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La venganza de los no comerciables:Competencia domstica en Mxico desde la adopcin del TLCAN

Pascual Garca Alba*

Documento de TrabajoWorking Paper

EGAP-2006-12

Tecnolgico de Monterrey, Campus Ciudad de Mxico

*EGAP, Calle del Puente 222, Col. Ejidos de Huipulco, 14380 Tlalpan, Mxico, DF, MXICOE-mail: [email protected]


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LA VENGANZA DE LOS NO COMERCIABLES:COMPETENCIA DOMESTICA EN MXICO DESDE LA ADOPCIN DELTLCAN

Pascual Garca Alba Iduate

Por sus xitos y sus fracasos, la experiencia mexicana es relevante para pases que pretendenefectuar reformas, en especial de su comercio exterior. Esa experiencia es valiosa porquemuestra claramente lo que no debe hacerse. La experiencia mexicana es prueba irrefutable deque la apertura comercial no es suficiente para superar los problemas de una economa. Haytareas igualmente importantes que deben ser acometidas al mismo tiempo. Estas pasan por la

apertura al sector privado de actividades reservadas al Estado. Pero esa apertura debe seracompaada de acciones complementarias. La etapa fcil de las reformas es la privatizacin,luego viene lo difcil: asegurar la competencia y el acceso abierto a esas actividades, en casos demonopolio natural, de externalidades, de economas de red; y que si se dejan sin atender,terminarn por propiciar abusos de poder de mercado, estancamiento (los monopolios frenan laproduccin para aumentar precios), y mermas en la distribucin del ingreso (pues si losmonopolios pblicos simplemente se convierten en monopolios privados, muchos tendrn quepagar precios excesivos, en beneficio de unos cuantos).

En lo que sigue se revisar a grandes rasgos la experiencia mexicana. Se mostrar que loalcanzado deja mucho que desear. Que la apertura comercial si bien es condicin necesaria, es

claramente insuficiente para que un pas como Mxico, en algn tiempo considerado comomodelo a seguir por otros pases en desarrollo, retome su senda de crecimiento, la cual si acasoparece cada vez ms difcil de retomar. Luego se argumentar que las dificultades se hallan en elfracaso para acompaar la apertura comercial del pas con reformas sectoriales bien planteadas yejecutadas, para que la apertura del comercio exterior no se vea aquejada por una falta decompetitividad en los mercados internacionales, debida a problemas de productividad en elsector de bienes no comerciables con el exterior, como lo son el transporte domstico, laelectricidad, los servicios financieros a pequeos y medianos usuarios del crdito (los grandestienen acceso al capital internacional) y, muy importante en la actualidad, los servicios detelecomunicaciones para aprovechar las ventajas de la nueva economa de la informacin.

En diversos pases, la apertura comercial suele verse derrotada en sus propsitos ante lapermanencia de monopolios y otras ineficiencias en sectores de bienes no comerciables con elexterior y que significan, ante la apertura, un encarecimiento de esos bienes respecto de lasmercancas comerciables en los mercados internacionales, pues el precio de stas s queda sujetoa la disciplina del comercio con el mundo. Se est, en esas circunstancias, ante una apreciacinde facto del tipo de cambio real (precio de los no comerciales entre precio de los comerciales)que elimina la competitividad de los productores nacionales. Difcilmente podrn competir conlos del exterior, si deben pagar precios exorbitantes por financiamiento, transporte,telecomunicaciones, electricidad, y dems insumos que por sus caractersticas slo pueden seradquiridos en el pas.


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Para este ensayo se han escogido, para su discusin, diversos sectores de la economa mexicana,que sirven para ilustrar los puntos anteriores. Se trata de servicios de uso generalizado por elaparato productivo que no son comerciables con el exterior, y que tienen amplias repercusionesen la productividad y competitividad de toda la economa, y que adems han sido objeto dereformas en tiempos recientes. Antes se analizar brevemente la evolucin general de laeconoma mexicana a partir de la apertura comercial y las privatizaciones. En un trabajo como elpresente, el tratamiento de los temas no puede ser exhaustivo, pero se buscar hacer ladescripcin necesaria y proveer de la informacin suficiente para apoyar la hiptesis arribaestablecida de que no basta la apertura comercial, para alcanzar los fines del desarrollo. Que sedeben tambin modernizar los aspectos internos de la economa, y que estas reformas pueden ono estar bien hechas.

1. INTRODUCCION

Mxico realiz reformas modernizadoras de su economa desde mediados de los ochenta. En eseentonces comenz un proceso de apertura unilateral de su comercio con el exterior, es decir, sininicialmente negociar que otros pases en reciprocidad facilitaran el acceso de las exportacionesmexicanas a su mercado. Este proceso culmin cuando a principios de 1994 entr en vigor eltratado de libre comercio con Estados Unidos y Canad (TLCAN, o Tratado de Libre Comerciode Amrica del Norte). Para entonces Mxico haba efectuado diversas reformas para modernizarsu economa, en especial la privatizacin de Telfonos de Mxico, el entonces monopolio estatalde las telecomunicaciones; la reprivatizacin de la banca comercial, que haba sido expropiadaen 1982, cuando el pas enfrent una crisis cambiaria, de la que la administracin de entoncesculp a los banqueros; la privatizacin de las dos principales lneas area mexicanas, que enconjunto representaban alrededor del ochenta por ciento de los vuelos domsticos; y la

desregulacin a nivel federal del auto transporte carretero. Asimismo, mediante la Ley delServicio Elctrico de 1992, permiti la generacin de energa elctrica por particulares, mediantemodalidades restringidas, contempladas en la propia legislacin.

Mxico fue as pionero de diversos programas de reforma econmica, sobre todo entre los pasesen desarrollo. Por ejemplo, la privatizacin de las telecomunicaciones en Mxico fue tan sloseis aos posterior a la de British Telecom en Inglaterra (1984). Si bien Chile comenz susprogramas de modernizacin antes que Mxico (de hecho antes que Inglaterra), debi rectificardiversos fracasos en sus primeros esfuerzos privatizadores, en lo que consisti en una re-estatizacin, para privatizar de nuevo, sobre bases ms slidas y menos bajo la teora que parecehaber inspirada la primera etapa de reformas y que termin en la peor crisis reciente de ese pas:

la de que basta privatizar y desregular todas las industrias, para que todo funcione bien. Mxicoincurri en algunos de los errores de la primera privatizacin chilena, y no prest atencin a lasenseanzas de la experiencia inglesa, pas que al privatizar sectores crticos, se cuid demodernizar su regulacin, no de desaparecerla, como en buena medida sucedi en Mxico.

Asimismo, la economa mexicana inici (desde mediados de los ochenta) una apertura comercialunilateral, aos antes de iniciar negociaciones con Estados Unidos y Canad, que llevaran a lafirma del TLCAN en 1993, tratado que entr en vigor al inicio del ao siguiente. Como paracuando el tratado se firm, Mxico era una de las economas ms abiertas del mundo al comerciointernacional (aunque ante la apertura que realizaron con posterioridad diversos pases, esta


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posicin ya no sea tan clara), es relevante incluir comparaciones con periodos anteriores. Setomarn por ello datos desde 1981. Como se observa en el Cuadro 1, el producto interno brutopor habitante ha permanecido casi estancado en los ltimos veinticinco aos. La llamada dcadaperdida, no slo para Mxico sino para la mayora de los pases de Latinoamrica, parece, en elcaso de este pas, haberse extendido ms all de los ochenta, sin que sea claro que se hayaretomado el crecimiento econmico sostenido. Adems, el ingreso est peor distribuido, como lomuestra el coeficiente de Gini tambin reportado en el Cuadro 1.

Cuadro 1PIB Percpita y Distribucin del Ingreso

AO PIB PERCPITA (NDICE 1980=100) GINI DEL INGRESO1981 100.0 n. d.1984 92.1 0.4292

1989 88.3 0.46941992 94.5 0.47491996 92.4 0.45582000 107.7 0.48112002 105.5 0.45412004 108.8 0.4600Fuente: INEGI,Encuesta de Ingreso y Gasto de los Hogares, diversos aos.

Los defensores de las reformas efectuadas sealan que sus efectos poco satisfactorios a nivelglobal de la economa, se deben a que fueron incompletas, y ante el mayor avance de lasprivatizaciones en otros pases, Mxico ha perdido competitividad. Habra as una especie de

carrera a ver quin privatiza ms rpido (y no quin privatiza mejor). Este enfoque adolece dedos defectos.

Por una parte, cuando Mxico firm el TLCAN, an era considerado como pionero en laadopcin de reformas modernizadoras, es decir, todava iba adelante de muchos pases en esasupuesta carrera. No obstante, el ao de la apertura comercial, 1994, fue seguido por el peor aode desempeo econmico del pas. Mxico enfrent a finales de 1994 y buena parte de 1995, unasevera crisis, que incluy una gran devaluacin cambiaria, y la recesin ms profunda desde laGran Depresin de los treinta. En 1995 el producto percpita se contrajo en cerca de ocho porciento. El peso sufri una devaluacin acumulada en unos cuantos meses de ms del cien porciento.

Para superar la crisis Mxico tuvo la suerte de contar con una lnea de crdito, que finalmenteslo se utiliz parcialmente, de 50 billones de dlares por parte del gobierno de los EstadosUnidos y diversos organismos internacionales, y que permiti mitigar los efectos de la crisis yacotar los daos de la prdida de confianza en el gobierno y la economa mexicana. El puntoaqu es que no se puede achacar la crisis a un supuesto rezago relativo de Mxico en susreformas, pues la crisis se dio cuando el pas an era considerado un pionero del movimientoreformador a nivel mundial.

Por otra parte, quienes afirman que los problemas de Mxico, en especial la crisis de mediadosde los noventa, se deben nicamente a que las reformas fueron incompletas, pasan por alto los


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errores cometidos en la poltica macroeconmica, en especial las medidas cambiarias y deregulacin financiera. Mxico acompa su proceso de apertura con un programa deestabilizacin que utiliz al tipo de cambio como ancla nominal para moderar las expectativasinflacionarias en la formacin de precios, despus de que en 1988, la inflacin haba rebasadodurante algunos meses el cien por ciento a tasa anual. La fijacin del tipo de cambio fue parte deuna concertacin entre gobierno, productores y trabajadores para reducir los montos de lasrevisiones salariales y de precios.

Pero la negociacin se hizo costumbre y la fijacin de precios concertada se volvi un ritual, conlo que la revaluacin del tipo de cambio real se volvi explosiva, al convertirse en la nicavariable que no se ajustaba, pues en la concertacin todos lograban un aumento de susrespectivos precios o salarios. El gobierno, ante los compromisos asumidos, se vio afectado poruna gran inmovilidad que le llev a postergar lo inevitable. Cuando hubo que soltar el tipo decambio, la presin acumulada era mucha. La crisis se agrav por el propsito de no afectar a los

bancos, que ante la ausencia de regulacin y supervisin de la autoridad, haban asumido riesgoscrediticios enormes, que los hacan altamente vulnerables a la devaluacin y a las alzas de lastasas de inters; medidas que por otro lado se requeran para enfrentar la inminente crisis.

Quienes ven el origen de todos los problemas de la economa mexicana en una privatizacinlenta e incompleta fallan entonces en dos direcciones. La primera: los problemas comenzaronantes de que el impulso reformador de Mxico se agotara, y el pas era puesto de ejemplo a otrospases en desarrollo en lo referente a este tipo de reformas. La segunda: ha habido problemasserios en la conduccin de la poltica cambiaria y en la regulacin bancaria. Pero ms all deestas argumentaciones, es preciso enfatizar el hecho de que la crisis fue resultado de una serie deerrores en el manejo de la poltica macroeconmica (apreciacin cambiaria, regulacin bancaria

ineficiente, etc.), no de la apertura comercial en el marco del TLCAN. Ello porque desde el otrolado del espectro ideolgico, algunos oponentes a la apertura han tendido equivocadamente arelacionarla con la crisis. Para evitar estos problemas y las posibles presiones para que se reviertala apertura al comercio internacional, es importante que al abrir sus economas al comercioexterior, los pases lo hagan en el marco de una poltica macroeconmica solvente, para queluego no se corra el riesgo de desprestigiar la apertura por efectos que le son ajenos, como lasobrevaluacin cambiaria y el manejo equvoco de las dems polticas macroeconmicas.

2. LOS CAMBIO ESTRUCTURALES

La poca eficacia de la apertura comercial en general, y del TLCAN en particular, para mejorar el

desempeo de la economa mexicana, se debi a que no se tomaron medidas concomitantes quefortalecieran la productividad y la competitividad de la economa mexicana. Y algunas de lasmedidas que se tomaron no produjeron los resultados previstos, debido a errores en suconcepcin e implantacin. En este apartado se discuten algunas de estas reformas.

A. L as telecomunicaciones

Mxico privatiz en 1990 Telfonos de Mxico, con lo que puso fin al monopolio estatal de lastelecomunicaciones. A la empresa privatizada se le otorg contractualmente el monopolio de lalarga distancia por seis aos y, de facto, el del servicio local por ms tiempo, pues la primera


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concesin a un competidor en este servicio se dio hasta 1999, nueve aos despus de laprivatizacin de TELMEX. En telefona celular (a travs de una compaa relacionada), se leotorg una concesin para operar en cada una de las nueve regiones en que se dividi el pas paraese propsito. En cada regin se dio inicialmente una concesin adicional, a un competidor deTELMEX; por lo general uno distinto para cada regin. La posibilidad de operar en todo el pasle dio una ventaja muy importante a TELMEX frente a sus competidores1. No obstante laapertura, TELMEX conserva posiciones absolutamente dominantes en los diversos mercados detelecomunicaciones. Su participacin en el servicio local de telefona bsica sigue siendo cercanaal cien por ciento y en larga distancia al 80 por ciento. En celular a travs de la empresarelacionada Amrica Mvil2, atiende un porcentaje similar del mercado.

El monopolio mexicano de las telecomunicaciones fue privatizado como empresa integrada. Lareforma mexicana se asemeja entonces ms al esquema ingls, que privatiz BT (BritishTelecom) como empresa integrada, que al esquema de separacin estructural que siguieron los

Estados Unidos con la desintegracin del monopolio de ATT, efectuada en 1984 por orden delpoder judicial de ese pas, a instancias del Departamento de Justicia. Por ese motivo, lacomparacin de la experiencia mexicana con la inglesa resulta ilustradora. A partir de laprivatizacin el crecimiento de las telecomunicaciones en Mxico ha sido muy importante. ElPIB de ese sector se ha multiplicado por siete entre 1988 y 2004. Al mismo tiempo, el ndice deprecios al consumidor correspondiente a ese sector decreci en menos de uno por ciento en pesosconstantes, lo que muestra que los precios reales de las telecomunicaciones se han mantenidoprcticamente invariables en el lapso considerado, no obstante una reduccin de ese ndice apartir de 1996, cuando inici una competencia incipiente en el sector. Cuando se compara estaevolucin con la de otros pases, la experiencia mexicana no parece satisfactoria.

El cuadro 2 muestra, al lado de la evolucin de precios en Mxico, la de Inglaterra. Unadiferencia entre la reforma en Inglaterra y en Mxico, es que mientras en ese pas, al privatizar secre un ente regulador eficaz y moderno, en Mxico la regulacin ha sido casi inexistente, y laempresa dominante ha detenido los proyectos de reforma legal para hacer eficaz esa regulacin.Con xito ante los tribunales se ha defendido de las demandas en su contra por prcticasmonoplicas. La declaratoria, por parte de la Comisin Federal de Competencia, de queTELMEX posee poder sustancial en diversos mercados de telefona, necesaria para que laComisin Federal de Telecomunicaciones sujete a la empresa a una regulacin asimtrica deacuerdo con la Ley Federal de Telecomunicaciones, ha estado congelada en los tribunales delpas por ya casi una dcada. El que en Inglaterra (como en otros pases) los precios hayan cadoms que en Mxico refleja el que en ese pas la OFTEL (Office of Telecommunications), le ha

impuesto a BT, price caps o topes de precios con reducciones reales de los mismos, poraumentos en cambios de productividad, del orden del siete por ciento al ao. En Mxico lasreducciones correspondientes han sido slo de 1.11 por ciento.

El precio de las telecomunicaciones en todo el mundo tiende a disminuir, por razonestecnolgicas y de desregulacin y, en los pases de mayor xito en sus reformas, debido alaumento de la competencia. Lo importante no es tanto que los precios reales no suban, sino que

1 A menos que se especifique lo contrario, en lo que sigue me referir a TELMEX como el grupo de inters quecontrola esta empresa, y no necesariamente a la empresa misma.2 Esta empresa es a su vez controladora de Radio Mvil Dipsa, que comercializa los celulares TELCEL.


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decaigan en trminos competitivos con otros pases. En buena medida, la reduccin de losprecios de los servicios de telefona fija prestados por TELMEX han bajado gracias a ladesgravacin del impuesto telefnico que representaba alrededor del 29 por ciento de lafacturacin de TELMEX. Al privatizar la empresa, el gobierno le permiti acreditar contrainversiones hasta el 65 por ciento del impuesto mencionado, en lo que consisti en unadesgravacin de casi 19 por ciento3.

Segn un antiguo comisionado de la COFETEL (Hibert, 2004), el precio promedio de la canastade servicios prestados por TELMEX se redujo, entre que inici la competencia en 1996 y 2003,en 16 por ciento en trminos reales. Ello significara que los precios cobrados por TELMEX eranen 2003 superiores a los que cobraba hace trece aos, cuando era una empresa pblica. Lareduccin de precios al usuario no la ha efectuado la empresa, sino el gobierno. En trminosnetos de impuestos indirectos, la empresa sigue cobrando casi los mismos precios que antes de suprivatizacin, en trminos reales. Sin embargo, debe sealarse que la calidad del servicio es

ahora mucho mayor. Cuando TELMEX era una empresa pblica, haba que esperar meses yhasta aos para adquirir una lnea telefnica nueva, ahora slo hay que esperar unos cuantos das.

Cuadro 2Crecimiento y Precios del Sector Telecomunicaciones

AOVALOR

AGREGADO INPC A PRECIOS CONSTANTESMEXICO INGLATERRA

1988 100 100 1001996 271.1 120.2 78.6

2003 625.7 104.0 60.52004 99.3 59.3AUMENTO % -0.7 -40.7

Fuentes: UK National Statistics y Banxico.

Analistas independientes y organismos internacionales coinciden en que los precios de lastelecomunicaciones en Mxico son elevados, debido a falta de competencia. Estas posiciones soncontradichas por los representantes de la empresa, adems de los propios reguladores del sectorde las telecomunicaciones en el pas. Esta confluencia de puntos de vista entre regulador yregulado, en contraposicin de las versiones independientes mayoritarias, es comn en Mxico(de hecho en todo el mundo), y no slo en el caso de las telecomunicaciones. En sentido

contrario, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) estima que latelefona bsica es sustancialmente ms cara en Mxico que en los dems pases miembros deesa organizacin (OCDE, 2005). En especial, sus precios para el servicio comercial son 96 porciento mayores que los de Estados Unidos y 71 por ciento mayores que los del promedio de laOCDE (vase Cuadro 3). Asimismo, segn la corredura Bears Stearns, Mxico tiene las tarifasms altas de Amrica Latina en los servicios residencial y comercial (Barrientos y Lpez 2003).

3 Posteriormente el impuesto telefnico fue cambiado por un impuesto especial a la produccin y servicios de 10 porciento. Es decir, la desgravacin no se condicion ya a la inversin.


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No obstante la coincidencia entre los analistas independientes, COFETEL mantiene una posicinopuesta. Su presidente afirma que es un mito que las tarifas telefnicas en Mexico estn entrelas ms caras del mundo. Esto contradice a diversos estudios independientes, como el del ForoEconmico Mundial, que sita a Mxico entre los once pases ms caros de una lista de 82(Osterroth, 2003). Para COFETEL, los servicios en Mxico son ms baratos que en EstadosUnidos, y afirma que el estudio de la OCDE arroja resultados diferentes a los suyos porque,entre otras razones, corrige por poder de compra de las monedas, sin argumentar en contra de esametodologa.

Los servicios de TELMEX se prestan en Mxico, no en Estados Unidos. Si TELMEX pagara lossalarios de aquel pas sus balances seran distintos. Otro elemento que hace dudar del significadode las estimaciones de COFETEL es que TELMEX tiene rendimientos reales en proporcin a susactivos varias veces mayores que los de casi cualquier compaa telefnica del mundo,incluyendo a las de Estados Unidos, pas donde se est generando la tecnologa moderna,

responsable del crecimiento explosivo del sector en todo el mundo. Parece dudoso al menos quela rentabilidad de las inversiones de TELMEXpudiera ser del doble y hasta el triple que la de lasempresas de aquel pas, si realmente sus precios por servicios equivalentes fueran ms bajos.Cabe sealar que los clculos de la COFETEL se basan en llamadas de seis minutos de duracin,cuando una llamada tpica dura alrededor de tres minutos (sin considerar las conexiones aInternet que suben el promedio de duracin). Como en Mxico las llamadas locales de telefonafija se cobran por llamada y no por duracin, los clculos de precios de COFETEL para Mxicopodran estar sesgados significativamente a la baja (alrededor de 50 por ciento).

Cuadro 3Comparativo de Precios de la Telefona Bsica, Agosto 2004

(Costo Anual en USD, Incluye Impuesto)COMERCIAL (USD PPP) RESIDENCIAL* (USD PPP)

MEXICO 1643.64 932.23PROMEDIO OCDE 960.47 629.09ESTADOS UNIDOS 836.59 637.69* Incluye llamadas internacionales y llamadas a redes celularesFuente: OCDE

Otro hecho que hace dudar de que la telefona en Mxico sea barata, es el de la cobertura.TELMEX tiene capacidad para cubrir prcticamente cualquier demanda de servicios bsicos. Sinembargo la cobertura efectiva de estos servicios en Mxico, no obstante los avances recientes, se

ha quedado muy rezagada respecto de otros pases, incluso de menor desarrollo econmicorelativo. Lo anterior no checa con la aseveracin de que los servicios sean ms baratos en el pas,pues la cobertura y sus aumentos en Mxico son muy menores, en comparacin con losregistrados en pases de nivel similar de desarrollo.

En Mxico esa cobertura, medida en lneas por cada cien habitantes, es significativamente menorque en Colombia, Brasil, Argentina, Chile y Uruguay, pero slo ligeramente mayor, en trminosrelativos, que en Per y Venezuela. El caso de Brasil es ilustrativo. En 1990 ese pas y Mxicotenan una penetracin similar. Ahora la de Brasil es un tercio mayor que la de Mxico, noobstante que ese pas privatiz ocho aos despus. Una diferencia relevante en este contexto es


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que Brasil dividi el monopolio de las telecomunicaciones antes de privatizarlo, para aseguraruna mayor competencia y una menor necesidad de regulacin posterior. En la Privatizacin deTELMEX, el asunto de la competencia nunca fue un factor importante en la toma de decisiones.

B. Banca Comercial

Los bancos mexicanos haban estado, hasta antes de su privatizacin (o ms bien reprivatizacin,pues antes de la expropiacin bancaria de 1982, la banca comercial mexicana siempre habaestado primordialmente en manos privadas) sujetos a una ineficiente y pesada carga regulatoria.A los bancos se les imponan requisitos que incidan directamente en su operacin, comoreservas elevadas, las que se utilizaban para financiar gasto gubernamental, as como cajonesselectivos de crdito, instrumento mediante el cual se les impona la obligacin de prestardeterminados porcentajes de su cartera a sectores especficos, as como la obligacin de concedertrato preferencial a ciertos deudores. Tambin se utilizaban muy activamente los requerimientos

de reserva con propsitos de estabilizacin macroeconmica.

Hacia finales de los ochenta estos controles haban alcanzado grados extremos, cuando comoparte del programa de estabilizacin de precios llamado Pacto de Solidaridad Econmica, losrequerimientos de reserva en el margen rebasaron el 100 por ciento de los aumentos de la carteracrediticia. Pero luego, slo unos meses despus de la entrada en vigor del Pacto, y conanterioridad al arranque de la privatizacin bancaria, se eliminaron sbitamente casi todos loscontroles que existan sobre la banca. Entre los encargados de la poltica bancaria y de laprivatizacin de los bancos comenz a imperar la idea de que los mercados se regulan mejorsolos. Incluso las normas que prevalecieron fueron aplicadas de manera poco estricta, una vezque los bancos fueron privatizados.

La regulacin debe desempear un papel importante en los bancos (vase Dewatripont y Tirole,1994). No se trata de una regulacin como la que exista antes en Mxico, que les indicaba a losbancos cunto y a quin prestar, y en qu condiciones, sino de reglas de comportamiento. Losbancos manejan no slo el dinero de sus accionistas, sino tambin el de sus clientes, lo que enausencia de una regulacin prudencial eficaz, lleva a peligros de riesgo moral, consistentes enque, en caso de resultados poco favorables, los bancos asuman demasiados riesgos en suasignacin de crditos.

Tambin existe el problema de deficiencias de la informacin de los depositantes pequeos, queno tienen los recursos necesarios para monitorear el comportamiento y la solvencia de los

bancos. Estn tambin los riesgos de contagio de las quiebras bancarias; en un contexto deexternalidades importantes, pues el resto del pas no puede funcionar adecuadamente en ausenciade un sistema de pagos confiable, en el que los bancos desempean funciones imprescindibles.Por ltimo est el incentivo a asumir riesgos excesivos, proveniente del seguro de los depsitos(formal o implcito) y la percepcin de que el gobierno no dejar quebrar bancos grandes (con elconocido argumento detoo big to fail).

El problema de una regulacin ineficiente se complic ms por la manera poco transparente enque se privatizaron los bancos. Si los bancos son adquiridos mediante el endeudamiento de losaccionistas principales o de control, el incentivo a asumir riesgos excesivos se multiplica, sobre


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todo si las tasas de inters son altas. Gil Daz y Carstens (1997) sealan que: Varios bancosfueron comprados sin que sus nuevos dueos procedieran a su adecuada capitalizacin, debido aque los accionistas a menudo apalancaron su adquisicin de acciones, a veces con prstamosconcedidos por los propios bancos que haban sido comprados. De ser cierta esta afirmacin delactual Secretario de Hacienda del pas (en 2006), sera entonces claro que el proceso deprivatizacin no fue conducido de conformidad con las reglas establecidas, pues el gobiernohaba ofrecido que se evitaran las ventas apalancadas de bancos, o como se deca entonces, quelos bancos fueran comprados con saliva.

Las carteras crediticias haban comenzado a aumentar un par de aos antes de la privatizacin, ycomo consecuencia de la desregulacin bancaria, crecieron aceleradamente en los aossiguientes, al tiempo que las normas eran insuficientes para asegurar la calidad de los crditos.La tasa de inters real aplicada por los bancos, de ms de 30 por ciento, los haca impagables.Slo se obligaba a los bancos a reconocer como cartera en moratoria, para propsitos de cumplir

con los requisitos de capitalizacin (8% de la cartera normal y un porcentaje de hasta 100 porciento de la cartera vencida, en la medida que sta debiera ser reconocida como prdida), la parteque dejara de ser pagada, y no el monto total del crdito correspondiente, en contravencin de lasconvenciones internacionales.

As los bancos presentaban resultados muy buenos, sin que sus carteras valieran lo que susbalances expresaban. Lo nico que tenan que hacer era seguir prestando a las empresasendeudadas, para que no tuvieran que dejar de pagar, y de esa manera no tener que registrarcomo crditos malos ni siquiera los retrasos en pagos. Por supuesto, el financiamiento para cubrircrditos impagables estaba prohibido. Pero como el dinero es fungible, bastaba con prestarles asus deudores para otros gastos que, de otra suerte, financiaran con recursos propios, lo que

liberaba recursos para servir los crditos, en un esquema insostenible a la larga. Mientras,podan seguir atrasando el da del juicio final, esperando que en el nterin algo afortunadosucediera que los sacara del aprieto; lo que finalmente sucedi con el rescate bancario de 1995.Simultneamente, la burbuja financiera segua inflndose, hasta que termin con una explosinde cuyos efectos el pas tardar en recuperarse.

Los defensores de la privatizacin y los funcionarios bancarios de entonces, muchos de loscuales tuvieron alguna vinculacin con las polticas que llevaron a la crisis del sistema bancarioen 1995, sostienen que la causa de esa crisis fue la devaluacin del peso en diciembre de 1994,con lo que confunden causa con efectos (Murillo 2002). Antes de la devaluacin las autoridadesya haban intervenido tres bancos. El problema de los crditos impagables ya era evidente: El

Barzn, la organizacin de deudores de la banca, se form por lo menos tres aos antes de ladevaluacin.

La fragilidad de los bancos en 1994 impidi que se tomaran oportunamente las medidas depoltica econmica que los choques experimentados en aquel ao de elecciones requeran (elasesinato de personajes polticos, en especial del candidato presidencial del partido mayoritariode entonces, junto con otros escndalos). Segn Weintraub (2000), los encargados de la polticasaban que un aumento de las tasas de inters para responder a las fugas de capital de ese ao,tendra repercusiones fuertes sobre los bancos, habida cuenta de su vulnerabilidad por la bajacalidad real de sus carteras. Cuando la situacin se volvi insostenible, en diciembre de 1994, el


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efecto sobre la economa de los ajustes adoptados fue maysculo, por el retraso para tomar lasmedidas inevitables, para no afectar a los bancos en fechas polticamente crticas. Para nadie esfcil aceptar errores, de ah tambin la reticencia para actuar con oportunidad de los encargadosde la poltica financiera del pas. El papel de protagonista en la gestacin de la crisis, ms que devctima, de la poltica bancaria es claro.

Si hubo una mala experiencia privatizadora fue la bancaria. Ni en sus propios trminos fue unxito (en su momento el gobierno anunci que el objeto principal era maximizar ingresos paraaumentar el gasto social). La privatizacin de los bancos produjo ingresos al fisco de alrededorde 3.5 por ciento del PIB, pero el rescate bancario cost, slo en trminos fiscales, 20 por cientodel PIB. El costo para la sociedad ser mucho mayor, debido al descarrilamiento de la confianzay a las prdidas por el retraso de las inversiones (no es fcil volver a prestar a alguien que dej depagar en el pasado, por causas tal vez ajenas a su voluntad). Muchas familias perdieron supatrimonio y quedaron fuertemente endeudas, y como no eran deudoras de la banca no fueron

apoyadas por los programas gubernamentales de apoyo a deudores de la banca, los que decualquier manera slo produjeron un alivio parcial (no poda ser de otra manera). El impactodeber ser absorbido por varias generaciones de mexicanos. A cambio de la privatizacin ydesregulacin bancarias, ahora la deuda pblica real es mucho mayor, y tenemos una banca quecasi no presta al sector productivo (excepto quiz a la construccin de viviendas, por el apoyodel gobierno a esta actividad). En la actualidad, despus del rescate bancario, el crdito de labanca al sector productivo es de 9.5 por ciento del PIB, cuando antes de la privatizacin era de14.8 por ciento.

Cuadro 4Crdito Ortorgado por la Banca Comercial (% PIB)

Sector privadono bancario Vivienda Consumo Gobierno

1981 12.1 0.5 1.0 1.31982 11.1 0.4 0.7 2.31990 14.8 1.7 1.8 2.41992 24.4 4.8 2.8 1.11994 35.0 6.5 3.2 1.21996 30.3 7.5 1.5 1.42000 13.8 4.1 0.7 3.5*

2004 9.5 n.d. 2.4 2.7*

*Incluye cartera IPAB y certificados del rescate carretero

Fuentes: Banxico e INEGI

Para los banqueros la crisis qued atrs. Los antiguos accionistas principales de los bancos msgrandes vendieron su participacin a bancos extranjeros, con grandes beneficios para ellos.Aunque en diversas ocasiones el gobierno les oblig a recapitalizar los bancos, el impacto deesas obligaciones sobre su situacin patrimonial no parece cancelar los beneficios netos de haberadquirido los bancos en primer lugar. No se sabe de ningn banquero de los que adquirieron losbancos privatizados, que como consecuencia haya quedado en la calle, a pesar del fiascobancario y de las cuantiosas prdidas que produjo a la sociedad. A diferencia de otros pases,como Chile, en que se prohibi que los dueos de bancos rescatados recibieran dividendos en


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tanto no repusieran buena parte del costo del rescate (al recomparar la deuda impagableadquirida por el gobierno), y se quit el control de los bancos principales a los antiguos dueos,en Mxico estos inversionistas mantuvieron el control de sus bancos y nunca se les impidirecibir dividendos. Adems que parte de los requisitos de capitalizacin los cumplieron subiendoal banco el capital de otros negocios relacionados con el mismo grupo financiero del bancorespectivo. Lo que no parece claro es que efectivamente el capital que posean antes de adquirirlos bancos, se haya visto disminuido por su paso por la banca, cuando es una regla delcapitalismo responsable, que el que hace un mal negocio, sufra las consecuencias.

Para los nuevos dueos de los bancos (de los importantes slo Banorte sigue en manos de losmismos accionistas de control mexicanos), el negocio ha vuelto a ser muy rentable, gracias a losintereses que les paga el gobierno, y a los rendimientos que el mismo gobierno les paga por laadquisicin de los crditos malos que el gobierno adquiri a travs del antiguo FOBAPROA(hoy IPAB) como parte del rescate bancario. La alta rentabilidad de los bancos tambin es

resultado de excesivos rditos por crditos al consumo, principalmente tarjetas de crdito, ascomo el encarecimiento de las comisiones por servicios bancarios, que adems han bajado decalidad por el cierre de sucursales bancarias, que para aumentar su rentabilidad han efectuado losnuevos dueos de la banca.

El encarecimiento de las comisiones es negado por los banqueros con el asentimiento de losreguladores en el gobierno federal. No as el gobernador del Banco de Mxico, quien manifestque las comisiones de la banca mexicana eran excesivas. Segn la Comisin Nacional Bancaria yde Valores, en 2005 el sector aument sus utilidades en 83 por ciento. De estas rentas, lascomisiones representaban casi la cuarta parte del total (Ramrez Tamayo, 2006: 20). Unacomparacin con el sector en EUA es muy reveladora. Segn SNL Financial, una consultara

financiera basado en el estado de Virginia, en 2004 las comisiones bancarias cuyas aumentosrecientes han provocado un contragolpe de activistas consumidores y presin regulatoria representaban alrededor de siete por ciento de las utilidades totales (Meyerson, 2006).

Pero los banqueros se defienden y niegan lo que el pblico resiente. Un presidente de laAsociacin de Banqueros afirm que las comisiones bancarias en el pas eran de las ms bajasdel mundo4. Ello se demostraba, segn l, porque el porcentaje de las comisiones en los ingresosde la banca es relativamente bajo en Mxico. Tal comparacin puso a Mxico en cuanto acomisiones por debajo de pases como Espaa, Francia, Gran Bretaa, y los Estados Unidos. As,mientras en Estados Unidos las comisiones representaban 43 por ciento de los ingresosbancarios, en Mxico slo representaban 27 por ciento.

Sin embargo, el argumento del representante de los banqueros no considera un detalle muyimportante. Los ingresos distintos de las comisiones de la banca mexicana provienen en granproporcin del gobierno y del IPAB, el sucesor del FOBAPROA, mientras que las comisionesvienen de cargos por servicios bancarios al sector privado. Si el representante de los banqueroshubiera calculado el porcentaje de las comisiones en el ingreso proveniente del sector privado, esdecir, excluyendo ingresos provenientes del sector pblico y del IPAB, seguramente elcoeficiente hubiera resultado mayor.

4 En conferencia de prensa del 30 de octubre de 2003, citada ex profeso por el entonces Presidente de la Asociacinde Bancos de Mxico, Manuel Medina Mora, en la Ciudad de Mxico.


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El punto es que Mxico tiene una banca que sin prestar cantidades significativas al sectorproductivo (excepto quiz para vivienda y sobre todo para consumo, a tasas de inters en esteltimo caso realmente abusivas), obtiene ganancias sin grandes esfuerzos, con slo cobrarle algobierno por crditos que no deben ser evaluados ni monitoreados, y cargar comisiones elevadasa su clientela. En el Cuadro 4 se observa que para consumo, vivienda y gobierno, los montos delcrdito como porcentaje del PIB, si bien inferiores a los alcanzados en el punto mximo de laburbuja crediticia (en 1994) propiciada por la ausencia de regulacin prudencial en elotorgamiento de crditos, se han recuperado a niveles superiores a los anteriores a laprivatizacin bancaria (1992). Pero el crdito al sector productivo en general sigue en nivelesms bajos que los anteriores a la privatizacin. Durante 1995, el volumen de prstamos acompaas privadas subi en 4 por ciento, mientras los prstamos para el consumo,principalmente a travs de tarjetas de crdito, casi se triplicaron.5

C. Lneas Areas

A finales de la dcada de los ochenta, las dos principales lneas areas del pas fueronprivatizadas. Aeromxico fue privatizada en 1988, Mexicana en 1989. Mediante la privatizacin,el gobierno esperaba, entre otros resultados, aumentar la competencia y eficiencia de la aviacincomercial en el pas. Al igual que en el caso de otros sectores, la experiencia en el de las lneasareas ilustra fehacientemente la hiptesis principal de este trabajo, en el sentido de que la simpleprivatizacin no asegura que aumente la eficiencia, si al mismo tiempo no se aseguran lascondiciones para que las empresas privatizadas operen en un entorno de competencia.Aeromxico fue privatizada como empresa en quiebra. Esto permiti a los nuevos dueosreorganizar a fondo la empresa, redefiniendo las condiciones de trabajo y recortando personal

excedente. El nmero de empleados se redujo de 12 a 6 mil. La privatizacin de esta aerolnea ysu subsiguiente reorganizacin se reflejaron en un rpido y significativo aumento de sueficiencia. Por ejemplo, las llegadas a tiempo subieron de 75 por ciento en 1988 a 95 por cientoen 1991.

A diferencia de Aeromxico que fue privatizada como negocio en quiebra en 1988, el aosiguiente Mexicana fue privatizada como negocio en marcha, lo que obstaculiz sureestructuracin, en comparacin con la efectuada en Aeromxico. Tambin en este caso seregistraron aumentos significativos en eficiencia, pero menos importantes que los alcanzados enla otra aerolnea. Se negoci un nuevo contrato laboral pero slo se pudo reducir la plantilla de14 a 11 mil trabajadores. Las llegadas a tiempo aumentaron de 73 por ciento en 1989 a 86 por

ciento en 1991. A veces los reguladores suelen proteger a las empresas contra la quiebra,afectando as el proceso de competencia. Ello lo han hecho en distintos momentos con las doslneas areas principales del pas. La experiencia despus de la privatizacin muestra que esaactitud puede ser contraproducente, no slo para el mercado, sino para las propias empresasprotegidas, las que en esas circunstancias nunca parecen aprender a competir sin un tratodeferente que las asle de la competencia. El que quiebre una empresa no significanecesariamente que desaparezca la oferta respectiva, sino que se reorganiza, a veces de manerams eficiente, como sucedi en su momento con Aeromxico.

5 Banks Agressively Promote Use of Credit Cards in Mexico, SourceMex, 6 abril, 2005.


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La privatizacin tuvo resultados positivos, mientras las empresas areas privatizadascompitieron. Pero por lo menos desde 1992 las dos empresas comenzaron a coordinar susactividades (Hanson, 1993), para finalmente terminar bajo un mismo control accionario, cuandocon el beneplcito de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, Aeromxico adquiri elcontrol accionario de Mexicana en 1993. Esto tuvo como consecuencia un aumento de tarifas,especialmente significativo en el caso de rutas en que las dos empresas no enfrentabancompetencia de alguna otra aerolnea. Un estudio economtrico del autor muestra cmo losaumentos de la concentracin a nivel de ruta explican el aumento de las tarifas que result de laconcentracin, y que fue adicional al que ya se haba dado desde que las empresas empezaron acoordinarse (Garca Alba, 2000). Por ejemplo, al dividir las rutas en aqullas que enfrentabanms competencia de otros despus de la concentracin, y las que enfrentaban menos de esacompetencia (cada grupo con alrededor de la mitad del total del mercado areo domstico), seencontr que el aumento inmediato de precios en trminos reales donde permaneci algo decompetencia slo fue de alrededor de uno por ciento. Mientras que en las que como consecuencia

de la concentracin entre Aeromxico y Mexicana, desapareci prcticamente por completo lacompetencia, el aumento inmediato de precios fue de casi 14 por ciento en trminos reales. Anivel total, la oferta de estas empresas de vuelos domsticos se redujo 13 por ciento. Esto era deesperarse. Las concentraciones anticompetitivas tienden a reducir la oferta, pues los agentes conpoder de mercado lo que buscan es subir precios, lo que se traduce en una menor demanda.

No obstante lo anterior, o quiz como consecuencia de ello, la situacin financiera de lasempresas se deterior substancialmente, hasta caer primero en manos de los bancos acreedores,para luego pasar al gobierno como consecuencia del rescate bancario. Cabe resaltar que en losprimeros aos de la privatizacin, la situacin financiera de las empresas en su conjunto eramejor que la que se registr despus de la concentracin entre ambas. Si bien Mexicana

enfrentaba problemas financieros debidos en parte a malas decisiones de los nuevos dueos en laadquisicin de aviones, la de Aeromxico era muy favorable, lo que le permiti incursionar enotras empresas, como la desafortunada compra de Aeroper. En 1995 se cre CINTRA, lacontroladora de Aeromxico, de Mexicana y de las subsidiarias de ambas. A travs de laoperacin de CINTRA, la coordinacin de las empresas en sus polticas de precios y la divisindel mercado entre ellas se volvi completa. En la actualidad (por lo menos hasta antes de lanueva privatizacin de Mexicana) cargan los mismos precios, operan todos sus vuelos comocdigos compartidos entre ambas aerolneas, y comercializan conjuntamente sus boletos. Es anpronto para saber si esto cambiar sustancialmente como consecuencia de la reciente venta deMexicana al sector privado en noviembre de 2005.

Los precios suelen variar en el ao, por lo que una observacin slo sirve para ilustrar a grandesrasgos la situacin de los precios. Con ese propsito, entre el 31 de octubre y el 1 de noviembrede 2005 se solicitaron cotizaciones en las pginas Web de las aerolneas y en la pginaadespegar.com. Aeromxico/Mexicana cobraron por el vuelo redondo de Mxico a Veracruzms que por un vuelo de Mxico a Tijuana, en donde enfrentan una mayor competencia, enespecial de manera indirecta por parte de vuelos internacionales de Mxico a San Diego, quepara muchas personas son sustitutos. En vez de volar de Mxico a Tijuana lo pueden hacer a SanDiego y luego trasladarse por tierra a Tijuana. A Veracruz el precio del boleto fue de 4281 pesosy a Tijuana de 3916, no obstante que la distancia a Tijuana es varias veces mayor que a


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Veracruz. El vuelo redondo de Mxico a Veracruz por Aerocalifornia, competidora deAeromxico/Mexicana es de 3354 pesos, es decir, un 22 por ciento ms barato.

A manera de comparacin, el vuelo por American Airlines entre Washington y Nueva Yorkcuesta 2482 pesos, es decir, casi la mitad que lo que cobra Mexicana de Mxico a Veracruz, noobstante que la distancia es menor (307 contra 346 kilmetros). En lugares donde no haycompetencia los precios son estrafalarios. De Mxico a Ciudad Victoria, AEROMAR, que no esparte de CINTRA, pero que sus boletos son comercializados por Mexicana, cobra 7549 pesos porel vuelo redondo, cuando de Mxico a Nueva-York, es posible adquirir boletos por menos de 400dlares norteamericanos. En la fecha sealada se obtuvieron las siguientes cotizacionestraducidas a pesos, de Mxico a Nueva York en vuelo redondo: United Airlines, 4190 pesos; USAirways, 4255 pesos; American Airlines, 5065 pesos; y Continental, 5281 pesos. La tarifacorrespondiente de Mexicana fue algo mayor: 6500 pesos. Cabe resaltar que los precios deAeromxico/Mexicana para los principales destinos domstico con origen en la Ciudad de

Mxico suelen costar alrededor de cinco mil pesos, en vuelo redondo. Es decir sus niveles soncomparables al costo de un viaje a Nueva York, cuando la distancia a esa ciudad es de cerca decinco horas de vuelo, mientras que la mayor parte de los vuelos domsticos no rebasan unadistancia de apenas dos horas de vuelo entre origen y destino.

En noviembre de 2005 se licitaron Aeromxico y Mexicana. La licitacin de Aeromxico sedeclar desierta, pero el IPAB piensa licitarla de nuevo en 2006. A insistencia de la ComisinFederal de Competencia, las empresas debern ser adquiridas por grupos distintos de accionistas,con la idea de promover la competencia entre ambas. Sin embargo, mientras tanto, se propicipor parte de la autoridad y la administracin de CINTRA, una interrelacin estrecha entre laoperacin de Mexicana y la de Aeromxico, que pudiera ser difcil romper despus de la

privatizacin, como lo es, entre otros factores, la operacin de todos los vuelos de ambasaerolneas como cdigos compartidos, junto con la comercializacin conjunta de boletos.

Los cdigos compartidos son una prctica aceptable que mejora la eficiencia, en la medida quese utilicen para complementar vuelos, para que una aerolnea pueda ofrecer destinos a los queella, por s misma, no vuela, desde el punto de origen. Pero cuando se efectan en rutas en lasque las aerolneas son competidoras directas, se trata de un simple esquema anticompetitivo. Depersistir la prctica, las empresas estarn violando la Ley Federal de Competencia, peroprobablemente los nuevos dueos arguyan, en su caso, ante los tribunales, que en esascondiciones de interrelacin entre ambas aerolneas las compraron, y que cualquier cambioviolara sus derechos adquiridos. Y si algo ha caracterizado a los tribunales recientemente, es su

facilidad para conceder amparos y suspensiones en contra de sanciones por prcticasmonoplicas, o en el mejor de los casos para retardar resoluciones importantes.

Un elemento favorable en el proceso de modernizacin del sector areo y que ha moderado lospeores efectos de la ausencia de una competencia entre las empresas que, antes de laprivatizacin controlaban cerca del 80 por ciento del mercado, fue la desregulacin, aunquetodava incompleta, del mercado areo, que ha facilitado la entrada de competidores, los que,aunque con dificultades a veces impuestas por la propia autoridad, poco a poco consolidan supresencia en el mercado. Ante esa situacin, la estrategia de mejorar la situacin financiera deMexicana y Aeromxico, mediante aumentos de precios que, debido a que la competencia de


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otras aerolneas es an incipiente, les permite su poder de mercado, se ha venido reflejando demanera paulatina pero inexorable, en una prdida de su participacin de mercado.

Segn el dirigente de CINTRA, las empresas asociadas han reducido su participacin a 60 porciento (Bibian y Cruz, 2005). Ante los exagerados precios que cargan, lo curioso es que no sehaya desplomado aun ms esa participacin. Probablemente el regulador al favorecer la colusinde las dos principales aerolneas les hizo slo un favor de corto plazo, pues a largo plazo elaislarlas de la competencia entre ellas slo las llevar a seguir perdiendo competitividad ante losnuevos entrantes al mercado. Es de desear que los nuevos dueos comprendan que su xito alargo plazo depende ms de que sepan aumentar la productividad y competitividad de susnegocios, que de conservar la colusin entre las empresas.

D. Ferrocarriles

Antes de su privatizacin los ferrocarriles mexicanos sufran de graves ineficiencias. Tenan unaplanta laboral excesiva, con un contrato laboral poco flexible que no permita su accionarproductivo. El pasivo laboral acumulado era impagable con los recursos de la empresa. Si bienmuchas de las tarifas estaban fuertemente subsidiadas, la demanda por los servicios ferroviariosiba a la baja, por la mala calidad de los mismos. Los robos de mercanca eran frecuentes. Si bienla sustitucin del ferrocarril por el auto transporte se ha dado en todos los pases por razonestecnolgicas, en Mxico alcanz niveles que slo se explican por el mal manejo de la empresa ysus problemas laborales acumulados por mucho tiempo. Tan slo en la dcada que va de 1985 a1995, el porcentaje de carga por va terrestre que fue transportado por el ferrocarril cay del 20 al12 por ciento.

Al gobierno la operacin de los ferrocarriles le resultaba excesivamente costosa. Entre 1992 y1996, la empresa paraestatal, que detentaba el monopolio de ese medio de transporte, tuvo enpromedio un dficit operativo anual de casi 700 millones de dlares (Estrada, 2004). La reformade los ferrocarriles se convirti en una necesidad para el sector pblico, el que difcilmente podaseguir soportando esa sangra de recursos. Por ese motivo, entre otros, el gobierno mexicano sepropuso la privatizacin de los ferrocarriles. Por las complejidades del sector, entre las quedestacaban la organizacin y la fuerza poltica del sindicato, el gobierno entendi que loscambios no podan ser inmediatos. Se requera un cuidadoso proceso de negociacin, as como elsaneamiento de la empresa, que la hiciera atractiva a los posibles compradores. En los dos aossiguientes el gobierno aline tarifas para que reflejaran mejor los costos. En el Cuadro 5 seobserva un aumento del precio de los servicios ferroviarios de carga, en trminos reales, de 20

por ciento entre diciembre de 1995 y diciembre de 1997, ao en el que se concluy laprivatizacin de las rutas troncales. Pero la medida ms importante y ms difcil fue la reduccina la mitad del personal de la empresa ferrocarrilera, que cost al gobierno ms porindemnizaciones y liquidaciones (37 202 millones de pesos de 2002), que lo que recibi por laventa de los ferrocarriles (34 332 millones de pesos de 2002).

Para la privatizacin el gobierno consider dos opciones. Una, la separacin estructural entre elmanejo de las vas, el que en esta opcin se concedera a uno o varios monopolios regionalesregulados, para evitar que su condicin de monopolistas les permitiera abusar de su poder demercado; y la libre competencia en la operacin de trenes sobre esa va, tal como se haca


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entonces en algunos pases, como Inglaterra, por ejemplo. En la actualidad esta modalidad hasido adoptada en Europa, ms que por razones de competencia, por motivos de integracin de laUnin Europea, para facilitar que trenes de un pas puedan cruzar por las vas de otro, en un viajesin costuras. Esta opcin fue desechada para Mxico, pues tcnicamente significa una grancomplejidad reguladora.

La opcin adoptada consisti en la separacin de las rutas troncales en tres empresas regionalesdistintas. Esta fue preferida a la de una sola empresa integrada a nivel nacional, para que tresempresas enfrentaran una competencia indirecta, aun cuando no sirvieran a los mismos pares deciudades (OCDE, 2002). Esta competencia se da de dos maneras, principalmente. Primero, atravs de lo que se conoce como yardstick competition, y que permite al regulador y a losclientes comparar precios de monopolistas en regiones distintas por servicios similares, lo que lesda mejor conocimiento de los costos del proveedor del servicio, y mejores herramientas para lanegociacin y la regulacin, respectivamente (Tirole 1988).

Cuadro 5Evolucin del Ferrocarril de Carga

VAB DEL FC DE CARGAMILES DE PESOS (1993)

% VAB TRANSPORTETERRESTRE

PRECIO REALA DICIEMBRE

1985 - - 145.81988 3143106 9.1 138.31995 3035571 8.1 105.61997 3336460 6.9 125.92000 4081383 6.6 109.8

2003 5003819 8.2 100.02004 - - 99.5VAB =Valor Agregado BrutoFuentes: Banxico e INEGI

Segundo, a travs de la llamadacompetencia por origen. Por ejemplo si alguien enva carga aEuropa, le da lo mismo, en condiciones similares de precio y calidad, sacarla por Altamira quepor Veracruz, que estn a distancias no muy diferentes desde la Ciudad de Mxico. As ambasrutas de ferrocarril (Mxico-Veracruz y Mxico-Altamira) compiten, si pertenecen, como es elcaso, a distintas empresas. De manera similar, si alguien enva carga de la Ciudad de Mxico alnorte de los Estados Unidos, digamos Chicago, le da bsicamente lo mismo sacarla por Piedras

Negras (o quiz Ciudad Jurez), usando los servicios de una empresa, o por Nuevo Laredo,utilizando los de otra. Gracias a esta competencia, los precios del ferrocarril no han subido, entrminos reales, despus de la privatizacin, a pesar de que se efectu en la forma de monopoliosregionales. De hecho, han bajado 3.3 por ciento al ao en promedio de 1997 a 20046.

Un aspecto que no ha resultado bien, es el de las rutas interlineales, en las que el recorrido seinicia en la va de una empresa y cruza o termina en la de otra. No obstante que en laprivatizacin se condicion a los compradores a que se prestaran mutuamente derechos de paso y

6 La situacin es en este respecto similar a la de la telefona en Mxico, en que los precios han bajado un poco. Perouna diferencia fundamental entre ambos sectores es el relativo a la tendencia mundial a la baja significativa de losprecios de la telefona, lo que no sucede en el caso del transporte.


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de arrastre, no hay manera de que se pongan de acuerdo en tarifas y condiciones de esosservicios. En la medida que las rutas interlineales se volvieran comunes, la competenciaaumentara, lo que no est en el inters de los monopolios regionales, a los que sera difciljustificar ante sus clientes, que rutas ms largas que pasan por las que utilizan ellos, pero queterminan o comienzan en otra lnea, fueran ms baratas. El ferrocarril tiene ventaja sobre el autotransporte en viajes largos, que son justamente los ms afectados por la falta de autoridad, queobligue a los operadores a prestarse servicios de interconexin. En los viajes ms cortos,predominan las rutas intralineales, pero para esos viajes el auto transporte puede ser una opcineficiente, no as en los viajes largos interlineales. Estrada (2000) estima que los viajesinterlineales se redujeron del 24 por ciento del trfico total en 1995 a la mitad (12 por ciento) en2002. La distancia media recorrida por ferrocarril se redujo de 717 a 633 kilmetros.

El acortamiento de las distancias cubiertas por ferrocarril, en contra de lo que se esperaba con lamodernizacin de este medio de transporte, no es el nico problema. Muchos de los viajes largos

por ferrocarril que siguen hacindose lo hacen por rutas demasiado largas sin cambiar deempresa, en comparacin con lo que sera la distancia mediante una ruta interlineal. As porejemplo, la mayor parte del mineral de hierro que se transporta de Manzanillo a Monterrey y querepresent, en 2002, el once por ciento de la carga total del sistema ferroviario mexicano, semovi por una ruta unitaria (es decir, por las vas de una sola empresa), recorriendo una distanciaen vas de 1 826 kilmetros, cuando mediante una ruta interlineal se acortara esa distancia en447 kilmetros. Pero ello requerira que la carga se cambiara a la va del otro concesionario quetiene el tramo ms directo, pero a este ltimo, el concesionario que llega a Manzanillo no leconcede derechos de paso en trminos razonables. Casos como este hay muchos. Estaineficiencia no se refleja en las tarifas por kilmetro, sino en la calidad del servicio, pues losclientes tienen que pagar servicios que en principio no requieren, como andar paseando su carga

por lugares alejados de la ruta ms directa, con la consecuente demora y el encarecimiento de lafactura total.

El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO, 2004) ha sealado que las tarifasferroviarias en Mxico son, por distancia recorrida, similares a las de los Estados Unidos deNorteamrica. Parecera entonces que no hay aqu una desventaja en competitividad, pero ellosera ignorar los graves problemas de ineficiencia y mala calidad que afectan a nuestro pas, y nose reflejan en esas tarifas unitarias por distancia. La operacin en manos privadas del ferrocarrilparece haber mejorado la operacin del transporte, pero la mejora parece poca en trminosrelativos. Dadas las ineficiencias que aquejaban a la operacin de los ferrocarriles cuando eranpblicos, casi cualquier arreglo hubiera resultado mejor que la situacin anterior. Uno de los

objetivos de la reforma del ferrocarril era el recuperar buena parte de la participacin que habaperdido ante al auto transporte. Pero en trminos de toneladas-kilmetro, su participacin en eltotal de la carga terrestre, apenas si subi de 19.6 a 21.7 por ciento entre 1996 y 20037. Otroaspecto a considerar es que los nuevos concesionarios han reducido significativamente lasinversiones, lo que retrasar la modernizacin del servicio. En construccin de nuevas vas, lainversin ha sido nula desde la privatizacin.

7 Arriba se seal que en 1995 la participacin del ferrocarril en toneladas transportadas era de 12%. En toneladas kilmetro la participacin del ferrocarril es mayor que en toneladas debido a que la carga por ferrocarril viaja enpromedio distancias mayores que la carga por auto transporte.


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La ganancia inequvoca es por el lado fiscal, pues el gobierno dej de inyectar cuantiososrecursos a los ferrocarriles. Ahora, en vez de recibir subsidios, las empresas pagan impuestos. Lamejora de su rentabilidad, que hace que ahora ya no requieran esos subsidios, se debefundamentalmente a que se redujo el personal a la mitad, lo que redund en que la productividadpor trabajador aumentara de inmediato al doble. La firma de nuevos contratos laborales, msflexibles que el anterior, permite ahora un mejor uso de los recursos humanos subsistentes. Peroel ajuste laboral y la negociacin de los contratos los efectu el gobierno antes de laprivatizacin, y no son, por tanto, resultado de la participacin privada. Ms bien, el sectorprivado condiciona las ms de las veces su participacin a que el gobierno resuelva losproblemas principales de las empresas a ser privatizadas. Si no, no le entran. Los beneficios deuna privatizacin se dan, en alguna medida, por las acciones de saneamiento de las empresaspblicas que realiza el gobierno antes de su privatizacin, y que en principio se daran aun sidespus no se diera la privatizacin. Para que esta ltima se refleje en cambios importantesadicionales en la productividad y la eficiencia, se requiere que el esquema de privatizacin cuide

que se den condiciones adecuadas de competencia o de regulacin, en sectores que por suscaractersticas as lo requieran.

Un enseanza que deja la privatizacin de los ferrocarriles, as como las dems privatizacionesefectuadas en el pas, es que es preferible que las condiciones de competencia y acceso estndiseadas y funcionando antes de la venta de las empresas. De haberse privatizado las lneasferroviarias con contratos de derecho de paso y arrastre en vigor y operando, especificandotarifas y criterios de modificacin, el status quo que tomaran en cuenta las Cortes, antes deamparar a los dueos del ferrocarril contra las obligaciones de interconexin, sera distinto.Difcilmente tomaran, en esas circunstancias, decisiones que llevaran a la cancelacin deservicios en operacin.

En 2002, la Comisin Federal de Competencia impidi la concentracin de dos de las lneastroncales (Ferromex y Ferrosur). El haber permitido esa concentracin habra trastocado lasbases de competencia sobre las que se hizo la privatizacin. No obstante, en lo que es un retopara la Comisin, las empresas se concentraron en noviembre de 2005. El desenlace de esteincidente sentar un precedente importante respecto de la congruencia de las decisiones de laComisin, y respecto, en caso de que mantenga su decisin inicial, de su capacidad para imponersus determinaciones.

E. Auto Transporte de Carga

A principios de los noventa, el gobierno efectu una desregulacin importante del auto transportede carga a nivel federal. Con anterioridad, la regulacin obstaculizaba el acceso de nuevosoperadores, para proteger a los transportistas establecidos, a cambio muchas veces de apoyospolticos. Los transportistas slo podan prestar servicios a partir de los puntos de localizacin desus bases. Si llevaban mercanca a otro lugar, en la que los derechos los tena otro grupo, elcamin tena que regresar vaco, pues no poda recoger mercanca en esa otra zona de influencia.Los clientes del transporte pblico no podan contratar libremente con el transportista de supreferencia, sino que deban aceptar al que por turno les tocaba. Las ineficiencias y la falta decompetencia eran la regla que caracterizaba la operacin del auto transporte pblico federal,antes de las mencionadas reformas. Otra reforma fue la desregulacin en 1995 de los agentes de


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transporte multimodal, quienes no se encuentran regulados en la actualidad, bajo la premisa deque se trata de prestadores comisionados de servicios prestados por otros, y sujetos a las leyescomerciales generales. Para las terminales multimodales slo se requiere un permiso quecompromete a los interesados a prestar sus servicios con un mnimo de calidad.

Como resultado, el sector del auto transporte ha mostrado un crecimiento ms acelerado que eldel resto de la economa, lo que tambin ha sido resultado del aumento del comercio exterior, araz de la entrada en vigor del TLCAN en 1995. En el Cuadro 6 se muestra que mientras el ValorAgregado Bruto (VAB) total del pas se increment 44 por ciento en trminos reales, entre 1990y 2003, el VAB del auto transporte de carga lo hizo en 62 por ciento. No obstante este aumentoelevado de la demanda por servicios del auto transporte de carga, el precio real de estos serviciosse mantuvo bajo, incluso muestra una reduccin real de 15 por ciento entre 1990 y 2004. Msrecientemente el crecimiento del auto transporte se ha moderado hasta crecer a un ritmo similaral de la economa en su conjunto. Las toneladas transportadas por el auto transporte de carga en

2004 fueron 2.4 por ciento ms que las transportadas un ao antes. En el periodo enero-junio de2005, se transport un tres por ciento ms de toneladas por medio del auto transporte de carga,en comparacin con el mismo lapso del ao previo. Estas tasas son muy similares a la de laactividad econmica global del pas. Para 2005, el Banco de Mxico espera una tasa decrecimiento del PIB de 2.7 por ciento.

Cuadro 6Evolucin del Autotransporte de Carga

PRECIOS REALES** VAB DEL SECTOR* VAB TOTAL DEL PAS*1990 100.0 100.0 100.01995 74.1 100.0 107.92000 93.1 167.7 140.72003 88.7 162.2 143.82004 84.6 - -

* ndice de Valor Agregado Bruto, base 1990 **Precios del sector entre ndice general, base 1990Fuentes: Banxico e INEGI.

No obstante las reformas, el sector enfrenta problemas importantes, que le impiden contribuirtodo lo eficazmente que es posible y deseable, a la productividad del pas. En primer lugar,subsisten trabas regulatorias. El transporte privado, el que presta servicio a las propias empresasdueas de los camiones, no puede prestar el servicio pblico de transporte (IMCO, 2004). Esdecir que cuando la empresa no requiere sus unidades de transporte para su uso propio, stas nopueden ser utilizadas para mover la carga de otra empresa. Si la empresa enva sus mercancas acentros de distribucin alejados, y no requiere nada de las localidades donde se encuentran esoscentros de distribucin, entonces las unidades deben regresar grandes distancias vacas, con elconsecuente desperdicio de capacidad.

El auto transporte en Mxico enfrenta costos sumamente elevados por conceptos tales comogasolina, peajes y tasas de inters. En el caso de la gasolina y de los combustibles automotricesen general, el precio en Mxico suele ser significativamente ms alto que en la frontera norte delpas, del lado de los Estados Unidos. Por ejemplo, en Texas se puede conseguir a 3.40 pesos ellitro de gasolina de bajo octanaje, mientras que en Mxico cuesta 5.58 el litro (datos al 11 de


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noviembre de 2005). El argumento de la autoridad hacendaria, que es la que fija el precio de loscombustibles que vende PEMEX, el monopolio estatal en la venta de combustibles, es el de quela gasolina en Estados Unidos es demasiado barata en comparacin con los precios en Europa.Este argumento es parcial, pues en el caso del gas natural, el precio de referencia que fija laautoridad (tambin a travs de PEMEX), es el de la frontera sur de los Estados Unidos, a pesarde que en otros pases del mundo el gas es mucho ms barato. Por ejemplo, el precio del gasnatural en noviembre de 2005 fue de 8.11 USD dlares por milln de BTU, mientras que enChile, por ejemplo, era de slo poco ms de la mitad de ese precio.

Las carreteras de cuota en Mxico son de las ms caras del mundo. A partir de la primera mitadde los noventa, el gobierno se propuso reducir al mnimo su participacin en la propiedad y en laadministracin de nuevas carreteras de cuota. La medida sali contraproducente. De las 27carreteras de cuota concesionadas, todas excepto tres tuvieron que ser rescatadas por el gobierno.Los antiguos dueos, con argumentos a los que han hecho eco organismos internacionales,

generalmente defensores e impulsores de la privatizacin a toda costa, argumentan que lasgarantas concedidas por el gobierno fueron insuficientes o, peor aun, que el gobierno nocumpli con las garantas prometidas (en cuyo caso no se entiende por qu los afectados nohicieron las demandas procedentes ante el poder judicial, el que en los ltimos aos ha sido muyprolfico en fallos contra el gobierno y a favor de particulares). Pero si los proyectos pblicosrequieren de amplias garantas para ser negocio, entonces cul es el objeto de privatizar enprimer lugar, si las garantas implican que si hay ganancias stas sean privadas, y si hay prdidasque las absorba el gobierno. El impacto del fiasco sigue afectando negativamente. Hoy tenemoscarreteras caras y subutilizadas, que terminaron en la esfera de la propiedad estatal. Una deudapblica incurrida para rescatar las carreteras antes privadas y que en la actualidad es de 2.0 porciento del PIB. Y lo que es peor, un programa carretero insuficiente para atender las necesidades

del pas, en buena medida como consecuencia del programa privatizador, que dej en malasituacin financiera a las principales empresas constructoras del pas, as como una grandesconfianza de las empresas del exterior.

Adems, el gobierno persiste en dar preferencias a las empresas nacionales, aunque ello resulteen carreteras ms caras, que a la postre afectan al bienestar de todos los mexicanos. Mientras quede 1990 a 1995, la longitud de las carreteras de cuota se increment de 1761 a 6308 kilmetros,con una tasa anual de crecimiento de casi 30 por ciento, en los siguientes diez aos, esa redcarretera slo se increment a 7575 kilmetros, con un crecimiento promedio anual de slo 1.8por ciento. En esa misma dcada, las toneladas-kilmetro transportadas por medio del autotransporte carretero aumentaron 2.4 por ciento en tasa promedio anual. Hace cuatro aos un

reporte del Banco Mundial sealaba:

El desarrollo de la infraestructura carretera ha sido decepcionante. Ms del 45 por ciento dela red carretera se mantiene en condiciones deplorables, en comparacin con slo 20 porciento en Brasil. El mantenimiento y mejoramiento de los principales corredores federalesse rezaga respecto de la demanda, y muchas carreteras federales atraviesan directamente elcentro de las ciudades, de esa manera aumentando el congestionamiento y las demoras. Senecesita construir libramientos para mejorar los flujos de trfico, especialmente los de largadistancia y los relacionados con la actividad econmica. El acceso de las carreteras apuertos y cruces fronterizos es inadecuado y la capacidad de los puentes hacia EstadosUnidos necesita ser expandida. La red interregional est incompleta, mientras que las redes


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carreteras secundaria y rural an presentan huecos y son a menudo de psima calidad.Desde 1980 las nicas adiciones significativas son las del programa de carreteras de cuotade alrededor de 6500 kilmetros (Giugaleet al. 2001).

La situacin no ha cambiado significativamente en los ltimos aos.

Un problema que afecta de manera creciente al sector del auto transporte de carga es el de lasregulaciones por parte de los gobiernos estatales y municipales. La desregulacin federal haincrementado el margen de maniobra de las autoridades locales, para intensificar sus propiasregulaciones, lo que les permite ejercer en su beneficio el clientelismo y el trfico de influencias.Estos niveles de autoridad son ms proclives que el federal a ceder ante grupos locales quebuscan tratos preferenciales. El gobierno federal debe escuchar a unos grupos y a otros, lo que lohace menos susceptible a la proteccin de oligopolios locales. La Comisin Federal deCompetencia recibi en sus primeros diez aos de existencia mltiples demandas en este sentido,

las cuales eran generalmente resueltas de manera exitosa a favor del libre comercio interior (esdecir, en contra de las barreras al comercio interestatal). Hasta que en 1994, en una infortunadadecisin, la Suprema Corte de Justicia decret que la Comisin Federal de Competencia no tieneatribuciones para inmiscuirse en esas decisiones de los gobiernos locales. Que al involucrar adiversos niveles de autoridad, slo la Suprema Corte tena autoridad para conocer de esos casos.El problema es que si la Comisin no tiene la atribucin de vigilar que no se erijan barreras alcomercio interestatal no obstante que la legislacin le concede esa atribucin, entonces nadietiene esta facultad en Mxico, pues la Corte es una instancia de resolucin final, y no deinvestigacin y vigilancia.

F. Energa

En Mxico, la produccin de energa est, para la mayora de las actividades del sector,reservada al sector pblico por mandato constitucional. No obstante, dentro de ese marcorestringido se han dado pasos importantes hacia la liberalizacin del sector. Por ejemplo, elArtculo 27 Constitucional reserva al Estado la generacin, el transporte y la distribucin deelectricidad para el servicio pblico. Hasta principios de los noventa, este mandato se habaaplicado mediante le prohibicin de la participacin privada en estas actividades.

i. Electricidad

Esto comenz a cambiar cuando el 23 de diciembre de 1992 fue publicada la Ley del Servicio

Pblico de Energa Elctrica, la que redefini lo que se entiende por servicio pblico, y dejfuera de este concepto el autoabastecimiento, o electricidad que producen las empresas para smismas; la cogeneracin, que es cuando la electricidad es un subproducto de los procesosindustriales propios de las empresas respectivas, y el coabasto, que es cuando varias empresas seponen de acuerdo entre s para satisfacer al menos parte de sus demandas de electricidad. Lapropia legislacin estableci lmites al monto de electricidad que se poda generar mediante estasfiguras, sin que fueran consideradas parte del servicio pblico constitucionalmente reservado alEstado.

Adems de estas figuras, se incluy otra que merece mencin aparte, porque no establece lmites,y a travs de ella ha aumentado significativamente la participacin privada en electricidad, y


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tambin porque han surgido dudas respecto de la constitucionalidad de esta figura, en unacontrovertida resolucin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Se trata de losproductores independientes de energa (PIE), que mediante contratos de largo plazo proveen deelectricidad a la empresa paraestatal Comisin Federal de Electricidad (CFE). La idea de excluira los PIE de la definicin del servicio pblico parece razonable, pues no le venden directamenteal pblico sino a la CFE. Ellos la generan no para el servicio pblico sino para venderle a estaparaestatal, y es ella la que la compra para el servicio pblico. Pero a algunos ministros de laCorte no les convence el argumento (a cinco de los once).

A partir de 1993, y sobre todo de 1997, con la publicacin del nuevo Reglamento de la Ley delServicio Pblico de Energa elctrica, la participacin del sector privado en la generacin deenerga elctrica en el pas ha aumentado aceleradamente. En la actualidad la tercera parte de laelectricidad generada en Mxico es de procedencia privada. En 2005, se estima que de losaumentos en la generacin durante ese ao, dos terceras partes provinieron de la oferta privada

(vase Cuadro 7). De continuar a este ritmo la expansin de la oferta privada, en menos de dosdcadas el sector privado ser el principal oferente de ventas de primera mano de electricidad enel pas. Los PIE no compiten entre s ni con la CFE por ganar clientes. En pases en que laprivatizacin ha sido a fondo, para las ventas directas de generadores a consumidores de grandesvolmenes, que por lo general son empresas gigantescas o distribuidores de electricidad almenudeo, si se permite esa competencia. En Mxico la competencia se da nicamente durantelos procesos de licitacin de los contratos de aprovisionamiento de electricidad a la CFE, la quelos otorga a los que ofrecen mejores condiciones de abasto.

Cuadro 7Generacin de Electricidad en GWH

TOTAL PRIVADAPARTICIPACIN

PRIVADA (%)1992 130283 5088 3.91996 154157 8605 5.62000 204207 12780 6.32005 246422 84326 34.2

Fuente: Presidencia de la Repblica (2005).

Quienes insisten en que la privatizacin debiera proceder de manera ms rpida y completa,suponen que as los precios de la electricidad bajaran significativamente, lo cual, sin embargo,podra ser cierto para algunos clientes, pero para otros muchos los precios en vez de bajarsubiran si se dejara su determinacin al mercado. Segn Alberro (2004), en Mxico laelectricidad para consumo industrial en 2001 era 13.5 por ciento ms cara que el promedio deuna canasta de pases con recursos naturales abundantes. En 2001 todas las tarifas (residencial,industrial, comercial y servicios) eran inferiores a sus costos en magnitudes mayores a eseporcentaje. Si las tarifas antes de subsidio se redujeran en ese 13.5 por ciento, y al mismo tiempose eliminara el subsidio, todos los sectores hubieran visto incrementados sus costos deelectricidad en ese ao de 2001. En especial, las tarifas residenciales que en 2001 slo cubran el38 por ciento de su costo, se hubieran incrementado en ms del cien por ciento. Se podraargumentar que la privatizacin no significara necesariamente la desaparicin de los subsidios.Pero el argumento en s mismo implica el reconocimiento de que lo que pasara con los precios en


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un proceso privatizador ms rpido dependera no tanto de la privatizacin en s, sino de ladecisin de mantener o no los subsidios.

En la actualidad, los precios en Mxico rebasan a los de otros pases en porcentajes superiores alsealado arriba. Segn un anlisis de informacin proporcionada en el Quinto Informe deGobierno de Vicente Fox, y en datos de la Administracin de la Informacin de Energa deEE.UU, los precios para la industria son 47.6 por ciento ms altos que en Estados Unidos (Vela yBarrientos, 2005). Los precios de la electricidad cambian constantemente en Mxico porconsideraciones inconsistentes de poltica. A veces el gobierno los fija altos para reducir eldficit de sus finanzas, para despus subsidiarlos para proteger a los usuarios. La tarifa promediopor kilowatt/hora pas de 0.63 pesos en 2001, a 1.01 en 2005, con un aumento acumulado de60.3 por ciento. Asimismo, debe considerarse que independientemente de que mejore laproductividad del sector elctrico mexicano, los costos de generacin en Estados Unidoscontinuarn siendo menores, gracias a su abundancia de carbn, que le resulta ms barato que

otros combustibles. Pero aun si los precios en Mxico tendieran por obra y gracia de la aperturaelctrica a los de Estados Unidos, al tiempo que se eliminara el subsidio, los precios de laelectricidad residencial subiran 15.3 por ciento, que es lo que los hogares norteamericanospagan por kilowatt/hora por encima de lo que pagan los mexicanos, segn el mismo reportaje deReforma.

Los esquemas que involucran una privatizacin completa conllevan la creacin de un mercadopuntual de energa, a travs de subastas, para que la red en cualquier momento utilice las fuentesms baratas de energa. Esto conlleva riesgos muy elevados para pases con debilidadesregulatorias y falta de una cultura de competencia. Como el precio de la electricidad lo fija elgenerador marginal (el que pide el precio ms alto entre los ms baratos y cuya oferta es

necesaria para satisfacer la demanda en tiempo real), los incentivos para la colusin y lasprcticas anticompetitivas son elevados. En Mxico esto se complicara adicionalmente porquelos permisos de generacin para la produccin independiente se han concentrado en unas cuantasempresas muy grandes. Cabe sealar que pases exitosos en sus reformas han enfrentadoproblemas por falta de competencia en la generacin. Inglaterra privatiz como duopolio lageneracin y los precios subieron. Hasta que el regulador fraccion el duopolio los preciosbajaron.

Ante las dificultades regulatorias, diversos pases en desarrollo, entre ellos Mxico a pesar de losintentos en contrario, han seguido un esquema intermedio. Entre estos pases se encuentranChina, India, Indonesia, Malasia, Nepal, Pakistn, Filipinas, Tailandia, Vietnam, Jordania,

Guatemala, Honduras, Belice, J amaica, Panam, y la Repblica Dominicana. A los pases endesarrollo que han optado por procesos de privatizacin ms moderados no siempre les ha idopeor que a los ms audaces. No todos los procesos de privatizacin completa han sido exitosos(vase Ugaz y Price, 2003). Como concluye Newberry (2001) en su estudio de privatizacionesalrededor del mundo, no hay evidencia de que en el caso de redes integradas verticalmente, elrgimen de propiedad tenga un impacto sobre la eficiencia de operacin. Por su parte Alberro(2004) concluye que:

Cuando el sistema institucional es dbil, cuando las autoridades regulatorias no logranejercer su autoridad, o cuando los temas tcnicos se politizan, la creacin de un mercadode energa con subastas puede no ser la manera ms eficiente de promover la


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competencia en la generacin. El Estado de California, por ejemplo, sucumbi ante laspresiones polticas y no logr implantar un marco regulatorio congruente. En casos comoste, un sistema de licitaciones para adjudicar contratos de compra por parte de una

entidad centralizada (semejante al que existe en Mxico con el rgimen de PIEs) puedeser el sistema adecuado.

En Mxico habra un problema adicional si se decidiera instaurar un mercado de subastas sinintervenciones. Como resultado de la decisin del gobierno de que la mayor parte de las nuevasplantas generadoras sean privadas, el sector paraestatal se ha quedado con la obligacin deasegurar la suficiencia de la oferta por una parte, y con plantas viejas y obsoletas, por la otra.Esto ha redundado en que los costos de generacin de electricidad por parte de la CFE se hayandisparado. Segn datos de productores de energa, a esta empresa le cuesta el doble de cara laelectricidad que genera (1.59 pesos kw/h), que la que le compra a los generadores privados, a unprecio de 78 centavos (Vela y Guerrero 2005).

De adoptarse el modelo de subastas, los costos relativamente elevados de la CFE determinaranlos precios a pagar a los generadores privados, lo que implicara un monto elevado de recursosdel gobierno y del pblico a unas cuantas transnacionales. Por todo lo anterior, la nicaconclusin sensata es que no hay razn para moverse a otro esquema de privatizacin ydesregulacin conceptualmente distinto del que se sigue. Lo que no quiere decir que no sepuedan hacer cosas muy importantes dentro de este esquema, y que por la discusin ideolgicaque se ha dado, han sido dejadas de lado.

De las dos empresas que constituyen el sector elctrico paraestatal, una de ellas es relativamenteeficiente (aunque no del todo), la CFE, y una muy ineficiente, la Compaa de Luz y Fuerza del

Centro (LyFC). Cualquier esquema exitoso de modernizacin de la electricidad deber pasar porel saneamiento de las empresas paraestatales, en especial de LyFC (vase Cuadro 8), lo quepodra requerir su liquidacin. Pero el sindicato de esta ltima empresa es muy fuerte y est muypolitizado. Esfuerzos anteriores de saneamiento han sido abandonados, por lo que quiz se debabuscar otro tipo de medidas, pero que permitan la redefinicin de la relacin laboral. Incluso laprivatizacin, que por hoy es sueo imposible de algunos, requerira el saneamiento previo de lasempresas, como sucedi en el caso de los ferrocarriles, para que los privados le entren. Insistir enun debate ideolgico slo crea una distraccin ante la falta de voluntad o de capacidad pararesolver los problemas reales del sector, y que pueden ser atacados dentro de la organizacin demercados vigente.

Cuadro 8Comparativo de Productividades (Agosto 2005)CFE LyFC

CAPACIDAD (MW) POR TRABAJADOR 2.25 1.67PRDIDAS DE ENERGA EN POR CIENTO 11.05 29.39INTERRUPCIN (MIN/USUARIO AL MES) 35.1 114.0INCONFORMIDADES POR MIL USUARIOS/MES 3.88 7.86PLAZO DE CONEXIN EN DAS 1.24 5.90

Fuente: Presidencia de la Repblica (2005).


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ii. Gas Natural

La reforma de 1995 permiti la participacin privada en distribucin y transporte de gas natural.Se han otorgado ms de 20 permisos de distribucin, con exclusividad por 12 aos. Estoentorpecer la competencia, en casos en que algo de competencia indirecta, como la del tipoyardstickdiscutida arriba en el contexto ferroviario, fuera posible. Para cuando los competidorespotenciales puedan entrar, las empresas establecidas llevarn una ventaje difcil de superar. Decualquier manera, como se considera que la distribucin tiene caractersticas de monopolionatural, la actividad est regulada. Por su parte, se han concedido 27 permisos para el transportede acceso abierto. Sin embargo, PEMEX controla la mayor parte de la infraestructura detransporte, ya sea por s mismo o en asociacin con otra empresa. Ello le ha permitido bloquearla aparicin de una competencia vigorosa. Pero no es probable que la competencia tuvieraimpactos importantes en el precio que pagan los usuarios de este insumo. El gas en Mxico estfijado teniendo como referencia el precio en Texas, donde se origina el grueso de las

importaciones y representa por tanto el costo de oportunidad del gas nacional.

Algunos han argumentado que Mxico debiera ser exportador de gas, debido a sus reservas. Yque si tal fuera el caso, al precio de referencia habra que restarle el precio de transporte, en vezde sumrselo, como sucede con las importaciones. Sin embargo, el gas es un bien no renovable,y la decisin de sacarlo ahora o en el futuro rebasa el objetivo de reducir del precio los costos detransporte en el corto plazo. Mxico es parte del mercado de gas de Amrica del Norte. La regines altamente deficitaria en gas. Los precios del insumo pudieran alcanzar en el futuro niveles msaltos que el actual, por lo que posponer la extraccin de grandes cantidades del recurso, no esnecesariamente inconveniente. De cualquier manera, con o sin costos de transporte, el costo deoportunidad del gas en Mxico est y estar fundamentalmente determinado por su nivel de

escasez en el mercado norteamericano, no por los costos de transporte.

Ante la escasez reciente del gas natural, agravada por los huracanes registrados en la zona delGolfo de Mxico, el Ejecutivo Federal envi una iniciativa al Congreso para permitir laextraccin privada del gas no asociado. La mayor parte del gas en Mxico se extrae de depsitosde gas con petrleo. Puesto que las reservas probadas de petrleo se han reducido por falta deexploracin (a menos de 12 aos), y el gas suele en Mxico estar asociado con el petrleo, serams razonable para el pas promover la exploracin y explotacin de gas asociado. Se lograrandos objetivos de manera simultnea. De cualquier manera, parece que por promover laprivatizacin, sin duda muy importante, se est dejando de lado una discusin ms importantepara el pas, y es la de la creciente dependencia respecto de un combustible el gas natural-

sumamente escaso en el mercado de ese combustible en que se sita el pas.

La dependencia se ha visto agravada por la decisin de que los aumentos en la capacidad degeneracin de electricidad provengan de plantas de gas. Esto resulta de haber decidido que elgrueso de esos aumentos los realice el sector privado, pues ese tipo de plantas requieren unainversin menor, a cambio de mayores costos variables. Pero estos ltimos se recuperan deinmediato al ir generando electricidad para la CFE. De esa manera, la inversin en electricidad sevuelve muy atractiva para el sector privado, el que difcilmente amarrara recursos cuantiosos enplantas ms caras. Apostarle a la privatizacin implic apostarle al gas, un insumo en el que noexiste ventaja comparativa para el pas en cuanto a su uso interno. Adems, la CFE proyecta que


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en los prximos 20 aos, el 80 por ciento de la capacidad adicional de generacin provenga delgas. La privatizacin es buena idea para promover el progreso, pero no debe anteponerse siemprea todo otro propsito.

3. REGULACIN SECTORIAL Y POLTICA DE COMPETENCIA

De la experiencia mexicana se pueden derivar una serie de conclusiones que pudieran ser deutilidad a pases que se aprestan a realizar reformas similares. Se requiere, para el xito de dichasreformas, una regulacin sectorial moderna y eficaz, en aquellos casos que por sus caractersticasespeciales tal regulacin sea apropiada (externalidades, asimetras de informacin, monopolionatural, economas de red, etc.). Se requiere tambin de una poltica de competencia biendiseada, operativa y operante. En el caso de las experiencias sectoriales aqu reseadas, delcaso mexicano los pases que quisieran en sus reformas evitar algunas de las dificultadas y

problemas enfrentados por Mxico, podran ponderar algunas de las acciones enumeradas en elCuadro 9, antes y en el momento de efectuar dichas reformas. En el caso de Mxico, y como sedesprende de las discusiones previas, acciones de ese tipo pudieran haber significado resultadosmejores de las reformas emprendidas. El tomar esas medidas en su momento, es mejor queregular despus. Por ejemplo, si siguiendo la experiencia norteamericana se hubiera optado enMxico por la separacin vertical de las actividades de TELMEX, la necesidad de regulacinposterior en condiciones adversas, hubiera sido mucho menor, pues la capacidad de abuso depoder de mercado hubiera sido tambin mucho menor.

Cuadro 9

Lecciones de la Experiencia Mexicana

SECTOR PROBLEMAS ACCIONES1. Telecomunicaciones - Escasa competencia

- Precios altos

- Baja penetracin de losservicios

-Separacin estructural

-Acceso competitivo decompetidores a redes

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