1. 1

2. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Al mismo tiempo que en Espaa comienza a desarrollarse el proceso autonmico, en el Reino Unido se inicia la materializacin de los primeros intentos por devolver los poderes al reino de Escocia y al principado de Gales. Este proceso se conoce con el nombre de Devolution y tras una tentativa frustrada en 1979 comenzara una andadura ms acelerada a partir de 1998. La idea de Devolution sera una peculiar contribucin britnica a las polities (BOGDANOR, 1979, 3). El punto de partida a la hora de entender el sistema descentralizador britnico es el de su particularidad constitucional. La Constitucin britnica toma una variedad de formas que se halla estrechamente vinculadas a su origen y evolucin histrica. Aunque en el Reino Unido no se ha escrito una Constitucin esto no significa que no tenga ninguna o que no est escrita sino que no est codificada racin del Estado. 2 3. Galicia y Escocia: Dos modelos federales La Constitucin del Reino Unido no se halla en un texto ni grupo de textos, ni se sabe dnde empieza ni dnde acaba. Formalmente no existe una Constitucin si no un con- junto de fuentes jurdico constitucionales Common Law, Judge-Made Law, Statute Law, la Equity, costumbres usos y convenciones, books of authority, Derecho europeo, Carta Europea de los Derechos, etc. La Constitucin inglesa sera la aplicacin del derecho privado mbito poltico, es decir, el tratamiento jurdico desde al mbito del derecho privado de las cuestiones relacionadas con lo poltico. Esta particularidad constitucional es la que dificulta el aplicar los criterios de anlisis propios de otros sistemas constitucionales a la rea- lidad jurdico-constitucional britnica. Conforme a esta premisa, se puede indicar que la opcin descentralizadora del Reino Unido se man- tiene dentro de su evolucin histrica y constitucional. Es decir, presenta elementos de flexibilidad y pragmatismo sin ignorar los referentes histricos y tradicionales. El Estado britnico no elude las propuestas galesas y escocesas de autogobierno e intenta acomodarlas a la forma de Estado unitario. Algunos autores identifican a la Devolution con una descentralizacin territorial ya que: supone la transferencia de potestades ejecutivas o legislativas a instituciones dotadas de personali- dad jurdica y, adems, esa transferencia se efecta respecto de institu- ciones legitimadas democrticamente, que representan y actan aten- diendo a los intereses de la colectividad representada 3 4. Galicia y Escocia: Dos modelos federales La Devolution implica la delegacin de poderes de una autoridad poltica superior el Parlamento britnico a otra inferior un rgano democrticamente elegido y subordinado sobre una base territorial determinada en la que ejercern sus competencias. Esta forma de dele- gacin competencial ana la supremaca del Westminster, principio esencial del Derecho Constitucional britnico, y la concesin de auto- noma a entes territoriales subestatales. La particularidad de la forma adoptada se encuentra en que la delegacin de las competencias no puede suponer una divisin del poder pues ste reside en el Parlamento britnico, lo que constituye un principio constitucional incuestionable. Para solucionar la paradoja que presenta la transferencia de unos pode- res indivisibles, se acude al artificio de la delegacin de competencias a las Asambleas legislativas de Escocia, Gales e Irlanda del Norte. Esto esencialmente implica que las facultades competenciales de esas cmaras regionales puedan ser revocadas por el Parlamento britnico 4 5. Galicia y Escocia: Dos modelos federales La Devolution es ms que una mera descentralizacin poltica de poder, es un proceso que supone la reforma constitucional y la reestructuracin territorial del Reino Unido (BOGNADOR, 1996, 195)20. Nos hallamos ante un proceso en el que el Parlamento britnico otorga potestades ejecutivas en el caso de Gales o ejecutivas y legislativasen el caso de Escocia, a instancias que histricamente ya haba dispuesto de instituciones polticas propias. La renuncia a aquellas se haba realizado voluntariamente, y no por la fuerza, tras la unificacin con Inglaterra para formar el Reino Unido (CUCHILLO FOIX, 2001, 19). Por este motivo, se acepta que el nivel de desarrollo de la nacionalidad y la voluntad y capacidad de gestin sea distinto segn los territorios21. As, podramos aadir que nos encontramos ante un proceso de devolucin de potestades a instituciones propias que est fundamentada en los precedentes histricos y en la identidad nacional de las regiones, si bien se har con distinta intensidad segn el territorio. 5 6. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Toda esta serie de reformas no contemplaban la alteracin del principio elemental del sistema britnico la supremaca parlamentaria que, junto a la lgica constitucional el Reino Unido, impide una ruptura del carcter unitario del Estado britnico. A pesar de que la Devolution supone la descentralizacin del poder, no se produce una quiebra del carcter unitario del Estado. Se alcanza un equilibrio entre las innovaciones introducidas en el reparto de poder regional y el mantenimiento de los viejos principios constitucionales ingleses. Unidad y diversidad reaparecen como parmetros a la hora e identificar la forma de Estado britnico. 6 7. Galicia y Escocia: Dos modelos federales La Evolucin de las regiones :Una aproximacin al concepto de Devolution. La Devolution como proceso El sistema constitucional britnico y su lnea evolutiva puede ofrecernos algunos elementos de reflexin sobre los nuevos modelos de descentralizacin poltica. El contexto en el que nos movemos es el de la extensin de nuevas frmulas federales que fomentan la participacin regional y el desarrollo de su autogobierno dentro de las formas estatales existentes. Vernon BOGDANOR ya prevea antes de la definiti- va implantacin del modelo de Devolution que, en la prctica, las relaciones entre las actuales administraciones y el Gobierno seran comparadas con las entabladas en un Estado federal. Para el autor, la razn de esta identificacin se hallara en el hecho de que nos encontraramos ante unas nuevas relaciones polticas y constitucionales que tendran que ser resueltas (BOGNADOR, 1996, 191). Algunos autores destacan la existencia de una tradicin federal en el Reino Unido que se sostendra en las ideas de un imperio britnico y el desarrollo de la federacin imperial entre 1885 y 1917, que se manifestara en relacin con Irlanda hasta que se trunca su configuracin como Estado en 1995, y, finalmente, se consolida con la Unin Europea al contribuir intelectualmente el Reino Unido con ideas federales a la construccin de Europa (BURGESS, 1995). 7 8. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Mas la principal caracterstica del proceso de Devolution britnico ha sido la de buscar soluciones de descentralizacin territorial adaptando a da de hoy las instituciones jurdicas polticas histricas propias sin que se importen modelos de derecho comparado que sean ajenos a su tradicin Sin renunciar ni a la tradicin histrica ni a sus particularidades jurdicas, se reconoce explcitamente la existencia de identidades nacionales diferenciadas y se transfieren competencias a esas regiones. Es decir, se adoptan tcnicas de flexibilidad y costumbre aunque el resultado final del proceso puede tener elementos comunes a los de otros procesos de descentralizacin poltica. De esta forma, el sistema del Reino Unido presenta elementos estructurales sui generis si bien rene elementos similares a los de otros sistemas europeos como el espaol. El principal de ellos es que no permanece acabado. Aunque el Gobierno central intenta presentarlo como un done deal, sin embargo, est en proceso (HOPKINS, 2002, 181 y 182). El Reino Unido se configur como un Estado unitario sin que reprendiera a los nacionalismos perifricos sino que mantuvo la existencia de particularidades diferenciales de Escocia y Gales. Esto no supondra el autogobierno en esos territorios sino que implicaba el reconocimiento de los elementos diferenciados como podra ser la Iglesia la iglesia oficial en Inglaterra y Gales era la anglicana mientras que en Escocia era la presbiteriana, pues la anglicana escocesa no era confesin oficial. A lo largo de estos aos, otros actores polticos han ido cobrando un mayor protagonismo y han visto como se han incrementado sus potestades dentro de un proceso de Devolution. 8 9. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Cabe plantearse entonces de dnde proviene este trmino. El concepto de Devolution fue utilizado por primera vez ante la Cmara de los Comunes por Edmund BURKE en 1774 en relacin con las colonias norteamericanas. Bajo el mismo se pretenda conciliar los intereses imperiales britnicos con las demandas de autogobierno de las colonias de Norteamrica. El instrumento ideado para ello sera el de la delegacin de competencias legislativas en asuntos domsticos a unas asambleas subordinadas al Parlamento ingls. Lo que se buscaba era la mxima autonoma de las colonias sin debilitar el poder del Imperio britnico. Este modelo no se implant definitivamente en el caso de las colonia norteamericanas pero sirvi de base para el desarrollo de la poltica britnica con Canad. 9 10. Galicia y Escocia: Dos modelos federales La idea de Devolution no se abandona sino que, en la prctica se van configurando elementos de diferenciacin poltica regional. Para la aplicacin territorial de las polticas gubernamentales, y con el fin de acomodar las instituciones britnicas a la diversidad territorial lo que supone cierto reconocimiento de la especificidad nacional de las regiones, se produce la creacin de departamentos ministeriales diferencia- dos para Escocia y Gales, las Offices23. stas pueden definirse como departamentos ministeriales diferenciados de base territorial y que controlan los organismos independientes de base funcional que operan en los respectivos territorios (OLIVEIRA, 1999, 20). Estos departamentos dirigen y ejecutan las polticas de establecidas por el Gobierno britnico y est dirigidas por los Secretarios de Estado que responden de forma colectiva ante el Parlamento y no ante una asamblea representativa nacional o una comisin especfica para asuntos galeses o escoceses. Las Offices son una forma de descentralizacin administrativa. En el caso de Escocia se crea en 1885 y en el de Gales en 1964. Posteriormente, el concepto se retoma ya especficamente para hacer frente a la posible descentralizacin territorial britnica. El modelo de Devolution fue el adoptado para establecer un equilibrio entre la unidad del Estado y la delegacin y transferencia de facultades a otras entidades regionales. De este modo, se conjugaran elementos de estabilidad democrtica, definida por unas instituciones polticas que se mantienen a lo largo de los siglos, y los de una crisis latente, que reflejaran la capacidad para el cambio y la propia salud poltica de una democracia liberal 10 11. Galicia y Escocia: Dos modelos federales La Royal Commission on the Constitution se crea en 1968 para estudiar la conveniencia e implantar este modelo de descentralizacin. En su informe final, esta comisin llega a definir a la Devolution como una delegacin de potestades propias del Gobierno central sin que ello suponga la renuncia de su soberana. A principios de la dcada de los setenta, este modelo se propone especficamente para dos regiones britnicas. El Informe de la Comisin Kilbrandon recomendaba la eleccin de dos asambleas regio- nales una para Escocia y otra para Gales, con un poder ejecutivo elegido entre sus miembros. A cambio su representacin parlamentaria en Westminster debera reducirse y ser proporcional a su poblacin y desapareceran sus Secretarios de Estado. El Gobierno central no sigue estas recomendaciones y establece dos proyectos de ley que distingua el tipo Devolucin para cada regin sin que fijase ninguna institucin regional para Inglaterra. Estas leyes para entrar en vigor deban ser aprobadas por referndum. Tras su fra- caso en 1978, el proceso se vio paralizado durante la dcada de los ochenta. Estos referenda se consideraron un precedente constitucional, ya que con anterioridad este tipo de consultas no eran admitidas por entender que atentaban el principio de supremaca parlamentaria y el estricto criterio representativo de la democracia britnica. 11 12. Galicia y Escocia: Dos modelos federales La influencia directa del movimiento de planificacin regional se mantuvo hasta fines del gobierno laborista en los aos ochenta pero con el gobierno conservador se inici una rigurosa poltica pblica y la plasmacin jurdica de la propuesta de autogobierno se abandona. De este modo, dada su evolucin histrica, hasta 1998 la Devolution inglesa haba sido definida como una larga parte de la historia caracterizada porque nunca sucedi (BOGNADOR, 1996, 195). La descentralizacin regional permaneca como una cuestin pendiente de una solucin jurdica y poltica. En la actualidad, la Devolution abarca un proyecto que va ms all de una mera descentralizacin competencial regional. Comprende un proceso de transformacin de la estructura territorial del Estado que se enmarcan dentro de proceso de reforma constitucional ms amplio que plantea la reestructuracin del sistema democrtico britnico con el fin de adaptarlo a los momentos actuales. Sobre esta cuestin se plantea en el Reino Unido un debate sobre el carcter revolucionario de la Devolution. 12 13. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Para autores como HAZELL o NAIR supone un cambio sustantivo que supera al de un mero maquillaje; mientras que para otros como HITCHENS la Devolution sera un nuevo proceso que comienza o es el final de un proceso anterior (GAMBLE, 2006, 19 y ss.). En cualquier caso, las propuestas actuales de descentralizacin parten de las experiencias y los fracasos anteriores. En 1997 se adopt un paquete de medidas que reajustaban el sistema constitucional del Reino Unido, entre ellas: la ratificacin de la Declaracin Europea de Derechos Humanos; el establecimiento de una autoridad local metropolitana en Londres; la modernizacin de la Cmara de los Comunes; la reforma de la Cmara de los Lores; la revisin del sistema electoral general; el restablecimiento de las instituciones autonmicas de Irlanda del Norte; y la devolucin de poderes a Gales y a Escocia. La distinta identidad territorial britnica configurara el nuevo modelo de federalismo asimtrico. As, se distingue la situacin de cada una de las regiones sin que ofrezca un rgano semejante para Inglaterra. Mientras que a Escocia se transfieren poderes legislativos y ejecutivos, a Gales slo poderes ejecutivos. 13 14. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Por lo tanto, en ese proceso de descentralizacin asimtrica surgen problemas para situar a Inglaterra. Mas la dificultad para integrar a Inglaterra en el proceso de la Devolution no es una cuestin ex-novo. En los anteriores intentos de descentralizacin ya se haba planteado que la amplia extensin del territorio carente de un sentimiento nacionalista y su divisin en circunscripciones territoriales con autoridades propias, los condados, no hacan admisible la existencia de un nivel regional de gobierno en Inglaterra. Adems dentro del proceso se produce una alteracin en el centro de poder local. Tradicionalmente quienes ostentaban cierta autonoma poltica han sido las autoridades locales. A lo largo de la historia, el Gobierno central y las autoridades locales se configuran como dos centros de decisin poltica que han actuado de forma independiente. La relacin establecida entre ellos ha sido de coordinacin aunque formal- mente los entes locales se hallan subordinadas al poder central. Estos entes territoriales eran considerados como autnticos gobiernos locales que adoptan sus propias decisiones y que gestionan sus propios intereses. El fundamento de esa consideracin se halla en la Common Law, las convenciones y en la separacin tradicional entre los intereses locales y los intereses del Gobierno central. A partir de ah, la ejecucin de las polticas del Gobierno central se han confiado al Gobierno local. As, los entes locales han asumido muchas competencias que en otros Estados corresponden a entidades intermedias como los Estados miembros, regiones, comunidades autnomas, etc. La debilidad de los entes locales se manifiesta sobre todo a partir de los aos cincuenta y en los aos ochenta se materializa en la reduccin de su nmero y sus funciones en el control de su gasto. 14 15. Galicia y Escocia: Dos modelos federales De manera que, el papel de los entes locales se ha reformulado y en la actualidad se configuran jurdicamente como: corporaciones creadas por la ley del Parlamento y que slo pueden ejercer aquellas facultades expresamente previstas por la ley y las que implcitamente pueden considerarse derivadas de esta atribucin legal segn la doctrina de los poderes implcitos (OLIVEIRA, 1999, 20). Es decir, como entidades ejecutivas controladas por el Gobierno central y como entidades representativas con cierta autonoma y responsabilidad ante su electorado. En resumen, vemos que la idea de la unidad del Estado representada por la supremaca parlamentaria ha pervivido durante siglos y se reformula con la Devolution. Cabe plantearse cmo se articula este principio con la transferencia de competencias y, en concreto, con los conflictos competenciales. 15 16. Galicia y Escocia: Dos modelos federales . 16 A partir de ah, se presenta el problema de resolucin de conflictos de competencias. Dada la supremaca del Parlamento, ser ste el que voluntariamente no debe legislar sobre las materias devueltas. La funcin de resolver las disputas competenciales recae sobre el Judicial Committe of Privy Council y sobre los tribuna- les ordinarios, slo a peticin del Gobierno del Reino Unido para que invalide una ley de un Parlamento territorial si va ms all de sus competencias. Frente al modelo de Estado autonmico, el modelo britnico parte de una evolucin prctica que se inicia en su etapa colonial y se traslada a su territorio a nivel regional y local. Adems, exista una asimetra reconocida en el desarrollo del gobierno en el Reino Unido, lo que puede justificar el hecho de que no se optase por una modalidad clsica del federalismo. Pero, a semejanza del modelo espaol, el pro- ceso de federalizacin britnica parte de una concepcin de Estado unitario que reconoce el autogobierno regional, hasta el punto de integrar- lo como un supuesto de Estado de corte federal lo que le confiere los rasgos de proceso indefinido, dinmico, flexible e inconcluso que analizbamos en el caso autonmico. Por este motivo surgen, de nuevo, la necesidad de identificar el modelo britnico con un modelo federal diferenciado del modelo unitario tradicional. 17. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 17 El carcter federal y unitario de la Devolution El Reino Unido no apuesta directamente por el federalismo sino por una forma de descentralizacin que recibe el nombre de Devolution, una solucin que busca el aunar la centralizacin de un Estado unitario con la transformacin territorial resultado de la descentralizacin poltica. Las peculiaridades del Estado britnico son inseparables para entender el modelo anglosajn de descentralizacin del poder. Entre ellas pueden destacarse: que el Estado britnico como unin comienza como una extensin del Estado ingls a los dems territorios; que tras 1707 se configura como un Estado unitario unin de naciones bajo una Constitucin suprema y flexible; y que los acuerdos entre el Estado y las regiones son cuasi federales. La unidad del Estado quedara salvaguardada por la supremaca del Parlamento y la descentralizacin poltica se garantiza a travs del reconocimiento de la legitimidad de las nuevas instituciones poltica. El Parlamento britnico tiene poder para legislar sobre cualquier materia y para derogar cualquier ley, aunque sean leyes constitucionales, pero en la prctica se comporta como los parlamentos de los sistemas parlamentarios condicionado por el dominio absoluto del ejecutivo. Adems, los referenda que someten la aprobacin de esa descentralizacin poltica de Gales y Escocia seran un instrumento legitimador de gran peso. 18. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Los elementos de gobierno britnico y autogobierno regional dele- gado plantean una vez ms la necesidad de identificar el carcter federal y unitario que presenta esta forma de organizacin territorial de poder poltico. As, entre los fundamentos que sustentan el centralismo britnico podemos enumerar los siguientes: el principio de supremaca parlamentaria reforzado por el bipartidismo garantiza gobernar democrticamente a travs de un nico Parlamento; los fundamentos histricos como la unin de Inglaterra y la adhesin de los dems reinos bajo una nica Corona o la existencia de un extenso imperio colonial hasta que se desintegra a partir de la primera guerra mundial, pero que real- mente es una ley inglesa la que supuso el ensanchamiento de Inglaterra (JELLINEK, 2000, 653); y, la posicin constitucional del Gobierno que permite garantizar un mnimo de igualdad entre los ciudadanos britnicos y la redistribucin territorial de la riqueza nacional desde Londres (OLIVEIRA, 1999, 10).Hasta tal punto llega la centralizacin en el Reino Unido que se configura como la caracterstica ms importante de su forma de Estado previa a la reforma laborista (BRIDGE, 1999, 234-235). Al respecto, BOGDANOR subrayaba en los aos setenta que, en la prctica, es el Estado ms centralizado de Europa y de los ms centralizados entre los pases industrializados del mundo (BOGDANOR, 1979,) 18 19. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Sin embargo, esa centralizacin aparente no constituy ningn obstculo a la configuracin de un verdadero autogobierno regional. Como hemos destacado, la peculiar tcnica constitucional de la Devolution permite el reconocimiento del autogobierno regional sin que ello suponga la divisin del poder. El Parlamento es supremo pero, voluntariamente, reconoce la existencia de varios grados de descentralizacin: una descentralizacin legislativa en Escocia, una descentralizacin ejecutiva en Gales y una menor descentralizacin extensible al mbito local. Debemos recordar en este sentido, que el nombre de reino unido se origina en una unin de naciones que tienen su identidad que han conservado aunque se integrasen bajo otra Corona y en otro Estado. De manera que, el componente de la diversidad se observa tambin bajo esta forma de Estado tradicionalmente unitaria. En la actualidad, los elementos que forman esa identidad son distintos en cada nacionalidad: la historia, su cultura, su lengua, los sistemas legales, sus propias instituciones, etc. En este marco institucional e histrico, surgen, a partir de la dcada de los aos sesenta, importantes corrientes regionalistas y nacionalista que persiguen la descentralizacin poltica. El reconocimiento jurdico y poltico de esa diversidad en un modelo asimtrico de federalismo se observa en: la existencia de instituciones polticas regionales dotadas de autogobierno; el desarrollo de una capacidad de autogobierno regional en los mbitos que el grado de descentralizacin poltica permite; el estable- cimiento de mecanismos polticos que han favorecido a la no ingerencia competencial de las normas dictadas por un ente territorial u otro; la efectividad de los concordatos y acuerdos polticos para fijar la participacin regional en la Unin Europea incluso representando al Estado; el reconocimiento de una capacidad fiscal propia escocesa; etc 19 20. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Aunque la Devolution presenta lo que podramos unas carencias federales que la distinguen de la figura de un federalismo clsico. Entre ellas podemos subrayar: la inexistencia de divisin o participacin del poder entre la Federacin y verdaderos Estados federados garantizada en una Constitucin que delimitase los distintos mbitos competenciales pues la garanta jurdica del modelo poltico establecido es una mera norma del Westminster; la no alteracin de la potestad suprema del Parlamento britnico en la divisin de poderes al ser posible la revocacin unilateral del autogobierno regional que aade temporalidad y condicionantes al modelo; o la inexistencia de un poder federal autnomo (RUSSELL & HAZELL 2000, 183- 222). De este modo observamos como rasgos propios de la Devolution que: las potestades de autogo- bierno conferidas a las nuevas instituciones son meramente delegadas sin que se reconozca una titularidad competencial propia a las regiones; el referndum de aprobacin de las leyes de Devolution se configurara como posible garanta poltica del nuevo marco institucional territorial; la carencia de un rgano imparcial y supremo que resuelva los conflictos competenciales; la falta de una verdadera cmara de representacin territorial en la adopcin de la polticas estatales ya que la Cmara de los Lores no cumple esta funcin representativa a pesar de su reforma; y, en definitiva, el no reconocimiento de una soberana especfica de las regiones, sino de una mera delegacin competencial a instituciones regionales. 20 21. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Por este motivo, frente al centralismo britnico se alega la necesidad de establecer una organizacin territorial del Estado ms racional, se demanda una mayor participacin del ciudadano en el proceso de toma de decisiones y se busca una reforma de las autoridades locales que tenan una dimensin muy reducida para asumir una posible descentralizacin. Para lograr una organizacin territorial ms eficiente del territorio y una aplicacin ms uniforme de las polticas del gobierno, SHARPE distingue tres tipos de movimientos (SHARPE, 1982, 77): el de planificacin regional, la modernizacin del gobierno local y la Devolution o autonoma. Sin embargo, esta clasificacin no atiende al grado de descentralizacin y slo aporta una definicin de devolution que incluye la transferencia de poderes ejecutivos o legislativos desde el Parlamento a cuerpos electos subordinados que operan a nivel regional . 21 22. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Frente a ella, ELCOCK presenta una tipologa de las naciones sin Estado y regiones en las que identifica como ejemplo el caso del Reino Unido destacando el impulso cultural y los impulsos funcionales como elementos que identifican cada uno de los tipos de regiones britnicas (ELCOCK, 2003, 87-88)24. De manera que, nos encontramos ante un proceso de descentralizacin poltica con caractersticas particulares que puede ser definido como: la transferencia de autonoma o el traspaso de funciones actual- mente ejercidas por los ministros del Parlamento (britnico) a un organismo subordinado, democrticamente elegido, que parte de una base geogrfica(...) (BOGDANOR, 1999, 7). Es decir, nos encontramos ante un proceso de devolucin que transfiere los poderes dispersos de una autoridad poltica superior a otra inferior (BOGDANOR, 1979, 1) y que comprendera tanto a instancias regionales como a las locales, tanto a poderes legislativos como ejecutivos o de gestin. De nuevo, el incremento del autogobierno regional y el respecto al principio de unidad se manifiesta como pilares de una organizacin territorial del poder poltico que evoluciona cara formas federales. El anlisis de esa evolucin y de su actual configuracin, en concreto, de su dimensin competencial, demostrar su adscripcin como un Estado de corte federal. 22 23. Galicia y Escocia: Dos modelos federales La devolution escocesa El proceso de devolucin de Escocia semeja al proceso gals en que se inicia con la aprobacin de un libro blanco para Escocia pero la descentralizacin poltica que implicara es la mayor de todas las regiones del Reino Unido. Las razones de una mayor descentralizacin escocesa se encuentran en la pervivencia histrica de unas instituciones propias. En todo caso, el Parlamento britnico es y continuar siendo soberano a pesar de la capacidad legislativa del Parlamento escocs. As, la Scotland Act de 1998, prev: desde el punto de vista institucional, la figura del Parlamento escocs, ste se compone de ciento veintinueve miembros35, con un mandato de cuatro aos aunque puede ser disuelto anticipadamente. ste se encarga de legislar y dirigir el Gobierno local, lo dota y controla econmicamente. Tambin se establece un Ejecutivo escocs que ser responsable ante el Parlamento de Escocia, que est compuesto por un Primer ministro elegido por la Asamblea escocesa y que elige a los ministros. Todos ellos son nombrados por la Reina. Un sistema de competencias transferidas, que van ms all de las que ejerca la Scottish Office y que extiende a todas aquellas que estn vinculadas a Escocia. Es decir, se excepta el sistema de materias reservadas al Reino Unido. De esta manera, la ley slo establece un listado de materias, las que estn reservadas al Parlamento britnico, todas las dems se consideran devuelta a Escocia39. El libro blanco ya enumeraba simblicamente40 las materias que se pueden considerar escocesas, entre ellas destaca- remos: la educacin, el desarrollo econmico y el transporte, el derecho propio, defensa civil y situacin de emergencia; la pesca y los bosques; artes y deportes; polica y servicios e incendios, etc. 23 24. Galicia y Escocia: Dos modelos federales De la ejecucin de esas materias, el ejecutivo escocs ser responsable de la aplicacin de las leyes escocesas y de las materias reservadas al Parlamento escocs. En el mbito internacional, Escocia podr participar en las negociaciones para establecer la posicin del Reino Unido ante cualquier asunto internacional, y en concreto, de la Unin Europea. As, podemos destacar en este apartado que: los miembros del Parlamento escocs participan en las delegaciones britnicas as, un miembro del ejecutivo escocs puede representar al Reino Unido en el Consejo de Ministros de la Unin Europea; y que el Ejecutivo escocs puede establecer una oficina de representacin permanente en Bruselas lo que complementa la funcin del Comit de Representantes Permanentes (COREPER). Finalmente, el Parlamento escocs tiene gran libertad para disear la poltica presupuestaria aunque sigue percibiendo una parte del presupuesto general del Reino Unido 24 25. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 25 Y, adems, el Parlamento escocs tiene potestad para incidir en determinados impuestos e incrementar en tres puntos el porcentaje bsico del impuesto de la renta establecido por la Hacienda del Reino Unido, aunque con algunas excepciones pues no se pueden gravar ni ahorros ni dividendos. Para el ejercicio de estas competencias se transfieren al Parlamento escocs los funcionarios asigna- dos a la Scottish Office y a los Departamentos del Estado que traten asuntos de Escocia. Tras el incremento de autogobierno escocs, las relaciones entre Escocia y Reino Unido se configuraran del siguiente modo: los diputados escoceses en el Parlamento britnico mantienen su estatus pero se reduce su nmero a diferencia de lo que ocurra con Gales cuyo nmero de diputados no vara; el Secretario de Estado para Escocia tiene un papel menor frente al Secretario de Estado para Gales su cometido se reduce a representar los intereses escoceses en el Gobierno central en relacin con las materias reservadas y promover la comunicacin entre las dos instituciones parlamentarias y los dos ejecutivos; se crean la nuevas figura del Abogado General para asuntos escoceses su funcin ser la de asesorar en materias transferidas o reservadas que afecten al Derecho escocs y se mantiene al Comisionario parlamentario para la Administracin del Parlamento britnico su labor es la de investigar las quejas escocesas sobre las materias reservadas. Esas relaciones entre Escocia y el Reino Unido en ocasiones pue- den plantear problemas o conflictos competenciales. Los artculos 31 al 36 de la Scotland Act establece una serie de garantas para evitar losante el Parlamento britnico, o la consulta de los mismos ante el Abogado general para Escocia. 26. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 26 Adems, una vez dictada la ley, se establece la posibilidad de que los tribunales ordinarios la declaren nula, frente lo que ocurre con las leyes dictadas por el Parlamento britnico. Es decir, nos encontramos ante un sistema de garanta jurisdiccional de las competencias que no permite el exceso competencial, lo que refuerza de nuevo la idea de la supremaca parlamentaria y del centralismo. Vemos, por lo tanto que, aunque Escocia ha alcanzado grandes cotas de autogobierno y que la supremaca parlamentaria britnica no se ve daada en lo principal, su supremaca. 27. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 27 De manera que, sera posible que las normas dictadas por el Parlamento britnico pudiesen romper con la distribucin competencial establecida y no habra ningn mecanismo jurdico previsto que lo corrigiese. Sin embargo, habr que ver cmo se configura este proceso de devolution y la descentralizacin poltica que implica. 28. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Es fcilmente perceptible que el modelo de descentralizacin poltica territorial llevado acabo en el Reino Unido en los ltimos aos se caracteriza por ser un modelo distinto al modelo de Estado autonmico (HEYWOOD, 1995, 11 y ss.). Las diferencias entre el modelo de Estado autonmico y la Devolution se encuentran no slo en los presupuestos de los que parte sino, de un modo ms evidente, en su desarrollo; elementos que lo definen como un modelo asimtrico de descentralizacin territorial e institucional. Esto no supone que el modelo del Reino Unido goce de una aceptacin plena carente de crticas. Existe un parcial rechazo a la asimetra del proceso sustentada: en elementos del establecimiento de un trato preferente de competencias regionales a unos entes territoriales frente a otros, en la garanta de un derecho de igualdad de todos los ciudadanos, en el mantenimiento del carcter unitario del Estado, en el problema de la sobre representacin regional en el Parlamento britnico de las entidades regionales de mayor autogobierno, etc. 28 29. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Cuestiones que han sido resu- midas por HAZELL como la historia triste y fatdica de la Devolution, gloom and doom Devolution story pero que el propio autor niega y a lo que aade que esto fue puesto para un lento y desigual comienzo que estuvo implcito en la estrategia del Gobierno para establecer un progra- ma de Devolution asimtrico (HAZELL, Robert, 2000, 9). A pesar de esas crticas parciales al modelo asimtrico de Devolution, lo cierto es que poltica y jurdicamente el proceso de descentralizacin se ha ido desarrollando con diversas intensidades y distintos ritmos sin que se produzca una asimilacin de los distintos tipos de devolution. BOGDANOR destaca que a pesar del principio de supremaca parlamentaria y la naturaleza unitaria del Estado britnico, ste no ha necesitado ser el guardin de la nacin lo que le ha permitido acomodar la diversidad considerable de las relaciones con el Norte de Irlanda, las Islas del Canal y Escocia y Gales (BOGNADOR, 1996, 196). Esto habra permitido el establecimiento de unas asimetras histricas como han sido: la legislacin separada para Escocia e Irlanda del Norte en muchos mbitos de poltica interna; los acuerdos sobre la forma de las bases de poderes de los legislativos delegados; las relaciones de poderes separados entre el Reino Unido y los legislativos esocs y norirlands; etc. (JEFFERY, 2006, 6). 29 30. Galicia y Escocia: Dos modelos federales A pesar de esas crticas parciales al modelo asimtrico de Devolution, lo cierto es que poltica y jurdicamente el proceso de des- centralizacin se ha ido desarrollando con diversas intensidades y distintos ritmos sin que se produzca una asimilacin de los distintos tipos de devolution. BOGDANOR destaca que a pesar del principio de supremaca parlamentaria y la naturaleza unitaria del Estado britnico, ste no ha necesitado ser el guardin de la nacin lo que le ha permitido acomodar la diversidad considerable de las relaciones con el Norte de Irlanda, las Islas del Canal y Escocia y Gales (BOGNADOR, 1996, 196). Esto habra permitido el establecimiento de unas asimetras histricas como han sido: la legislacin separada para Escocia e Irlanda del Norte en muchos mbitos de poltica interna; los acuerdos sobre la forma de las bases de poderes de los legislativos delegados; las relaciones de poderes separados entre el Reino Unido y los legislativos esocs y nor-irlands; etc. (JEFFERY, 2006, 6). 30 31. Galicia y Escocia: Dos modelos federales La particularidad de la situacin escocesa derivada de sus antecedentes histricos y reflejada en un singular estatus jurdico y poltico que se plasma en el reconocimiento de un mayor margen de competencias; en el reconocimiento de una capacidad impositiva especfica; en la pronta implantacin de sus instituciones de autogobierno que han sido conjugados con la pervivencia y desarrollo de instituciones escocesas propias como ha sido el derecho penal escocs, sus universidades, sistema educacional, su religin oficial diferenciada; etc. La pervivencia de la identidad escocesa ha estado influenciada tambin por elementos que han influido directamente en la organizacin de las instituciones de autogobierno y administracin como han sido: la sobre representacin parlamentaria escocesa en el Parlamento britnico, la configuracin de la Scottish office como un sector de la administracin estatal situado especficamente en Escocia y la por la existencia de un movimiento de democratizacin consolidado desde los aos sesenta que pretenda la democratizacin y el autogobierno de las instituciones de gobierno y administracin 31 32. Galicia y Escocia: Dos modelos federales As es, aunque tanto el Estado autonmico como la Devolution se caracterizan por ser procesos polticos recientes, inacabados, dinmicos y de corte federal; la Devolution se configura como un proceso asimtrico. Las tres Acts aprobadas por el Parlamento establecen regimenes jurdicos y polticos diferentes para cada una de las regiones. Las razones de la Devolution en los tres territorios fueron distintas para cada una de las tres regiones: en Escocia la demanda se bas en el nacionalismo y el amplio consenso sobre la forma que debera tomar la devolution; en Irlanda del Norte exista un acuerdo sobre la necesidad de que la devolution debera establecer mecanismos capaces de establecer una coexistencia pacfica entre las dos comunidades; y, finalmente, en el caso de Gales simplemente exista una pequea presin por la devolution que fue cimentada sobre el diseo realizado por parte del Gobierno (OLIVER, 2006, 61). 32 33. Galicia y Escocia: Dos modelos federales De manera que el modelo de autonoma de cada territorio es distinto, en el caso de Escocia se le transfieren competencias legislativas y ejecutivas la denominada primary legislation sobre un gran nmero de materias muchas de ellas ya las vena ejerciendo; en el caso de Irlanda del Norte las potestades legislativas y autogobierno transferidas son menores y en caso de Gales slo se han transferido competencias ejecutivas secondary legislation. Los diferentes grados de autonoma alcanzados se reflejan en una asimetra competencial dado que las competencias transferidas son cuantitativa y cualitativamente diferentes en los tres modelos y se ver incluso reflejado en la terminologa adopta- da para referirse a los diferentes rganos de autogobierno Parlamento y ejecutivo en Escocia, asamblea y ejecutivo en Irlanda del Norte y en Gales asamblea y comit ejecutivo. La diferencia competencial escocesa adems se ver reforzada por el reconocimiento de una potestad impositiva de la que carecen el resto de regiones. Y, ms all de las regiones destacadas la asimetra del proceso de Devolution se observa de un modo evidente en el hecho de que la descentralizacin ha resultado operativa slo para una parte del territorio las regiones destaca- das fracasando los intentos realizados en el territorio ingls recordemos el caso de Northeast o la mnima descentralizacin administrativa operada en todas las regiones a travs del establecimiento de Cmaras regionales y de agencias de desarrollo regional. 33 34. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Los diferentes techos competenciales regionales suponen el establecimiento de un modelo de descentralizacin poltica heterogneo caracterizado por el reconocimiento de un estatus autnomo y de autogobierno distinto para cada regin. Una asimetra que se refleja en el propio modelo de reforma territorial implantado ms all de los territorios indicados que afecta al mbito local en una intensidad y con un dinamismo diferente y al mbito regional de un modo distinto en funcin de la localizacin del territorio londinense o del norte de Inglaterra, por ejemplo. En el caso de Escocia destaca su Parlamento con potestad legislativa en materias delegadas, autonoma fiscal limitada y un sistema electoral de miembros adicionales (JEFFERY, 2006, 4 y ss.). 34 35. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 35 36. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 36 37. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Este texto es la transcripcin literal de varios pasajes del Libro Galicia y Escocia : dos modelos federales de Mara Begoa Lpez Portas . Universidad de Santiago de Compostela (USC), 2009. Pontevedra, 11 de julio de 2013 37 38. INCUPLIMIENTO HAY QUE FIARSE DE LOS POLITICOS? 38