UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL

FACULTA DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS SOCIALLES Y POLITICAS

ESCUELA DE DERECHO

CIENCIAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

GRUPO # 3

NOMBRES: KAREN GUERRA

ALDAIR NAULA

LUISA ROSADO

GISELLA PILOSO

KEILA HOLGUIN

MEYBI MUÑOZ

DOCENTE:

AB. KATHERINE MATA

SEMESTRE:

TERCERO

PARALELO:

“C”

2015

AÑO LETIVO

EL PRESUPUESTO PÚBLICO

ASPECTOS IDEOLÓGICO.

El presupuesto surgió en la historia como un acto político en virtual del cual el parlamento, como condición para la aprobación de los impuestos, exigió al monarca la información sobre el destino que había de darse a los recursos obtenidos. Inicialmente en Inglaterra, en el siglo XVII y posteriormente en los demás países, en los siglo XIX Y XX, el presupuesto fue concebido con el criterio de que con ciertas frecuencia se requería la votación parlamentaria.

La transcendencia del presupuesto desde el punto de vista de político, en las primeras fases del liberalismo optimista, fue manifiesta en dos aspectos fundamentales que hoy se conservan solo de manera relativa o parcial, sin que por tal motivo pueda decirse que han perdido su crucial importancia para las finanzas públicas .

Desde el punto de vista del ingreso, porque, a diferencia de lo que hoy ocurre, no se limitaba  a hacer un prospecto o estimación de los ingresos que probablemente han de ser percibidos en el periodo de que se trate, sino que se entrañaba una verdadera autorización para el recaudo.

Y desde el punto de vista del gasto porque, como hoy ocurre aunque con algunos cambios que se examinan más adelante, determinaba el curso y la cuantía máxima de las erogaciones qué habrían de realizarse en el período a que se refiera.

La concepción del liberalismo, partidaria de un papel mínimo del ente público, era acorde con esa estructura de control y poder decisivo del parlamento en los sistemas políticos que acogiera el credo de la voluntad general, la democracia representativa o la monarquía constitucional.

Suele recordarse, con justificado entusiasmo, la célebre imposición de los lores y comunes, reunidos en Westminster, a sus Majestades Guillermo y María, príncipes de Orange, en el sentido de que respetaran las leyes y se sometieran a los designios del parlamento,

de manera tal que no se repitieran los a actos arbitrarios en que habría incurrido Jacobo II en desmedro de la libertad y de la ley.

¿Cómo no traer a este texto los apartes de la Carta de derecho (Bill of Rights) del trece (13) de febrero de 1689, en la cual el parlamento inglés, entre otros oficiales aspectos, proclamo el principio de “reservar de la ley” que culminaría en la exigencia de la legalidad del gasto y de los impuestos? La declaración de decía, en lo pertinente, lo siguiente:

“En estas circunstancias, los mencionados lores eclesiásticos y temporales y los comunes. reunidos hoy en virtud de sus cartas elecciones, y constituyendo la plena y libre determinación de esta Nación, luego de examinar los mejores medios para alcanzar los fines indicados, declaran, en primer lugar, como en casos semejantes hicieron sus antecesores, para reivindicar y afirmar sus antiguos derechos y libertades:(…)”,”(…)

4 Que toda exacción de impuesto o en beneficio de la corona, en pretexto de la prerrogativa real, sin consentimiento del parlamento, por un tiempo mayor o en forma distinta de aquella en que fue autorizada, es ilegal.

Más tan emotiva reminiscencia no es suficiente para resaltar en este escrito el profundo contenido político de la institución presupuestaria. Es necesario, además, aludir al histórico documento del 26 de agosto de 1789, mediante el cual los representantes del pueblo francés, constituidos en Asamblea Nacional “y considerando que la ignorancia, el olvido o el desprecio de los derechos del hombre son la única causa de los males públicos y de la corrupción de los gobiernos, reconocieron y proclamaron formalmente los “Derechos del hombre y del ciudadano” y, entre ellos, tres que tienen que ver con los las instituciones presupuestaria, a saber:

“Artículo 13 Para el mantenimiento de la fuerza pública y para los gastos de la administración es indispensable una contribución común, que debe ser repartida por igual entre todos los ciudadanos en razón de sus posibilidades”.

“Artículo 14 Todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar por sí mismo o por sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de consentirla libremente, de vigilar su empleo y de determinar la cuota, la base, la recaudación y la duración”.

“Artículo 15 La sociedad tiene el derecho de pedir cuentas de su administración a todo agente público”

He ahí las verdaderas bases ideológicas de la institución presupuestaria, muchas veces olvidadas por apreciaciones limitada y simple que suelen referirse al presupuesto como un complejo complejo despliegue de rutina aritmética, respecto del cual el papel del parlamento es parte de esa tuina y el de la colectividad no excede los límites de la resignación ni las manifestaciones de algunos técnico que agregan, sin cesar, alarga e interminable lista de las constancia históricas. Más tarde, tras el flagelo de la depresión, el controvertido periodo de Stalin en la URSS y el doloroso legado de la Segunda Guerra, el siglo XX vio nacer y consolidar en occidente la estrategia de la planificación económica y con ella, una dimensión del presupuesto, que sin perjuicio de su significado político y de control del gasto público, se concreta en su papel como instrumento para el efectiva realización del plan, o al menos, en el alto contenido de planificación que debe contener. Porque si bien es cierto que en las dos últimas décadas ha tenido acogida planeación en Europa un replanteamiento de la planeación no lo es menos que, aún desde la perspectiva de la reducción del Estado, la correlación entre los medios financieros y los fines, que en definitiva identifican a la planeación, se hace indispensable para los objetivos de eficacia y eficiencia de la acción pública. Y si unos ordenamientos optan por la conformación de un plan que adopte la condición de la ley que obre como concepto de las leyes presupuestales y otros han descartado esa dimensión normativa, no por ello puede decirse qué los primeros acogen un presupuesto orientado por planes y los segundos no. Sin un plan pero preconcebido que defina con precisión los fines y la estrategia de la acción estatal, no aparece factible que la sociedad civil exija a los a las autoridades de la eficiencia y eficacia a que con tanta insistencia suelen referirse los estudios macroeconómicos y las propias Carta Políticas.

En sus comienzos, el presupuesto aprobado por el Parlamento tuvo una vigencia de dos o tres años; pero posteriormente se consolidó el hoy principio de la “anualidad presupuestal”, de acuerdo con el cual el órgano de representación popular debe pronunciarse sobre los ingresos y gastos a realizarse todos los años. De esa manera, se acogió, desde la perspectiva del sector publicó, una práctica que es característica de la empresa privada, con la diferencia de que en esta última el presupuesto es una estimulación de los ingreso y egresos del período que no se confunde con la autorización para realizar la erogaciones ni obliga, de modo imperativo, a recaudar los ingresos a que se tenga derecho. La anualidad, de profundo contenido político, se consolidó a medida que adquirió mayor importancia el Parlamento

por su definitivo papel en el control de la acción gubernamental cuya expresión financiera es,  precisamente, el gasto público.

Posteriormente,  sin embargo,  el principio de la anualidad se ha enfrentado con los requerimientos de una Concepción macroeconómica de largo plazo, que impone planes de desarrollo económico y social de varios años y Obras y actividades que trascienden el rígido calendario gregoriano.

Hoy, la ampliación del breve termino  de un año que ha dado origen a la expresión "anualidad" para identificar lo que en realidad corresponde al principio de "periodicidad", se aprecia con especial reserva, de modo primordial por la importancia de las planificaciones a largo plazo y la necesaria armonía que debe haber entre los “planes de desarrollo” y los presupuestos públicos. Del mismo modo, una evaluación de contexto sobre las causas que han dado lugar a la generación falta de interés de la sociedad civil por el presupuesto y a la actitud complaciente de los parlamentos en el proceso de sus más importantes causas. Ni la planificación ni el verdadero control político de la hacienda a través del acto presupuestario resultan factibles con una vigencia tan “breve y, por consiguiente, en aras de su verdadera eficacia se imponen periodos superiores. Para los clásicos, el presupuesto era en esencia un acto de tipo político financiero, con expresión documental., en el cual se daba cuenta de los gastos a realizar en el periodo y de los ingresos requeridos para ese fin. Mas no como un simple rito, sino a manera de control político y regulación detallada de la actividad financiera publica, en un contexto de “estado mínimo” y equilibrio documental y estructural entre el limitado gasto público que se admitía y los ingresos percibidos, para su financiación.

La “ hacienda moderna ”, si bien conserva esa misma perspectiva financiera se ha nutrido con otras, de tipo técnico y social, que imponen el documento elaborado por el gobierno, y sometido a la consideración Del parlamento, un enfoque económico que alude a los resultados históricos y a las perspectivas hacia el futuro. La depresión de 1929, y especialmente el impacto de las dos guerras mundiales y la necesaria acción del Estado para superar la crisis del y el paro, permitieron que la concepción cambiara radicalmente. El simple presupuesto financiero Estado no era suficiente, porque el papel de las finanzas públicas en el contexto de la economía, en general, podía ser decisivo.

DEFINICIÓN

Es natural que los numerosos autores que se refieren al tema del presupuesto propongan una definición que consulte sus características fundamentales. También lo es que, al hacerlo, pongan de manifiesto sus posiciones en torno a la naturaleza jurídica que cabe reconocer en las leyes de presupuesto.

Pero como la de RODRIGUEZ BEREIJO es la que mayor acogida suele tener en la doctrina, porque con indudable de rigor y precisión delimita las características y funciones que tradicionalmente se han reconocido al presupuesto, es del caso proponerla como referencia para formular una serie de comentarios que preceden a la definición que proponernos, sin desconocer, desde luego, el valioso aporte del tratadista español.

Para RODRIGUEZ BEREIJO, el “presupuesto” es “el acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que el gobierno puede realizar durante un periodo de tiempo determinado en las atenciones que detalladamente se especifican y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos”.

El reconocido tratadista español sustenta su definición del presupuesto a partir de una concepción eminentemente jurídica que cumpla dos objetivos fundamentales, a saber: en primer lugar, liberarla de todo contenido económico y contable, para superar, de esa manera, los criterios del plan económico. Y en segundo lugar, identificar al acto presupuestario desde la perspectiva de la diferente función que cumple en relación con los ingresos y con los gastos: con los primeros porque, a raíz de la separación del presupuesto y de las leyes que crean o modifican tributos, no es pertinente predicar de él una función de autorización para recaudar ingresos sino de estimación del importe que habrá de percibirse en la vigencia de que se trate, y de los segundos, porque es indudable que el presupuesto cumple una triple función de alcance eminentemente jurídico, que se concreta en la autorización para realizar el gasto público , la limitación de las cantidades a gastar hasta la cifra consignada en el presupuesto y la fijación del destino que haya de darse a los créditos aprobados.

Y en efecto, esa diferencia en los alcances del presupuesto en relación con los ingresos y con los gastos es indudable. Porque es claro que tanto en lo que toca con los ingresos como son los gastos hay leyes preexistentes al acto presupuestario que crean o regulan los primeros o dan origen a los segundos, pero también lo es que en lo que toca con los ingresos el presupuesto no establece un

importante máximo que deba percibirse durante el curso de la vigencia fiscal, sino una simple estimación de lo que probablemente se agregará a las arcas del Estado en ese lapso.

Tal consideración es de importancia decisiva para comprender, en plena forma, el real significado de los artículos 259-259-260-261 “de nuestra Constitución Política”.

NATURALEZA JURIDICA DEL PRESUPUESTO

Las apreciaciones que suelen hacerse sobre la naturaleza jurídica de la institución presupuestaria tiene el inconveniente de orientarse únicamente a la vieja polémica sobre la distinción entre leyes formales y materiales e incluir, como parte de una exposición que gira en torno al “dualismo” mencionado, algunas consideraciones sobre la teoría del “acto condición”, cuya más brillante expresión se encuentra en la obra de GATON JEZE.

Fruto de esa integración temática, ocurre con frecuencia que la consideración del presupuesto como “acto condición” se vincula a la concepción dual de la ley para concluir que la función que la mera forma. Y es de advertir, en ese aspecto, que la negación del contenido legislativo del presupuesto, a partir de la tesis del “acto condición”, tiene sus raíces en el propio JEZE quien, en su obra Principios generales del derecho administrativo, dice: “En el lenguaje corriente, se habla de la ley declarativa de utilidad pública, de la ley presupuesto. Pero estas son expresiones inexactas, que solo considera un elemento secundario: la forma del acto. Por su contenido, el acto no tiene carácter legislativo: es un acto condición”.

El presupuesto culmina con una ley, en sentido material y formal, pero es además un “acto condición” aunque no desde la perspectiva de la vieja tesis del “acto administrativo”, sino de la de un acto de mayor alcance, que no dudamos en denominar “estatal”.Y es ley no solo en lo que atañe al acto de su aprobación por parte del parlamento, sino en lo que toca con la totalidad de su contenido, con lo cual esta obra se aparta de las doctrinas tradicionales que siguen los lineamiento de PAUL LABAND, GASTON JEZE O SANTI ROMANO, entre otros.En todo caso, la disquisición sobre la naturaleza jurídica del presupuesto no es un tema que solo tenga importancia académica. En buena parte, la falta de una apreciación profunda sobre los verdaderos alcances y el contenido del acto presupuestario ha sido la causa de la indiferencia social, política y aun económica que se descubre en el seno de la sociedad civil y del propio Estado. Para los particulares, la elaboración, discusión y aprobación del presupuesto no suele ser nada distinto de una ritualidad intrascendente que poco o nada aporta para la consolidación de unas finanzas públicas sanas. Los funcionarios públicos, por su parte, ven en el presupuesto una simple exigencia de tipo formal que deben cumplir, para evitar implicaciones administrativas y penales.Pero el presupuesto es mucho más que eso y el propósito de demostrarlo constituye motivo suficiente para volver a una discusión sobre su naturaleza jurídica cuya necesidad es evidente.

PRESUPUESTO COMO ACTO ESTATAL DE CONDICION

De acuerdo con los efectos en derecho que generan, los “actos jurídicos” se clasifican en cuatro grandes categorías que ha reconocido la doctrina aunque no en forma unánime “actos regla”, denominación así por LEON DUGUIT, “actos subjetivos”, “actos condición”, “actos jurisdiccionales”

Los “actos regla” inciden sobre “actuaciones jurídicas generales “en el sentido de “crearlas, modificarlas o extinguirlas y, como tales tienen claro alcance normativo e integran el “derecho objetivo” puede decirse al respecto que para quienes acogen la concepción dualista de la ley constituyen “actos regla” las que llaman “leyes materiales” pero no las “leyes formales”

Los “actos subjetivos” inciden sobre “situaciones individuales” en el sentido de crearlas, modificarlas o extinguirlas como acurre con los contratos.

Los “actos condición” no crean, modifican ni extinguen situaciones jurídicas, sino que hacen posible su aplicación a casos concretos.

Y los actos jurisdiccionales se concretan en pronunciados específicos sobre la existencia o las condiciones de las naturalezas jurídicas del presupuesto esta obra tuvo la oportunidad de hacer breve referencia a los planteamientos de Gatos JEZE sobre el “acto condición” y su proyección, amparada en el legado del mismo tratadista francés, en el presupuesto publico

En esta sección se expone el punto de vista del autor sobre la tradicional tesis del “condición”, no sin antes advertir que en manera alguna participa de la opinión que identifica al presupuesto del Estado como un simple “acto administrativo sui generis” respecto del cual el papel fundamental se predica de la rama ejecutiva del poder público y la función del parlamento es poco menos que intrascendentes. Tampoco comparte la tesis eléctrica, a la luz de la cual el presupuesto público tiene contenido normativo para la Administración Pública pero no para los particulares, la cual olvida que las cosas no pueden “ser y no ser al mismo tiempo”

Es cierto en particular en Ecuador, que los gastos no pueden ejecutarse sin mediar la autorización presupuestal y que los impuestos y contribuciones no pueden recaudarse si no figuran nominalmente en la ley de presupuestos. Y en ese orden de ideas no cabe duda sobre la naturaleza instrumental del presupuesto en el sentido de poner en acción el ordenamiento procede a través de la

autorización del gasto o la previsión de ingresos, de lo cual resulta que, en ese aspecto, nos encontramos ante un “acto condición”

Pero también lo es que la apreciación del acto presupuestario como una simple autorización o previsión esta en mucho de los verdaderos alcances que debe reconocerse a la institución, uno de los cuales, la planeación, toca directamente con la regulación del estado en todo lo que atañe las condiciones en que debe ejercer sus funciones y a las competencias que de ellas se predican.

Así como se sostiene en el capítulo anterior que la ley de presupuesto es la ley en sentido pleno y no simplemente formal, es de reiterar., en esta oportunidad, que no es un simple acto administrativo de naturaleza condicional ni un puro “acto condición” de los que ocupan el interés de la doctrina francesa y, a través de ella, del derecho público ecuatoriano.

A fin de sustentar esa conclusión, nada mejor que traer al texto algunas de las ideas de JEZE y sus seguidores, como lo hacemos a continuación:

A partir de la obra de JEZE la doctrina suele aludir a dos especies de “actos condiciones” los que permiten o determinan el ejercicio de un “poder legal”

Sin duda, esas dos expresiones hallan sus raíces en las siguientes apreciaciones del célebre profesor de Paris:

“El acto condición de aplicación a un individuo de un status legal o reglamentario, de una situación jurídica general o impersonal, el acto condición de ejercicio de un poder legal”

Sobre esas bases, el presupuesto tendría la naturaleza de una “acto condición” para “regularizar el ejercicio de un poder legal”, como lo pone de presente el mismo JEZE:

El principal acto condición realizado por el parlamento, es la aprobación del presupuesto de gastos y recursos. En Francia, la apertura de un crédito es la condición para que pueda ejercerse regularmente el poder legal de los ministro, contratos etc.

El presupuesto de ingresos es, para los recursos derivados de los impuestos, la condición para que pueda ser regularmente ejercido el poder legal de los agentes del físico, de realizar los actos jurídicos creadores de obligaciones para los contribuyentes”

Hasta ahí, no se encuentran reparo a la tesis del “acto condición”, porque es indudable que tanto los gastos públicos como los ingresos a que se refieren las leyes del presupuesto están previstos como los ingresos a que se refieren las leyes del presupuesto están previstos ya en el ordenamiento precedente, de manera que respecto de ellos a la ley en comentario no crea ni agrega nada sino que autoriza su realización o prevé su percepción con un admisible es que por tratare de un acto condición no tenga, a la vez. Un contenido normativo en virtud del cual pueda considerarse como una verdadera ley.

La clasificación de los actos jurídicos en los términos que quedaron expuestos, en su condición de criterio de doctrina para agrupar las diferentes modalidades de “situaciones jurídicas” o de sucesos relacionados con ellas, no puede admitirse como una verdad revelada e incuestionable respecto de la cual no quepa ninguna revisión. Hay ocasiones, como ocurre con el presupuesto público, en que si bien por sus características externas no encontramos ante un “acto condición”, también debemos reconocer en su contenido y en su esencia un alcance normativo que la tradición suele reconocer únicamente en el “acto regla”

La propia reflexión sobre los ejemplos a que acude GASTON JEZE ilustrar las diversas modalidades de actos relacionados con situaciones jurídicas, pone de presente que hay casos en los cuales los límites entre ellas no son infranqueables, acaso porque son fruto de una creación intelectual libre, propia de las ciencias sociales. La ley que declara un bien como de “utilidad pública” para los fines de expropiación, ejemplo al cual acude con insistencia el profesor de Paris en procura de hacer ver que una de las modalidades de los “actos condición” es la que se concreta en dar vía libre al ejercicio de un poder legal, dista en mucho, desde el punto de vista de su contenido, de la ley de presupuesto y no parece factible que una y otra se evalúen de similar manera.

Solo si se aprecian las leyes de presupuesto desde la limitada óptica de la autorización para gastar y la condición nominal para recaudar impuestos y contribuciones, puede afirmarse que tiene la naturaleza de “actos condición” sin contenido normativo. Tal es el criterio, para citar un ejemplo, de Abel cruz santos, en cuya obra se acude en forma expresa a las tesis de JEZER para concluir:

“Se ha llamado al presupuesto “ley de leyes”, “ley complementaria”, “ley adjetiva”. Es, en verdad, una ley sui generis, puramente formal” (..) El presupuesto no tiene poder de creación de nuevas normas legales. Deriva su origen de leyes y obligaciones anteriores del

Estado. La ley de presupuesto no decreta, por si sola, ni los recursos ni los gastos públicos. Se limita a dar cumplimiento a los estatus legales que han creado esos recursos y que han dispuesto su inversión; a calcular los primeros con observancia de ciertas normas técnicas que la ley determina, y apropiar para los segundos las cantidades adecuadas.”

Pero ocurre que el presupuesto es mucho más que una autorización o una previsión de gasto y de ingresos. En esencia es el gran instrumento de la planeación económica., el contexto normativo fundamental de la acción estatal, que delimita el acontecer de la función pública durante la vigencia de que se trate. Por consiguiente, afirmar que no es realmente una ley en sentido material sino una simple forma de ley en la que se concreta un “acto condición”, es a costa de su verdadero contenido y de su fundamental alcance.

El viejo dogma según el cual solo son leyes las que afectan situaciones jurídicas de los administrados y no lo son las que se limitan a regular la propia acción estatal porque para que ostenten esa categoría legislativa es necesario que entrañen potestades del Estados ejercidas sobre personas distintas de sí mismo, ya no tiene cabida en un contexto en el cual el derecho no se agota en las relaciones intersubjetivas y la bilateralidad. Aunque los efectos de este tipo de leyes se vislumbres de manera inmediata en la administración pública y solo medita en los administrados, hemos de reconocer que hacen parte del derecho objetivo como leyes organizativas o de acción, si se quiere cuya importancia ´para la colectividad es indudable.

En particular en lo que se atañe a los “actos condición” concebidos como medio para que pueda ejercerse una atribución establecida en leyes precedentes, no se ve porque no pueden tener un contenido normativo. Y precisamente es el acto presupuestario, cuya expresión final es la ley de presupuesto, la más visible prueba de que, aun a pesar de obrar como condición para que se realicen gastos o se perciban impuestos y contribuciones es un acto condición que incluye verdaderas normas que orientan, con mayor a menor detalle, los rumbos de la acción estatal.

En definitiva el presupuesto público es un acto condición pero con contenido normativo, esto es, desde la perspectiva de una concepción distinta de la que tradicionalmente se le asigna a los actos condiciones. Podría afirmarse tambien que es un acto mixto, con características propias del acto condición y del acto regla, pero preferible insistir en su naturaleza de acto condición, aunque a partir

de una revisión de la doctrina en los términos que se dejaron expuestos.