LA POLITICA EXTERIOR NORTEAMERICANA DEL SIGLO XX

La poltica exterior norteamericana del siglo XX

Claudio Gonzlez Chiaramonte

Introduccin

La poltica exterior norteamericana mantuvo a lo largo de la historia una considerable continuidad, caracterizada por la persistencia en determinados objetivos. Sin duda, parte de esto respondi a la peculiar estabilidad en la conformacin social del Estado norteamericano y en el desarrollo -y creciente concentracin de su capitalismo.

Sin embargo, se puede afirmar que la Segunda Guerra Mundial produjo mltiples transformaciones en el mbito de decisiones norteamericanas. La percepcin del sistema internacional, la relacin con otras potencias cadas y en ascenso, el grado de posibilidad de continuar la expansin del capitalismo monoplico y, sobre todo, la percepcin del propio rol en esa coyuntura, fueron algunos de los puntos que el Estado debi descifrar para disear su nueva poltica.

Pero adems, y como un producto no planeado de esa novedosa posguerra, los acontecimientos que sucedieron inmediatamente al primer intento de reorganizacin forzaron un nuevo giro en las polticas de los vencedores. El resultado emergente, la Guerra Fra, enfrent a Estados Unidos, el pas ms poderoso de la historia, con otro contendor gigantesco, la URSS. La naturaleza del enfrentamiento ha sido percibida de mltiples formas: se la centrado en el aspecto ideolgico, se la ha dado carcter integral, o se lo ha caracterizado como un problema poltico negociable, no inevitable, o an se lo ha reducido a los ms estrictos trminos geopolticos, como el equilibrio entre dos imperios. De todos modos, el resultado de esta Guerra Fra fue la modificacin profunda de todos los estamentos de generacin de la poltica exterior norteamericana en funcin de la contencin de su oponente. La relacin dialctica entre este marco externo, la percepcin del establishment norteamericano del problema y las fuerzas sociales y polticas nacionales gestaron la sociedad y la poltica norteamericana contemporneas.

Hasta la segunda guerra

La poltica exterior del Estado norteamericano mantuvo, a lo largo de su historia, una notable continuidad: slo transformaciones tan radical" como la Segunda Guerra Mundial provocaron mutaciones en sus objetivos y en sus instrumentos bsicos.

La estable relacin de clases en la conformacin del estado mantuvo objetivos tambin estables para su poltica exterior. Los reacomodamientos dentro de la case dominante obedeciendo a la dialctica entre la evolucin de fuerzas internas y la expansin del capitalismo internacional nunca abrieron la barrera del establishment al resto de la sociedad, y por lo tanto, favorecieron esa estabilidad. La creciente concentracin del capital y la subordinacin de tos productores pequeos y medianos se expresaron en el crecimiento del capitalismo monopolista: poderosos estmulos externos, como mercados por conquistar, y una estrecha vinculacin al Estado nacional, garantizaron su crecimiento permanente. De todos modos, para la consideracin ms detenida del proceso de toma de decisiones en la poltica exterior, factores tales como la formacin -y la inercia de la burocracia. o la presin de la opinin pblica, o el sistema de check and balances control y equilibrio o an la personalidad de determinados funcionarios, debern ser tenidos en cuenta.

Los objetivos permanentes hasta el siglo XX. fueron la expansin continental, la expansin del libre comercio y la afirmacin de la relacin con Gran Bretaa. Deben considerarse, al mismo tiempo, diversos ejes a travs de los cuales fue implementada esa poltica: el .evitar la conformacin de alianzas permanentes, el mantenimiento de la neutralidad y el comercio durante conflictos de terceros, la exclusin europea del mbito americanoexpresada en la doctrina Monroe en 1823 y en su corolario Roosevelt en 1902, el continentalismo aislacionismo y la bsqueda de un rol en Asia.

En su totalidad, estos principios expresan la posicin legada por los Padres Fundadores, es decir, los lderes de la revolucin norteamericana de] siglo XVIII. El sentimiento de superioridad moral que tenan respecto a las viejas naciones feudales europeas y a su intrincado y peligroso juego de pactos secretos y diplomacia aristocrtica defini su orientacin. La doctrina del Destino Manifiesto empujaba hacia el oeste a este modelo basado en gobierno representativo y federal y en sociedad igualitaria. El Congreso federal jug un papel de celoso vigilante sobre el Poder Ejecutivo y sobre las fuerzas armadas federales permanentes: an despus de la Guerra Civil, en 1895, stas eran de 27.495 hombres, con el 0,5% del producto nacional; y en la marina predominaron embarcaciones de madera hasta 1893, donde la modernizacin se realiz con pequeas unidades para evitar enfrentamientos diplomticos; en 1891 la marina chilena era mayor, por ejemplo. Adems, la expansin en el Pacfico y la adquisicin forzosa de puntos insulares fue sistemticamente desconocida por el Poder Legislativo. La mayor parte de su cuerpo diplomtico en el exterior eran aficionados empresarios recompensados por el Estado; y su Departamento de Estado slo tena 69 empleados en 1893.

Las transformaciones estructurales de fin de siglo XIX y principios del siglo XX, que hicieron de los Estados Unidos una de la primeras potencias industriales del mundo, no repercutieron demasiado en su poltica exterior. La Poltica de Puertas Abiertas inaugurada con las notas a China en 18991900, el brutal intervencionismo militar en Amrica y la tendencia al aislacionismo diplomtico parecern ser la continuacin natural y la profundizacin de los objetivos anteriormente citados.

El expansionismo norteamericano desbord las fronteras una vez conquistado el continente. La guerra contra Espaa de 1898, la secesin y creacin de Panam y su Canal y la imposicin de la enmienda Platt a Cuba inauguraron una serie impresionante de intervenciones en Amrica Central en las siguientes dcadas. Las notas a China dieron cuenta al mismo tiempo, de la madurez del capitalismo norteamericano y de la poltica exterior: el primero buscaba mercados expandidos, y la segunda, su presentacin formal en los asunto. internacionales ante las potencias europeas demandando igualdad en el trato.

La antigua idea de superioridad moral haba dado lugar a dos innovaciones en los ejes de la poltica exterior para ese perodo. En primer lugar, la concepcin moralista y legalista de la poltica exterior: sta naca del desprecio de la poltica de poder europea, basado en que la hegemona en Amrica slo haca a Estados Unidos tratar con inferiores. Si la condicin "normal" del mundo era el respeto a la ley, como en Estados Unidos -y a las leyes de Estados Unidos-, 1as disputas slo representaban el mal y la ruina del comercio, y slo se resolveran con la imitacin de las virtudes norteamericanas. Cuando el presidente Wilson bombarde Veracruz, Mxico, en 1914 y dijo: "Voy a ensear a las repblicas sudamericanas a elegir Buenos hombres", no se alej de la lnea del presidente McKinley, quien en la conquista de Filipinas en 1899 buscaba su "cristianizacin y civilizacin"; ni tampoco de Richard Olney, secretario de Estado del presidente Cleveland. Este declaraba en 1895 que hoy los Estados Unidos son soberanos en este continente (Amrica) y su fiat es la ley dondequiera intervienen. Por qu? Porque sus infinitos recursos combinados con su posicin aislada los vuelve amos de la situacin y prcticamente invulnerables ante los embates de cualquier otra potencia o de todas ellas juntas. En segundo lugar, se incorpor la idea de la necesidad de la existencia de un organismo internacional con capacidad de respaldar el orden y la paz entre las naciones: era necesaria la ley internacional a semejanza de la norteamericana, para abrir los viejos espacios coloniales, dar igualdad de oportunidades al comercio mundial y terminar con el militarismo.

El sistema poltico comenz a reflejar estas tensiones nuevas del imperialismo. No slo iba a discutirse la creciente autonoma del Ejecutivo en el manejo de operaciones "defensivas de intereses nacionales" o "de emergencia", sino que se instal permanentemente la oposicin entre conservadores aislacionistas y liberales internacionalistas.

La Liga de las Naciones, como corolario de los Catorce Puntos de Wilson, en 1919 llamaban a reemplazar el equilibrio de poderes por una comunidad de poder; terminar con rivalidades organizadas para tener una paz comn. La popularidad de la iniciativa cedi rpidamente, sin embargo. No slo se impusieron enmiendas inaceptables para Wilson que debilitaron a la Liga, sino que la misma idea de adhesin a la inocua Corte Mundial fue rechazada repetidamente. A1 igual que en la dcada de 1890, la inmigracin provoc cierto malestar, y esta vez fue severamente regulada; adems, el nacionalismo econmico impuls altas tarifas protectoras y volvi a insistir con la poltica de Puertas Abiertas.

El ejrcito se desmoviliz a un 20 % del de Francia y apenas se particip formalmente en la expedicin occidental de castigo a la URSS. Slo entre 1934 y 1937, el activista F.D. Roosevelt modific parcialmente la posicin aislacionista, forzado por el enrarecimiento de la escena internacional como consecuencia de la Gran Depresin.

En sntesis segn William Appleman Williams, la poltica de Puertas Abiertas se apoy en tres puntos. En primer lugar, fue concebida y diseada para ganar victorias sin guerras; en segundo lugar, consider al poder econmico norteamericano como la va de desarrollo y progreso de los pases ms pobres que se integraron a l, mientras ste competa contra otros modelos industriales rivales; en tercer lugar, propuso una poltica prctica, al punto de confluir sorpresivamente con las consideraciones legislativas y moralistas; reclamando reformas civilizadas en pases "brbaros" 1o cual era una obligacin norteamericana. E1 acercamiento a la corriente aislacionista puede verse reflejado en la frase "El negocio del gobierno norteamericano son los negocios", o en la concepcin de esta doctrina como el equivalente de la Doctrina Monroe, para Asia.

De todos modos, prestando atencin a la interesante opinin de Melvyn Leffler, es posible descubrir una particular relacin de esta poltica de Puertas Abiertas con 1as necesidades del mercado interno. Esta consiste en que, a pesar de los esfuerzos de los funcionarios republicanos en la dcada de 1920 para apoyar la expansin en el extranjero, ellos confiaron demasiado en la iniciativa privada de las grandes corporaciones industriales sin tratar de influir en la estrategia de ese desarrollo. Su nico objetivo fue expandir el principio del capitalismo liberal y la realidad del capitalismo monoplico para la poltica de puertas abiertas; y buscar la paz para el comercio. Sin embargo, factores domsticos como el peso de los impuestos que la poltica europea generaba, o la proteccin del mercado interno, o la prevencin de la inflacin n elecciones locales, provocaron muchas veces una divisin en el mundo de los negocios y la retraccin de varios industriales.

Desde otro punto de vista, se debera tratar de comprender cul es la percepcin que Estados Unidos tuvo del sistema internacional y cmo influy en la propia conducta. En efecto, cuando la crisis de 191419 quebr cien aos de paz y crecimiento generalizado de los pases del Atlntico Norte, fueron muy pocos los que percibieron que se perda algo ms que algunos aos de negocios.

La estimulante posicin de Polanyi cumpla la consideracin del proceso tomando en cuenta que el siglo de paz el mayor bien deseable haba descansado, adems de sobre el sistema de equilibrio de poder, sobre el patrn oro, sobre el mercado mundial autorregulado y el Estado Nacional como actor central. Esta relacin tan estrecha qued probada cuando, cado el sistema econmico internacional descrito, la supervivencia de ese equilibrio -y de esa paz fue demasiado corta.

Las finanzas, en su aspecto ms concentrado, formaban la base para lar deseabilidad de la paz mundial. En el contexto de la pax Britannica, la presin que podan ejercer los banqueros o el inters de captar su atencin para vincularse al comercio mundial, actuaron como moderadores polticos, disminuyendo las posibilidades de quiebre de la paz de los negocios y consolidando movimientos libres del capital y el afianzamiento del sistema internacional sobre el patrn oro. Este sistema fue el eje principal de] orden mundial: sin ese orden de crecimiento no perda todo el aparato poltico de equilibrio la mayor parte de su sentido, y de sus beneficios?

Las penosas condiciones financieras en que las potencias europeas vencedoras y vencidas terminaron la guerra, y la creciente movilizacin de las clases subordinadas, forzaron el cambio de conducta y 1a composicin, en algunos casos de los Estados nacionales. Sobrevivir sera la meta, an al precio de quebrar la ortodoxia financiera, y an destruyendo las finanzas internacionales.

La conduccin poltica norteamericana, sin querer asumir la responsabilidad inherente a la primera nacin acreedora, vet el acceso a la Liga y se refugi en sus principios de aislamiento y comercio libre. Si bien es cierto que en parte esa actitud reflejaba la inexplicable conducta francobritnicanaciones decadentes que pretendan gloriosas prolongaciones imperiales tambin hay que admitir que sus tarifas altas, la presin acreedora y la especulacin domstica desconocieron la incidencia que la economa norteamericana interna y externa tena en la economa mundial global en decadencia.

Esto se refleja en la tesis de Fred Block acerca de la irresponsabilidad de Estados Unidos. A su vez, integrando estas consideraciones, Charles Kindleberger afirma la teora del poder hegemnico estabilizador, segn la cual el sistema internacional no puede mantenerse sin liderazgo econmico y poltico: la autorregulacin del mercado y del sistema internacional eran una ilusin.

La segunda guerra mundial

El desarrollo y la finalizacin de la Segunda Guerra Mundial impusieron una situacin suficientemente novedosa, tanto en su grado de cambio como en el peligro que implicaba para los Estados Unidos, como para afectar puntos bsicos de su poltica exterior.

En primer lugar, la desaparicin de los imperios del Eje, Alemania y Japn y la definitiva decadencia y destruccin parcial de Francia y Gran Bretaa dejaron frente a Estados Unidos solo a la URSS. Como se ha comentado, ambas potencias, de diferentes experiencias en la Guerra, emergan con diferentes capacidades. Pero, ms all de esas particularidades, tanto para la URSS haba desaparecido el complejo sistema en equilibrio de la Europa tradicional, eliminando la fuente de tres invasiones en 150 aos, como para Estados Unidos se haba quebrado el principal socio en la seguridad industrial militar atlntica y pacfica de ms de un siglo. Esencialmente, el sistema parecer volver a estabilizarse despus de 25 aos de infructuosa bsqueda.

La bipolaridad que asomaba tena alguna asimetra y alguna coincidencia. La primera expresaba el estado de posguerra de cada nacin: la prdida inmensamente mayor de la URSS dejaba sin embargo un ejrcito heroico, respaldado por una estructura de asombrosa recuperacin, a 1a puerta de la vieja Europa, frente al despliegue industrial norteamericano y sus estrategia de recursos tecnolgicos armada. aeronutica para ahorrar bajas militares. La segunda expresaba la falta de previsin de ambas potencias para encargarse de su vaco estructural de poder que, sin precedentes en el sistema internacional, las forzaba a aprender un nuevo bipolarismo con dos sistemas integralmente opuestos.

Si bien los terribles resultados de la incierta victoria aliada en 1919 se perciban en algunos sectores de dirigencia como el preludio causal de las desastrosas dcadas de 1930 v de 1940. la posicin en Estados Unidos respecto de la guerra distaba de ser homognea. Por un lado. gran parte de la opinin pblica slo se volc a favor de la intervencin despus de Pearl Harbor, en 1941, en lo que se consider la situacin ms dura y rechazada de la historia norteamericana. Por otra parte, el gobierno de Franklin Delano Roosevelt profundiz su lnea de cambio y trat de imponerla en su frente interno.

En septiembre de 1940 declare la primera conscripcin civil en tiempos de paz. Apoy a Gran Bretaa en guerra cambindole 50 viejos buques por algunas posiciones estratgicas, y luego. a travs de la ley de Prstamo y Arriendo (Lend Lease Act) de 1941, con lo cual buscaba convertir a Estados Unidos en el "arsenal de la democracia". Esta ley modificaba las leyes de neutralidad de 1935, que impedan vender armas a los estados beligerantes, y la de Cash and Carry de 1937 que abra la venta a cualquier comprador. Adems, el apoyo a la URSS en 1941 segua su lnea de reconocimiento en 1934 para evitar su acercamiento al Eje, Por ltimo, la hostilidad para con la expansin japonesa lo llev a declararlo en "cuarentena" y al cortarle el abastecimiento estratgico, lo forz a enfrentarse a Estados Unidos.

Los instrumentos fundamentales que Roosevelt utilizo fueron tres. El Tratado del Atlntico, el Gran Designio y la poltica de las Cuatro Libertades. El primero fue una declaracin de principios generales sobre la derrota de los enemigos, y la necesidad de un organismo de seguridad internacional: si bien Gran Bretaa y la URSS coincidan en lo primero, no terminaron de aceptar las referencias a la autodeterminacin ni al libre comercio; en ambos se mantenan las nociones de la poltica de poder y las esferas de influencia que Roosevelt, como Wilson, apuntaba a desterrar. Las Cuatro Libertades abonaba en el mismo sentido al perseguir la libertad de credo, de opinin. contra la miseria y contra el miedo. El Gran Designio, finalmente, inclua la jugada ms polmica de Roosevelt, donde sumaba a la ayuda a la URSS la proyeccin de una alianza estable y la colaboracin en la paz de posguerra: el comunismo sovitico perdi, tras gran campaa oficial, el velo de temor que haba inspirado y se consigui un consenso coyuntural

La obsesin por no repetir viejos errores llev a Estados Unidos a enfrentar la Guerra sobre cuatro premisas. La primera fue la derrota total del adversario, para destruir su estructura militar bsica y evitar su resurgimiento: las posiciones internas acerca de la posterior represin o rehabilitacin del vencido no interferan con este principio. La segunda, era evitar en la posguerra la depresin econmica que haba roto la negligente paz de Versailles, para lo cual m disearon organismos internacionales que instituyeran la base de un capitalismo mundial estable y previsible: la conferencia de Bretton Woods en 1944 cre el Fondo Monetario Internacional con el objetivo de asegurar un orden monetario estable basado en tipo de cambio fijo en relacin al oro, convertible y con considerable libertad para seguir objetivos econmicos nacionales; el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio ( GATT) de 1948 se complement intentando asegurar comercio internacional fluido (con antecedentes en la Ley Reciproca de Acuerdos de Comercio RTAA). La tercera premisa era asegurar el idealista principio wilsoniano de autodeterminacin de los pueblos que quedaran liberados con la desaparicin de los imperios. En cuarto lugar, intent construir una organizacin de seguridad colectiva eficaz, an contando con la sensibilidad extrema norteamericana en este aspecto, con antecedentes en la Conferencia de Ministros de Mosc en 1943 y la Conferencia de Dumbarton Oaks de 1944 y en su poltica de los Cuatro Grandes como policas mundiales; en la Conferencia de Yalta de 1945 se dise la Organizacin de las Naciones Unidas, que inclua su exclusivo Consejo de Seguridad.

Considerando en general la actuacin norteamericana en la organizacin de la posguerra, deben advertirse cambios significativos en la generacin y en los contenidos de su poltica exterior. Desde el comienzo de la contienda hubo una predisposicin bipartidista que se acentu y se mantuvo en los aos siguientes. Aunque esto no implic el abandono de posiciones generales de los diferentes grupos de poder, la coyuntura fue tan trascendental como para convencer al establishment de la necesidad de dar un paso hacia el universalismo. ha. tradicional posicin de los wilsonianos, liderada por Roosevelt y su secretario de Estado, Cordell Hull, sumaba la de los federalistas y la de los republicanos internacionalistas, como John Foster Dulles, asesor del Grand Old Party y Arthur Vandemberg, senador por Michigan, aislacionista ferviente de preguerra, muy influyente en el Legislativo, y con notable capacidad de percepcin de la transformacin.

La Segunda Guerra rompi definitivamente el aislacionismo. An cuando los dos ltimos aos de la guerra golpearon la eclctica poltica de Roosevelt seriamente, cualquier modificacin slo se hara desde la nueva percepcin de Estados Unidos como primera potencia mundial, con firmes compromisos en organizaciones polticas y econmicas multilaterales.

La lgica persistencia de Stalin en su poltica de poder, construyendo un colchn de estados "amigos", reclamando el desmantelamiento alemn o respondiendo enigmticamente las invitaciones a crditos de Estados Unidos, y las persistencias britnicas, y an francesas en conservar su poltica de esferas de influencias y agrietados espacios coloniales, llevaron al presidente Truman y a su equipo a romper con la inercia de la administracin anterior. De todos modos, el cambio condujo a una poltica de poder y a la bsqueda del equilibrio, y al intento de articular, con la URSS, o frente a ella, la preservacin del orden internacional y la expansin del capitalismo.

La consideracin, por parte de Roosevelt, de que el inters nacional haba desplazado las consideraciones ideolgicas como determinante de la conducta de Stalin, lo haba llevado a intentar una estrategia de contencin mediante la integracin, algo que algunos llamaron wilsonismo renegado. Adems, y esto haba hecho ms difcil pero ms interesante la estrategia de Franklin D. Roosevelt, haba sustentado esta posicin con el objeto de impedir una nueva alianza URSSAlemania a la luz de la guerra. La concepcin de Roosevelt del equilibrio de poderes se basaba en la idea de Bismarck de impedir la alianza de estados polticamente hostiles. El frente japons haca todava ms valorable la ayuda sovitica cuando la bomba no estaba lista.

Segn Gaddis, Roosevelt no urdi un plan aislado de consideraciones polticas: us cuidadosamente los recursos norteamericanos (tardanza en apertura del segundo frente europeo) para mantener un equilibrio global sin` romper la trama de la sociedad y la poltica norteamericanas. Si bien l no orient su poltica hacia la Guerra Fra, la que previ pero no esper, intent triunfar con el menor costo.

Un trabajo sovitico reciente enfatiza especialmente la naturaleza poltica de su estrategia al sostener que sigui los consejos de Truman en 1941; respecto a dejar que rusos y alemanes se mataran entre s el mayor tiempo posible. Dado que este fue el resultado, cabra preguntarse si el verdadero camino hacia su contencin a la URSS no habra sido el del agotamiento.

En la coyuntura del fin de la guerra la estrategia norteamericana se desplaz desde la anterior prioridad militar hacia la diplomacia: el rpido retiro de las tropas de Europa inici las discusiones sobre reparaciones, reconstruccin, situacin del Ejrcito Rojo y comercio y finanzas. El estilo de negociacin de la administracin Truman haba inaugurado la postura de "ponerse duros con Rusia" con el fin de obligarla a tener una actitud supuestamente ms favorable a las negociaciones.

Hacia la Guerra Fra

El perodo qua corre entre mediados de 1945 y mediados de 1947 marc el punto de inflexin ms decisivo en la poltica frente a la URSS. Si bien el trmino "contencin" apareci por primera vez en 1947, ya se haba implementado una poltica similar anteriormente, y la falta de la respuesta esperada: por la administracin Truman por parte de la URSS haba puesto en movimiento una serie de instancias de la burocracia y el establishment norteamericano. .

Como una cadena de reacciones podemos comenzar con el pedido de informes qua el Departamento de Estado prepar en junio de 1945 sobre el comunismo internacional, desconfiando de la presunta abolicin del Comintern y alarmado por el abandono aparente de la tctica del "frente popular", advertencia sta desde Mosc, lanzada por un funcionario de segunda categora, George F. Kennan. El secretario de Marina Forrestal solicit al Smith College un informe sobre la relacin entre el comunismo y la poltica exterior sovitica porque lo fundamental es saber si nos enfrentamos con una nacin o con una religin.

El 9 de febrero de 1946, Stalin pronunci un discurso en el que subray la incompatibilidad del comunismo y el capitalismo, llamando a tres nuevos planes quinquenales para protegerse de la eventual crisis. A la perplejidad del liberalismo norteamericano, el previsible Fo2restal contest con la certeza de que esa era la declaracin de la Tercera Guerra Mundial. Las noticias del veto sovitico en el Consejo de Seguridad de la ONU sobre un asunto secundario en Siria y el Lbano, y el descubrimiento de espionaje sovitico, va Canad, para procurar secretos nucleares hizo que el Legislativo instara a activar el Comit de Actividades Antinorteamericanas.

Pero, desde a11, la situacin empeorara. E1 informe qua el mismo Kennan

envi el 22 de febrero de 1946 se convirti en el clebre telegrama de las 8.000 palabras donde, sintticamente caracterizaba a la poltica exterior sovitica no como el resultado de la coyuntura mundial, sino exclusivamente de las

condiciones imperantes en la propia Rusia; aqu la ideologa marxista era la justificacin del poder autocrtico ruso. El objetivo de quebrar la sociedad norteamericana debera lograrse con la expansin del Estado sovitico y con directivas operacionales subterrneas coordinadas por e1 Comintern.

La primera reaccin oficial a lo qua luego se hara el contrafuerte estratgico de la poltica Truman fue un discurso de su secretario de Estado Byrnes el 28 de febrero de 1946 en donde adverta contra un desconocimiento unilateral del status quo. Al da siguiente, el influyente senador Vandemberg salud el cambio y suaviz sus anteriores invectivas contra la pasividad oficial. Sin embargo, el enrarecimiento de las relaciones cristaliz nuevamente cuando, por el vencimiento del plazo para el retiro de tropas extranjeras de Irn el 2 de marzo de 1946, el 5 de marzo el Departamento de Estado despach una nota a Mosc exigiendo su retiro y public extemporneamente la noticia. Newsweek lleg a comparar la tensin coyuntural con la crisis de Munich de 1938. El mismo da 5 en un discurso en Fulton, Missouri, Winston Churchill nombraba por primera vez la Cortina de Hierro: su discurso pintaba un sombro panorama de la expansin sovitica en Europa y Asia, y recomendaba un paralelo despliegue militar y una profunda confraternidad entre los pueblos de habla inglesa. En sus palabras deben percibirse, la negativa -falta de crdito del gobierno de Estados Unidos de estar al tanto de esa postura, y la reaccin inmediata en contra del britnico, tanto de previsibles liberales antiImperio (como la Sra. de Roosevelt), como as tambin de sectores antibritnicos aislacionistas que de este modo intentaban reacomodarse. El apoyo de los primeros y la oposicin de los segundos a la accin del gobierno en la ONU demostraba que la poltica oficial se haba detenido peligrosamente a mitad de camino.

Por ltimo, para cerrar este critico perodo, a lo largo de 1946 , se sucedieron tensas negociaciones sin aparente solucin en torno al problema alemn y polaco, y duros reclamos contra la iniciativa sovitica unilateral en Rumania y Bulgaria. El Mediterrneo Oriental fue el foco de atencin por primera vez en agosto de 1946, cuando los soviticos solicitaron la revisin de la convencin de Montreal para poder colaborar con Turqua en la defensa de los Dardanelos. El despacho de unidades de altamar de Estados Unidos fue la respuesta. E1 anuncio britnico de abandonar unilateralmente Turqua y Grecia por problemas presupuestarios en febrero de 1947. arroj el problema de controlar el avance de la guerrilla comunista en manos de una administracin con pocos Tondos. La decidida accin del secretario de Estado George Marshall presionando sobre el Congreso con su enfoque ideolgico prepar el terreno para la presentacin de la doctrina Truman, el 12 de marzo de 194 7 en el pedido de asistencia a Grecia y Turqua.

Las elecciones legislativas de 1946 haban dado por primera vez en diecisis aos el control de la Cmara de Representantes y del senado al Partido Republicano: la reconversin industrial, el desabastecimiento, los problemas laborales, los impuestos y la falta de liderazgo fueron las causas. Aunque la tctica bipartidista no se quebr, el mismo Vandemberg tuvo serias dificultades para pasar el Presupuesto Federal, que desde ese momento tambin fue objeto de nuevas concepciones funcionales.

La Guerra Fria

La doctrina Truman especific las condiciones del liderazgo norteamericano a escala mundial, e hizo un esfuerzo para sumar al Congreso a su punto de vista. La esencia de la posicin radicaba en el conflicto ideolgico y de modos de vida, y a travs de ella se hacan los movimientos geopolticos de su nuevo adversario. Si bien, como Kennan deseaba ahora como Secretario de Planeamiento de Polticas, el subsecretario de Estado, Dean Acheson asegur que las intervenciones no sentaran precedentes y se neg a apoyar a Checoslovaquia y a Chiang-Kai-Sek en China . La cada de China. la guerra de Corea y la aparicin del macarthismo eliminaran el sutil margen de maniobras de la poltica exterior. El simplismo y la inflexibilidad con que Truman haba definido el conflicto restringa sus acciones; segn Gaddis, seran serio obstculo para responder a gestos conciliatorios soviticos despus de la muerte de Stalin, y colaboraran en perpetuar la Guerra Fra.

Desde la guerra de Corea en adelante, el enfrentamiento global con la URSS repercuti profundamente en diferentes sectores de la sociedad norteamericana. Por un lado. la estructura productiva basada en el complejo militar-industrial encontr en el desarrollo de la Guerra Fra el secreto de su preservacin y expansin, alcanzando una incidencia sin lmites en el diseo de la poltica exterior. El serio problema del desempleo como consecuencia de la desmovilizacin favoreci an ms la hegemona de este sector y le permiti reordenar a su favor la relacin con las clases subordinadas a travs de lo que fue el Fair Deal. La fiebre de la carrera nuclear lanzada por el acceso de la URSS a tecnologa nuclear aviv, mediante el temor, la psicosis de la guerra sorpresa y el espionaje. El marcarthismo, como ideologa de la coyuntura, sirvi como magnfico complemento a este reordenamiento de fuerzas. La industria, embarcada en la carrera armamentista. desarroll artefactos cada vez ms sofisticados, como los jets intercontinentales, siempre al servicio de la nueva bomba de hidrgeno. que haba ampliado la capacidad de las de 1945.

Por otra parte, la nueva estrategia de contencin expresada en el informe NSC-68 (National Security Council-68) haba incorporado un grupo de asesores civiles como Len Keyserling, futuro director del Consejo de Asesores Econmicos que revolucionaran los ortodoxos supuestos financieros del Pentgono con sus prcticas keynesianas.

En ese informe se consideraba que el 7% de los gastos de defensa de Estados Unidos, que seran 20% del PBI si se consideraba la industria relacionada a la defensa, quedaba opacado por los respectivos 13.8% y 40% de la URSS, y adems, sta operaba a mxima capacidad. De esto deduca que aumentando el PBI de 225 mil millones de dlares a 300 mil millones de dlares, no slo aumentara el posible gasto en defensa, sino que el nivel de actividad interna aumentara y con ello probablemente el standard de vida. El mensaje se traducira en que si el gobierno se ocupara de manejar la economa, los medios de defensa podran expandirse segn las necesidades de proteger esos intereses: no hay nada que el pas no pueda hacer si desea hacerlo.

La reorganizacin econmica, comercial y financiera que el FMI y el GATT iniciaron, fue para que el multilateralismo se impusiera al intervencionismo interno compatibilizando los requerimientos internos con el sistema internacional. La cooperacin internacional hara posible la convivencia del intervencionismo de Estado con polticas de crecimiento keynesianas sin el riesgo de desestabilizar el sistema de tipo de cambio hacia la competencia nacionalista.

Ahora bien,1as condiciones econmicas mundiales reales no permitieron la participacin de Europa Occidental en el sistema hasta 1958, y ste sigui las pautas convenidas slo hasta 1964 en donde comenz lo que en Francia se llama la hegemona del dlar. A travs del Plan Marshall, la Reserva Federal se convirti en virtual banquero mundial, lo que si bien fue una exigencia extra para impulsar el desarrollo europeo y japons, tambin otorg la ventaja de la posicin internacional del dlar. As como lo explica Fred Block, el precio que pag Estados Unidos por ser el banquero del mundo fue la destruccin del sistema Bretton Woods, su transformacin en una nacin deudora y la creciente dependencia del capital japons. Segn explica el economista Robert Triffin, el despliegue militar norteamericano primero, y la inercia del bienestar de Estados Unidos despus, generaron un dficit permanente desde 1964, que en principio Alemania y Japn decidieron respaldarlo en lo que Benjamn Cohen llam un trato implcito.

Finalmente, en la dcada de 19 70, Estados Unidos ejecut su poder a travs de lo que se conoce como el descuido benigno del dlar; por la creciente competitividad de sus socios menores, la economa norteamericana decidi no cargar ms con el nico peso de ser el banquero mundial: la imposibilidad de devaluar sin generar una escalada inflacionaria en una economa interdependiente. Tanto a travs del desmesurado proyecto de la Gran Sociedad de Johnson en los '60 como por los gastos eleccionarios de Nixon en 197l y 1972, se abri la era de la inflacin. En 1971 se suspendi la convertibilidad del dlar en oro, se recargaron las importaciones norteamericanas y se intent controlar la inflacin. Esta devaluacin unilateral del dlar coincidi con e1 primer dficit comercial desde 1893, con presiones del proteccionismo y con temor de una masiva salida de oro. Desde otro punto de vista, Robert Kehoane dice que el creciente podero econmico y poltico de Europa y Japn fue el que destruy Bretton Woods. La relacin internacional de fuerzas haba cambiado. Los planes de Kissinger, para pasar a un sistema basado en el multilateralismo, fueron ms que elocuentes.

Desde otro punto de vista el aparato estatal fue profundamente redimensionado. Adems de la creacin de la tristemente clebre CIA, para control externo a interno, se profesionaliz fuertemente el departamento de Estado, as como el de Defensa. La creacin del Consejo Nacional de Seguridad dot a la figura presidencial de un slido organismo asesor generador de complejas polticas de proyeccin armamentista, industrial y de seguridad interna. Esta especializacin tendi a profundizar la tendencia a la mayor autonoma del Ejecutivo respecto del Congreso en los asuntos de defensa.

En la poltica internacional, el impresionante despliegue de fuerzas y alianzas de Estados Unidos virtualmente rode a sus adversarios, desde los puntos ms sensibles del planeta para asegurarse su control estratgico. El juego de "suma cero" en que qued definido el sistema bipolar fue modificado parcialmente: a fines de los '60 la poltica `triangular' con China continental y URSS intent aprovechar las profundas divisiones ideolgicas de las potencias asiticas. En la dcada del '70 el hbil Kissinger crea llegado el momento instaurar la detente en un sistema multilateral.

Como haba aconsejado el influyente Kennan en la dcada de 1950, el enfoque universalista de la poltica exterior inaugurado a fines de la Segunda Guerra, haba dado dado paso al particularismo. La posibilidad de la armona mundial no poda descansar en estructuras artificiales legalsticas: eso no slo atrapara a Estados Unidos en un peligroso status quo sino que impulsara la uniformidad institucional mundial (a su semejanza) y llevara a la nacin a compromisos terminables. El particularismo consista en mantener el equilibrio de modo que ningn pas pudiera prevalecer; se aceptaba la realidad de la diversidad universal y se rechazaban abstracciones legalistas: cualquier asociacin entre potencias era factible para equilibrar el sistema a su favor.

En el plano interno los demcratas ratificaron su tendencia a seguir el internacionalismo y las lneas de la economa keynesiana: sus programas no slo avanzaron en ndices presupuestarios sino que, y sobre todo, eligieron -nuevamente omos a Kennan basar sus estrategias de seguridad en respuestas simtricas al creciente poder sovitico. Esto quiere decir que orientaban su respuesta estratgica a equilibrar el despliegue sovitico. Los republicanos. por su parte, estuvieron divididos entre los unilaterales (o neoaislacionistas) de McArthur o H. Hoover, y los internacionalistas de J.F. Dulles y Vandemberg.

Algunas diferencias entre ellos se expresan en la decisin de los primeros de luchar en Asia, dejando con bajo perfil los compromisos europeos o fortalecerse slo en material areo y naval, para evitar intervenciones terrestres (evidentemente, ya el concepto de aislacionismo no es aplicable), contra la posicin de los segundos, que tenan su coartada en la respuesta asimtrica. Tradicionalmente, los hombres del GOP, haban puesto especial atencin en e1 presupuesto equilibrado y en los impuestos bajos. La tctica de responder al desafo sovitico asimtricamente, es decir, sobre los puntos dbiles o no desarrollados por aquellos, fue la que mejor los represent.

Los cambios en la orientacin de la poltica exterior norteamericana entre la asimetra de Kennan y la simetra de Nitze se institucionalizaron. La primera reconoci que los recursos eran limitados pero llev a poder elegir la naturaleza del enfrentamiento y explotar la debilidad del adversario, pero forz a soportar inseguridades psicolgicas como riesgo calculado. La segunda permiti protegerse contra amenazas de escalada y de seguridad psicolgica, pero generalmente cedi la iniciativa. Adems, a pesar de su teora econmica expansionista,

Estados Unidos nunca pudo soportar la contencin simtrica durante demasiado tiempo (Vietnam, Corea).

Si bien la tendencia ideal radicara en combinar las posibles ventajas de ambas, Gaddis encuentra impedimentos tales como la amnesia institucional, o falta de explotacin de experiencias pasadas y la poltica domstica, o la necesidad de distanciarse de 1a administracin anterior.

Segn Gaddis esta no debe ser una interpretacin determinista, pero responde a la subordinacin sorprendente que las administraciones de ambos partidos han hecho de sus estrategias de contencin respecto de la disponibilidad de medios. Si aceptamos este punto de vista, tambin deberamos considerar a la poltica exterior norteamericana, tal come Kennan y Kissinger haban caracterizado a la sovitica: no ha sido tanto el producto de la accin de la URSS o de la evolucin del marco externo en general como de la dialctica de fuerzas internas.

Se puede considerar a la poltica exterior generada por las sucesivas administraciones norteamericanas desde 1945 como homogneas en sus objetivos y variable en sus tcticas. En esto coinciden Charles Kegley y Eugene Wiltkopf, en su anlisis estructural de la poltica exterior norteamericana contempornea, y John Spanier en un trabajo similar, aunque su basamento es diferente al expresado por Gaddis ms arriba. El primero considera que los objetivos centrales , no abandonados durante la Guerra Fra fueron: el globalismo, el anticomunismo, la contencin, el fortalecimiento militar y el intervencionismo. El segundo sostiene que se ha formado un estilo nacional americano como amalgama de los valores polticos tradicionales y la experiencia de la Historia. Esta interaccin, junto a la presin del sistema interestatal, deline la poltica exterior.

Hasta mediados de la dcada de 1970 diferentes tcticas fueron seguidas. Entre 1947 y 1950 bajo la influencia de Kennan se abandon el enfoque universalista y se busc la seguridad por el equilibrio. Los objetivos fueron evitar los vacos de poder, controlar al comunismo y tratar de cambiar la poltica exterior de la URSS, aparentemente impermeable. Los instrumentos fueron la elaboracin de un permetro defensivo que abarcara las zonas industriales estratgicas del mundo, y un planteo asimtrico respecto del adversario. Se asume su fracaso desde que la fuerza instrumental para lograr esos fines, finalmente qued consagrada como un fin en s.

Entre mediados de 1949 y 1950, la poltica se vio influenciada por el NSC-68 de Paul Nitze. Basado en la idea de que los intereses deban responder no slo a los principios del poder sino al poder mismo, elimin la jerarquizacin de intereses anteriores y propuso una respuesta masiva en todo el mundo, con una tctica simtrica. El fracaso en Corea y China desplaza parcialmente su influencia, adems del ascenso de los republicanos.

La dupla EisenhowerJohn Foster Dulles implement el New Look. Este consideraba la existencia de un sistema de suma cero con la base fundamental en las alianzas (a neutralidad qued obsoleta). Su poltica de contencin se basara en la asimetra estratgica, mediante la amenaza de represalias nucleares masivas; al mismo tiempo, incorpor la accin psicolgica y las acciones encubiertas en el interior y en el exterior. El surgimiento de la problemtica del Tercer Mundo y la descolonizacin y la dependencia desnudaron sus limitaciones.

La respuesta flexible fue la tctica simtrica de las administraciones KennedyJohnson: incorpor diferentes niveles de capacidad de respuesta, desde la lucha no convencional a la nuclear; as pudo equiparar las ventajas soviticas y pasarlas, recurriendo al presupuesto keynesiano. La implementacin de negociaciones con Kruschev fueron hbilmente acompaadas por la impredictibilidad en la respuesta a la agresin. Kennedy inaugur la concepcin de tejer nuevas alianzas con sectores sociales que garantizaran crecimiento equilibrado en el Tercer Mundo, como una respuesta no militar de la contencin (Alianza para el Progreso). Al mismo tiempo combin forzadamente algunos conceptos como los de las "fronteras de la libertad" y la "tolerancia de diversidad". La poltica de Gran Sociedad de Johnson fue una respuesta expansiva para reasegurar la superioridad propia en la percepcin nacional.

El acceso de Nixon al poder sorprendi con cambios polticos debidos a su Secretario de Estado Henry Kissinger. Dejando de lado la ideologa como criterio de identificacin, se aboc a la construccin de la detnte: aqu se combinaron lneas como la cooperacin y la coexistencia con el multilateralismo. La doctrina Nixon sostena que disminuiran los compromisos en el mundo slo a los dictados por intereses directos propios: al mismo tiempo consideraba pas comunista peligroso slo a aquel que afectara el status quo. En un intento de nueva conceptualizacin del poder intent combinar la flexibilidad tctica de la anterior administracin con la respuesta asimtrica de Eisenhower y una nueva concentracin del poder en el Ejecutivo: esto le vali la oposicin de la burocracia y el Congreso. Adems, fue duramente criticado el desplazamiento de la guerra interminable hacia la poltica de pivote con URSS y China que llev a cabo. Su acercamiento a Metternich, Castlereagh, Bismarck y Kennan padeci la no coincidencia de la visin estratgica y la autoridad de decisin.

Conclusin

La transformacin de la poltica exterior norteamericana despus de la

Segunda Guerra Mundial, y su giro an ms profundo durante el desarrollo de la Guerra Fra no han quedado aisladas en el Departamento de Estado.

Sin duda, cuando consideramos la naturaleza de los cambios que Estados Unidos sufri en esa coyuntura podemos recorrer un extenso arco que abarque desde la envergadura de su infraestructura instalada o las relaciones sociales de produccin hasta la relacin del gran capital con la esfera de decisin poltica.

Como consecuencia general, Estados Unidos emergi como la nica potencia que haba desarrollado, y poda sostener, el liderazgo de los pases capitalistas. Su fabuloso desarrollo y su capacidad financiera ilimitada hasta le permitieron tener voz dominante en el diseo del mundo econmico que seguira. La experiencia acumulada permiti a los conductores de esta poltica asegurar el antiguo objetivo de expansin del capitalismo por todo el mundo, quebrando las viejas barreras coloniales y amenazando desbordad a los pases que se mantenan fuera de ese sistema.

Queda claro que la fortaleza de esa expansin se bas en la mutua colaboracin que los (nuevos) aliados prestaron: junto con Europa (Alemania-Gran Bretaa) y Japn dos de los cinco centros industriales mundiales que Kennan haba descrito- fue posible dominar el flujo de la produccin, el comercio y la inversin en todo lo que ellos llamaron Occidente.

Los beneficiarios del complejo industrial-militar influyeron o se asociaron- estrechamente en las decisiones oficiales. El excedente de las inversiones transnacionales permiti, como nunca antes, el esplndido nivel de vida de la sociedad norteamericana su paz social- y, luego, el dficit presupuestario permanente.

Slo la dcada clave de 1960, en la coyuntura de Vietnam, lleg a poner en la mira de la opinin pblica la legitimidad de esa poltica exterior y de sus conductores: se enfrentaba a la primera generacin no nacida en la guerra. As, tambin en la dcada de 1960 la posicin de Kissinger hasta permiti desideologizar la poltica exterior, al menos hasta el punto de admitir las negociaciones con todos aquellos pases comunistas que respetaran el status quo.

Sin embargo, a travs de tantos cambios, es posible encontrar algn hilo conductor en esta poltica? En principio, se puede afirmar que esa poltica exterior es la resultante de la naturaleza expansionista del capitalismo monoplico: la poltica imperial de Puertas Abiertas pudo acompaar tanto el universalismo legalstico y moralista de Wilson, como el asilacionismo pragmtico de Hoover, o el eclctico idealismo de Franklin Delano Roosevelt. Con la regulacin de la economa internacional a favor de las condiciones norteamericanas de desarrollo, aquel principio pareca brillar nuevamente.

Los profundos cambios de la Segunda Guerra y de la Guerra Fra despedazaron el aislacionismo y el idealismo, y embarcaron a Estados Unidos en una nueva fase. Ahora segura una conducta globalista, anticomunista, intervencionista. La posicin especial que Estados Unidos tena en los organismos polticos multilaterales, y su real capacidad de presin e intervencin sirvieron a esos principios.

Quedaba claro en ese momento que la poltica exterior norteamericana haba adquirido una percepcin clara de su papel en el mundo, y haba subordinado viejas y rudas polticas domsticas al cumplimiento de ese nuevo rol. La tesis de Fred Bolck, acerca de la irresponsabilidad norteamericana al no asumir el liderazgo internacional en la primera posguerra quedaba as superada. Algo se haba aprendido de los antiguos errores.

. El concepto de establishment remite al estrecho lazo que une a las lites poltica y econmica en los EE.UU. En Gabriel Kolko. The Triumph of conservatism; New York, The Free Press, 1963.

. Paul Baran Paul Sweezy. El capital Monopolista; Mxico, Siglo XXI, 1968, captulo VIII.

. Brewster Denny. El sistema de la poltica exterior norteamericana; Buenos Aires, GEL, 1989, caps. II-III.

. Robert Wesson. Poltica exterior para una nueva era; Buenos Aires, Troquel, 1979, cap. I.

. Ibidem.

. Ibidem.

. William Appleman Williams. The Open Door Policy. En Paterson, Thomas. Major Problems in American Foreign Policy; Massachussets, 1984, Heath.

. Melvyn Leffler. The Origins of expansionism. En Paterson, op. cit.

. Karl Polanyi. The Great Transformation; Boston, 1980, Beacon Press, cap. I.

. Fred Block. Los orgenes del desorden econmico internacional; Mxico, F.C.E., 1980, cap. II.

. Charles Kindleberger. La crisis econmica, 1929-1939; Barcelona, Crtica, 1985, caps. 13-14.

. John Gaddis. EE.UU. y los orgenes de la Guerra Fra 1941-1947; Buenos Aires, GEL, 1989, cap. I.

. Ibidem.

. Ibidem. Conclusin.

. Daniel Yerguin. A Shattered Peace: The Origins of the Cold War and the National Security System; Boston, 1977, pp. 10 y 44.

. John Gaddis. Estrategias de la Contencin; Buenos Aires, GEL, cap. I.

. Sivachev y Makovlev, Russia and the U.S.A., en Gaddis. Estrategias, cap. I.

. Cita en John Gaddis, EE.UU...., cap. IX.

. Cita en John Gaddis. EE.UU..., cap. IX. Adems Kennan, George. Memoirs; Boston, 1980, pp. 68-69 y 292-293.

. John Gaddis, EE.UU...., cap. IX.

. Ibidem.

. Ibidem.

. Ibidem, Ant. Cap X.

. Paul Baran y Paul Sweezy, op cit., cap. XI.

. Daniel Guerin y Ernest Mandel. La concentracin econmica en los Estados Unidos; Buenos Aires, Amorrortu, 1984, cap. 1.

. Alonzo Hamby. Beyond the New Deal: Harry Truman and American Liberalism; New York, 1973, pp. 297-303.

. John Ruggie. International Interdependence and National Welfare; New York, 1980, cap. II.

. Robert Gilpin. La economa poltica de las relaciones internacionales; Buenos Aires, GEL, 1990, cap. IV.

. Fred Block, op cit., cap. IV.

. Robert Triffin. Gold and the Dollar crisis; en Gilpin, op cit., cap. IV.

. Benjamin Cohen. The question of imperialism; en Gilpin, op. cit., cap. IV.

. Gilpin, op. cit. cap. IV.

. Robert Kehoane. The theory of Hegemonic Stability. En Gilpin, op. cit., cap. IV.

. Henry Nash. American Foreign Policy; Virginia Dorsey Press, 1978, cap. V. Adems, Denny; op. cit., caps. V a VIII.

. Gaddis. Estrategias, conclusin.

. Charles Kegley y Eugene Wittkopf. American Foreign Policy; New York, New York St. Martin Press, 1987, cap. I.

. John Spanier. American Foreign Policy since World War II; New York, Praeger Pub., 1977, caps. I-II.