embargo recientes investigaciones muestran que la participación de la población en organizaciones criminales más que derivado de la pobreza es una forma de participación y protesta social por la exclusión que se da en sociedades modernas. Las Pandillas como la Mara Salvatrucha que cuenta con algo más de 70 mil miembros o el Primeiro Comando da Capital en Brasil con 7 hombres o el Bambú Unido en Asia y Los Mungiki en Kenia, el primero con algo más de 10 mil hombres y los segundo con más de 50 mil, no solo operan en función del narcotráfico o de economías rentistas ilegales.

Si bien, desde las teorías de Collier, a finales de la década de los noventas, y sobre todo con el libro de Kaldor los estudios de los conflictos modernos toman la repartición del botín como explicación para la agencia y participación de población en estructuras criminales, sus datos y argumentos son cuestionables. “La naturaleza de beneficios variará considerablemente a través de diferentes clases de grupos rebeldes. Los grupos en busca del botín se basarán en los salarios y otras recompensas pecuniarias, distribuidos de sus actividades de captación de rentas. Los grupos ideológicos se anclan en el otro extremo, basándose en las recompensas no pecuniarias, prefiriendo la recompensa de la buena lucha. Todos los grupos distribuyen beneficios que exhiben una mezcla de recompensas pecuniarias y no pecuniarias”1.

Son varios los modelos que se han instaurado para combatir la criminalidad urbana; desde el recientemente creado en Italia de Rondas Citadinas y bajo el presupuesto de la lucha contra la inmigración, hasta el modelo Brasilero de superación de la pobreza. En todo caso, muchos de ellos han dado resultados parciales y a corto plazo, sin que ello signifique un debilitamiento de las mafias y de la penetración al Estado por estas. Incluso los modelos de participación comunitaria en busca de la paz y la seguridad han dado resultados casi que contradictorios. Por un lado, han resultado en algunos sectores beneficiosos para reducir los índices de violencia e incrementar la confianza entre sociedad y Estado. Sobre todo, estos modelos han prosperado allí donde los niveles de descentralización han sido fuertes y donde la institucionalidad ha logrado cierta fortaleza legal y administrativa. Aunque, a la vez estos mayores niveles de descentralización han permitido que las mafias tomen el control del Estado a nivel local, e incluso a que las élites que controlan el Estado en lo local *Ariel Fernando Ávila Martínez: Coordinador del Observatorio del Conflicto Armado de la Corporación Nuevo Arco iris, Profesor de la Universidad Nacional de Colombia; especializado en temas de Conflicto armados de baja intensidad y de Seguridad urbana. 1 Scott, G. (2002). Recruitment and Allegianse. Journal Vol 46 , 1-25.

*


utilicen actores ilegales para mantener dicho control, como lo es el caso Colombiano. Así, el objetivo del siguiente escrito es analizar los casos de violencia y criminalidad urbana en Medellín y Bogotá y observar los impactos de las políticas adoptas por las administraciones locales, que se han convertido en motivo de ejemplo a seguir, aunque sobre el terreno se observen resultados parciales y en algunos casos cuestionables. Gobernabilidad y Democracia.

Una buena proporción de estudios entorno a la gobernabilidad y la democracia centran sus argumentos, principalmente, en cuatro corrientes de análisis específicos: la primera, se relaciona con los fenómenos de la oferta política y los niveles de abstención en las democracias modernas, conceptos de los que hablan autores como Downs o Hirschman2, este último desde la perspectiva de la visión crítica. Se parte, de acuerdo con ellos, del principio en que las democracias modernas existen temas intocables como el modelo económico, razón por la cual, la oferta política, en lo que se refiere a partidos y candidatos, es mínima; situación que a la postre causa una crisis en los modelos políticos, como ocurre en la actualidad en diversos países.

Una segunda corriente, que es tal vez la más tradicional, se refiere a la crisis de las democracias modernas ocasionadas por la burocratización de los partidos políticos y por la consecuente imposibilidad de que éstos cumplan a cabalidad su función de intermediarios eficaces para dirimir los conflictos que se suscitan entre la sociedad y el Estado, un fenómeno que provoca a su vez el nacimiento de los outsiders, los neopopulismos y las revueltas urbanas, expresiones sociopolíticas a las que alude Moisei Ostrogosky3.

Una tercera corriente, mucho más cercana al tema de los conflictos sociales y armados habla sobre la relación entre déficit democrático y pobreza. En términos específicos, la pobreza sería la causa de los graves problemas que afronta la actual democracia, dada la imposibilidad del Estado de satisfacer las necesidades concretas de la población, situación que provocaría a su vez el déficit democrático en los países en desarrollo. El enfoque de desigualdad-violencia, perspectiva que consideramos trascendental en el análisis de los conflictos armados y en la falta de gobernabilidad, es hoy un tema de primordial interés a nivel internacional. Sobre todo, tomando en cuenta lo ocurrido en Francia con los hijos de inmigrantes o lo que está sucediendo en Centro América con las Maras. La relación entre violencia y desigualdad que plantean especialistas como Bingham Powell4, se enmarca dentro de los estudios de política comparada; para lo cual, este autor realiza el ejercicio de tomar 29 países como unidad de análisis para resolver la pregunta: ¿Cuáles son las causas de violencia e inestabilidad en las democracias? Powell llega a la conclusión de que no existe relación entre violencia y democracia, ya que él toma la democracia como variable independiente, lo que causa un alto margen de error.

2 DOWNS, Anthony. Teoría económica de la democracia., Trad. de Luis Adolfo Martin Merino. Madrid: Aguilar.1973. HIRSCHMAN, Albert. Salida, Voz y Lealtad. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica, 1993. 3 OSTROGOSKY, Moisei. La democracia y los partidos políticos. Madrid, España: Editorial Treta, 2009. 4 POWELL, Bingham. Contemporary Democracies. Participation, stability and Violence. Canbringe; Harvard University Press, 1982.


Contrario a esto, Krain5, tomando la misma base de datos, pero utilizando como mecanismo de estudio el conteo de eventos de Gary King, demuestra que la desigualdad es una variable significativa para explicar las rebeliones y la violencia. Otro autor es Schock6, quien tomando diferentes variables, entre otras: la regresión del régimen, la existencia de conflicto étnico, el nivel de institucionalización, concluye que la desigualdad es un factor importante para explicar la violencia. En este sentido, resulta fundamental determinar qué niveles de relación existen entre la desigualdad y la violencia, y qué niveles de relación se dan entre éstas y el déficit democrático y la ingobernabilidad.

Una última corriente, recoge las indagaciones en donde de manera directa se preguntan cuál es el impacto de la violencia organizada y de los grupos armados ilegales sobre la democracia y la gobernabilidad en sectores urbanos7. Esta corriente desarrolla el análisis en tres direcciones: Una, que busca la relación entre fenómenos de violencia delincuencial y exclusión social, sosteniendo que existe una relación directa entre ambas variables8, planteamiento cuyos argumentos no son muy sólidos; puesto que no distingue con claridad los diferentes y múltiples fenómenos de violencia urbana.

Una segunda, mucho más reciente, se orienta básicamente hacia el denominado micro-tráfico urbano; partiendo del corolario que considera al narcotráfico como eje central de explicación. Desde esta perspectiva teórica, los grupos criminales, ya sean delincuencia 5 Krain Matthew; Contemporary Democracias revisited. Democracy, Political Violence and Event Count Models; Comparative Political Stidies; Vol 31 No 2 1998 6 Schock, Kurt. A conjuntural model of political conflict. The impact of political oportunities on relationsihip between economic inequality and violent political conflict. En Journal of conflict resolution. Vol. 40 No. 1, Marzo de 1996. pp. 98-133. 7 En sectores rurales: “Los estudios sobre el impacto de los conflictos armados internos en la institucionalidad, la vida política y la democracia de un país han sido variados y múltiples7. Se han centrado en tres aspectos principalmente. Por un lado, en el impacto que estos conflictos tienen sobre la democracia y la oportunidad de desarrollo de este modelo de gobierno. Básicamente estos modelos toman a la democracia como una variable dada e independiente, lo cual causa un margen de error alto. Las conclusiones de este tipo de estudios manifiestan que, por un lado, los países en proceso de transición democrática o con déficit democrático son mayormente propensos a este tipo de conflictos y en segundo lugar, que la debilidad de la democracia en estos países es productos de la existencia de la confrontación armada”. (…) “María Teresa Uribe (2001) señala que la disputa por el territorio entre los grupos armados ilegales, va configurando pequeños estados de guerra y soberanías en vilo. A este fenómeno, Uribe lo denomina territorialidades bélicas, en las cuales se producen órdenes paralelos en los cuales la ciudadanía es virtual y sus derechos son precarios y vulnerables.”7 Por último, una tendencia más reciente intenta hablar de las lógicas propias de la confrontación. Mucho más cercana a la tendencia de características meramente económicas en toda confrontación armada, que motivarían el nacimiento de grupos armados ilegales7. Básicamente esta corriente considera que la lucha por el botín explicaría en buena medida la existencia de grupos armados ilegales. Sin embargo, las motivaciones meramente económicas difícilmente explicaría la existencia del conflicto armado colombiano. “Se comprueba que si bien los recursos económicos son muy importantes y definitivos a la hora de explicar la presencia guerrillera a nivel municipal, debido a la necesidad de financiar la guerra, el nivel de pobreza de la población, al tener en cuenta todos los municipios donde actualmente las FARC hacen presencia, sigue siendo muy relevante para explicar la presencia guerrillera” (Francisco, 2001). La experiencia internacional comprueba que ni los conflictos mantiene características puramente ideológicas o étnicas, pero tampoco meramente económicas, efectivamente la codicia no explicaría ni siquiera conflictos como los de Somalia o Sierra Leona y mucho menos los de la República Democrática del Congo. Lo que se da es una combinación de incentivos materiales e inmateriales. “La naturaleza de beneficios variara considerablemente a través de diferentes clases de grupos rebeldes. Los grupos en busca del botín se basarán en los salarios y otras recompensas pecuniarias distribuidos de sus actividades de captación de rentas. Los grupos ideológicos se anclan en el otro extremo, basándose en las recompensas no pecuniarias prefiriendo la recompensa de la "buena lucha". Todos los grupos distribuyen beneficios que exhiben una mezcla de recompensas pecuniarias y no pecuniarias” (Scott, 2002)”7. Ver Ávila Martínez Ariel Fernando. Injerencias armadas e ilegales en la transformación del mapa político e institucional. En: LÓPEZ, Claudia. Editora. Refundaron la patria. reconfiguración cooptada del Estado en Colombia. Bogotá: Editorial Santillana, 2010. 8 PNUD; Informe Sobre Desarrollo Humano para América Central; Naciones Unidas, 2009.


organizada, carteles del narcotráfico o maras, tienen sus raíces en la distribución de alcaloides y, en principio, no buscan poder político, por ello, su estudio se centra en las amenazas contra el patrimonio y la vida, como lo sostiene a propósito Jorge Restrepo9. Esta corriente contemporánea, que es una de las de mayor acogida, por enfocarse en particular en el micro-trafico, logra estudiar y entender el aspecto micro de una buena parte de la violencia urbana organizada. Sin embargo, impide entender y comprender fenómenos de intervención en política de estos grupos y sobre todo el paso de grupos de delincuencia organizada a mafias.

Una última dirección, que corresponde a una corriente teórica en formación, trabaja el tema de Captura del Estado y Reconfiguración cooptada del Estado por mafias criminales, legales o ilegales. Esta teoría intenta explicar los mecanismos que utilizan diferentes grupos criminales para penetrar instituciones del Estado, entre otros, financiando campañas políticas, haciendo proselitismo armado y acudiendo al soborno para incrementar la galopante corrupción. Sin embargo, es de señalar que las directrices mencionadas no trabajan a profundidad los temas de violencia urbana, y cuando lo hacen, la consideran como parte de los fenómenos de delincuencia organizada o común; e incluso, no se estudian los impactos de esta violencia sobre las democracias y la gobernabilidad.

La gobernabilidad en Bogotá y Medellín

De acuerdo con lo expuesto, es indispensable ahondar en estas últimas cuestiones tanto teóricas como contextuales, con el fin de determinar y analizar, entre otros aspectos, los niveles de violencia de Bogotá y Medellín, la reducción de los mismos y las medidas de los gobiernos locales y del gobierno nacional para controlar este fenómeno; todo ello tomando en cuenta que

El reciente Informe de Desarrollo Humano para América Central de las Naciones Unidas habla de tres tipos de grupos. El Crimen Organizado, la Narcoactividad y las Pandillas o Maras. Para el caso colombiano, además tendremos que agregar los Grupos Armados Ilegales y diferenciar los grupos armados tipo satélite y grupos privados ilegales de seguridad. A diferencia de Centro América, Colombia se encuentra en medio de la existencia de grupos armados ilegales10.

El presente análisis se desarrolla a partir de tres hipótesis:

La primera, que estima que buena parte de la literatura relacionada con el tema considera a los Grupos Armados Ilegales, la delincuencia organizada, e incluso a las mafias coercitivas como agentes exógenos al sistema político de determinado país. Dicha litera, parte del principio de que la llegada de estos grupos era lo que perturbaba las democracias, de ahí, que se proponían que se debía incrementar el control para evitar que adquirieran poder político, entre otras razones, debido a que particularmente se creía que ellos influían por iniciativa propia en comicios electorales e intentaban posicionar figuras propias, 9 RESTREPO, Jorge. Guerra y Violencias en Colombia. Herramientas e interpretaciones. Bogotá: CERAC, 2009. 10 ÁVILA MARTÍNEZ, Ariel Fernando. Bogotá Cercada: ¿El declive de la Seguridad Democrática? En: Revista Arcanos. No 15. Corporación Nuevo Arco iris, 2009. p. 2.


provenientes de las entrañas de ellos, en la vida política nacional. No obstante, la investigación constató que más que agentes externos, figuras tradicionales de la clase política y económica, y agentes del propio Estado se valieron de criminales para el logro de sus objetivos, para mantener o incrementar su influencia en la distribución del poder nacional, regional y local.

La segunda, considera que si bien es cierto que durante años Medellín estuvo bajo la influencia de Pablo Escobar y Bogotá bajo la influencia de mafias esmeralderas, desde mediados de los noventas en Colombia se da un fenómeno de democratización y descentralización de la producción y comercialización de ilícitos. Al respecto se observan cambios, puesto que

“Por capturas o muertes, los grandes capos del narcotráfico salieron de la escena pública. La figura de los grandes carteles desapareció y se produjo un fenómeno en dos direcciones. La primera fue la descentralización de la comercialización de la droga. Muchos mandos medios comenzaron a controlar el negocio del narcotráfico de acuerdo a la zona donde se movían los ejércitos privados de los carteles. Por ejemplo, el Cartel de Medellín contaba con filiales en Caquetá, Bajo Cauca antioqueño, la Sierra Nevada de Santa Marta, y cada uno de los mandos en estas zonas comenzó a controlar el negocio, produciéndose una fragmentación. El narcotráfico ya no tenía cabezas tan visibles. La segunda dirección, guardando las proporciones, fue una democratización del negocio. Grandes sectores vieron la posibilidad de ingresar al tráfico de drogas una vez que terminó el control que ejercían los grupos monopólicos. La fragmentación de la organización provocada por los mandos medios se reflejó en los otros ejércitos privados de los grandes narcotraficantes”11.

Tal fenómeno ha llevado a que los jefes o cabezas visibles de la criminalidad desparezcan y se genere una indeterminación a la hora de combatirlos. Aunque este no es el caso de México, pues allí los carteles prosperan y los líderes criminales son identificables fácilmente, se prevé que a medida que estos caigan se generarán múltiples y pequeños líderes de grupos criminales, lo cual hará que su persecución sea más complicada. Tal es la situación de Medellín y parcialmente de Bogotá. La tercera hipótesis, plantea que el narcotráfico, el micro-tráfico y el lavado de dinero son sólo una parte de la explicación de la creación y el aumento de estructuras urbanas que amenazan la gobernabilidad. Si bien son múltiples las versiones según las cuales estos fenómenos explicarían la totalidad de las amenazas o riesgos contra la vida y el patrimonio, las investigaciones recientes muestran que en un 58% de los casos no existe una relación directa con estas situaciones.

Gobernabilidad en las ciudades

Bogotá, durante los últimos diez años, ha sido uno de los ejemplos a mostrar en términos de control de la violencia. Básicamente, su tasa de homicidio por cien mil habitantes se 11 ÁVILA MARTÍNEZ, Op., cit., p. 58.


redujo en algo más de 60 puntos porcentuales en 10 años, como lo muestra la Gráfica 1. Incluso entre 1997 y 2005, años en que los índices de violencia se dispararon a nivel nacional, debido a la fuerte ofensiva de las FARC, a la brutal expansión paramilitar por todo el país y al surgimiento de varios carteles del narcotráfico, estos aumentos de la violencia no afectaron Bogotá. La pregunta no era por qué los homicidios disminuían sino por qué no aumentaban. Las investigaciones realizadas arrojaron tres particularidades12.

Gráfica 1. Evolución anual del homicidio en Bogotá, tasa por cien mil habitantes

Instituto Nacional de Medicina Legal. 2009

Por un lado, se da una reconfiguración de la distribución del poder de grupos armados ilegales y de mafias en la capital que, como veremos, mantuvieron bastante baja la tasa de homicidio y los delitos contra el patrimonio. Por el otro, hacia finales de la década de los noventa diferentes gobiernos distritales inician la aplicación de una serie de políticas públicas que logran impactar de forma positiva en los índices de violencia, que fueron y son bastante novedosos si se les compara con otros gobiernos suramericanos. Por último, las políticas públicas iniciadas por la administración distrital y algunas tendencias nacionales configuraron una serie de imaginarios sociales que impidieron y controlaron en vastos sectores de la ciudad los brotes de violencia.

Desde la década de los sesentas, Bogotá mantuvo la presencia de grupos armados ilegales y mafias coercitivas ilegales. Mafias venidas del Occidente del Departamento de Boyacá ligadas a la explotación esmeraldera y más tarde muchas de ellas ligadas a la producción de alcaloides se disputaron el control de la capital durante 25 años. Sin embargo, dichas mafias inicialmente no pretendieron un control político sobre la ciudad, es decir, que en apariencia no pretendieron hacer una “Captura del Estado” y mucho menos una “reconfiguración cooptada del Estado”. Esto debido a que muchas de ellas ya contaban con el control político local en Boyacá y los Llanos Orientales y mantenían buenas relaciones con la clase política nacional que para ese momento era la que designaban alcaldes y gobernadores, pues la elección popular de alcaldes y gobernadores se impuso hasta 1986.

12 ÁVILA MARTÍNEZ, Op. cit., p.2.

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Entre los elementos generales que hacen que una mafia sea considerada como tal están: 1) Todo grupo mafioso se mueve o funciona con grupos familiares o redes de parentesco o de amistad, que crean solidaridades dentro del grupo. Las ganancias que genera dicho grupo benefician a sus integrantes y a agentes externos que le colaboran. 2) Tiene siempre un pie en lo legal y el otro en lo ilegal. Un grupo mafioso por excelencia tenderá a generar redes de corrupción y fenómenos de CdE y RCdE13 a gran escala, en la medida en que esta doble cara de la mafia tienda a equilibrarse. 3) Recurre a la violencia como generadora de ganancia y de posibilidades de expansión de los negocios del núcleo de parentesco. 4) Coopta la institucionalidad convencional14, como un paso necesario para convertirse en gobiernos de facto en los territorios donde actúan. 5) Una mafia siempre aspira a legalizar sus ganancias. Su finalidad no es quedarse en la criminalidad o ser reconocidos como criminales, sino convertirse en agentes social legales. Esta lucha es constante y se lleva a cabo mediante un proceso de penetración de diferentes instituciones. 6) Los grupos mafiosos aspiran al reconocimiento social y político. Incluso se puede decir que como característica número 7) En sus territorios dominados, las índices de violencia son bastante bajos.

De este modo, la guerra definitiva la ganó la mafia esmeraldera de Boyacá, quien comenzó a controlar la ilegalidad de la ciudad. Aunque con el crecimiento de la ciudad se produce la llegada de otros tipos de ilegalidad, de ahí que, si bien era cierto que los índices de delitos contra la vida se habían reducido sustancialmente, los delitos contra el patrimonio aunque no aumentaron, se mantuvieron estables. Las consecuencias fueron fenómenos importantes de la llamada “Limpieza Social” que azotó la ciudad durante mediados de la década de los noventa del siglo pasado, lo cual influyó en la disminución de la violencia: que respondía al control de buena parte de la ilegalidad por una sola mafia, que no era combatida por el Estado Nacional.

Más tarde, a inicios del siglo XX, Bogotá sufrió la incursión del Bloque Capital de las AUC. En buena medida, patrocinado por las antiguas mafias que controlaban la Capital, éste logró posicionarse en las periferias de la ciudad. En principio, y como era costumbre, se impusieron en estos sectores por medio de la “Limpieza Social”, pues con ello ganaban el patrocinio y aceptación de comerciantes, al mismo tiempo que la represión, los toques de queda coadyuvaron en este mismo sentido. De hecho, las investigaciones15 constataron que en varias ocasiones estos grupos armados ilegales incrementaban los delitos contra el patrimonio en algunas zonas para posteriormente ofrecer servicios de seguridad privada.

Por otro lado, las disputas entre mafias eran comunes y con frecuencia mafias nuevas intentaban disputarle el poder a la que ya controlaba. Realmente, más que las guerrillas y grupos paramilitares, la violencia urbana la llevó a las ciudades el narcotráfico, durante la primera mitad de la década de los noventas. Los carros bomba de Escobar eran comunes,

13 Captura del Estado (CdE) y Reconfiguración Cooptada del Estado (RCdE). Para profundizar en estos conceptos ver GARAY, L. J. La Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado en Colombia. Bogotá: Transparencia por Colombia, 2008. 14 Carlos Medina Gallego ha logrado hacer una importante aproximación al tema de la mafia en Colombia. Sin embargo es la academia italiana la que mejores análisis tiene. 15 Sobre este tema ver ROMERO VIDAL, M. Paramilitares y Autodefensas. Bogotá: Editorial Planeta, 2003. O: VALENCIA AGUÁDELO, León. Los Caminos de las Alianzas entre lo los Paramilitares y los Políticos. En: ROMERO VIDAL, Mauricio. Editor. Parapolítica: La Ruta de la Expansión Paramilitar y los Acuerdos Políticos. Primera Edición. Bogotá 2007.


además la delincuencia organizada con ciertos altibajos se mantenía en general constante. Por el contrario, la violencia del siglo XXI, la trajo el paramilitarismo.

Ante este panorama, la primera administración de Antanas Mockus (1995-1997) desarrolla una estrategia que denominó Cultura Ciudadana, que daría bastantes réditos en la reducción de la violencia. La formación desescolarizada de la población urbana era en esencia esta política. En términos exactos se trataba de la implementación de una serie de estrategias públicas con la colaboración de agentes privados que contemplaban la forma como

“los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y cómo se relacionan entre ellos en cada entorno", esto por medio de la autorregulación ciudadana, la construcción colectiva de una imagen compartida de ciudad, el impulso de la cultura popular y las manifestaciones artísticas, y el fortalecimiento de la participación y el control social del gobierno de la ciudad por parte de la ciudadanía16.

La Alcaldía adelantó 4 estrategias para su cumplimiento. En primer lugar, mediante actividades de tipo teatral con la utilización de mimos, teatro callejero y demostraciones públicas se dio inicio el intento de crear lo que se denominó el “Cumplimiento aceptado de normas de convivencia ciudadana”. Esto permitió el mejoramiento del tráfico en la ciudad, el respeto por normas básicas de transito, etc. Una segunda estrategia, fue la creación y estimulación del incremento del número de personas que informaban a las autoridades distritales y nacional de aquellos que trasgredían la ley. Muy semejante a lo que se podría catalogar como la Red de Cooperantes, su funcionalidad no era otra que crear una especie de control y sanción social y moral.

Una tercera estrategia adoptada, se basó en el Grupo de Federici y consistía en la creación de un control simbólico, que en términos generales posibilitó instaurar imaginarios de inclusión –exclusión social. Un ejemplo lo constituyó la formación de la “Cultura de Pago” que ha hecho famosa a Bogotá. En otras palabras, por medio de la utilización de medios de comunicación se crearon imaginarios y símbolos del “buen comportamiento” y con ello factores de exclusión social. Por último, se intervino en el modelo educativo, allí se iniciaron diferentes conferencias y cartillas pedagógicas para moldear una serie de creencias, comportamientos, aptitudes y costumbres. En palabras de Bourdieu: se trataba de generar un habitus.

Aunque para el momento no existió un modelo de medición de dichas estrategias, en las diferentes encuestas realizadas por el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT), que fue creado con este propósito, se han mostrado algunos resultados positivos y se constata que la población acepta la eficacia de esta política. El siguiente cuadro muestra los resultados de la encuesta en Cultura Política realizada para Bogotá en el año 2003. Es decir, 8 años después del inicio de la aplicación de estas estrategias17. 16 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. "Decreto Número 295 (Junio 1 de 1995). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá D.C. 1995-1998, Formar Ciudad". Artículo 7. 17 IDCT. Encuestas bi-anuales. Bogotá, año 2003.


Tabla 2. Encuesta sobre Cultura Política, Bogotá 2003

Nivel económico Total

Bajo Medio Alto Recuento % col. Recuento % col. Recuent

o % col. Recuento % col.

Las opiniones de los ciudadanos son más escuchadas hoy,

En total desacuerdo 80497 4.60% 95824 5.20% 11728 1.70% 188049 4.40% En desacuerdo 300014 17.00% 268620 14.50% 61975 9.10% 630609 14.70% Le es indiferente 91741 5.20% 54984 3.00% 14161 2.10% 160886 3.70% De acuerdo 886111 50.30%

1025204 55.30% 401937 59.30%

2313252 53.90%

Completamente de acuerdo 281374 16.00% 293018 15.80% 148948 22.00% 723340 16.80% No sabe/no responde 122315 6.90% 116966 6.30% 39383 5.80% 278664 6.50%

Total 1762052 100.00

% 185461

6 100.00

% 678132 100.00

% 429480

0 100.00

%

Como se ve, cerca del 72% de la población se mantenía de acuerdo con que su opinión era más escuchada hoy con referencia a años anteriores, contrastando con la tendencia que mantenía gran parte del continente. Más tarde, en la Alcaldía de Enrique Peñalosa, 1998-2000, se desarrolló una estrategia bastante criticada por muchos, aunque alabada por otro sector importante de la población. En términos generales se iniciaron obras de desarrollo urbano y en particular la construcción de vías de comunicación en Bogotá, sistema masivo de trasporte y zonas verdes. Ello requirió no sólo grandes cantidades de recursos, sino además el re-habilitamiento de zonas deprimidas de la ciudad. La recuperación de estos sectores se realizó mediante la expulsión de población, por lo cual se podría hablar más que de una rehabilitación, de una movilización de la frontera de la criminalidad hacia la periferia. Lo cierto es que Bogotá comenzó a ser una ciudad turística y a recibir importantes y destacadas calificaciones como ciudad moderna. La propuesta de Peñalosa se denominó “Por la Bogotá que queremos 1998-2000”, precisó el concepto de seguridad como el de: “Prevenir y sancionar los comportamientos que lesionan el bienestar de los ciudadanos e impulsar aquellos que promuevan la paz, la solidaridad, el respeto y la vida en comunidad”.

Sería bajo la administración de Luis Garzón y del actual Alcalde, Samuel Moreno, que se da inició a una arista nueva dentro de esta política que consistió en entender el tema de la seguridad y la gobernabilidad más allá de la represión y la violencia. Bajo la premisa de la prevención y basado en el programa del presidente Lula en Brasil, se pone en marcha en Bogotá el llamado programa “Bogotá sin hambre”, creando en las zonas periféricas de la ciudad comedores comunitarios que atienden en promedio 150 niños al día por comedor. También se planteó, por parte de la actual Alcaldía, el programa “Bogotá Positiva”, que en esencia significó profundizar lo que venía realizando la anterior alcaldía. Programas como


“Salud a su Hogar” bastante similares al de “Barrio Adentro” en Venezuela y mediante la creación de un Sistema Único de Información para todas las entidades del Distrito, se creó toda una red de asistencia social que incluyó la educación gratuita para la primaria y la secundaria en toda la ciudad.

Por la particular importancia que reviste el tema educacional en Bogotá, es necesario explicar algunos aspectos significativos del mismo. La pasada Alcaldía de Garzón y la actual crearon los llamados Mega Colegios, instituciones donde pueden estudiar cerca de 1000 alumnos, con todas la condiciones necesarias de un colegio de primer nivel. Creados en todas las localidades de Bogotá y con particular énfasis en la periferia se han convertido en centros culturales y teatrales de jóvenes. Con ello se pretende realizar políticas de prevención del reclutamiento en bandas criminales y grupos armados ilegales.

Aunque la eficacia de los programas de las dos últimas administraciones mostró un mejoramiento en la calidad de vida de los ciudadanos, rápidamente dejó ver algunas limitaciones. En términos estrictos, gran parte de ellos significaron programas asistencialistas, que aunque producen un impacto inmediato, a largo plazo los problemas de la población se mantienen; en este sentido están trabajando los actuales miembros de la Alcaldía.

Aunque la eficacia de estas tres estrategias de Cultura Ciudadana, urbanización acelerada y programas sociales lograron reducir rápida y eficazmente los índices de violencia, estos han comenzado a aumentar desde hace dos años, producto de fenómenos sociales complejos, entre otros, la limitada desmovilización paramilitar o la creación de pequeños carteles del narcotráfico liderado por lo llamados traqueteos; pero, sobre todo, debido a la creación de un micro-tráfico que ha adquirido dimensiones y formas nuevas de criminalidad, como por ejemplo, la presencia de redes de trata de personas, prostitución privada, conocidas en Colombia como prepagos y fenómenos de pandillaje violento. Sin embargo, nadie niega la eficacia de estas políticas públicas.

Por su parte, Medellín, es un caso sustancialmente diferente, que logró reducir la violencia de forma vertiginosa, es de anotar que ésta ha ido en aumento, en razón del incremento de los índices de muertes e inseguridad de los últimos tres años. Una situación que se asemeja más a fenómenos de Maras y de las fabelas de Río de Janeiro. Medellín, desde mediados de la década de los ochenta se convirtió en una de las ciudades más violentas del continente. En su peor momento la tasa de homicidio por cien mil habitantes llegó a 185.

La ciudad vivió desde inicios de los ochenta la fuerte presencia del narcotráfico y lo que sería años después la irrupción y auge del denominado Cartel de Medellín al mando de Pablo Escobar. Cabe advertir, que a diferencia de Bogotá, en Medellín la territorialización de los grupos de pandillas es muy importante para la identidad personal de los jóvenes. Anualmente cerca de 2 de los nueve millones de habitantes de Bogotá cambian de residencia de sectores del sur al norte y de oriente a occidente, con lo cual la identidad territorial es menor que en dicha ciudad. En esta última, el sentido de identidad además de la familia es el barrio donde se vive, tal hecho crea identidades territoriales excluyentes, lo que a la larga genera también fenómenos de violencia.


Es de anotar, que desde principios de la década de los ochenta el narcotráfico logró asentarse en el área metropolitana del Medellín y en las zonas del Valle del Aburra. En un comienzo, los enfrentamientos entre las diferentes agrupaciones de narcotraficantes llevaron a un aumento de la violencia homicida, pero rápidamente se consolidaron diferentes agrupaciones que redujeron en un porcentaje considerable estos índices de homicidios.

No obstante, la delincuencia organizada no disminuía, diferentes agrupaciones se dedicaron al robo de carros y viviendas creando poderosas redes criminales. De hecho, esta nueva clase económica emergente en que se convirtieron los narcotraficantes, fueron víctimas del secuestro. Este hecho sumado a su gran expansión, llevaron a que construyeran ejércitos privados. Al igual que sucede hoy en México, en Colombia el narcotráfico, en su periodo inicial, necesitó de ejércitos privados de seguridad.

Más tarde, con la muerte o captura de los capos del narcotráfico se crean una serie de estructuras pequeñas, ligadas al tráfico de ilícitos e incluso los jefes de seguridad de los antiguos capos toman el pleno control de algunas estructuras estas redes de narcotraficantes. Así, se da una circunstancia en que ya no son los ejércitos ilegales sometidos al narcotráfico, sino este último sometido a los primeros. Uno de los ejemplos clásicos de esta pérdida de control de los narcotraficantes sobre sus ejércitos privados y, por tanto, del debilitamiento del monopolio de la distribución y producción de ilícitos fue la llamada Oficina de Envigado, que se dedicada a

Actividades ilícitas, como ajustes de cuentas, cobro de deudas, secuestros, narcotráfico, control de las ollas que expenden alucinógenos, extorsión a comerciantes y desplazamientos, entre otras [Había surgido en 1984 con Escobar a la cabeza], cuando un grupo de hombres armados, bajo el rótulo de Departamento de Orden Ciudadano (DOC), empezó a patrullar las calles de Envigado. Entonces, funcionarios públicos de ese municipio aseguraron que se trataba de un organismo de vigilancia privada para brindar seguridad a la población. En realidad el DOC era una fachada de las organizaciones de sicarios al servicio de Pablo Escobar… Desde entonces, en la capital de Antioquia y sus alrededores se sentía el oscuro poder de la oficina. Los hombres de Escobar vigilaban los movimientos de las autoridades, supervisaban a pequeños traficantes, proveedores de su jefe y ejercían el poder de la mafia en cada rincón del área metropolitana de Medellín. Las calles también se convirtieron en escenario del horror de la ‘limpieza social’: indigentes, drogadictos y pequeños delincuentes cayeron baleados. Cuando Pablo Escobar cayó abatido por el Bloque de Búsqueda, en diciembre de 1993, su oficina de sicarios ya tenía otro jefe. En ese entonces, la oficina se convirtió en el fortín de la tenebrosa banda La Terraza. Luego, su jefe la transformó en el Bloque Cacique Nutibara de los ‘paras’. En diciembre del 2003, cuando se realizó el trámite de desmovilización del Cacique Nutibara, volvió a ser la Oficina de Envigado” Alias Don Berna, jefe de seguridad de nivel medio del Cartel de Medellín, se convirtió en el jefe


máximo de esta oficina y desde allí construyó su gran imperio. Esta Oficina tampoco desapareció con la desmovilización paramilitar18.

Tal fenómeno llevó a uno de los rasgos particulares de Medellín y es que a pesar de los índices de homicidios, los indicadores de percepción de la inseguridad no eran altos. Existen dos tipos de riesgo para la seguridad de los ciudadanos; riesgos que a pesar de significar una agresión contra el ciudadano son percibidos de forma diferencial. Se encuentran los delitos contra la vida y los delitos contra el patrimonio. Por ejemplo, durante la Medellín de Escobar a pesar de ser una de las ciudades con mayores niveles de homicidio la percepción de inseguridad de la población no eran altas. Ya que, los delitos contra el patrimonio se redujeron una vez el Cartel de Medellín comenzó a controlar la ilegalidad. En particular la violencia homicida era vivida entre los carteles. La siguiente gráfica muestra la evolución de la violencia homicida para Medellín en comparativo con Bogotá.

Tabla 3. Comparativo anual de la evolución del número de homicidios. Bogotá- Medellín

Instituto Nacional de Medicina Legal. 2009.

Más tarde, al desaparecer el Cartel de Medellín, se dio un fenómeno de democratización y descentralización del negocio del narcotráfico; es decir, las bases más bajas de los miembros del Cartel lograron adquirir una pequeña porción en la distribución y producción, además sujetos que no habían logrado ingresar al negocio entraron a él con la muerte o captura de los grandes líderes de los carteles. Tal situación trajo el nacimiento de “los traquetos”, o pequeños líderes de agrupaciones narcotraficantes, lo que significó la imposibilidad de la fuerza pública de controlar esta gran cantidad de pequeños capos.

En realidad, la muerte de Escobar fue producto no sólo de la inteligencia militar, pues el grupo llamado los PEPES o Perseguidos Por Pablo Escobar, compuesto por miembros del Cartel de Cali, antiguos socios de Escobar y grupos paramilitares que mantenían disputa con el capo, lograron ciertos acuerdos con el gobierno de entonces y con la muerte del 18 El Tiempo. (24 de Marzo de 2007). Sicarios y otros delincuentes tienen ‘oficina’ en Envigado desde hace 20 años. El Tiempo.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bogotá 2428 2110 1912 1744 1597 1689 1336 1401 1466 1518

Medellín 3311 3376 3591 2193 1159 767 826 788 1066 2014

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4000


Capo, muchos de estos grupos fueron legalizados, esto como premio a la colaboración: Surgen entonces las conocidas Convivir, que eran organizaciones de civiles que prestaban servicios de vigilancia privada, a través de las cuales se legalizaron grandes sumas de dinero y cuyos comandantes eran los otros jefes de la mafia, y que más tarde serían los jefes máximos de las AUC. Su presencia y dominio del crimen organizado fue de tal dimensión, que fueron sometidas a un proceso de ilegalización, en 1997, dando paso a la formación y consolidación de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).

Con el nacimiento de las AUC, grupo paramilitar que reunió en una confederación a las diferentes estructuras paramilitares del país, Medellín paso a ser controlada por el Bloque Metro y poco tiempo después el Bloque Cacique Nutibara inicia la penetración a la ciudad. El aumento del homicidio entre 2000 y 2003 obedeció a la disputa entre estas agrupaciones por el control de las comunas y a la guerra que a la vez desataron con la guerrilla de las FARC. La violencia fue incontrolable por años, llegando a la alarmante cifra de algo más de 3.500 homicidios. La reducción de la violencia no fue producto del control del monopolio de la violencia por parte del Estado, generalmente se trataba del control hegemónico por parte de la ilegalidad con lo cual la gobernabilidad no era democrática, sino controlada. El Bloque Cacique Nutibara controló toda la vida social de la ciudad desde 2003.

En 2006 se produce la desmovilización paramilitar y con ello las estructuras criminales se debilitan y, al igual que a mediados de la década de los noventa, se da una descentralización y democratización de la criminalidad. De hecho, Medellín siempre mantuvo la presencia de cerca de 120 grupos criminales, llamados combos y compuestos por entre 6 mil y 8 mil hombres. Esta cifra ha sido casi histórica, la diferencia es que durante la presencia paramilitar estos combos estuvieron sometidos por el Bloque Metro y Nutibara. Con la desmovilización paramilitar los índices de violencia se incrementaron nuevamente, debido a la disputa que se inicio entre estas bandas. El bajo número de homicidios en 2007, fue producto no tanto de los éxitos de la seguridad urbana, sino de la intervención del líder del Bloque Cacique Nutibara que, aunque en pleno proceso de desmovilización, continuaba dominando a Medellín. Alías Don Berna era el amo y señor de la ciudad.

Sin entrar a un debate profundo, existen varias características propias de la naturaleza de los conflictos armados modernos y sobre todo aquellos que se desarrollan en zonas urbanas. La primera, es que generalmente no hay vencedores en las guerras actuales; en segundo lugar, éstas se caracterizan porque las estructuras de una organización gozan de una fuerte descentralización y, por último, no existen responsables de una estructura o organización, ya que no hay líderes que aglutinen a una misma organización y por ende la persecución de las fuerza pública es muy difícil. Por ejemplo un caso que podría tener comportamientos similares al colombiano o al de Europa del Este es el mexicano, con el Cartel de Tijuana; allí, Enedina Arellano, jefa del Cartel de Tijuana, mantiene fuertes confrontaciones con el Cartel de Silanoa y con las fuerzas estatales. Su llegada como cabecilla del cartel de Tijuana fue producto de la captura o asesinato de varios de sus hermanos; es probable que ante la persecución estatal varias de sus estructuras se independicen de forma rápida. Otro ejemplo es el Cartel del Golfo de México y su brazo armado de los Zetas. Este ejército privado podría lograr una Independencia rápida a


medida que los líderes, debido a la persecución, queden incomunicados, incluso a mediados de febrero del presente año ya se habría producido una división en el Cartel del Golfo de México. Por ejemplo, en el norte de Guatemala, los Zetas controlan la vida social y han instaurado programas sociales y bolsas de empleo a cambio de la no denuncia de la comunidad. Igual sucede con el ejército de “los hermanos” que operan allí de forma similar.

Retomando el contexto de este análisis, desde mediados de la década de los ochenta las diferentes administraciones municipales de Medellín se vieron, sometidas a la voluntad del narcotráfico. En principio, por Pablo Escobar y más tarde por Alías Don Berna. Sin embargo, resulta importante destacar que durante la administración de Sergio Fajardo y la actual, de Alonso Salazar, se evidencian cambios significativos. En la primera, cuando los niveles de violencia llegan a su mínima expresión, de hecho, entre 2006 y 2007, los homicidios descienden substancialmente. Por otro lado, en la administración de Salazar, dado que su gobierno ha utilizado mecanismos diferentes de control de la criminalidad.

Fajardo combinó cuatro estrategias de gobierno y una buena dosis de suerte. La primera consistió en su programa eje que se denominó “Medellín la más Educada”. Básicamente este programa gravitó en torno a la construcción de grandes colegios y bibliotecas públicas en las zonas marginales de la ciudad y las más violentas. Ello creó un clima de rechazó a la violencia y adecuación a los sistemas educativos que trajo este programa. En las comunas de Medellín una buena proporción de jóvenes ingresaron a programas culturales y educacionales que llevó la Alcaldía a estos lugares.

Al igual que en Alcaldía de Mockus, la de Fajardo instauró una serie de imaginarios que hacían ver la violencia y ciertos comportamientos como prácticas no sociales, siendo de alguna manera rechazadas por la comunidad. Una segunda estrategia, fue el inicio del desarrollo urbano y la construcción de vías en las zonas marginales de Medellín; allí donde la violencia era más fuerte se crearon sitios públicos y vías de acceso a estas zonas, motivo por el cual la violencia se vio desplazada cada vez más a las zonas marginales; lo que en últimas se podría denominar un desplazamiento de las zonas urbanas.

En tercer lugar, se crearon una serie de planes de desarme voluntarios, en particular se trataba de cambiar armas de fuego o blancas por bonos alimentarios e incluso algún tipo de beca educativa. Con ello se identificaron zonas críticas donde la fuerza pública realizaba allanamientos, además se lograron censar la cantidad de armas en el comercio negro y sobre todo, se evito en buena parte de la ciudad el incremento del micro-tráfico de armas. El programa “Jóvenes con Futuro”, permitió el acceso a la educación y el trabajo a grandes sectores de jóvenes en la ciudad. Por último, la administración Fajardo llegó a invertir el 81% de su presupuesto en inversión social, que combinado con una administración con bajo índices de corrupción logró articular una serie de esfuerzos en inversión, educación y propaganda19.

Además, durante la administración Fajardo, se dieron dos realidades que colaborarían en esta reducción de la violencia y por ende en el aumento de la gobernabilidad social, aunque no política. En primer lugar, Medellín se convirtió en ejemplo de reducción de la violencia y 19 La Administración recibió por segunda vez, en forma consecutiva, el concepto de Dictamen Limpio por parte de la Contraloría General de Medellín. Aumento de 37.324 cupos oficiales en los años 2003-2007.


progreso económico, lo cual permitió la llegada de grandes inversiones en textiles, la realización de más de 1500 eventos nacionales e internacionales, congresos, convenciones y encuentros en general que se desarrollaron en la ciudad, situación que fue explotada no solo económica, sino además publicitariamente. Según los datos, 1600 MIPYMES se beneficiaron de las ferias y eventos realizados, además se generó un aumento del empleo, que aunque no cualificado si permitió un aumento de los ingresos en buena parte de la sociedad.

Por otro lado, se produjo el efecto de la “Don Bernabilidad”, un fenómeno denominado así gracias a la suspicacia y a la tendencia de los observadores y analistas de la realidad colombiana de crear neologismos o eufemismos para denominar problemas que son “más de lo mismo”, esto es, la aparición de protagonistas y problemas que aunque similares a otros momentos, tienen la impronta del capo o líder del momento y las características de los nuevos contextos sociales en que ocurren. Así, la “Don Bernabilidad” significaba, sencillamente, que el líder paramilitar que había dominado a Medellín con el Bloque Cacique Nutibara, ingresa a la negociación de desmovilización con el gobierno nacional y desde su sitio de reclusión continuó manejando la criminalidad en Medellín. Ante su reincidencia, fue capturado, lo que representó que las estructuras a su mando lograran mayor autonomía. Dentro de este escenario, la violencia tendió a aumentar, dándose situaciones tan problemáticas como es el caso en que las mismas autoridades municipales acudían a la cárcel donde se encontraba Don Berna para pedirle que calmara los ánimos, a su vez, éste se dirigía a sus lugartenientes que estaban libres y la violencia se detenía.

Este fenómeno nos muestra los niveles de captura del Estado que mantenían estas organizaciones criminales, pero a la vez suscita una pregunta crucial en torno al tema de la gobernabilidad y se refiere a los niveles de acción-autónoma que pueden tener administraciones locales para la superación de situaciones que ponen en riesgo la democracia de un país.

Sin embargo, se debe reconocer que las diferentes administraciones de las alcaldías de Bogotá y Medellín lograron disminuir los niveles de violencia y aumentar a la vez los niveles de gobernabilidad, consiguiendo depurar, en cierto sentido, las administraciones locales de las diferentes mafias. Uno de los logros más destacados de estas administraciones fue la descentralización administrativa y presupuestaria. En Bogotá se crearon los llamados encuentros ciudadanos, donde las comunidades de las diferentes localidades se reúnen junto con el Alcalde local y distribuyen un porcentaje del presupuesto a las necesidades más apremiantes de dicha localidad20. En total, el 10% del presupuesto distrital se destina como presupuesto participativo. Igual ocurre en Medellín donde se dan ciertos recursos para que los administre la comunidad. Ello ha permitido elevar los niveles de organización social, pero a la vez, estos recursos han atraído la atención de grupos armados ilegales que han comenzado en algunos sectores a influir en la

20 Para el caso de Bogotá, que es un Distrito Capital, la división administrativa es la siguiente: en su nivel más bajo se encuentran los barrios de pobladores; luego están las UPZ, que son agrupaciones de Barrios y en promedio se componen de entre 10 barrios; en tercer lugar, están las localidades que son agrupaciones de UPZ. En total Bogotá cuenta con cerca de 9 millones de habitantes y 20 localidades. En Medellín a las localidades se les denomina Comunas, pero es similar la división administrativa.


distribución del mismo. Además no existen indicadores que midan el impacto de estos recursos.

Así, se puede aseverar que tanto en Bogotá como en Medellín la población reconoce el impacto de las políticas adoptadas por la administración y que los índices de violencia lograron ceder cuando se aplicaron las iniciativas. Por ejemplo, en la capital colombiana, durante el año 2006, cuando el rearme paramilitar era ya evidente, la población, a la pregunta de percepción que sondeaba en su momento si ¿Las cosas en Bogotá van por buen camino o por mal camino? Respondió de manera positiva en un alto porcentaje, como lo muestra la gráfica.

Gráfica 1. Sondeo de opinión a la pregunta: ¿Las cosas en Bogotá van por buen camino o por mal camino?

859-Napoleon Franco- 15 al 17 de Octubre de 2007.

Ahora bien, la situación aún con los grandes avances no es del todo alentadora, no sólo por el vertiginoso aumento de la violencia en Medellín en los últimos dos años o por el aumento de los delitos contra el patrimonio en Bogotá, sino además por los peligros que representan estas mafias para la democracia en términos de participación electoral y penetración a la institucionalidad. Por ejemplo, en Bogotá donde las últimas dos administraciones han sido de oposición y de izquierda democrática, los grupos armados post desmovilización paramilitar han intentado posicionarse en la periferia y sabotear a líderes sociales de izquierda, temiéndose un recrudecimiento de la violencia comparada con los primeros años de este siglo. En la encuesta realizada por el Departamento Nacional de Estadística (DANE), a nivel nacional se observan preocupantes indicios en las cabeceras urbanas. Los habitantes en sectores urbanos que consideran que Colombia tiene déficit democrático

51%40%

9%

Buen Camino Mal Camino Ns/Nr


superan el 60%, como lo muestra la siguiente Tabla 4. Si la encuesta incluyera sectores rurales la situación sería aún más grave.

Tabla 4. Colombia cabeceras municipales. Personas mayores de 18 años y más. Considera Usted que Colombia es un país: 2007

Nivel de Democracia Personas

Proporción %

Total 21,011,953 100 c.v.e. % 9.69 0.00 Medianamente democratico 11,112,084 52.88 c.v.e. % 10.17 2.20 Democrático 7,505,050 35.71 c.v.e. % 8.78 4,73 No democrático 2,394,820 11.39 c.v.e. % 20.84 15.46 Fuente: Encuesta de Cultura Política 2007

En temas de trasparencia electoral la situación es igualmente preocupante, la población en sectores urbanos considera que los riesgos de fraude siguen siendo una variable a tener en cuenta. Así, los incentivos para la participación ciudadana en organizaciones sociales son mínimos. Los siguientes cuadros muestran tal comportamiento a nivel nacional.

Tabla. 5. Colombia cabeceras municipales. Personas de 18 años ó más. ¿Considera Usted que el proceso de conteo de votos es transparente en su municipio? 2007

Transparencia en su municipio Personas Proporción

Total 18,205,005 100 c.v.e. % 10.42 0.00 No 9,232,276 50.71 c.v.e. % 13.46 5.66 Si 8,972,729 49.29 c.v.e. % 10.04 5.82 Fuente: Encuesta de Cultura Política 2007.


Cuadro 6. Colombia cabeceras municipales. Personas de 18 años ó más. ¿Considera Usted que el proceso de conteo de votos es transparente en Colombia? 2007 Transparencia en el resto

de Colombia Personas Proporción Total 18,205,005 100 c.v.e. % 10.42 0.00 No 13,753,450 75.55 c.v.e. % 10.73 1.88 Si 4,451,555 24.45 c.v.e. % 11.53 5.79

De hecho, tanto en Medellín como en Bogotá las últimas administraciones han logrado sus niveles de votación gracias al llamado “Voto de Opinión”, con todo, los niveles organizativos de la población siguen siendo bajos. Cuando se realizó la encuesta en Bogotá sobre niveles organizativos, la organización en la cual las personas mayormente participaban eran las Juntas de Padres de Familias de los colegios, con un 36%, y las Juntas de Acción Comunal con un 31.3%. En partidos políticos la participación era de un 5%, en movimientos sociales la cifra era similar y en todos los casos el cuestionamiento giraba en torno a la no existencia de poder de decisión. Los presupuestos participativos intentan solucionar mínimamente esta situación. Así, las políticas públicas adoptadas por las administraciones de Medellín y Bogotá han logrado mostrar su eficacia y eficiencia, pero a la vez han dejado ver sus limitaciones.

La Policía, El Estado de Derecho y la Justicia.

Los recursos coactivos y los beneficios jurídicos han sido los mecanismos más utilizados en las democracias modernas para combatir la criminalidad urbana. En el México actual y en la Colombia de los noventas la represión fue el mecanismo utilizado para combatir los carteles del tráfico de ilícitos. Incluso, en Colombia, el Estado y el entonces gobierno de Cesar Gaviria (1990-1994), se apoyó en el otror Cartel de Cali y en algunos disidentes del cartel de Medellín para combatir a Pablo Escobar, que para ese momento había desatado una fuerte ola de violencia en todo el país.

La violencia que desató Escobar en las ciudades de Medellín y Bogotá disparó los índices de homicidio, sin embargo, su efecto menos analizado es la captura del Estado que lograron los carteles de la droga. Mientras las teorías de captura del Estado analizan como las mafias penetran y capturan al Estado, en Colombia el fenómeno fue sustancialmente diferente, fue el Estado que se valió de criminales para derrotar al Cartel de Medellín. El entonces Bloque de Búsqueda, fuerza elite creada para perseguir a Pablo Escobar, se apoyó en el grupo de los Pepes y El Cartel de Cali para lograr su objetivo, esto permitió y abrió las puestas de la Institucionalidad a las mafias. El propio Cesar Gaviria manifestó que “…nosotros no hicimos ningunas alianzas. Los organismos de seguridad buscarían información para tratar de dar


con Escobar y seguramente se apoyaron en enemigos de Escobar, pero eso es completamente legítimo”21.

Con la muerte de Escobar muchas de estas organizaciones criminales fueron legalizadas como premio a su colaboración. Las Convivir permitieron la legalización de los ejércitos privados del narcotráfico, por medio de la creación de compañías y cooperativas de seguridad privadas. Así, mientras Colombia enfocaba toda su atención en el “escándalo del proceso ocho mil”, en Medellín y en el departamento de Antioquia se gesto lo que sería años después el modelo paramilitar. Aunque, la entrada en la escena política del narcotráfico y la captura del Estado por parte de estos agentes no fue homogénea. Las organizaciones criminales de la época coincidían en la cooptación de miembros de las fuerzas militares, con el fin de garantizarse impunidad, acceso a información y tránsito libre para sus mercancías ilícitas. El mecanismo más utilizado de cooptación fue la corrupción.

Empero, lo que más llama la atención es que estas mafias controlaron y cooptaron la vida social en amplias zonas del país. El Cartel de Cali mantenía una red de empleo social en el taxismo, que además era una buena red de informantes; Pablo Escobar controlaba Medellín con los cientos de miembros de la red de sicarios que mantenía amedrentada la ciudad y hacía el trabajo sucio. Además, recurrían a obras de beneficencia en favor de diferentes comunidades y que redundaban en respaldo popular. Si bien no les significaba legalidad, sí los acercaba a algo muy parecido a la legitimidad social. El programa Medellín Sin Tugurios, lanzado en asocio con Pablo Escobar por el entonces Alcalde de Medellín, permitió a cientos de familias acceder a viviendas financiadas con recursos mixtos, públicos y del narcotráfico. Gonzalo Rodríguez Gacha repartía efectivo a personas de bajos recursos y Lehder hacía otro tanto.

La siguiente gráfica muestra un comparativo entre la violencia homicida y las muertes directamente asociadas a eventos del conflicto armado. Como se ve, a pesar de la reducción de la violencia asociada a acciones directas del conflicto armado no se produce los mismo en el homicidio común, incluso a pesar de la desmovilización paramilitar, el repliegue guerrillero y los tan enunciados logros de la Políticas de Seguridad Democrática la violencia homicida no se redujo sustancialmente.

21El Tiempo. (04 de Septiembre de 2008). Revive Polémica Por El Tema De ‘Los Pepes’ Y Decreto De 1993 Gobierno Uribe Y César Gaviria: Otro Día De Choque Por El Pasado. El Tiempo .


Gráfico 1: Evolución anual total de homicidios y muertos civiles en conflicto, 1997-2007

Eje derecho: Muertos civiles en conflicto, Mcc Eje izquierdo: Homicidios Fuentes: Homicidios: Policía Nacional

Mcc: Base de Datos en Acciones de Conflicto Armado de CERAC

De ahí, que en este punto nos preguntemos sobre el papel de la Policía, las Fuerzas Militares y la Justicia en la lucha contra la criminalidad y el mantenimiento de la Gobernabilidad. Por un lado, en el tema de la Policía Colombiana se han manejado indices altos de corrupción, que se han logrado controlar en años recientes debido a la organización institucional de la Policía.

En términos generales se puede hablar de tres modelos de organización policial. El modelo de Policía Nacional como es el caso colombiano, el modelo de policía estatal como el caso Venezolano o norteamericano y el modelo de policía comunitaria, que es parcialmente novedoso. El modelo de Policía Nacional, se concibió bajo tres presupuestos: en primer lugar, dicho modelo impediría la infiltración de las mafias y sobre todo la utilización de fuerzas legales armadas por parte de organizaciones criminales locales y regionales; en segundo lugar, la creación de un estamento nacional combatiría la politización de las fuerzas policiales, con lo cual impediría que caciques o líderes locales la utilizara como mecanismo de disuasión y como ejércitos privados. Por último, una policía nacional podría construir una cuerpo especializado que no dependiera de los gobiernos de turno y sus políticas fueran de carácter estatal.

En todo caso, las dificultades de una Policía Nacional igualmente son bastante evidentes; por un lado, un cuerpo nacional hace que la reacción no sea inmediata y por tanto es lenta la respuesta a cualquier emergencia; por otro lado, a nivel local la captura institucional de miembros de la policía es común por los grupos criminales y la impunidad es reinante por los niveles de autonomía que logran estos cuerpos nacionales.

Por otro lado, los modelos de Policía Estatal se concibieron bajo tres presupuestos democráticos; el primero, trataba de impedir que el gobierno de turno utilizará las fuerzas policiales como ente de represión y para actuaciones no ajustadas a derecho. En segundo

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lugar, permitirían que los cuerpos policiales se adaptaran mucho mejor a condiciones locales especificas, es decir, la naturaleza y actuación de los grupos de delincuencia organizada no se dan bajo parámetros similares en un mismo territorio, generalmente, su actuación y desenvolvimiento no depende de una casuística nacional, comúnmente son una multiplicidad de causas locales, de ahí, que se requieran cuerpos adaptables y especializados por región; Por último, los cuerpos estatales permiten una especie de contrapeso entre el poder nacional y estadual, lo que mejora los equilibrios de poderes.

Aunque, se presentan serías dificultades; por un lado, las policías estaduales son fácilmente cooptables por los gobiernos regionales, el caso más dramático fue el de Venezuela, donde además de policías estaduales, hay municipales y metropolitanas, durante el año 2005 y 2006 las policías locales cuidaban las marchas de la oposición mientras la Guardia Nacional las oficialistas. Incluso, los niveles de profesionalismo de las policías son dramáticamente bajos, se utilizan en muchos casos como entes de clientela como contraprestación de votos. En segundo lugar, estas policías locales son fácilmente penetrables por organizaciones criminales, por ejemplo. Para el caso de Venezuela, “la inseguridad es asumida como el principal problema del país, más del 75% de la población teme ser víctima próximamente de un delito, 63,4% cree que la policía está involucrada en la comisión de delitos, más del 33% de la población ha sido víctima recientemente de delito, pero un 85% no lo denuncio luego de considerar la ineficacia de organismos responsables”22

Sin embargo, en ambos casos los problemas comunes y sobre todo el problema común es la corrupción. Tanto en el modelo nacional como estadual la captura de la policía ha significado retrocesos sustanciales en la lucha contra el Crimen. Para el caso de la Policía Nacional de Colombia se han implementado tres estrategias para mejorar la operatividad.

Por un lado, se han creado grupos especializados de choque que permitan agilidad en los cuerpos policiales, entre ellos se encuentran el FUDRA o Fuerza de despliegue rápido, el Bloque Antiterrorismo Urbano, los Escuadrones Móviles de Carabineros o EMCAR. En segundo lugar, no sólo se incrementó el pie de fuerza de la Policía, sino además se crearon grupos especializados en inteligencia militar, es decir, mayor proporción de policías en las calles no es sinónimo de reducción de la violencia, por el contrarío el mejoramiento de la inteligencia militar y policial si contribuye sustancialmente a la reducción de la violencia.

Los siguientes cuadros muestran el pie de fuerza de la policía de Bogotá para 1998 y luego su evolución para el 2008. Como se observa la disminución de la violencia homicida en Bogotá no se asocio a un incremento del pie de fuerza militar, los datos son más o menos similares para cada años. En cambio la profesionalización y el mejoramiento en la inteligencia si lograron un impacto alto en la reducción de la violencia.

22 Brown Cellino Sergio; La Policía en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Venezuela; en La Policía en los Estados de derecho Latinoamericanos; Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Medellín Colombia, 2003, Pág. 556.


Pie de Fuerza Policía Nacional 199823.

23 Policía Nacional de Colombia.

2008

UNIDAD OFICIALES

TOTAL GR MG BG CR TC MY CT TE ST

MEBOG 0 1 9 26 48 63 42 167 356

SUBOFICIALES TOTAL

SM SP SV SS CP CS

2 20 79 7 0 0 108

NIVEL EJECUTIVO

TOTAL

CM SC IJ IT SI PT CB IV

10 11 259 653 1629 6423 44 0 9029

AGENTES AUXILIARES TOTAL

BACHI REGUL GENERAL

1140 5022 941 16596



La tercera estrategia, consistió en la instauración de la llamada red de cooperantes, que sobre el terreno ha logrado disminuir la violencia homicida, más no otros tipos de violencia. En esencia, en la actualidad existen un total de 800 mil colombianos en la red de cooperantes, cuya función consiste en que los civiles funcionen como agentes militares e investigadores sin hacer parte de las Fuerzas Militares. La crítica no sólo hace referencia a la vinculación de la población civil al conflicto armado colombiano, lo cual es una grave violación del DIH, sino también a los efectos que se podrían denominar secundarios que trae este tipo de política, que serían tres.

Primero, se han producidos casos que son conocidos como casería de brujas, es decir, que disputas y diferencias entre miembros de una comunidad son saldados con denuncias hacia la fuerza pública que no siempre se ajuntan a la realidad. Así, muchas denuncias de pertenecer a grupos guerrilleros se hacen como retaliaciones de otros miembros de la comunidad; segundo, los grupos armados ilegales, igualmente han desatado una violencia contra varias comunidades acusándolas de ser colaboradores de la fuerza pública y a la inversa; tres, si bien los datos de violencia homicida se redujeron esta nuevamente comienza ascender producto de un reacomodamiento de las estructuras ilegales.

24 Ídem.

1998

UNIDAD OFICIALES


MEBOG 1 6 39 46 79 153 161 485

SUBOFICIALES TOTAL

SM SP SV SS CP CS

3 31 60 157 239 4 494

NIVEL EJECUTIVO TOTAL

CM SC IT SI PT CB IV

3 8 207 1285 3341 978 74 5896


BACH REG GENERAL 4090 6000 16965


La tercera estrategia, consistió en la instauración de la llamada red de cooperantes, que sobre el terreno ha logrado disminuir la violencia homicida, más no otros tipos de violencia. En esencia, en la actualidad existen un total de 800 mil colombianos en la red de cooperantes, cuya función consiste en que los civiles funcionen como agentes militares e investigadores sin hacer parte de las Fuerzas Militares. La crítica no sólo hace referencia a la vinculación de la población civil al conflicto armado colombiano, lo cual es una grave violación del DIH, sino también a los efectos que se podrían denominar secundarios que trae este tipo de política, que serían tres.

Primero, se han producidos casos que son conocidos como casería de brujas, es decir, que disputas y diferencias entre miembros de una comunidad son saldados con denuncias hacia la fuerza pública que no siempre se ajuntan a la realidad. Así, muchas denuncias de pertenecer a grupos guerrilleros se hacen como retaliaciones de otros miembros de la comunidad; segundo, los grupos armados ilegales, igualmente han desatado una violencia contra varias comunidades acusándolas de ser colaboradores de la fuerza pública y a la inversa; tres, si bien los datos de violencia homicida se redujeron esta nuevamente comienza ascender producto de un reacomodamiento de las estructuras ilegales.

24 Ídem.

1998

UNIDAD OFICIALES


MEBOG 1 6 39 46 79 153 161 485

SUBOFICIALES TOTAL

SM SP SV SS CP CS

3 31 60 157 239 4 494

NIVEL EJECUTIVO TOTAL

CM SC IT SI PT CB IV

3 8 207 1285 3341 978 74 5896


BACH REG GENERAL 4090 6000 16965


ANEXO:

GRADOS PERSONAL UNIFORMADO

SIGLA

GRADO

GR GENERAL

OFICIALES

MG MAYOR GENERAL BG BRIGADIER GENERAL CR CORONEL TC TENIENTE CORONEL MY MAYOR CT CAPITAN TE TENIENTE ST SUBTENIENTE CM COMISARIO

NIVEL EJECUTIVO

SC SUBCOMISARIO IJ INTENDENTE JEFE IT INTENDENTE SI SUBINTENDENTE

PT - CB - IV PATRULLERO SM SARGENTO MAYOR

SUBOFICIALES

SP SARGENTO PRIMERO SV SARGENTO VICEPRIMERO SS SARGENTO SEGUNDO CP CABO PRIMERO CS CABO SEGUNDO AG AGENTE


BIBLIOGRAFÍA

ÁVILA MARTÍNEZ, Ariel Fernando. Injerencias armadas e ilegales en la transformación del mapa político e institucional. En: LÓPEZ, Claudia Editora. Y refundaron la patria. reconfiguración cooptada del Estado en Colombia. Bogotá: Editorial Santillana, 2010.

Brown Cellino Sergio; La Policía en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Venezuela; en La Policía en los Estados de derecho Latinoamericanos; Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Medellín Colombia, 2003, Pág. 556.

GARAY, L. J. La Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado en Colombia. Bogotá: Transparencia por Colombia, 2008.

GUTIÉRREZ, Francisco. Inequidad y Violencia Política. En: Análisis Político. No 42, Universidad Nacional de Colombia, 2001. Pa. 42-‐65.

STATHIS, Malvas, Esbozo de una teoría de la violencia en medio de la guerra civil. En: Análisis Político. No 42. Universidad Nacional de Colombia IEPRI. Bogotá, enero – abril de 2001.

________. La Violencia en medio de la Guerra Civil. En: Análisis Político. No 42. Universidad Nacional de Colombia IEPRI, Enero-‐Abril 2001.

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________.Contemporary Democracies. Participation, stability and Violence, Cambridge. EUA: Harvard University Press, 1982.

SCHOCK, Kurt. A conjuntural model of political conflict. The impact of political oportunities on relationsihip between economic inequality and violent political conflict. En: Journal of conflict resolution. Vol. 40, No. 1, marzo de 1996.

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales



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