GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES: UNA EXPLICACIÓN POLÍTICA DE LA ASIGNACIÓN DE...

GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES: U N A EXPLICACIÓN POLÍTICA DE L A ASIGNACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES E N MÉXICO

C A R L O S M O R E N O J A I M E S

I N T R O D U C C I Ó N

E L I N T E R É S P O R E N T E N D E R L A S C O N S E C U E N C L A S de l a descentralización de políticas públicas e n e l nivel loca l de gob ierno h a crec ido e n los últimos años, sobre todo porque l a devolución de atribuciones tributarias y de gasto público h a co inc id ido c o n el proceso más a m p l i o de democratización en d i cha esfera. M u c h o s países en vías de desarrol lo , que históricamente se habían caracterizado p o r u n a aguda centralización de l a t oma de decisiones públicas, c o m e n z a r o n desde hace u n par de décadas a transferir nuevas responsabil idades hac ia los gobiernos locales buscando que l a asignación de recursos fuera más efectiva y eficiente. Los esfuerzos p o r descentralizar la h e c h u r a de políticas públicas h a tenido también e l objetivo explícito - p o r lo menos f o r m a l m e n t e - de invo lucrar l a participación de la ciudadanía en la definición de las pr ior idades locales. E n e l caso de México, a part ir de l a década de los o chenta se l levaron a cabo varios intentos p o r descentralizar distintos rubros d e l gasto público; u n o de los más recientes fue impulsado por e l Congreso en 1997 y puesto en práctica en 1998, a l crearse u n nuevo fondo de l presupuesto federal cuyos recursos c o m e n z a r o n a transferirse ha cia los gobiernos munic ipa les para promover l a inversión e n infraestructura social básica. D i chos recursos se h a n convert ido e n u n a de las principales fuentes de financiamiento para los muni c ip i o s d e l país, pr inc ipa lmente para aquellos que padecen altos niveles de marginación socioeconómica. A l mismo t iempo , e l entorno electoral de los gobiernos munic ipa les h a venido exper imentado importantes transformaciones, transitando de u n a situación caracterizada p o r la hegemonía de u n solo part ido a otra donde la competenc ia e lectoral y l a a l ternancia partidista son ahora hechos habituales. D e b i d o a que los gobiernos munic ipales h a n a d q u i r i d o mayor autonomía decisor ia a part i r de l a descentralización d e l gasto en infraestructura

Foro Internacional 188, X L V H , 2007 (2), 408-434

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básica, y al hecho de que l a competenc ia electoral se h a intensif icado en ese o r d e n de gobierno , podríamos esperar que el proceso de elaboración de políticas públicas locales responda mejor a las demandas de la población, sobre todo si suponemos que el voto c iudadano es, e n pr inc ip i o , u n mecanismo para sancionar e l desempeño de las autoridades municipales .

E n este artículo intento hacer u n a contribución empírica al debate sobre la descentralización fiscal, enfocándome en las decisiones de gasto de los gobiernos munic ipa les e n México. E l objetivo de este trabajo es ana l i zar en qué m e d i d a dichas decisiones h a n respond ido al aumento de l a competenc ia e lectoral y a l a a l ternancia partidista. P o r o tra parte, e l artículo investiga si l a interacción de l a democratización e lectoral y la descentralización de recursos h a b r i n d a d o a los tomadores de decisiones locales mejores incentivos para invert ir en obras de infraestructura m u n i c i p a l que son necesarias para p r o m o v e r el desarrol lo social en e l país.

Para los fines de este trabajo def ino e l p r o b l e m a de l a asignación de presupuestos munic ipa les n o solamente c o m o u n asunto meramente técnico, sino c o m o u n a cuestión de naturaleza p r e d o m i n a n t e m e n t e política. Parto de la premisa de que los formuladores de decisiones públicas en l a esfera l o ca l pers iguen el objetivo central de garantizar su supervivencia política mediante el uso de recursos públicos. E n e l caso de México, donde l a reelección consecutiva de los presidentes munic ipa les está p r o h i b i d a cons-t i tuc ionalmente , l a supervivencia política de estos actores consiste sobre todo en asegurar e l t r iunfo de su part ido en l a siguiente elección. P o r lo tanto, e n u n contexto de alta competenc ia electoral (tal y como ocurre en México actualmente) , podríamos suponer que los políticos locales tratarán de invert ir los recursos públicos en áreas que les p r o p o r c i o n e n mayor r e n tab i l idad política, aumentando así la p r o b a b i l i d a d de que su part ido cont i núe gobernando en l a siguiente administración. Someto esta hipótesis a u n a p r u e b a empírica ut i l i zando datos provenientes, e n su gran mayoría, de los m u n i c i p i o s de l país para todos los años desde 1990 hasta 2001, per iodo en e l cual las elecciones munic ipa les se vo lv ieron altamente competitivas.

L a p r i m e r a sección de l artículo hace u n a breve revisión de la l i teratura sobre descentralización, democrac ia y desempeño gubernamenta l . L a seg u n d a describe sucintamente e l proceso de descentralización del gasto en infraestructura básica en México durante los noventa. E n la tercera se comenta e l cambio en el entorno electoral m u n i c i p a l y se presentan algunos datos que muestran su evolución reciente. L a cuarta sección lleva a cabo u n análisis empírico sobre las decisiones munic ipa les de gasto público, somet iendo a p r u e b a la hipótesis de que la competenc ia electoral h a promov ido la inversión e n obras públicas, así c omo otras hipótesis complementarias . F ina lmente , e l artículo discute las impl icac iones pr inc ipales de l análisis.

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D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N , D E M O C R A C I A Y D E S E M P E Ñ O G U B E R N A M E N T A L :

C O N S I D E R A C I O N E S T E Ó R I C A S

L a relación entre descentralización, democrac ia y desempeño gubernamental es u n tema que h a ocupado u n lugar importante dentro de las agendas actuales de investigación en políticas públicas. S i n embargo , l a conexión entre esos tres conceptos es compleja , ya que n o hay u n cuerpo teórico u n i ficado capaz de establecer líneas claras de causalidad entre el los. 1 P o r u n a parte, existen diversas teorías que cons ideran que l a descentralización es u n a estrategia que da mayor ef iciencia a l a asignación de recursos, p romue ve la rendición de cuentas p o r parte de los gobiernos y sirve también para invo lucrar más directamente a la ciudadanía e n l a definición de pr i o r ida des de gasto público. Otras teorías, s in embargo , sostienen que la descentralización conlleva diversos riesgos para el desarrol lo económico y social de los países en vías de desarrol lo . Y también existen enfoques que señalan que las consecuencias de la descentralización d e p e n d e n de l contexto político e inst i tuc ional local en el que ésta opera; en part icular , hay estudios para los que la competenc ia electoral es u n requisito indispensable para promover e l b u e n desempeño de los gobiernos. E n esta sección hago u n a breve revisión de la l i teratura que h a cont r ibu ido a l análisis d e l desempeño gubernamenta l . E n p r i m e r lugar, presento los pr inc ipales argumentos económicos a favor de l a descentralización, destacando sus supuestas ventajas e n cuanto a ef iciencia. E n segundo lugar, expongo las pr inc ipales críticas a d i cho m o d e l o de provisión de recursos públicos, c on el fin de ilustrar los diversos efectos adversos que l a descentralización puede ocasionar en el desempeño de los gobiernos. F ina lmente , discuto las contr ibuciones de algunos estudios que destacan la impor tanc ia de l entorno loca l como factor que c o n d i c i o n a la capacidad de l a descentralización para promover e l b u e n desempeño gubernamenta l , hac iendo especial énfasis e n l a hipótesis de que l a c o m p e t e n c i a electoral es u n factor capaz de p r o m o v e r e l desempeño y l a rendición de cuentas en el n ive l l o ca l de gob ierno .

L o s fundamentos clásicos de l a teoría de l a descentralización fiscal p r o v i e n e n de los trabajos de Charles T i e b o u t y Wal lace Oates, quienes arguyen que los gobiernos locales son más eficientes que e l gob ierno central en l a provisión de bienes públicos. 2 T i e b o u t sugiere que los gobiernos lo cales p u e d e n operar s iguiendo u n a lógica parec ida a l a d e l mercado pr ivado, es dec i r c o m p i t i e n d o p o r atraer contr ibuyentes med iante l a provisión d i f e renc iada de bienes públicos locales. P a r t i e n d o d e l supuesto de que los

1 G i l Villegas sostiene, por ejemplo, que no existe una relación causal entre democracia y descentralización.

2 Tiebout; Oates.


contribuyentes t ienen l ibertad de m o v i l i d a d entre jur i sd i cc iones terr i tor iales, T i e b o u t sostiene que los c iudadanos revelan sus preferencias p o r bienes públicos trasladándose a comunidades cuyos servicios e impuestos se ajustan me jor a aquéllas. L a competenc ia entre gobiernos locales y l a l i bre m o v i l i d a d terr i tor ia l de los contr ibuyentes generan u n equ i l ibr i o so-c ia lmente eficiente. E n suma, su m o d e l o p r o p o r c i o n a u n a base teórica para just i f i car l a descentralización d e l gasto público hac ia e l nivel l o ca l de gob i e rno , deb ido a sus ventajas c o n respecto a l a e f i c ienc ia . P o r su parte, Oates a f i rma que no todos los bienes públicos t i e n e n las mismas características espaciales o geográficas. A l g u n o s , tales c o m o la defensa nac iona l o la estabi l idad macroeconómica , bene f i c ian a l a c o m u n i d a d nac i ona l entera, mientras que otros como el transporte colectivo proveen beneficios locales únicamente. Puesto que el gobierno central p o r lo general ignora dichas características y n o cuenta c o n información prec isa sobre l a diversidad de preferencias locales, m u y probab lemente será inef ic iente a l tratar de pro veer p o r sí mismo bienes públicos locales. L a implicación p r i n c i p a l de l modelo de Oates es que la distribución de responsabil idades de gasto público entre autoridades centrales y locales debe realizarse en función de las características espaciales de los bienes públicos.

D u r a n t e l a década de los noventa, varios estudiosos comenzaron a mostrar reservas sobre las supuestas virtudes de l a descentralización. 3 Estas perspectivas críticas mostraron que l a descentralización conl leva severos riesgos p a r a l a economía, sobre todo e n países e n vías de desarrol lo . E l objet ivo de dichas críticas no era rechazar totalmente l a descentralización com o estrategia de gestión pública, s ino más b i e n alertar a los tomadores de decisiones sobre la i m p o r t a n c i a de anal izar cuidadosamente los posibles resultados de las políticas descentralizadoras. L a visión crítica sobre la descentralización considera que ésta puede generar tres efectos adversos sobre l a economía : 1) p o n e r en riesgo l a estabi l idad macroeconómica, 2) exacerbar l a des igualdad en l a distribución d e l ingreso , 3) afectar negativamente l a e f ic iencia económica y product iva .

E n lo referente a sus posibles efectos macroeconómicos adversos, T a n -z i señala que l a descentralización en países en vías de desarrol lo p o r lo genera l carece de acuerdos claros y precisos entre las autoridades centrales y los gobiernos subnacionales: las responsabi l idades de gasto están definidas m u y vagamente y s iempre están sujetas a modi f i cac iones . L o anter ior ocas iona que los gobiernos locales tengan incentivos para exceder sus niveles de gasto o para recaudar menos de lo ópt imo, pres i onando así las finanzas públicas d e l país en general . P o r otra parte, T a n z i cons idera que los siste-

3 Los estudios más importantes en esa línea son los de Prud 'homme y Tanzi.

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mas de información y contab i l idad de los gobiernos locales t ienden a ser sumamente inapropiados para contro lar sus decisiones presupuéstales. E n lo relativo a la desigualdad en la distribución d e l ingreso, P r u d ' h o m m e sostiene que u n sistema fiscal descentral izado es menos exitoso en cuanto a reduc i r las disparidades interregionales, en comparación con sistemas más centralizados, pr inc ipalmente porque en estos últimos las regiones ricas subs id ian a las más pobres, mientras que e n sistemas descentralizados cada j u risdicción terr itor ial recauda todos los impuestos y ejerce todos los gastos en función de los intereses de sus residentes. F ina lmente , pese a que l a descentralización se había just i f i cado sobre todo p o r sus ventajas en términos de e f i c iencia económica, la l i teratura crítica también señala que los países n o desarro l lados carecen de las c o n d i c i o n e s necesarias p a r a que l a asignación de recursos sea eficiente. P o r e jemplo , P r u d ' h o m m e afirma que los mecanismos electorales e n países e n vías de desarro l l o n o p e r m i t e n que los c iudadanos expresen efectivamente sus preferencias de política pública; que los tomadores de decisiones e n l a esfera loca l carecen de i n c e n t i vos y recursos para mejorar su desempeño ; que las burocracias locales n o están suf ic ientemente capacitadas e n aspectos técnicos y que la in f luenc ia de los grupos locales en la t oma de decisiones es tan grande que c o n frecuenc ia i m p i d e n la estricta aplicación de l a ley. A n t e todos estos prob le mas, l a l i teratura contemporánea sobre descentralización fiscal sugiere que tanto la formulación como la implementación de las políticas de descentralización requ ieren ser m u y cuidadosas, p o n i e n d o énfasis especial en aspectos tales c omo la definición de responsabi l idades de gastos e ingresos entre autoridades centrales y subnacionales , en e l diseño de las transferencias intergubernamentales y e n los esquemas de endeudamiento l o c a l . 4

Si b i e n las teorías de la descentralización fiscal p r o p o r c i o n a n conceptos importantes para anal izar las cond ic i ones que fac i l i tan o i n h i b e n el b u e n desempeño gubernamenta l , su orientación h a sido p redominante mente prescript iva. Además, poco ana l i zan de qué f o r m a el contexto inst i tuc i ona l l o ca l influye sobre las pos ib i l idades de éxito de las políticas de descentralización. S in embargo , durante l a década de los noventa c o m e n zó a surg ir u n conjunto de estudios cuyo objetivo es entender c ó m o opera la descentralización en la esfera l o ca l y qué consecuencias tiene para la go-b e r n a b i l i d a d democrática. Según esta nueva corr iente académica, las p r i n cipales unidades de análisis son los gobiernos locales prop iamente , en lugar de serlo los gobiernos nacionales . U n o de los trabajos más representativos e influyentes dentro de esta corr iente es e l de Rober t P u t n a m , Ma-

4 Las principales recomendaciones de política pública en materia de descentralización fiscal pueden revisarse en Ter-Minassian.


king Democracy Work, cuyo a r g u m e n t o c ent ra l es que l a c u l t u r a cívica es l a variable p r i n c i p a l que exp l i ca las diferencias en el desempeño de los gob iernos locales. P u t n a m sostiene que las sociedades que logran superar sus problemas de acción colectiva mediante e l asociacionismo comunitar io son más capaces de desarrollar prácticas de b u e n gobierno. E l trabajo de P u t n a m h a servido como referente para muchos otros que destacan la impor tanc ia de la participación social para la gobernab i l idad democrática, especialmente en el caso de países latinoamericanos en vías de consolidación de la democracia. Entre los estudios que analizan el papel de la participación c iudadana en l a construcción de b u e n gobierno a nive l l oca l destaca, por u n a parte, e l de T e n d l e r , el cual d a cuenta de u n a e x p e r i e n c i a exitosa en u n estado de B r a s i l , y p o r otra , e l de A r i e l F i s z b e i n , e l cua l se enfoca en las estrategias de fortalec imiento de los gobiernos locales de C o l o m b i a . 5 Ambos estudios c o i n c i d e n en destacar la i m p o r t a n c i a de l a participación comuni tar ia para el b u e n desempeño de tales gobiernos .

E l tema de la participación social también h a estado presente en la l i tera tura sobre gobiernos locales en México , sobre todo porque la l legada de part idos de oposic ión a los gob iernos m u n i c i p a l e s se concib ió c o m o u n a o p o r t u n i d a d para transformar las relaciones Estado-sociedad en el país. 6

A l g u n o s de los estudios p ioneros descr iben las innovaciones que impulsa r o n los pr imeros gobiernos munic ipa les emanados de partidos diferentes de l PRI , muchas de las cuales a b r i e r o n nuevos espacios para la part i c ipación de los c iudadanos en l a gestión de los asuntos públicos. 7

Diversos estudios sobre e l tema de los gobiernos locales han ido incor p o r a n d o explícitamente el pape l de la competenc ia electoral como factor que promueve el b u e n desempeño y l a rendición de cuentas de las autor i dades. Esos estudios están grandemente inspirados en las teorías electorales de l a rendición de cuentas, part iendo de l a hipótesis de que u n gobierno que opera en u n entorno electoral competit ivo tiene u n fuerte incentivo para responder a los intereses de la ciudadanía y así mantenerse en el pod e r . 8 E n el caso de México, varios de los trabajos pioneros sobre gobiernos locales a f irmaban que la creciente compet i t iv idad de las elecciones fue u n factor clave para promover nuevos estilos de gestión pública. P o r e jemplo , W a r d sostiene que el estilo cl ientelista de gob ierno - p r o p i o de las adminis -

5 Judi th Tendler; Ar ie l Fiszbein. 6 Dos trabajos representativos son el de Mauricio Merino y el de Alic ia Ziccardi. 7 Victoria Rodríguez. 8 Varias de estas teorías se fundamentan en la hipótesis del voto retrospectivo, según la

cual los electores deciden su voto en función de la evaluación que hacen del desempeño del gobierno anterior. Véase el trabajo de Fiorina. U n trabajo reciente sobre la relación entre elecciones y rendición de cuentas es el de M a n i n et. al


traciones locales durante la etapa de hegemonía de l P R I - comenzó a ser reemplazado gradualmente p o r enfoques caracterizados por u n a mayor aplicación de criterios técnicos en l a t oma de decisiones públicas, así c o m o p o r u n a m e n o r in f luenc ia de los partidos en l a formulación de las agendas de gob ierno a nivel m u n i c i p a l . 9 Esta tendenc ia hac ia la modernización (e inc luso tecnificación) de los gobiernos locales, según W a r d , fue en parte resultado de la creciente compet i t iv idad de las elecciones munic ipales , ya que dichos gobiernos se v ieron en la necesidad de ejercer u n a gestión más efectiva para mantenerse en el poder e n elecciones subsecuentes. Es decir , su estudio apoya la hipótesis de que l a competenc ia electoral es u n factor explicativo de l desempeño gubernamenta l .

Otros análisis recientes sobre e l desempeño de los gobiernos locales en México parecen apoyar l a m i s m a hipótesis electoral . P o r e jemplo, Beer sostiene que e l aumento en l a compet i t iv idad electoral en México durante los años noventa fue u n a condición esencial para fortalecer la autonomía fiscal de los gobiernos estatales. A f i r m a que el declive de la hegemonía d e l PRI permitió que los actores políticos locales comenzaran a cultivar con mayor e m p e ñ o e l apoyo político de su electorado, debido a que sus carreras políticas dependerían m u c h o más de éste que de las burocracias partidistas. Beer muestra , p o r e jemplo, que los gobernadores electos bajo condic iones c o m petitivas son más propensos a atender las demandas de su electorado, lo cual los l leva a mejorar su autonomía fiscal.10 U n estudio también reciente sugiere que la competenc ia electoral h a servido para mejorar e l desempeñ o de los gobiernos munic ipa les e n México, p o r lo menos en lo referente a l a recaudación de impuestos . 1 1

E n síntesis, la l i teratura teórica y empírica sobre l a gobernabi l idad democrática h a ido reconoc iendo l a i m p o r t a n c i a de l entorno político e inst i tuc i ona l en el nivel loca l de gob ierno c omo factor que c o n d i c i o n a la capac idad de l a descentralización de políticas públicas para func ionar ex i tosamente. E n part icular , destaca e l énfasis puesto e n l a competenc ia electoral c o m o incentivo para p r o m o v e r u n a mayor rendición de cuentas de los gobiernos. E n el caso de México, donde las elecciones h a n adquir ido u n alto grado de compet i t iv idad e n prácticamente en todos los órdenes de gobierno , resulta importante investigar su in f luenc ia en las decisiones de gasto público de los gobiernos munic ipa les , sobre todo tomando en cuenta que l a esfera m u n i c i p a l representa, en p r i n c i p i o , e l espacio de mayor cercanía entre gobernantes y gobernados.

9 Peter Ward. 1 0 Carolyne Beer. 1 1 Ibarra, Somuano y Ortega.

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D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N D E L G A S T O E N I N F R A E S T R U C T U R A L O C A L E N M É X I C O

A pesar de varios esfuerzos de descentralización, México continúa siendo u n o de los países más centralizados de l m u n d o , sobre todo porque el gobiern o federal sigue manten iendo e l c ont ro l de los principales instrumentos de gasto y recaudación. 1 2 E n lo que se refiere al área de la infraestructura social básica, probablemente e l p r i m e r intento serio p o r establecer u n a d is tr ibuc ión explícita de atr ibuc iones entre niveles de gob ierno fue l a r e f o r m a al artículo 115 de la Constitución en 1983. Esa re forma dio a los gobiernos m u nicipales l a responsabil idad de proveer distintos servicios públicos tales como agua potable, drenaje y a lcantari l lado, a lumbrado , recolección de basura, mercados, cementerios, rastros, tránsito y v ia l idad , parques y seguridad. S i n embargo , e l financiamiento se mantuvo bajo e l contro l central izado de l gob i e rno federal y la gran mayoría de los gobiernos munic ipales s iguieron carec iendo de la capacidad técnica y financiera para proveer dichos servicios de m a n e r a autónoma.

D u r a n t e e l gob ie rno d e l pres idente Salinas (1988-1994) se creó u n nuevo p r o g r a m a de combate a l a pobreza (el P r o g r a m a N a c i o n a l de S o l i d a r i d a d o Pronaso l ) , e l cua l incluía fondos especiales para financiar e l desarrol lo de proyectos de infraestructura básica, como agua potable, drenaje y electrificación. S i n embargo , las decisiones para ejercer los recursos d e l Pronaso l recaían en la burocrac ia federal y en organizaciones locales espec ia lmente creadas para tal fin, p e r o n o e n los gobiernos munic ipa les p r o p i a m e n t e . Es dec i r que los recursos d e l P r o n a s o l n o f o r m a b a n parte de los presupuestos muni c ipa l e s . E l gob i e rno d e l presidente Z e d i l l o decidió dar p o r t e rminado e l P r o n a s o l e n 1995, sobre todo deb ido a las acusaciones de que e l p r o g r a m a perseguía objetivos electorales a favor d e l P R I . 1 3

Puesto que e l gob ie rno de Z e d i l l o buscaba transparentar l a distribución de los recursos de los programas sociales, los fondos que anter i o rmente pertenecían al P r o n a s o l se t rans f i r i e ron en 1996 a u n nuevo p r o g r a m a den o m i n a d o F o n d o de Desarro l l o Soc ia l M u n i c i p a l ( F D S M ) , e l cua l p o r p r i m e r a vez establecía u n a fórmula p a r a su distribución entre los estados basada e n e l n ive l relativo de p o b r e z a de éstos . 1 4 L o s gobiernos estatales

1 2 U n indicador para medir el grado de descentralización de un país es el porcentaje que representa la recaudación de ingresos propios de los gobiernos subnacionales dentro del total de sus ingresos. México resultó estar en el último lugar de la distribución de este indicador entre los países de la O C D E en 1998, ya que los gobiernos estatales y municipales recaudan únicamente 10.5% de sus ingresos totales. Estas cifras provienen del estudio de Goodspeed.

1 3 Mol inar y Weldon sugieren que en 1991 el gobierno mexicano utilizaba los recursos del Pronasol para competir por votos.

1 4 Es necesario señalar que no todos los recursos del F D S M se distribuían por fórmula:


estaban obligados a ut i l izar u n a fórmula equivalente a la federal para canal izar, a su vez, los recursos d e l F D S M hac ia sus munic ip ios , pero tenían l iber tad para def in ir sus propias fórmulas. Esto ocasionó que algunas fórmulas no fueran consistentes c on el objetivo de compensar a los m u n i c i p i o s c o n mayores concentraciones de p o b r e z a . 1 5 Además, el F D S M continuó bajo la regulación y supervisión de l gob ierno federal .

E n 1997, cuando e l PRI perdió p o r p r i m e r a vez su mayoría absoluta en l a Cámara de Diputados , este órgano legislativo creó u n nuevo r a m o d e l presupuesto federal d e n o m i n a d o R a m o 33, e l cua l transfirió a los gobiernos estatales y muni c ipa les u n a gran cant idad de recursos que anter i o rmente ejercían d irec tamente las dependencias de l a administración pública federal e n áreas tales c o m o educación, salud, segur idad pública e infraestructura. E l R a m o 33, que c omenzó a operar f o rma lme n te en 1998 y lo h a seguido hac i endo hasta l a actual idad , incluyó diversos fondos de aportaciones a estados y m u n i c i p i o s . Los dos fondos más importantes pa ra los gobiernos muni c ipa les son el F o n d o de Infraestructura Soc ia l M u n i c i p a l (FISM) y e l F o n d o de Apor tac i ones para el F o r t a l e c i m i e n t o de los M u n i c i p i o s y de las Demarcac iones Terr i tor ia les d e l Distr i to F e d e r a l (FOR-T A M U N ) . E l FISM sustituyó comple tamente al anter ior F D S M , a u n q u e cont i nuó c on su objetivo de fortalecer e l desarrol lo de l a in fraestructura social básica e n los m u n i c i p i o s de todo e l país. E l FISM también distr ibuye sus recursos entre los estados en función de u n a fórmula diseñada a par t i r de indicadores monetar ios y n o monetar ios de pobreza . S i n embargo , los gob iernos estatales están a h o r a obl igados a d i s t r ibu i r a su vez los recursos d e l FISM entre sus m u n i c i p i o s e n función de a lguna de las dos fórmulas a l ternativas explícitamente def inidas en l a L e y de Coordinación Fisca l . Los recursos de l FISM p r o v i e n e n d e l 2 .5% de l a recaudación federa l par t i c ipa -ble - l o que reduce , e n c ierta m e d i d a , la i n c e r t i d u m b r e que en f rentan los gobiernos muni c ipa l es c o n respecto a su d i s p o n i b i l i d a d de fondos cada a ñ o - y en t ran a f o r m a r parte de los ingresos de los ayuntamientos . S i n embargo , e l FISM está c o n d i c i o n a d o a ejercerse en los siguientes rubros : agua potable , a l cantar i l lado , drenaje y letrinas, urbanización m u n i c i p a l , electrificación r u r a l y de co lonias pobres , in fraestructura básica de salud, in fraestructura básica educativa, me joramiento de la v iv ienda , caminos rurales e in fraestructura p r o d u c t i v a r u r a l . 1 6 Los gobiernos m u n i c i p a l e s espara evitar que algunos estados sufrieran una reducción repentina de dichos recursos, se decidió aplicar un criterio de equidad, el cual aseguraba que cada estado recibiera una proporción fija del F D S M , independientemente de su nivel relativo de pobreza. U n a descripción detallada de la fórmula del F D S M puede consultarse en el trabajo de John Scott.

15 Ibidem. 1 6 Inciso "a" del artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal.


tan también obl igados a p r o m o v e r la participación de las c omunidades en la formulación, e jercic io y supervisión de los proyectos financiados con cargo al F I S M . F i n a l m e n t e , es importante destacar que , a d i f e renc ia de las políticas anteriores de descentralización de l gasto en in fraestructura social básica, la supervisión d e l FISM ya no recae en las dependenc ias de l gob ierno federal , s ino en las legislaturas de los estados.

E n síntesis, l a creación d e l FISM en 1998 permitió que los gobiernos m u nicipales tuvieran u n pape l más activo en l a creación de proyectos de i n fraestructura social básica. S i n embargo , se h a n venido observando diversos problemas en su operación. P o r e jemplo , desde 1999, algunos gobiernos estatales estaban i m p o n i e n d o restricciones adicionales al func i onamiento de l FISM en los munic ip ios (Rodríguez Gómez, 1999), lo cual contravenía e l objetivo de dar a éstos mayor autonomía de decisión. P o r otra parte, l a m i s m a autora señalaba que los mecanismos de participación social para l a operación de l FISM padecían diversos problemas, como que algunas autoridades munic ipales se resistían a invo lucrar a la c o m u n i d a d p o r razones políticas o s implemente porque los ayuntamientos carecían de la capac idad para generar procesos participativos. También se h a d i cho que el FISM h a constituido u n desincentivo a la recaudación local , ya que los gobiernos munic ipales prefieren financiarse p o r m e d i o de dichos recursos en lugar de fortalecer su esfuerzo fiscal p r o p i o . 1 7 F ina lmente , la operación m u n i c i p a l de l FISM presenta problemas de falta de transparencia y baja rendición de cuentas, ya que u n gran número de muni c ip i o s n o p r o p o r c i o n a información precisa sobre su distribución entre las local idades n i reporta a las legislaturas estatales los detalles de su aplicación. 1 8 Incluso, existe cierta evidencia de que e l impacto de l ejercicio loca l de l FISM sobre la cobertura de servicios básicos h a sido bastante l i m i t a d o . 1 9 S i n embargo , u n a cuestión que requiere analizarse a l a luz de la evidencia empírica es si e l c omportamiento de l gasto m u n i c i p a l se h a visto in f lu ido p o r las transformaciones de l entorno político-electoral que caracteriza a los gobiernos munic ipa les de México. Este trabajo intenta hacer u n a contribución al análisis de la descentralización de l gasto a escala m u n i c i pa l en ese sentido.

1 7 Carlos Moreno; U r i Raich; Laura Sour. 1 8 E l trabajo de Briseida Lavielie abunda en los problemas de transparencia y fiscaliza

ción del F I S M . 1 9 Díaz Cayeros y Silva Castañeda (2004) muestran que el efecto del F I S M en la cobertura

de servicios municipales es muy reducida.


L A C O M P E T E N C I A E L E C T O R A L E N L A E S F E R A M U N I C I P A L D E G O B I E R N O

A finales de la década de los ochenta, los gobiernos munic ipa les comenzar o n a exper imentar u n a p r o f u n d a transformación en su entorno electoral. U n o de los aspectos más significativos de ese cambio fue l a erosión gradual de la hegemonía de l part ido of ic ial , e l P R I , en las elecciones munic ipales . C o m o puede apreciarse e n l a gráfica 1, la votación p r o m e d i o para el P R I en elecciones munic ipales a pr inc ip ios de los noventa se ub icaba a lrededor de 70%, mientras que los otros dos partidos más importantes (el P A N y e l P R D ) recibían, también en p r o m e d i o , cerca de 2 0 % de la votación. S i n embargo, esta situación fue cambiando gradualmente a lo largo de esa década, especialmente en 1995, cuando la votación a favor de l part ido dominante cayó dramáticamente. E n t r e 1998 y 2001, la proporción de votos para el PRI se estabilizó a lrededor de 4 3 % . P o r su parte, el P A N h a venido aumentando progresivamente su presencia en elecciones munic ipales , convirtiéndose en la segunda fuerza política, mientras que el P R D se ub i ca en tercer lugar.

G R Á F I C A 1 Evolución de l a fuerza e lec tora l de los tres p r i n c i p a l e s par t idos

e n e lecc iones m u n i c i p a l e s e n México , 1990-2001

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: elaboración del autor a partir de la base de datos sobre elecciones municipales de C I D A C (www.cidac.org.mx).

http://www.cidac.org.mx


E l aumento de la competenc ia electoral en l a esfera m u n i c i p a l de gob ierno h a generado diversas experiencias de a l ternancia partidista. M i e n tras que en 1990 el PRI contro laba la presidencia m u n i c i p a l e n 9 6 % de los ayuntamientos d e l país, en 2001 gobernaba 7 0 % de éstos. Si b i e n esa variación no parece ser tan drástica, consideremos que a pr inc ip ios de l a década de los noventa el 9 0 % de l a población total de l país (excluyendo la de l Distrito Federal) vivía en m u n i c i p i o s gobernados p o r e l PRI, y que en 2001 más de la mi tad de l a m i s m a vivía en munic ip ios gobernados p o r otros partidos, tal y como se muestra en la gráfica 2. L a a l ternancia partidista en el nivel m u n i c i p a l se h a vuelto u n aspecto n o r m a l de l a v ida política mexicana, aunque la mayor parte de d i c h a alternancia h a o curr ido entre los tres part i dos más grandes. D e 1990 a 2001, más de la m i t a d de los muni c ip i o s h a exper imentado u n cambio de part ido en el ayuntamiento p o r lo menos en alguna ocasión. L a compet i t iv idad de las elecciones munic ipa les en México h a tenido , inc luso , u n a in f luenc ia significativa en las elecciones nacionales, tal y como lo demuestra u n estudio reciente que arguye que las victorias de los partidos de oposición e n los munic ip ios urbanos f u e r o n abr iendo brecha para l a fortalecer l a competenc ia electoral en e l ámbito n a c i o n a l . 2 0

G R Á F I C A 2

Porcenta je de l a pob lac ión de Méx ico que vive e n m u n i c i p i o s gobernados p o r par t idos d i ferentes d e l PRI ( exc luyendo a l D i s t r i t o Federa l )

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Fuente: elaboración del autor a partir de la base de datos sobre elecciones municipales de C I -

D A C (www.cidac.org.mx).

2 0 Rafael Aranda, p. 22.



¿Qué consecuencias h a tenido el aumento de la competenc ia electoral en las decisiones de gasto público de los gobiernos municipales? ¿Ha incentivado el nuevo entorno político-electoral a los tomadores de decisiones locales a ejercer los recursos públicos en obras que favorecen a los ciudadanos en general , especialmente en u n contexto de descentralización político-administrativa? L a siguiente sección presenta u n análisis empírico que intenta responder a estas interrogantes.

U N A N Á L I S I S E M P Í R I C O D E L C O M P O R T A M I E N T O P R E S U P U E S T A R I O M U N I C I P A L

E l siguiente análisis de l comportamiento presupuestal de los ayuntamientos mexicanos se enfoca en los dos rubros pr inc ipales de gasto público m u nic ipal : el gasto corriente (también d e n o m i n a d o gasto administrativo) y el gasto e n obra pública. E l p r i m e r rubro incluye todas las erogaciones destinadas a mantener la operación cot id iana de los gobiernos munic ipales , pr inc ipa lmente l a nómina de l a burocracia . E l segundo c o m p r e n d e el gasto en proyectos de infraestructura, tales c omo agua potable y drenaje. E l gasto corr iente representa, en promed io , más de l a m i t a d de l total de l gasto m u n i c i p a l , mientras que el de obra pública representa a lrededor de 2 5 % del mismo , tal y c omo se describe en la gráfica 3. Ex is ten , s in embargo, variaciones importantes entre los gobiernos munic ipa les . P o r ejemplo, en 1998 más de la m i t a d de los ayuntamientos destinaba entre 0 y 2 0 % de su presupuesto a financiar proyectos de obra pública, pero también había otros 300 gobiernos cuyo gasto en obra pública rebasaba el 4 0 % de sus recursos presupuéstales disponibles . ¿Qué factores exp l i can estas diferencias? E l objetivo de l siguiente análisis consiste en expl i car c ó m o la asignación de recursos a cada r u b r o responde a diversas inf luencias , algunas de las cuales prov ienen de l entorno político-electoral en el que o p e r a n los gobiernos munic ipales . Específicamente se investiga si el aumento de la competencia electoral y la a l ternancia partidista h a n ocasionado que los ayuntamientos den p r i o r i d a d a l a inversión en obra pública, e n comparación con el gasto corriente. Además, se anal iza si la descentralización de recursos hac ia los gobiernos munic ipa les in i c iada en 1998 h a tenido consecuencias impor tan tes e n su compor tamiento presupuesta!.

Marco conceptual e hipótesis

Analíticamente podemos conceptual izar a los presidentes munic ipales com o actores políticos racionales que, en ausencia de l a pos ib i l idad de u n a

ABR :JUN 2007 G A S T O PÚBLICO Y E L E C C I O N E S : U N A EXPLICACIÓN POLÍTICA 421

reelección consecutiva, intentan maximizar la p robab i l i dad de que sus partidos continúen en el poder tras la siguiente elección. L o anterior parte de l supuesto de que, si los alcaldes promueven electoralmente a sus partidos durante su gestión, entonces mejoran sus posibi l idades de ser nominados por estos últimos para compet ir por otros puestos de elección popular (por ejemplo p o r a lguna diputación local o incluso p o r la gubernatura de su estado) o de ser designados para ocupar algún cargo partidista o burocrático. U n supuesto ad ic ional es que dichos actores ut i l i zan los recursos públicos como u n instrumento para conseguir sus objetivos políticos ind iv iduales . 2 1

L a cuestión central consiste en d i luc idar si , en u n entorno electoral determinado , el t omador de decisiones dará p r i o r i d a d al f inanciamiento de obras que benef ic ian a u n número ampl io de c iudadanos, o b ien si optará por uti l izar e l presupuesto sobre todo en ampl iar e l tamaño de la burocracia local . Específicamente se puede p r o p o n e r la hipótesis de que el aumento de la competenc ia en las elecciones munic ipales es u n elemento que incentiva a los gobernantes locales a ampl iar su inversión en proyectos de obra pública. Esta proposición se expl ica porque , bajo condic iones de alta competencia electoral , los tomadores de decisiones públicas requieren proveer bienes y servicios cuyos beneficios se dispersan entre u n número relativamente ampl i o de c iudadanos, tal y como ocurre en el caso de la obra pública. E n otras palabras, la supervivencia política de las autoridades m u nicipales se m a x i m i z a cuando éstas invierten en proyectos que logran atraer la preferencia de u n segmento extenso de l e l e c torado . 2 2 E n cambio, cuando el entorno electoral es poco competit ivo, los gobernantes requieren simplemente mantener la adhesión de sus activistas y votantes más leales. Para lograr tal fin, los gobiernos locales p u e d e n transferir a sus activistas políticos bienes únicos e indivisibles, por e jemplo empleos en la burocrac ia local . E n síntesis, l a hipótesis que a continuación se somete a prueba es que la competenc ia electoral est imula el crec imiento de l gasto en obra pública.

U n aspecto interesante d e l c o m p o r t a m i e n t o presupuestal de los gobiernos locales, que n o h a sido suf ic ientemente anal izado , es e l efecto de la política de descentralización de recursos federales para proyectos de i n fraestructura social m u n i c i p a l puesta en m a r c h a en 1998. C o m o ya se discutió anter iormente , d i c h a estrategia sentó las bases para ampl iar e l papel

2 1 Barry Ames. 2 2 Esta hipótesis proviene, sobre todo, de la literatura sobre la economía política del

clientelismo, concepto que implica que un gobernante posee un monopolio político sobre recursos que los votantes valoran. Bajo el clientelismo, los gobernantes establecen una relación basada en el intercambio de bienes privados a cambio de apoyo político, en detrimento de la provisión de bienes colectivos que benefician a la ciudadanía en general. Algunos trabajos teóricos sobre este tema son los de Medina y Stokes; Robinson y Verdier.


de los gobiernos munic ipa les en l a asignación d e l gasto loca l , pese a que el F I S M c o n d i c i o n a que sus recursos se e m p l e e n en áreas de inversión previamente definidas p o r la legislación federal . P o r tanto, resulta interesante preguntarse qué efectos tuvo esa política e n l a asignación d e l gasto de los ayuntamientos, sobre todo al interactuar c o n las nuevas condic iones de a l ta compet i t iv idad electoral que caracterizan a los m u n i c i p i o s de l país.

E n e l siguiente análisis abordaré dos hipótesis adicionales. L a p r i m e r a se refiere al efecto de los años electorales sobre e l gasto m u n i c i p a l . Las teorías de los ciclos político-económicos (political business cycles) postulan que las políticas económicas de los gobiernos se ven inf luidas p o r motivaciones e lec tora les . 2 3 T o m a n d o como base d i c h a proposición, e l análisis investiga si los gobiernos munic ipa les en México t i e n d e n a aumentar su gasto en los

2 3 Nordhaus.


años e n los que hay elecciones. L a segunda hipótesis es que los gobiernos vert icalmente divididos o "yuxtapuestos" son más propensos a aumentar su gasto e n obra pública, en comparación c o n los ayuntamientos donde la filiación part idista de los presidentes munic ipa les co inc ide c on la de los gobernadores estatales. C o m o sugieren algunos estudios recientes sobre el federalismo en México, la yuxtaposición política es u n factor que promueve la autonomía política de los gobiernos l oca les . 2 4 L o anterior impl i ca que los gob iernos cuyo alcalde proviene de filas partidistas diferentes de l a d e l t i tu lar d e l p o d e r ejecutivo estatal t i enen u n incent ivo especial para aparecer ante e l e lectorado loca l c o m o u n a opc i ón política c laramente dist inta d e l g o b i e r n o estatal. De ser c ierta esta hipótesis, podemos esperar que los ayuntamientos yuxtapuestos t i endan a gastar más e n o b r a pública, ya que , dado l o visible que es este r u b r o de gasto, permi te que los gobiernos m u nic ipales se ad jud iquen el crédito de su implementación ante los electores locales.

Datos y metodología

E l siguiente análisis se realizó con u n a base de datos pane l que integra infor mación de 1969 munic ip i o s de l país a lo largo de 12 años, desde 1990 hasta 2 0 0 1 . 2 5 P o r lo tanto, la base cont iene u n total de 23 628 observaciones. P o r ser de t ipo pane l , la base de datos permi te anal izar e l c omportamiento pre-supuestal de los gobiernos munic ipa les i n c o r p o r a n d o , simultáneamente, los cambios que ocurren a través de l t iempo, así c omo las diferencias entre los m u n i c i p i o s estudiados en cada m o m e n t o específico. P o r otra parte, l a est ruc tura de los datos reduce cons iderablemente posibles sesgos derivados de la exclusión de variables latentes n o d irectamente observables, lo cual da mayor con f iab i l idad a los resu l tados . 2 6

Es impor tante subrayar que las elecciones munic ipa les se r igen p o r calendar ios estatales heterogéneos. Esto signif ica que estas elecciones ocur r e n e n años y meses distintos, d e p e n d i e n d o de la legislación electoral de cada estado. P o r otra parte, puesto que el per i odo gubernamenta l m u n i c i p a l e n México tiene u n a duración de tres años (a menos que ésta se amplíe

2 4 Laura Flamand. 2 5 Se excluyen los 412 municipios de Oaxaca que se gobiernan por "usos y costumbres",

ya que éstos no eligen a sus autoridades mediante el sistema de partidos, sino por criterios de jerarquía cívico-religiosa y tradiciones comunitarias. Tampoco se incluyen municipios de reciente creación debido a que no se cuenta con datos sobre la gran mayoría de las variables utilizadas.

2 6 Hsiao, p. 5.

424 C A R L O S M O R E N O J A I M E S FI X L V I I - 2

transitor iamente deb ido a a lguna modificación de l a legislación electoral ) , las variables electorales de l siguiente m o d e l o empírico se m a n t i e n e n constantes durante cada año de d i c h o p e r i o d o , hasta que se l leva a cabo la si gu iente e l e c c i ó n . 2 7 L o s 12 años que abarca l a base de datos inc luye u n p r o m e d i o de cuatro per iodos gubernamentales p o r m u n i c i p i o .

L a base de datos c o m b i n a información de fuentes distintas. Los datos de las finanzas públicas munic ipa les p r o v i e n e n d e l Sistema M u n i c i p a l de Bases de Datos (SIMBAD) de l I N E G I . 2 8 L o s datos de elecciones munic ipa les p r o v i e n e n de la base de datos sobre elecciones locales de l Centro de Investigación para el Desarro l lo ( C I D A C ) , l a cua l inc luye l a distribución de votos entre todos los partidos que p a r t i c i p a r o n e n elecciones munic ipales rea l i zadas desde 1980. Todas las variables socioeconómicas se obtuv ieron de los dos censos de población y v iv ienda que e l INEGI llevó a cabo en 1990 y 2000, así c omo de su Conteo de población y vivienda 1995P

Se est imaron dos mode los cuyas variables dependientes son, respecti vamente , e l gasto corr iente y e l gasto e n o b r a pública, ambos expresados e n términos p o r habitante y e n pesos constantes de 2001. E l p r i m e r con j u n t o de variables independientes expresa l a restricción de ingresos públicos de los gobiernos munic ipa les . Esos recursos se o r i g i n a n en diversas fuentes. E n p r i m e r lugar se i n c l u y e n los ingresos provenientes de las par t i c ipaciones federales, las cuales p u e d e n ser l i b remente ejercidas p o r los gobiernos munic ipa les y const i tuyen, e n p r o m e d i o , más de 7 0 % de sus i n gresos. E n segundo lugar , se inc luye l a s u m a total de los recursos que los m u n i c i p i o s ob t i enen de fuentes propias : l a recaudación de impuestos lo cales, derechos , productos y aprovechamientos . A l igua l que las par t i c ipa ciones federales, los ingresos de fuentes propias p u e d e n ser l i b remente ejercidos y representan, en p r o m e d i o , 2 0 % d e l total de los ingresos m u n i cipales. También se inc luyen los ingresos derivados d e l e n d e u d a m i e n t o m u n i c i p a l , aunque éstos representan, e n p r o m e d i o , 3% de los ingresos totales. P o r último, e l m o d e l o i n c o r p o r a los recursos de l FISM que los m u n i c i pios c o m e n z a r o n a rec ib i r d e l gob i e rno federal e n 1998, los cuales, c omo ya se ind i có , están e t iquetados p a r a proyectos de i n f r a e s t r u c t u r a soc ia l básica. E n p r o m e d i o , los recursos d e l F I S M representan cerca ele 3 0 % de

2 7 Por ejemplo, si el municipio de Aguascalientes tuvo elecciones en 1989, el valor de la variable electoral (digamos, la competencia) será el mismo en 1989, 1990 y 1991. Para los siguientes tres años, el valor de esa variable dependerá de los resultados de la elección siguiente.

2 8 Accesible en línea en el sitio www.inegi.gob.mx. 2 9 Puesto que no hay información socioeconómica disponible a nivel municipal para to

dos los años intermedios dentro del periodo 1990-2000, dicha información se estimó para cada municipio mediante una tasa anual de crecimiento geométrico, tomando como base los datos disponibles en 1990, 1995 y 2000.

http://www.inegi.gob.mx


los ingresos de u n gob ierno m u n i c i p a l . Todas estas variables financieras están expresadas en términos per cápita y e n pesos constantes de 2001.

Las principales variables explicativas de l m o d e l o son de naturaleza político-electoral. E n p r i m e r lugar, se in troduce u n índice de competenc ia electoral , def inido como 100 menos l a d i ferenc ia de l porcentaje de votos obtenidos por los dos partidos más fuertes: e l part ido ganador y e l que obtuvo el segundo lugar en la cont ienda . P o r lo tanto, el índice puede tomar valores entre 0 y 100, e l p r i m e r o de los cuales refleja la ausencia total de competenc ia electoral deb ido a que u n solo part ido concentra la total idad de votos en u n a elección. P o r otra parte, u n valor de 100 i m p l i c a u n a situación de competenc ia extrema, d o n d e hay u n empate entre los dos partidos contendientes principales , aunque este escenario es poco común. E n seg u n d o lugar, el mode lo i n c o r p o r a c omo variable explicativa la a l ternancia partidista, la cual se expresa c omo u n a variable dicotómica para identi f icar si u n m u n i c i p i o experimentó u n cambio de part ido entre u n per iodo de gob ierno y el s igu iente . 3 0 E n tercer lugar, se introduce u n a variable considerada relevante dentro de l a l i teratura sobre l a in f luenc ia de los ciclos político-económicos en el c ompor tamiento fiscal de los gobiernos: los años en que se l levan a cabo elecciones. A fin de evaluar d i cha in f luenc ia in t roduz co u n a variable dicotómica para i n d i c a r si en u n m u n i c i p i o en part icular se l levaron a cabo elecciones en u n año determinado . E n cuarto lugar, e l m o delo inc luye otra variable dicotómica para identi f icar los munic ip ios políticamente yuxtapuestos, es dec ir todos aquellos cuyo alcalde provenía de u n part ido diferente de l que postuló al gobernador de l estado en algún p u n t o dentro d e l per iodo analizado. Esta variable permite evaluar la hipótesis de que los gobiernos munic ipa les f o r m u l a n sus decisiones de gasto buscando diferenciarse políticamente de los gobernadores de partidos distintos. E l m o d e l o también permite observar e l c omportamiento presupuestal en fun ción d e l part ido que contro la l a pres idenc ia m u n i c i p a l , para lo cual se i n t r oducen dos variables dicotómicas: u n a para identi f icar los ayuntamientos encabezados p o r el P A N y otra para identi f icar aquellos donde gobernaba el PRI (los gobiernos de l PRD y de los otros partidos quedan definidos, lógicamente , c omo el caso de comparación) . L a inclusión de estas dos variables n o obedece a a lguna expectativa teórica en part icular ; s implemente sirven para saber si existen diferencias partidistas en el comportamiento presupuestal de los gobiernos munic ipa les .

30 p o r e j e m p i 0 ? s i u n municipio fue gobernado por el P R I entre 1990 y 1992 y luego por el P R D durante los tres años siguientes, la variable de alternancia tomaría un valor igual a uno para todos los años desde 1993 hasta 1995. Sin embargo, si el P R D resulta nuevamente triunfador en la elección siguiente en ese mismo municipio, entonces la variable de alternancia tomaría un valor igual a cero para los años 1996, 1997 y 1998.


F i n a l m e n t e , e l m o d e l o investiga si l a i n f l u e n c i a de l e n t o r n o e lec tora l sobre e l c o m p o r t a m i e n t o de gasto de los ayuntamientos se h a visto m o d i ficada p o r la descentralización de recursos hac ia los m u n i c i p i o s l levada a cabo a part ir de 1998. C o m o se vio anter iormente , l a creación d e l F I S M au mentó considerablemente l a base de recursos disponibles para los ayuntamientos . P o r otra parte , se puede argüir que, a pesar de las etiquetas que se fijaron para su e jerc i c io , e l F I S M n o cance la tota lmente l a autonomía de decisión de los gobiernos locales, ya que éstos conservan la facu l tad de e legir e l destino de los recursos entre las distintas categorías de gasto e n in fraestructura social permit idas p o r e l f ondo . P o r lo tanto, e l m o d e l o i n cluye u n a variable dicotómica, d e n o m i n a d a s implemente "descentral izac ión" , la cua l t o m a u n va lor i g u a l a cero p a r a todos los años anter iores a l a implementación d e l F I S M (es dec i r entre 1990 y 1997) y u n va lor i g u a l a u n o para todos los años durante los cuales d i c h o f ondo ya operaba (de 1998 e n adelante) . Puesto que nuestro interés consiste en anal izar l a i n fluencia c o n j u n t a de l a descentralización de recursos y e l e n t o r n o elect o r a l m u n i c i p a l , l a var iab le "descentralización" se i n c o r p o r a a l m o d e l o med iante su interacción m u l t i p l i c a t i v a c o n l a c ompetenc ia e lec tora l y l a a l ternanc ia .

L o s dos modelos se est imaron ut i l i zando l a técnica de mínimos cuadrados generalizados de efectos fijos. Esta metodología supone que cada m u n i c ip io tiene u n efecto no observable que se mant iene constante a lo largo de l t i empo y que d i cho efecto está, además, correlacionado con el resto de las variables explicativas de l mode lo . P o r e jemplo , es posible suponer que las dec i siones de gasto de cada m u n i c i p i o se vean influidas p o r factores intrínsecos a cada m u n i c i p i o , tales c omo su ubicación geográfica, el nivel de pobreza y des igualdad de sus habitantes, rasgos culturales de or igen histórico, así c omo m u c h o s otros e lementos que n o es posible observar d irectamente c o n los datos d isponib les , pero que p o d e m o s s u p o n e r n o h a n c a m b i a d o e n f o r m a considerable durante e l p e r i o d o anal izado. Puesto que estas características específicas de cada m u n i c i p i o p u e d e n haber in f lu ido también sobre nuestras variables de interés (por e jemplo sobre e l nivel de competi t iv idad electoral) , su omisión podría sesgar considerablemente los resultados. P o r lo tanto, u n m o d e l o de efectos fijos es l a técnica de estimación más aprop iada para anal izar empíricamente e l c o m p o r t a m i e n t o presupuestal de los gobiernos munic ipa les , a l r educ i r notab lemente posibles sesgos derivados de l a o m i sión de variables n o observables.

C o n e l propósito de contro lar l a in f luenc ia de hechos que p u d i e r a n haber o c u r r i d o en ciertos años y haber afectado el desempeño presupuestal de todos los m u n i c i p i o s d e l país, los modelos i n t r o d u c e n I I variables dicotómicas para ident i f i car cada u n o de los años de l p e r i o d o 1990-2001

ABR-JUN 2007 G A S T O PÚBLICO Y E L E C C I O N E S : U N A EXPLICACIÓN POLÍTICA 4 2 7

(excepto 1 9 9 0 , e l cual se toma como año de comparac ión) . Los resultados de l análisis se repor tan en el cuadro 1.

C U A D R O 1 Resultados de l análisis de regresión de efectos fijos para e l gasto en obra

pública y el gasto administrat ivo , 1 9 9 0 - 2 0 0 1

Gasto en obras públicas

Gasto en obras públicas

Participaciones federales 0.27*** 0.634*** (recursos no etiquetados) (0.004) (0.003)

Recaudación generada localmente 0.361*** 0.455*** (0.009) (0.007)

D e u d a m u n i c i p a l 0.538*** 0.191*** (0.016) (0.012)

FISM (recursos etiquetados) 0.459*** -0.042*** (0.015) (0.011)

Descentralización -35.258* 142.044*** (14.944) (11.77)

Competenc ia electoral -0.203** 0.213*** (0.076) (0.06)

Competenc ia * descentralización 0.768*** 0.002 (0.151) (0.119)

A l te rnanc ia -25.161*** 5.907 (7.11) (5.601)

A l te rnanc ia * descentralización 27.958*** 10.77 (8.36) (6.585)

Años electorales 12.145*** -11.339*** t (2.987) (2.353)

Yuxtaposición política 21.827*** -0.034 (5.521) (4.349)

PRI 23.519** 2.368 (7.946) (6.259)

P A N 26.764*** 3.731 (8.337) (6.567)

Constante 5.199 -4.092 (9.810) (7.728)

Número de grupos 1969 1969 Número máximo de observaciones por grupo 12 12 N total 22957 22957 R 2 g lobal 0.454 0.870

Nota: errores estándar entre paréntesis. Todos los modelos incluyen 11 variables dicotómicas para cada año, excepto para 1990, pero

sus coeficientes no se reportan para simplificar la exposición. ***p<.001 **p<.01 *p<.05.


Discusión de los resultados

C o m o puede apreciarse en el cuadro 1, existen di ferencias muy i m p o r t a n tes en l a f o r m a c o m o cada fuente de ingresos muni c ipa l es influye sobre e l gasto público . E n p r i m e r lugar, es m u y c laro que e l gasto corr iente se f i n a n c i a p r e d o m i n a n t e m e n t e a través de las part i c ipac iones federales: p o r cada peso que u n gob ierno m u n i c i p a l recibe p o r vía de las part ic ipac io nes federales, él dest ina a l rededor de 63 centavos para financiar sus gastos operativos cot idianos ( inc luyendo l a nómina) . E n cambio , menos de 30 centavos de cada peso obten ido p o r vía de las part ic ipac iones se dest inan a l a o b r a pública. Esto podría i m p l i c a r que si los m u n i c i p i o s rec ib ieran únicamente recursos n o cond ic i onados p o r parte d e l gob ierno federal (tal y c o m o es e l caso de las part ic ipac iones federales) , los ayuntamientos desatenderían el gasto en proyectos de in fraestructura social básica. E n otras palabras, parece existir u n a inclinación entre los gobiernos m u n i c i pales de México a dar p r i o r i d a d al gasto corr iente p o r e n c i m a de l gasto en inversión en obra pública. A l g o parec ido o curre en el caso de los i n gresos generados p o r la recaudación l o ca l (los cuales también están l ibres de restricciones para su e jerc ic io ) , ya que p o r cada peso recaudado de fuentes locales, los gobiernos munic ipa les dest inan aprox imadamente 45 centavos para financiar su gasto corr iente y a l r ededor de 36 centavos para obra públ i ca . 3 1 P o r otra parte, la d e u d a pública m u n i c i p a l se or ienta p r i n c ipa lmente a financiar el gasto en o b r a pública: 54 centavos de cada peso a d i c i o n a l ob ten ido p o r vía de l e n d e u d a m i e n t o se dest ina a esta última, y sólo 19 centavos al gasto corr iente . E l l o obedece a que l a d e u d a m u n i c i p a l genera lmente está c o n d i c i o n a d a a invertirse e n proyectos de inversión, lo cual c o n f i r m a la idea de que los gobiernos muni c ipa l es n o t i enden a favorecer l a o b r a pública, a menos de que existan mecanismos institucionales que los c o m p r o m e t a n a hacer lo . F i n a l m e n t e , c o m o era de esperarse, e l F I S M t iene u n a i n f l u e n c i a positiva y re lat ivamente grande sobre el gasto en o b r a pública, mientras que su impacto en e l gasto administrat ivo es prácticamente n u l o (de hecho es l igeramente negativo) . D e a lguna f o r m a este resultado es natura l deb ido a que los recursos d e l F I S M están etiquetados para invertirse en proyectos de in fraestructura social . S i n embargo , los resultados también i n d i c a n que n o todo e l F I S M se dest ina a la obra pública, lo cua l podría deberse a errores o inconsistencias en l a clasificación contable que los m u n i c i p i o s usan para repor tar sus cifras de gasto, aunque también es pos ib le que l a supervisión d e l F I S M p o r parte de los organismos de

3 1 E l resto se destina a otros rubros menores de gasto, tales como los subsidios a las personas y el servicio de la deuda municipal.


c o n t r o l n o sea suf ic ientemente eficaz en lo que hace a prevenir que el f ondo se ut i l i ce en rubros n o a u t o r i z a d o s . 3 2

E n suma, el análisis de las fuentes de ingreso sobre el gasto revela u n a marcada preferencia de los gobiernos munic ipales a favor de l gasto corr ien te, en detr imento de l gasto en obra pública, lo cual demuestra la necesidad de que las transferencias intergubernamentales estén condicionadas a ejercerse en áreas sociales que de otra f o r m a quedarían considerablemente desatendidas. Esperar que los gobiernos munic ipa les asuman por sí mismos la responsabi l idad de promover el desarrol lo social de sus comunidades parece poco realista. N o sólo los gobiernos munic ipales carecen de los recursos necesarios para promover los ambiciosos objetivos de l desarrollo social, sino que, cuando d isponen de recursos adicionales, pref ieren dedicarlos a engrosar sus aparatos burocráticos en lugar de aplicarlos a proyectos de i n fraestructura presumiblemente pr ior i tar ios desde el punto de vista social.

U n a vez anal izada la i n f l u e n c i a de los ingresos públicos sobre el gasto m u n i c i p a l , la siguiente pregunta es si los factores político-institucionales t i enen u n pape l relevante en lo que se refiere a expl i car las decisiones de asignación de l gasto. Nuevamente , los resultados revelan patrones muy d i ferenciados en el efecto de las variables electorales. E n p r i m e r lugar, los datos demuestran c laramente que l a c ompetenc ia electoral eleva signif icat ivamente el gasto corr iente de los gobiernos munic ipa les . E n el caso de la a l ternanc ia partidista, su efecto sobre e l gasto corr iente no es significativo estadísticamente. L o anter ior sugiere que el proceso de democratización electoral h a est imulado el c rec imiento de l a burocrac ia m u n i c i p a l en Méx i co , lo cua l podría ser u n síntoma de que los gobernantes que fueron electos bajo condic iones de alta c ompetenc ia e lectoral continúan ut i l i zan do l a nómina gubernamenta l para r e t r i b u i r e l apoyo de sus activistas políticos c o n empleos .

Las consecuencias de la c ompetenc ia e lectoral y de la a l ternancia partidista sobre la inversión en obra pública d i f i e ren d e p e n d i e n d o de l per io do anal izado : antes de la implementación de l FISM en 1998 y después de ésta. E l l o se puede corroborar al c o m p a r a r el coeficiente estimado d e l índice de competenc ia electoral c o n e l coef ic iente de l a interacción de d i -

3 2 Como se reporta en el cuadro 1, la estimación obtenida con datos para todos los años desde 1990 hasta 2001 indica que únicamente 46 centavos de cada peso que un ayuntamiento obtiene por vía del F I S M se destina a obra pública. Sin embargo, es muy probable que el coeficiente del F I S M reportado en el cuadro esté subestimado debido a que el fondo no existía antes de 1998. Si el análisis de regresión se realiza únicamente para los años en los que el F I S M estaba en operación (es decir desde 1998 hasta 2001), su coeficiente se eleva hasta 0.6, lo que implica que cada 60 centavos de cada peso obtenido por vía del F I S M se destina a obra pública. No es claro a qué rubros de gasto se destinan los 40 centavos restantes.


cho índice c on la variable "descentralización". E l p r i m e r o muestra que, an tes de l a creación de l FISM, la compet i t iv idad de las elecciones munic ipa les reducía e l gasto en obra pública, lo cual contraviene a todas luces la hipótesis de que l a competencia electoral favorece l a provisión de bienes públicos. S i n embargo , para todos los años e n que el FISM ya estaba en operación, e l efecto de la competit iv idad electoral sobre e l gasto en obra pública se revierte totalmente: los resultados muestran que la competencia electoral comenzó a servir de estímulo para l a inversión e n obra pública. Exactamente el m i smo giro se observa e n el caso de la a l ternancia partidista, el cual se aprec ia c laramente al comparar e l coeficiente de la alternancia con el coeficiente de la interacción de ésta y l a variable "descentralización": antes d e l in i c i o de l FISM, la alternancia reducía e l gasto en obra pública, pero c o n l a implementación de l fondo la a l ternancia comenzó a estimular d i cho gasto. Este resultado tiene impl icac iones interesantes, ya que sugiere que l a apertura político-electoral de los gobiernos munic ipa les e n México es favorable a l a inversión en obra pública sólo cuando éstos d i sponen de los recursos necesarios para tal fin. E n otras palabras, e l resultado parecería conf i rmar que existe u n a interacción virtuosa de l a competenc ia electoral (o l a altern a n c i a partidista) y la descentralización de fondos hacia los m u n i c i p i o s . 3 3

L a evidencia empírica c o n f i r m a el resto de las hipótesis políticas p l a n teadas anter iormente . E n p r i m e r lugar , en años electorales los gobiernos munic ipa les t i enden a sustituir su gasto corr iente p o r gasto e n obra pública: e n años en que los c iudadanos a c u d e n a las urnas para renovar a las au toridades munic ipa les , e l gasto corr iente d e l gob ierno local se reduce más de 11 pesos p o r habitante en p r o m e d i o , mientras que el gasto en o b r a púb l i ca a u m e n t a más de 12 pesos también p o r habitante. Puesto que los años electorales representan l a me jor ocasión para que los gobiernos hagan más visibles sus acciones hac ia l a ciudadanía, evidentemente éstos elegirán ejercer los recursos disponibles e n obras públicas que la gente puede perc ib i r c o n toda c lar idad. O t r o resultado que apunta en el mismo sentido es e l relativo a l a in f luenc ia de los gobiernos políticamente yuxtapuestos. E n aquellos m u n i c i p i o s donde e l presidente m u n i c i p a l proviene de u n part ido que n o es e l d e l gobernador de l estado, e l gasto p o r habitante en obra pública es 22 pesos mayor que en los m u n i c i p i o s d o n d e esa di ferencia partidista n o ocurre . S i n embargo, l a yuxtaposición política n o tiene consecuencia algun a sobre e l gasto corr iente . Este resultado nuevamente corrobora l a i m p o r -

3 3 Es interesante observar que el efecto interactivo de la descentralización y la competencia electoral no tiene consecuencia alguna sobre el gasto administrativo de los ayuntamientos, así como tampoco lo tiene la interacción de la descentralización y la alternancia. Sin embargo, la descentralización en sí misma también ha presionado para que el gasto administrativo aumente.

ABR-JUN 2007 G A S T O P Ú B L I C O Y E L E C C I O N E S : U N A E X P L I C A C I Ó N P O L Í T I C A 431

tancia política de l gasto en obra pública, ya que éste b r i n d a a los alcaldes de oposición la o p o r t u n i d a d de dist inguirse, ante sus electores, de las acciones d e l t itular de l ejecutivo estatal. Es decir , la yuxtaposición part idista actúa c o m o u n factor que promueve l a autonomía política de los gobiernos locales, tal y c omo ya lo h a n señalado algunos estudios recientes sobre el federal ismo en México (F lamand , 2004). P o r último, vale l a p e n a m e n c ionar que la filiación part idista de los alcaldes no es u n a variable que e n sí m i s m a inf luya m u c h o sobre las decisiones de gasto, c omo puede constatarse al c omparar e l efecto de las variables P R I y P A N : si b i en estos dos partidos parecen ejercer más gasto en obra pública que el resto de los partidos que h a n gobernado el nivel m u n i c i p a l ( inc luyendo al P R D ) , su gasto corr iente no es mayor que e l de los otros partidos.

C O N C L U S I O N E S E I M P L I C A C I O N E S D E P O L Í T I C A P Ú B L I C A

Este artículo muestra que e l ambiente político de los m u n i c i p i o s e n México inf luye sobre las decisiones de sus gobiernos. L a proposición de que u n entorno electoral competi t ivo a u m e n t a e l gasto en infraestructura l o ca l parece depender de que los gobiernos operen bajo condic iones de mayor descentralización de recursos. Antes de que el gob ierno federal descentral izara l a provisión de infraestructura básica en 1998, la competenc ia electoral y l a a l ternancia part idista sólo est imulaban el gasto corr iente , pero n o e l gasto en obras públicas. S i n embargo , esa situación cambió rad ica l mente e n cuanto l a política de descentralización entró e n vigor, ya que tanto la competenc ia e lectoral c o m o l a a l ternanc ia c o m e n z a r o n a i n f l u i r posit ivamente sobre l a inversión de los ayuntamientos en o b r a pública. Este resultado muestra l a interacción virtuosa de la descentralización d e l gasto y l a a p e r t u r a e l e c t o ra l e n e l n i v e l l o c a l de g o b i e r n o . D i c h o de o t ro m o d o , los resultados i m p l i c a n que el proceso de democratización e n su d i mensión estrictamente e lectoral n o es u n a condición suficiente para generar cambios e n e l c o m p o r t a m i e n t o presupuestal de los gobiernos locales, a menos que estos últimos cuenten c o n mayor autonomía para e l ejercicio de los recursos, de f o r m a tal que el lo les p e r m i t a aprovechar políticamente las ventajas de u n entorno e lectoral competit ivo .

L o anter ior n o necesariamente i m p l i c a que los gobiernos locales deb a n tener autonomía p l e n a e n e l e jercicio de los recursos descentralizados, ya que, c o m o el m i s m o análisis reveló, los ayuntamientos son altamente propensos a aumentar su gasto corr iente ante l a d i s p o n i b i l i d a d de recursos adic ionales n o cond ic ionados (y n o es obvio que el aumento de l gasto corr iente ocasione u n me jor desempeño gubernamenta l ) . P o r lo tanto, hay


razones para justi f icar que los recursos descentralizados hac ia los gobiernos locales contengan ciertas restricciones para que su ejercicio p r o m u e v a el desarrol lo social de los muni c ip i o s , sobre todo tomando e n cuenta que los servicios públicos básicos en el país presentan todavía rezagos i m p o r tantes e n su cobertura y ca l idad . P o r supuesto, la etiquetación de los recursos transferidos hac ia los gob iernos muni c ipa l es n o debe ser tan rígida como ocurría en el pasado, cuando las dependencias de l a administración pública federal decidían acerca de l a mayor parte de las obras de infraestructura s in la participación de los m u n i c i p i o s y sus comunidades . L a política de descentralización en México podría ser más efectiva si estableciera estándares mínimos de desempeño para e l ejercicio de los recursos e n el nivel l oca l , así como instrumentos más precisos para evaluar l a efectividad de l gasto.

O t r a conclusión interesante de l análisis es que el gasto en obra pública es altamente político: n o sólo a u m e n t a significativamente en años electorales, s ino que también es u n m e d i o útil para que las acciones de los gobiernos munic ipa les sean más visibles para la población, p r i n c i p a l m e n t e cuando éstos prov ienen de filas partidistas diferentes de las d e l gobernad o r estatal. E l carácter político de l gasto en obra pública n o necesar iamente representa u n a desventaja, ya que puede proveer a los ayuntamientos de u n incent ivo i m p o r t a n t e p a r a generar proyectos benéf icos p a r a l a socied a d . S i n embargo , también es pos ib le que los gob iernos m u n i c i p a l e s , e n aras de ob tener u n r e c o n o c i m i e n t o pol ít ico i n m e d i a t o , e l i j an proyectos c o n resultados de cor to p lazo , p e r o cuya c a l i d a d n o sea l a óptima soc ia l -mente . L o s datos d i spon ib l e s n o p e r m i t e n c onocer c o n precisión l a ca l i d a d de la obra pública real izada.

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