Gestión Pública

y “Producción”:

De la Filosofía a

la Cañería.

mayo 26 2014

En una reciente entrevista a Robert Shiller, por David Wessel, quien dirige el Centro Hutchins de Política Monetaria y Fiscal de Brookings Institution, en Washington, U.S.A., publicada por Wall Street Journal, entre diversas preguntas se le plantea “Gran parte de su obra está en la intersección entre la psicología y economía, y está casado con una psicóloga. ¿Tuvo eso algún efecto en la forma en que desarrolló su trabajo? Shiller: Seguro que sí. Este es el principio básico de la psicología. Nadie puede explicar su mentalidad, de dónde proviene. Las personas creen que son pensadores muy originales pero, en realidad, la mayoría de sus ideas les ha sido transmitidas por otras personas. Los psicólogos han argumentado que existe una base narrativa para buena parte del proceso de pensamiento humano, de que la mente puede almacenar datos en torno a un relato, a historias que tienen un comienzo y un fin así como una resonancia emocional. Todavía podemos memorizar números, por cierto, pero nos hace falta un relato. La mayoría de personas no avanza mucho en lo que a teorías se refiere”. Cita la entrevista: “Shiller, que en una ocasión fue elogiado como "un poeta y un plomero", es decir alguien que articula posturas radicales pero también instala la infraestructura necesaria para ponerlas en práctica, también ha contribuido al desarrollo de productos e índices financieros”. Economía, Teoría, Psicología y Relato, en ese orden, es lo que caracteriza a la producción, y tales rasgos se proyectan en el Ministerio de la Producción peruano, con una poesía normativa más bien bucólica y teoría-doctrinal, aunque sin las fatigas de la práctica. A la luz de la dinámica económica actual y estilo de gobierno, examinaremos si estamos ante un proceso de “Inspiración” o de “Transpiración” en la Gestión Pública.

Articulo 47

Gestión Pública y “Producción”: De la Filosofía a la Cañería.

Por Mag. Econ. Alfredo Espinal

Shiller y la Práctica Teoría.

En una reciente entrevista a Robert Shiller1 por David Wessel, quien dirige el Centro Hutchins de Política Monetaria y Fiscal de Brookings Institution, en Washington, U.S.A., publicada2 por Wall Street Journal, entre diversas preguntas se le plantea “Gran parte de su obra está en la intersección entre la psicología y economía, y está casado con una psicóloga. ¿Tuvo eso algún efecto en la forma en que desarrolló su trabajo? Shiller: Seguro que sí. Este es el principio básico de la psicología. Nadie puede explicar su mentalidad, de dónde proviene. Las personas creen que son pensadores muy originales pero, en realidad, la mayoría de sus ideas les ha sido transmitidas por otras personas. Los psicólogos han argumentado que existe una base narrativa para buena parte del proceso de pensamiento humano, de que la mente puede almacenar datos en torno a un relato, a historias que tienen un comienzo y un fin así como una resonancia emocional. Todavía podemos memorizar números, por cierto, pero nos hace falta un relato. La mayoría de personas no avanza mucho en lo que a las teorías se refiere”. Cita la entrevista: “Shiller, que en una ocasión fue elogiado como "un poeta y un plomero", es decir alguien que articula posturas radicales pero también instala la infraestructura necesaria para ponerlas en práctica, también ha contribuido al desarrollo de productos e índices financieros”. Economía, Teoría, Psicología y Relato, en ese orden, es lo que caracteriza a la producción, y tales rasgos se proyectan en el Ministerio de la Producción peruano, con una poesía normativa más bien bucólica y teoría-doctrinal, aunque sin las fatigas de la práctica. A la luz de la dinámica económica actual y estilo de gobierno, examinaremos si estamos ante un proceso de “Inspiración” o de “Transpiración” en la Gestión Pública.

I. Go Rin Kai. Sun Tzu, el más moderno de los antiguos estrategas, escribió en “El arte de la Guerra” razonando sobre la estrategia ofensiva (Go Rin Kai): “El general es el asistente del soberano del Estado. Si esta asistencia es estrecha, el Estado será fuerte sin duda; si es débil, el Estado será ciertamente débil. Hay tres formas en que un soberano puede llevar al ejército a la derrota: Si, ignorante de que el ejército no debería avanzar, ordena un avance; o si, ignorante de que no debería retirarse, ordena una retirada. Esto se conoce como desequilibrar al ejército. Si, ignorante de los asuntos militares, interfiere en su administración. Esto causa perplejidad entre los oficiales. Si, ignorante de los problemas del mando, interfiere en la dirección de la lucha. Esto engendra dudas en la mente de los oficiales. Si el ejército está confuso y suspicaz, los gobernantes vecinos tomarán ventaja de ello, y causarán problemas. Esto es lo que significa la frase: Un ejército confuso lleva a la victoria del contrario”. Modernamente, sería asegurar el gobierno del Gobierno!. La historia de la Modernización y Reforma del país guarda en no pocas situaciones, un parecido indeseado con algunos de los rasgos descritos, y la génesis del Ministerio de la Producción no es la excepción, cuyo comportamiento revela esa herencia genética en el Poder Ejecutivo peruano. Veamos el fundamento de lo indicado. En Marzo de 1990 mediante Decreto legislativo Nº 560 se aprueba la Ley Organice del Poder Ejecutivo, sustancialmente nucleada alrededor de una descripción funcional detallada de la Presidencia de la República y con una estructura3 de 14 Ministerios, donde Industria y Pesquería eran Sectores independientes. La precitada norma fue parte de las reformas logradas en el Primer Gobierno de la Administración García Pérez. Del inicio de la Administración Fujimori (28/07/1990) a la conclusión del Régimen (21/11/2000) el Poder Ejecutivo, y sus Reformas, no varió sustancialmente lo anotado, y en la Administración Toledo (Julio 2001 a Julio 2006) por Ley Nº 27779 (Julio 2002) se dispone la modificación4 de esta norma y se incorpora como nuevo Ministerio a Producción (Trabajo y Promoción Social cambia a Trabajo y Promoción del Empleo; Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales cambia a Comercio exterior y Turismo; Vivienda y Construcción incorpora Saneamiento, y se crea Mujer y Desarrollo Social). Lo interesante del tema y eje de este trabajo es la glosa del artículo 33º “Denominación y funciones del Ministerio de la Producción: El Ministerio de la Producción formula, aprueba y supervisa las políticas de alcance nacional aplicables a las actividades extractivas y

1 Economista de 67 años, de la Universidad de Yale y Nobel de Economía 2013, conocido por sus predicciones oportunas y certeras de que los precios de los bienes raíces en USA eran una burbuja que se disponía a reventar, ha trabajado desde hace mucho tiempo en la intersección entre la psicología y la economía. 2 http://online.wsj.com/news/articles/SB10001424052702304256404579451513719842826 3 1. Relaciones Exteriores, 2. Interior, 3. Justicia, 4. Defensa, 5. Economía y Finanzas, 6. Educación, 7. Salud, 8. Trabajo y Promoción Social, 9. Agricultura, 10. Vivienda y Construcción, 11. Energía y Mina, 12. Transporte y Comunicaciones, 13. Pesquería, 14. Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales. 4 Su artículo 1º modifica el artículo 20º del D. Leg, Nº 560 y establece que los Ministerios son: 1. Economía y Finanzas, 2. Relaciones Exteriores, 3. Defensa, 4. Justicia, 5. Interior, 6. Trabajo y Promoción del Empleo, 7. Producción, 8. Comercio Exterior y Turismo, 9. Mujer y Desarrollo Social, 10. Salud, 11. Educación, 12. Transportes y Comunicaciones, 13. Vivienda, Construcción y Saneamiento, 14. Energía y Minas, 15. Agricultura.

productivas comenzando en los sectores industria y pesquería, promoviendo su competitividad y el incremento de la producción así como el uso racional de los recursos y la protección del medio ambiente. A tal efecto dicta normas de alcance nacional y supervisa su cumplimiento”. Ello es especialmente singular atendiendo a la Disposición Transitoria y Complementaria Quinta: “Plazo para integrar a los demás sectores productivos: La integración de los otros sectores productivos en el Ministerio de la Producción se realizará, a propuesta del Poder Ejecutivo, en el plazo máximo de dos años”. Esta Ley es publicada el 11/07/2002 y tal plazo fenecería el 11/07/2004. Obviamente, se incumplió. El Ministerio de la Producción inicia su funcionamiento en el marco del Régimen Transitorio de los nuevos Ministerios que estableciera el Decreto de Urgencia N° 036-2002 del día 11 de julio de 2002; y posteriormente con la Ley N° 27789: “Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción”, de fecha 23 de julio de 2002, en el que entre otros, se establecía el ámbito del Ministerio de la Producción, estableciendo los siguientes Sub Sectores5: • Sub sector Industria: representando las actividades industriales manufactureras comprendidas y calificadas como tales en la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU). Comprende normalización, supervisión y promoción, e incluye a la industria pesquera (en base al insumo pesca o captura del Sub Sector Pesca).

• Sub sector Pesquería: comprende la administración de todos los recursos de origen hidrobiológico de aguas marinas jurisdiccionales, ríos, lagos y otras fuentes hídricas del territorio nacional (continental y marina). Involucra investigación científica y tecnológica del subsector pesquería; así como las condiciones ecológicas de su hábitat, los medios para su conservación y explotación, la calidad, higiene y la sanidad de los productos de procedencia acuática; la provisión de infraestructura pesquera, así como los servicios adicionales y complementarios para la realización de las actividades extractivas, acuícola y del proceso pesquero en general, a través de su Oficina General de Desarrollo y Planeamiento Estratégico, recoge la problemática de los Organismos Públicos Descentralizados del Sector: el Instituto del Mar del Perú (IMARPE), Instituto Tecnológico Pesquero (ITP), Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero (FONDEPES), Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita (CEP – Paita) e Instituto de Investigación Amazónica (posteriormente adscrito a la PCM), en su calidad de Organismos Públicos Descentralizados del Sector Producción.

La Ley Nº 27798 que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción, dando alcance a la Ley anterior, en el artículo 4º, Ámbito del Sector, precisa y define los Sub Sectores antes indicados y para la Industria, en el Viceministerio correspondiente, señala actividades manufactureras industriales, desarrollo de la gran, mediana y pequeña industria, y Centros de Innovación Tecnológica. Como un signo por demás interesante, acerca del devenir conceptual de la definición de Políticas Públicas y de la lógica económica y su articulación con los marcos institucionales del registro de las actividades económicas, y por tanto, en el diseño mismo de las políticas económicas, en la norma bajo comentario respecto a las funciones del Viceministerio de Pesquería, no hay mención sobre la fase industrial de la actividad pesquera. Seria en Junio 2008, en la segunda Administración García Pérez, que en el marco del Tratado de Libre Comercio y de la adecuación legislativa para su plena vigencia, se delega facultades del Congreso al Poder Ejecutivo mediante la Ley Nº 29157, y en uso de las mismas (adicionalmente debe señalarse que por Ley Nº 27658 o de Modernización de la Gestión del Estado, se estableció la aprobación de una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo) mediante el Decreto legislativo Nº 1047, se aprueba la Nueva Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción, y dentro de los cambios e innovaciones conceptuales reflejados en la estructura normativo funcional están, además de establecer la vigencia de los dos Sub Sectores citados (Industria y Pesquería), definir que el Sector Producción resulta competente en Pesquería, Acuicultura, Industria y Comercio Interno. Se le transfiere asimismo con posterioridad lo referente a la Micro y Pequeña Empresa y Cooperativas, para separar los aspectos laborales del impulso al emprendimiento. Estos son los hechos administrativos, y corresponde ahora establecer los procesos intelectivos y conducentes al modelo de Ministerio pero sobre todo de Sector que representa, en el concierto de políticas y ajustes de los actores económicos. En el año 2002 la lógica para crear un Ministerio de la Producción consistía de un intento de sustentar un plan nacional de la producción, configurando un “Sector” (inexistente en la Clasificación Internacional Industrial Uniforme) que formule y dirija la Política Pública y Nacional (seria en el año 2003 que se decide aprobar la Ley de Gobiernos Regionales) de la actividad productiva, extractiva y de transformación, y líneas aliadas en industrialización y comercialización de productos agropecuarios, hidrobiológicos y minero metalúrgicos, y que como Rector sea el responsable y promotor, y que coordine y norme su desarrollo, generando aumento de la productividad y condiciones para maximizar la productividad de cada

5 Tal distinción es sustancial, pues según el artículo 19º del D. Leg. Nº 560, Ministerios, señala: “Les corresponde dictar las normas sectoriales de alcance

nacional en los asuntos de su competencia y prestar, a través de los organismos públicos descentralizados que se reservan expresamente al nivel central de Gobierno, bienes y servicios sectoriales; así como supervisar y evaluar la ejecución de las políticas sectoriales. Tienen a su cargo la supervisión y control de las instituciones públicas descentralizadas que conforman el Sector correspondiente”.

actividad económica involucrada en forma lineal y transversal y de sus productos y de su disposición para el mercado interno y competitividad para la exportación. Un aspecto instrumental, sustancial e integrador, asociado a “La integración de los otros sectores productivos en el Ministerio de la Producción (que) se realizara a propuesta del Poder Ejecutivo” era lograr articulación entre las diversas actividades productivas de transformación, caracterizados por su lógica sectorial y lineal y además de profusa legislación propia que norma sus objetivos, finalidad, ámbitos y funciones, y en el proceso de consolidación y delimitación de “espacios políticos y pesos propios”, impulsando leyes específicas para las actividades que formen parte de su competencia, acumulándose a la legislación previa y sin establecer mecanismos de adecuación, cambio o de integración a los procesos de convivencia tecnológica, científica, comercial o global. En un estudio6 de esta época, Teonila García realiza un análisis transversal del ámbito funcional imperante al momento de la creación del Ministerio de la Producción, orientado a su integración con los demás Sectores, conforme a la norma comentada, y señala qué actividades de clara filiación industrial están fuera de este nuevo Sector: “Actividades manufactureras: Las industrias de transformación especificas en la clasificación Industrial Internacional Uniforme (CllU) delimita el ámbito que corresponde al sector Industrial manufacturero la misma que abarca la gran división; sin embargo varias actividades significativas de esta Gran División, se encuentran bajo el ámbito de los Ministerios de Pesquería, Agricultura, Energía y Minas y Salud; lo que refleja que la actividad manufacturera no tiene organicidad y autoridad institucional que proponga una política industrial coherente para impulsar el desarrollo de las actividades productivas de transformación. En igual situación se encuentran los aspectos relacionados a la investigación y Desarrollo Tecnológico, la promoción y desarrollo de la calidad y el impacto ambiental originado por las actividades productivas. Actividades agropecuarias y pesqueras: En lo referente a las actividades Agropecuarias y Pesqueras es necesario promover el incremento de su producción y productividad, para evitar la importación de alimentos, repercutiendo este en el desempleo, emigración del campesino hacia las ciudades originando en la población peruana hambre y desnutrición. La baja producción y productividad agropecuaria y su alto costo de distribución contribuye a un desarrollo lento e inestable de la agricultura con el agravante de la carencia de la diversidad de productos Agropecuarios que dificulta el abastecimiento de materias primas que requiere la industria. El aumento de la productividad del agro es uno de los medios más sólidos para el desarrollo Industrial. Es necesario promover el incremento de su producción y productividad, para evitar la importación de alimentos, repercutiendo este en el desempleo, emigración del campesino hacia las ciudades originando en la población peruana hambre y desnutrición. La baja producción y productividad agropecuaria y su alto costo de distribución contribuye a un desarrollo lento e inestable de la agricultura con el agravante de la carencia de la diversidad de productos Agropecuarios que dificulta el abastecimiento de materias primas que requiere la industria. El aumento de la productividad del agro es uno de los medios más sólidos para el desarrollo Industrial. El progreso agrícola no puede ir muy lejos a menos que haya un desarrollo Industrial manufacturero paralelo, de tal manera que se dé una racional utilización de la mano de obra y se proporcione una sólida base técnica para el equipamiento y servicios esenciales de una agricultura moderna. Por otro lado la articulación con el sector agropecuario es relativamente deficiente y no se logra establecer una vinculación estrecha entre el agro y la industria y viceversa. Actividades mineras: En lo referente a la actividad minera, las actividades de explotación de minas y canteras, en el sentido más amplio, incluye la extracción, la elaboración y beneficio de minerales que se encuentren es estado sólido (carbón y otros minerales); líquidos (petróleo crudo) y gaseoso (gas natural). Consideramos de vital importancia impulsar el desarrollo minero, metalúrgico, siderúrgico y petroquímico, para lo cual es necesario dinamizar e impulsar el desarrollo de la investigación. Actividad comercial y de servicios en el proceso de integración: En lo concerniente a la actividad comercial de servicios no existe actividad manufacturera sin mercado sin atención complementaria como los servicios que requieren, por ello se señala que entre el desarrollo industrial y las actividades comerciales, de servicios deben existir relaciones directas a través de las exportaciones (materias primas, insumos, productos tradicionales, y no tradicionales y bienes de capital), facilitando la adaptación de las industrias manufactureras a las nuevas condiciones de los mercados internos y de exportación. En los procesos de integración Sub Regional-Regional los aspectos vinculados a la actividad comercial y no comercial deben formar parte de un solo organismo (comercio exterior e integración) perteneciente al Ministerio de la Producción que integre a los sectores productivos extractivos y de transformación, que no se menciona en la ley actual de la creación del nuevo ministerio de la Producción. Actividades industriales desarrolladas por otros ministerios: a. La Industria Pesquera: están bajo la jurisdicción del Ministerio de Pesquería. - Elaboración de pescado, crustáceos y otros productos marinos. - La línea de productos de aceites y harina de pescado. b. La Agroindustria: Esta bajo la jurisdicción del Ministerio de Agricultura. - Fabricación de productos lácteos. - Fabricación de aceites y grasas vegetales y animales.

6 http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtual/publicaciones/indata/v05_n1/articulaci%C3%B3n.htm; “La articulación de los sectores productivos, extractivos, de transformación y comercialización, necesarios para impulsar el desarrollo económico del país”.

- Productos de molinera. - Fabricación de productos de panadería: fideos y panes. - Fabricación de refinación de azúcar. c. La Industria Farmacéutica: Esta bajo la jurisdicción del Ministerio de Salud. d. Fabricación de productos farmacéuticos y medicinales. e. La Industria Petrolera: Esta bajo la jurisdicción del Ministerio de Energía y Minas: - Refinería de petróleo. - Fabricación de productos derivados del petróleo y carbón. f. La Industria Minera y la Refinación de Metales: Está bajo la jurisdicción del Ministerio de Energía y Minas. La Industria Naval: Esta bajo la jurisdicción del ámbito del Ministerio de Defensa (SIMAPERÚ) Esta actividad y otras por su carácter estratégico militar deberán continuar en el ámbito de dicho Ministerio”. Desde una mirada de las condiciones y marco normativo del vigente Ministerio de la Producción, impacto de actividades y efectos inducidos por este, los puntos de quiebre y de discusión intelectiva acerca de qué actividades deben estar en uno u otro de los subsectores o no están en ninguno de ello y debieran estar, sigue igualmente vigente y aparentemente sin perspectiva de solución, al implicar cuotas de poder y una compleja red de normas, procesos, procedimientos y otros elementos vinculantes: canon, proyectos, derechos, informalidad e ilegalidad, procesos de formalización, etc.

II. Producción, Industrialización y Sectorialidad. En una mirada retrospectiva, es en el periodo presidencial de Manuel Prado Ugarteche (1939-1945 y 1956-1962), donde el tema industrial aparece en la Agenda política, además de las primeras reformas orientadas a una economía liberal: en su primer periodo se planificó una política de “sustitución de importaciones” ante escasez de productos de importación por motivo de la II guerra mundial, y se establecieron disposiciones normativas y procesos institucionales con avances importantes para la industrialización del país. En su segunda administración se aprobó la Ley de Promoción Industrial, que impulsó el aún incipiente desarrollo industrial peruano y con el sector privado incursiona en inversiones productivas de fuerte sesgo industrial: Creación del Fondo Nacional de Desarrollo Económico en cada departamento para ejecución de obras públicas, instalación de una Siderúrgica en el ya desarrollado puerto pesquero de Chimbote, y apoyo para el desarrollo de la industria pesquera y harinera en ese Puerto (Luis Banchero). Antes de proseguir en el tema, hay necesidad de definir de que hablamos al hablar de Producción e Industrialización. La Producción como proceso admite tres formas principales de aproximación: • Desde la economía, en términos7 de factores intervinientes y costos aliados, y según se trate de una mirada desde un aspecto típicamente empresarial o microeconómico, o desde una definición de modelos vinculados al desarrollo (función de Producción de Cobb-Douglass, Incremental capital Output ratio, Residuo de Solow, Cluster, etc.) o macroeconómico;

• Desde la Tecnología (Ciencia, tecnoprocesos, sistemas blandos, innovación, competitividad) y en forma sustancial por medios de producción, determinantes del nivel de expertise de gestores de nuevas formas de productividad, tasa de intercambio y de generación de talentos entre puestos de trabajo y automatización, costos de escala y alcance, nivel de inversión y del efecto fiscal, además de otros relacionados al mantenimiento, soporte técnico, provisión privada de bienes públicos y los procesos de overhaull, etc.; y,

• Desde las Políticas y Gestión Pública, como proceso adaptativo e inductor del movimiento de factores y variables y del stock de inversiones y goodwill generables (cantidad de empleo esperado, tipo de calificación para tales, incentivos o condiciones de inversión al efecto, grados de integración, etc.).

La Industrialización, como la extensión en términos de proceso de la industria, parte de tal concepto, al cual se reconoce como conjunto de operaciones destinadas a la obtención, transformación y transporte de materias primas. Pero además, industria es una denominación alterna para referirse a aquella instalación destinada a la realización de las mencionadas operaciones y de otro lado, para designar al conjunto de tal tipo de instalaciones que comparten algunas características, en especial si pertenecen a la misma actividad. Bajo esa conceptualización a las Industrias Manufactureras corresponde tanto los procesos de la producción como el valor de la transformación8 o agregado de tales, y sectorialmente debieran corresponderle los procesos inmanentes.

7 Señala INEI en “Clasificación Industrial Internacional uniforme de todas las actividades económicas, Revisión 4”, I. Aspectos conceptuales y metodológicos de la CIIU, numeral 1.7, La actividad está directamente ligada a la noción de producción: no hay producción sin actividad. Producir es crear bienes o suministrar servicios, utilizando otros bienes y servicios, dentro de un proceso de producción que requiere factores (materias primas, trabajo y capital fijo, entre otros) La definición de las industrias depende de la clasificación de actividades. Además, esta tiene un vínculo estrecho con la clasificación de los productos, porque cada actividad se caracteriza entre otras cosas por los productos que realiza. Por consiguiente, actividades y productos son dos aproximaciones complementarias para definir el contorno efectivo de la producción. Los productos resultantes de las actividades pueden transferirse o venderse a otras unidades (en transacciones de mercado o al margen de él), pasar a inventario o ser utilizadas por las unidades productoras para su propio uso final. 8 Transformación es el resultado de un proceso de cambio de forma, sucede cuando una cosa es convertida en otra.

Naturalmente, tanto el concepto “Producción” como “Industria” tienen un contenido técnico limitado en la versión oficial y de Gobierno. No es necesario señalar al agudo lector que por ejemplo, la producción de refinados derivados de petróleo no es una competencia de PRODUCE sino del Ministerio de Energía y Minas (sustraído por si fuera poco al ámbito del FONAFE) y dentro del mismo PROUCE, la producción de las Harinas y Aceite de Pescado corresponde al Sub Sector Industria en tanto el insumo, recursos hidrobiológicos de consumo humano indirecto (CHI), es competencia del Sub Sector Pesca. Hay naturalmente múltiples y contundentes ejemplos más. Alineado a los conceptos e intervención gubernamental en la dinámica económica peruana, destaca esta información9: “La Conferencia General de la Organización de Desarrollo Industrial de Naciones Unidas (ONUDI), inaugurada hoy en la capital del Perú, adoptó una nueva Declaración de Lima que traza las prioridades de desarrollo de la Organización para los próximos años y pone especial énfasis en el desarrollo industrial inclusivo y sostenible. “Al integrar de manera equilibrada las tres dimensiones del desarrollo sostenible – económico, social y ambiental – creemos que las medidas eficaces para lograr un desarrollo industrial inclusivo y sostenible deben abarcar la mejora de la capacidad productiva en una manera que apoye la transformación estructural de la economía; aliente el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo decentes; mejore la productividad y el desarrollo, la transferencia y absorción de tecnología en condiciones mutuamente convenidas; y apoye la investigación y el desarrollo”, señala el documento aprobado por representantes de los Estados miembros de la ONUDI que participan en los cinco días del evento. La declaración hace hincapié en la importancia del desarrollo industrial inclusivo y sostenible como base para el crecimiento económico sostenido y, respetando al mismo tiempo los procesos establecidos por la Asamblea General de la ONU, alienta la consideración de este tema en la elaboración de la agenda de desarrollo post- 2015”. Sobre ese evento, declaraciones oficiales de la Presidencia de la República y reacciones de los actores, un reportaje de Cecilia Niezen, El Comercio10, cita: “El Perú es un caso atípico. Según un informe del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), somos país de ingresos medios, como China y Panamá, pero con un nivel de manufactura (14% del PBI) que nos coloca como una economía de producción primaria, junto a Botsuana y Afganistán. Sin embargo, por el nivel de la PEA empleada en el sector servicios (74,8%), el país estaría dentro de lo que se define como una economía posindustrializada, donde están países como Suiza o Japón. Con todo, no llegamos a ser un país industrializado ni por asomo. Por la diversidad de recursos naturales y materias primas que posee el Perú, a lo largo de nuestra historia hemos atravesado diferentes ‘booms’ económicos –salitre, guano, minerales, harina de pescado, caucho–, pero ninguno ha logrado generar esa condición productiva que ha sido el tema central de la reunión de ONUDI en Lima la semana pasada: la industrialización. El consenso es que tomando la senda de la (correcta) industrialización, el crecimiento económico se hace más sostenido, se generan mayores rentas para el país, así como mejores empleos. Si bien cada país es único, los casos de Corea del Sur, Malasia y Tailandia, que a mediados del siglo pasado, según la ONUDI, tenían una agricultura que representaba al menos el 40% del PBI y una industria manufacturera que equivalía al 14%, son ilustrativos; casi cincuenta años después, la industria manufacturera representa más del 25% y la agricultura varía entre el 3% y 13%. Este cambio ha impactado significativamente en sus niveles de ingreso per cápita. ¿Por qué el Perú no se ha industrializado? La respuesta es compleja y entre otros factores pasa porque el sector público ha sido miope y el privado, cortoplacista. En opinión de Don Juan Carlos Mathews, director del Centro de Educación Ejecutiva de la Universidad del Pacífico, el caso peruano se presta bien al clásico debate de si los recursos naturales son una bendición o más bien una maldición, para el país que los posee. “Los peruanos nos hemos sentido ricos y no hemos aprovechado la oportunidad que nos ofrece esa condición. Históricamente no ha habido una preocupación por generar valor agregado sobre los recursos”, sostiene. En la misma línea, Carlos Anderson, presidente del CEPLAN, dice que como sociedad, la industrialización no ha sido una prioridad. “Hablo de sociedad, porque los procesos de industrialización no suelen ser únicamente impulsados por el Estado”, señala. En términos más concretos, el Perú no cuenta con un marco favorable para generar una diversificación productiva que, por ejemplo, impulse un mayor peso de las manufacturas en nuestro PBI. La innovación –no hay discusión– es fundamental para agregar valor a la producción. Pero si partimos por analizar el gasto público destinado a investigación y desarrollo, no llega ni a 0,5% del PBI. Esto se traduce en exportaciones de muy bajo valor agregado tecnológico. Analizando nuestras exportaciones entre el 2000 y 2005, en función de si utilizan contenidos de baja, media o alta tecnologías; el porcentaje de alta tecnología representó apenas el 0,6% del total; en el mismo período de tiempo, ese tipo de productos representó el 30,7% de las exportaciones de Costa Rica. Y basta dar una mirada a la estructura productiva peruana para constatar que las actividades extractivas siguen relegando a las industriales. Entre 1995 y el 2012, las exportaciones de minerales se duplicaron, alcanzando 60% del total. En ese

9 http://onu.org.pe/noticias/conferencia-general-onudi-adopta-la-declaracion-de-lima-con-enfoque-en-el-desarrollo-industrial-inclusivo-y-sostenible/ 10 http://elcomercio.pe/economia/peru/que-necesita-peru-convertirse-economia-industrial-noticia-1670636, Lunes 09 de Diciembre del 2013. El detalle de líneas de acción bajo cuatro ejes según conferencia del Presidente Humala son: “El propósito es diversificar la matriz productiva del país. El primer eje de este plan es lograr que el Estado se convierta en facilitador de la inversión privada en la industria, para lo cual anunció que se conformará un observatorio de obstáculos que permitan identificar las trabas y poder resolverlas. Como segundo eje, se impulsará un proceso de reconversión laboral para que los peruanos puedan acceder a empleos de calidad y facilitar la productividad de las empresas, así como la preparación de los niños para integrar la fuerza laboral industrializada. La atracción de la inversión extrajera constituye el tercer eje. El objetivo será convertir al Perú en una opción real para las operaciones de las empresas trasnacionales interesadas en consolidar su presencia efectiva en América Latina. El último eje del plan, es integrar a las regiones menos favorecidas en el proceso de industrialización, a través del desarrollo, perfeccionamiento y estandarización de técnicas productivas ancestrales”.

contexto, el gobierno viene desarrollando un plan nacional de desarrollo industrial (PNDI), documento que ocupa un espacio cada vez más importante en el discurso oficial, pero que aún no ha sido compartido, ni en forma de un avance o resumen. Por lo que se ha adelantado, ese plan, que PRODUCE ya entregó al presidente, no tendría el enfoque proteccionista de aquellas políticas industriales de los años setenta. Aparentemente, propiciaría políticas transversales alineadas con la apertura comercial que se impulsa actualmente (el CEPLAN dice específicamente que no se elegirán “sectores ganadores”). En concreto, si uno combina las declaraciones de Francisco Grippa, Viceministro de MyPE e Industria, con lo explicado por el presidente Humala, el PNDI se basaría en el impulso de la innovación, capital físico y humano. Sus ejes serían la eliminación de trabas burocráticas, la reconversión laboral y la atracción de la inversión extranjera. Entre los instrumentos para lograrlo, se ha hablado de parques industriales, ‘clústers’, duplicar el gasto en innovación, un observatorio de trabas a la inversión, financiamiento de capital semilla, fondos de riesgo, entre otros mecanismos”. Incluso con tan limitada y dispersa información resulta posible establecer tres rasgos dominantes de la esperada postura oficial sobre la visión y orientación de las Políticas Públicas en materia de producción manufacturera y de lineamientos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo Industrial: a. Persiste en la retina de la mirada oficial, el tema de la “Desburocratización” como un elemento estructural y no como

un asunto de Gobernabilidad (gobierno del Gobierno), o al menos como el problema de funciones11 sustantivas que realmente es, con las asimetrías de información, desestructuración e inorganicidad que ello acarrea, en términos de los Sectores (competencias y funciones) y de su proyección territorial;

b. Se conceptúa que la inversión privada es un tema de orientación y facilitación estatal, sin establecerse por ejemplo si el Estado bajo el modelo económico constitucionalmente señalado (Economía Social de Mercado) debe generar la infraestructura de soporte para la generación de bienes públicos y sobre todo la emergencia de mercados y canales de comercio interno sin distorsiones o externalidades negativas abusivas como las actualmente existentes, sensible y critica especialmente en las Regiones dependientes de los mecanismos de transmisión de precios y demanda de la Capital, si establece condicionalidades o no interviene;

c. Se acentúa el criterio de productividad de claro sesgo (convicción unilateral desde el Gobierno) al factor empleo y de futura reconversión laboral pero sin establecer alguna orientación o relación de este proceso al nivel de demanda o de nivel salarial en el mercado laboral ni en la estructuración de mercados orientados.

No hacemos mención al plazo de maduración ni tipo de manufactura (la cita presidencial a “técnicas ancestrales” resulta en verdad, misteriosa –salvo que, cultivos orgánicos, tejidos típicos, productos naturales, hierbas medicinales, etc. y que se caracterizan precisamente por ser de producción limitada y no influyente en la productividad, pasen por un proceso de internacionalización tal como por ejemplo la artesanía africana o asiática, que deja de ser precisamente “de origen”, y se asemeja a cualquier otra producción industrial similar, despersonalizada) por que ello implica una inversión en tiempo prolongado si no se invierte concretamente, pues el apoyo moral no basta para una transformación de corto plazo.

III. Manufactura: Problema de Futuro o Visión de Pasado?. Para tener ideas de magnitud, y de valor intrínseco, veamos algunos datos relevantes: a. Bolsa de Valores de Lima (recientemente fusionada con CAVALI): al cierre de Marzo 2014 mantiene 283 empresas

con valores inscritos (títulos de capital y valores respaldados) y de estas 49 son industriales (17,3% del total) en tanto los valores inscritos (renta variable) de capital son 27 (de 209) y acciones de inversión, 34 (de 52). En términos financieros las acciones industriales comunes a Marzo 2014 muestran una capitalización de US$ 10.126,29 Millones de Dólares (8,78% del monto total capitalizado: US$ 115.244,94 Millones).

b. Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria: A Febrero 2014, el padrón de contribuyentes a nivel nacional (6.733,8 Millones) registra 198.7 Millones (4,4%) sustancialmente de la industria no primaria. De otro lado, el aporte fiscal en términos de ingresos recaudados por este ente, representa el 12,7% del total. Ello es 57,1% más de lo aportado por minería e hidrocarburos y 49,6% más que la construcción. Es de resaltar que las actividades de comercio interno (para variar, parte de las competencias y funciones del Ministerio de la Producción) son 59,65% más de lo aportado tributariamente por la Manufactura, antes descrita.

En el cuadro siguiente se ha especificado detalles de los montos y valores ya comentados por resultar de interés para el análisis.

11 En el sentido del numeral 1 del artículo 3º, Ley Nº 29158: “Las normas de organización y funciones distinguen aquellas que son sustantivas de cada entidad de aquellas que son de administración interna; y establecen la relación jerárquica de autoridad, responsabilidad y subordinación que existe entre las unidades u órganos de trabajo”.

Contribuyentes inscritos según Actividad Económica (Miles de Contribuyentes) Millones Nuevos Soles

Febrero 2014 (%) Feb 2014/2013 Ingreso recaudado

Manufactura 198,7 4,4 685,8

Procesadores de Recursos Primarios 1,8 11,5 60,1 Conservas y Productos de Pescado 0,5 9,5 6,5 Refinación de petróleo y otros 0,0 19,4 41,7 Productos Cárnicos 1,3 11,9 3,5 Azúcar 0,0 16,1 8,3 Industria no Primaria 196,9 4,4 625,8 Alimentos, Bebidas y Tabaco 26,7 6,5 257,2 Textil, Cuero y Calzado 59,6 2,7 57,7 Industrias Diversas 46,5 4,7 55,3 Industria del Papel e Imprenta 26,7 4,3 47,3 Productos Químicos, Caucho y Plástico 4,7 1,0 84,1 Minerales no Metálicos 3,6 6,1 46,4 Productos Metálicos, Maquinaria y Equipo 28,3 5,6 74,3 Industrias del Hierro y Acero 0,9 6,3 3,5 Fuente: SUNAT, Cuadros Nº 49 y 33, Nota tributaria. Elaboración: Del Autor.

Los procesos de apertura del comercio exterior y compromisos políticos bajo tratados de Libre Comercio, han generado diversos procesos de cambio, tanto de orientación productiva, nivel de tecnología o innovación de procesos, como de la participación en las fases del proceso (de productores de los bienes finales a proveedores de los insumos, o viceversa) y “descreme” de mercados en función de sus demandas, sus clientes y preferencias o estrategias de consumo masivo, y de precios. Proyectar los esfuerzos de los emprendimientos exitosos y de cierto volumen (no surge, ritualmente, cada año un Grupo AJEGROUP, Familia Añaños) como medida de la industrialización esperada resulta apuesta romántica, y esperar que el mercado siga a la empresa no es sustancialmente diferente, si antes no se ha configurado un mecanismo o mejor aún, una red de condiciones basadas en el perfil del comportamiento y la vigencia de regulaciones enraizadas, que el propio Gobierno (el actual y de sus predecesores) ha consolidado. Un claro y evidente ejemplo que alterna entre los incentivos y la erradicación de “trabas burocráticas” lo constituye por ejemplo, la aplicación de la Ley Nº 29090, Ley de regulación de habilitaciones urbanas y de edificaciones, y en especial su artículo 10º, referido a modalidades de aprobación, que en cuanto a incrementar el nivel de inversión privada en construcción cumplió con generar aumentos en el PBI asociado, pero con un efecto de vulnerabilidad ante post evaluación y judicialización preocupantes y pernicioso. Baste señalar que por ejemplo, el financiamiento para los emprendimientos es caro sin los colaterales “suficientes”, y tomar capital adicional para empresas pequeñas y medianas no escapa a esa regla de riesgo financiero. Ello se verifica simplemente de lo que es el comercio: hay correspondencia entre venta de casas nuevas siempre que el deudor demuestre estar adecuadamente empleado (estabilidad en el empleo) y para los independientes ello demanda el demostrar ingresos y aportes significativos para deducir riesgos, lo que nos lleva nuevamente a las Políticas Públicas y a la transversalidad de lo Sectorial, debido a que la “producción” comprende a varios Sectores. Propusimos, a la luz de la dinámica económica actual y estilo de gobierno, el examinar si estamos ante un proceso de “Inspiración” o de “Transpiración” en la Gestión Pública referida a producción e industria. La Ley de Organización y Funciones vigente aunque con zonas brumosas (por ejemplo, consigna “normalización” sin tener en cuenta la acción desarrollada por INDECOPI bajo similar propósito y denominación, o señala comercio interno e inversiones vinculadas al mismo, sin establecer distingos o diferencias en los contenidos no manufactureros de tales o de su intervención en la fase del proceso productivo) y francamente oscuras, como aquellas referidas a la fiscalización, sanción y ejecución coactiva (sobre que, en qué fase o a que producto demandante de reglas para comercio interno) se puede organizar, delimitar, explicitar y finalmente regular de una forma inteligente, ya que admite estas acciones, que más bien ya han tardado demasiado. Eso, como construcción de marcos y prácticas, es Inspiración. Sin embargo, la integración y vinculación “real” de mercados, productores, oferta externa, demanda interna y otros aspectos a su vez determinantes de la industria (productividad y ciencias aliadas o tecnologías normalizadas y permitidas) no tienen desarrollos ni está en el lenguaje oficial, como está fuera del lenguaje y posibilidad sectorial lo referido a Competitividad, que administra y regula el Ministerio de Economía y Finanzas, amparado en su competencia de diseño y ejecución de la política económica. Eso es Transpiración, y hace falta training en este Ministerio de la producción. Volveremos sobre el tema, con una perspectiva de economías comparadas, en otro trabajo.

Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Magister en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Docente Universitario de Post Grado, Maestría en Economía Pública. Email: gobernaphenom@gmail.com Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año VII - Nº 82, Mayo 2014, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe) Portada: Cultivos de maíz nativo, domesticado; literaturas-precolombinas.wikispaces.com-407 × 207