Fundamentos y Metodología para la Formulación de una

Política de FamiliasInforme Final

JULIO 2016

Consejo Nacional de la Infancia

Secretaría Ejecutiva

Informe Final “Fundamentos y Metodología para la Formulación de una Política de Familias”, que fue adjudicado mediante licitación pública ID 617-17-LE15 al Centro de Estudios Primera Infancia, según Resolución Exenta N° 037 firmada el 14 de enero del año 2016 por el Consejo Nacional de la Infancia.

El estudio se ha llevado a cabo entre los meses de enero y julio de 2016.

JEFE DE PROYECTOLorena Rivera

EQUIPO DE INVESTIGACIÓNCandy FabioFrancisca MoralesPaula MargottaMaría Jesús SánchezGabriela Pérez

CONTRAPARTE CONSEJO NACIONAL DE LA INFANCIAJorge ÁlvarezAndrés Echeverría

Este informe debe ser citado como: CONSEJO NACIONAL DE LA INFANCIA. (2016). Fundamentos y Metodología para la Formulación de una Política de FamiliasInforme Final

Fundamentos y Metodología para la Formulación de una

Política de FamiliasInforme Final

JULIO 2016

Índice

INTRODUCCIÓN 6ANTECEDENTES 9OBJETIVOS DEL ESTUDIO 12Objetivo General 12Objetivos Específicos 12METODOLOGÍA 13Etapas del estudio y métodos de recolección de información 13MARCO CONCEPTUAL 18¿DE QUÉ HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE FAMILIAS? 18DESAFÍOS DE LAS FAMILIAS HOY 25El cuidado como función familiar con marcado sesgo de género 25Rol de los adultos en un contexto de derechos de niños, niñas y adolescente 26Estrés parental 27¿CÓMO SE RELACIONAN LOS ESTADOS CON LAS FAMILIAS? 28Políticas para las familias o de familias 29DIAGNÓSTICO DE LA FAMILIA EN CHILE 34CARACTERÍSTICAS DE LA FAMILIA EN CHILE: FUENTES SECUNDARIAS 34Estructura y composición familiar 34Situación de pobreza (por ingreso) de los hogares 36Participación laboral de la mujer 37Cuidado de los niños, niñas y adolescentes 38Roles dentro de la familia u hogar 40ANÁLISIS DEL MARCO NORMATIVO ACTUAL 42PRINCIPIOS NORMATIVOS A CONSIDERAR PARA EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA DE FAMILIA,CONSIDERANDO EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS. 44Principio de protección a la familia 45Principio de la familia como el medio prioritario para el desarrollo del Niño (derecho a vivir en familia) 51Principio de igualdad 54Principio de corresponsabilidad parental en el cuidado y crianza de los hijos 59Principio del interés superior del niño 64Principio de protección frente a la violencia 66ANÁLISIS DE POLÍTICAS, PLANES Y PROGRAMAS DEL ESTADO DE CHILE 70DEFINICIÓN DE PLANES, PROGRAMAS Y POLÍTICAS 70Políticas 70Programas 71Planes 71

REVISIÓN DE POLÍTICAS, PLANES Y PROGRAMAS 71De los planes analizados 73De los programas 74De las políticas 77CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO 81PROCESO PARTICIPATIVO Y DE ESCUCHA 85ENTORNO PROPICIO 86Normas sociales sobre la familia y su rol en la sociedad 86Visión del estado 88Falta de institucionalidad 89OFERTA DE SERVICIOS Y APOYOS 90Articulación de los programas 90Foco en la prevención 90Diseño de la oferta 91Implementación 93Oferta en ámbitos específicos 93Oferta desde regiones 95DEMANDA: VISIÓN DE LAS FAMILIAS Y SUS INTEGRANTES 97Percepción social y cultural de las familias 97Tensiones familiares 99POLÍTICA DE FAMILIAS 107Principios 107Dimensiones y ejes de acción propuestos por los expertos 108CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO 110PROPUESTA DE ESTRUCTURA Y CONTENIDOS DE UNA POLÍTICA DE FAMILIAS 1151. PRESENTACIÓN 1172. INTRODUCCIÓN 1183. ANTECEDENTES 1184. CONTEXTO 1205. ROL DEL ESTADO Y LA SOCIEDAD 1226. EJES ESTRATÉGICOS 1227. MECANISMOS DE GESTIÓN E INSTITUCIONALIDAD EFECTIVOS PARA EL DESARROLLO DE POLÍTICAS, PLANES Y PROGRAMAS INTERSECTORIALES CON FOCO EN LAS FAMILIAS 126BIBLIOGRAFÍA 127ANEXOS 130

El Consejo Nacional de la Infancia (en adelante el Consejo) ante la necesidad de apoyar a las familias en su rol de “agente del bienestar y desarrollo de los niños y niñas”1 ha identificado como indispensable la formulación de una Política de Familia, cuyo propósito es generar orientaciones y directrices que permitan al Estado y el conjunto de la sociedad, una mejor comprensión de la realidad actual de las familias en Chile a fin de generar o ajustar la oferta actual de programas y servicios destinados a ellas, para así brindarles un apoyo pertinente, oportuno y de calidad. Para elaborar una política de familia, el Consejo consideró necesario conocer el contexto actual de las familias, su entorno social, las características particulares, el marco normativo que las rige, los apoyos que entrega el Estado para resolver algunas de sus problemáticas y también para su protección. Para lo anterior, el equipo investigador organizó el desarrollo del estudio en base a las bases técnicas de la licitación, donde los productos estuvieron vinculados a: i) generar una metodología participativa para levantar información; ii) revisar la evolución de la normativa y regulaciones vinculadas a las familias, así como revisar y levantar un marco conceptual; iii) realizar una revisión y análisis de las políticas, planes y programas y iv) proponer una estructura de política.

En dicho contexto, este informe tiene como foco la entrega de propuestas para el desarrollo de una política de familias elaboradas a partir del análisis de la información recogida tanto proceso de revisión de fuentes secundarias, como de las opiniones recogidas a partir del proceso participativo.

La revisión y análisis de fuentes secundarias incluyó revisión de datos sociodemográficos, económicos, sociales; revisión de diversos marcos conceptuales que definen a las familias, desde los roles que se le atribuyen, la diversidad en su conformación, tareas, ciclos de vida entre otros; revisión de cómo ha evolucionado la normativa nacional e internacional, especialmente aquella vinculada a proteger los derechos de los integrantes de cada familia; y por último, revisión y análisis de las políticas, planes y programas destinados a las familias.

Junto con el levantamiento y análisis de información desde fuentes secundarias, se implementó un proceso participativo, conformado por:

INTRODUCCIÓN

• 11 entrevistas a actores clave: vinculados a la investigación académica, sociedad civil e instituciones del Estado.

• Un taller de expertos: que trabajó durante tres sesiones, en torno a los roles y funciones de las familias -en tanto conforman un sistema- así como las tensiones que en la actualidad las afectan; reflexionó sobre los tipos y formas de apoyo que requieren las familias en la actualidad y de acuerdo a las tensiones que la aquejan; dio a conocer su opinión acerca del rol del Estado en relación a las familias, en la 1 Bases actualidad y el óptimo que debiera alcanzar; respecto a los programas que actualmente atienden a las familias, la legislación vigente y los temas pendientes y aproximarnos con ellos y ellas a los desafíos para un apoyo integral a las familias en Chile.

• Grupo focal con adultos de sector urbano. Con el fin de indagar sobre los temas que se vinculan a la vida cotidiana de las familias.

• Entrevistas con niñas, niños y adolescentes. A través de metodologías específicas y pertinentes de acuerdo a la etapa de desarrollo de niña, niños y adolescentes, con el fin de indagar sobre la valoración que estos otorgan a las familias, conocer su opinión sobre las relaciones familiares, así como la percepción que ellas y ellos tienen de las familias en general.

• Encuesta online a profesionales y técnicos de instituciones públicas. Con el objetivo de conocer desde su trabajo específico, la percepción que tienen de las familias.

• Entrevista estructurada. Aplicada a un grupo de profesionales de un Instituto Chileno de Terapia Familiar, con el fin de conocer la opinión que tienen de las familias, desde los procesos de intervención que realizan directamente con ellas.

A partir del proceso realizado, es posible señalar algunas temáticas emergentes que debieran tenerse en cuenta al momento de diseñar una política de familias2. Una primera temática que surge de manera bastante clara es que las familias no son vistas como entidades idénticas, sino por el contrario, la concepción acerca de las familias, su conformación, roles y tareas, es diversa ( y se valora y acoge esa

1 Bases técnicas de licitación estudio “Fundamentos y metodología para la formulación de una política de familia”2 Es importante considerar que dado el limitado alcance del proceso participativo por el diseño y costos del estudio, los resultados presentados no pueden ser considerados como opiniones representativas de toda la población.

6

diferencia). Sin embargo, persiste el desafío de que esta diversidad sea visible en todos los ámbitos, especialmente para las políticas públicas y la normativa nacional vigente, toda vez que convive un discurso sobre la diversidad, sin embargo, el reconocimiento y valoración de esta diversidad, aun es incipiente.

Un ejemplo de la diversidad de familias, está dada por los significativos cambios en la estructura y composición de las familias, donde la caracterización muestra que el modelo tradicional de familia, donde los roles del padre trabajador a tiempo completo y la madre dedicada al cuidado del hogar y de los niños/as, ha cambiado. Si bien en Chile la inserción de las mujeres al mercado laboral es baja en comparación con otros países de América Latina y más aún con países OCDE, la participación de ellas sí se ha incrementado en las últimas décadas. Con ello, también ha habido otros cambios significativos relacionados con la composición y dinámicas de las familias tales como la disminución en la tasa de natalidad, el aumento en el nacimiento de niños/as fuera del matrimonio, el mayor número de parejas que convive, la existencia de una ley de divorcio, la existencia del Acuerdo de Unión Civil que hizo posible la formalización legal de parejas del mismo sexo, entre otras. Todo lo anterior muestra como la tendencia es hacia un movimiento que aleja la imagen tradicional de familia y más bien habla de una multiplicidad creciente de formas de constituirse como tal.

Junto con la diversidad de estructuras familiares, también existe diversidad de tensiones y necesidades, producto de dichos cambios en los roles y tareas de los integrantes de las familias. Sin embargo, al indagar en las tensiones y necesidades emerge con fuerza la idea de que aún como país de ingresos medio-altos, la pobreza y pobreza extrema son la realidad que viven aún miles de familias. Así, las llamadas necesidades básicas, no pueden quedar sin atención considerando que estas familias enfrentan situaciones de precariedad en su vida cotidiana, las cuales sin duda afectan también sus dinámicas relacionales.

Entre otros temas que tensionan la vida familiar también emergieron desde la literatura y del proceso participativo cuestiones como el cuidado y la crianza, la conciliación del trabajo y la familia, el acceso a educación y salud, la habitabilidad -no solo de la vivienda, sino también el entorno donde ellas conviven, las tensiones que enfrentan sus integrantes, los temas de corresponsabilidad parental, la presencia de patrones violentos de conducta, entre otros. Desde el lado de la respuesta a las familias hay gran consenso respecto de la falta de

articulación de las políticas, planes y programas, la percepción de falta de buen trato desde las instituciones del Estado hacia las familias por parte de sus profesionales y técnicos, o el trato desde las instituciones a las familias -y sus integrantes- con las cuales trabajan. , etc.

En base a esta revisión de temáticas que hoy cruzan las vidas de las familias, se levantaron conclusiones y recomendaciones que se proponen como fundamentos necesarios para la formulación de una política de familia. Junto con esto, se propone una estructura de política que recoge las principales tensiones que una política de familias debiera abordar para los próximos diez años, y se plantea cuatro ejes temáticos pensando en una política universal, en combinación con aspectos que deben abordarse de manera focalizada en ciertos grupos poblacionales: i) las familias son respetadas, reconocidas y valoradas en su diversidad; ii) familias bien tratantes, promueven el desarrollo y bienestar de sus integrantes; iii) las familias logran conciliar la vida familiar y laboral, con coresponsabilidad parental; y iv) las familias son apoyadas y protegidas por el Estado.

El presente informe está conformado por cuatro capítulos en los que se reúne la información recopilada a lo largo de este estudio. El primer capítulo contiene los antecedentes, objetivos, metodología y un marco conceptual en base a la revisión bibliográfica realizada. El segundo capítulo presenta un diagnóstico de la situación actual de las familias el que contiene una síntesis del análisis de bases de datos y estudios que dan cuenta de las principales características de las familias y su evolución en el tiempo. Así también se incluye en este capítulo el análisis del marco normativo y de los planes, políticas y programas del Estado dirigidos a las familias. El tercer capítulo presenta los principales resultados del proceso participativo y de escucha a actores clave. Finalmente, el cuarto capítulo contiene una propuesta de estructura para la formulación de una Política de Familias en Chile.

7

8

Capítulo 1

Antecedentes, Objetivos, Metodología

y Marco Conceptual

9

Antecedentes En Chile se han desarrollado diferentes esfuerzos por definir a las familias y analizar su

situación particular. En este contexto, se reconocen dos instancias en las últimas dos

décadas. La primera fue la Comisión Nacional de la Familia en el año 1994 y la segunda la

Política de Familia que construyó el Servicio Nacional de la Mujer el año 2004. Si bien los

objetivos de cada una de estas instancias son diferentes, en todas ellas se identifica a la

familia como central en nuestra sociedad, con múltiples roles y necesidades.

La Comisión Nacional de la Familia se creó el año 1992 con el fin de realizar un diagnóstico

de la situación de las familias en Chile y de generar propuestas para avanzar hacia la

entrega de respuestas integrales para apoyarles en sus diversos roles y tareas. Dicho

informe definió a la familia como “un grupo social, unido entre sí por vínculos de

consanguinidad, filiación (biológica o adoptiva) y de alianza, incluyendo las uniones de

hecho cuando son estables. Es por ello que se es miembro de una familia en la medida que

se es padre o madre, esposo o esposa, hijo o hija, abuelo o abuela, tío o tía, etc.” (Comisión

Nacional de la Familia, 1993) Parte importante de los resultados del trabajo de dicha

Comisión fue realizar un diagnóstico de la situación de las familias en Chile a comienzos de

la década de los noventa y de la realidad institucional y legal existente, así como delinear

las principales funciones de ella.

Por otra parte, el SERNAM en el año 2002, desarrolló un documento destinado a

conformarse en una política de familias en el cual se asume la definición de familia de la

Comisión Nacional de la Familia, y se señala que una política de familias debiera ser un

área transversal que incida en la orientación de la normativa para la generación de

políticas públicas en los diversos sectores del Estado. En su diagnóstico se hace presente

que, la articulación ente programas sociales y familias es compleja y problemática en la

medida en que las políticas y programas existentes se concentran en el individuo y, en

muchas ocasiones, de forma simultánea sin un necesario ajuste de sus diseños y prácticas

de implementación a la heterogeneidad de los grupos familiares atendidos.

El documento del SERNAM plantea que el objetivo de la política debe ser “fortalecer y

potenciar las capacidades de las familias en Chile a través de la generación y gestión de

recursos y estrategias públicas que involucren la participación de instituciones privadas y

de grupos familiares en los espacios locales, regionales y nacional con miras al

mejoramiento de su calidad de vida”. Señala como principios orientadores los siguientes:

• Protección de las familias como espacio fundante y reproductores de relaciones

basadas en el afecto, el respeto mutuo, la confianza, la aceptación incondicional, la

reciprocidad y la solidaridad entre sus miembros.

• El respeto a la diversidad valórica, cultural, religiosa e ideológica de las familias.

• La consideración de la heterogeneidad de estructuras familiares y etapas del ciclo

de vida de las familias.

• La igualdad de derechos y deberes entre mujeres y hombres en el desempeño de

sus roles y responsabilidades familiares.

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• La equidad en el ejercicio de los derechos culturales, económicos, sociales y

políticos de todos sus miembros.

• La participación de las familias como sujetos activos de las políticas que las

afectan, promoviéndose la generación de iniciativas de su parte para la solución de sus

problemas y la integración social de sus miembros.

Por otra parte, este año se promulgó, la Política Nacional de Niñez y Adolescencia (2016),

la que, si bien su foco está en la infancia, también aborda temáticas familiares. Siguiendo lo

establecido por la Convención sobre los Derechos del Niño, señala respecto de las familias

que ellas constituyen “el espacio privilegiado para el desarrollo de niños, niñas y

adolescentes en el entendido que ella le otorga protección, afecto, estimulación y cuidado,

independientemente de su composición y estructura” (pg. 65). Señala también que se

deberá considerar el derecho a no ser separado de las familias, salvo cuando este derecho

colisione con el interés superior del niño. Evitar la separación del niño de su espacio

familiar debe ser considerado un mínimo en relación a la protección de la vida familiar, no

su principal objetivo. De este modo, la Política señala que el cuidado del espacio familiar

debiera más bien constituirse en una línea estratégica de apoyo para que ellas puedan

ejercer su rol de protección y promover su calidad de vida.

En consecuencia, con lo anterior, la Política plantea a la Familia y Comunidad como una de

sus áreas estratégicas, y en ella define a las familias como “el núcleo originario, diverso en

organización, integrantes, creencias e ideologías…. (espacio el cual se espera que

entregue) formación, que contemple lazos afectivos que posibiliten el respeto y la

confianza como formas básicas de relación, atendiendo a la satisfacción de necesidades

básicas de afecto. Comprensión, estimulación para el desarrollo de las potencialidades, y

que colaboren en la integración de sus miembros a la sociedad” (pg. 82).

Se define el rol del Estado como el encargado de prestar apoyo a las familias cuando estas

presentan dificultades, sin afán de sustituirlas excepto que se encuentre en peligro la

integridad física y psicológica del niño, niña o adolescente. También se reconoce la

comunidad como el entorno clave para el buen desarrollo de las familias, debiendo

brindar ellas las condiciones para el ejercicio de los derechos. Se concibe a la comunidad

tanto por sus redes formales (institucionales) como las redes sociales informales

(vecinos).

Aspectos a considerar en la formulación de una Política de Familias

Teniendo en cuenta los antecedentes sobre lo que el Estado ha intentado e intenta

promover con las familias, también es necesario considerar ciertos criterios al pensar en el

diseño de una política y en particular una política de familias. ¿Cuáles son los aspectos que

debe tener o considerar una política de familia en su formulación? A partir del estudio

“Revisión Sistemática de Experiencias sobre Trabajo con Familias” que realizó la

consultora FOCUS, sobre políticas y programas comparados que abordan la política de

familia con foco en la mejora de las habilidades parentales, se reconocen ciertos

lineamientos sobre diferentes aspectos que debe considerar la formulación de una política

de familias.

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Primero se recomendó la importancia de tener en cuenta la noción del tipo de Estado que

tiene el país; segundo, conocer el marco normativo vigente en el país; tercero, revisar el

sentido que subyace a familia, niñez, bienestar, parentalidad en las políticas y programas

vigentes; cuarto, definir el tipo de política de familias que se busca promover. Asimismo,

se mencionan aspectos ético-metodológicos como definir principios que estén a la base en

la política y dentro de estos sugieren: la no discriminación, el buen trato, la participación, y

el género. Finalmente, sugieren que la Política sea flexible, tenga consideración por el

contexto particular y la territorialidad.

Además, como cualquier Política de Estado, esta debe contener, un sistema de gestión que

facilite la operación en los diferentes niveles que implica; un sistema de monitoreo y

evaluación que permita realizar un seguimiento de las acciones y metas que se propongan,

así como de retroalimentarla, mejorarla y conocer los efectos e impacto que tiene. Por

último, es fundamental contar con un presupuesto que garantice su ejecución, así como de

tener buenos resultados o efectos que se asegure su sustentabilidad.

Teniendo en cuenta lo anterior, el presente estudio se hace cargo de alguna de estas

sugerencias en el camino de construir una política. Al mismo tiempo pone sobre la mesa,

que la generación de propuestas de contenidos y lineamientos para una política de

familias a nivel nacional, requiere necesariamente plantearse una serie de preguntas,

cuyas respuestas, serán la base sobre la cual se construya dicha política. Entre esas

preguntas están: ¿para qué o por qué es necesaria una política de familias? ¿Cuál es o

debiera ser el rol del Estado en relación a las familias? ¿Qué es lo que se desea modificar o

fortalecer desde el Estado a partir de una política de familias? ¿Cómo son y qué

necesidades tienen las familias actualmente? ¿A quiénes debiera implicar esta política?

¿Cuál será su alcance? Y tal vez, lo más importante, ¿cuál es la visión de familia que se tiene

y que se quiere transmitir de ella?

Gran parte de estas preguntas no quedarán resueltas en el levantamiento que realice este

estudio, y será un desafío del Estado poder generarlas a partir de una participación más

amplia de actores sociales. Probablemente tampoco se pueda llegar a tener una respuesta

para cada una de ellas, sino más bien irán emergiendo una multiplicidad de miradas a

partir de las cuales el desafío será construir una propuesta de política que recoja lo más

ampliamente posible esa diversidad, en el entendido que en ella está la riqueza de la

sociedad. El desafío del Estado es construir una política de familias que se encuentre

alineada con la de niños, niñas y adolescentes.

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Objetivos del Estudio

Objetivo General

Desarrollar y proponer los fundamentos esenciales que deben estar a la luz para ser

constitutivos en el marco de la formulación de la Política de Familia.

Objetivos Específicos

1. Caracterizar y analizar la evolución de indicadores sociodemográficos relativos al

tema de familias en Chile.

2. Revisar y levantar un marco conceptual y normativo a partir del cual se debe sustentar

la formulación de la Política de Familia.

3. Revisar y analizar los diversos planes, programas y políticas destinadas a las familias

que en la actualidad se implementan en el país.

4. Proponer e implementar una metodología de trabajo que permita generar un proceso

participativo y de escucha activa a actores claves, para el desarrollo de los

fundamentos a considerar en la formulación de la Política de familia.

5. Proponer una estructura preliminar y o consideraciones concretas para la formulación

de la Política de Familia.

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Metodología Para alcanzar los objetivos propuestos se aplicó una metodología mixta con enfoque

participativo. Los métodos participativos son vistos como una forma de consulta y

desarrollo comunitario, que modifican la jerarquía usual desde donde se genera la

evidencia para los proyectos y programas de políticas públicas. En otras palabras,

promueven la evidencia generada desde las bases, donde la voz de la comunidad, y en

particular la voz de los más desprotegidos, cobra relevancia (Rifkin & Pridmore, 2001).

De esta manera las políticas públicas deben ser informadas por múltiples y diferentes

tipos de evidencia provenientes de diferentes sectores y miembros de la comunidad. Para

efectos de este estudio desde los niños, niñas y adolescentes hasta representantes de

organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, expertos académicos,

representantes del poder ejecutivo y judicial. Así, es posible generar conocimiento con las

personas y no exclusivamente sobre o para ellos, de modo de generar una transformación

en las prácticas y en las bases.

De este modo, para lograr cumplir los objetivos propuestos se utilizaron diferentes

métodos con los distintos grupos de interés considerados y para las diferentes etapas del

estudio.

Etapas del estudio y métodos de recolección de información Ilustración 1 Etapas del Estudio

Etapa 1: Diagnóstico del estado de la familia en base a fuentes secundarias

La primera parte del estudio incluyó cuatro componentes: i) Marco conceptual; ii)

Caracterización de la familia en Chile; iii) Marco normativo; y iv) Políticas, planes y

programas del Estado.

Proceso participativo y de escucha a actores clave

Fundamentos y estructura de Política de

Familia

Taller de Expertos

Entrevi. actores

clave

Grupo Focal con adultos

Activ. con

NNA

Marco Conceptua

l Caracteriz

. familia en Chile

Análisis marco

normativo

Análisis de políticas, planes y

programas

Desafíos en temas de familias

Principios

Enfoques

Estructura propuesta

Recomendaciones finales

Diagnóstico de la situación de las familias

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i. Marco Conceptual: para el desarrollo de este componente se realizó una revisión

bibliográfica que abordó los distintos enfoques que se han utilizado para aproximarse

a una definición de “familia”, desde la academia y las políticas públicas.

ii. Caracterización de la familia en Chile: Se analizaron diferentes bases de datos

secundarias3 tanto gubernamentales como encuestas de opinión, específicamente

dimensiones sobre las familias, sus integrantes y problemáticas identificadas de

antemano.

iii. Marco normativo 4 : para el análisis del marco normativo se revisaron los

instrumentos internacionales ratificados por Chile, así como la regulación interna del

país, principalmente a través de leyes. Se acota al período 1990-2016.

iv. Políticas, planes y programas de Chile (PPP): Se revisaron dos bases de datos:

“Banco integrado de proyectos” del Ministerio de Desarrollo Social y “Base de datos de

la oferta programática destinada a niñez y adolescencia del Consejo Nacional de la

Infancia”. Se complementó con la búsqueda de planes, programas y políticas en sitios

web de instituciones del Estado, como Ministerios y Servicios Públicos. Del total de

PPP revisados, se analizaron en mayor profundidad 10 políticas, 6 programas y 1 plan.

Etapa 2: Proceso Participativo y de Escucha

El proceso participativo y de escucha consistió en aplicar diferentes metodologías

participativas a los actores seleccionados como clave. De este modo se realizó: i) Taller de

Expertos; ii) Entrevistas; iii) Grupo Focal con Adultos; iv) Entrevistas a adolescentes; v)

Dibujos con narrativa a niños y niñas; vi) Encuestas online a actores regionales; y vii)

entrevista estructurada a miembros del Instituto Chileno de Terapia Familiar (ICHTF)

i. Taller de Expertos5: El taller de expertos es considerado una mesa de trabajo cuyo fin

es complementar al equipo ejecutor del estudio, reflexionando, aportando una

diversidad de miradas y opiniones en torno a la política de familia, planteamiento de

preguntas clave y análisis de la información. Se realizaron 3 sesiones y cada una de

ellas tenía un objetivo diferente. Los participantes fueron seleccionados en consenso

con la contraparte técnica privilegiando la pluralidad y diversidad de ideas, así como

de áreas y temas que fueron identificados como clave y necesarios de enfatizar.

ii. Entrevistas en profundidad: El objetivo de las entrevistas con expertos fue ahondar

en ámbitos de interés que fueron analizados en la primera etapa del estudio y de

aquellos temas que surgieron de las dos primeras sesiones con los expertos, y también

para incluir sectores o áreas que no pudieron participar del taller de expertos. Se

desarrolló una pauta de entrevista semi-estructurada6. Los participantes fueron

seleccionados en consenso con la contraparte técnica del estudio, privilegiando los

diferentes sectores y miradas del tema. Se realizaron 11 entrevistas en profundidad7.

3 Ver en anexos lista con las bases de datos revisadas 4 El análisis del marco normativo no pretende realizar una descripción exhaustiva de todo el sistema jurídico en relación a la familia, sino de los aspectos y normas que resultan de relevancia tanto por el cambio de paradigma que incorporan, como por la forma en que materializan (o no) los principios. 5 Ver en anexos lista de participantes 6 Las pautas de las entrevistas pueden encontrarla en Anexos Metodológico 7 Ver listado de entrevistados en Anexos

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iii. Grupo Focal con adultos de la comunidad: Se realizaron dos encuentros con adultos

de una comuna de la Región Metropolitana. El primero fue una entrevista semi-

estructurada a una dirigente vecinal. En una segunda instancia se conversó en una

entrevista grupal con vecinos de la misma comuna. Se abordaron temas relacionados

con las principales problemáticas y necesidades de las familias y el posible rol del

Estado en relación a éstas.

iv. Entrevistas con Metodología Q a Adolescentes: Se realizó una aproximación a la

metodología Q con el fin de conocer las definiciones y percepciones que tienen los

adolescentes acerca de las familias en Chile. Se realizó con adolescentes de entre 13 y

17 años en 2 comunas de la Región Metropolitana y una Rural de la Región de

Valparaíso. La metodología Q se caracteriza porque se le pide a los participantes

ordenar tarjetas de mayor grado de acuerdo a menor grado de acuerdo y tiene la

ventaja de que los participantes debe tomar una decisión sobre ciertos temas o frases

que se están afirmando. Luego se conversa con los adolescentes sobre cómo

ordenaron sus respuestas tratando de indagar en sus percepciones sobre el fenómeno

de estudio.

v. Dibujos con narraciones a niños y niñas: Se realizó esta metodología con niños y

niñas de 6 a 12 años. El objetivo de este método es pedirle a los niños/as que hagan un

dibujo, y luego conversar sobre el dibujo y responder las preguntas que están

contenidos en el protocolo de la actividad. Se visitaron 2 escuelas de 2 comunas de la

Región Metropolitana de zona urbana y 1 escuela de una comuna de la Región de

Valparaíso de zona rural.

vi. Encuesta Online: Se desarrolló un cuestionario online a través de la plataforma digital

de encuestas surveymonkey a profesionales y técnicos de instituciones públicas de

diferentes regiones del país con fin de indagar en posibles problemáticas que

enfrentan las familias y los que intervienen con ellas fuera de la Región Metropolitana.

Se contactaron 3 regiones8 y se recibió respuesta de 150 personas.

Tabla 1 Síntesis de actividades realizadas y número de participantes

Actividad Número de

participantes

Talleres de Expertos 3 sesiones

Entrevistas a Expertos 11

Grupo de conversación con la comunidad 4

Dibujos con narrativa niños y niñas 15

Aproximación a Metodología Q con adolescentes 18

8 Se envió la encuesta a tres de las cuatro regiones donde existe coordinador regional del Consejo Nacional de la Infancia (Tarapacá, Atacama, Valparaíso), ya que no se logró recoger la información de contacto de los actores relevantes de la Región del Biobío dentro de las fechas acordadas por el estudio.

16

Encuesta online a miembros de los consejos regionales 163

Cuestionario estructurado a institución ligada al trabajo con

familias

8 comisiones

Plan de Análisis

Se utilizó el software de análisis cualitativo Dedoose, el cual permite codificar diferentes

tipos de documentos como audios, videos, archivos de textos, entre otros. A partir de la

información recogida de las entrevistas, taller de expertos y actividades con la comunidad

(adultos, NNA) se realizó un híbrido de análisis temático, lo que implicó codificar temas

pre-establecidos en la operacionalización y/o pauta temática del taller, así como también,

temas emergentes o que se encuentran implícitos en la conversación que surge entre los

participantes y el moderador.

El análisis temático se organizó en base a cuatro temas: i) entorno propicio; ii) oferta; iii)

demanda y; iv) política de familias. Estos temas emergieron a partir de la

operacionalización que se realizó al inicio del estudio y que identificó las determinantes

que impactan directamente sobre la definición de una política de familia. En el inicio del

estudio se estableció el entorno, la oferta y la demanda, entendiendo por ellos el

entramado donde se realizan acciones, iniciativas, estrategias que permiten el cambio en

la sociedad.

De este modo, se entenderá por entorno propicio todo aquello que forma parte del

contexto donde se desenvuelven y desarrollas los otros determinantes; las normas

sociales sobre cómo se percibe a la familia, aquello que está arraigado en la mentalidad de

las personas y el rol del Estado en dichas normas sociales. Aquí cobra relevancia la visión

tanto de los actores clave como de la comunidad para entender de manera global, lo que

está instaurado no necesariamente en la ley pero si en la mente de los individuos y

marcado por sus propias experiencias. Dentro del entorno se encuentra también el marco

regulatorio y normativo, los marcos regulatorios que establecen la provisión de servicios o

que resguarden los derechos, así como la responsabilidad y deberes de la familia y sus

integrantes, así como las instituciones que velan por el cumplimiento de ello. Finalmente

dentro del entorno se encuentra también los mecanismos de coordinación. Esto refiere a

la articulación entre las políticas, los planes y prácticas; la planificación y coordinación

conjunta entre los diferentes lugares, instituciones que implementan y ejecutan acciones

para la familia a nivel estatal.

Una segunda determinante es la oferta. En este sentido es importante señalar que este

estudio no busca analizar en profundidad las políticas, planes y programas sobre trabajo

con familia; sino entender como está planteado dentro de una muestra de ellos el discurso

sobre la familia y los diferentes focos de interés y a partir de ello entender, por ejemplo,

cuál es la coherencia entre la oferta programática que existe y quién es el principal

proveedor. Asimismo, en las entrevistas a actores clave y la comunidad se identifica la

percepción que existe sobre la oferta programática, sobre su diseño, implementación,

enfoque que tienen y como se articula toda la oferta existente.

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La tercera determinante refiere a la demanda. Acá se desprende las principales

necesidades y problemáticas que tienen la familia como una unidad que necesita del

Estado y al mismo tiempo que se puede beneficiar de él. En este sentido, se profundiza en

la percepción social y cultural que existe sobre las familias, así como las principales

tensiones que enfrenta y que son identificadas por los actores clave, por ejemplo, el tema

de conciliación trabajo familia, los sistemas de cuidado, las condiciones de precariedad en

que viven algunas familias, las relaciones familiares, entre otras.

Por último, se decidió dejar un apartado que profundice sobre la Política de Familia. Si

bien es un componente dentro del entorno propicio. Se decidió dar un mayor énfasis,

separándolo y destacando lo que señalaron los actores clave en este tema. Identificando

los principios, las dimensiones y ejes que debiera incluir y, la institucionalidad.

Consideraciones éticas

Para esta etapa del estudio, se le solicitó a cada participante de las diferentes instancias se

le entregó un consentimiento informado, señalando que su participación es voluntaria,

que la conversación puede quedar grabada y registrada para fines de este estudio.

En el caso de los niños, niñas y adolescentes, se enviaron los consentimientos con una

semana de anticipación a los establecimientos educacionales, para ser enviados a los

padres y/o apoderados de los niños, niñas y adolescentes. En el caso de los niños y niñas,

se realizó la actividad planificada exclusivamente con los niños y niñas que llegaron con el

consentimiento firmado. Asimismo, se les preguntó a todos los niños y niñas su aceptación

a participar de la actividad. Dos niños no quisieron participar.

En el caso de los adolescentes, la autorización fue pasiva, se envió el consentimiento a los

padres y apoderados, debido a la baja devolución se aplicó la actividad solo a aquellos

estudiantes que quisieron participar de manera voluntaria.

Etapa 3: Propuesta de Estructura para una política de familias

La última parte del estudio consistió en reunir la información recogida y triangularla. De

este modo, se establecieron los desafíos que arrojó tanto el diagnóstico en base a fuentes

secundarias como la información que entregaron las fuentes primarias del proceso

participativo, permitiendo elaborar las recomendaciones y fundamentos para la

formulación de una política de familias, es decir, la propuesta de estructura.

Limitaciones del estudio

Entre las limitaciones del estudio, se observa primero una limitación en el levantamiento

de la información, en el caso de las encuestas online a los actores regionales, no se logró

contar con la información de la región del Bío Bío. Lo que implica que de alguna manera la

visión de un amplio sector de la población que trabaja con familias no fue considerada.

El estudio, al ser un estudio principalmente cualitativo no permite la generalización de los

resultados. Es decir, se requiere un análisis más exhaustivo para lograr una mayor

representatividad de los resultados, lo que se traduciría en aumentar los tiempos de

ejecución y aumentar los recursos para su correcta ejecución. No obstante, se alcanzó un

punto de saturación con los actores consultados.

18

Marco Conceptual El presente marco conceptual busca entregar elementos que permiten orientar el análisis

y enriquecer la discusión que se deberá generar en el camino de proponer una política de

familias para Chile.

¿De qué hablamos cuando hablamos de familias?

En esta primera parte, se exponen diferentes definiciones de familia que se han propuesto

y utilizado en las ciencias sociales, así como lo que emerge en la literatura acerca de las

funciones de las familias, sus principales tensiones y el rol del Estado y las políticas

públicas en relación a ellas.

La realidad de las familias en Chile (y en el resto del mundo) se ha vuelto crecientemente

más diversa. En este sentido, el modelo tradicional de una familia compuesta

principalmente por un padre proveedor, madre dueña de casa y sus hijos/as, ya no

representa la principal estructura de los hogares y las familias (CEPAL, 2007). Dentro de

los principales cambios se encuentra la disminución de las tasas de fecundidad, la

reducción de los hogares biparentales y el aumento de los uniparentales, la

reducción del tamaño de los hogares, el aumento de familias sin hijos/as,

extendidas y compuestas (Hopenhayn en CEPAL, 2007). Entre otros factores que se

asocian a la mayor heterogeneidad de las familias están la creciente inserción de las

mujeres al mundo laboral, y con ello el aumento de los cuidados de los hijos/as fuera del

hogar, la disminución del número de matrimonios y aumento de las relaciones

consensuales, así como el cambio en la duración de las relaciones de pareja, y la migración

como un fenómeno que tiende a separar el hogar de ciertas funciones familiares en tanto

muchos de los migrantes son madres o padres que trabajan dejando a sus hijos/as en sus

países de origen (Bernales, 2014). En este caso, además implica, que las relaciones

familiares, crecientemente implican lazos transnacionales, con toda la complejidad que

ello significa.

Dicho lo anterior, no resulta fácil pretender encontrar o consensuar una definición de

familia, sino más bien se parte de la base que cada una de las distinciones que se

presentan a continuación, aportan desde cierta perspectiva a configurar parcialmente a la

construcción de esta visión común de lo que como país entenderemos hoy por grupo

familiar.

Distintas disciplinas y corrientes teóricas se han aproximado a definir el concepto de

familia. Estas definiciones oscilan desde conceptualizaciones operacionales -grupo de

personas que comparten un mismo espacio habitacional- hasta perspectivas en que la

familia es definida en función de las relaciones e interacciones como grupo afectivo

primario de cada individuo.

Una de las maneras predominantes en que se han definido los grupos familiares es como

unidad doméstica. Esta definición se afirma en la idea de que es en este espacio donde se

realizan las principales actividades relacionadas con el mantenimiento cotidiano y la

reproducción generacional de la población (Jelin, 1984). Esta definición operacional tiene

alta funcionalidad analítica, pues en la mayoría de los países, la información estadística y

censal es recopilada en base a hogares. Es decir, se hace una equivalencia entre el

concepto de “hogar” con “grupo familiar”. Sin embargo, si consideramos la creciente

19

heterogeneidad de las familias, las diferentes estructuras que estas adquieren, los

patrones migratorios, las diversas formas de organización después de una separación o

divorcio, y otras características, es posible evidenciar que en muchos casos, los hogares no

son equivalentes a un grupo familiar (Jelin en CEPAL, 2007). De esta manera, en un mismo

hogar puede convivir más de un grupo familiar, y una misma familia puede habitar en más

de una unidad doméstica. Junto a lo anterior, autores como Bestard-Camps (1991),

antropólogo especializado en familia, proponen que analizar a la familia como una unidad

residencial impone una definición rígida que deja fuera muchos elementos constitutivos

de esta.

La familia también se ha conceptualizado en base a lazos sanguíneos y legales. En este

sentido, la familia puede ser entendida como un “conjunto de personas ligadas entre sí por

el matrimonio y la filiación, e incluso por la sucesión de individuos descendientes unos de

otros” (Roudinesco en Patricia & González, 2004: 514). En este marco es donde emergen

tipologías familiares como “familia nuclear” (definida como padre, madre e hijos/as) y

“familia ampliada” o extendida (pudiendo incorporar abuelos/as y otros/as familiares).

Sin embargo, las nuevas formas de hacer familia cuestionan este tipo de definiciones. Los

cambios en la duración de las uniones conyugales, la convivencia entre parejas del mismo

y distinto sexo, la co-habitación de hijos e hijas de distintas uniones, el aumento de la

esperanza de vida y los movimientos migratorios hacen que esta definición no incluya a

todos los tipos de familia que existen en la actualidad. En este sentido, tanto la perspectiva

de género como el análisis crítico cuestionan la imagen idealizada de la familia nuclear y

proponen avanzar en el análisis de las tensiones y dilemas que las distintas modalidades

de organización familiar conllevan en la actualidad (Jelin, 2010).

En sociología no existe una definición unívoca del concepto de familia. Aun así, numerosos

autores han argumentado que no es posible seguir discutiendo “la familia” cómo si sólo

existiera un modelo o tipo de familia que es más o menos universal. La evidencia sobre la

multiplicidad de formas de hacer familia, y sobre la diversidad de su composición sugieren

que es necesario hablar de “familias” en su lugar, enfatizando en dicha diversidad y en la

idea de que ningún tipo de familia debe ser privilegiado sobre otro (Giddens, 2006).

Por su parte, la antropología social propone un análisis cultural de la familia, centrándose

en los principios simbólicos que le otorgan sentido a los sistemas de parentesco. En este

sentido, la familia es definida y diferenciada por los mismos sujetos, explicitando el

sistema de símbolos que cada uno utiliza para realizarlo (Bestard-Camps, 1991). En esta

misma línea, autores como Gubrium & Holstein (1990) proponen que la familia puede ser

entendida como una forma de pensar y hablar, y como un conjunto concreto de relaciones

y sentimientos. De esta manera, la forma en que se entiende la familia se relaciona

directamente con las condiciones y entendimientos de la vida cotidiana (Ellingsen,

Stephens, & Storksen, 2012). Evidentemente, este tipo de definición conlleva dificultades

operativas tanto para levantar dichas definiciones como para diseñar políticas o

programas alineados con el concepto de familia que los distintos individuos tienen.

Otra de las maneras en que las ciencias sociales han definido la familia ha sido desde la

perspectiva sistémica. Esta forma de entender a las familias implica asumir una mirada

global de ésta, centrada en las dinámicas relacionales que ocurren en su interior,

20

superando, en cierta medida la visión parcial y lineal que otorgan otros modelos centrados

en un solo integrante de la familia y su problemática. Desde esta visión, las familias deben

ser analizadas y comprendidas bajo el marco establecido por la Teoría General de

Sistemas de Bertalanffy (en Bollini, M.T, 1994) en la cual un sistema es un conjunto de

elementos en interacción dinámica en que el estado de cada elemento está influido por el

estado de cada uno de los otros elementos que la configuran. De este modo, las familias

como “sistemas serían un conjunto organizado e interdependiente de personas en

constante interacción, que se regula por reglas y funciones dinámicas entre sí y con el

exterior. Es un conjunto que adquiere identidad propia y diferenciada del entorno, con su

propia dinámica interna que autorregula su continuo proceso de cambio (Minuchin, 1995

en Fuentes, 2012). Bajo esta corriente teórica la familia puede ser entendida como “un

sistema viviente, por ende abierto a las influencias externas” (Morales, 2001: 8) Lo

anterior, implica poner el acento del trabajo con las familias en entender y analizarlas en

base a las interacciones de los miembros que la componen y a las relaciones y estrategias

de adaptación que utilizan con el entorno en el que se desenvuelven.

Al respecto autores como Bronfenbrenner han planteado desde su enfoque ecológico una

mirada que sitúa a las familias como un sistema inmerso en contextos que afectan de

manera directa e indirecta a cada uno de sus integrantes. Así entendida, la familia debe

concebirse como un sistema dinámico de relaciones interpersonales recíprocas,

enmarcado y abierto a múltiples contextos de influencia que sufren procesos sociales e

históricos de cambio. Las familias resultan altamente sensibles a la calidad de los

contextos en los que se desenvuelven y por tanto requieren de comunidades sensibles y

bien cohesionadas que la ayuden a fortalecerse para llevar a cabo su labor en una sociedad

dinámica y cambiante (Bronfenbrenner, 1987; Bronfenbrenner y Evans, 2000; Rodrigo y

Palacios, 1998; y Rodrigo, 2010)

Por su parte, desde la larga experiencia y trayectoria del trabajo con familias del Instituto

Chileno de Terapia Familiar, Bernales (2014) plantea que la familia es una institución que

combina lo social con lo biológico, que está conformada por personas que pueden procrear

sexualmente, o a través de métodos artificiales de reproducción, o ser padres por

adopción. Junto a lo anterior, se señala que las familias se hacen cargo de su descendencia

y les procuran subsistencia. Desde su perspectiva, este pareciera ser un factor universal

que comparten todas las instituciones que designamos con el nombre de familia.

Asimismo, señala que sus miembros comparten un espacio social en el tiempo y generan

relaciones de parentesco intergeneracional, a veces de conyugalidad y otras de

parentalidad (o ambas), ya sea de manera conjunta o cada uno con sus hijos o hijas. Las

familias además se relacionan con la comunidad y sociedad en que se insertan mediante la

capacidad de producir distintos tipos de bienes, como son la contribución al aumento de la

población y a la incorporación de individuos a la tarea de construir sociedad. Para esto, las

familias “se organizan en torno a relaciones de poder, de afecto y de pensarse a sí misma

bajo ciertos supuestos ideológicos. Al hacerlo les brinda pertenencia a sus integrantes

como asimismo les ayuda a diferenciarse y a individuarse como personas” (Bernales,

2014: 25)

Al igual que lo señalado por Bronfenbrenner (1987), este autor destaca la realidad de las

familias como entidades insertas en otras instituciones o contextos sociales e históricos e

influidas directamente por los procesos que ocurren en esos otros contextos. Por lo tanto,

21

aquellos procesos que se describen hoy como fenómenos de las familias contemporáneas,

están también influidos por, a la vez que influyen en, los procesos sociales, económicos y

culturales más amplios (Jelin, 2007)

Desde otras miradas, existe un grupo de teorías que describen a las familias considerando

su ciclo vital, especificando una serie de etapas por las cuales ellas transitarían. Este

conjunto ha sido denominado “teoría del ciclo vital de vida familiar” (Alwyn & Solar, 2002;

Montero, 2012). Estas etapas están marcadas por la entrada y salida de miembros del

grupo familiar, por las etapas de desarrollo personal de los hijos e hijas, por eventos

relacionados con la vida laboral y por la muerte de sus integrantes (Duvall en Alwyn &

Solar, 2002 y Montero, 2012). Así se describen entre estas etapas la formación de la

familia marcada por la unión de dos adultos que conforman una pareja; la llegada del

primer hijo/a; la etapa preescolar de los hijos/as; la etapa escolar de las familias con hijos

adolescentes; la partida de los hijos/as y el llamado nido vacío; y la etapa de la pareja en

su adultez mayor y muerte.

Las críticas asociadas a este enfoque dicen relación con la dificultad de aplicarlo a la

diversidad de familias que existen en la actualidad (dentro de ellas aquellas en las que los

padres se divorcian y luego se generan familias ensambladas y las que no tienen hijos/as).

Además de lo anterior, por una parte dichas etapas no necesariamente se cumplen de

manera sucesiva y una misma familia puede presentar características de distintas etapas

de manera simultánea (por ejemplo, si uno de los hijos/as se encuentra en edad preescolar

y otro es adolescente). Por otra parte, son ciclos vitales que parecieran reflejar más bien el

desarrollo de familias de niveles socioeconómicos medios y altos, considerando que en

contextos de pobreza muchas familias se inician en el contexto de sus propias familias de

origen, y que la etapa del nido vacío es casi inexistente.

Una manera más amplia de abordar esta mirada de ciclo vital hace referencia a etapas de

las familias caracterizadas por la formación de ésta, luego una fase de expansión y una

posterior fase de contracción. En esta mirada subyace también la idea de la llegada y

partida de hijos, pero es una definición menos prescriptiva que la anterior.

Una versión revisada de la anterior es la que entrega McGoldrick (2011, en Montero,

2012) clasificación similar a la de Duvall, pero que incorpora características observables

en un mayor número de familias actuales y que se expone en la tabla a continuación.

22

Tabla 2 Etapas y elementos clave del proceso emocional (McGoldrick, 2011 en Montero 2012)

Etapa Elementos clave del proceso emocional

Dejando el hogar: Adulto

emergente

Asumir la responsabilidad económica y emocional por sí mismo

Formación de la familia

(matrimonio o unión)

Compromiso con un nuevo sistema + formación de pareja

estable+ ajuste de la relación con familia extendida, amigos,

comunidad.

Familia con niños

pequeños

Aceptación de los nuevos miembros al sistema + adaptación a la

vida en pareja +colaboración en las tareas de crianza y hogar +

ajuste con familia de origen en relación a roles de abuelos

Familias con

adolescentes

Flexibilización de los límites para permitir independencia de los

hijos y fragilidad de los abuelos + cambios en la relación padres-

hijos + re-enfoque de la vida en pareja + comienzo del cuidado de

la generación mayor.

Despegue de los hijos e

inicio de etapa media.

Aceptar las múltiples entradas y salidas del sistema + re-

negociación con la pareja y recuperación de estructura de díada +

adaptación de las relaciones familiares para incluir nueras,

yernos y nietos +enfrentamiento a necesidades de cuidado.

Familia en etapa media

tardía

Aceptar el cambio generacional de roles +mantención del

funcionamiento e interés propio y de la pareja asociado al

deterioro fisiológico y exploración de nuevas opciones de soporte

familiar y social +ceder un rol más protagónico a la generación

del medio +apoyo a la generación mayor sin pasar por sobre

ellos.

Familias cerca del fin de

la vida

Aceptar la realidad de las limitaciones de la muerte y del fin del

ciclo vital individual + enfrentamiento a la muerte del cónyuge o

pareja y otros cercanos + preparación para la propia muerte +

inversión de roles con la generación del medio.

Junto con lo anterior, la autora plantea fases de la vida familiar en relación a un divorcio o

separación que permiten mirar a muchas familias que hoy en día pasan por esta situación

y que han sido dejadas al margen de la descripción tradicional de etapas de las familias.

23

Tabla 3 Familias con separación y nuevos matrimonios

Fase Tareas

Divorcio

Decisión de divorciarse

Planificación de la ruptura

Separación física

Divorcio legal

Familia post-

divorcio

Padre o madre solo a cargo de la custodia de los hijos

Padre o madre solos sin custodia de los hijos

Nuevo matrimonio

Comienzo de una nueva relación

Planificación de una nueva unión y formación de familia

Realización de la nueva unión y recomposición de la familia

Renegociación dentro de la nueva familia en todas las futuras

transiciones del ciclo vital familiar.

El aporte de la mirada de las familias desde su ciclo vital es que entrega elementos útiles

para el análisis de cuáles podrían ser las diversas necesidades de apoyo a las familias en

sus diferentes momentos de la vida, considerando que el paso de una etapa a otra siempre

implica una transición y con ella la potencialidad de un momento de crisis y ajuste. Esta

visión de etapas de la vida familiar, necesariamente debe cruzarse con la mirada de etapas

de vida de cada uno de los integrantes de la familia, lo que complejiza el mapa de

necesidades de apoyo en los diferentes momentos. En cualquiera de esos casos, estamos

haciendo referencia a lo que se han denominado “crisis normativas” del desarrollo. El

escenario de la vida familiar además está afectado en uno u otro momento por crisis

llamadas “inesperadas” las cuales se van a resolver de mejor o peor manera dependiendo

de factores diversos como: las características de los adultos de la familia y la calidad y

estabilidad de la relación entre ellos, las redes de apoyo del contexto próximo ya sean

formales e informales, el tipo de crisis y cuan estable ésta sea en el tiempo, entre otros.

De acuerdo a lo señalado por Rodrigo et al (2010) todas las familias requerirán en

determinado momento de algún tipo de apoyo, lo que no implica que la familia no sea

capaz de manejar su vida, sino que en ciertas circunstancias no cuentan con los recursos

personales o sociales suficientes para hacerlo. Dependiendo del tipo de ayuda y de las

características de las familias, ellas tienden a recurrir en primera instancia a sus redes

informales y luego a las redes formales tales como los servicios municipales,

organizaciones no gubernamentales que trabajan en el nivel local, entre otras. Los apoyos

formales e informales son complementarios y lo que se observa es que aquellas familias

con mejor funcionamiento concentran sus apoyos en la pareja, la familia extensa y la

escuela. Mientras que las familias con mayores dificultades de funcionamiento o con

situaciones de mayor riesgo tienen más restringidas las ayudas de su entorno cercano y

24

pueden recibir apoyos del exosistema, es decir a instituciones o personas no

pertenecientes a sus familias.

Otra aproximación ampliamente utilizada en ciencias sociales y en políticas públicas es la

definición de la familia según sus funciones. Este tipo de conceptualización es

altamente operacional y puede resultar muy útil para analizar y comprender el

funcionamiento de los grupos familiares desde una perspectiva psicosocial. El concepto

funcionalista de familia la define como la institución “destinada a atender las necesidades

básicas, materiales y emocionales y a perpetuar el orden social” (Montaño en CEPAL,

2007. Pág.78). De esta manera, Talcott Parsons, teórico funcionalista, propone que dentro

de las principales funciones de la familia moderna se encuentran “la procreación, el

cuidado y la función de identificación social de los hijos” (Patricia & González, 2004: 530).

Además del cuidado, Parsons también releva el rol de la familia en el mantenimiento del

orden social, a través de la socialización primaria de los niños y niñas y la estabilización de

las personalidades adultas. Dentro de las críticas que ha recibido este enfoque, se

encuentra el hecho de reducir la complejidad de las familias a las funciones que esta

debería cumplir, lo que a su vez funciona como un marco que las analiza y evalúa según

estas respondan a cierta cultura, normas y valores esperables.

La Comisión Nacional de la Familia (1993), en su informe final, detalló las que consideraba

eran las más importantes funciones de la familia. Dentro de estas, se destacan la

reproducción, la transmisión y recreación de la cultura y la intermediación entre las

personas y la sociedad (en este sentido aparece la formación de la identidad, la familia

como núcleo básico de socialización primaria y la familia entendida como unidad

doméstica).

De acuerdo a diversas encuestas realizadas en Chile en los últimos años (citadas en

Bernales, 2010 pág. 25), se espera también que las familias cumplan una función en el

ámbito afectivo, en el cuidado mutuo, y que desde este espacio se generen mecanismos

que permitan mantener la familia en el tiempo, estableciéndose en ella lazos que

trasciendan a la actual generación de integrantes. Esto estaría también vinculado al

sentido de pertenencia por el cual cada individuo a la vez que se siente miembro de ella,

vive desde ella su propio proceso de diferenciación.

Además de lo anterior, la función de la familia como un ente de contención y apoyo

emocional es central en la vida de sus miembros. Así lo señala el trabajo realizado por

PNUD en 2012 en su Informe de Desarrollo Humano centrado en el bienestar subjetivo de

las personas. A partir del estudio realizado para este informe, se constata que entre los

ámbitos significativos para la vivencia del bienestar subjetivo, la familia ocupa un lugar

primordial. De forma transversal y categórica, el espacio de los vínculos familiares es

reconocido por la mayoría de los entrevistados como un ámbito que concentra las

satisfacciones cotidianas. En los relatos, la familia surge como el referente indiscutido de

lo bueno de la vida; algo así como un espacio omnipotente, capaz de proveer bienestar

subjetivo y reducir el malestar de múltiples maneras. Algunos aspectos de la vida en

familia que se destacan por parte de los entrevistados destacan la posibilidad de dar y

recibir afecto; el ser fuente incondicional de apoyo a la hora de satisfacer necesidades y

enfrentar dificultades de diversa índole, proveer un sentido de vida. Son las relaciones con

25

los hijos, y en especial el vínculo materno-filial los que en mayor medida contribuyen al

bienestar subjetivo de las personas.

Si bien esta función como espacio protector, de cuidado y cariño es relevante para todos

los integrantes de las familias, en el caso de los niños y niñas constituye un aspecto clave

para su buen desarrollo. Según la teoría de apego, el principal rol de los cuidadores es

funcionar como una base segura para los niños y niñas, respondiendo sensiblemente a sus

necesidades para que ellos puedan desarrollar un sentido de confianza de que sus

necesidades básicas serán satisfechas (Leon & Jacobvitz, 2003). Lo anterior es básico tanto

para el funcionamiento interno de la familia, como para establecer las bases de las

relaciones de sus miembros con el entorno.

Así también lo establece la Convención sobre los Derechos del Niño, al señalar que la

familia es el espacio privilegiado para el desarrollo y bienestar de niños y niñas, y que los

padres o cuidadores principales deben constituirse en los principales garantes de sus

derechos. Destaca también esta Convención, que ambos padres tienen obligaciones

comunes respecto de la crianza de los hijos (Artículo 18) y que el Estado debe procurar

apoyo y guía en el rol que a ellos les compete (Artículo 5)

Otra de las funciones de la familia relevada es la de socialización o culturización de sus

miembros. En palabras del psiquiatra y creador de la terapia familiar estructural, Salvador

Minuchin (1992) esta consiste en la acomodación a una cultura específica y en la

transmisión de esta (Patricia & González, 2004). Esta tarea se torna sumamente relevante

en un contexto de constantes cambios y de transición como la actual. En este sentido, el

mismo autor plantea que “sólo la familia, la más pequeña unidad social, puede cambiar y al

mismo tiempo mantener una continuidad suficiente para la educación de niños que no

serán ‘extraños en una tierra extraña’, que tendrán raíces suficientemente firmes para

crecer y adaptarse” (Patricia & González, 2004: 532).

Desafíos de las familias hoy

El cuidado como función familiar con marcado sesgo de género

Una de las funciones de la familia más revisada en la literatura es la de cuidado de sus

miembros. De manera amplia, el cuidado puede ser entendido como “las actividades y

relaciones orientadas a alcanzar los requerimientos físicos y emocionales de niños y

adultos dependientes, así como los marcos normativos, económicos y sociales dentro de

los cuales éstas son asignadas y llevadas a cabo” (Daly y Lewis en Esquivel, Jelin, & Faur,

2012). Se ha argumentado ampliamente que el cuidado es una actividad que suele ser

llevada a cabo por mujeres, y normalmente no viene aparejada de remuneraciones o

reconocimiento (Aguirre en Betancor & De Martin, 2012). Esta actividad implica vínculos

afectivos y emocionales que se expresan en las relaciones familiares (Ibíd). Como se

revisará más adelante, la falta de apoyo en materia de cuidado de niños, niñas y personas

dependientes es una de los principales obstáculos que enfrentan las mujeres chilenas a la

hora de incorporarse al mercado laboral formal (Betancor & De Martin, 2012).

El tipo de cuidado más relevado en la literatura es el de niñas, niños y adolescentes.

Diversos autores plantean que tanto la crianza como el cuidado de estos es una actividad

crucial de las familias, pues la satisfacción de sus necesidades materiales y afectivas es

esencial para garantizar su supervivencia y desarrollo (Esquivel, Jelin, & Faur, 2012). Sin

26

embargo, el cuidado de las niñas y niños no es el único relevante. Considerando el

acelerado envejecimiento de la población, y la falta de una red sólida de apoyo que soporte

a las familias en las tareas de cuidado de personas mayores y en situación de discapacidad,

el cuidado de los adultos dependientes ha adquirido creciente relevancia (Betancor & De

Martin, 2012).

En el estudio de PNUD (2012) acerca del bienestar subjetivo de las personas, se señala que

las familias debieran ser un espacio donde recibir afecto, apoyo incondicional para

enfrentar distintos tipos de dificultades, proveer sentido de la vida, ser soporte para la

autoafirmación y el desarrollo de proyectos personales, ser un lugar en el que se practica

la solidaridad económica y afectiva. Pero junto con esto, también existe una dimensión de

“malestar subjetivo” relacionado con la restricción de las libertades individuales en la

etapa de crianza, cuando hay desgaste en las relaciones asociados a estas tareas y cuando

existen dificultades para autoafirmarse al interior del espacio familiar. Así la familia

aparece condicionada de un modo interno y externo (Bernales, 2014). En lo externo está la

dificultad para conciliar tiempo familiar y tiempo para el trabajo remunerado, y en el

ámbito interno el malestar está referido a la falta de relaciones positivas y cercanas entre

los miembros de las familias, provocando esto sentimientos de abandono, falta de cariño y

de apoyo en los integrantes de las familias.

Rol de los adultos en un contexto de derechos de niños, niñas y adolescente

La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) sitúa a la familia como el “grupo

fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus

miembros, y en particular de los niños” (Alegre, Hernández, & Mingo, 2013). Desde que

Chile suscribiera la Convención sobre los Derechos del Niño el año 1990, se han venido

realizando cambios significativos en materia legal y de políticas públicas a fin de

garantizar el pleno ejercicio de derechos de todos y todas los niños, niñas y adolescentes

que habitan en el país. Sin embargo, como señala Cillero (2015, pág. 21) “la concreción de

los principios, directrices y derechos contenidos en la CDN en garantías e instituciones

específicas, dista de ser un asunto resuelto, tanto en el plano teórico como en el de las

políticas y programas específicos que se están llevando a la práctica”. En esta misma línea

el autor plantea que la comprensión normativa del niño como portador de derechos

introduce una novedad que rompe con las concepciones de la infancia desarrolladas

previamente, la que no ha logrado traducirse en cambios sustantivos en la legislación y las

políticas. A esto, podría agregarse, que tampoco ha ocurrido este cambio en el ámbito

privado de la vida familiar y la relación de los adultos con niños, niñas y adolescentes

como sujetos de derechos.

Un ejemplo evidente de esta dificultad que han tenido los adultos de transformar su modo

de relación con niños, niñas y adolescentes portadores de derechos es la presencia de altos

niveles de violencia en las prácticas de crianza, violencia que es persistente a lo largo de

los años. Pareciera ser que el cuestionamiento que hace la CDN a una autoridad violenta y

coercitiva, cuyo poder era ejercido sobre niños y niñas al amparo de la percepción de éstos

como “propiedad” de los padres, no ha logrado aún evolucionar en una nueva forma de

autoridad basada en el respeto y la escucha. Al respecto Rodrigo (2010) propone avanzar

hacia la instalación de lo que ha denominado una parentalidad positiva, la que se

caracteriza por un “comportamiento de los padres fundamentado en el interés superior

del niño/a que cuida, desarrolla sus capacidades, no es violento y ofrece reconocimiento y

27

orientación que incluye el establecimiento de límites que permitan el pleno desarrollo del

niño”. Según esta, el cómo se ejerce la autoridad de los padres es clave en la definición de

este concepto: es una autoridad legitimada, basada en el respeto, en la tolerancia, la

comprensión mutua y en la búsqueda de acuerdos que contribuyan al desarrollo de sus

capacidades.

Estrés parental

Entre los principales factores que afectan la calidad de vida familiar, y por tanto la calidad

de la crianza, y el desarrollo y bienestar de niños, niñas y adolescentes se encuentra el

creciente estrés con que viven los adultos de las familias. Los factores generadores de

estrés de tipo individual se definen tradicionalmente como eventos vitales que tienen la

capacidad de provocar altos niveles de tensión emocional, interferir en las actividades

diarias normales y requerir adaptación conductual y psicológica (Thois en Wachs, 2009).

El estrés hace referencia a las reacciones psicológicas, conductuales y emocionales del

individuo frente a los factores generadores de estrés. Se han identificado tres tipos

principales de estos factores:

1. Cambios repentinos e inesperados en la vida que requieren ajustes importantes en un

período breve.

2. Situaciones crónicas persistentes que requieren ajuste durante largos períodos (entre

ellos la pobreza).

3. Dificultades o eventos diarios de bajo nivel que requieren pequeños cambios

conductuales durante el día.

El estrés en la familia se produce cuando hay un desequilibrio entre las exigencias

crónicas o diarias sobre la familia y su capacidad para gestionar tales demandas

(Patterson, 2002). Este desequilibrio puede llevar a un impacto adverso en el

funcionamiento de las familias, la calidad de la parentalidad, las estructuras de las

relaciones y patrones de relaciones no familiares (McKenry y Price, 2005).

Los factores asociados al aumento de estrés provocan un desvío de la atención de los

adultos hacia temas acuciantes que compiten con la necesaria atención que requiere la

crianza. La presencia de estresores en la vida familiar hace más “insensibles” a los padres

a las características y necesidades de sus hijos/as lo que se traduce en una toma de

decisiones rígida y automática, sin prestar atención a las consecuencias de sus acciones

educativas sobre los hijos/as. Los factores de estrés en los padres pueden hacer emerger

síntomas depresivos y mayores problemas en la pareja. Hay así más probabilidad de

agresión y violencia, o negligencia, además de pautas de educativas inadecuadas.

Entre las condiciones y eventos que se han asociado en mayor medida a estrés psicosocial

están la precariedad económica, la sobrecarga del rol en la monoparentalidad, el bajo nivel

educativo, el hacinamiento, vivir en barrios violentos, los desastres naturales con efectos

en las condiciones de vida, los conflictos de pareja, la discriminación social, las

enfermedades graves o crónicas de salud física o mental en alguno de los integrantes de

las familias, entre otros (Rodrigo, 2010; Wachs, 2009 )

28

El apoyo social que encuentren las familias tanto para prevenir este tipo de factores de

estrés como para afrontarlos de manera oportuna y adecuada, será clave en las

repercusiones que estos eventos tengan el desarrollo de niños, niñas y adolescentes, y en

el bienestar general de las familias.

¿Cómo se relacionan los Estados con las familias?

En el actual contexto socio político de la mayoría de los países el bienestar social es

entregado por diferentes sectores: el Estado, el mercado, la sociedad civil y la familia. La

manera en que estos sectores financian, administran, entregan y regulan el bienestar se

presenta bajo distintas combinaciones en cada nación (Esping-Andersen, 2001). Estos

espacios interactúan y dichas combinaciones no siempre logran satisfacer las necesidades

de una población. Cuando el mercado predomina por sobre el Estado los sujetos excluidos

tienden a apoyarse en interacciones más elementales de reciprocidad y se refugiarán en

las instituciones informales como la comunidad y la familia (Alegre, Hernandez, & Mingo,

2013). Esto puede deberse a que el rol del Estado esté disminuido o falle en su labor de

entregar bienestar a las personas.

Según el sociólogo danés Gosta Esping-Andersen (2001) existen sistemas que apoyan más

que otros a las familias en su tarea de proporcionar bienestar a sus miembros. De esta

manera existen sistemas más “des-familiarizados”, en los que el Estado apoya entregando

recursos y servicios a los individuos disminuyendo su grado de dependencia hacia sus

familias. En los casos en que el Estado tiene un rol limitado en la entrega de bienestar, y

donde el mercado y el tercer sector no logran complementar dicho rol, las familias son las

principales responsables de satisfacer las necesidades de los individuos, lo que las pone en

una posición de vulnerabilidad ante crisis económicas, desempleo y otros riesgos

(Arriagada, I. en CEPAL, 2007). Esping-Andersen propone que es necesario diseñar

políticas públicas para “des-familiarizar” los sistemas de bienestar, retirando de las

mujeres la carga del cuidado, repartiendo la responsabilidad entre todos los actores

involucrados en este (Betancor & De Martin, 2012).

El contexto social y económico de Chile presenta altas desigualdades sociales, exclusión y

estratificación social (Machinea, en CEPAL, 2007). Esta desigualdad es derivada de la

distribución inequitativa de las oportunidades y los recursos económicos en la sociedad y

se refleja en la capacidad de pago que tienen las familias. Considerando la ausencia de

políticas universales en el país, dicha inequidad se traduce en un acceso diferenciado a

servicios y programas de calidad en las áreas de educación, salud, empleo y vivienda

(Utthof en CEPAL, 2007). Además de lo anterior la organización política y social de nuestro

sistema hace que las familias tengan un rol muy importante como entes de apoyo social y

protección ante crisis económicas, desempleo y otras vulnerabilidades (Arriagada, I. en

CEPAL, 2007). En el caso latinoamericano (donde Chile no es la excepción), las familias

tienen un rol fundamental en la provisión de bienestar, cumpliendo funciones de apoyo

social y protección a sus miembros. De esta manera, la familia como capital social funciona

como un recurso estratégico frente a la limitada cobertura social (laboral, de salud y

seguridad social) de la mayoría de los países latinoamericanos. Incluso, aparece como la

única institución de protección social frente a eventos traumáticos, y como encargado

fundamental del cuidado de niños, ancianos, enfermos y las personas con discapacidad

(Arriagada en Betancor & De Martin, 2012).

29

Según Guell (1999) en nuestro país lo anterior ocurre por la fuerte privatización del

bienestar social, que en vez de ser sustituido por la ciudadanía utiliza a la familia como

amortiguador. Lo anterior, hace que directa o indirectamente recaigan nuevas

responsabilidades en las mujeres de todas las edades (Montaño en CEPAL, 2007. Pág. 88).

En resumen, lo reducido del rol del Estado en la provisión de bienestar y la focalización de

las políticas sociales hacen que el peso del cuidado y la respuesta frente a crisis de todo

tipo recaiga fuertemente en las familias, y por ende principalmente sobre las mujeres

(Betancor & De Martin, 2012, pág. 109).

Políticas para las familias o de familias

Dentro de las políticas de los Estados orientadas hacia las familias es posible distinguir

diferentes tipos. En este sentido, Sonia Montaño propone la distinción entre “políticas para

la familia” y “políticas de familia”. Las primeras son todos aquellos instrumentos o

medidas que intentan contribuir a la articulación entre trabajo remunerado y doméstico, a

través de la provisión de bienestar por parte del Estado (Montaño en CEPAL, 2007). Este

tipo de políticas incluiría todas las relacionadas con el cuidado de niños, niñas y

adolescentes y de personas dependientes, además de las medidas asociadas a favorecer la

integración laboral femenina, y a todas aquellas que permitan distribuir las

responsabilidades domésticas entre los diferentes miembros de un grupo familiar.

Por su parte, se consideran “políticas de familia” aquellas medidas e instrumentos que

buscan intervenir en el modelo de familia que existe en la actualidad. En este grupo

entrarían todas las políticas que intentan potenciar la conformación de familias bajo un

modelo ideal, no siempre declarado de manera explícita, que responde a valores culturales

específicos y al modelo dominante de desarrollo económico (Montaño en CEPAL, 2007).

Así, las políticas de control de natalidad que existieron en Latinoamérica en los años 60, y

todas aquellas que apuntan potenciar los matrimonios y uniones civiles entre parejas

heterosexuales cabrían dentro de este grupo.

Finalmente, Goldani añade una tercera categoría que puede resultar de suma utilidad para

analizar la oferta de programas orientados a las familias. De esta manera, las “políticas

referidas a las familias” serían todas aquellas cuyo objetivo es fortalecer las funciones que

cumplen las familias (Montaño en CEPAL, 2007). Dentro de este grupo podemos encontrar

las medidas asociadas a la reproducción y socialización de sus integrantes, las

relacionadas con filiación y herencia, las de protección social y vinculada con garantizar

condiciones materiales de vida, y todas aquellas vinculadas con la construcción de

subjetividad de sus miembros. Así, este grupo de políticas engloba medidas de diversa

índole y puede tener múltiples focos, incluyendo desde programas de educación y salud

hasta medidas de protección social y vivienda. Dentro de este grupo de políticas se

encuentran los apoyos a roles de cuidado y crianza cuando las familias presentan

dificultades, de modo de resguardar el derecho de niños, niñas y adolescentes para ejercer

su derecho a vivir en familia (Consejo Nacional de la Infancia, 2016)

Dentro de los ejes relevantes para analizar la oferta de políticas y programas orientados a

las familias se encuentra la pregunta acerca de los objetivos de estas. En este sentido, cabe

preguntarse si dichos programas están orientados a garantizar parámetros mínimos de

protección a los miembros de un grupo familiar o están apuntando a mejorar el acceso de

la ciudadanía a estos, contribuyendo a la efectiva garantía de los derechos de sus

30

integrantes. Junto a lo anterior, emerge el cuestionamiento acerca de si esto último se hace

considerando la etapa del ciclo vital de los miembros que componen la familia en cuestión

(Alegre, Hernandez, & Mingo, 2013).

Al respecto Torrados Pacheco (2009) señala, que se puede distinguir, por una parte, entre

modelos residuales de políticas públicas y modelos universalistas. Los primeros proponen

una intervención de los servicios sociales sólo en casos que las familias fallan y el mercado

no logra satisfacer su rol de proveedor de bienestar. En el caso de las políticas sociales

orientadas por este modelo se favorece la entrega de subsidios a las familias ya sea en

forma de dinero o mediante la provisión directa de programas para los más pobres. Por

esta vía se produce una segmentación de los servicios de cuidado y educación de los niños.

Aquellas familias con más recursos acceden a una oferta amplia y de calidad, mientras que

los más pobres deben conformarse con los programas que brinda el Estado que en general

son de menor calidad. Este modelo en vez de promover mayor equidad de las

oportunidades para el bienestar infantil, genera segmentación de la oferta y calidad de los

servicios y así reproduce la desigualdad entre los niños. Además, pone a los padres con

mayores necesidades de apoyo en una situación de desventaja pues su relación con el

Estado es más la de beneficiarios de la asistencia que la de ciudadanos titulares de

derechos. Estos beneficios suelen ser temporales y están mediados por procesos de

selección.

Por otra parte, el modelo universalista propone orientar las políticas públicas sociales

hacia la promoción de un conjunto de servicios esenciales de cobertura universal y con

altos estándares de calidad a los que se accedería como un derecho de los ciudadanos y no

por un proceso de selección de beneficiarios (Filgueiras y Cols, 2006). En este caso el

bienestar de los niños aparece como un bien público y una prioridad colectiva. Para

avanzar en esta línea se requiere disminuir progresivamente la brecha de calidad en los

servicios de salud y educación hasta lograr una oferta unificada de calidad.

Adicionalmente, se requiere eliminar las barreras geográficas, culturales o de otra índole

que dificultan el acceso de algunos sectores de la población a los servicios esenciales.

(Torrados, 2009)

Acorde con el enfoque de derecho, Rodrigo (2010) señala que “todos los padres, madres

requieren apoyos para desarrollar adecuadamente sus responsabilidades parentales. No

sólo se requieren apoyos con un fin reparador o terapéutico, sino sobre todo con una

finalidad preventiva y de promoción del desarrollo de los miembros de la familia. Esto es

clave para adoptar un enfoque positivo de la intervención familiar que cambie el foco de la

atención a familias vulnerables como las únicas que requieren apoyo”.

En esta misma línea, emerge la importancia del rol que debieran tener las instancias

locales en la entrega de apoyos a las familias dada su cercanía, y por tanto, mayor

probabilidad de estar de manera oportuna y pertinente en el acompañamiento de lo que

ellas requieren. Finalmente, la autora señala que “los Estados deben apoyar a los padres a

través de: a) Políticas familiares adecuadas que proporcionen medidas legislativas,

administrativas y financieras para crear las mejores condiciones posibles para la

educación positiva; b) prestación de servicios de apoyo para padres tales como servicios

de asesoramiento locales, líneas telefónicas de ayuda y programas educativos para padres;

y c) proporcionar servicios especializados para los padres en situación de riesgo. Crear

31

condiciones adecuadas para el ejercicio de la parentalidad también implica tomar medidas

para eliminar obstáculos lo que implica promover una mejor conciliación trabajo-familia,

fomentar servicios y entornos laborales favorables para la familia, sensibilizar a las

comunidades para crear redes de apoyo”(Rodrigo, 2010)

Por último, otro eje relevante para el análisis de políticas y programas es preguntarse por

la definición de familia que subyacen a las políticas, planes y programas que un

Estado diseña e implementa. ¿Es la familia considerada únicamente en base al modelo

tradicional nuclear, o si hace un esfuerzo por englobar diversos tipos de hacer familia? En

este sentido, es relevante que las medidas consideren la complejidad de las relaciones

dentro de familias extensas o aquellas dinámicas asociadas a relaciones de proximidad con

otras personas como vecinos, amigos u otros parientes que puedan funcionar como

proveedoras de servicios de diversos tipos y para todos los miembros de la familia

(Alegre, Hernandez, & Mingo, 2013).

Al respecto, Fiona Williams (2004) señala que es importante preguntarse en qué medida

las políticas emergentes están coincidiendo con la realidad de la experiencia diaria de las

personas que están siempre intentando equilibrar la vida familiar, el cuidado, el trabajo, el

compromiso con la familia y los amigos, dentro de la diversidad de arreglos familiares

existentes hoy en la sociedad. Como parte de este estudio, a partir de la evidencia

levantada, la autora señala que la significación que las personas ponen en el cuidado y el

compromiso en sus vidas está subestimada por los decisores de políticas en tres formas:

1. A menudo se asume que los cambios sociales actuales (menor cantidad de hijos,

menos matrimonios, más personas viviendo solas entre otros) implican que las

personas han perdido un compromiso moral por lo colectivo y más bien sostienen

una ética individualista y de logros personales lo que los hace estar demasiado

centradas en sus propios intereses para entender el significado del compromiso.

De acuerdo a este estudio, lo que ha cambiado es la forma del compromiso y no su

relevancia y el interés por el vínculo familiar

2. Por otra parte, mucha de las acciones de cuidado que ocurren son tomadas como

obvias, son invisibilizadas y no valorizadas por los Estados.

3. Muchas de las políticas son diseñadas bajo el supuesto de que lo que mueve a las

personas es el logro económico que el trabajo remunerado entrega, más que el

compromiso que ellos tienen con otros. Lo que se argumenta en este estudio es

que la ética del cuidado, basada en el reconocimiento de la significación del

compromiso de las personas que cuidan, y la contribución que esto implica para la

ciudadanía, tendría mayor apoyo si se desarrollaran políticas basadas en esta

mirada y no sólo se basaran en la ética del trabajo por sí sola.

Al respecto, este informe inglés realiza cinco propuestas para avanzar en sintonizar las

políticas generadas por el Estado y la vida de las familias:

Balancear la ética del trabajo con la ética del cuidado: Se señala que la ética del

cuidado reconoce que el cuidado es universal, y esta realidad pone el énfasis en la

interdependencia, el reconocimiento de la vulnerabilidad, y la promoción de la confianza y

la tolerancia, todas las cuales son virtudes cívicas relevantes que sostienen la cohesión

social. Tener tiempo para cuidar es algo que todo ciudadano debiera esperar tener. La

32

actividad del cuidado debiera ser valorada, respetada, y apoyada desde la legislación y los

servicios.

Hacer tiempo para el cuidado: Se refiere a la necesidad de mayor flexibilidad en las

condiciones y horarios de trabajo, acceso a servicios de cuidado de calidad y con costo

asumible por cualquier familia, y un esquema de apoyo financiero que permita que las

mujeres y hombres puedan elegir como es mejor combinar trabajo y cuidado. También

implica mejorar las condiciones de trabajo y la capacitación de quienes realizan labores de

cuidado. Para lograr lo anterior se requiere mayor diálogo a nivel nacional y local acerca

de formas innovadoras de reorganizar el tiempo y los espacios para lograr cumplir las

expectativas de las personas acerca de cómo cuidar a otros, a sí mismos y a las

comunidades donde viven.

Apoyar a los padres y escucharlos: El apoyo estatal debe superar la falta de confianza y

proveer apoyo que respete, no enjuicie, sea práctico y le dé a los usuarios voz. Muchos

grupos permanecen faltos de apoyo en especial las minorías más marginales de la

sociedad: minorías étnicas, familias con personas con discapacidad de diferentes edades.

El apoyo que debiera prestarse a las familias es bajo el supuesto de la ética del

compromiso existente entre las personas que cuidan y son cuidadas, y su sentido de

responsabilidad, y no tanto en la lógica de “no hay derechos sin responsabilidades” (lógica

de intercambio)

Reconocer que la inversión en el cuidado es para el presente y no sólo para el

futuro: Algunas políticas actuales para los niños están enmarcadas en la contribución

futura que ellos harán a la sociedad. Esto es importante, pero se debe respetar los

derechos de la infancia hoy y su voz debe ser escuchada en el presente. Una ética del

cuidado reconoce que el cuidado de calidad entrega dividendos en el presente en términos

de mejorar las relaciones, la creatividad, la sociabilidad, el bienestar emocional, y una

mayor autodeterminación tanto para quien es cuidado como para el que cuida, ya sean

niños, personas mayores o personas con discapacidad.

Proteger a la diversidad de las inequidades: Las políticas basadas en la ética del

cuidado debieran reconocer y valorar el cuidado, pero no puede reforzar diferencias e

inequidades entre hombres y mujeres o entre diferentes comunidades o localidades. Las

políticas requieren ser diversas y flexibles en la medida suficiente como para alcanzar las

diversas opciones que las personas requieren para sus diferentes arreglos de vida y para

combinar en el corto plazo el cuidado con el trabajo. También deben ser parte de una

mirada de largo plazo, que atienda a la complejidad de las inequidades y jerarquías que

existen en las actuales prácticas de crianza entre hombres y mujeres, adultos y niños,

cuidadores y cuidados.

Sin duda, todos ellos resultan también pertinentes al analizar la realidad nacional en el

tema de políticas de familia, y serán considerados dentro de las propuestas de

lineamientos para una política de familias en Chile.

33

Capítulo 2

Diagnóstico de las familias en Chile

34

Diagnóstico de la familia en Chile El presente capítulo se compone de tres apartados: i) características de la familia en Chile

de acuerdo a la revisión de bases de datos secundarias; i) análisis del marco normativo

vigente en temas de familias y sus integrantes y; iii) análisis de las políticas, planes y

programas que impulsa el Estado para las familias que viven en nuestro país. De esta

manera se busca contar con evidencia que dé cuenta de cómo ha evolucionado la familia

en el país, cuáles son los principales avances, cuáles son los desafíos pendientes y cómo el

Estado a través de sus políticas y programas se relaciona con ellas.

Características de la familia en Chile: fuentes secundarias

En el siguiente apartado se presentan los principales aspectos sociodemográficos que

permiten caracterizar a las familias que habitan en el Chile actual. En dicho contexto, se

utilizaron diversas bases de datos y se identificaron indicadores clave sobre las familias,

vinculados principalmente a ámbitos que las tensionan a ellas y/o resultan relevantes

para el desarrollo de sus integrantes, tales como pobreza, educación, así como la

percepción que tiene la población de temas relacionados con la vida familiar.

Estructura y composición familiar

El principal cambio que se observa en los últimos años es la disminución en la tasa de

matrimonios y el aumento de las convivencias. De acuerdo a datos de la CASEN (1990;

2013), en el año 1990, 56% de las personas mayores de 18 años se encontraba casada

mientras que para el 2013, desciende a un 38%. En el caso de las convivencias, también se

observa un cambio significativo aumentando de 5% (1990) a un 16% (2013).

Después de la implementación de la ley de divorcio en Chile, las separaciones llegaron a su

punto más alto el año 2009, con una tasa de 3,2% cada mil habitantes, mientras que para

año 2013, la tasa disminuyó a 2,7%. Con esta ley, también aumentó, el porcentaje de

personas que contrajo segundas nupcias. Para el año 2002, 4% de las mujeres y 5% de los

hombres que contrajeron matrimonio habían estado casados/as anteriormente, mientras

que esta cifra aumenta a 15% y 20% respectivamente para el año 2013.

Respecto de la convivencia, entró en vigencia el Acuerdo de Vida en Común (AUC) a

comienzos del 2016. Según los datos del Registro Civil, a seis meses de este inicio, 72% de

los acuerdos corresponden a parejas heterosexuales mientras que 28% a parejas

homosexuales.

Por otro lado, en las últimas décadas el número promedio de personas por hogar se ha

reducido. De acuerdo a datos de la CASEN, en el año 1990 los hogares estaban compuestos

por 4,1 personas en promedio, mientras que para el año 2013 este número descendió a 3,3

personas para el año 2013. Asimismo, aumentó el número de familias unipersonales (de

8% a 13%) y aquellos compuestos exclusivamente por 2 personas (14% a 23%). También

aumentaron los hogares monoparentales de 13% a 23% y aquellas constituidas por

parejas sin hijos (de 8% a 15%), mientras que la figura de la pareja con hijos/as ha

disminuido significativamente (de 70% a 45%).

Al enfocarse en los hogares monoparentales, estos están principalmente liderados por una

mujer. Si bien esto se ha mantenido estable en el tiempo, ha aumentado en los últimos

años. Para el año 1990, 80% de los hogares monoparentales tenía como jefe de hogar a

35

una mujer, para el año 2013, en 88% de los hogares monoparentales ocurre lo mismo. En

los hogares biparentales, la encuesta CASEN (2013) da cuenta que 88% de estos hogares

tienen hijos/as en común; 6% solo vive en ese hogar hijos de un miembro de la pareja y,

6% de los hogares son familias ensambladas donde conviven hijos tanto de ambos

miembros como de uno de los miembros de la pareja.

Asimismo, es importante agregar, que se ha incrementado los hogares con un único

núcleo. Es decir, anteriormente los hogares podían estar compuestos por más de un

núcleo familiar, lo que se entiende por familia extendida, que estaba compuesta además de

la pareja y sus hijos/as, por los abuelos/as, yernos y nueras y otros familiares. Datos de la

CASEN de los años 1990 y 2013, revelan que, ha disminuido la presencia de nietos/as en

los hogares (de 19% a 15%); yernos y nueras (de 7% a 4%), y de otros familiares y no

familiares (de 13% a 6%).

También es necesario agregar que ha habido un descenso en la tasa de fecundidad, el cual

es un fenómeno que ocurre a nivel mundial. De acuerdo a datos del INE, a inicios de los

años 60, el promedio era de 5 hijos/as por mujer, en los años 80 esta cifra descendió

drásticamente a 2,7 y para el año 2013, se tiene un promedio 1,8 hijos/as por mujer. Esto

además, viene acompañado del hecho que las mujeres están teniendo hijos/as más tarde.

En este sentido, según el INE en el grupo etario de 20 a 24 años, la tasa de niños disminuyó

de 92% en el año 2002 a 77% en el año 2013.

La disminución en la tasa de natalidad va acompañada a su vez de un descenso en la

proporción de niños, niñas y adolescentes en las familias chilenas de hoy. De acuerdo a

datos de la CASEN, en los años 90, 50% de los hogares estaba compuesto por niños y niñas

y 45% compuesto por adolescentes. Para el año 2013, las cifras descendieron a 33% y

38% respectivamente.

Por contraparte a lo anterior, ha aumentado las expectativas de vida de los chilenos y

chilenas, llegando a 80 años según datos del PNUD. Lo que también se traduce en que ha

incrementado los hogares donde habitan adultos mayores (de un 34% en los años 90 a un

39% en el año 2013).

36

Tabla 4 Composición y estructura de la familia en los últimos 20 años en Chile

Indicadores 1990 2006 2013 Dif

Tasa de matrimonios (matrimonios por mil

habitantes)1 7,5

3,5 -4,0

Tasa de divorcios (divorcios por mil habitantes)2

0,6 2,7 2,1

Porcentaje de casados(as)3 56,1

37,5 -18,6

Porcentaje de convivientes3 5,3

15,6 10,3

Porcentaje de anulados(as)/ separados(as)3 4,2

7,5 3,3

Porcentaje de solteros(as)3 28,0

33,6 5,6

Tasa global de fecundidad (número medio de

hijos(as) por mujer)1 2,7

1,8 -0,9

Promedio de personas por hogar3 4,1

3,3 -0,8

Porcentaje de hogares monoparentales3 13,0

22,8 9,8

Porcentaje de hogares unipersonales3 7,6

12,9 5,3

Porcentaje de hogares de pareja sin hijos3 8,1

14,5 6,4

Porcentaje de hogares de pareja con hijos3 70,2

45,1 -25,1

Porcentaje de hogares con menores de 18 años3 67,9

49,2 -18,7

Porcentaje de hogares con mayores de 60 años3 34,0

38,9 4,9

Fuentes: 1INE, 2Registro Civil, 3Encuesta CASEN 1990 y 2013,

Situación de pobreza (por ingreso) de los hogares

De acuerdo a datos de la encuesta CASEN, se refleja un descenso de la pobreza por

ingresos a nivel general. Según dichos datos, para el 2006, 27% de los hogares estaba en

situación de pobreza y 11% en pobreza extrema, mientras que para el 2013, esta

disminuyó a 13% y 4% respectivamente.

Para el 2013, se observa que el nivel de pobreza es mayor en aquellos hogares donde hay

hijos/as, sean estos monoparentales (19%) como de parejas con hijos/as (13%); mientras

que los hogares unipersonales tienen menores niveles de pobreza (7%). Por su parte, en el

caso de los hogares monoparentales, los niveles de pobreza son mayores cuando la

jefatura del hogar es femenina (20%) a diferencia de lo que ocurre cuando el jefe de hogar

es hombre (10%).

Los hogares que tienen niños, niñas y/o adolescentes presentan niveles de pobreza

superiores al resto de los hogares. Del total de hogares que tienen hijos/as menores de 17

años, 19% se encuentran en situación de pobreza. Aquellos hogares que tienen hijos/as

37

entre 0 y 3 años tienen mayor pobreza (23%) que el resto de los tramos etarios para los

niños/as y adolescentes.

En el caso de la pobreza multidimensional9, se observa que ha disminuido la proporción

de hogares en esta situación entre el 2009 y el 2013, donde se pasó de un 22% a 16%

respectivamente.

En el ámbito educativo, según la CASEN 2013, se obtiene que en 32% de los hogares

residen personas mayores de 18 años que no han completado los 12 años de educación

obligatoria que tiene Chile. En el indicador de salud, se observa que 6% de los hogares está

compuesto por individuos que no están afiliados a ningún sistema previsional y 5% de

ellos tienen individuos que no recibieron atención médica en los últimos 3 meses (hecha la

encuesta), habiéndolo necesitado. En la dimensión de trabajo, se destaca que en 30% de

los hogares residen personas de 15 años y más, ocupadas, que no cotizan en el sistema

previsional. Por último, en cuanto a la vivienda, 14% de los hogares reside en una vivienda

en mal estado y 9% en situación de hacinamiento.

Participación laboral de la mujer

De acuerdo a los datos de la CASEN, se puede observar que en las últimas décadas ha

aumentado significativamente la participación laboral femenina. Para el año 1990, 33% de

las mujeres de 15 años o más, trabajaba mientras que para el 2013, esta tasa aumentó a

46%. A pesar de este aumento significativo, esta proporción se encuentra muy por debajo

de la participación del hombre en el mercado del trabajo, cifra que se mantiene estable

desde los años 90 en torno al 71%.

Gráfico 1: Tasa de participación laboral según sexo

(Muestra: Población de 15 años y más, 1990-2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la encuesta CASEN 1990, 1992, 1994, 1996, 1998,

2000, 2003, 2006, 2009, 2011 y 2013.

9 La pobreza multidimensional mide carencias de los hogares a través de indicadores en distintas dimensiones, que afectan directamente el bienestar a nivel individual o de hogar. Chile considera carencias en las dimensiones de: Educación, Salud, Trabajo y Seguridad Social, y Vivienda, y cada una de ellas es considerada igualmente importante (tienen el mismo peso relativo), es decir, si un hogar esta carente en una de las dimensiones, se considera un hogar pobre.

38

Al indagar en la razones que entregan las mujeres por no participar en el mercado laboral,

se encuentran los siguientes motivos: “quehaceres del hogar” (54%); “no tiene con quién

dejar a los niños o a otro familiar” (21%). A diferencia de las mujeres, los hombres cuentan

entre sus principales motivos: “está enfermo o tiene una discapacidad” (27%), mientras

que los temas de cuidado y quehaceres del hogar, no son un motivo preponderante (3% y

2% respectivamente).

Cuidado de los niños, niñas y adolescentes

Según la encuesta Bicentenario 2011, estableció que de las mujeres que declararon

trabajar, 44% de ellas afirmó que los principales cuidadores de sus hijos o hijas son los

abuelos, seguidos por la sala cuna o jardín infantil (17%), la nana (13%) y otro familias

(12%).

En las últimas décadas la cobertura en educación inicial ha aumentado significativamente.

Aún cuando este nivel educativo tiene una importancia principalmente asociada al

desarrollo de niños y niñas, además ha sido una de las formas que desde las políticas

públicas se ha considerado como un apoyo a las familias en el cuidado de los niños y niñas

más pequeños. En los años 90’, 17% de los niños y niñas de 0 a 5 años asistía a educación

inicial mientras que en el 2013 esta cifra se incrementó a 49%. Esta cifra si bien se ha

triplicado en las últimas décadas, se mantiene baja en los hogares de menores ingresos, y

su distribución es heterogénea de acuerdo a la edad de los niños (baja asistencia entre 0 y

2 y alta asistencia para 6 años) La razón de no asistencia, se justifica en mayor medida en

que “no es necesario porque lo cuidan en la casa” (74%).

Necesidades y tensiones dentro del grupo familiar

Entre los problemas más críticos que emergen dentro de la dinámica de las familias, se

encuentra el consumo de alcohol y drogas; el embarazo adolescentes; el maltrato

intrafamiliar y el maltrato infantil. Entre las y los adolescentes, los datos del SENDA

muestran que para el año 2011, un 35% de los adolescentes había consumido alcohol

durante el último mes. Esto se ha mantenido relativamente estable desde el 2001 al 2011,

con una pequeña baja de 4 puntos porcentuales en este periodo. Por otra parte, ha existido

un incremento en el consumo de marihuana. Para el año 2001 un 15% de las y los

adolescentes declaró haber consumido marihuana en el último año, lo cual ascendió a un

20% en 2011. Para este mismo año, 3% declaró haber consumido cocaína, y un 2% pasta

base.

Del total de nacimientos en el año 2012, el Departamento de Estadísticas e Información en

Salud (DEIS) reportó que un 14% corresponden a hijas e hijos de madres adolescentes. A

su vez, los datos muestran que esta proporción ha tenido una pequeña disminución de 1,2

puntos porcentuales desde el 2005 al 2012. La encuesta CASEN (2013) revela que las

mujeres que han sido madres a edades tempranas se ven más afectadas por condiciones

de vulnerabilidad, como son la pobreza y la baja participación en el sistema educativo. Es

así que de las mujeres que tuvieron su primer hijo a los 19 años o antes, un 18% se

encuentra en situación de pobreza, mientras que un 14% de las que tuvieron su primer

hijo después de los 19 años se encuentra en la misma situación.

En relación a la violencia intrafamiliar, 15% de las mujeres declara que ha sido víctima de

violencia en el último año, según los datos de la Encuesta Nacional de Victimización. Entre

39

las mujeres, lo más común es haber sido víctima de violencia psicológica (14%) y un

menor porcentaje ha sido víctima de violencia física leve (5%) y grave (3%). De las

mujeres entre 15 a 65 años que han sufrido violencia durante el último año, un 74% ha

sido agredida por su pareja o ex pareja, y un 23% por otro pariente.

Las estadísticas reportadas por el IV Estudio sobre prevalencia de Maltrato Infantil de

UNICEF, muestran que en el 2012 un 71% de niñas y niños de octavo básico, declaró haber

sido víctima de violencia. A pesar de ser una cifra alta, desde el año 1994 esto disminuyó

en 6 puntos porcentuales, donde la mayor disminución se ha dado en la violencia física

grave (de 34% a 26%), y en menor medida en la violencia física leve (de 29% a 26%). Sin

embargo, ha incrementado la violencia psicológica, pasando de un 15% a un 20% en el

periodo observado.

Los mismos datos muestran que la violencia física afecta en mayor medida a las niñas y

niños de menor nivel socioeconómico. Tanto en la violencia física leve como grave, un 27%

de quienes pertenecen al nivel socioeconómico bajo declara haber sufrido este tipo de

violencia, en comparación a un 24% de aquellos(as) del nivel socioeconómico alto. En el

caso de la violencia psicológica sucede lo contrario, donde un 17% de las niñas y niños que

pertenecen al nivel bajo declara padecerla, lo cual asciende a un 23% entre las y los del

nivel alto.

Las niñas o niños son más comúnmente agredidos por la mujer que los cuida que por el

hombre. Las estadísticas de UNICEF revelan que un 24% de las niñas y niños declara ser

agredido por la mujer de la familia que lo cuida, y un 11% por el hombre, lo que se

relaciona con la cantidad de tiempo que pasan a cargo de la crianza las mujeres, y el rol

que se les atribuye en términos de “disciplinar” a los hijos. Lo mismo sucede con la

violencia física grave (18% y 11% respectivamente) y la violencia psicológica (21% y 14%

respectivamente).

La violencia tiene a su vez un impacto en la vida de estas niñas y niños. Esto se puede

observar en el rendimiento escolar, donde un 20% de quienes no son víctimas de violencia

han repetido algún curso, mientras que esto asciende a un 22% entre quienes son víctimas

de violencia física leve, a un 28% entre quienes son víctimas de violencia física grave, y a

un 29% entre quienes son afectados por la violencia psicológica. De modo similar, un 10%

de aquellos(as) que no han sido víctimas de violencia declara que consume medicamentos

para mejorar el rendimiento o comportamiento, lo que asciende a un 16% y 21% % entre

aquellos(as) que son sujeto de violencia física leve y grave respectivamente, y a un 17%

entre quienes las víctimas de violencia psicológica.

A su vez las niñas y los niños que son sujeto de violencia tienen un consumo superior de

alcohol y drogas. Es así que existe un 3% de niñas y niños que no son víctimas de violencia

y que declara haberse emborrachado una o más veces en el último mes, mientras que esto

corresponde a un 11% y 13% entre quienes son víctimas de violencia física leve y grave

respectivamente, y a un 11% de aquellos(as) que son víctimas de violencia psicológica.

Algo similar sucede en el consumo de drogas, donde un 2% de quienes no son víctimas de

violencia reportó haber consumido una o más veces el último mes, lo cual asciende a un

5% y 7% entre aquellos(as) que son sujeto de violencia física leve y grave

respectivamente, y a un 6% entre quienes padecen de violencia psicológica.

40

El abuso sexual es otra forma de maltrato hacia las y los niños, donde un 9% declara que

ha sido víctima en su vida. El promedio de edad del primer abuso es de 8 años y medio, y

un 75% de las víctimas son niñas.

Al observar el perfil de quienes ejercen el abuso sexual sobre niñas y niños, las cifras del

UNICEF revelan que un 75% son hombres, un 89% de ellos son conocidos, y un 50% son

familiares.

Tabla 5. Síntesis datos sobre tensiones dentro de la familia

Indicadores Porcentajes

Porcentaje de mujeres que ha sufrido violencia durante el último

año1

15,4%

Porcentaje de niños/as de 8vo básico que señala haber sido

víctimas de violencia en algún momento de su vida2

71%

Porcentaje de adolescentes que declara haber consumido alcohol

el último mes3

34,7%

Porcentaje de adolescentes que declara haber consumido

marihuana el último año4

19,5%

Porcentaje de embarazo adolescentes del total de nacidos vivos5 14%

Fuentes: 1Encuesta Nacional de Victimización por Violencia Intrafamiliar y Delitos Sexuales, 2013; 2Estudio de Maltrato Infantil UNICEF 2012 3Estudios de Población Escolar, SENDA, 2011; 4DEIS 2012.

Roles dentro de la familia u hogar

En relación a los roles dentro de la familia, se aprecia que de acuerdo a la ELPI 2012, la

mayoría de las tareas domésticas del hogar son realizadas por las mujeres. Dentro de esta

categoría se encuentra, lavar la ropa, planchar, realizar aseo, cuidar a los hijos, y preparar

la comida; hacer las compras y sacar la basura en menor medida es realizado por la mujer

del hogar, mientras que administrar los ingresos del hogar es una tarea más compartida,

aunque la mujer lo realiza en mayor medida que el hombre.

Sobre la paternidad, además de este dato de la ELPI 2012, la encuesta IMAGES 2009

señaló que la mitad de los padres declaró no haber estado en la sala de partos al momento

del nacimiento del último/a hijo/a. De los permisos parentales luego del parto, 77% de los

padres no se tomaron el permiso postnatal en el nacimiento del último hijo/a. Donde la

mitad de ellos señaló que fue porque el trabajo no se lo permitió.

En síntesis, los datos revisados tratan diversos aspectos sobre la realidad familiar en Chile.

Por una parte se encuentran los cambios socio-demográficos, donde resalta un descenso

en los matrimonios y en la tasa de fecundidad. Esto se ha visto acompañado de un

incremento en otras formas de vida –como son la convivencia, la soltería, el divorcio y,

recientemente, el Acuerdo de Unión Civil–, y de cambios en la estructura familiar, donde

ha disminuido la proporción de las familias compuestas por una pareja e hijos, y se han

vuelto más comunes las familias de parejas sin hijos, monoparentales y unipersonales. Es

41

así que las familias hoy constituyen un escenario más diverso, dándose mayores

variaciones en cuanto a su composición.

Existen otros temas que resaltan en la lectura de los datos. El primero de ellos es la

corresponsabilidad parental. Esto es observable en el caso de las mujeres, porque todavía

se infiere en algunos casos que todavía están dedicadas al cuidado y a las tareas

domésticas y además, no están dadas las condiciones necesarias para que ellas se integren

al mundo laboral. No obstante, esto también está presente entre los hombres, quienes

suelen asumir el rol de dar soporte económico al hogar, pero están altamente ausentes en

el nacimiento y crianza de sus hijos(as). En este sentido se observa que a pesar de la

visibilización de la diversidad de familias, todavía está muy arraigado en la cultura de

nuestra sociedad la estructura de familia donde el padre asume la figura de proveedor y la

madre de cuidadora de hijos.

Un segundo tema a destacar es la situación de vulnerabilidad en la que viven algunas

familias. Aquí sobresalen los hogares monoparentales liderados por una mujer, que

presentan un mayor nivel de pobreza que otros hogares. Lo mismo sucede con el caso de

los hogares en los que habitan niñas, niños y/o adolescentes, que tienen niveles de

pobreza más elevados que otros hogares.

Por último, otro aspecto que es importante mencionar es la relevancia que han ido

tomando algunos segmentos de la población, como son las personas adultas mayores, que

a su vez están teniendo una mayor participación en el mundo laboral; y las(os)

inmigrantes, cuya presencia en el país ha tenido un crecimiento importante en los últimos

años.

42

Análisis del marco normativo actual El contexto normativo en el cual se enmarca este estudio considera tanto un ámbito

internacional –referido al derecho internacional de los derechos humanos- así como de

normativa interna o nacional. El sistema internacional de los derechos humanos se ha

construido sobre el principio de “la garantía de la dignidad del ser humano, a través de

ciertos derechos mínimos que le son reconocidos a los individuos por su sola condición de

seres humanos” (Nash, 2012). Estos derechos son universales, indivisibles e inalienables.

En la actualidad, éstos “son reconocidos como el contenido esencial, la sustancia del

sistema democrático. Ellos son el fundamento de un complejo sistema de promoción y

garantía del desarrollo de las personas, de todas ellas, sin discriminación. Los derechos

humanos orientan y limitan al Estado y sus órganos10, le imponen deberes y le definen

objetivos a realizar, pero su irradiación alcanza también a todas las personas, y las

relaciones familiares y sociales” (UDP, 2014).

El derecho internacional de los derechos humanos se conforma por un conjunto de

instrumentos internacionales de distinto contenido y efectos jurídicos (tratados,

convenciones, resoluciones y declaraciones), así como por las decisiones adoptadas por

los órganos de derechos humanos internacionales (UNICEF CIDH, 2013).

En el ámbito de familia, los instrumentos internacionales -de mayor relevancia- ratificados

por Chile, son los siguientes:

● Declaración Universal de Derechos Humanos11

● Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

● Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

● Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

● Convención Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

● Convención Americana de Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”

● Protocolo Adicional a la Convención Americana de derechos Humanos

● Convención sobre los Derechos del Niño (en adelante “La Convención”)

● Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (en adelante CEDAW)

● Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la Mujer

● Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad

10

La Constitución Política de la República de Chile (en adelante “la Constitución”) establece que “el ejercicio de

la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos que emanan de la naturaleza humana”, y continúa señalando que “Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes” (inciso 2º artículo 5). A partir de la segunda frase de este artículo, se ha generado un amplio debate en relación a la jerarquía de los tratados de derechos humanos en el sistema jurídico interno, distinguiéndose entre quienes consideran que éstos tienen rango de ley y quienes sostienen que su rango es constitucional, es decir, que pasarían a “formar parte de nuestro sistema jurídico con el mismo rango que tienen los derechos fundamentales” (Correa y Ruiz Tagle, 2010:117). 11

Artículo 16.3 “la familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad”

43

● Convención para la Obtención de Alimentos en el Extranjero

● Convención sobre Protección del Niño y Cooperación en materia de Adopción Internacional

● Convención sobre los Aspectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños

● Convención Internacional para la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias

Estos, contienen normas que son “plenamente aplicables, ejecutables y exigibles en

nuestro sistema jurídico” (Correa y Ruiz Tagle, 2010:115). En otras palabras, la

ratificación de instrumentos internacionales de derechos humanos, conlleva obligaciones

ineludibles para el Estado en términos de ajustar la normativa interna, a fin de cumplir

con los compromisos adquiridos. Por ello, tal como afirmaba Veloso (1998) en relación al

derecho de familia, éste “está obligadamente en transición”.

Dicha transición, se evidencia por ejemplo en las diferencias sustanciales entre lo que el

Código de Bello planteaba hace varias décadas y lo que hoy podemos entender que está a

la base de nuestra legislación en el ámbito de familia. En este sentido, los principios de la

regulación original se sostenían en ideas como: “a) matrimonio religioso e indisoluble; b)

incapacidad relativa de la mujer casada; c) existencia de la potestad marital y consiguiente

subordinación de la mujer al marido; d) preponderancia del marido en la administración

del régimen de bienes; e) patria potestad exclusiva del padre quien gozaba de poderes

absolutos en su ejercicio; f) filiación matrimonial, fuertemente favorecida, g) no

reconocimiento jurídico de las familias de hecho, h) no tratamiento jurídico diferenciado

de la violencia intrafamiliar e i) adulterio como figura tipificada discriminatoria contra la

mujer” (Veloso,1998:2).

De la sola lectura de estos principios bases del sistema jurídico de regulación de la familia,

es claro concluir que éste ha evidenciado reformas profundas. Esto, según señala Lepin

(2014), responde a la aprobación por parte de nuestro país de los tratados internacionales

de derechos humanos que, junto con acelerar dicho proceso de transformaciones,

“incorpora principios generales del derecho: igualdad, libertad y autonomía, que se

encontraban ajenos a nuestro Derecho de Familia”12.

La incorporación en plenitud de dichos principios al ordenamiento jurídico aún es una

tarea pendiente, existiendo áreas en las que persiste el desafío de dar efectividad a los

derechos garantizados en los tratados internacionales. El reconocimiento del principio de

12

En este mismo sentido, dicho proceso implicaría el avanzar “desde un modelo de familia patriarcal a un

modelo de familia inserto en una sociedad más igualitaria, pluralista y democrática”, que se sustenta en “el reconocimiento de la igualdad jurídica de hombres y mujeres; no hay superioridad jurídica de un sexo sobre el otro; los derechos de los cónyuges son recíprocos; la Patria Potestad se ejerce por ambos padres en interés de los hijos, el acento está en los derechos de éstos respecto a ambos padres; se fomentan las responsabilidades familiares compartidas; el estatuto filia TiVo está basado en el principio de igualdad esencial de la persona humana, consagrándose la libre investigación de la paternidad o maternidad, acogiendo así el principio de la verdad real por sobre la verdad formal; se norma y sanciona la violencia al interior de la familia; se reconoce jurídicamente a las familias de hecho; como manifestación del pluralismo jurídico, ningún modelo de vida familiar recibe la sanción plena del ordenamiento jurídico, que establece sólo unas reglas directivas muy laxas, permitiendo un mayor juego de la autonomía privada; el Estado interviene en la protección de los derechos fundamentales” (Veloso, 1998: 55).

44

igualdad como parte de las nociones a la base del enfoque, implica reconocer que junto

con la protección universal como seres humanos, existen ciertos grupos que como sujetos

de derechos, requieren de una protección especial. En este sentido, la revisión tendrá un

foco intencionado en las mujeres y los niños. Estos últimos principalmente en atención al

carácter del mandante.

A continuación, se proponen algunos principios normativos basados en un enfoque de

derechos en el ámbito de la familia. Primero, se realiza una descripción de la normativa de

derechos humanos sobre la que se construye cada principio, para luego revisar los

derechos o aspectos involucrados en cada uno de ellos. Luego, por cada principio se

revisan las principales reformas realizadas en el período 1990-2016 a fin de evidenciar los

avances en su regulación en nuestro ordenamiento. Con ello, se busca dar un panorama de

los avances y desafíos, respecto de cada uno de los principios propuestos.

Principios Normativos a considerar para el diseño de una Política de familia, considerando el enfoque de derechos humanos.

Tal como dijimos anteriormente, en esta sección se realiza una propuesta de organización

de la revisión normativa en base a los que se consideran son principios de relevancia en el

ámbito familiar, acorde con los instrumentos ratificados por Chile (para más detalle, ver

sección 3.3.2).

Los principios propuestos son los siguientes:

Tabla 6 Principios normativos propuestos y sus dimensiones

Principio Dimensión

Principio de Protección a la Familia

Derecho a la identidad

Derecho al matrimonio

Diversidad de las familias

Derecho a la procreación y planificación familiar

Principio de la Familia como el Medio

Prioritario para el Desarrollo del Niño Derecho de vivir en familia

Principio de Igualdad

Igualdad entre los cónyuges: aspectos

personales y patrimoniales

Igualdad de niños, niñas y adolescentes en el

ámbito de la familia

Principio de Corresponsabilidad Parental en

el cuidado y crianza de los hijos

Cuidado y crianza cuando los padres viven

separados

Cuidado y crianza: Conciliación trabajo – familia

Principio del Interés Superior del Niño

Principio de Protección frente a la Violencia Violencia al interior de la familia

45

Principio de Protección a la Familia

La normativa internacional considera a la familia como un “elemento natural y

fundamental de la sociedad” respecto del cual cabe un deber de protección tanto del

Estado como de la sociedad13.

En la misma línea, nuestro ordenamiento jurídico realiza un tratamiento respecto de la

familia que si bien no cuenta con una definición expresa, la reconoce como “el núcleo

fundamental de la sociedad” (Art. 1 inciso 2º de la Constitución y art. 1 de la Ley 19.947

sobre Matrimonio Civil). A esto, se agrega el deber constitucional del Estado de darle

protección y propender a su fortalecimiento (art. 1 inciso 514). Estos deberes implican por

una parte, la dictación de normas –y su correspondiente aplicación- que integren el

estatuto protector de la familia15 y por otra, el que tanto las normas como las políticas

públicas estén “encaminadas a mantener y reforzar los vínculos familiares, velando por el

interés familiar, pero con pleno respeto a los derechos fundamentales de sus integrantes

(Lepin, 2014: 17).

Lo anterior implica entonces la participación de los tres poderes del Estado en esta tarea,

así como el desafío de abordar integralmente desde la normativa y las políticas públicas la

protección de la familia con respeto de los derechos de quienes la componen.

A continuación revisaremos algunos aspectos y derechos vinculados a esta protección.

Derecho a la identidad

La Convención establece en su artículo 7 el derecho de todo niño/a a tener un nombre

desde su nacimiento y a adquirir una nacionalidad. A continuación, el artículo 8 establece

el derecho a preservar la identidad, al señalar:

1. Los Estados Partes se comprometen a respetar el derecho del niño a preservar su

identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad

con la ley sin injerencias ilícitas.

2. Cuando un niño sea privado ilegalmente de algunos de los elementos de su identidad o

de todos ellos, los Estados Partes deberán prestar la asistencia y protección apropiadas con

miras a restablecer rápidamente su identidad.

El Comité ha recomendado a Chile revisar y corregir la legislación, para asegurar que los

niños que nacen en el territorio adquieran la nacionalidad chilena, con independencia del

estatus migratorio de sus padres o de su situación de apátridas (CRC/C/CHL/CO/4-

5/párr.33).

13

Así, por ejemplo, en términos casi idénticos lo señalan la Declaración Universal de Derechos Humanos en su

artículo 16.3: “La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad, y tiene derecho a la protección de la sociedad del Estado” y el Pacto de San José de Costa Rica. 14 El inciso 5º del artículo 1 de la Constitución señala: “es deber del Estado resguardar la seguridad nacional,

dar protección a la población y a la familia, propender al fortalecimiento de ésta, promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”. 15 Dicho estatuto familiar estaría compuesto, según el mismo autor, por normas civiles como la existencia del

matrimonio, las normas sobre filiación, los alimentos, derechos sucesorios e incluso, aquellas referidas a la violencia intrafamiliar (Lepin 2014:17).

46

En relación al derecho de identidad, la recomendación apunta a avanzar en relación con

los derechos de identidad de indígenas, acorde con su cultura, y reconocer el derecho a la

identidad de niños LGBTI (lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intersexuales),

incluyendo la identidad de género de los niños transgéneros (CRC/C/CHL/CO/4-

5/párr.35). En la misma línea la “Convención sobre la eliminación de todas las formas de

discriminación contra la mujer” (CEDAW por sus siglas en inglés) reconoce el derecho de

la mujer a preservar su nacionalidad, independiente de su estado civil.

Derecho al matrimonio

La Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoce que los hombres y las

mujeres “tienen derecho, sin restricción alguna por motivos de raza, nacionalidad o

religión, a casarse y fundar una familia, y [que] disfrutarán de iguales derechos en cuanto

al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución” (art. 16). Para contraer

matrimonio, deberá cumplirse con el requisito de la edad -“núbil”- de los esposos, así

como contar con el “libre y pleno consentimiento” de éstos. En coherencia con ello, nuestra

legislación reconoce “la facultad de contraer matrimonio como un derecho inherente a la

persona humana, si se tiene edad para ello16” (art. 2 Ley 19.947), además de señalar que la

ley establecerá los requisitos para asegurar el libre y pleno consentimiento de los

contrayentes17.

Nuestra legislación reconoce en el artículo 1 de la Ley 19.947 – la Nueva Ley de

Matrimonio Civil- que “el matrimonio es la base principal de la familia”. Al respecto,

seguiremos la interpretación de Lepin (2014), quien señala que “el matrimonio es la forma

principal de constituir familia, con lo cual reconoce que hay otras formas de constituir

familia como las uniones de hecho, las familias monoparentales o las familias

ensambladas”. De esta forma, se amplía la noción de familia más allá de la tradicional,

centrada en el matrimonio.

En relación al derecho al matrimonio (y su consiguiente protección), cabe mencionar que

una de las principales reformas introducidas en nuestro ordenamiento jurídico familiar

durante las últimas décadas es la incorporación del divorcio vincular como parte de

nuestra legislación en 2004, terminando con la indisolubilidad del matrimonio, vigente

desde 185518. Sin perjuicio del derecho de disolver el matrimonio, nuestro sistema

privilegiaría la preservación del vínculo matrimonial al establecer que “en los juicios de

nulidad, separación y divorcio, el juez procurará preservar y recomponer la vida en común

en la unión matrimonial válidamente contraída cuando esta se vea amenazada, dificultada

o quebrantada” (artículo 3 Ley 19.947), así como el llamado a la conciliación que hará el

juez a las partes a “superar el conflicto de la convivencia conyugal y verificar la disposición

16 Con la Ley 19.947, la edad mínima para contraer matrimonio es de 16 años para hombres y mujeres (antes,

era 14 y 12 respectivamente). El Comité de Derechos del Niño ha sugerido a nuestro país, el aumento de este hasta los 18 años 17 Así por ejemplo, la citada ley, considera un deber de información acerca de las finalidades del matrimonio,

de los derechos y deberes recíprocos que produce, de los distintos regímenes patrimoniales del mismo y de los cursos de preparación para el matrimonio (artículo 10). 18 Esto fue logrado luego de casi 8 años de debate. Actualmente la ley considera la posibilidad de demandar

unilateralmente el divorcio, “por falta imputable al otro, siempre que constituya una violación grave de los deberes y obligaciones que les impone el matrimonio, o de los deberes y obligaciones para con los hijos, que torne intolerable la vida en común” (artículo 54 Ley 19.947), o de mutuo acuerdo (luego de acreditarse el cese de convivencia por un lapso mayor a un año (artículo 55).

47

de las partes para hacer posible la conservación del vínculo matrimonial” (ídem, art. 67)

(Lepin, 2014). Dicho principio de protección del matrimonio, no sólo operaría al momento

de poner término al vínculo, sino durante éste, a través de un estatuto protector, donde se

regulan aspectos patrimoniales y de sucesión hereditaria (ídem, 2014).

Diversidad de las familias

En el ámbito de los derechos humanos, diversos organismos han indicado que “no existe

un modelo único de familia, por cuanto este puede variar” (Nash, 2012:435). Así, por

ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que “el concepto de

familia no debe reducirse únicamente al vínculo matrimonial ni a un concepto único e

inamovible de familia19” (UNICEF, CIDH y OEA, 2013).

Cabe mencionar además la jurisprudencia de la Corte IDH en el Caso Atala20, que junto con

reafirmar lo señalado por los citados organismos rechaza “una percepción limitada y

estereotipada del concepto de familia, que no tiene base en la Convención al no existir un

modelo específico de familia (la “familia tradicional”)”. Con esto, no sólo se refiere a la

asociación de la familia con el matrimonio como única opción, sino también a la

consideración de quienes la conforman:

“El Tribunal constata que, en el marco de las sociedades contemporáneas se dan cambios

sociales, culturales e institucionales encaminados a desarrollos más incluyentes de todas

las opciones de vida de sus ciudadanos, lo cual se evidencia en la aceptación social de

parejas interraciales, las madres o padres solteros o las parejas divorciadas, las cuales en

otros momentos no habían sido aceptadas por la sociedad. En este sentido, el Derecho y los

Estados deben ayudar al avance social, de lo contrario se corre el grave riesgo de legitimar

y consolidar distintas formas de discriminación violatorias de los derechos humanos”

La jurisprudencia revisada es un hito en tanto deja claro que la protección familiar debe

abarcar la diversidad de éstas, pues de no hacerlo podría constituir una injerencia

arbitraria en la vida privada, así como una discriminación contra derechos fundamentales.

En este sentido, resulta fundamental la reforma introducida por el la Ley 20.830 de 2015

crea el Acuerdo de Unión Civil que junto con regular aspectos patrimoniales, crea un

nuevo estado civil para los contrayentes. Este según su artículo 1º es “un contrato

celebrado entre dos personas que comparten un hogar, con el propósito de regular efectos

jurídicos derivados de su vida afectiva en común, de carácter estable y permanente”.

Si bien en un inicio se pretendió que un acuerdo de esta naturaleza regulara meramente

aspectos patrimoniales, sus consecuencias fueron ampliándose hasta regular aspectos

19 La Corte, en la decision “Condicion Jurídica y Derechos Humanos del Nin o”. Opinion Consultiva OC-17/02

del 28 de agosto de 2002, serie A No. 17., citando una decision de la Corte Europea de Derechos Humanos, sostiene que el concepto de vida familiar “no esta reducid[o] unicamente al matrimonio y debe abarcar otros lazos familiares de hecho donde las partes tienen vida en comun por fuera del matrimonio” (parr. 69). (citado en UNICEF, CIDH y OEA,2013). 20

Para mayor detalle ver, Corte IDH, Caso Atala Riffo y Nin as VS. Chile. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia

del 24 de febrero de 2012. Algunos de los parrafos referidos sen alan: “el concepto de vida familiar no esta reducido unicamente al matrimonio y debe abarcar otros lazos familiares de hecho donde las partes tienen vida en comun por fuera del matrimonio” a la vez que rechaza “una percepcion limitada y estereotipada del concepto de familia que no tiene base en la Convencion al no existir un modelo específico de familia (la “familia tradicional”)” (parr. 142 y 145). Continua sen alando que “En efecto, esta Corte considera que la imposicion de un concepto unico de familia debe analizarse no solo como una posible injerencia arbitraria contra la vida privada, segun el artículo 11.2 de la Convencion Americana, sino tambien, por el impacto que ello pueda tener en un nucleo familiar, a la luz del artículo 17.1 de dicha Convencion” (parr. 175).

48

personales (como el estado civil y el parentesco por afinidad), considerar figuras propias

del matrimonio como los bienes familiares y la compensación económica, e incluso tener

el conviviente civil iguales derechos respecto del otro, iguales derechos respecto del

cónyuge fallecido en materia sucesoria y previsional (Quintana, 2015). Asimismo, existen

avances en términos de él o la conviviente, aunque no ocurre lo mismo respecto del

vínculo con los hijos e hijas, donde por ejemplo en el caso de madres lesbianas, sólo se

reconoce respecto de una de ellas el vínculo de maternidad.

El acuerdo de unión civil no puede igualarse a los efectos del matrimonio. Por ello, la

discusión legislativa prontamente estará marcada por el matrimonio igualitario21 y la

regulación de las familias ensambladas.

Derecho a la procreación (o planificación familiar)

Uno de los principales derechos que se le reconocen a la mujer en el ámbito de la familia es

el derecho a la procreación. El preámbulo de la CEDAW afirma que "el papel de la mujer en

la procreación no debe ser causa de discriminación" para lo cual establece la igualdad del

hombre y la mujer en la toma de una serie de decisiones asociadas a este derecho.

Además, la CEDAW es el único tratado de derechos humanos que menciona la

planificación familiar, distinguiendo por una parte el derecho a la información (para

asegurar la salud y el bienestar de la familia, art.10 letra h) y, por otra parte, a decidir libre

y responsablemente el número de sus hijos/as, el intervalo entre los nacimientos y a tener

acceso a la información, la educación y los medios que les permitan ejercer estos derechos

en condiciones de igualdad para hombres y mujeres (art. 16 e).

En el año 2010 se aprueba la Ley Nº 20.418 –Ley sobre Información, orientación y

prestaciones en materia de regulación de la fertilidad- que establece como un “derecho de

toda persona el recibir educación, información y orientación en materia de regulación de

fertilidad en forma clara, comprensible, completa y, en su caso, confidencial” (art.1). Su

adopción fue precedida de un amplio debate respecto de la provisión de la anticoncepción

de emergencia22 y sobre cuál debía ser la edad a partir de la cual se pudiera acceder

autónomamente a ella (INDH,2012). Finalmente, la norma estableció que en aquellos

casos en que quienes solicitaran la anticoncepción de emergencia fueran menores de 14

años, debía informarse posteriormente a los padres o al adulto referido por la solicitante

sobre su provisión23.

Si bien la ley establece un derecho de libre elección y acceso garantizado a los métodos de

regulación de la fertilidad existentes, diversos organismos han señalado que existen

“denuncias de desigual acceso a los anticonceptivos así como la no entrega del

anticonceptivo de emergencia en una cantidad de municipalidades” (ONU, 2014; INDH,

21 De hecho la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile y la Fundación Iguales preparan una propuesta

de proyecto de ley de matrimonio igualitario que debiera conocerse durante el primer semestre de 2016. 22

Al respecto vale la pena recordar el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en 2008 a requerimiento

de 36 diputados contra disposiciones de las Normas de Regulación de Fertilidad contenidas en el DS Nº48 del Ministerio de Salud, sobre la entrega gratuita de anticoncepción hormonal. Dicha instancia determinó que ésta era inconstitucional en tanto vulneraba el derecho a la vida del no nacido (Para mayor detalle, ver Derechos Humanos y Mujeres: Teoría y práctica. Centro de Derechos Humanos, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, págs.226 y siguientes). 23 Artículo 2: “Toda persona tiene derecho a elegir libremente, sin coacción de ninguna clase y de acuerdo a

sus creencias o formación, los métodos de regulación de la fertilidad femenina y masculina, que cuenten con la debida autorización y, del mismo modo, acceder efectivamente a ellos, en la forma señalada en el artículo 4o.

49

2012; FLACSO,2010), lo que se debería a la ausencia de un reglamento en la materia que

conllevaría a altos niveles de discrecionalidad en su distribución (Dides, 2010).

Según datos del Ministerio de Salud, en 2010 hubo 38.047 nacimientos de madres

adolescentes entre 15 a 19 años y 963 de adolescentes entre 10-14 años. Pese a los riesgos

asociados al embarazo adolescente, tanto para la madre como para el niño que está por

nacer, se considera que éste es un problema pendiente, donde “las respuestas han sido

principalmente paliativas y no resultan eficaces en reducir la incidencia del embarazo

adolescente” (ONU,2014)24.

El Comité de los derechos del Niño (2015) como parte de sus observaciones al Informe

presentado por Chile en cumplimiento del artículo 44 de la Convención, ha manifestado su

preocupación por las altas tasas de embarazo adolescente y la baja calidad de los

programas de educación sexual, así como la ausencia de adhesión a los protocolos por los

profesionales de la salud, con lo cual se restringe el acceso de los adolescentes a

información y anticonceptivos. Considerando lo anterior, recomienda la adopción de una

política integral de salud sexual y reproductiva para adolescentes que respete la

confidencialidad y la privacidad, con especial atención en la prevención de adolescentes, y

fomente la paternidad responsable y comportamiento sexual con igual atención; mejore la

calidad de los programas de educación sexual para niños y la capacitación especializada de

profesionales de la salud (CRC/C/CHL/CO/4-5/párr.60 y 61).

En particular, a propósito de la salud de los adolescentes, ha sugerido “despenalizar el

aborto y revisar la legislación con miras a garantizar el interés superior de las

adolescentes embarazadas y de asegurar -legalmente y en la práctica, el acceso de los

niños tanto a aborto seguro como a servicios de cuidado post aborto, así como que la

opinión del niño sea siempre escuchada y considerada en dichas decisiones”25. Al respecto

el Grupo de Trabajo ONU (2014) ha sugerido agregar a las 3 causales que actualmente se

discuten en el Congreso, aquellos casos donde “la salud mental y física de la mujer está

comprometida para niñas menores de 18 años” (ONU,2014).

En relación a este tema, cabe señalar que en los instrumentos de derechos humanos, no

existe una mención expresa al aborto como un derecho y la discusión acerca de su

regulación ha estado marcada por la tensión entre quienes argumentan contraponiendo el

derecho a la vida a los derechos sexuales y reproductivos de la mujer.

Hasta el año 1989 nuestra legislación comprendía la posibilidad del aborto terapéutico,

sin embargo, esta fue suprimida durante la dictadura, siendo a la fecha penalizada en

24 Pese a que desde el año 2000, se entiende que la maternidad no es “impedimento para ingresar y

permanecer en los establecimientos de educación de cualquier nivel”, y que luego se refuerza este derecho así como se regula de manera detallada cada una de las facilidades (académicas como de amamantar, o usar uniforme adecuado, por ejemplo) (Artículo 11 y siguientes Ley 20.370 y Decreto Supremo de Educación Nº2 de 2009), existe registro de un alto número de casos de expulsión o cancelación de matrícula de escolares embarazadas, que daría cuenta de deficiencias de fiscalización y prácticas de discriminación que persisten pese a la legislación (INDH,2012). En este sentido el Ministerio de Educación cuenta con una serie de Protocolos que podrían contribuir a una aplicación más transversal de la normativa. Sin embargo, este es un fenómeno que debe abordarse al menos desde el ámbito legal, como educativo, como de información y acceso a alternativas de anticoncepción eficaces y gratuitas. 25 Traducción propia

50

todas sus hipótesis26. El Mensaje del proyecto de ley actualmente en discusión en el

parlamento señala que esto “no responde al trato digno que el Estado de Chile debe

otorgar a sus ciudadanas en estas situaciones, y sitúa a nuestro país como uno de los

cuatro en el mundo que lo criminaliza en todas sus modalidades, además de El Vaticano, El

Salvador y Malta” (Mensaje Nº 1230.362).

La criminalización del aborto a todo evento en Chile conlleva una presión tanto social

como internacional 27 (Valenzuela y Villavicencio, 2015). Diversos organismos

internacionales, entre ellos el Comité CEDAW y otros comités de derechos humanos28 han

instado a nuestro país a despenalizar el aborto en determinadas circunstancias.

Nuestro país ha tenido una larga discusión social, política y legislativa en relación a la

regulación de la interrupción del embarazo. Las iniciativas parlamentarias por

despenalizar el aborto han sido múltiples29 y la resistencia ha estado mediada por

representantes de la Iglesia, así como de los sectores más conservadores de nuestra

sociedad. Estos últimos exponen, entre otros, argumentos basados en el derecho a la vida

del no nacido y la consideración de los diversos proyectos de ley como mecanismos

encubiertos para permitir el aborto libre.

Actualmente se encuentra en discusión el proyecto de ley que busca despenalizar la

interrupción voluntaria del embarazo cuando ésta ocurre “para evitar un peligro para su

vida (de la mujer), cuando el embrión padezca de una alteración estructural congénita o

genética incompatible con la vida extrauterina, o cuando el embarazo sea producto de una

violación” (Mensaje Nº 1230-362). Su despenalización, constituiría un avance, a lo menos,

26

La cifra de abortos en Chile es incierta, por lo que sólo es posible establecer estimaciones. Así, “según datos

del Ministerio de Salud, entre 2001 y 2009, se registra un promedio de 33.690 abortos, de los cuales 29.000 corresponden a mujeres entre 20 y 44 años, seguidas por las mujeres entre 10 y 19 años, con un promedio de 3.800 abortos” (Casas y Vivaldi, 2013: 25). Por otra parte, el Mensaje del Proyecto de Ley actualmente en discusión señala que en el período 2001-2012 hubo 395.905 casos de abortos antes de las 22 semanas de gestación, con un promedio de 32.992 casos al año, donde las mujeres y su entorno se encontraban en situaciones críticas (Mensaje Nº 1230-362). Ambas cifras dan cuenta de una realidad parcial, en tanto, su criminalización oculta parte del fenómeno por temor a la sanción penal. 27

El autor señala a modo de ejemplo lo ocurrido en el Informe del Grupo de Trabajo sobre el Exámen

Periódico Universal del Consejo de Derechos Humanos de la ONU del año 2014, donde nuestro país recibió recomendaciones de 84 Estados, y donde todos ellos hicieron recomendaciones a Chile de revisar la penalización total del aborto. Ver http://www.minrel.gob.cl/informe -epu-chile-2014-consejo-de-derechos-humanos/minrel/2013-08-07/164104.html (citado textual en Valenzuela y Villavicencio, 2015:272) 28

Algunas recomendaciones producto del examen periódico efectuado a Chile y su cumplimiento de los

compromisos internacionales, son: Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en 2004 (“revise su legislación y despenalice el aborto cuando se trate de abortos terapéuticos y cuando el embarazo sea consecuencia de violación o incesto); Comité de los Derechos del Niño en 2007 (revisar su postura de penalización de la interrupción del embarazo en toda circunstancia, incluso en los casos de violación, incesto y situaciones en que corre peligro la vida de la madre”), Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer en 2006 y 2012 (“preocupación por la insuficiencia del reconocimiento y la protección de los derechos relacionados a la salud reproductiva de la mujer en Chile”, “revise la legislación vigente sobre el aborto con miras a despenalizarlo en los casos de violación, incesto o riesgo para la salud o la vida de la madre”; Comité de Derechos Humanos en 1999 y 2007 (“preocupación por la legislación indebidamente restrictiva del aborto, especialmente en casos que la vida de la madre esté en peligro”). 29

Sólo por mencionar algunos de estas iniciativas: Boletín 499-01 sobre reposición del aborto terapéutico en

el artículo 119 del Código Sanitario (1991); Nº 3197 sobre reincorporación del aborto por indicación médica; Nº 4751 incorpora el aborto por riesgo de la vida o de la salud de la mujer, malformación grave del feto y por causa de violación (2006); Boletín 6522-11 sobre interrupción terapéutica del embarazo (2009); Boletín 6591-11 Modifica el Código Sanitario señalando los casos en los que se podría interrumpir un embarazo (2009); Boletín 7373-07 Despenaliza la interrupción del embarazo por razones médicas (2010), Boletín Nº 8862-11 para despenalizar el aborto terapéutico (2013), entre otros.

51

en términos de dar cumplimiento a los compromisos internacionales adquiridos por Chile,

así como de enfrentar un problema de salud pública y de protección del ejercicio de

derechos fundamentales.

Principio de la familia como el medio prioritario para el desarrollo del niño (derecho a vivir

en familia)

La normativa internacional de derechos humanos “reconoce a la familia como el medio

prioritario en que debe desarrollarse el niño, niña o adolescente; afirma que el Estado

debe propender a que la familia cumpla la función de cuidado y que, por ende, debe

intervenir sólo cuando ella falle en este cometido; y establecen, por último, que la

separación del NNA de su familia debe ser la última medida a adoptar y siempre que su

interés superior lo autorice” (Lathrop, 2014: 202).

El Preámbulo de la Convención se refiere a la familia como “grupo fundamental de la

sociedad y medio natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en

particular de los niños, [y que como tal], debe recibir la protección y asistencia necesarias

para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad” además de

señalar que “el niño, para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad, debe crecer

en el seno de la familia, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión”.

Sin embargo, cuando las familias no logran asegurar por sí mismas dicho cuidado y

protección, el Estado debe ofrecer alternativas con el fin de resguardar el ejercicio de los

derechos de los niños. En este sentido, el artículo 19 de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos señala que “Todo niño tiene derecho a las medidas de protección que

su condición de menor requiere por parte de la familia, de la sociedad y el Estado”. Por su

parte, la Convención sobre los Derechos del Niño en sus artículos 19 y 20 también

establece el derecho a la protección ante situaciones de vulneración de sus derechos, así

como el derecho a la protección y asistencia especial del Estado.

Excepcionalidad de la medida de separación del niño de su familia

La Observación Consultiva Nº 17 señala a modo de resumen que, “el niño debe

permanecer en su núcleo familiar, salvo que existan razones determinantes, en función del

interés superior de aquél, para optar por separarlo de su familia. En todo caso, la

separación debe ser excepcional, preferentemente temporal” (párr. 77).

Tal como señala la Corte Interamericana, la separación de la familia como medida

excepcional tiene como fin “garantizar la protección y la seguridad del niño a través de su

acogimiento alternativo, de modo temporal, mientras se realizan las acciones adecuadas

para superar las circunstancias que dieron lugar a la separación, y promover la

reintegración del niño a su familia, siempre que no fuera contrario a su interés superior, o

bien encontrar otra solución permanente para el niño” (UNICEF; CIDH; 2013). El carácter

de temporal de la medida implica la capacidad del sistema de poder trabajar de manera

especializada con la familia, a fin de apoyarla en el proceso de protección del niño,

superando las dificultades que motivaron la intervención o, la búsqueda de soluciones

definitivas cuando lo primero no sea posible.

Nuestro ordenamiento jurídico considera las medidas de protección como el mecanismo

de intervención del Estado ante niños, niñas y adolescentes “gravemente amenazados o

52

vulnerados en sus derechos” (art 30 Ley de Menores y 8 Nº7 de la LTF). Estas son

decretadas en sede judicial y se encuentran establecidas en la Ley de Menores y en la Ley

sobre Tribunales de Familia en términos bastante criticados (principalmente por la poca

claridad con que son definidas y el amplio rango de discrecionalidad que dejan para su

adopción). La ejecución de dichas medidas está a cargo del Servicio Nacional de Menores,

respecto del cual existe consenso sobre sus deficiencias al momento de cumplir con su

cometido de promoción, protección y restitución de derechos de niños, niñas y

adolescentes30. La separación del niño de su familia debe responder a la aplicación de una

medida especial de protección dictada por la autoridad competente, ser legítima,

conforme a la ley, adoptada con las debidas garantías procesales y tener como objetivo la

salvaguarda de sus derechos.

El sistema de protección especial en Chile requiere de modificaciones profundas,

destinadas a cumplir con los estándares de derechos humanos, así como de precisión y

coherencia interna de nuestra legislación e institucionalidad. Lathrop (2014) reconoce

como falencias del sistema normativo y de su aplicación judicial las siguientes: “a)

Imprecisiones en el supuesto normativo de aplicación de medidas de protección de

derechos de NNA, así como en el elenco de las mismas; b) Deficiencias de carácter

estructural en la sustanciación del procedimiento especial de protección de derechos de

NNA, c) Degeneración de la naturaleza de las medidas de protección de derechos de NNA

detectada en la solicitud de las mismas, e) Indeterminación del periodo de vigencia de la

medida de protección de derechos de NNA, f) Inobservancia del carácter de ultima ratio en

la dictación de medidas de protección de derechos de NNA que importan el alejamiento de

éste de su entorno familiar y comunitario” (2014:208).

Hoy, podemos decir que Chile cuenta con un sistema de protección especial que permite

un marcado intervencionismo estatal en la esfera de familia, altos niveles de

discrecionalidad y debilidades en la provisión de servicios de apoyo a las familias, así

como un uso de la alternativa residencial por sobre los sistemas de familias de acogida.

Esto último ha sido motivo de preocupación para el Comité en los últimos reportes, junto

con la calidad del cuidado que se provee y los incidentes contra niños reportados en estos

contextos (CRC/C/CHL/CO/4-5/párr.52 y 53). Por ello, en su último informe reitera sus

recomendaciones en orden a: a) promover las familias de acogida como una forma de

cuidado alternativo y aseguren que la institucionalización solo sea usada como el último

mecanismo posible, con carácter excepcional y tomando en cuenta el interés superior del

niño; b) asegurar resguardos adecuados y criterios claros basados en las necesidades y el

interés superior del niño, para determinar si un niño debe ser mantenido o derivado a un

lugar de cuidado alternativo; c) proveer asistencia adecuada a los padres mientras sus

hijos están en el sistema de cuidado con la finalidad de que ellos puedan retomar el

cuidado de éste, cuando esto sea lo mejor para el interés superior del niño; d) asegurar

que los niños puedan tener contacto con sus padres mientras están bajo cuidado

alternativo, salvo que sea contrario a su interés superior; e) asegurar revisiones

periódicas sobre la derivación de los niños a sistemas residenciales o a familias de acogida,

y que monitoreen la calidad de cada una de ellas, incluyendo la provisión de canales de

30 Para mayor información ver informes emitidos por la Corte Suprema en alusión a la “Comisión Jeldres”, así

como los elaborados por la Cámara de Diputados en ejercicio de sus funciones de fiscalización, particularmente en 2014.

53

reporte, monitoreo y remedios para el maltrato de niños; f) tomar las medidas necesarias

para prevenir la violencia contra los niños en familias de acogida y residencias, evitando

que esta se repita, g) asegurar que recursos humanos, técnicos y financieros adecuados

sean asignados a los centros de cuidado alternativo y los servicios de protección de

menores relevantes en orden a facilitar la rehabilitación y reinserción social de los niños

en dichas modalidades al máximo posible y, h) tomar nota de las guías para el cuidado

alternativo de niños de 2009 (CRC/C/CHL/CO/4-5/párr.54 y 55).

La gravedad de las deficiencias enunciadas da cuenta de un sistema que requiere de

reformas que limiten el ámbito de intervención del Estado y particularmente la respuesta

judicial, enmarcándose en un sistema de protección integral y universal, en el que la

protección especializada sea un dispositivo más dentro de un sistema de garantías de los

derechos de los niños. Para ello, se ha propuesto como eje de la Política Nacional de

Infancia y Adolescencia 2016 una serie de reformas normativas relativas a la

institucionalidad, la acción estatal de protección y la defensa jurídica de los niños que

permitan ajustar nuestra legislación con los estándares internacionales. Entre éstas se

consideran (Gobierno de Chile, 2016:80)31:

● Derogación de la Ley de Menores 16.618, cuya concepción tutelar es incompatible

con el sistema de garantías de derechos que se establecera.

● Reforma a la Ley de Tribunales de Familia N° 19.968, con el fin de establecer

nuevos procedimientos y asegurar adecuadamente el acceso a la justicia de los

niños, niñas y adolescentes.

● Proyecto de ley que crea el nuevo servicio especializado de Responsabilidad Penal

adolescente que dependerá del Ministerio de Justicia.

● Proyecto de ley que crea el Servicio Nacional de Protección, para la atención de los

niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos y que estará radicado en el

Ministerio de Desarrollo Social.

● Proyecto de ley que modifica el Sistema de Transferencias Financieras a las

instituciones que prestan servicios en el ámbito de la protección especial de

derechos, mediante reforma a la Ley N° 20.032.

● Proyecto de ley que crea el Defensor de la niñez y adolescencia.

Finalmente, cabe mencionar el Proyecto de ley que inicia un Sistema de Garantías de los

Derechos de la Niñez que crea la Subsecretaría de la Niñez (enviado al Parlamento durante

2015, Mensaje Nº950-363 ) como parte del Ministerio de Desarrollo Social (encargado de

la función de rectoría del sistema), siendo ésta la encargada de la coordinación en las

nuevas tareas del ministerio en relación con la niñez, así como la prestación de servicios y

programas, junto con “la adopción de medidas en sede administrativa”. Esta modificación

31 La Política Nacional del Niñez y Adolescencia 2015-2025 no hace referencia a la reforma legal de la Ley

19.620 sobre Adopción de Menores. Al respecto cabe señalar que desde 2013 se encuentra en tramitación el Boletín 9112-18 que busca reformar el sistema integral de adopción (este proyecto cambió sustantivamente en 2015 a través de la incorporación de dos indicaciones por parte del Ejecutivo). Sin embargo, luego de recibir el Informe de parte de la Corte Suprema, éste no ha presentado avances. Dicho informe puntualizó una serie de aspectos a ser revisados como por ejemplo algunos que podrían significar una mayor tardanza en el proceso como es la norma que establece como obligatoria la citación de los parientes consanguíneos hasta el sexto grado, o la omisión de la posibilidad de considerar como adoptantes a quienes hayan celebrado un Acuerdo de Unión Civil o la posibilidad de la adopción integral, entre otros (para mayor detalle ver Oficio Nº98-2015 del 8 de Setiembre de 2015).

54

es relevante porque, por una parte, integra la protección de los niños como parte de la

oferta estatal en servicios sociales desde una perspectiva que excede la protección

especial y por otra, “habilita al Ministerio de Desarrollo Social para adoptar las medidas de

protección respecto de niños que han sufrido limitación o privación de derechos”, con lo

cual refuerza la vía administrativa de protección más allá de SENAME. Expresamente el

Mensaje señala que:

“Actualmente el ingreso a los programas de protección se efectúa a través de órganos

judiciales que no están relacionados con la generación de políticas públicas ni tienen

incidencia en el contenido de tales programas. Ello torna insuficientes los esfuerzos

programáticos, sacrificando recursos del sistema. El proyecto, avanzando en el espíritu de

la Convención, entrega protagonismo a la Administración del Estado en la adopción y

ejecución de las medidas de protección de derechos; reservando a los tribunales el

establecimiento de la medida que signifique la separación del niño y su familia”.

Esto, de aprobarse y transformarse en ley, abre la esperanza de que el sistema avance a

considerar una perspectiva más universal y global sobre la protección de los niños y sus

familias que la que existe hoy.

Principio de Igualdad

El principio de igualdad es transversalmente reconocido en los diversos instrumentos

internacionales32, y por ende debe considerarse como uno de los principios fundantes

también en el ámbito de la familia. Así, por ejemplo la Declaración Universal de Derechos

Humanos reconoce en términos amplios que “todos los seres humanos nacen libres e

iguales en dignidad y derechos” (art. 1). Debe entenderse que la obligación del Estado de

dar cumplimiento a este derecho no se restringe a la tarea de no discriminar, sino que en

algunos casos requerirá de acciones afirmativas para garantizar la inclusión de grupos o

sectores tradicionalmente discriminados (Abramovich, 2006:10). En este sentido, la

consideración del principio de igualdad conlleva una serie de obligaciones que, si bien

deben abordarse a través de una visión integral y universal de protección, debe considerar

también garantías diferenciadas y reforzadas respectos de grupos de mayor

vulnerabilidad.

En concordancia con los instrumentos ya citados, la CEDAW reconoce a la familia como la

“célula básica de toda sociedad” pero se ubica desde una “perspectiva de cambio” (Veloso,

1998), al reconocer en su Preámbulo que “para lograr la plena igualdad entre el hombre y

la mujer, es necesario modificar el papel tradicional tanto del hombre como de la mujer en

la sociedad y en la familia” (párrafo 14). Esto conlleva la obligación para el Estado de

revisar su legislación, de modo de adoptar las medidas que permitan el efectivo ejercicio

32

En la misma línea, cabe citar lo señalado en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: “Los

Estados Partes […] se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los

derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto”(artículo 3); el Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales: “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los

hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y culturales

enunciados en el presente Pacto” (artículo 3); la Convención Americana sobre derechos humanos: “Los

Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y

a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación

alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen

nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”(artículo1), entre otros.

55

de los derechos de la mujer, en igualdad de condiciones que el hombre, en el ámbito

familiar.

En esta sección revisaremos dos dimensiones de la igualdad: 1. Entre los cónyuges en lo

relativo a los aspectos personales y patrimoniales y 2. La consideración de la igualdad de

los niños, niñas y adolescentes

Igualdad entre los cónyuges: aspectos personales y patrimoniales

De lo anterior, la regulación de aspectos personales y patrimoniales entre los cónyuges

surge como una de las dimensiones de relevancia en el ámbito familiar. En Chile, esto se

encuentra normado en relación a las obligaciones y derechos entre los cónyuges33,

distinguiéndose 3 regímenes de administración de bienes: la separación total de bienes, la

participación en los gananciales y la sociedad conyugal, siendo este último el que tiene el

carácter subsidiario de los primeros. Sin duda, es también la sociedad conyugal la que

mayores deficiencias plantea en términos de igualdad y autonomía de quienes se

encuentran sometidos a dicho sistema.

La incapacidad relativa de la mujer casada en sociedad conyugal fue derogada en 1989, lo

que “vino a atenuar considerablemente las facultades de administración del marido en el

régimen de sociedad conyugal al establecer numerosas limitaciones en su actuar desde

que requiere, para la celebración de los actos más importantes de disposición de los

bienes comunes o propios de la mujer, de su autorización” (Domínguez, 2005:5). Sin

embargo, aún no es posible hablar de plena igualdad ni plena capacidad, pues persisten

una serie de limitaciones en distintos ámbitos, como por ejemplo la administración de los

bienes sociales y, los propios de la mujer casada34 por parte del marido (Lepin, 2014). El

hecho de que aún “las mujeres casadas [bajo el régimen de sociedad conyugal] requieren

del consentimiento de sus cónyuges para obtener crédito [o celebrar contratos]” (ONU,

2014) o que, en ausencia o negativa del marido, la única posibilidad de la mujer de

administrar sus bienes propios sea mediando autorización judicial; sin duda no se condice

con su plena capacidad (Gatica, 2011), además de existir “un consenso bastante extendido

en la doctrina en cuanto a la arbitrariedad de la discriminación contenida en la norma”

(ibid.,2011:6).

Sin duda, como diversos autores e incluso la Comisión Interamericana de DDHH35 han

señalado, “el Estado de Chile sigue en deuda con los derechos civiles de la mujer casada en

sociedad conyugal” (Lepin, 2014). Así lo ha explicitado también el Comité CEDAW en 2012

al señalar su preocupación por el hecho de que en Chile “siga habiendo legislación que

discrimina a la mujer en lo que se refiere a la administración de los bienes matrimoniales y

[…] que esté pendiente desde 1995 la reforma legal de esta cuestión

(CEDAW/C/CHI/CO/4, párr.9).

33

Título VI Libro I del Código Civil 34

Ver específicamente las normas contenidas en los artículos 1749 y 1754 del Código Civil. 35

La Comisión se pronunció en 2008 a propósito del caso Arce Esparza, obligándose a “realizar una serie de

acciones destinadas a poner término a la discriminación legal implícita en el régimen de sociedad conyugal”. Para un análisis más detallado del caso y sus consecuencias para el Estado de Chile, ver Gatica 2011 y el Acuerdo de Solución Amistosa, Caso Nº 12.433 Sonia Esparza vs Chile. Diario Oficial, 3 de mayo de 2008. Santiago de Chile, citado por la misma autora.

56

En 2011 se presentó un proyecto de ley por parte del Ejecutivo que buscaba la

modificación de la regulación del régimen de sociedad conyugal (Boletín Legislativo Nº

7657-07 de 2011), sin embargo, a la fecha ésta no se ha aprobado. Además, respecto de

este proyecto, se ha advertido sobre la permanencia de “disposiciones que pueden

vulnerar el principio de igualdad, entre estas, la mantención de la sociedad conyugal como

régimen supletorio y la designación por mutuo acuerdo del/la cónyuge administrador/a

del patrimonio familiar” (INDH, 2012)36. Independiente de cuál sea la fórmula que se

adopte, concordamos con lo planteado por Gatica, en términos de que el objetivo central

de la reforma sea “la construcción de un régimen que sea capaz de representar la

comunidad de vida que implica el matrimonio y a la vez respete la igualdad de los

cónyuges” (2011:10).

En relación a los aspectos personales, existen avances en términos de las reformas a

normas discriminatorias contra la mujer, referidas particularmente al deber de fidelidad y

socorro. Así, por ejemplo, podemos mencionar la supresión de los delitos de adulterio y

amancebamiento37 a través de la Ley 19.335 (1994) que sólo reconocerá una sanción civil

para “esa grave infracción al deber de fidelidad” (artículo 132 del Código Civil), y que

luego de esta modificación define de manera única la conducta de adulterio de igual forma

para ambos cónyuges (Domínguez, 2005), dejando atrás una regulación discriminatoria en

contra de la mujer.

Consideraciones respecto del derecho a la igualdad de niños, niñas y adolescentes en el

ámbito de familia

Por otra parte y pese al reconocimiento general que hacen los instrumentos

internacionales de derechos humanos de la igualdad, se estimaba que dicha protección no

alcanzaba efectivamente a los niños (UDP,2014), por lo que la Convención sobre los

Derechos del Niño viene a ser “un instrumento destinado a la no discriminación, a la

reafirmación del reconocimiento de los niños como personas humanas, en toda la

acepción y sin limitaciones, y responde a la necesidad de contar con instrumentos

jurídicos idóneos para proteger sus derechos” (Cillero 1997).

La Convención establece en su artículo 2.138 un reconocimiento expreso del derecho a la

igualdad y a la no discriminación, destacándose tanto las distintas hipótesis de

discriminación contempladas, así como su extensión al entorno familiar del niño, niña o

adolescente (Lovera, 2015). Por una parte, se establece la “igualitaria protección de los

derechos de la infancia, atendiendo a sus particularidades” (Cillero, 1997), donde el

36

En este sentido, ver más INDH 2012 “El Estado tiene la obligación de informar a quienes van a contraer

matrimonio sobre las diversas alternativas de regulación patrimonial de manera que las personas puedan con pleno conocimiento decidir por cual optan; caso contrario, resulta arbitrario que ante el silencio de las partes –que bien puede deberse a desconocimiento- el Estado decida en su nombre por una opción en particular. En relación a la administración del patrimonio de la sociedad conyugal, el mutuo acuerdo que propone el proyecto no avanza hacia la igualdad real dado los roles de género imperantes en Chile, lo que sí lograría la coadministración de los haberes conyugales que entrega poder de decisión y control a las mujeres” (INDH,2012) 37

Antes regulados en los artículos 375 a 381 del Código Penal 38

El artículo 2.1. señala: “Los Estados Partes respetarán los derechos enunciados en la presente Convención y

asegurarán su aplicación a cada niño sujeto a su jurisdicción, sin distinción alguna, independiente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier otra condición del niño, de sus padres o de sus representantes legales”

57

Estado debe promover la igualdad en la promoción y el respeto de tales derechos, “sin

distinción alguna”. En este punto, no sólo se establece “un deber de no discriminación, sino

también una garantía especial respecto de la protección del niño frente a cualquier

discriminación o castigo “por causa de la condición, las actividades, las opiniones

expresadas o las creencias de sus padres o de sus familiares” (artículo 2.2)39.

Nuestro sistema jurídico reconoce el principio de igualdad al señalar que “todas las

personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos” (artículo 1), junto con asegurar “la

igualdad ante la ley”, prohibiendo cualquier tipo de diferencias arbitrarias de parte de la

ley o la autoridad (artículo 19 Nº2). Sin embargo, se estima que a nivel legislativo “Chile no

otorga una protección completa y adecuada en materia de igualdad y no discriminación

respecto de los niños, niñas y adolescentes” (Lovera 2015: 20). A juicio del mismo autor,

los criterios normativos ausentes en la legislación chilena y que debieran suplirse son: a)

Ausencia de reconocimiento expreso de los niños, niñas y adolescentes como titulares del

derecho a la igualdad y no discriminación; b) Ausencia de hipótesis amplias de

discriminación contra NNA; c) Necesidad de incluir el ámbito familiar del NNA; d)

Necesidad de contar con obligaciones negativas y positivas para superar la discriminación

contra NNA (Ib.id: 21).

El Comité de los Derechos del Niño ha recomendado persistentemente a nuestro país40 la

adopción de medidas que puedan enfrentar situaciones de discriminación basadas en el

género (debido a la persistencia de actitudes tradicionales y normas), así como respecto

de niños indígenas, con discapacidades, migrantes así como de discriminaciones en razón

de la identidad sexual (LBGTI).

Las reformas legales más relevantes en relación al derecho de igualdad de los niños, niñas

y adolescentes en el contexto de la familia, son las siguientes:

● En materia de filiación sin duda, se han realizado los avances de mayor relevancia.

Primero, con la dictación de la Ley 19.089 en 199141 y luego con la Ley 19.585 en

1998 que elimina toda forma de discriminación en contra de los niños derivada de

su filiación (al terminar con las diferencias entre hijos legítimos e ilegítimos,

derivadas de la situación jurídica de sus padres). La norma también avanza en el

establecimiento de normas que permiten la investigación de la paternidad a través

de diversas pruebas y reforma el régimen de patria potestad, estableciendo que

39

En este sentido por ejemplo, en el ámbito de educación se regulan expresamente la prohibición de sancionar

al niño con la expulsión, suspensión o cancelación de la matrícula derivada del no pago de parte de sus padres. 40

Observaciones del Comité de los Derechos del Niño a Chile en su 4to período de reporte, CRC/C/CHL/CO/4-

5, de fecha 2 de Octubre de 2015. En 2007 el Comité señalaba que “grupos vulnerables, incluidos los niños indígenas, migrantes y refugiados, los niños con discapacidades, así como los niños de estratos socioeconómicos desfavorecidos y los que viven en zonas rurales [en tanto] siguen siendo víctimas de la discriminación, especialmente por su limitado acceso a la educación”. Adicionalmente, manifiesta su preocupación por la discriminación “basada en el género y de que el embarazo siga siendo un motivo para excluir a las niñas de establecimientos educativos pese a que existe prohibición explícita de la discriminación por ese motivo. Además, preocupa al Comité que las relaciones homosexuales, inclusive entre personas menores de 18 años de edad, se sigan penalizando, lo que supone una discriminación sobre la base de la preferencia sexual”. 41

En su momento significó un importante avance al modificar el Codigo Civil en materia de reconocimiento de

hijos naturales; de legitimacion de menores de edad por matrimonio posterior de los padres, simplificando los procedimientos necesarios para tales efectos; y otras materias relacionadas con el mejoramiento de la situación legal de los menores de edad (Informe Inicial de Chile ante el Comité de los Derechos del Niño en 1993).

58

éste se ejerce conjuntamente entre el padre y la madre42. Como indica Domínguez

(2005:208) “finalmente, hoy no existe ninguna distinción en cuanto a los efectos

de la filiación entre ambas categorías de hijos, cualquiera sea su naturaleza, ya

consistan estos en derechos y deberes recíprocos, como potestad, alimentos o

derechos sucesorios. La Ley 19.620 por su parte, elimina las diferencias

discriminatorias en materia de filiación entre los hijos, según si son hijos

biológicos o adoptados, al señalar que “la adopción confiere al adoptado el estado

civil de hijo respecto del o los adoptantes en los casos y con los requisitos que la

presente ley establece” (artículo 998 Código Civil).

● Ley 20.422 sobre Igualdad de Oportunidades e Inclusión Social de Personas con

Discapacidad (2010) que reconoce a los niños, niñas y adolescentes como uno de

los grupos de personas con discapacidad en situación de especial vulnerabilidad

(Título I, Párrafo 2). Esta ley obliga al Estado a adoptar las acciones conducentes a

asegurar a los niños con discapacidad el pleno goce y ejercicio de sus derechos, en

especial el respeto a su dignidad, el derecho a ser parte de una familia y a

mantener su fertilidad en condiciones de igualdad con las demás personas, y a

asegurar su inclusión en la educación, entre otras obligaciones.

● Ley 20.379 (2009) que institucionaliza el Sistema Intersectorial de Protección

Social y dentro de éste el Subsistema de Protección Integral de la Infancia Chile

Crece Contigo. Su objetivo es “acompañar el proceso de desarrollo de los niños y

niñas que se atiendan en el sistema publico de salud, desde su primer control de

gestación y hasta su ingreso al sistema escolar, en el primer nivel de transición o

su equivalente” (artículo 9). Esta reforma es relevante porque tiene un foco en los

niños y sus familias y desde ahí establece un modelo de apoyo diferenciado y

acceso preferente a determinadas prestaciones, para quienes cumplen los

requisitos de vulnerabilidad (derivados de pobreza, vulnerabilidad o de

necesidades especiales).

● La Ley 19.949 (2004) que establece un Sistema de Protección Social para familias

en situación de extrema pobreza (Chile Solidario) y que busca promover la

incorporación de familias y personas en situación de extrema pobreza a las redes

sociales, así como su acceso a mejores condiciones de vida para que superen la

indigencia. Luego, en 2012 la Ley 20.595 que crea el Subsistema “Seguridades y

Oportunidades" (Ingreso Ético Familiar), que establece bonos y transferencias

condicionadas para las familias de pobreza extrema, con el objetivo de brindar

42

En su Informe al Comité de los Derechos del Niño, Chile reportaba estos avances legislativos indicando que

“Su objetivo fundamental es sustituir el regimen de filiacion vigente por otro que termine con las diferencias entre hijos legítimos e ilegítimos, estableciendo un trato igualitario para todos los hijos, cualquiera sea la situacion jurídica entre sus padres al momento de la concepcion o del nacimiento. La idea central que funda esta ley es la igualdad y de allí que se eliminen las diferencias entre los hijos nacidos dentro y fuera del matrimonio, admitiendose que la filiacion puede ser por naturaleza extramatrimonial. Se establece ademas, el principio de libre investigacion de la paternidad y maternidad, dandose la posibilidad de utilizar cualquier tipo de pruebas. Esta ley, tambien establece importantes reformas a la patria potestad, estableciendo un regimen mas coherente con las relaciones paterno filiales pasando a ejercerla la madre conjuntamente con el padre. La patria potestad se ejerce respecto a todo hijo menor no emancipado, sea que la filiacion tenga o no su origen en el matrimonio, ya que la patria potestad no se ejerce en interes de los padres sino en beneficio de los hijos (Informe presentado por Chile con arreglo al artículo 44 de la Convención CRC/C/65/Add.13 de 25 de junio de 2001).

59

seguridades y oportunidades a las personas y familias que participen en el, de

modo de promover el acceso a mejores condiciones de vida.

● Si bien existen avances respecto de la situación de los migrantes con la Ley de

Protección de los Refugiados (20.430 de 2010), su ámbito de protección respecto

de los derechos del niño es muy deficiente en relación a legislaciones comparadas

(Lovera, 2015).

● La Ley 20.609 (2012) establece medidas contra la discriminación, instaurando un

mecanismo judicial que permita restablecer el imperio del derecho toda vez que se

cometa un acto de discriminación arbitraria. La ley no hace referencia a los niños

como un grupo de particular protección.

Si bien la legislación interna ha experimentado reformas en el tiempo que denotan

avances en términos de igualdad, se considera que éstos en ningún modo son suficientes

ni logran asegurar el pleno ejercicio de los derechos en condiciones de igualdad. Para ello,

se requeriría la consideración de un sistema de protección integral de los derechos de la

infancia, que considere tanto una protección de carácter universal como la incorporación

de garantías diferenciadas acorde con las necesidades particulares de los niños y sus

familias (UDP, 2014).

Principio de Corresponsabilidad Parental en el cuidado y crianza de los hijos

Como vimos anteriormente, a través de los tratados internacionales, se ha ido instalando

la idea de corresponsabilidad en las relaciones paterno-filiales.

El preámbulo de la CEDAW señala:

“Teniendo presente el gran aporte de la mujer al bienestar de la familia y al desarrollo de la

sociedad, hasta ahora no plenamente reconocido, la importancia social de la maternidad y

la función de los padres en la familia y en la educación de los hijos, y conscientes de que el

papel de la mujer en la procreación no debe ser causa de discriminación, sino que la

educación de los niños exige la responsabilidad compartida entre hombres y mujeres y la

sociedad en su conjunto”.

Con ello, se reconoce expresamente la responsabilidad compartida de los padres. Para

luego, en su artículo 5 establecer que “Los Estados Partes tomarán todas las medidas para

b) Garantizar que la educación familiar incluya una comprensión adecuada de la

maternidad como función social y el reconocimiento de la responsabilidad común de

hombres y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo de sus hijos, en la inteligencia

de que el interés de los hijos constituirá la consideración primordial en todos los casos”.

Por otra parte, desde la perspectiva del niño, el artículo 18 de la Convención sobre los

Derechos del Niño establece el principio de que ambos padres tienen obligaciones

comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño, siendo su preocupación

fundamental el interés superior de éste. Para ello, los Estados Partes deberán prestar

asistencia para el desempeño de dichas funciones, velando por la creación de

instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los niños.

Existen a lo menos dos dimensiones en las que este principio debe ser analizado. La

primera dice relación con aquellos casos en que los padres viven separados y la

consiguiente regulación de los deberes-derechos respecto de los hijos; y la segunda, en

60

relación a cómo la conciliación trabajo familia juega un rol central en el ejercicio de las

tareas compartidas de crianza y cuidado al interior de la familia.

Cuidado y crianza cuando los padres viven separados

En aquellos casos en que los padres viven separados, el ordenamiento jurídico establece

diversas materias respecto de las cuales deben regularse los deberes-derechos de los

padres respecto de los hijos: alimentos43, cuidado personal, patria potestad y régimen

comunicacional. En general, puede afirmarse que las reformas introducidas han avanzado

en términos de igualdad de los padres para el ejercicio de estos derechos y deberes,

dejándose espacio para que éstos puedan regularlos de común acuerdo y a falta de éste,

realizarse por resolución judicial (como ocurre por ejemplo en el caso de los alimentos).

Con la dictación de la Ley 20.680 (2013), se deja en situación de plena igualdad a los

padres respecto del cuidado personal y la patria potestad de los hijos. Previo a la

dictación de esta norma, cuando los padres vivían separados, le correspondía a la madre el

cuidado y la patria potestad, al padre (reflejando los estereotipos de una madre cuidadora

y un padre proveedor). Con esta reforma, se establece que el cuidado personal de los hijos

“se basará en el principio de corresponsabilidad, en virtud del cual ambos padres, vivan

juntos o separados, participarán en forma activa, equitativa y permanente en la crianza y

educación de sus hijos” (artículo 224 Código Civil). Además, se establece que los padres

podrán determinar de común acuerdo a quien corresponde el cuidado personal o si lo

realizarán en forma compartida44. A falta de acuerdo, los hijos continuarán bajo el cuidado

del padre o madre con quien estén conviviendo.

La Ley 20.680 también modifica el artículo 229 del Código Civil en relación al régimen

comunicacional, al establecer respecto del padre o madre que no tenga el cuidado

personal del niño/a, “el derecho y el deber de mantener con él una relación directa y

regular” (entendiendo por tal aquella que propende a que el vínculo familiar entre el

padre o madre que no ejerce el cuidado personal y su hijo se mantenga a través de un

contacto periódico y estable). Adicionalmente, este derecho también se establece respecto

de los abuelos.

Tanto el cuidado personal de los hijos, como la patria potestad y el régimen

comunicacional, podrán modificarse o definirse judicialmente en caso de que no exista

acuerdo de los padres o que el interés del hijo así lo requiera. En todos estos casos, se

establece que deberá atenderse al principio del interés superior del niño.

Cuidado y crianza: conciliación trabajo y familia

En Chile, tradicionalmente el rol de cuidado ha estado entregado a la mujer. Sin embargo,

tanto a partir de la normativa internacional como nacional se ha ido avanzando hacia la

corresponsabilidad y el cuidado compartido, particularmente de los hijos. Así, por

43 En el caso del derecho de alimentos de los hijos respecto de los padres, si bien éstas se encuentran

establecidas legalmente, su implementación tiene diversos problemas que afectan su efectividad. Así, y de acuerdo a datos del Poder Judicial, el 60% de los demandados por pensión alimenticia no paga este derecho. Actualmente existe un proyecto de ley que busca mejorar el sistema de pensiones alimenticias tanto respecto del procedimiento como de las sanciones establecidas en caso de incumplimiento (Boletín 7765-07 que se encuentra en el primer trámite constitucional en el Senado desde el 20 de mayo de 2015). 44

El cuidado personal compartido es un régimen de vida que procura estimular la corresponsabilidad de

ambos padres que viven separados, en la crianza y educación de los hijos comunes, mediante un sistema de residencia que asegure su adecuada estabilidad y continuidad 8 artículo 225 del Código Civil).

61

ejemplo, los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT) han

reconocido la participación de padres y madres en las responsabilidades familiares, como

la protección de las mujeres y hombres frente a una discriminación a causa de sus

responsabilidades de cuidado, […] incorporados en el Convenio 183 (2000) sobre

protección de la maternidad y el Convenio 156 (1981) sobre los trabajadores con

responsabilidades familiares” (Lupica, 2015). Ambos convenios han tenido impacto en la

normativa chilena.

Sin embargo, aún se observa una contradicción entre “los nuevos discursos” y las “viejas

prácticas” en los roles de cuidado de las mujeres y los hombres y la conformación de un

modelo predominante de familia de roles complementarios e inequitativos45” (Lupica,

2014).

Esta división de roles, evidentemente tiene mucha relación con la participación de la

mujer en el mercado del trabajo. Por una parte, en tanto el cuidado de los hijos y la

realización de las tareas domésticas representa una de las principales barreras al ingreso

de las mujeres al mundo del trabajo y, por otra, es interesante ver qué ocurre cuando ellas

efectivamente participan de éste y deben compatibilizar ambas tareas. Esto último ya que,

como veremos, nuestra legislación tradicionalmente ha regulado el deber de cuidado de

los hijos como un derecho de la madre trabajadora. Recién en las últimas décadas se han

registrado avances en la regulación “desde la protección de la maternidad hacia la

promoción de la parentalidad y la asunción de responsabilidades familiares entre

trabajadores de ambos sexos” (Lupica, 2014). Sin embargo, aún persisten resabios del

modelo más tradicional a nivel normativo, así como resistencias a hacer uso de los

“nuevos beneficios” indistintamente por parte de los padres. Las reformas de mayor

relevancia en este ámbito son las siguientes:

La legislación laboral, establece el derecho a la sala cuna asociado a las mujeres

trabajadoras al establecer que “las empresas que ocupan 20 o más trabajadoras de

cualquier edad o estado civil deberán tener salas anexas e independientes del local del

trabajo, en donde las mujeres puedan dar alimento a sus hijos menores de dos años y

dejarlos mientras estén en el trabajo.” (art. 203 del Código del Trabajo46). Su provisión

podrá realizarse también a través de la existencia de una sala cuna por zona geográfica o a

través del pago directo al establecimiento de sala cuna donde la trabajadora lleve a sus

hijos menores de dos años.

Si bien la Ley 20.399 (2009) extiende el derecho al padre a gozar del derecho a sala cuna,

si fuera él quien tiene la tuición del hijo o la madre hubiere fallecido, así como a otros

cuidadores del niño que pudieran tener los mismos derechos, no siendo ni los padres ni

45

La autora cita al Informe Desarrollo Humano 2010 para ejemplificar esta tensión, ya que éste evidencia por

una parte el rechazo de la afirmación de que las mujeres deben hacerse cargo del cuidado de los niños y niñas y de las tareas domésticas, versus el hecho de que aún en este mismo grupo, las actividades domésticas están mayoritariamente a cargo de las mujeres y donde 1 de cada 2 hombres de este grupo no realiza tareas domésticas. 46

Artículo 203 inciso 1º CT: “Las empresas que ocupan veinte o más trabajadoras de cualquier edad o estado

civil, deberán tener salas anexas e independientes del local del trabajo, en donde las mujeres puedan dar alimento a sus hijos menores de dos años y dejarlos mientras estén en el trabajo. Igual obligación corresponderá a los centros o complejos comerciales e industriales y de servicios administrados bajo una misma razón social o personalidad jurídica, cuyos establecimientos ocupen entre todos, veinte o más trabajadoras. El mayor gasto que signifique la sala cuna se entenderá común y deberán concurrir a él todos los establecimientos en la misma proporción de los demás gastos de ese carácter”.

62

madres biológicos (Lupica, 2014), el cuidado sigue siendo primeramente de cargo de la

madre. Diversos autores47, como organismos internacionales y de la sociedad civil

(principalmente Comunidad Mujer48) han sostenido que esto constituye una barrera para

la inserción laboral de la mujer al ser una norma de carácter discriminatoria.

Recientemente, se modificó parcialmente esta situación con la promulgación de la ley que

perfecciona el permiso de postnatal parental para funcionarios públicos y el ejercicio del

derecho de sala cuna para los y las funcionarias públicas (Ley 20.891 de 2016). Con esto,

por una parte, se resuelve un tema salarial y por otra, se modifican las reglas asociadas a la

sala cuna en tanto permite que en aquellos casos en que ambos padres de un hijo menor

de 2 años sean funcionarios públicos (y cumpliendo con los demás requisitos legales), sea

la madre quien elija si el derecho a sala cuna se ejercerá en la institución donde ésta o el

padre trabaja. Sin embargo, esta norma hace referencia a un grupo particular de

trabajadores, por lo que la solución es parcial.

o Derecho de alimentación del hijo menor de 2 años

La regulación del derecho de las trabajadoras a la alimentación de los hijos menores de 2

años, en un principio se encontraba vinculada al derecho de sala cuna, sin embargo, a

partir de 2007 con la dictación de la Ley 20.166, se independizan ambos derechos no

condicionándose el ejercicio del derecho de alimentación “aun cuando el empleador no

esté obligado a contar con una sala cuna” (Casas y Valenzuela, 2012). La exclusividad del

derecho para la madre trabajadora de abandonar su lugar de trabajo durante una hora al

día para alimentar a sus hijos/as menores de 2 años de edad, fue blanco de críticas por

parte de la sociedad civil, abogándose por su extensión también a los padres trabajadores,

lo que quedó considerado en la Ley 20.761 de 2014.

o Permiso posnatal y posnatal parental

En relación al permiso posnatal, un primer avance es el incorporado por la Ley 19.250

(1993) que otorga al padre el derecho a gozar del permiso posnatal (con el subsidio

correspondiente) en caso de muerte de la madre o en el caso de que fuera el padre quien

tuviera la tuición de los niños y, se otorga derecho a licencia a madres o padres adoptivos

y a otras personas que tuvieran la tuición judicialmente decretada, o una medida de

protección a su favor (Casas y Valenzuela, 2012).

Sin duda, una de las reformas más relevantes en términos de “protección a la maternidad,

paternidad y vida familiar” recogidas en el título del mismo nombre en el Código del

Trabajo es la incorporación del permiso post natal parental, como parte del sistema de

protección de la maternidad para trabajadoras afiliados al sistema previsional49 a través

47

Para más detalle ver Thayer W. Y Novoa, P. Manual de Derecho de Trabajo Tomo IV. Derecho individual del

Trabajo y Derecho procesal del trabajo, 4ª edición actualizada. Editorial Jurídica de Chile, Santiago 2003. Los autores sostienen al respecto que “la obligación debiera gravitar hacia la seguridad social y no implicar un recargo en los costos para el empleador o la empresa, pues ello conspira contra la igual opción al trabajo de la mujer” (citado en Casas y Valenzuela, 2012:91) 48

La ONG propone la sustitución del artículo 203 del Código del Trabajo por uno que permita “avanzar hacia

un sistema nacional que de modo solidario financie la provisión de cuidado y estimulación temprana de niños y niñas menores de 2 años (sin distinguir si se trata de hijos o hijas de trabajadores o trabajadoras), retirando así de la mujer trabajadora el costo de la sala cuna” (Comunidad Mujer, 2014). Tanto durante el gobierno de Sebastián Piñera, como el actual gobierno de Bachelet, se han anunciado proyectos de ley para reformar el sistema de salas cunas. 49

Si bien existe este requisito de formalidad, la Ley amplía la cobertura del beneficio a trabajadores atípicos:

dependientes o independientes (temporeras por obra o faena, a honorario, cuenta propia) que tengan 12

63

de la Ley 20.545 (2011)50. Por parentalidad o responsabilidades parentales entendemos

“las capacidades prácticas y funcionamiento que tienen las madres y los padres para

cuidar, proteger, educar y asegurar el sano desarrollo de sus hijos e hijas y otras personas

dependientes en el hogar” (Lupica 2013ª).

La ley incorpora al permiso postnatal existente (de 12 semanas) el derecho de las

trabajadoras a ausentarse del trabajo por un período total de 12 semanas a continuación

del primero, recibiendo un subsidio por incapacidad laboral (beneficio previsional) por

hasta 66 UF. Dicho permiso puede ejercerse -a elección de la madre- a tiempo completo o

en media jornada (extendiéndose en este caso a 18 semanas y recibiendo el subsidio en

proporción a ella). Si ambos padres trabajan remuneradamente y están afectos a un

sistema previsional, a partir de la séptima semana, la madre puede traspasar parte de las

semanas restantes al padre, quien también podría ejercerlo por jornada completa o media,

con derecho al subsidio con igual tope que la mujer y derecho a fuero (por el doble del

tiempo que ejerza el permiso si lo hace a jornada completa o por un máximo de 3 meses si

es a media jornada); siendo éste un derecho independiente a la licencia por paternidad al

momento de nacer el hijo/a.

La ley establece el derecho permiso posnatal parental para ambos padres, sin embargo,

quién finalmente lo ejerza es decisión de la madre. “Este es uno de los argumentos que

utilizan muchas organizaciones de mujeres y de hombres para sostener que no se trata de

una política diseñada para fomentar el cuidado de los padres, sino que se trata, en la

práctica, de una extensión del permiso postnatal de la madre” (Lupica,2015:26).

Por otra parte, los datos de la Superintendencia de Seguridad Social refuerzan esta idea, al

evidenciar un uso bastante reducido del beneficio: entre enero y julio de 2014 se

registraron 58.503 permisos posnatales parentales, siendo sólo 125 de ellos transferidos

al padre, lo que equivale a un 0,21% del uso (INDH, 2014). Este bajo número da cuenta de

las resistencias culturales que enfrenta aún la sociedad chilena en estas materias. A ello se

suma que, en general la legislación que otorga beneficios a los padres en sus labores de

crianza y el cuidado se activan exclusivamente ante la ausencia de la madre (INDH,2012).

Finalmente, en relación a los derechos que surgen a partir del nacimiento de un hijo, cabe

mencionar que la ley 20.047 (2005) estableció un permiso paternal irrenunciable de 4

días en caso de nacimiento de un hijo o adopción (lo cual sumado al día legal existente por

nacimiento otorga al padre 5 días de permiso. Esta ley de iniciativa parlamentaria tuvo por

objetivo corregir una situación de discordancia ya que la Constitución Política de la

República consagra en su artículo 1º que la familia es el núcleo fundamental de la

sociedad” (Casas y Valenzuela, 2012).

● Permiso laboral por enfermedad del hijo

meses de afiliación previsional, y que tengan un mínimo de 6 cotizaciones –continuas o discontinuas- en el año anterior al inicio de la licencia 50

La adopción de esta ley ocurre luego de la instalación en la agenda pública del tema, al ser una promesa de

campaña presidencial de ambos candidatos en 2009. Las causas que motivaron dicha iniciativa fueron bastante heterogéneas, considerando aspectos relativos a que la decisión sería costo eficiente en términos del aumento de licencias médicas por enfermedad del hijo/a menor de un año, los argumentos médicos proclives al aumento de la lactancia materna (por su incidencia en enfermedades y el consiguiente gasto en salud), razones ligadas con la tasa de natalidad y la baja participación de las mujeres en el mercado del trabajo y su vinculación con la pobreza y el desarrollo del país (para un mayor desarrollo de estos argumentos, ver Lupica, 2015: 17-17).

64

Con la Ley 19.250 (1993) se produce un importante avance hacia la corresponsabilidad de

los cuidados, al establecer la posibilidad de que –previa decisión de la madre- sea el padre

quien pueda gozar de una licencia pagada por enfermedad del hijo/a.

En caso de enfermedad grave o terminal de un hijo o hija menor de 1 año de edad, en el

año 199751 se establece un permiso especial para trabajadores (de ambos sexos)

equivalente a 10 jornadas laborales en un año, que pueden fraccionarse en horas a

elección de cualquiera de los padres. Dicho beneficio se amplió en 201152 para incluir el

cuidado de personas mayores de 18 años con discapacidad mental, por causa síquica,

intelectual, multidéficit o con dependencia severa. Esta última incorporación es la primera

vez que una ley laboral “reconoce el cuidado de personas adultas dependientes como una

responsabilidad protegida” (INDH,2014).

Sin perjuicio de los avances que representan ambas normas, estas se consideran

insuficientes53. De hecho, en el caso de enfermedad grave, es un derecho bastante

restrictivo en términos de su extensión, ya que sólo cubre a los niños menores de un año

dejando sin protección a los que están por sobre esa edad, además de ser bastante breve el

período de permiso que autoriza. Actualmente, el Ejecutivo se encuentra trabajando en un

anteproyecto para crear un seguro solidario para el acompañamiento del niño y niña

(SANNA). Este consistiría en un permiso para que cualquiera de los padres pueda

ausentarse de su trabajo por hasta 180 jornadas laborales recibiendo un subsidio (sólo

por los primeros 90 días), cuando alguno de sus hijos sufra un accidente o una patología

grave que requiera un mínimo de 10 días de hospitalización, requiera tratamiento de

quimioterapia o radioterapia o se encuentre en fase final de una enfermedad terminal54. A

la fecha, dicha iniciativa aún no ha sido presentada en el Congreso.

Principio del Interés Superior del Niño

Como señalábamos a propósito del principio de igualdad, el niño debe considerarse como

un sujeto de derechos de especial protección y su interés debe estar a la base de la

regulación familiar.

La Convención establece en su artículo 3.1 que, “En todas las medidas concernientes a los

niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales,

las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a

que se atenderá será el interés superior del niño”. Con ello, la Convención establece al

interés superior del niño como un principio de prioridad no excluyente de otros derechos

e intereses (UDP,2014).

Para Miguel Cillero (2007) este principio “es la plena satisfacción de sus derechos” y tiene

una triple función: “es una garantía, ya que toda decisión que concierna al niño, debe

considerar primordialmente sus derechos; es de gran amplitud ya que no solo obliga al

51

Para mayor detalle, véase Ley Nº 19.505 de 1997. 52

Para mayor detalle, véase Ley Nº 20.535 de 2011. 53

Ver por ejemplo, la iniciativa de la sociedad civil “Licencia para cuidar”. 54

Información de prensa http://www.latercera.com/noticia/nacional/2016/02/680-669246-9-preparan-

envio-al-congreso-de-seguro-para-padres-de-ninos-con-enfermedades.shtml, http://www.latercera.com/noticia/nacional/2016/02/680-670366-9-senadores-piden-agilizar-seguro-para-padres-de-ninos-enfermos.shtml

65

legislador sino también a todas las autoridades e instituciones públicas y privadas y a los

padres; también es una norma de interpretación y/o de resolución de conflictos jurídicos;

finalmente es una orientación o directriz política para la formulación de políticas públicas

para la infancia, permitiendo orientar las actuaciones públicas hacia el desarrollo

armónico de los derechos de todas las personas, niños y adultos, contribuyendo, sin dudas

al perfeccionamiento de la vida democrática” (pág. 141)55

Nuestro ordenamiento jurídico reconoce este principio a través de diversas normas

legales que, por una parte inspiran la normativa sobre relaciones paterno filiales y al

mismo tiempo son fuente de inspiración para la interpretación y resolución de conflictos

de normas o colisión de derechos (Lepin, 2014). Al revisar la regulación familiar, podemos

encontrar que éste constituye un límite a la acción de los padres y del Estado en términos

de la adecuada protección de derechos del niño, transformándose en un principio rector

en materia de familia (ídem, 2014) que lo define como aquel que consiste en “la mayor

realización espiritual y material posible, y lo guiarán en el ejercicio de los derechos

esenciales que emanan de la naturaleza humana de modo conforme con la evolución de

sus facultades” (art. 22 Código Civil).

Algunas de las leyes que a partir de los años 90 han incorporado este principio son:

● Ley 19.968 sobre Tribunales de Familia, al establecerlo como el principio rector que

debe tener como consideración principal el juez de familia en los asuntos de su

conocimiento (art 16)

● Ley 19.620 sobre Adopción de Menores

● Ley 19.947 sobre Matrimonio Civil, al establecerlo como principio rector

● Ley 20.680 sobre Igualdad Parental, en materia de cuidado personal y regulación

directa

Si bien su reconocimiento se encuentra incorporado en la normativa, aún falta avanzar en

términos de su aplicación concreta. Particularmente en el ámbito judicial, éste debe servir

de fundamento para las decisiones que se adoptan respecto del niño, así como

compatibilizarse con el ejercicio del derecho del niño a ser oído en todas aquellas

decisiones que lo afectan, acorde con la evolución de sus facultades. Esto implica no sólo el

deber de escuchar, sino también la obligación de tomar en consideración lo planteado por

el niño.

55

En un sentido similar, la Observación General Nº 14 (2013: 4, citado en UDP, 2014), señala que debe

entenderse en una triple concepción: ● Derecho sustantivo: refiere al derecho del niño a que este sea “una consideración primordial que se

evalúe y tenga en cuenta al sopesar distintos intereses para tomar una decisión sobre una cuestión debatida, y la garantía de que ese derecho se pondrá en práctica siempre que se tenga que adoptar una decisión que afecte a un niño o grupo de niños.

● Principio jurídico interpretativo fundamental, lo que implica que, ante diversas interpretaciones posibles, se elegirá aquella que “satisfaga de manera más efectiva el interés superior del niño”

● Norma de procedimiento: esto es que cuando deba tomarse una decisión que afecte al niño debe incluirse una estimación de las posibles repercusiones de ésta en él. Dicha evaluación y determinación requiere de garantías procesales, así como de mención expresa del modo en que dicha consideración se ha realizado. Este elemento es lo que se denomina como el examen o evaluación global del interés superior (UNHCR, 2006).

66

Principio de protección frente a la Violencia

Un enfoque de derechos se basa en la dignidad humana. Ello conlleva su transversal

protección en diversos instrumentos internacionales.

En particular, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la

Violencia contra la Mujer (Belén do Pará)56 señala que es también violencia contra la

mujer, la “que tenga lugar dentro de la familia o unidad doméstica, o en cualquier otra

relación interpersonal, ya sea que el agresor comparta o haya compartido el mismo

domicilio que la mujer, y que comprende entre otros, violación, maltrato y abuso sexual”

(Artículo 2, letra b). Por su parte, el artículo 3 es claro en señalar que “toda mujer tiene

derecho a una vida libre de violencia tanto en el ámbito público como privado”.

La Corte IDH ha señalado57 que el Estado tiene el deber de organizar todo el aparato

gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el

ejercicio del poder político de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el

libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Por ende, “el Estado está en el deber

jurídico de prevenir, razonablemente, las violaciones a los derechos humanos, investigar

las que se hayan cometido, sancionar a quienes sean responsables y reparar a las víctimas”

(INDH,2013:105).

Tratándose de la violencia contra los niños, la Convención es clara en señalar la obligación

del Estado de adoptar todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas

apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental,

descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras

el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de

cualquier otra persona que lo tenga a su cargo (art. 19 nº158)59.

En relación a la violencia hacia los niños, existe una “cultura que ha tendido a normalizar e

invisibilizar pautas de interacción violenta y vulneradora de derechos (Gobierno de Chile,

2016), ocurriendo gran parte de ellos en el espacio familiar. De acuerdo a INDH (2013)

“siete de cada diez niños/as en Chile recibe algun tipo de violencia de parte de su padre

y/o madre, los niveles de violencia física grave permanecen casi inalterables entre los

56

Define la violencia contra la mujer como “cualquier acción o conducta, basada en género, que cause muerte,

daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en ámbito público como en el privado” (artículo 1). 57

Corte IDH, caso González y otras (campo algodonero) vs. México. Sentencia de 16 de noviembre de 2009,

párr.. 236, citado en INDH, 2013. 58

En relación con el artículo 34 de la Convención: “Los estados partes se comprometen a proteger al niño

contra todas las formas de explotación y abusos sexuales. Con este fin, tomarán en particular, todas las medidas de carácter nacional, bilateral y multilateral que sean necesarias para impedir: a) La incitación o la coacción para que un niño se dedique a cualquier actividad sexual ilegal, b) la explotación del niño en la prostitución u otras prácticas sexuales ilegales; c) la explotación del niño en espectáculos o materiales pornográficos. 59

Adicionalmente, en otros instrumentos internacionales de derechos humanos se consideran normas

relativas a la protección de los niños contra la violencia, como el Convenio 182 de la OIT sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil; el Protocolo Facultativo relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía; el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños y el Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire.

67

an os 2000 y 2012 –bordeando el 25%– y la prevalencia del abuso sexual en la poblacion

infantil fluctúa entre un 7,3% y 8,7% (UNICEF, 2012; GfK Adimark, 2013) (2013: 93). Pese

a ello, a juicio de dicha institución, “la violencia contra los niños no logra ser abordado en

toda su complejidad, pues muchas de sus expresiones permanecen invisibles ante la falta

de datos estadísticos, no se encuentran tipificadas como delitos o están profundamente

arraigadas en la cultura (INDH, 2013).

El Comité de los Derechos del Niño ha manifestado repetidamente su preocupación por la

violencia que ocurre en el contexto del hogar. Por ello en su Informe de Observaciones a

Chile (2015) específicamente recomienda al Estado avanzar en el desarrollo de una

estrategia comprehensiva de prevención e intervención en casos de violencia contra los

niños, así como a aquella a la que están expuestos en contextos domésticos (lo que incluye

la provisión de soporte psicosocial a las víctimas) y establecer una base de datos nacional

incluyendo todos los tipos de violencia contra niños y la violencia doméstica

(CRC/C/CHL/CO/4-5/párr.39).

Actualmente en Chile la legislación considera situaciones de violencia contra niños en

diversos cuerpos legales, a través de disposiciones contenidas en la Ley de Menores, la Ley

que crea los Tribunales de Familia y la Ley de Violencia Intrafamiliar y el Código Penal, en

tanto el maltrato sea delito. Es importante asegurar la coherencia de la protección contra

la violencia en la legislación, lo que a partir de las reformas –supuestamente venideras- al

Código Penal y a la reforma de las leyes de infancia, puede existir una oportunidad de

buscar más que soluciones paliativas, una respuesta integral y coherente.

La dictación de la Ley 19.325 (en 1994) representa el primer reconocimiento de la

violencia intrafamiliar como “una conducta merecedora de reproche social” (Casas y

Vargas, 2011). Dicha ley estuvo marcada por el carácter terapéutico y la necesidad de

buscar reconciliación y reparación a través de la intervención judicial (ídem,2011). Este

foco cambió en parte con el procedimiento adoptado por la Ley de Tribunales de Familia

en 2005, aunque persistía la noción de acuerdo.

El cambio radical ocurre con la Ley 20.066 (2005) que tiene por objeto “prevenir,

sancionar y erradicar la violencia intrafamiliar y otorgar protección a las víctimas”

(artículo 1º), reconociendo que es un deber del Estado el “adoptar las medidas

conducentes para garantizar la vida, integridad personal y seguridad de los miembros de

la familia” (art 2)

El artículo 5º de la Ley 20.066 define como VIF:

“todo maltrato que afecte la vida o la integridad física o psíquica de quien tenga o haya

tenido la calidad de cónyuge del ofensor o una relación de convivencia con él; o sea

pariente por consanguineidad o por afinidad en toda la línea recta o en la colateral hasta el

tercer grado inclusive, del ofensor o de su cónyuge o actual conviviente.

También habrá VIF cuando la conducta referida en el inciso precedente ocurra entre los

padres de un hijo común, o recaiga sobre persona menor de edad, adulto mayor o

discapacitada que se encuentre bajo el cuidado o dependencia de cualquiera de los

integrantes del grupo familiar”.

A través de la nueva legislación, se incorpora el delito de maltrato habitual y con ello una

respuesta más represiva de parte del Estado (ídem, 2011). Además de visibilizar la

especificidad de género que diversos actos de violencia como lesiones, amenazas,

68

violación de morada, delitos de daños u homicidios, terminaban por ocultar (Casas y Mera,

2004).

Con ello, se distingue entonces en aquellos casos de violencia intrafamiliar que, al no ser

delitos, seguirán siendo de conocimiento de los Tribunales de Familia, de aquellos que por

constituirlo serán conocidos en sede penal. La acreditación de estos últimos, muchas veces

se vería frustrada tanto por la retractación de la víctima, como por la persistencia en la

práctica del enfoque terapéutico, más bien, destinado a la recomposición familiar en sede

de familia (Casas y Vargas, 2011).

La citada Ley 20.066 sobre VIF si bien “en su denominación y tipología no hace referencia

específica a la mujer, ha sido mayoritariamente usada por mujeres víctimas de violencia,

hasta llegar a la creación del tipo penal específico de femicidio (Ley Nº 20.480 de 2010)”

(Villegas, 2012), que puede ser cometido por cónyuges o ex cónyuges. Esto, se considera

un avance en la legislación, sin embargo el INDH (2012) ha reportado que “la alta tasa de

femicidios en el país y la constatación que en varios casos las víctimas contaban con

medidas de protección dan cuenta de una respuesta aún insuficiente frente a la magnitud

y complejidad del fenómeno”. En este sentido, se detectan diversos aspectos en términos

de su implementación que afectan la aplicación de la ley, como por ejemplo la falta de

especialización de los actores, la falta de dotación del Ministerio Público, la ausencia de

oferta para el agresor, y la necesidad de agilizar la tramitación de las causas en sede

judicial, entre otras.

Otras reformas legales en relación a la violencia, particularmente en relación a mujeres y

niños son:

● Ley 19.617 (1999) modifica el Código Penal sancionando el acoso sexual

● Ley 19.968 (2004) que crea los Tribunales de Familia

● Ley 20.207 (2007) modifica el plazo de prescripción de delitos sexuales contra

menores de edad

● Ley 20.526 (2011) modifico el Código Penal para sancionar el acoso sexual de

niños/as, la pornografía infantil virtual y la posesión de material pornográfico infantil.

● Ley 20.507 (2011) tipifica los delitos de tráfico ilícito de migrantes y trata de personas

en el Código Penal, junto con establecer una agravante cuando se trata de menores de

edad.

● Ley 20.594 (2012) que crea la “inhabilitación absoluta perpetua para cargos, empleos,

oficios o profesiones ejercidos en ámbitos educacionales o que involucren una relación

directa y habitual con personas menores de edad para personas condenadas por

delitos sexuales contra niños, estableciendo además un registro de dichas

inhabilidades.

● Ley 20.685 (2013): agravó las penas y restringió los beneficios penitenciarios para

quienes cometan delitos sexuales contra niños y niñas.

● Ley 20.480 Incorpora el delito de femicidio.

● Ley 20.536 sobre Violencia Escolar

La normativa relativa a la violencia, su tipificación y sanciones está dispersa en nuestro

ordenamiento.

Particular interés ha generado la regla del art 234 del Código Civil, basándose en la

preocupación del Comité que en relación al proyecto de ley que busca modificar dicho

69

artículo en tanto esa propuesta aparentemente se limita a perseguir el castigo corporal en

aquellos casos en que haya un resultado de lesiones y que el artículo 234 al reconocer el

derecho de los padres de corregir a los niños podría permitirles tomar ciertas medidas

correctivas que pueden afectar la integridad física y mental de los niños. Por ello, reitera la

recomendación de adoptar una ley integral que explícitamente prohíba el castigo corporal

contra los niños en todos los contextos, incluyendo medidas para dar a conocer y

sensibilizar formas positivas, no violentas y participativas de crianza (CRC/C/CHL/CO/4-

5/párr.44 y 45). Al respecto se considera que, si bien debe rechazarse todo tipo de

violencia contra los niños, sería positivo incluir la revisión de esta norma dentro de la

reforma general del Código Penal de modo que el ordenamiento jurídico cuente con

coherencia en su protección.

A partir de lo revisado, podemos señalar que la ratificación de diversos instrumentos de

derechos humanos ha tenido un evidente impacto en nuestra legislación. Sin duda, el

ordenamiento jurídico basado en los principios de Bello ha quedado mayoritariamente

atrás. La incorporación de normas que reconocen la igualdad de los hijos -sin diferencias

en términos de su filiación-, la incorporación del divorcio vincular, el reconocimiento de la

violencia intrafamiliar como una conducta que merece sanción, o la incorporación del

principio de corresponsabilidad parental en nuestro ordenamiento, son sin duda avances

significativos.

Sin embargo, aún existen múltiples desafíos en el ámbito familiar. Por una parte, es

fundamental alcanzar la igualdad de derechos del hombre y la mujer en la regulación

familiar. La incorporación de la mujer al mundo laboral y los retos que ello implica en

términos de conciliación trabajo-familia, requieren tanto de reglas que reconozcan este

cambio y que faciliten a ambos padres el poder conjugar ambos roles dejando atrás los

estereotipos tradicionales, donde la crianza corresponde a la mujer y el rol de proveedor

al hombre. Chile ha cambiado y la legislación debe dar cuenta de las nuevas necesidades,

evidenciando y facilitando las transformaciones sociales.

Por otra parte, la Convención sobre los Derechos del Niño ha sido clave en el proceso de

reconocimiento de los niños como sujetos especiales de derechos. Ella impone un estándar

de protección y reconocimiento de los niños, niñas y adolescentes que aún está muy lejos

de ser alcanzado. Contar con un sistema de protección integral que garantice el efectivo

ejercicio de derechos de los niños y sus familias, está a la base de las reformas pendientes.

El actual sistema requiere de cambios mayores, que consideren ajustes a la

institucionalidad, la normativa y las políticas públicas pensadas para los niños, y sus

familias.

Finalmente, consideramos que la normativa así como las políticas públicas en general,

deben avanzar hacia una protección universal de derechos, donde se reconoce a los seres

humanos y a la familia, como elemento fundamental de la sociedad, de manera integral.

Ello implica, además, el tratamiento de quienes requieren de una protección especial a

través de garantías reforzadas que permitan el ejercicio de sus derechos sin

discriminación. Esta mirada implica la adopción de ajustes normativos que sean

coherentes con esa visión.

70

Análisis de Políticas, Planes y Programas del Estado de Chile La presente sección da cuenta del análisis que se realizó de una muestra de planes,

programas y políticas (en adelante PPP) que entrega el Estado de Chile a las familias y sus

integrantes. Esta revisión y análisis tiene relevancia considerando también la revisión

conceptual y normativa vinculada a las familias y como esta ha evolucionado en los

últimos 20 años. Lo anterior supone que en la medida en que ha evolucionado la

normativa y se han incrementado las definiciones de familias y los aspectos que la

tensionan, desde diversas disciplinas y miradas, es posible también avanzar en una mayor

comprensión de la diversidad de formas de ser y hacer familia y también, conocer lo que

estas requieren para cumplir los roles y funciones que le son atribuidos. Así, se esperaría

que los planes, programas y políticas fuera recogiendo estos cambios de la realidad

familiar haciéndose cada vez más pertinentes y oportunos.

A partir de la revisión es posible evidenciar que existe un número importante de

programas y políticas que están destinados a las personas, en su mayoría integrantes de

grupos familiares, pero que son pocos los programas y políticas de “exclusiva” destinación

a las familias como grupo. Sin embargo, aun cuando estos están dirigidos a uno o más de

un integrante, estas atenciones, entrega de servicios o intervenciones, tienen un efecto

muchas veces no dimensionado en las familias. Por ello, la importancia de conocer y

definir qué apoyos requieren las familias.

Los programas que aquí se presentan se caracterizan por ser una respuesta específica a

una situación generalmente negativa que las familias enfrentan. Por ejemplo, situación de

pobreza extrema, violencia intrafamiliar, cuidado alternativo de niños vulnerados por sus

familias. En tanto, las políticas que se revisaron y analizaron, tienen una dimensión un

poco más amplia, en el sentido de que abarcan una o más dimensiones de la vida familiar y

no un foco específico de reparación o prevención. Con todo, las familias ocupan -al menos

en lo establecido en el plan, programas y políticas revisadas y analizadas—un lugar

importante, convocan a varios sectores simultáneamente, y son requeridas y valoradas, a

la hora de superar situaciones adversas.

Por último, es importante señalar que, para el desarrollo de la revisión y análisis de

planes, programas y políticas, se estableció un modo de búsqueda que permitiera generar

una nómina de plan, programas y políticas con respaldo de documentos oficiales,

normativas, orientaciones, evaluaciones, etc., las que también fueron revisadas, para

conformar un conocimiento consistente de cada análisis realizado.

Definición de planes, programas y políticas

Para la revisión de los planes, programas y políticas que las diferentes instituciones del

Estado proveen a las familias y a sus integrantes es necesario dar cuenta qué se entiende

por un plan, un programa o una política.

Políticas

Se entenderá por políticas públicas aquellas que están conformadas por un conjunto de

acciones y decisiones cuyo objetivo central es la solución de un problema específico de

una población.

“Una política pública es: a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones,

estructuradas en modo intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos

71

considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución es

considerada de interés o beneficio público; b) acciones cuya intencionalidad y causalidad

han sido definidas por la interlocución que ha tenido lugar entre el gobierno y los sectores

de la ciudadanía; c) acciones que han sido decididas por autoridades públicas legítimas; d)

acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por éstos en asociación con

actores sociales (económicos, civiles), y e) que dan origen o forman un patrón de

comportamiento del gobierno y la sociedad.” (Aguilar, 2009:14 en Mariñez y Garza, 2009)

Para diseñar e implementar una política pública, pueden participar, la sociedad civil,

instituciones privadas y las instituciones del Estado, en sus distintos niveles (nacional,

regional, comunal o local). Las políticas públicas pueden estar destinadas a toda la

población, es decir, políticas universales o destinadas a solucionar algún problema de un

grupo específico y que son entendidas como políticas focalizadas.

El principio de universalidad supone garantizar a todas las personas aquellos bienes y

servicios de calidad que son considerados indispensables para participar plenamente en la

sociedad. La CEPAL plantea que ‘la universalidad no exime de la necesidad de ejercer

determinados grados de selectividad, y no puede extenderse hasta niveles de protección

que no sean financiables; los grados de solidaridad deben ser acordes con las exigencias

de integración social y con la estructura de la distribución del ingreso; y la eficiencia no

puede leerse sólo en los términos del ámbito macroeconómico sino, finalmente, debe

entenderse como la capacidad para maximizar los objetivos sociales con recursos escasos

(CEPAL, 2000a, p. 15).

En dicho contexto, las políticas focalizadas surgen ante la necesidad de responder a la

vulneración de un derecho, mitigar una situación crítica o generar alguna acción específica

para responder a las características particulares de una población. En general, las políticas

universales y las focalizadas, pueden complementarse, especialmente en poblaciones

donde la inequidad económica y/o social es una constante.

Programas

Se entenderá como “Programa”, el instrumento que establece acciones, servicios o

procesos organizados sistemáticamente, de manera coherente e integrada, con tiempos y

responsables definidos; que se realiza con el fin de alcanzar las metas y objetivos

propuestos a través de un conjunto de proyectos. Para este caso, analizaremos programas

destinados a las familias, los que pueden favorecer al conjunto de sus integrantes.

Planes

Finalmente, se entenderá por “Plan” el modelo o instrumento que permite definir y

organizar diversas metas, estrategias, tiempos, mecanismos y acciones para cumplir los

objetivos propuestos. Asimismo, incorpora indicadores para verificar el logro de las metas

definidas.

Revisión de Políticas, Planes y Programas

Para la revisión y análisis de PPP, -como se señaló en la sección de metodología-, se

seleccionaron diferentes planes, políticas y programas en una matriz que contemplaba 2

72

planes, 10 políticas y 30 programas.60. Luego dicha matriz se disminuyó considerando los

criterios mencionados y se convirtió en la tabla que se muestra a continuación y que

sintetiza los diferentes PPP analizados61.

Tabla 7 Planes, programas y políticas revisadas y analizadas

PPP Nombre Institución

Plan (1) Plan Nacional de Violencia Intrafamiliar en Chile

2012 - 2013

Servicio Nacional de la Mujer

Programas

(6)

Programa 4 a 7 Servicio Nacional de la Mujer

Programa de familia de acogida especializada Servicio Nacional de Menores

Programa de reinserción y fortalecimiento

familiar

Servicio Nacional de Menores

Campamentos Ministerio de Vivienda y

Urbanismo

Programa Vida Nueva. 24 horas Ministerio del Interior62

Programa Familias Seguridades y Oportunidades Ministerio de Desarrollo Social

Políticas

(10)

Política de participación de familia y comunidad Fundación Integra

Política de trabajo con familias Junta Nacional de Jardines

Infantiles

Política de participación de padres, madres y

apoderados en el sistema educativo

Ministerio de Educación

Política Nacional de Desarrollo Urbano Ministerio de Vivienda y

Urbanismo

Política habitacional Ministerio de Vivienda y

Urbanismo

Política de protección a la maternidad, la

paternidad y la vida familiar

Ministerio del trabajo

Modelo de atención integral de salud familiar y

comunitaria

Ministerio de Salud

Política de protección social Chile Solidario Ministerio de Desarrollo Social

60

Ver matriz completa en Anexos 61

La revisión y análisis de realizó a las políticas, planes y programas seleccionados, de acuerdo a la

metodología descrita en punto 3. Metodología y específicamente en punto 3.3.1 Políticas, Planes y Programas, en página 6. 62

Cabe señalar que el “Programa Vida Nueva. 24 horas” es un programa intersectorial, por tanto, en algunos componentes lidera SENAME y en otros el Ministerio del

Interior.

73

Subsistema de protección integral a la infancia

Chile Crece Contigo

Ministerio de Desarrollo Social

Política Nacional para familias 2001 - 2006 Servicio Nacional de la Mujer

De los planes analizados63

El plan denominado “Plan nacional de acción para la prevención de la violencia

intrafamiliar en Chile – noviembre 2012 a diciembre 2013”, fue elaborado por un comité

técnico conformado por instituciones del Estado64, bajo la coordinación del Servicio

Nacional de la Mujer - SERNAM. La elaboración de este plan es un mandato establecido en

la Ley 20.06665 de Violencia Intrafamiliar, el cual señala que corresponde al Servicio

Nacional de la Mujer “proponer al Presidente de la República las políticas públicas para el

cumplimiento de los objetivos de esta Ley (…) en coordinación y colaboración con los

organismos públicos y privados pertinentes formulará anualmente un plan nacional de

acción”66. Previo a esta Ley, se formuló una Política y “Plan Nacional de Intervención en

Violencia Intrafamiliar 2000 – 2006”. Posterior a la Ley, solo se encontraron registros de 2

planes elaborados, el primero de septiembre 2011 a agosto 2012 y el segundo,

corresponde al Plan analizado, noviembre 2012 – diciembre 201367.

Independiente de ello, el último plan anunciado, puso énfasis en la violencia intrafamiliar

ejercida hacia las mujeres. Esto se deduce, a partir del nombre que lleva el actual Plan.

El plan analizado da cuenta de un marco conceptual utilizando la definición de familia

establecida en el artículo N°1 de la Constitución "La familia es el núcleo fundamental de la

sociedad" y el inciso 3° del artículo 16° de la Declaración Universal de Derechos Humanos,

el cual señala que la “familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene

derecho a la protección de la sociedad y del Estado”. Presente un enfoque de derechos

explícito y de género. Esto último debe estar planteado en todos las políticas, programas y

planes que desarrolla el ex Servicio Nacional de la Mujer, actual Ministerio.

Asimismo, desarrolla definiciones sobre violencia intrafamiliar especificando la expresión

de esta en función del curso de la vida de sus integrantes. La definición de acciones están

basadas en el marco normativo nacional e internacional y las obligaciones que estos

63 Como se señaló anteriormente, a partir de la primera revisión de fuentes secundarias, se identificaron dos

planes vinculados directamente con familias. El primero, denominado “Plan Nacional de Salud Familiar Chile Solidario FONASA” del entonces Ministerio de Planificación, sin embargo, al buscar antecedentes, no se encontraron documentos adecuados vinculados al Plan, confirmándose además que este solo tuvo un año de implementación (18 enero 2008 al 31 de enero 2009). Por lo tanto, se eliminó de la matriz de análisis final. 64

El comité técnico estuvo conformado por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Ministerio de Salud,

Ministerio de Justicia, Ministerios de Educación, Ministerio Relaciones Exteriores, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Además, fueron invitados la Corte Suprema, el Ministerio Público, Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones, Servicio Nacional de Menores, Servicio Nacional de la Discapacidad, Instituto Nacional de la Juventud, Servicio Médico Legal, Junta Nacional de Jardines Infantiles, Consejo Nacional de Televisión, Asociación chilena de Municipalidades. 65

Norma publicada el 7 de octubre del 2005. 66

Artículo 4° Ley 20.066. 67

Cabe señalar que existen registros de la conformación de un comité interministerial conformado en julio del

2014, para la elaboración de un Plan nacional de acción en violencia intrafamiliar contra las mujeres, sin embargo, no fue posible obtener el documento oficialmente, por ello, se analizó el plan 2012 – 2013.

74

conllevan. En función de estas obligaciones, define objetivos, todos tendientes a la

disminución de la violencia intrafamiliar en el país, aunque sin comprometer o establecer

porcentajes específicos como metas de disminución. También se establecen objetivos

intersectoriales para la prevención de la violencia intrafamiliar y la atención a las víctimas

de esta.

Las acciones propuestas, son más bien generales, muy vinculadas a campañas de

sensibilización, comunicación, difusión, así como de acciones intersectoriales como la

implementación de procesos de capacitación a funcionarias/os públicos.

Se destaca la construcción intersectorial del plan, pues contó con la participación de

diversos actores de la institucionalidad pública, como salud, educación, policías, justicia,

desarrollo social, por mencionar algunos. Asimismo, se realizó una definición de acciones

con responsabilidades compartidas entre dos o más sectores. Cabe señalar que no se da

cuenta de ninguna estrategia de monitoreo, evaluación y seguimiento del plan, así como

tampoco establece indicadores y medios de verificación que permitan dar cuenta de

avances o de la ejecución de las acciones establecidas. En este sentido persiste el desafío

de generar líneas de base que permitan proponer metas concretas y su evaluación futura.

Asimismo, se requiere que estos planes incidan en la asignación de recursos para trabajar

por la disminución real y efectiva del porcentaje de violencia intrafamiliar en el país.

Lo que sí se encontró fue una evaluación reciente sobre la implementación de la Ley

20.066, elaborada por la Cámara de Diputados68, realizada a 10 años de su promulgación.

Las recomendaciones son evidentes en reconocer la poca eficacia y efectividad de la

norma69, especialmente porque los planes de acción elaborados, tienen un énfasis en la

prevención, protección y atención de la víctima mujer, dejando invisibilizado los otros

grupos vulnerables como niñas, niños, adolescentes, adultos mayores y personas con

capacidades diferentes.

En términos generales se puede observar que el instrumento denominado “Plan de

Acción”, no es de uso común, al menos, vinculado a operacionalizar tanto las políticas o

programas, así como a generación de metas a lograr a partir de la implementación de

planes, políticas o programas destinados a familias. Asimismo, tampoco pareciera ser

común evaluar la efectividad de estos planes, desde su implementación, o considerar

líneas de base que permitan comprometer metas, para luego evaluar el cumplimiento o no

de estas.

De los programas

Si bien la institucionalidad pública se ha caracterizado por el diseño e implementación de

diversa oferta programática, resultó complejo seleccionar programas destinados

exclusivamente a familias, pues al generar búsqueda a partir del concepto “familia” o

“familias”, se identifican programas que entre su población objetivo o en la definición del

programa, definen a la familia como “sujeto” del trabajo o intervención, sin embargo, al

revisar en profundidad, el trabajo o intervención se hace con alguno de los integrantes de

las familias.

68

Comité evaluador de la ley 20.066. Cámara de Diputados. Congreso Nacional. Enero 2015. 69

La norma busca proteger a las víctimas de violencia intrafamiliar y en un sentido muy amplio establece

“prevención, sanción y erradicación de la violencia intrafamiliar”.

75

Es así que de los primeros 30 programas identificados, se revisaron con el fin de

seleccionar aquellos que, en parte importante o total del programa, estuviera dirigido a la

familia en su conjunto o a varios de sus integrantes. Asimismo, se consideró para la

selección el que estos tuvieran una implementación a nivel nacional. En base a la revisión

preliminar, de los 30 programas identificados, se seleccionaron 6 programas para su

revisión y análisis.

En términos generales, de los 6 programas analizados, 3 de ellos identifican como su

población objetivo a “niñas, niños y adolescentes”, estos son “Programa familia de acogida

especializada”, el “Programa de reinserción y fortalecimiento familia” y el “Programa Vida

Nueva. 24 horas”, sin embargo, el trabajo es con familias o al menos, una/un adulto

responsable del cuidado de niñas/os y adolescentes. Asimismo, dos programas

(“Programa Campamento” y “Programa Familias Seguridades y Oportunidades”) identifican

como su población objetivo a “familias”. Por último, un programa define como población

objetivo a las “madres”, siendo este el “Programa 4 a 7”.

En lo que respecta a diseño, implementación y ejecución, el “Programa familia de acogida

especializada” y el “Programa de reinserción y fortalecimiento familiar” fueron diseñados

por el Servicio Nacional de Menores (SENAME), sin embargo, su normativa técnica, bases

de licitación y orientaciones son aprobadas por el Ministerio de Justicia. En el mismo

orden, estos programas son ejecutados a nivel regional por organismos privados y de la

sociedad civil denominados organismos colaboradores, y son supervisados y fiscalizados

por profesionales del SENAME de las oficinas regionales.

En cuanto al “Programa Vida Nueva. 24 horas”, su diseño original fue elaborado por el

SENAME, la Subsecretaría de Carabineros y la División de Seguridad Pública70, sin

embargo, la implementación es de responsabilidad compartida entre instituciones

públicas con prestaciones específicas y privadas como organismos acreditados por

SENAME.

Respecto al “Programa Campamento” de MINVU”, su diseño e implementación es de

responsabilidad de MINVU y su ejecución es responsabilidad compartida de una “entidad

patrocinante” siendo un organismo privado, además de Municipalidades e Intendencia. El

“Programa Familia Seguridades y Oportunidades” del Ministerio de Desarrollo Social

(MDS), fue diseñado por este Ministerio, es implementado por el Fondo de Solidaridad e

Inversión Social – FOSIS y es ejecutado por Municipios. Por último, el “Programa 4 a 7”

diseñado por el SERNAM e implementado por las Municipalidades.

En resumen, los programas del SENAME son los únicos cuya responsabilidad de

implementación y ejecución recae principalmente en organismos privados. Con el resto de

los programas tienen una responsabilidad importante diversos organismos públicos a

nivel regional y local, especialmente las Municipalidades.

Todos los programas analizados, son focalizados, sin embargo, se podría distinguir en 5 de

ellos, que la focalización es en respuesta a una situación de vulnerabilidad, ya sea por

pobreza, vulneración de derechos de sus integrantes niñas, niños o adolescentes. En tanto,

uno de estos programas, además de focalización por pobreza, se tienen como requisito ser

“madre trabajadora”, donde el apoyo son acciones tendientes a la prevención de que

70

Actual Subsecretaría de Prevención del Delito del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

76

niñas/os permanezcan solos o en la calle, mientras sus madres trabajan, más que a

reparar alguna situación de vulneración o vulnerabilidad de la familia.

La focalización está directamente relacionada con los requisitos de ingreso al programa,

donde la acción de “derivación” y la “acreditación” de la vulnerabilidad, son necesarios

para asegurar el acceso.

En cuanto a los objetivos generales, todos se enmarcan en superar la situación que aqueja

a niñas, niños, adolescentes en particular, como la vulneración específica de algún derecho

o de restituir su derecho a vivir en familia; o la pobreza extrema que afecta a las familias, a

través de una solución habitacional o la superación de extrema pobreza con

acompañamiento psicosocial y transferencia de recursos destinados a las familias; o

contribuir al acceso y permanencia de la mujeres en el ámbito laboral.

En dicho contexto, se puede inferir a través de la revisión de los objetivos específicos que

se refuerza la idea de que los programas están orientados a superar algunas de las

situaciones antes mencionadas y que si bien, esta puede aquejar a un integrante en

particular, de lograrse los objetivos, se afecta positivamente al grupo familiar en su

conjunto.

En cuanto a los componentes y la entrega de servicios o bienes, todos los programas

incorporan en su diseño, componentes de acompañamiento a las familias, y en 4 de los 6

programas analizados, existen componentes de intervención psicosocial, lo que podría dar

cuenta de una comprensión sobre la necesidad de que las familias desarrollen procesos

internos como grupo familiar, para superar las situaciones que las aquejan.

Independiente de lo anterior, no queda claro que estos programas incorporen el enfoque

de derechos, más allá de mencionar la vulneración de alguno, las acciones contempladas

tienen un énfasis específico de corto plazo, resolviendo algo en particular, más que

promover el acceso a estos programas implique que las familias puedan acceder a los

derechos que el Estado debe garantizar. Asimismo, no se visualizan las características

propias de un programa o política basada en enfoque de derechos como lo son considerar

el curso de vida, indivisibilidad de derechos, integrales y sistémicas.

En el mismo orden, todos los programas declaran, por una parte, la importancia de trabajo

intersectorial y por otra, la conexión con redes comunitarias y trabajo en red a nivel local,

regional y nacional, sin embargo, no se observan definiciones u orientaciones al respecto,

y cómo estas pueden impactar en el logro de los objetivos planteados. Solamente el

Programa Familias Seguridades y Oportunidades enfatiza estos puntos, quienes

implementan un trabajo específico para lograr coordinaciones intersectoriales, pues parte

importante de lo que las familias requieren, es el acceso a bienes y servicios que están

disponibles y que conforman su estructura de oportunidades para superar la situación de

extrema pobreza que enfrentan.

En cuanto a la definición de familia, no todos los programas revisados hacen una

definición explícita, no obstante, en el contexto de la revisión del diseño general y

especialmente en función a las acciones que contempla la implementación de cada uno, se

pueden inferir las funciones que se le atribuyen a las familias, donde se destaca a la familia

como un espacio de cuidado de sus integrantes, especialmente de sus niñas, niños y

adolescentes.

77

En síntesis, la primera cuestión que surge con nitidez, es que existen pocos programas

destinados a familias como grupo y que, de los programas analizados, todos son una

“reacción” a uno o más problemas, por tanto, surgen para dar solución a una situación

particular. Asimismo, son programas focalizados que, en parte importante, vienen a

subsidiar situaciones complejas que enfrentan las familias, como lo es vivir en

campamentos, vivir en situación de extrema pobreza, separación/revinculación de niñas,

niños y adolescentes de su familia de origen, etc. Si bien el punto anterior está lejos de

querer plantearse como algo negativo, sino por el contrario, se desprende aquí un gran

desafío, como lo es avanzar, por ejemplo, en los programas diseñados para restituir el

derecho a vivir en familia, complementar con el diseño de programas más promocionales

y/o preventivos, apoyando a las familias en aquellos ámbitos que ellas requieren,

partiendo por aquellos que las hacen ser familias potencialmente “vulneraradoras” o

“negligente” como se la define desde el poder judicial.

De las Políticas

Para la identificación de políticas, en primera instancia fueron revisados los diversos sitios

web de instituciones públicas, utilizando “políticas de familias” como conceptos de

búsqueda. En paralelo se trabajó en base al conocimiento previo de las integrantes del

equipo investigador. En función de dicho trabajo, fueron identificadas 10 Políticas, 9 de

ellas destinadas a las familias. La política no destinada a las familias es la Política Nacional

de Desarrollo Urbano, la cual considera a las familias como uno de sus tantos grupos

objetivos. Independiente de ello, se decidió revisar y analizar de igual manera,

considerando que una política de esta envergadura, afecta positivamente (o

negativamente) la vida de las familias y de cada uno de sus integrantes.

Las políticas analizadas son de responsabilidad de 6 sectores institucionales del país,

concentradas en Educación71 (3), Protección Social72 (2), Vivienda73 (2), Trabajo74 (1),

Salud75(1) y Protección derechos de la mujer76 (1).

De las 10 políticas analizadas, 7 son universales y las 3 restantes son focalizadas en

función de la población que atienden De las políticas vinculadas al sector de educación, 2

de ellas corresponden a políticas de trabajo con familias y comunidad de niñas y niños que

asisten a educación inicial, diseñadas e implementadas por la Junta Nacional de Jardines

Infantiles (JUNJI) con su “Política de trabajo con familias” y la Fundación Integra con su

“Política de participación de familias y comunidades”. En tanto la tercera política del sector

de educación diseñada e implementada por el Ministerio de Educación denominada

“Política de participación de padres, madres y apoderados en el sistema educativo”, es

universal, en la medida que está destinada a todas las madres, padres y apoderados de

71

“Política de Participación de Padres, Madres y Apoderados” del Ministerio de Educación. Año 2002; “Política

de Trabajo con Familia”, Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI). Año 2005; Política de Participación de Familia y Comunidad”, Fundación Integra. Año 2011. 72

“Política de Protección Social Chile Solidario”. Ministerio de Planificación. Año 2002; “Política Subsistema de

Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo”, Ministerio de Desarrollo Social. Año 2007. 73

“Política Habitacional”. Ministerio de Vivienda y Urbanismo; Política Nacional de Desarrollo Urbano”. Año

2014. 74

“Política de Protección a la Maternidad, Paternidad y Vida Familiar”. Ministerio del Trabajo y Previsión

Social. Año 2007. 75“Política de Atención Integral de Salud Familiar y Comunitaria”. Ministerio de Salud. Año 2007.

76 Política Nacional para Familias. Servicio Nacional de la Mujer. Año 2001 – 2006.

78

niñas, niños y adolescentes que asisten a establecimientos educacionales. Asimismo, las 3

políticas del sector educación tienen como objetivo generar alianzas entre las familias y

los establecimientos educacionales, trabajar colaborativamente, pues se reconoce la

importancia de la familia como un aliado para potenciar el desarrollo de niñas, niños y

adolescentes.

En estas mismas políticas se da una relevancia particular a la participación de la familia en

el proceso educativo de niñas, niños y adolescentes. Sus componentes o ejes estratégicos

buscan implementar espacios para encuentros, potenciar la parentalidad a través de la

entrega de herramientas, y generar espacios informativos y formativos a través de la

transferencia de herramientas. En dicho contexto, las 3 políticas definen a la familia como

el espacio principal para el cuidado y desarrollo de niñas, niños y adolescentes y como tal,

de diversos tipos y conformaciones.

En cuanto a las políticas vinculadas a protección social, ambas están bajo la

responsabilidad y coordinación del Ministerio de Desarrollo Social, siendo la política

conformada por el “Sistema Intersectorial de Protección Social Chile Solidario” y la política

del “Subsistema de protección integral a la infancia Chile Crece Contigo”. Ambas trabajan

explícitamente bajo el enfoque de derechos y el enfoque de la intersectorialidad, desde el

diseño, la implementación de programas específicos diseñados explícitamente para

operacionalizar ambas políticas --los que han incluido también el enfoque sistémico--así

como desde los procesos de evaluaciones que se han realizado de ellas.

Asimismo, ambas políticas han trabajado por más de 10 años, generando rediseños en

función de las evaluaciones realizadas por diversos organismos (nacionales e

internacionales), logrando establecerse a nivel nacional, regional y local, y su

característica común es que su instalación se logró a partir de la conformación de un

Sistema Intersectorial de Protección Social, el que además se complementa con una serie

de subsistemas y estos a su vez, conformadas por programas tendientes a dar protección a

los integrantes de la familia, potenciando el trabajo con el grupo familiar, con estrategias

para que cada integrante tenga un rol activo, ya sea en los contextos de trabajo en un

operador de la política, intervención, entrega de herramientas a través de talleres y/o

materiales educativos, visitas domiciliarias, etc.

Otra característica relevante, es que ambas políticas no solo declaran el trabajo

intersectorial, sino que dependen de que ello ocurra para avanzar en el cumplimiento de

metas intersectoriales cuyo objetivo es que familias y sus integrantes, mejoren su calidad

de vida. Esto, a través de la existencia de la Ley 19.949 que crea el Sistema de Protección

Social Chile Solidario y la Ley 20.379 que crea el Sistema Intersectorial de Protección

Social e institucionaliza el Subsistema de Protección Integral a la Infancia – Chile Crece

Contigo, sus respectivos reglamentos que mandatan y obligan a la generación de

convenios entre Ministerios, Servicios y Municipios, presupuestos compartidos,

transferencia de información entre un Ministerio y otro, solo por mencionar alguno de los

mecanismos que dan cuenta de la intersectorialidad.

Considerando lo anterior, la política de protección integral a la infancia se ha

complementado con otras políticas de igual relevancia, como lo ha sido la de protección a

la maternidad con el pre y post natal, y también a la necesidad de abrir nuevas respuestas

para potenciar y facilitar la participación del padre, a partir del post natal parental. Si bien,

esta política no ha sido lo suficientemente efectiva en lo que respecta a propiciar la

79

participación del padre compartiendo el post natal con la madre, Chile ha mostrado una

comprensión al menos, sobre abrir oportunidades para que las mujeres estén mayor

tiempo con sus hijas/os, aumentando periodo de lactancia, por mencionar algunos de los

efectos positivos de esta política.

Por su parte, las políticas vinculadas al sector vivienda, especialmente la Política

Habitacional que aquí se ha analizado, es quizás una de las políticas más antigua que tiene

el país y probablemente la más concreta para las familias, considerando que la “vivienda

propia” es un anhelo compartido transversalmente por las familias. Asimismo, esta

política no solo abarca la solución habitacional, sino también la urbanización en todo el

territorio, por tanto, es una política destinada a familias y también a comunidades y no

solo para sectores vulnerables.

En el mismo orden, la Política Nacional de Desarrollo Urbano, que como fue señalado no es

una política dirigida exclusivamente a familias, sí cobra relevancia, porque en ella, se

conjugan también acciones importantes de intersectorialidad y en la medida de que estas

sean o no efectivas, tienen un impacto en la vida de las familias y comunidades. Al igual

que la política habitacional, su alcance también es universal, especialmente considerando

el alto porcentaje de territorio urbano que tiene Chile.

En cuanto a las políticas del sector salud, si bien, son también muy valoradas y

especialmente necesarias para todas las personas que habitan en el país, se definió

analizar el modelo de atención “familiar y comunitario” que está a la base de la política de

atención primaria en cada comuna, a lo largo del país. Al igual que la política habitacional,

las políticas de salud son de larga data en el país y en particular el modelo de atención

primaria ha instalado a lo menos en el lenguaje, la necesidad de atención integral a las

personas, sus familias y comunidades. De alguna forma, está arraigado a nivel local,

especialmente en barrios y comunidades vulnerables, una atención que mira a la familia

en su conjunto. Así lo expresa y establece el modelo.

Asimismo, la atención de la salud basada en un modelo de salud familiar es también

transversal en el país, no solo por las orientaciones y normativas que emanan del

Ministerio de Salud para todos los sectores e instituciones públicas y privadas de salud,

sino también, porque el sistema de atención en salud incluye a la familia como marco de

referencia para una mejor comprensión de la situación de salud enfermedad de un

individuo77. La familia se considera porque esta incide en la salud de sus integrantes y a su

vez la salud o enfermedad de sus integrantes, incide en la vida familiar.

Otra característica de la política de salud basada en el modelo de salud familiar y

comunitaria es que representa alguna de las características de una política basada en el

enfoque de derechos, pues en el modelo de atención está inserto la mirada transversal del

curso de vida de las personas, así como la mirada sistémica de la vida familiar, comunitaria

y como esta impacta especialmente en el desarrollo de sus niñas, niños y adolescentes.

Por último, se analizó una “Política Nacional para las Familias 2001 – 2006” elaborada por

diversos sectores, bajo la coordinación del Servicio Nacional de la Mujer, cuyo objetivo

general establecía la necesidad de fortalecer y potenciar las capacidades de las familias en

el país, para mejorar su calidad de vida. Entre sus ejes y principios se desprenden la

77

Hacia un modelo de salud familiar. Ministerio de Salud. Subsecretaria de Redes Asistenciales. 2008.

80

intención de generar y gestionar recursos y estrategias y fue de especial interés que los

grupos familiares tuvieran un rol activo en las acciones implementadas. Esta política hace

dos afirmaciones importantes, la primera vinculada a que las políticas y programas

sociales en general han establecido trabajo con uno o más de un integrante, sin que

necesariamente exista articulación entre estos; y por otro, que la necesidad de diseñar una

política de familia responde a un objetivo crucial de articular las políticas y visualizar a las

familias como una población objetivo transversal a todos los sectores, esto en la medida

que “contabilizaron las acciones que se realizaban desde los distintos sectores que

participaron en la elaboración de esta política, muchas de las cuales estaban dirigidas a las

familias, sin embargo el trabajo era con alguno de sus integrantes.

En conclusión, el plan, los programas y las políticas revisadas y analizadas entregan un

primer panorama de como las instituciones públicas caracteriza, definen y atribuyen

funciones a las familias. De este modo, los programas, políticas y planes entienden la

familia como un grupo conformado por diversos integrantes; se observa que es un actor

indispensable en el cuidado, crianza y educación de sus niñas, niños y adolescentes; es

vista como el contexto social primario y mediador para la socialización de sus integrantes

y como la unidad social para el desarrollo de las personas que la integran.

En este contexto, es posible señalar que del análisis realizado se aprecian pocos

programas destinados a las familias en su conjunto sino más bien el foco está puesto en

alguno de sus integrantes. Asimismo, no se visualiza articulación o trabajo intersectorial

entre sus responsables, considerando que llegan en general a la misma población objetivo

(familias y/o integrantes vulnerables o vulnerados). Lo cual se traduce en falta de

coherencia en la manera de visualizar las problemáticas que muchas veces son

multidimensionales, así como también se evidencia la falta de una carta de navegación que

permita aunar principios, enfoques y criterios que luego permita la articulación y el

trabajo intersectorial, sin la necesidad de sobre-intervenir familias que sufren múltiples

carencias y precariedades.

La definición de objetivos, estrategias de diseño y procesos de trabajo o intervención son

la base para la generación de acciones que permitan resolver situaciones específicas que

afectan a las familias. Por consiguiente, dichas acciones deben ir acompañadas de algún

sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación que permita dar cuenta de los avances,

resultados y efectos de los planes, programas y políticas diseñadas. La ausencia de lo

anterior, lleva a preguntarse en qué medida estos recursos están siendo costo-eficientes y

relevantes para la población objetivo. Y cómo se incorporan las mejoras necesarias a lo

largo del tiempo, con la ausencia de estos sistemas.

Persiste el desafío, también, de que el diseño e implementación de planes, programas y

políticas estén basados en el enfoque de derechos. Si bien, algunos programas y políticas

incorporan algunos de los aspectos clave de las políticas públicas basadas en derechos, de

los 6 programas analizados, solo 2 incorporan el enfoque de derechos, en tanto de las 10

políticas analizadas, 8 de ellas lo incorporan. . En lo que respecta al plan analizado, si bien

considera el enfoque de derechos como uno de sus “criterios orientadores”, este criterio

no se expresa en objetivos o actividades y solo considera uno de los ámbitos de políticas o

programas basados en el enfoque de derechos, como lo es el curso de vida.

81

En relación al enfoque de género que presentan los PPP, estos 9 de los 17 PPP analizados

cuentan con enfoque de género. Es decir, 9 declaran, mencionan o sus acciones son

afirmativas hacia la equidad de género de acuerdo a la Ley 20.595. Desagregando esta

información, tenemos que el Plan analizado cuenta con enfoque de género, 3 de los 6

programas analizados también lo hacen explícito y 5 de las 10 políticas revisadas también

lo mencionan como parte de sus principios o acciones.

Adicionalmente, se desprende un desafío muy relevante vinculado a que tanto el plan,

como los programas y políticas analizados responden más a una reacción frente a una

situación o problemática específica y compleja de resolver, más que a una promoción y

prevención de situaciones que afectan a las familias, cuando estas no se visualizan ni

resuelven oportunamente. En este sentido, surge la pregunta qué tipo de Estado se busca

promover, un Estado asistencialista o un Estado garante, que se anticipe a las necesidades

de sus ciudadanos. La ausencia de estas orientaciones en materia de familia, llevan a una

continua reacción por parte de los hacedores de políticas públicas y tomadores de

decisiones a reparar.

Otro desafío importante, es que si bien, los programas y políticas son de carácter nacional,

entre sus estrategias no se visualizan algunas específicas para responder con pertinencia a

familias de culturas diversas (migrantes, indígenas, etc.), o familias con integrantes con

capacidades diferentes, salvo en las políticas que están bajo la responsabilidad del

Ministerio de Desarrollo Social. En este sentido, las políticas, programas y planes deben

ser inclusivos en sus propuestas y en sus miradas.

Conclusiones del capítulo

La presente sección da cuenta del cumplimiento de tres de los cinco objetivos específicos

que se propuso el estudio. Primero, caracterizar la evolución de indicadores

sociodemográficos sobre la familia, sus integrantes y ciertas problemáticas ya

identificadas; segundo, analizar el marco normativo vigente que regula las familias y sus

integrantes, y tercero, revisar y analizar los diversos planes, programas y políticas

destinadas a las familias y que se implementan en el país. De este modo, se presenta la

información más relevante, los principales cambios y avances, así como los desafíos

pendientes en los nombrados campos en relación a las familias en Chile.

En primer lugar, de acuerdo al análisis estadístico, es posible afirmar que el contexto

social de Chile así como la familia chilena está cambiando. Tal como mencionó la CEPAL el

año 2007, la concepción de familia de antaño reconocida como estable y homogénea

evolucionó a una familia diversa en su composición y en sus necesidades. El matrimonio,

base del modelo tradicional de familia con un padre proveedor y una madre cuidadora de

sus hijos, ha disminuido significativamente los últimos años y han aumentado con él los

divorcios, así como también las convivencias, visibilizando y distinguiendo en estas

últimas, la cohabitación entre personas del mismo sexo. Asimismo, las mujeres están

teniendo hijos o hijas más tarde. Por ejemplo, en la década de los 80 las mujeres tenía sus

primeros hijos a las 25 años, mientras que, actualmente el promedio está a los 32 años.

Con ello, se ha reducido la tasa de natalidad, disminuyendo de un promedio de 3 hijos a 1,5

hijos/as por mujer.

Estos cambios responden a iniciativas o modificaciones que se realizaron en los últimos

años en el marco normativo que regula la relación entre los integrantes de la familia y las

condiciones que éstas necesitan para estar protegidos y apoyados. La incorporación de

82

normas que reconocen la igualdad de los hijos -sin diferencias en términos de su filiación-,

la incorporación del divorcio vincular, el reconocimiento de la violencia intrafamiliar como

una conducta que merece sanción, o la incorporación del principio de corresponsabilidad

parental en nuestro ordenamiento, son avances significativos.

Con todo, aún existen múltiples desafíos en el ámbito familiar. Por una parte, es

fundamental alcanzar la igualdad de derechos del hombre y la mujer en la regulación

familiar. La incorporación de la mujer al mundo laboral y los retos que ello implica en

términos de conciliación trabajo-familia, requieren tanto de reglas que reconozcan este

cambio y que faciliten a ambos padres el poder conjugar ambos roles dejando atrás los

estereotipos tradicionales, donde la crianza corresponde a la mujer y el rol de proveedor

al hombre. Chile está cambiando y la legislación debe dar cuenta de las nuevas

necesidades, evidenciando y facilitando las transformaciones sociales.

El contexto social está cambiando, ha aumentado las expectativas de vida en el país y con

ello, la población ha envejecido. La población migrante ha aumentado, los temas indígenas

se han visibilizado, la pobreza ha disminuido pero las desigualdades están y siguen

aumentando. En las últimas décadas aumentaron los problemas de salud mental, así como

también la violencia intrafamiliar.

De lo revisado en el ámbito normativo, podemos señalar que la ratificación de diversos

instrumentos de derechos humanos ha tenido un evidente impacto en nuestra legislación.

Por ejemplo, la Convención sobre los Derechos del Niño ha sido fundamental en el proceso

de reconocimiento de los niños como sujetos especiales de derechos. La cual impone un

estándar de protección y reconocimiento de los niños, niñas y adolescentes que aún está

muy lejos de ser alcanzado. Contar con un sistema de protección integral que garantice el

efectivo ejercicio de derechos de los niños y sus familias, está a la base de las reformas

pendientes. El actual sistema requiere de cambios mayores, que consideren ajustes a la

institucionalidad, la normativa y las políticas públicas pensadas para los niños, niñas, y sus

familias.

En el plano de los programas, políticas y planes queremos enfatizar que son pocos los

programas que son diseñados e implementados para las familias considerando su

diversidad y su conjunto; el foco más bien, está puesto en alguno de sus integrantes. El

foco de estas políticas es principalmente focalizado, es decir, trabaja principalmente con

población vulnerable o vulnerados. No se visualiza articulación entre los responsables de

los programas, algo que se supondría es algo obvio considerando que trabajan con la

misma población objetivo. Por lo tanto, se observa una falta de criterios, principios y

enfoques comunes que oriente la mirada sobre este grupo en particular, que conlleven a la

flexibilidad necesaria para pensar este grupo familiar que tiene diferentes dinámicas y

problemas multidimensionales. Todo con el fin de asegurar la articulación, un trabajo

intersectorial, y no terminar sobre-interviniendo a las familias que tienen múltiples

problemáticas.

Asimismo, en esta misma línea, se observa la ausencia de los programas de sistemas de

monitoreo, seguimiento y evaluación que permita dar cuenta de los procesos, sus ajustes y

los resultados y efectos que tienen, para poder evaluar la eficiencia y sustentabilidad de

estos en el tiempo. ¿De qué sirve perpetuar un programa en el tiempo si no sabemos

cuáles son sus resultados?

83

Por otro lado, queda en evidencia en el análisis, la ausencia del enfoque de derechos en el

diseño e implementación de los programas estudiados. Lo que da cuenta, que ese principio

se queda en el discurso de los hacedores de políticas y tomadores de decisiones, más que

en la práctica. Asimismo, queremos relevar, que el enfoque de los programas es más bien

de reaccionar a los problemas que emergen más que a la prevención de estos, lo que a su

vez da cuenta la mirada cortoplacista de los mismos. En este contexto, es bueno

preguntarse ¿Qué tipo de Estado queremos? Un Estado garante o un Estado asistencialista,

subsidiario. Por último, los planes, políticas y programas estudiados no son inclusivos ni

multiculturales en su diseño ni implementación. Es decir, no se visualizan en sus

estrategias medidas concretas y pertinentes para familias de culturas diversas (migrantes,

indígenas u otras minorías) o familias con integrantes con capacidades diferentes, salgo

las políticas que están bajo la responsabilidad del Ministerio de Desarrollo Social.

Finalmente, consideramos que la normativa, así como las políticas públicas en general

deben avanzar hacia una protección universal de derechos, donde se reconoce a los seres

humanos y a la familia, como elemento fundamental de la sociedad, de manera integral.

Ello implica, además, el tratamiento de quienes requieren de una protección especial a

través de garantías reforzadas que permitan el ejercicio de sus derechos sin

discriminación. Esta mirada implica la adopción de ajustes normativos que

sean coherentes con esa visión

21

Capítulo 3

Proceso participativo y de escucha

85

Proceso participativo y de escucha La presente sección da cuenta del proceso participativo y de escucha a diferentes actores:

niñas, niños y adolescentes, comunidad, sociedad civil, académicos y miembros de algunas

instituciones del Estado. Se realizaron diferentes métodos de recolección de la

información para cada uno de ellos: entrevistas individuales, taller de expertos,

entrevistas grupales con adultos, conversaciones con adolescentes en base a la

metodología Q, y dibujos con narraciones para los niños y niñas. Una vez recogida toda la

información, se analizó en base a 4 grandes temas: i) Entorno propicio; ii) Oferta; iii)

Demanda y iv) Política de Familias. Se utilizaron estos grandes temas de manera de

entender por una parte las dimensiones esenciales en la formulación de una política y que

dan paso a un modelo de cambio. A esto se suma el tema de Políticas de Familias para

hacer un relevamiento del tema del estudio y que debe considerar lo que se señala sobre el

entorno, la oferta y la demanda.

Se entenderá por entorno propicio todas aquellas opiniones que guardan relación en

cómo se generan las condiciones necesarias para que ciertos servicios se entreguen y la

comunidad que busca o necesita de dichos servicios o apoyos los encuentre y acceda. El

entorno propicio incluye la opinión sobre las normas sociales implícitas en la sociedad, los

mecanismos de regulación, la coordinación y articulación intersectorial también conocida

como institucionalidad.

La oferta se relaciona con la oferta de servicios y sus características específicas, el diseño,

la implementación y las particularidades que tienen en cada ámbito y a nivel local. La

calidad, el acceso o disponibilidad, la pertinencia, oportunidad, etc.

La demanda, implica la visión de las familias y sus integrantes, y tiene que ver con las

percepciones socioculturales de la comunidad, en este caso, sobre la familia, las

necesidades que tienen y las tensiones que viven.

86

Entorno propicio

Dentro del entorno propicio emergieron diferentes categorías entre ellas, las normas

sociales que se presentan sobre las familias, lo que se encuentra en el imaginario colectivo

en la sociedad y que el Estado desde su normativa lo favorece, lo apoya (o no) y sanciona.

Asimismo, se presenta la institucionalidad que alberga los temas de familia, la visión del

Estado como garante o subsidiario de los apoyos, y el rol de las familias en nuestra

sociedad. En general, existe amplio consenso sobre los aspectos positivos dentro del

entorno como de aquellos que presentan falencias dentro de la sociedad.

Normas sociales sobre la familia y su rol en la sociedad

Entre los actores expertos existe consenso que tanto las políticas públicas como el marco

normativo están construidos sobre la base de un modelo patriarcal que, a pesar de los

avances en materia legislativa, todavía existen enormes desafíos en alcanzar la igualdad de

derechos para los integrantes de las familias. En este sentido, la mujer aparece vista como

el foco de las políticas públicas para las familias y todos los apoyos apuntan a reforzar este

rol, que releva que la mujer sea la responsable de recibir estos “apoyos”, lo que se

transforma en una responsabilidad más para este grupo.

“O sea, todo reducto donde no exista un lenguaje acorde al principio de igualdad y pa’ que

vamos a decir cuestiones de fondo. Si pienso en cosas de forma, pienso por ejemplo en que

todavía hay muchas, muchas, muchas leyes especiales que siguen hablando de hijos legítimos

e ilegítimos, que siguen hablando de la mujer incapaz… muchas”. Entrevista Experto 10

“Las mujeres siguen siendo pensadas por la política como el pilar de las familias y eso puede

ser muy discriminador a la larga” Sesión de expertos 1.

Asimismo, se refleja una definición de familia apegada a los estereotipos de género, padre

proveedor y madre dedicada al cuidado, la que todavía está arraigada dentro de la cultura

y pensamiento de algunos actores consultados. En este contexto, todavía prevalece la

visión sobre la mujer que cumple múltiples tareas al interior de la familia, que muchas

veces no son valoradas ni retribuidas. Asimismo, existe una opinión que en las familias

más vulnerables las mujeres al ser madres son sacadas del círculo de violencia en el que

están inmersas.

Las mujeres jefas de hogar están “reventadas”, porque cumplen todas las funciones: proveer

económicamente, contención afectiva y a veces con apoyo de otras mujeres”. Sesión de

expertos 1

"si po, tienen que cuidar a los hijos (…) y si no tienen ayuda, buscan ayuda po. Sala cuna. Y si

no, le piden ayuda al papá (…) ahí la familia (…) yo creo que cuidar a los niños pequeños es

responsabilidad de la mamá. Porque pasa más tiempo con ella, le tiene que dar pecho…"

Entrevista Adolescente 7.

"(La mujer) Ha tenido que salir por un tema de obligación, por un tema de recursos que ha

tenido que salir la dueña de casa a trabajar, que es una realidad de país. Entonces eso ha

generado una serie de conductas en la familia, el tema de las separaciones, niños en situación

de abandono, niños solos que tienen que tomar responsabilidades de los padres como los

hermanos mayores. También mucho maltrato intrafamiliar aquí en el sector, es lo más que se

ve." Grupo Focal Adultos

87

“Tengo la impresión, (…), que en el caso de las mujeres de escasos recursos la socialización

que reciben no incluye el proyecto de vida laboral, es decir, crecen y se forma con un proyecto

de vida de hija, de hermana, de madre, de pareja, de amiga, pero el tema del proyecto de vida

laboral surge como una necesidad cuando el proveedor principal no está o queda sin pega.

Su proyecto personal más bien está referido a la maternidad que al ingreso económica o que

a la autonomía económica. Entonces, hemos visto de alguna manera que mujeres jóvenes en

sectores muy deprivados, muy pobres y estoy pensando en las adolescentes en situaciones de

familias con muchas dificultades de sociabilización, con violencia, con alcoholismo, con

drogas; el constituirse como madres les otorga como un espacio y un lugar al interior de ese

grupo que las saca de espacios de violencia y de maltrato”. Entrevista Experto 4

“Mi mamá trabaja y estudia. Y limpia”. “Mi papá trabaja hasta el sábado” Entrevista Niño/a

4

En la misma línea, la paternidad es un tema clave hoy en día. Si bien se ha promovido la

participación del hombre en su rol de padre, todavía no se observan cambios sustantivos.

El tema laboral no favorece la paternidad y la mayoría de los hombres que pueden

tomarse el descanso parental no se lo toma. Los padres no están asumiendo la

responsabilidad de las pensiones alimenticias. Todo lo anterior se ve remarcado en el

sentido que se siguen manteniendo los roles que estipulan que el hombre es el proveedor,

el que entrega las pensiones y la madre es la que está a cargo del cuidado personal de los

hijos.

“Otro tema a tratar es la separación, donde la ley es muy declarativa y este es un problema

que impacta la vida de los niños y donde se mantienen los roles de que el hombre controla

con la plata y la mujer con la custodia de los hijos”. Sesión de Expertos 2

“Hoy en día hay un 60% de pensiones alimenticias que los hombres no pagan”. Sesión de

Expertos 1

“La inclusión del padre en la ley de extensión de post-natal es un simulacro de igualdad de

género. El porcentaje de hombres que lo toman es mínimo”. Sesión de expertos 1

Por otro lado, al pensar en el rol que cumplen las familias en nuestra sociedad, existen

diversas miradas. Se señala que la familia es un agente de cambio social, el núcleo de la

sociedad. Es vista y considerada como la principal red de apoyo que tienen las personas.

Asimismo, se señaló que existe un bajo o nulo apoyo del Estado cuando las familias

requieren de éste para suplir ciertas necesidades o enfrentar sus problemáticas, por lo que

en múltiples ocasiones al no recibir apoyo, son las familias las que son subsidiarias del

Estado.

“En nuestra realidad es evidente que las familias subsidian al Estado, y que finalmente, la

mujer subsidia al Estado” Sesión de expertos 1

Para la mayoría de los adolescentes entrevistados la familia constituye el espacio

incondicional donde ellos siempre van a poder llegar. Su principal red de apoyo y donde

tienen la contención necesaria. Lo anterior es consecuente con la definición que los

adolescentes realizan de la familia como el grupo de personas con las que se tiene más

confianza y que entregan apoyo incondicional.

88

"Porque la familia te da apoyo, siempre están ahí, aunque uno esté enojado con alguien,

siempre van a estar ahí. Te hacen ser como uno es. Ellos te enseñan a ser educado, sincero,

responsable, cariñoso. Entonces ellos te dan las cualidades buenas, porque obviamente no te

van a enseñar las cualidades malas, y sirven para guiarte en tu camino de la vida” Entrevista

Adolescente 15.

"La familia puede vivir muy lejos, pero igual va a seguir siendo familia (…) si po, uno puede

llegar. Si al final uno puede ser mayor de edad, se va de la casa pero igual puede volver

siempre". Entrevista Adolescente 7

Visión del Estado

Existe consenso entre los diferentes actores, tanto expertos como la comunidad, que el

Estado tiene la responsabilidad primordial de garantizar los derechos de las personas y

actuar de acuerdo a la ley, cuando esos derechos están siendo vulnerados. Para ellos, es el

Estado el que tiene que generar las condiciones necesarias para apoyar a las familias en

las diferentes funciones que cumplen sus integrantes, independiente de su nivel social,

cultural o de las necesidades que estos tienen. A juicio de un experto, el Estado, producto

de no poder garantizar ciertos derechos genera caos en la sociedad produciendo exclusión

con algunos grupos de la sociedad.

“El Estado es el gran responsable de todo lo que te he dicho, ha creado desorden en el mundo

indígena, la política social centrada en una focalización ha sido un desastre. El Estado debe

garantizar derechos que no están siendo garantizados” Entrevista Experto 5

“(…) frente a una vulneración del niño por la familia el Estado necesariamente debe

intervenir, si el Estado ve una vulneración. Ahora, si se trata de otras cuestiones que son, ya

están dentro del ámbito de lo que es la libertad de las personas, no. Pero claramente tiene

que intervenir si ve una situación de agresión, si ve una situación… incluso debería intervenir

cuando ve extrema pobreza dentro de una sociedad, me parece a mí.” Entrevista Experto 2

"El Estado debe apoyar. No solamente monetariamente. Por ejemplo, mi mamá pidió ayuda

al Estado porque mi hermano tiene discapacidad así que mi mamá no puede salir a trabajar,

porque tiene que cuidar a mi hermano y no puede tener horario laboral estable. Entrevista

Adolescente 4.

Asimismo, existe consenso en que es necesario discutir cuáles son los límites que tiene el

Estado al apoyar y trabajar con las familias. Por un lado, se da una visión del Estado como

una institución que muchas veces sobrepasa la esfera de la intimidad de las familias, lo

cual se traduce a su vez en una excesiva judicialización y enjuiciamiento de lo que ocurre

dentro de ella. Enjuiciamiento que parte de la base que en la mayoría de las situaciones las

familias no lo están haciendo bien.

“Esta cosa de que el Estado se mete en tu cama, en tu casa y te dice qué es bueno y qué es

malo, y que ahí tiene que ver la lógica del culpable que es declarado. Esta lógica de la

responsabilidad y de la sociedad de la culpa es muy dañina para todas las relaciones

familiares, sean o no los intervinientes en el juicio”. Entrevista 10

“Hoy se le exige a las familias una transparencia total. Para ser beneficiario de las políticas

públicas se debe renunciar a la intimidad”. Sesión de Expertos 1

89

“Familias que son enjuiciadas por los pares y por los profesionales. Las intervenciones hacia

las familias parten de la base que las familias lo hacen mal”. Sesión de Expertos 1

Falta de Institucionalidad

Se explicita que no existe una institucionalidad que congregue o coordine todas las

miradas respecto al tema de familias; que entregue criterios o principios que estén a la

base al momento de entregar directrices sobre qué apoyos entregar para el ámbito

familiar por parte del Estado. Se percibe una fragmentación de la oferta, donde todo está

dividido y separado por integrante familiar y no existe diálogo entre la oferta existente. La

institucionalidad no visibiliza la diversidad de familias y por tanto, las diferentes

necesidades que tiene cada una de ellas. Al mismo tiempo, existe incertidumbre de dónde

se podría situar una política de familia que no remita a políticas focalizadas que terminan

muchas veces estigmatizando a las familias.

“El Estado ha construido esto de que las políticas no se comuniquen entre sí (…) No hay

diálogo entre las políticas, algunas instituciones trabajan desde una perspectiva y otras de

otras, se contradicen. Instituciones como SENAME, FOSIS, Salud, Educación, SENAMA, cada

uno en lo suyo y ni se comunican y a veces trabajan con la misma familia o con algún

integrante de ese sistema familiar, pero miran al sistema familiar”. Entrevista Experto 3

“La falta de integralidad e intersectorialidad hacen que las políticas queden cojas, donde se

termina trabajando con voluntades, más que con recursos o lineamientos técnicos”. Sesión de

Expertos 2

En relación a la opinión de los actores sobre la necesidad de tener una política de familias

en el país, se dieron diferentes opiniones. Por un lado, existe una amplia mayoría de

actores que ve como necesario tener una política de familia que integre los diferentes

sectores y haga dialogar a la oferta de políticas, planes y programas destinados a las

familias. Que esta política emerja de las necesidades de las personas y esté acorde con las

diferentes realidades existentes en el país. Esta carta de navegación, tiene que orientar,

entregar los criterios relevantes para que cada sector pueda avanzar y generar, de este

modo, resultados positivos y sostenibles.

Por otro lado, también surgieron voces que explicitaron su escepticismo con la

elaboración de una política de familia señalando que el Estado no debiera entrometerse

tanto en lo que ocurre dentro de las dinámicas familiares y también se expuso la visión

que se termina encasillando a las familias y a sus integrantes.

“Yo no soy partidaria de una política para la familia, porque primero, todavía estamos en un

país que encasilla a la familia en lo jurídico, o en los vínculos de sangre, y las familias son

mucho más que eso, por lo tanto no soy partidaria de políticas para las familias, yo creo que

políticas para las personas, para las personas concibiendo que viven en comunidad”

Entrevista Experto 1

En síntesis, es posible señalar que Chile, no propicia las condiciones necesarias que el

Entorno debiera tener. Entendiendo por entorno, aquel paraguas que incluye la

institucionalidad necesaria, los mecanismos de articulación necesario, el marco

90

regulatorio mínimo para las familias. No están las condiciones necesarias para que las

familias se desenvuelvan y se sientan incluidas en la sociedad considerando su diversidad.

De algún modo es posible señalar que estamos en una transición, donde por un lado se

están visibilizando las debilidades y carencias del sistema en torno al trabajo con las

familias, por ejemplo, la falta de mecanismos de coordinación y de regulación. Por otro

lado, existe un tema cultural que subyace tanto en la población como en los hacedores de

políticas públicas sobre los roles y funciones que tienen los integrantes de la familia. Dicho

de otro modo, a pesar de la diversidad que aparece en los temas coyunturales sobre el

ámbito familiar, todavía existe en el imaginario colectivo la figura de un padre proveedor y

una madre cuidadora de hijos e hijas.

Oferta de servicios y apoyos

En relación a la oferta de servicios y apoyo a las familias existen diversas opiniones sobre

lo que está ocurriendo actualmente desde la institucionalidad, diseño y la implementación

que se lleva a cabo. Por un lado, queda en evidencia la falta de articulación de los

programas que se están implementando a nivel macro. Por otro lado, queda en evidencia

que el diseño muchas veces se encuentra desalineado de lo que ocurre en la realidad. Y

finalmente que los mayores problemas surgen en la implementación de los programas,

debido a que se visibiliza la inflexibilidad del diseño, la falta de recursos humanos, la poca

preparación y especialización de ellos y se traduce en una baja calidad de los programas

que se ofrecen. Finalmente, se menciona que existen pocos programas que den cuenta de

resultados o los efectos que demuestren que se están alcanzando los objetivos y metas

propuestas.

Articulación de los programas

De manera general, en relación a la oferta existente de apoyo a las familias también hubo

consenso entre los actores, que hay una variada oferta para diferentes problemáticas

existentes. No obstante, este apoyo, esta oferta se encuentra poco articulada y poco

conectada entre sí. No existe un enfoque intersectorial que permita que los programas que

se ofrecen y que están disponibles conversen entre sí, por lo que se termina sobre-

interviniendo a las familias que tienen necesidades múltiples.

“La gran debilidad es la falta de una política intersectorial. Hoy existen programas paralelos,

no existe un todo sino una serie de partes. La familia no percibe un dispositivo, una

coherencia, sino una batería de servicios. Agrega que desde el Estado no se están haciendo

uso de plataformas comunes”. Sesión de Expertos 2

“El Estado sigue diseñando para un problema un programa, asigna un responsable de ese

programa, presupuesto ese programa, objetivos, contrata gente y esa gente habla del

programa y las conversaciones y las reuniones y todo gira en torno a ese… las capacitaciones,

gira en torno al programa, no se ven como parte de algo más, no se ven interconectados con

algo más y el Estado diseña así su oferta. Y eso es un error” Entrevista Experto 5

Foco en la prevención

Asimismo, se explicita que la oferta programática está más habilitada para reaccionar ante

la problemática existente, en lugar de tener una oferta que busca prevenir y anticiparse a

ciertas dificultades o problemas. Se expone, que la oferta al “reaccionar” busca corregir

91

mostrando lo que no se hace, por lo que terminan no explicitando qué sería lo óptimo en

las diferentes circunstancias.

“Nosotros reaccionamos cuando llegamos tarde, entonces ya está quebrada la familia, hay

violencia, hay maltrato, hay abuso, hay separación y ahí tratamos de compensar. Es mucho

más difícil hacerlos así”. Entrevista Experto 9

“El sistema de salud está preparado para reaccionar frente a las necesidades ya

descompensadas de las personas y familias, en general nosotros podríamos, o sea, de hecho

hay algunas excepciones a eso, el programa Chile Crece Contigo es una excepción, digamos,

donde estamos tratando de generar modelos de apego y de relación de mejor calidad y eso te

diría es un programa, en ese sentido que, ese tipo de programas hablan bien de lo que el

Estado es capaz de hacer en temas tan fundamentales como este” Entrevista Experto 9

“Lo que existe puesto, o sea, cuando hacen una campaña comunicacional de… no te dice que

hacer. Dice esto es violencia en el pololeo, como prevención para los femicidios después, me

imagino que así lo está pensando, no te dice qué hacer, no te dice cómo relacionarte bien con

tu pareja o cómo discutir en buena, cómo salir de un conflicto, no te está enseñando, esa

campaña no te está enseñando nada de cómo resolverlo, o sea te está enseñando a estar

alerta, bien. Y a salir de ahí…”. Entrevista Experto 8

Diseño de la oferta

Desde el punto de vista del diseño de los programas y políticas, la opinión de los expertos

es que existe una desconexión entre lo que ocurre en la realidad y las políticas públicas.

Por un lado, los programas se están pensando para mujeres dueñas de casa lo cual no está

en concordancia con los cambios que están ocurriendo en la sociedad, que buscan

fomentar la salida de la mujer al mercado del trabajo. Por otro lado, se señala que los

programas existentes son inflexibles para trabajar en condiciones diversas, lo que se

traduce en una falta de enfoque territorial para la pluralidad de localidades existentes. Es

allí, en la implementación en lo local, donde aparece y vivencia la distancia entre el diseño

y lo que se requiere y ocurre a nivel local.

“Existe un foco en la política de trabajar con la madre, lo cual ya no se sostiene más, y se hace

necesario favorecer la co-responsabilidad”. Sesión de expertos 2

“Las orientaciones técnicas son muy rígidas, y si es que algo no se cumple, el programa es

castigado. No hay flexibilidad para trabajar en condiciones diversas. No existe conversación,

ni coordinación”. Sesión de Expertos 2

Otro tema relevante que emerge es que todos los programas en su diseño explicitan que se

busca trabajar con la familia y sus integrantes, pero esto se traduce por un lado en una

sobre-intervención de aquellas familias más vulnerables que requieren múltiples apoyos.

Por otro lado, se expone que muchas veces hay que optar entre trabajar con el individuo o

con la familia, lo que da cuenta que, si bien existe un foco familiar, en la práctica no se lleva

a cabo y se termina trabajando solo con el individuo.

“En salud, se aborda al individuo dejando fuera al sistema familiar. En educación se dice que

la familia es el núcleo pero poco se dialoga con ella. Hay muchos discursos pero hay

92

incoherencias del sistema y desde las instituciones con “ese deber ser” que se declara”.

Entrevista Experto 3

“Los programas tienen la debilidad de ser fragmentados, y no ver cómo un problema

específico afecta la organización familiar”. Sesión de Expertos 2

“Tú tienes que optar hoy en día, o trabajas con el niño o trabajas con la familia porque los

recursos no dan, la preparación académica de los profesionales tampoco da”. Entrevista

Experto 7

“En este sentido, consideramos que la acción focalizada del Estado es una visión que hoy

fragmenta al sujeto y a la familia, ya que ésta no puede entenderse sin su contexto de

relaciones. La acción del Estado se ubica en lo social y colectivo, por lo que no debiera

reducirse a buenas/malas personas, buenas/malas familias, buenos/malos programas”.

Entrevista Estructurada Instituto Familiar

En esta misma línea, se da cuenta que los programas y/o las regulaciones diseñadas, están

enfocados en trabajar con la mujer y luego, con los integrantes de la familia que están

sufriendo alguna problemática. Sobre esto último, también surgen opiniones que dan

sobre que el Estado promueve soluciones que buscan separar a los integrantes de la

familia de ésta. Por ejemplo, personas de la tercera edad o niños vulnerados en sus

derechos y lo que se resuelve es tener hogares de cuidado para ancianos y hogares para

niños y niñas vulnerados en sus derechos.

“por ejemplo, la Michelle (Bachelet) ha dado hartos bonos asociados a las mujeres que

cuidan, ha fortalecido todas las políticas de… bueno, de prenatal, postnatal. Yo no puedo

estar en desacuerdo con eso, pero creo que podría avanzarse más, que en eso deberíamos ser

más inclusivos y en el fondo no asociar el tema del cuidado siempre a la mujer; así se

fortalece la familia” Entrevista Experto 10

“Un niño que recibe maltrato de parte de su familia, no puede ser él alejado de su núcleo.

Como la proyección de acercamiento del ofensor, por ejemplo, la persona que lo cuida, que

cómo se le aleja; obligatoriamente se tiene que volver al vulnerar al niño y sacarlo a él de su

medio. Entonces hay ciertas medidas que no están pensadas en niñez.” Entrevista Experto 11

Por último, los actores explicitan que es necesario identificar las necesidades de las

familias, a través de evidencia empírica. A partir de ello generar soluciones y/o diseñar

programas sociales que contemplen una mirada interdisciplinaria y generar instancias

para dar cuenta cómo dialogan los que toman las decisiones o hacedores de políticas

pública con quienes “viven cotidianamente la realidad de las políticas”.

“se tiende a legislar a espaldas del diagnóstico. Pareciera que todos son expertos en familia

por el solo hecho de tener una y con sólo la experiencia se puede legislar o crear políticas. Es

importante la experticia interdisciplinaria para este trabajo” Sesión de Expertos 1

“Falta “afinar la puntería” en el sentido de saber qué necesitan realmente las familias. Hay

pocos datos duros y es muy difícil generarlo desde el mundo académico. Sería ideal contar

con estudios longitudinales, que siguieran a las familias en sus cursos de vida”. Sesión de

Expertos 1.

93

Implementación

En relación a la implementación de los programas, se señaló que no siempre están las

condiciones básicas necesarias para que los programas puedan ser implementados en su

totalidad. Los programas son diseñados en abstracto y los problemas aparecen en su

implementación.

“Abuso institucional con las municipalidades, que están sobrecargadas con los programas,

por lo cual plantea que es importante proveer las condiciones básicas para la

implementación de la política pública” Sesión de Expertos 2

“Planificamos para todo el territorio, donde la ruralidad y los distintos tipos de ruralidades

no están en nuestra imaginación, no están en nuestros diseños. Entonces, cuando tenemos

que implementar estos programas, es decir, llegar a las comunas rurales nosotros estamos

pensando en San Joaquín y no en Río Verde y no en Dalcahue y no en Putre. Por tanto cuando

se llega a la municipalidad, al territorio enfrentamos las dificultades que enfrentamos

siempre con los programas sociales”. Entrevista Experto 4

Entre los principales problemas que mencionan y que surgen sobre la implementación es

el tema de los recursos humanos. Existe consenso general que falta personal capacitado

para las diferentes ofertas programáticas que trabajan el tema de familias, equipos

multidisciplinarios, con mejores condiciones laborales, que hagan un trabajo efectivo con

las familias. Esto se traduce finalmente no solo en la falta de profesionales sino también en

la alta rotación que hay dentro de los programas.

“Que es lo que pasa con SENAME, o sea, yo no puedo pretender que un trabajador social que

gana trescientas lucas, que ve ciento cuarenta casos al mes haga algo. (…) pero ese

profesional que es el que entrega ese servicio que yo diseñé a las familias tiene que tener los

recursos y la formación, recursos entendido como un buen sueldo, como condiciones

laborales apropiadas y competencias para la formación adecuada para poder hacerlo, ahí es

donde yo siento que se cae. Entonces yo puedo pensar la media política de familia, la media

política de infancia, pero si no pienso en quién me va a poner esa política en el suelo y se las

va a entregar a las familias… entonces todo esto, no sirve”. Entrevista Experto 8

“Chile ya tiene respuestas para la primera infancia, ya la tiene, de hecho yo diría que es

suficiente con lo que hay por harto tiempo, hay una cantidad de material enorme, pero no le

están llegando a las familias, o sea, el problema ya no es de diseño, es de implementación.

Entonces, por ahí la cosa es seguir fortaleciendo la implementación, para que los materiales

lleguen, para que los talleres se hagan, para que los funcionarios estén capacitados, para que

las cosas de los talleres se hagan bien hechas”. Entrevista Experto 5

“Hoy día nuestra atención primaria, en general, es bien interdisciplinaria, pero no todos los

miembros del equipo han tenido la especialización, trabajar en atención primaria es un

trabajo complejo, que requiere especialización. Entonces un primer esfuerzo hay que hacerlo

en invertir en los equipos, en las personas, en los profesionales que trabajan allí, tanto en

dotación, o sea, en número, como en calidad o su formación”. Entrevista Experto 9

Oferta en ámbitos específicos

Aparecen diferentes temas relacionados con la oferta programática para las familias, por

un lado, cómo se trabaja y aborda el tema desde el ámbito educacional y de la salud; por

94

ejemplo, que la relación familia – escuela se reduce en informar a la familia de lo que

ocurre en el establecimiento educacional, tanto de los aspectos académicos como de

comportamiento de los estudiantes y no de un trabajo con la familia en educar al

estudiante. Desde el ámbito de la salud, se repite el argumento que existe un discurso

hacia lo familiar, pero en la práctica esto desaparece y lo que se trabaja es con el individuo,

donde las terapias siempre son individuales.

“vemos que es mucho más efectivo trabajar con personas con toda su complejidad de daño.

Cuando una mamá tiene enferma a la hija o a un hijo necesariamente ella está más débil y

cuando puedes ver esa dupla como una sola unidad, mejora, el tipo de intervenciones que uno

pueda desarrollar. Los equipos de salud familiar eso lo han aprendido y lo ejercen, pero hoy

en día no tienen recursos para hacerlo efectivamente.” Entrevista Experto 9

Además, se expone la ausencia de programas que apoyen y trabajen con la familia

migrante. En este sentido, existen diferentes situaciones que no se visibilizan para el

hacedor de políticas. Por ejemplo, no se tiene en cuenta el tema de la proveniencia de las

familias, la visa que debieran tener, los horarios en que se entregan los servicios, y

finalmente se termina marginándolos de la sociedad.

“cómo ahí no se visibiliza que estas familias no tienen redes, por lo tanto esa señora no puede

trabajar, solo pueden tener un proveedor que muchas veces a pesar de todas estas

dificultades incluso, tienen que mandar remesas a sus países de origen que tienen los

trabajos más precarios que muchas” Entrevista Experto 6

También aparece con frecuencia, la falta de apoyos y recursos en el ámbito de la salud

mental. Entendiendo que la familia y sus integrantes está colapsados por estrés, por las

relaciones afectivas. También se expone el aumento de consumo de drogas, lo que en la

mayoría de los casos se traduce en problemas de adicciones y por consiguiente en un

problema mayor para esa familia.

“Muchas familias también presentan problemas con altos índices de consumo de drogas, con

problemas de salud mental no atendidos, entre otros. Muchas de las vulneraciones hacia las

familias vienen desde el sistema”. Entrevista Experto 7

“No hay oferta para consumo problemático de drogas, baja calidad de la educación,

nivelación de estudios. Situaciones muy graves que enfrentan las familias”. Entrevista

Experto 7

También se menciona que no se aborda el tema de conciliación trabajo – familia desde el

ámbito laboral, tampoco se aprecia ninguna visibilización de esta problemática desde las

políticas públicas. Las familias dedican su tiempo a trabajar, a trasladarse para ese trabajo

y además deben cumplir con sus funciones dentro de la familia. Las políticas laborales no

consideran esto al momento de ser diseñadas. No se considera desde el ámbito laboral el

tiempo que requieren los individuos para cumplir con los temas domésticos, como el

cuidado de sus hijos, las labores del hogar y con las propias necesidades. Al mismo tiempo

y desde otros ámbitos, no se considera que las personas cumplen en su mayoría horarios y

que los servicios que se entregan es en los horarios que no pueden participar.

95

“Hay un rol económico demasiado grande, con discurso pro familia “por el bienestar de la

familia”, pero no hay políticas coherentes de apoyo ni políticas laborales de familia”.

Entrevista Experto 6

“…la Reforma Laboral no incluye a la familia, está ausente, y sin embargo yo creo que uno de

los grandes problemas que tenemos es la falta de conciencia política, social, económica del

rol de la familia” Entrevista Experto 11

Oferta desde Regiones

Al consultar a los actores de regiones cuáles son las áreas prioritarias que debiera

fortalecerse en el trabajo con las familias, la primera prioridad fue educación (70%), luego

salud (40%) y en tercera prioridad, las respuestas se dividieron entre salud, trabajo,

cultura y tiempo libre, vivienda y medio ambiente, todas con un 14%-15%.

Gráfico 1 A partir de su experiencia, de las siguientes áreas que se presentan a continuación, ¿qué se debiera fortalecer en el trabajo con familias?78

Al especificar en estos ámbitos cuáles eran los temas o puntos críticos que debieran

abordarse en el ámbito educacional, los actores clave podían responder mediante

respuestas abiertas donde lo que se mencionó en mayor medida en este ámbito fue el

fortalecimiento de las habilidades parentales. Lo que se traduce en palabras de los

involucrados, que la escuela o los establecimientos educacionales debieran profundizar

aspectos como la responsabilidad de los padres de ser los principales cuidadores de sus

hijos e hijas, identificar los derechos y deberes de los padres con sus hijos/as. También se

78 Pregunta con respuesta múltiple.

11,2% 41,6% 17,2%

69,7%

13,1%

7,5%

6,6%

10,9%

14,9%

7,3%

14,2%

4,4%

11,9%

0,7%

5,8%

14,2%

6,6%

11,7% 14,9%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Primera prioridad Segunda prioridad Tercera prioridad

Cultura y tiempo libre

Medioambiente

Espacios públicos

Transporte

Seguridad

Vivienda

Trabajo

Educación

Salud

96

mencionó, aunque en menor medida, los aspectos valóricos y socioemocionales como

prevención del maltrato infantil, la educación de valores fundamentales, buen trato y

vínculos afectivos. Asimismo se señaló, una mayor promoción de la educación pre-escolar

y aumento de las vacantes en este nivel educativo.

En el caso del área de la salud, las mayores menciones se dan sobre aspectos de

prevención y autocuidado. Se explicita la necesidad que el ámbito de la salud promueva

estilos de vida y hábitos que favorezcan la salud lo que incluye alimentación, deporte y

controles médicos. La segunda mención tiene que ver con mejorar la provisión de

servicios para la salud mental de las personas y se enfatiza los problemas de adicciones. La

tercera mención, guarda relación con el acceso oportuno y sin condiciones para toda la

población a los servicios de salud.

Entre las terceras prioridades, en el ámbito del trabajo se menciona que es necesario

mejorar los sueldos para que permitan satisfacer las necesidades mínimas de las

personas y la calidad de los trabajos que se ofrecen. Además, se enfatiza mejorar los

horarios de los trabajos para que estos sean consistentes con el desarrollo de la vida

familiar. Por su parte, en el ámbito de cultura y tiempo libre, se enfatiza la necesidad de

validar y valorar los espacios de ocio y tiempo libre de las familias y, de generar estas

instancias. Acercar la cultura a las familias, en este sentido se menciona la necesidad de

tener un enfoque multicultural, que se eduque a la familia en valorar la diversidad cultural.

Al preguntar por cuáles son los principales obstáculos que tienen al momento de trabajar

con las familias. Por un lado, desde los obstáculos que existen a nivel institucional, se

menciona la falta de recursos tanto humanos como económicos. Sobre los recursos

humanos, se vuelve a mencionar la falta de personal capacitado y especializado en los

diferentes ámbitos de trabajo con la familia en las distintas regiones, se menciona que se

privilegian las relaciones políticas partidistas por sobre la especialización. Sobre los

recursos económicos, se menciona que estos no son suficientes para lo que se busca

implementar. También, se señala la falta de flexibilidad de las políticas o programas

diseñados, lo que implica falta de compatibilidad entre los servicios que se entregan y los

horarios que tienen los integrantes de las familias para asistir a esos programas.

Igualmente se menciona la sobre-intervención de algunas familias y la falta de diagnóstico

y evaluación de la situación de las familias. Por último, se nombra que la intervención es

breve y no logran desarrollar procesos familiares que produzcan realmente un cambio.

También hubo mención a la falta de fiscalización de los programas implementados y a un

monitoreo de los resultados.

Por el lado de las familias, se menciona la falta de tiempo de éstas para acceder a los

servicios. La mayoría de los servicios no son compatibles con los horarios de trabajo de las

personas. Se señaló la falta de compromiso de las familias al momento de asistir a un

programa, lo que se traduce en una falta de continuidad en la participación. También se

expuso la falta de credibilidad y de interés de las familias hacia los programas que entrega

el Estado y por último, se señaló la estigmatización que sufren las familias por participar

de los servicios que provee el Estado para apoyarlas.

97

Calificación para su institución y el Estado en el trabajo con las familias

Al preguntarles a los funcionarios por cómo evaluaría la acción de su institución en

particular y la del Estado en el trabajo con las familias. Los actores fueron más severos con

la acción del Estado en general que con su institución en particular. Al Estado lo evaluaron

en promedio con nota 3,5 mientras que a su institución la evaluaron en promedio con nota

4,95.

Por último se les preguntó si creían necesaria una política para el país y 95% señaló que sí.

Demanda: visión de las familias y sus integrantes

La demanda es entendida como la percepción que existe sobre las familias, tanto en

definición, como de las tensiones que viven continuamente en el contexto en el que están

situadas. En este sentido, se promueve la diversidad de las familias en su estructura y

composición, en sus contextos y características particulares en términos de valores, gustos

y acceso a bienes. Sobre las tensiones emerge la precariedad en sus condiciones de vida, la

problemática de conciliar el trabajo y la familia, las relaciones familiares dentro de ella, la

parentalidad, los sistemas de cuidado.

Percepción social y cultural de las familias

De manera general los actores y la comunidad tienen la percepción social y cultural de que

las familias han cambiado y en palabras de un actor, “se ha visibilizado la diversidad”. La

mayoría de los actores señaló que la familia se ha diversificado en su forma y estructura y

que ya no es posible hablar de un solo tipo de familia, sino que de tipos de familias, a pesar

de que como se señaló en la sección de Entorno propicio, todavía no están las condiciones

para que se visibilice y se incluya toda la diversidad. Esta diversidad se traduce en que la

figura emblemática de la familia compuesta por un padre, una madre e hijos/as se ha

ampliado y han cobrado fuerza múltiples tipos de familia: familias monoparentales,

familias separadas, familias ensambladas, familias con personas del mismo sexo, familias

con padres/madres del mismo sexo, familias migrantes, familias sin hijos, familias

unipersonales; familias con menos hijos. El matrimonio como base de este modelo de

antaño de familia se reduce y se abre e incorporan otras composiciones, como el Acuerdo

de Unión Civil (AUC). Ya no sólo se incluyen los lazos de consanguineidad o vínculos

legales, los lazos de afecto se vuelven primordiales y se congregan en torno a un proyecto

en común.

“estamos en un momento de la historia del país en el cual hemos ido avanzando a aceptar la

diversidad de familias que tenemos, o sea veo la familia en una diversidad enorme, o sea ya

esto que era mamá-papá-niñito hoy día es lo menos que existe”. Entrevista Experto 11

“los jóvenes siguen postergando la natalidad, y reduciendo el número de hijos a tener.

Entonces nos encontramos con padres más añosos, que tienen menos flexibilidad y menos

capacidad para adaptarse a las exigencias que tiene criar un hijo pequeño. Entonces se

abruman con mayor facilidad. Hoy día los papás toleran menos que un hijo se enferme y

necesitan más apoyo que el que uno esperaría de forma razonable. Entonces, al final de

cuentas, la paternidad se transforma en una de las tareas que las personas, algunas optan

98

por tener, pero es algo que está compitiendo al mismo nivel con otras tareas como puede ser

la educación la vivienda, el desarrollo profesional o laboral…” Entrevista Experto 9

La mayoría de los adolescentes y los adultos también son conscientes de esta

diversificación de la familia y que puede estar compuesta no necesariamente por un papá,

mamá e hijo/a. Al preguntarles acerca de cómo definen diversidad, es posible observar

respuestas variadas: desde la composición de estas (monoparentales, biparentales),

compuestas por personas del mismo y distinto sexo, de diferentes niveles

socioeconómicos, y en las que existen diferentes tratos entre sus integrantes. En este

mismo sentido, llama la atención la aceptación y valoración positiva que muchos de los

adolescentes entrevistados tienen sobre las parejas del mismo sexo (además de

considerarlas familia).

"en mi opinión, si hay amor y si son capaces de respetarse ellos y que nadie los pase a llevar, y

respetar a los demás y sus opiniones, pueden estar bien, si tienen una casa y quieren adoptar,

yo encuentro que está bien" (respecto a parejas homosexuales) "una mamá y su hijo igual es

una familia. Porque si la mamá cuida al hijo, y el papá no está, por diferentes razones, el

núcleo familiar del niño, y por ejemplo un caso, la abuela y el hermano (...) mientras haya

confianza, es una familia. No importa que no haya una presencia masculina, o un padre" "la

mamá soltera con el hijo, los dos papás con el hijo, a veces la abuela con el nieto, los abuelos

con los nietos, a veces el papá con el hijo" "la labor de los papás es enseñar a los niños, y

tienen que dar el ejemplo, como una regla, construir el camino derechito". Entrevista

Adolescente 4.

"Si, bueno la verdad eso es lo que sucede. Esos son casos, que los papás se separan y que se

empiezan a formar nuevas familias. Por ejemplo ahora en mi caso, mi Papá se separó de mi

madrastra, ex madrastra y ahora está con otra mujer (…) Yo creo que todas las familias son

distintas entre sí. No existen familias iguales. Eso podría decirte. También se puede notar que

siempre van a haber casos por ejemplo de solamente una Mamá, puta el viejo la dejó cuando

chico, o que la Mamá los dejó y están solamente con el viejo. O que los Papás se separaron en

algún momento de sus vidas o que los viejos todavía siguen. Pero yo encuentro que todas las

familias son diferentes entre sí." Entrevista Adolescente 13

En el caso de los niños y niñas, surge el tema de las mascotas como miembros de las

familias, como se puede ver en los dibujos a continuación. Para los niños y niñas

entrevistados, en su mayoría poseían gatos o perros que asomaban como un integrante

más en la discusión.

Dibujos realizados por los niños de 6 -12 años, sobre sus familias.

99

Tensiones familiares

De algún u otro modo la dinámica familiar está siempre tensionada por diferentes

situaciones que pueden ser contingentes y propias del contexto en el que éstas están

inmersas, así como también pueden estar asociadas al ciclo vital de los integrantes de la

familia. Los actores entrevistados señalaron diferentes tipos de tensiones y necesidades

que tienen las familias. Por ejemplo, en el caso de las tensiones señalan que es posible que

se den conflictos relacionales entre los integrantes por diferentes motivos, violencia

doméstica, dinámicas laborales que conflictúan a la familia, enfermedades de alguno de los

integrantes, condiciones precarias por falta de recursos económicos, estar inmersos en un

ambiente psicosocial vulnerable.

En el caso del ciclo vital, a medida que los integrantes de la familia van pasando por

diferentes etapas en su ciclo vital van teniendo diferentes necesidades de apoyo, por

ejemplo, en la primera infancia se requiere apoyo parental, sistema de cuidado para los

padres y madres trabajadores, orientación para los padres e hijos/as sobre la

adolescencia, además de entregar apoyo para educar a los adolescentes en temas como

drogas y alcohol, salud sexual y reproductiva, relaciones afectivas, entre otras; en la

tercera edad surge la necesidad de apoyar a las familias que tienen integrantes adultos

mayores que no pueden valerse por ellos mismos o en su defecto adultos mayores que no

cuentan con una red de apoyo familiar que los acompañe y los ayude cuando jubilan o se

enferman.

Condiciones de precariedad

Los diferentes actores expertos dan cuenta de que si bien han habido avances en la

superación de la pobreza y esta ha disminuido en las últimas dos décadas, todavía existen

problemas asociados a ella por lo que no deben darse por superadas. Las familias que

están inmersas en contextos vulnerables conlleva a múltiples problemas cuyo origen está

situado en la pobreza y pobreza extrema, generando diversas situaciones de

vulnerabilidad. En las conversaciones con la comunidad, aparece el tema de la calidad de

la vivienda, donde muchas familias viven en situación de hacinamiento.

“lo que vemos es que las personas, sobretodo en condiciones de fragilidad socioeconómica no

padecen nunca de un solo problema, lo que tienen son una multiplicidad de problemas que

nosotros los médicos tendemos a ponerles nombres de enfermedades. Pero que en su mezcla

en la vida cotidiana se transforman en situaciones complejas de resolver. Donde, cuando tu

tienes problemas de cesantía, de vivienda, salud mental y alguna enfermedad crónica, tú no

puedes pensar que dando medicamentos para enfermedad crónica va a resolver el problema

o vas a compensar o prevenir las complicaciones de esa enfermedad crónica. Esta

complejidad, este tejido complejo de problemas se resuelve justamente con un tejido

complejo de intervenciones que no son sólo de salud”. Entrevista Experto 9

“cómo atender la situación que enfrentan las familias, al acceder a trabajos de poca calidad

que hacen que estén en permanente movimiento, entran y salen de las casas de familiares,

existiendo hacinamiento, ya que los trabajos cambian, son inestables y precarios” Sesión de

Expertos 1

Asimismo, se plantea que además de la pobreza material, el mayor problema actual es la

salud mental de las personas que se evidencia en el alto consumo de drogas y alcohol.

100

“se ha agravado la condición de salud mental en la familia. Entonces a los programas

nuestros nos están llegando familias con mucho mayor necesidad de atención de salud

mental y los profesionales y el diseño del servicio no está definido para ese tipo de población.

Entonces de alguna forma hay una tensión mucho mayor al interior del programa y con el

mismo grupo que tú estay atendiendo”. Entrevista Experto 7

(…) donde tú claramente te dabas cuenta que había un tema de falta de vínculos, falta de

apego, donde ya había abandono de alguna forma. (…) Puente Alto es una comuna que ha

crecido explosivamente los últimos 20 años, pero el origen de la comuna era rural, mucha de

la gente que vivía eran de origen rural, en un ambiente urbano y un ambiente urbano que se

ha empezado a tensionar muchísimo con todo lo que es la droga, con las habitaciones, con las

casas tan pequeñitas sin esparcimiento. Entonces era un grupo que había que ayudar a

insertarse en su comuna pero sí apoyarlos a insertarse para que no generaran conductas de

aislamiento social, que son las que te llevan después a las vulneraciones y a esconder

situaciones humanas que se viven dentro de la familia. Entrevista Expertos 7

Los temas de vivienda y los problemas particulares de hacinamiento también salieron a la

luz en las entrevistas con la comunidad. Tanto los adultos, como los adolescentes y los

niños/as (en sus dibujos) explicitaron que es una manera de vivir precaria donde muchas

veces conviven más de un núcleo familiar en un espacio bastante reducido.

"Sí, mucho hacinamiento, o sea la señora tuvo 5 hijos y los 5 hijos viven en la casa con todos

los nietos. Y la niñita que se embarazó un vez soltera y después se embarazó otra vez y

después se embarazó otra vez y después se embarazó otra vez (ríe), y de diferentes papás, no

de un puro papá” Grupo focal Adultos.

“Yo duermo con mi mamá. Mis hermanos duermen en otra pieza. Y también vivo con mi

abuelita. Vivimos en dos piezas”. Niña/o 2

Dibujos realizados por los niños de 6 -12 años, sobre sus familias y viviendas.

Conciliación Trabajo-Familia

Una de las principales tensiones que se mencionan sobre las familias es el tema de

conciliación trabajo – familia. Al respecto cobra relevancia el tema intersectorial, en el

sentido que es necesario que el ámbito laboral dialogue y se alinee con todas las

instituciones que entregan servicios y apoyan a las familias. Existe claro consenso entre

101

los actores que la jornada de trabajo no considera la calidad de vida de las personas y de

su vida familiar.

“Mientras no se mejoren las condiciones laborales se impactan todas las otras variables y eso

es algo que podría ser específico de una política de familia que el Chile Crece Contigo no va a

tomar. No está dentro del alcance del Chile Crece Contigo meterse con el mundo del trabajo.

No lo vi tampoco tan claro en la política nacional de niñez y adolescencia. Pero una política

de familia si puede y debe pronunciare respecto a la relación entre la vida familiar y el

trabajo. Entonces ahí, por ejemplo, reducción de jornadas laborales es clave, clave que Chile

lo haga y demostrar que no afecta la productividad que puede mejorarla y pensar, ahí con los

organismos encargado de capacitación laboral, el Ministerio del Trabajo y otros qué nivel de

capacitación necesitan los trabajadores de Chile, para no boicotearse una medida de este

tipo. O sea, ok ustedes nos dan reducción laboral, nosotros mantenemos la productividad. Si

eso ocurriera, sería fantástico y los países más desarrollados están haciendo eso, incluso hay

algunos que se están cuestionando acortar la semana laboral a cuatro días”. Entrevista

Experto 5

“el mundo del trabajo es “asfixiante”, los horarios de trabajo y como este está organizado es

incompatible con la estructura familiar, de no ser posible resolverlo, más jóvenes van a optar

por tener un hijo o no tener” Sesión de Expertos 3

“siento y pienso que la familia hoy día está absolutamente, empezando por uno, sobre

recargada de trabajo y con nulo espacio para un rol fundamental que es el rol parental”

Entrevista Experto 11

Para los adolescentes también explicitan en las diferentes entrevistas el exceso de trabajo

de los padres, lo que repercute negativamente en la relación y la disponibilidad que estos

tienen para apoyar o acompañar a sus hijos e hijas.

"mi papá trabaja en el sur. En Osorno. Está 14 x 7 (…) lo disfruto los fines de semana no más

porque el resto estoy acá (en el internado) (…) por ejemplo en mi casa trabajan los dos. Mi

mamá trabaja todo el verano. De octubre a marzo (…) si, en temporada. No tienen mucho

tiempo para estar con sus hijos, por el trabajo están cansados" Entrevista Adolescentes 7.

“Puede ser a veces que se preocupan mucho por el trabajo, porque no les pagan bien, la

economía. Y prefieren trabajar harto y sus hijos los dejan un poco aparte, porque no los

pescan mucho, pero lo hacen por ellos en verdad, para preocuparse por sus hijos, pero no los

pescan mucho porque tienen que trabajar o porque simplemente no quieren, porque les

importa más otras cosas, salir, o cualquier otra cosa” Entrevista Adolescente 15.

En el caso de los niños y niñas más pequeños también señalaron en las entrevistas que los

padres trabajan todo el día. La mayoría de ellos después del colegio se queda con los

abuelos u otro familiar, en casos excepcionales los niños se quedan solos por “pocos

minutos”. Algunos señalaron que los esperan para tomar “once” y luego acostarse.

“Llego del colegio y me quedo con mi tía. Después hago mis tareas, me baño, prendo el

calefactor de la cama, llega mi mamá, tomamos once y me acuesto” Entrevista Niño 6.

102

Sistema de cuidados

Un tema relevante entre las tensiones y necesidades que tienen las familias son los

sistemas de cuidado para sus integrantes. En este sentido, por un lado, el primer apoyo

que tienen las familias son la red familiar, principalmente los abuelos, aunque también

puede ser un hermano mayor u otro pariente.

“los niños generalmente son cuidados por sus abuelas, en muchísimas familias del país las

abuelas son las que crían cotidianamente a los niños. O por arreglos más complejos que

incluyen a varias personas de la familia extensa, incluso vecinos en los sistemas de cuidado

cotidiano”. Entrevista Experto 5

"mi abuela siempre ha estado conmigo. Me crió desde chico" Entrevista Adolescentes 10

"No, no. Hay una familia que estuvo a punto, pero la abuelita se hizo cargo cuando la mamá

cayó presa con uno, dos, tres, cuatro, cinco, seis hijos, y el mayor malulo pero malulo el chico

con armas y todo. Y ella ha estado presa 3 veces por micro tráfico, pero su abuelita es una

persona decente, trabajadora que se ha hecho cargo de la situación." Grupo focal adultos

“termino las clases, me quedo con mi abuelita. Cuando mi mamá salga de vacaciones me voy

con mi mamá”. Entrevista Niño/a 6

Por otro lado, es necesario que el Estado asegure que aquellas familias que lo deseen o no

tengan una red familiar que apoye en el cuidado de los hijos tenga alternativas que

además de proveer cuidado favorezca el desarrollo de los niños y niñas acorde a su edad.

Para ello, es necesario contar con salas cuna, jardines infantiles, colegios de calidad y con

profesionales capacitados y un equipo multidisciplinario. Es así como el cuidado se

institucionaliza y el Estado, además de proveer instancias en conjunto con la sociedad civil

debe tener un sistema para asegurar la calidad de estos servicios.

“Yo creo que el otro gran cambio, que está asociado al tema del proceso de inserción en el

mercado laboral y las políticas en esa dirección, tiene que ver con la institucionalización del

cuidado. Porque uno dice que cambios han tenido las familias en sus funciones, yo creo que

un cambio importante es que las familias como sistema se ha visto invadida por las

instituciones. Y, en ese sentido, las funciones familiares se han profesionalizado y tercerizado,

entonces en la infancia temprana sucede muy fuerte con la irrupción de sistemas de cuidado

diario, que son las salas cunas y jardines infantiles” Entrevista Experto 5

Otro tema que salió en las entrevistas con los adolescentes son los niños y las personas

que tienen alguna discapacidad. Es evidente, que alguno de los padres debe dejar de

trabajar para poder cuidar a esta persona y muchas veces cuando la persona discapacitada

es uno de los hijos, los otros hijos se convierten en una red de apoyo, o en otros niños que

deben ser cuidados y apoyados.

"mi hermano no puede caminar, entonces anda en silla de ruedas. Es muy dependiente de mi

mamá, y mi mamá no puede trabajar. Si se mete a un trabajo, el trabajo tiene que ser un

horario que a ella le acomode y debería pedir mucho permiso, para llevar a mi hermano al

hospital y esas cosas”. Entrevista Adolescente 4.

Por otro lado, también existe una opinión sobre las residencias que reciben niños y niñas

vulnerados en sus derechos y separados de su medio familiar. De esto, se señaló que

103

muchas veces el sistema de cuidados alternativos que reciben niños, niñas y adolescentes

vulnerados en sus derechos no son la mejor opción para ellos. El sistema muchas veces no

acompaña a las familias cuyos niños son dejados en manos de estas instituciones, y por su

parte las familias terminan abandonándolos. Por consiguiente aparece el tema de la re-

vinculación familiar como algo fundamental en este ámbito, aunque también existen

opiniones que explicitan que es posible, que los niños y niñas no vuelvan nunca más a sus

familias y que se deben generar las condiciones necesarias para que esos niños cuenten

con una red de apoyo y adultos significativos en sus vidas.

“hay estudios que muestran que… el efecto negativo sobre el desarrollo de la

institucionalización puede ser incluso mayor que el del maltrato. O sea, para el niño sería

menos negativo estar expuesto a una mamá que lo golpea, entendiendo que eso es negativo,

pero es menos negativo estar expuesto a una mamá que lo golpea, pero es estable y

presente”. Entrevista Experto 5

“pero se te hace súper difícil porque hoy en día la residencia está concebida, por en parte de

la política pública, como una cosa muy transitoria y nosotros no creemos que tiene que estar

concebido así, creemos que tiene que estar concebido como algo de mucho mayor

permanencia porque los niños necesitan ser criados por alguien” Entrevista Experto 7

“la desinternación me parece que es el trabajo más interesante que podemos adoptar. Y de

buscar mecanismos que impidan que los niños, sobre todo los de muy poca edad, ingresen a

las instituciones. Pero también hay una realidad, hay muchos niños que no son, o sea, que

necesariamente quedan en los hogares, hay personas que son, abandonan definitivamente a

los niños. A mí me ha tocado ver cuestiones que a uno le pueden parecer criticables, pero que

no necesariamente lo son, por ejemplo, una madre que no sabe qué hacer con el niño ¿qué se

yo? que el niño está desnutrido, en fin, lo interna finalmente en un hogar. Lo tiene ahí, pero

de alguna manera se da cuenta que ahí el niño está abrigado, que tiene médico, que tiene

alimentación y como tiene otros niños a veces los empieza a abandonar, a dejar y en la

realidad a veces pasan seis meses y no los va ni a ver, ahora muchas dicen no, no puedo

porque no me dan permiso en el trabajo, total el niño está bien, tengo que preocuparme de

los otros, entonces los van dejando”. Entrevista Experto 2

Dentro del sistema de cuidados de la familia también emerge el cuidado y apoyo de los

adultos mayores. Existe consenso que al pensar en una política de familia es necesario

considerar el aumento de la expectativa de vida de los chilenos y que eso implica un mayor

número de adultos mayores. Con este aumento, también se ha visibilizado la situación de

abandono que sufren una gran mayoría de estas personas y la falta de redes de apoyo.

Surge la pregunta quién se hace cargo de los ancianos, cómo es posible entregar apoyo sin

cortar el vínculo familiar.

“la tensión de qué es lo que pasa con los que van haciéndose mayores, y en sectores

vulnerables, ya una persona es mayor después de los 60. Y con nuestra expectativa de vida,

hay que pensar ahora, qué va a pasar con la salud síquica y sicológica de nuestros abuelos y

abuelas”. Entrevista Experto 1

“la familia es una de las principales redes de apoyo que tienen las personas. Entonces hoy día

familias con pocos hijos o sin hijos, cuando los adultos crecen, o sea, cuando los adultos ya se

envejecen se quedan probablemente con sin soporte de redes básicas y cada vez más nos

104

encontramos con personas, adultos mayores que son muy frágiles, que ante cualquier daño

físico o mental quedan bastante desvalidos”. Entrevistas Experto 9

"Hay muchos adultos mayores que están en situación de abandono, que sus familias no

tienen la paciencia de hacerse cargo de ese dolor, los dejan tirados." Grupo focal Adultos

Relaciones al interior del hogar

Dadas las múltiples contingencias que se presentan la familia se ve muchas veces expuesta

y sobrepasada, tanto por lo que pasa en el exterior a cada uno de los miembros que la

componen, como por lo que ocurre al interior de ésta y las dinámicas que se desarrollan.

“vemos a la familia hoy como una organización sobre exigida, preocupada por las demandas

que provienen del exterior (rendir, consumir, cumplir expectativas, sobre exigencias

académicas) en desmedro de la centralidad que requiere la satisfacción de las necesidades de

sus miembros. Esto último constituiría una tensión que pareciera poder resolverse

escogiendo un lugar u otro (exterior o interior), sin embargo, el desafío es no tener que

escoger sino que poder estar en ambos lugares al mismo tiempo”. Entrevista Estructurada

Instituto Familiar

Otro tema que sale a luz en las opiniones de los expertos y la comunidad, es que no existen

los apoyos y la información necesaria, para que las familias tengan más herramientas para

ejercer una parentalidad positiva o tener relaciones familiares saludables. Por un lado, se

les está diciendo qué deben hacer, qué es lo correcto, qué es lo que no deben hacer, pero

por otro lado, no se explica el cómo se hace y se incorpora dicha información.

“Entonces está habiendo una saturación de información de distinta calidad, sin mecanismos

para discriminar cuál información es de buena calidad y cuál no y sin un proceso de

acompañamiento a la persona para dirigir eso e integrarlo en su vida. Ahí es donde está

haciendo falta una especie de acompañamiento que te ayude a tomar esta información que

anda dando vuelta y aplicarla en tu vida personal. Esa es una necesidad importante y yo la

veo en todos los niveles socioeconómicos. Que es la necesidad de, ok se creó la necesidad de la

crianza respetuosa, pero no tenemos referentes” Entrevista Experto 5.

“Entonces hay como mucha confusión y la sensación que tengo yo de entregar información

como si hubiera un modelo correcto. O sea, como hay mucha información como esto es lo que

hay que hacer, y esto no se puede hacer y eso es el miedo de los papás de equivocarse. Por un

lado te están transmitiendo el impacto que tiene lo que tu haces y no haces y, por otro lado,

te están diciendo que existe un modelo correcto” Entrevista Experto 8.

Además, también se explicita que existen pocos lugares de encuentro para fomentar la

vida familiar. Que cada día hay menos instancias para sociabilizar entre los integrantes de

la familia y con la comunidad. No obstante, desde la mirada de los niños y niñas, aparecen

los espacios públicos como lugares de esparcimiento para la familia, algunos nombraron

parques, otros nombraron el “mall”, también se mencionó el cine. La mayoría de estos

lugares eran visitados durante los fines de semana.

“Creo que cada vez hay menos conversación, hay menos reflexión, hay menos encuentro. O

sea no estoy pidiendo que todos sean unos intelectuales, sino que esta cuestión de sentarte a

105

comer con los cabros, que uno hacía antes siempre, hoy día te sentai’ a comer con los cabros

mirando televisión. Entrevista Experto 11

“Porque ahora como está esta época de los teléfonos, los computadores, el whatsapp, el

facebook... mi papá ponte tu, siempre está en el mail, o en el facebook, porque siempre está

trabajando o sale. Entonces yo creo que debería haber un momento en que paren y vayan a

conversar con sus hijos. Como cómo les ha ido en el día, si les pasó algo, alguien los molestó, o

si tuvieron buenas notas, o si se enojó con alguna profesora porque hizo algo. Que haya más

comunicación en algún momento del día” Entrevista Adolescentes 15

"Porque los padres se han dedicado a trabajar ese es el cáncer, los padres se han dedicado a

trabajar y no tienen tiempo para los niños, esa es la realidad, llegan cansados que ganas le

van a dar si tienen que hacer aseo, hacer las camas, hacer comida para el otro día, que

cuadernos les van a revisar o se van a dedicar a…" Grupo Focal Adultos

“Salimos a veces al mall, al centro, vamos al parque también. Vamos al parque a volar el

dron. Vamos todos, mi papá, mi mamá y mi hermano” Entrevista Niño/a 4

“Con mi mamá vamos al parque. Hay tres parques por acá cerca.” Entrevista niño/a 8

Respecto de tener hijos/as adolescentes, los actores entrevistados exponen que existen

pocas orientaciones sobre cómo ejercer la parentalidad con este grupo de la población. Es

en esta etapa donde surgen los mayores cuestionamientos para muchas personas, el

despertar sexual, la orientación sexual, la vocación profesional, las amistades, la

experimentación.

“en adolescencia no hay nada. Hay un par de cosas dispersas. Entonces ahí para los padres el

tema es, bueno esto que nos enseñaron con bebes, cómo se hace con adolescentes. Y yo creo

que esa es otra necesidad fuerte” Entrevista Experto 5

“el bullying homofóbico se da con mayor fuerza al interior de las familias, y de parte de los

profesores, y este rechazo hace que muchos niños, niñas y adolescentes quieran suicidarse.

Para esto, propone intervenir desde la educación temprana, promoviendo los derechos

fundamentales”. Sesión de expertos 2

“Específicamente en familias donde existe algún miembro que pertenece a la diversidad

sexual se ven enfrentadas a la invisibilidad, falta de referentes, falta de inclusión y acceso a la

salud mental, quedando excluidos y con faltas de legislación” Entrevista estructurada

Instituto Familiar.

En este sentido, en las conversaciones con adolescentes emergen diferentes problemáticas

que este grupo de la población enfrenta a esta edad. Por ejemplo, la educación sexual que

reciben, los embarazos adolescentes, enfrentarse a problemas consumo de drogas y

alcohol. Entre los adolescentes entrevistados hubo consenso que aquellas personas que no

tienen vínculos sólidos con sus familias o sus padres no se preocupan de ellos/as tienen

una mayor probabilidad de caer en las drogas o en “malos hábitos”.

"Las familias a lo mejor no los apoyan, debido a una situación económica o muchas veces

porque tiene amigos que no lo llevan por un buen camino" Entrevista Adolescentes 12

106

"Si po, la verdad. En esos temas yo encuentro que los niños empiezan a meterse en todos los

problemas que te dije, tráfico de drogas, porque no tienen una familia buena, una familia que

los quiera por decirlo así. Porque yo encuentro que el amor es lo principal que hay que darle

a un niño. Y si uno crece en familias donde los viejos se pelean, tu papa llega curado de

repente o vives en un barrio donde matan a personas, o ves el tráfico de drogas tan cerca

tuyo, los niños van a terminar haciendo eso.” Entrevista Adolescentes 13

También los adolescentes mencionaron el tema del embarazo adolescente. Hubo consenso

entre ellos, que tanto la familia como los establecimientos educacionales deben apoyar a

las niñas que quedan embarazadas y a los padres de estos niños/as.

"si una niña queda embarazada habría que apoyarla (…) la familia debería apoyarla (…)

bueno, la familia no siempre apoya a las adolescentes" Entrevista Adolescentes 2

"no falta la persona que hace un comentario inadecuado sin saber (por embarazo

adolescente) no se sabe si fue una violación o qué y ella fue la víctima. Yo pienso que la

familia debería ayudar en eso, llamarle la atención a la persona que hace el comentario

inadecuado. Porque muchas veces de ese comentario, pasa a bullying" "no la apoyan (...) es

como que dijeran 'es tu vida, si te violaron es tu problema” Entrevista Adolescente 14.

En relación a la educación sexual que reciben o recibieron los adolescentes entrevistados,

señalaron estar en desacuerdo con la manera que lo abordan los establecimientos

educacionales. También señalaron que debiera hablarse primero dentro de la familia. La

mayoría de los entrevistados señaló haber hablado con sus familias sobre estos temas.

“(sobre educación sexual) "no me gusta como explican eso en el colegio, porque si lo explican

lo explican poco, no lo explican bien" Entrevista Adolescente 12

"creo que los temas de educación sexual deberían hablarse primero en la familia (…) a mi

mamá le tengo confianza, pero a mi papá no. Me da cosa preguntarle" Entrevista

Adolescente 9

Otro tema fundamental dentro de la dinámica familiar son los nichos de violencia que se

acumulan dentro de la familia. Violencia hacia la mujer, hacia los hijos. Violencia

psicológica, violencia física, abusos sexuales. Los actores clave señalaron que esta

violencia sigue siendo en su mayoría de género, es decir, hacia la mujer. Asimismo, señalan

que los hijos son testigos de violencia en sus familias y que eso les repercute en su

desarrollo posterior. Por otra parte, los adolescentes señalaron en sus entrevistas

diferentes manifestaciones de violencia que ellos son testigos y víctimas. Muchas veces,

justifican estos actos y los cuentan como reacciones a situaciones que ellos han cometido.

"Cuando le falto el respeto a mi mamá, cuando no hago caso, me pegan. Aunque ahora no

tanto, porque ya aprendí y no le falto el respeto." Entrevista Adolescente 2

"en otras familias, es mi familia, pero no tan cercana, me ha tocado verlo. De las veces que he

ido para allá son dos veces. Y pasa que la mujer no se atreve…" "mi tía estuvo varios años

aguantando hasta que (…) alguien la ayudó. Yo pienso que mi tía tenía miedo. Mi mamá

siempre le decía "demándalo" y yo creo que ella pensaba que cuando saliera de la cárcel,

pensaba que la iba a ir a matar o algo" Entrevista Adolescente 9

107

“mi papá trabaja y cuando se enoja de verdad se enoja mucho. El otro día como había

molestado a mi hermana y me dio mucho miedo. Cuando se enoja mi papá me da miedo y

trato de que no se enoje”. Entrevista niño/a 1

“Mi mamá se enoja y a veces me pega correazos”. Entrevista niño/a 5

“En los temas de violencia que existen hay también un tema de género y esto tiene un

impacto en los niños como testigos de violencia, no sólo como víctimas directas. Existe una

relación entre haber vivido violencia en la niñez y transformarte luego en un perpetrador de

violencia en la adultez”. Sesión de Expertos 1

Los problemas de drogadicción son problemas transversales que no solo ocurren en la

población adolescente. En las conversaciones con los adultos también se mencionó el tema

y profundizaron que es un tema que está causando estragos en los jóvenes que la

consumen.

"La droga está en todas partes (…) Lo externo, los vecinos, la gente que vende drogas (…) que

uno no pueda hacer nada como vecino. No se puede hablar porque te da miedo que te puedan

atacar" Grupo Focal Adultos

"el cuerpo ya no les da con la droga, así que no pueden trabajar y se ponen a asaltar. (…) Yo

tengo dos sobrinos drogos. que no nos dejaban dormir, la puerta abierta. Era tanto que le

clamábamos a Dios, le decíamos. lo denunciamos al SEREMI. Cuando a uno se le perforó el

estómago de tanto consumir droga, y cayó a la posta porque lo tuvieron que operar de aquí a

acá, ahí paró. Hace un mes" Grupo Focal Adultos

"Sí, mucho, mucho en los barrios. La mayoría, del 100% de este barrio, el 80% y creo que me

quedo corta, consume droga; hay familias enteras que consumen cualquier cosa. " Grupo

Focal Adultos

Política de familias

Dentro de este tema se recogieron los principios que promueven los diferentes actores

sobre cómo el Estado debe propiciar una política de este tipo y qué enfoques debiera

establecer. También se menciona las propuestas de los expertos, y dónde debiera alojarse

una Política de Familia en caso de ser diseñada y propuesta por el Ejecutivo.

Principios

Existe consenso entre los entrevistados que lo que debe estar a la base de una política de

familias es el respeto por la diversidad, en la lógica del principio de igualdad. Entender

que las familias son diversas y que esta diversidad debe convivir. Respetar a las minorías

existentes y dar cabida a los diferentes contextos familiares. Teniendo a la base un

principio de igualdad se abre paso a condiciones democráticas y justas para los diferentes

miembros.

“(Una) Política que reconozca los derechos económicos, sociales y culturales que como país

nos hemos comprometido a respetar. A su vez plantea que esta política debe ser flexible, y

tomar en consideración los diversos contextos que existen”. Sesión de Expertos 3

“yo creo que el Estado debe tener una política para las familias y por qué. Primero porque

debe estar reconocido que hay distintos tipos de familias, que esos distintos tipos de familia

108

deben tener el mismo peso legal, social, el mismo reconocimiento, que no hay familias de

primera, segunda o tercera categoría, que nadie más diga no si es de una buena familia, eso

por una parte. Por otro lado, porque el Estado tiene que asegurar que las distintas familias

tengan acceso de la manera más equitativa posible dentro de este modelo a los recursos. Y

eso, para mí, no lo puede hacer el mercado, eso es un rol del Estado”. Entrevista Experto 4

También, se mencionó la necesidad de considerar un enfoque ecológico que permita

integrar la diversidad de contextos en que vive una familia, así como incorporar una

mirada sistémica y pensar las políticas para las transiciones entre las diferentes etapas

del ciclo vital que son momentos donde las familias suelen necesitar más apoyo. Por

ejemplo, cuando una pareja tiene hijos/as, cuando termina la primera infancia, cuando

llega un hermano, cuando los hijos/as terminan el colegio, cuando entran a la universidad,

cuando los hijos/as se van de la casa.

“Yo creo que el enfoque ecológico es clave y permite pensar varios de los temas que hemos

hablado de la intersección del sistema familiar con otros sistemas. Entonces pensar una

política de familia que no tenga una mirada ecológica, ecosistémica, desarrollo humanos es

raro, sería raro. Entonces yo diría que segundo principio el curso de vida es súper importante

que una política de familia sea sensible a las particularidades del curso de vida, pero que

también pueda ver las transiciones ecológicas”. Entrevista Experto 5

“Esta política debiera tener una mirada intergeneracional, enfoque de género, debiera dar

sentido de seguridad y estar relacionada con la comunidad. La idea de “proyecto familiar”

debiera estar incorporada en la esencia de la política”. Sesión de Expertos 1

Por último, se enfatiza el carácter universal que debe tener y promover una política de

familias. Se expresa como un deber del Estado el integrar los diferentes sectores de la

sociedad y que la política sea una política pública y no solo una política social.

“(Que) No solo se dirija hacia las familias entre comillas vulnerables o en situación de riesgo,

yo creo que las políticas en familias en mujeres deben incorporar a todas las clases sociales,

por decirlo así. Con miradas diferentes, con problemáticas diferentes, pero… porque sino los

servicios y los ministerios se transforman solo en ministerios sociales y, por lo tanto, ligados a

la pobreza y el resto de las personas que no está en situación de pobreza no se involucran y

no se sienten parte”. Entrevista Experto 4

“La legislación aparece representando estructuras pero no prácticas, por lo que la

recomendación es ver las prácticas de las familias y favorecer su expresión. En segundo

término, existe una orientación a centrarse en la política social y no en la política pública,

donde se pierde el carácter universal”. Entrevista Experto 3

Dimensiones y ejes de acción propuestos por los expertos

Entre los actores se plantearon diferentes propuestas como opciones a una política de

familia. Primero se señaló como dimensiones orientadores lo que ocurre dentro de la

familia (interior) y lo exterior. Segundo, otro actor señaló que una política debe

contemplar las dimensiones de habitabilidad, educación, salud y trabajo.

'qué, cómo, quién y donde son preguntas van unidas. Una familia debe tener un lugar, por lo

que una política de familia debe pensar una arquitectura de los hogares, que contemple los

109

valores y actividades de las familias. La tensión que existe entre la necesidad de intimidad de

las familias y su participación en el exterior del hogar, donde se plantea la pregunta sobre

qué aspectos se deben privilegiar al interior y al exterior del hogar. Esta política debe

plantear un trabajo digno, que contemple una forma de volver a casa, así como que también

se refiera en lo relativo a salud, ocio, educación. (…….) una política de familia es un delicado

tránsito entre lo público y lo privado, y que hay ciertos espacios de la esfera privada en la que

se pueden necesitar apoyos. ¿La crianza de los hijos es un problema público o privado? Las

preguntas relacionadas a la crianza no deben ser respondidas por expertos ni por el Estado,

sino que mediante espacios sociales, donde se genere un crecimiento colectivo. Sesión de

Expertos 3

En este sentido, lo local cobra relevancia y se expresa como un desafío diseñar y lograr

una implementación que se ajuste a las diferentes realidades y contextos. Es más, existe

amplio consenso entre los actores que debe haber una gestión territorial cuya base sean

las municipalidades. Se sugiere, que desde el nivel central se aseguren las condiciones

mínimas, se definan los estándares y lineamiento y que el diseño se concrete en los

diferentes territorios. La política debe ser lo suficientemente flexible para incorporar este

sello territorial, lo que, a su vez, necesitaría una coordinación mayor, con recursos

asegurados y una mayor fiscalización desde el nivel central.

“Si pudiéramos avanzar en la descentralización, yo preferiría una política con orientaciones

nacionales y aterrizajes a nivel regional y provincial incluso. Las provincias de la región,

incluso de la región de Valparaíso, son distintas las que son rurales de las que son urbanas”.

Entrevista Experto 4

“¿por qué no el municipio? Tiene mucho más sentido, una oficina municipal que puede

coordinar salud, educación, protección y cultura y recreación. Y que lo que haces entonces tú

es decir el Estado llega hasta un nivel provincial por ejemplo. Tienes nacional, regional,

provincial. Y este provincial se coordina con las oficinas de cada municipio, transfiriendo”.

Entrevista Experto 5

“Además, tiene que el Estado tener una gestión de familias, según cada territorio, porque

obviamente los problemas de las familias más vulnerables, en Antofagasta no son los mismos

que hay en Rancagua o que hay aquí en Santiago o en Puerto Montt. O sea, te lo estoy

diciendo por los casos que me ha tocado ver. Son distintas problemáticas, distintas

naturalezas, incluida incluso la violencia intrafamiliar, es diferente, en cuanto a quienes va

dirigida o cómo”. Entrevista Experto 1

Institucionalidad

Al pensar en dónde debiera estar alojada una política de familia o qué organismo del

Estado debiera estar a cargo de esta, no se dio ningún tipo de consenso. Se nombró que

debiera existir un Ministerio de la Infancia, un Ministerio de Escuelas, Familias y niños y

también se mencionó un Ministerio de la Familia. Otro actor agregó que debiera ser parte

de un Ministerio político que se haga cargo de velar “por el ser humano, que vive en un

núcleo familiar y en una comunidad”.

“me gustaría que se transformara en un Ministerio de la Infancia. Eso, eso sería

definitivamente que hubiera una cabeza con fuerza como de ministro, así como hubo el

Ministerio de la mujer. Entonces digo bueno un ministro de la infancia que tomara

110

definitivamente eso como una labor del Estado, yo creo que eso sería una buena medida”.

Entrevista Experto 2

“Ahora, no creo que sea el Ministerio de la Mujer, cuando antes se hablo del “Ministerio de la

Familia”, no, yo creo que tiene que ser un ente que esté empoderado desde el Estado, por lo

tanto tiene que estar dentro de los ministro políticos”. Entrevista Experto 1

“Ministerio de Desarrollo Social, no porque esta ligado a la pobreza; Ministerio de la Mujer y

Equidad de Género, no porque son muy, el género lo ven como muy igual mujeres; no lo sé.

Entrevista Experto 4

“El beneficio, el plus que tenía Inglaterra en ese momento era que tenía un ministerio que se

llamaba School, families and children, estaba todo junto. Y sabía que también tiene lógica, en

el fondo, solo dejaron fuera a salud que sería lo otro que yo metería, pero colegio y familia no

lo separaron y niños… y desde ahí pudieron articular un montón de cosas, una de esas era

como la lógica de que las habilidades parentales”. Entrevista Experto 8

Conclusiones del Capítulo

El presente apartado da cuenta de los principales resultados del proceso participativo y de

escucha activa a diferentes actores clave en el ámbito de la familia, a saber, expertos,

académicos, tomadores de decisiones, hacedores de políticas, implementadores y

miembros de la sociedad civil. También se incluyó a la comunidad, a través de adultos,

adolescentes, niños y niñas que también fueron entrevistados. A modo general, se

abordaron y establecieron las múltiples complejidades que abordan las familias en su vida

cotidiana y la percepción que tienen estos actores del Estado, en su rol de generar las

condiciones mínimas necesarias para que las familias puedan enfrentar día a día sus

dinámicas familiares y tensiones. Este levantamiento de información, complementa y en

muchos casos re-afirma el diagnóstico que se realizó en el capítulo 2 y permite identificar

aspectos fundamentales que ocurren con las condiciones del entorno, la oferta de

programas y para el posterior diseño de una propuesta de estructura de una Política de

Familia.

Lo primero que es posible establecer a modo de conclusión es que existe una percepción

general y que se condice con el capítulo anterior, de que la sociedad chilena está

cambiando su idea sobre las familias. De a poco se está visibilizando la diversidad de

familias que conviven en nuestra realidad y se están incluyendo en el imaginario colectivo

de las personas. No obstante, esta percepción de los actores, también existe un amplio

consenso que todavía en el país no se generan las condiciones necesarias para que

esta diversidad de familias sean respetadas, reconocidas y puedan desarrollarse y

desenvolverse dentro del espacio social con total normalidad, lo que incluye reconocer los

derechos que tienen. La estructura social sigue pensando las políticas públicas para

las familias, con evidente sesgo de género. En otras palabas, la mujer sigue encasillada

en el rol de cuidadora de los hijos/as, lo que se refleja en que, por ejemplo, el descanso

parental es para las mujeres, los apoyos en el cuidado está pensado para las mujeres, sin

considerar que además, son ellas las que en su mayoría realizan las labores domésticas.

Esta pluralidad de familias y su no reconocimiento por parte del Estado, conlleva a

múltiples desigualdades y a reforzar las diferencias existentes y en algunas situaciones,

como lo señaló un actor entrevistado, a generar caos en la sociedad. En este contexto, es

111

necesario señalar la falta de un enfoque intersectorial y de territorio de la oferta

existente. Hay concordancia en que hay una falta de mecanismos de coordinación y

articulación entre los diferentes sectores lo que conlleva a que las familias con múltiples

necesidades se encuentren sobre-intervenidas, se traslapen objetivos entre los programas,

y que muchas veces se trabaje con los individuos y no con el grupo familiar. En otras

palabras, falta también la mirada sistémica-ecológica y de ciclo vital sobre las

familias. Asimismo, se reconoce una falta de institucionalidad que orienten las políticas

que apuntan a trabajar con las familias.

Queda en evidencia en las conversaciones con los diferentes actores que los puntos

débiles de la oferta son la distribución de los recursos económicos, la falta de

competencia (especialización) de los recursos humanos, la falta de flexibilidad de los

programas ofrecidos al momento de la implementación en diferentes localidades y

territorios, la distancia existente entre el diseño y la realidad, la falta de continuidad

de dichos programas. En relación a los recursos humanos, existe una clara necesidad de

contar con personal especializado y capacitado para trabajar con la diversidad de familias

y contextos, así como mejorar las condiciones laborales de dichos profesionales y

técnicos, ya que esto último conlleva a una alta rotación que perjudica el curso normal de

programa que trabaja con las familias.

Sobre la distancia entre el diseño y la realidad, es necesario rescatar la consistencia entre

los actores en que los diseños de los programas son inflexibles y no incluye la diversidad

de grupos con los que se busca trabajar. Los programas no están pensados para

diferentes territorios, ni para diferentes grupos de familias: monoparentales,

unipersonales, parejas del mismo sexo; minorías étnicas, familias ensambladas, familias

extendidas. Esto mismo, se observó en el análisis cualitativo de la oferta de programas y

políticas del capítulo anterior. No están promulgados principios rectores que orienten los

programas para que conversen y se complementen y que luego se flexibilicen de acuerdo

al grupo con el que se está trabajando. Se expone la falta de continuidad al momento de

cambiar los gobiernos, lo que frena el desarrollo de los programas y los resultados y

efectos de los programas. Escasean los diagnósticos, los monitoreos y seguimientos de

los diferentes procesos que permiten incorporar mejoras en la implementación.

De las necesidades observadas, si bien estas son múltiples y multidimensionales,

queremos rescatar el tema de la conciliación trabajo familia porque al mismo tiempo

implica varias de las dimensiones que cumplen un rol importante en las familias.

Actualmente, la dinámica laboral separa el ámbito familiar a tal punto de

invisibilizarlo. ¿Qué significa esto? Que es necesario incluir a la familia en la

elaboración de las políticas laborales, mejorando la calidad del trabajo (mejores

sueldos, mejores condiciones, mejores horarios), incluir flexibilidad en los horarios y

lugares de trabajo, expandir las opciones de cuidado que tienen tanto hombres como

mujeres que trabajan.

Otro punto fundamental es el tema de la corresponsabilidad parental en el cuidado de

los hijos e hijas. Esto implicaría pensar a los adultos como padres que deben velar

igualitariamente por sus hijos y responsabilizarse por ellos y las decisiones que a ellos

conciernen independiente de su estado marital o situación de pareja. Asimismo, también

implica que los hijos/as tienen derecho a recibir afecto de sus progenitores. Como se

112

expone en las páginas anteriores, la corresponsabilidad parental es muy limitada, queda

en evidencia que la mayoría de los padres que pueden tomarse un descanso postnatal de 5

días no se lo toma, por lo que el cuidado postnatal queda exclusivamente a cargo de la

madre. En este sentido, es necesario relevar que este permiso parental es para aquellas

madres que cuentan con condiciones laborales formales, dejando fuera a la población de

mujeres más vulnerables. Además, se enfatizó en el proceso participativo “que 60% de los

padres no paga sus pensiones alimenticias”. Ante lo cual, si bien se han logrado avances en

esa materia, se resalta que todavía no se logra la igualdad parental y se sigue fomentando

la figura del padre proveedor y madre a cargo del cuidado. En este sentido, cabe

preguntarse, ¿qué pasa con aquellas familias compuestas por padres o madres del mismo

sexo que quieren tener hijos/as, en una sociedad donde los roles y funciones están

excesivamente delimitados por el género de estos?

Por otro lado, las relaciones que se dan dentro de las familias también son muy

importantes. Las múltiples necesidades que surgen durante el ciclo vital de los

integrantes de la familia dan cuenta que cada etapa implica una transición que pone

en juego las relaciones intrafamiliares. Asimismo, queda en evidencia los altos niveles

de violencia dentro de la familia, ya sea hacia la mujer, hacia los niños/as, hacia el padre

o entre todos los miembros de una familia. El aumento de problemas de salud mental

también está ligado al establecimiento de buenas o malas relaciones familiares. En este

caso, los niños y niñas son los más perjudicados al ser testigos de actos violentos, por lo

que terminan incorporando la violencia como natural en sus vidas y reproduciendo

patrones en su vida de adulto. También en el contexto de las relaciones familiares, en el

proceso participativo surgió el tema de los espacios públicos como lugares de

esparcimiento y ocio para las familias donde se establecen vínculos de afecto y de

relajo entre los miembros de una familia.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, es necesario pensar qué valores se quieren promover

como Estado, sobre qué principios se busca trabajar con las familias y qué objetivos se

quieren alcanzar con ellas, respetando sus espacios de intimidad y diversidad de

estructura y formas de relacionarse. Así como la diversidad de territorios y contextos en la

cual están inmersos.

Al respecto, se proponen ejes estratégicos que deben abordar y alcanzar las familias

propiciadas por un Estado garante de derechos. 1) Familias respetadas, reconocidas y

valoradas en su diversidad; 2) familias bien tratantes, que promueven el desarrollo y

bienestar de todos sus integrantes; 3) familias que logran conciliar el trabajo y familia, así

como la corresponsabilidad parental; 4) familias apoyadas y protegidas por el Estado de

manera integral.

Para ello, el Estado debe reconocer las falencias y re-pensar la gestión de los programas

orientados a la familia. ¿Qué significa re-pensar la gestión? Primero generar mecanismos

de articulación donde una opción es, elaborar una Política de Familia universal; que

tenga un enfoque intersectorial, es decir que sea concebida y suscrita por todos los

Ministerios. No existe consenso en los actores entrevistados dónde debe estar alojada, sin

embargo, lo relevante de dónde esté alojada tiene que ver con los enfoques y principios

que promueva, así como tener recursos asegurados que permitan cumplir con sus

objetivos.

113

En el próximo capítulo, se describirá la propuesta de estructura de política de familia y se

profundizará en las dimensiones que se debiera promover desde el Estado, así como, en la

institucionalidad y gestión que debiera implicar para lograr estos objetivos.

21

Capítulo 4

Propuesta de estructura para una

política de familia

115

Propuesta de Estructura y contenidos de una Política de

Familias En el presente capítulo se presenta una propuesta de estructura para una política de

familias, la cual se centra en las principales metas que esta debiera alcanzar. Los

contenidos propuestos son producto del análisis realizado en el levantamiento de

información que se llevó a cabo a través de la revisión bibliográfica general, de la revisión

de textos de otras políticas semejantes, revisión de políticas, planes y programas, revisión

del marco normativo, y levantamiento de la opinión de expertos que trabajan directa o

indirectamente con familias, así como de niños, niñas, adolescentes y adultos en

representación de la voz de la comunidad.

Previo a la descripción de la estructura de una política de familias y de algunos contenidos

que se sugieren, es necesario presentar algunas consideraciones que emergieron de este

proceso y que es importante tener en cuenta. Esto, ya que cualquier formulación de esta

índole, refleja una posición política frente a una temática y lo que para un Estado resulta

relevante abordar.

Para formular una política es necesario considerar el ciclo de desarrollo de las políticas,

cuyas fases más consensuadas están conformadas por el diseño, planificación,

implementación, monitoreo y evaluación. Previo al diseño, debe tenerse en cuenta que una

política es la respuesta a una necesidad de una población específica o a una problemática

de interés público. Estas deben ser analizadas para luego levantar alternativas de solución,

definiendo rutas de acciones que, en su conjunto y en forma articulada, deben dar

respuesta al diagnóstico inicial de necesidades o problemáticas.

El desarrollo de una política, se entiende como una forma que tiene una entidad, el Estado

en este caso, de hacerse cargo de una temática que aparece como no abordada o deficitaria

en alguna medida, y que está dentro del ámbito de competencia de éste. En este proceso

de construcción de la política por lo tanto es clave tener claro a quién está dirigida, qué se

quiere proponer para ese grupo objetivo, y cómo se va a implementar. El quién, qué y cómo

están estrechamente relacionados y deben ser respondidos de manera coherente y

consistente.

En relación al quién o quiénes, se propone que esta política esté orientada a favorecer el

bienestar de las familias y sus integrantes. Es decir, debe tener un carácter universalista

que incluya a todas las familias y sus integrantes aceptando su diversidad y pluralidad. Las

políticas que el Estado actualmente promueve son mayoritariamente programas

focalizados hacia la población más vulnerable, lo que se traduce muchas veces en generar

un estigma en las familias que acceden a estos. El Estado debe propender a la igualdad y

para ello generar políticas y una oferta de servicios equitativos, planificar y generar líneas

de acción que aborden a la totalidad de las personas que residen en el país, sin generar

ningún tipo de exclusión. En síntesis, la propuesta deberá estar marcada por una mirada

de derechos y por tanto por una visión universalista de las políticas, sin desconocer la

necesidad de focalización en determinadas situaciones y en grupos específicos de familias,

como por ejemplo, aquellas en situación de exclusión, de vulneración de derechos y/o que

viven discriminación.

116

Orientar una política para todos y todas, implica generar un cambio radical en la manera

de entender los temas que afectan la vida de las familias, trascendiendo los sectores

tradicionalmente vinculados a ellas como salud, protección social, asuntos de la mujer,

educación o justicia. Implica, por una parte, instalar una nueva mirada del trabajo con

las familias y sus integrantes en sectores que afectan directamente la vida de las

familias como vivienda, transporte, economía o trabajo, a la vez que requiere la inclusión

de sectores donde la visión de las familias está aún menos visible como son energía,

medioambiente, economía, obras públicas, agricultura. Asimismo, también es necesario

considerar la dimensión de ocio y tiempo libre de las familias. Al respecto, resulta de la

mayor importancia que el sector de Hacienda sea a la vez un aliado estratégico para el

desarrollo de esta política, y un sector donde se realice en profundidad este trabajo de

sensibilización respecto del impacto en las familias de las diversas acciones que realiza el

Estado.

En cuanto al “cómo” de esta política, debe ser a través de una acción sistémica, articulada,

pertinente, oportuna y de calidad, de las diferentes instituciones públicas, así como

también de las instituciones privadas colaboradoras del Estado. En ese sentido, esta

propuesta considera que la política debe estar dirigida a incidir en el actuar de todas las

instituciones del sector público en sus diferentes niveles, desde quienes trabajan

directamente con las familias hasta los tomadores de decisiones. Así también, la política

debiera incidir en el actuar de los legisladores y en el poder judicial y los equipos

técnicos que trabajan en todos los poderes del Estado. Dicho de otro modo, se propone

que se establezca como propósito la articulación de las acciones, planes, políticas y

programas ya existentes, así como la instalación transversal en cada sector social y

económico del Estado, de la necesidad de incluir en el diseño, implementación y

evaluación de cada política o programa el impacto que ellas tendrán en la vida de las

familias y sus integrantes. Esto implica generar mecanismos para resguardar los

principios que emanen de este trabajo y que favorezcan el bienestar y calidad de vida de

las familias del país.

Algo fundamental en una política es contar con los recursos necesarios para llevar a cabo

su objetivo. Una política sin recursos asociados es un documento declarativo que tendrá

un escaso impacto en el logro de los objetivos que ella se plantee. Al respecto, y

considerando que la definición de recursos para una política puede ser un proceso que

requiera cierto tiempo, se recomienda que la implementación de la política se realice de

modo progresivo, y que en primera instancia focalice su trabajo en la articulación de la

oferta existente de los diferentes sectores y en la definición de lineamientos claros que

establezca prioridades y que permee a los diferentes sectores acerca de la instalación de la

visión de las familias en sus políticas, planes y programas.

Una política debe contar con una entidad encargada de su implementación y seguimiento,

así como con potestades y recursos que permitan asegurar que su existencia sea efectiva y

tenga el impacto esperado en la vida de las personas a las que quiere llegar. En el caso de

la política de familias, no es claro donde debiera estar alojada o qué institución –existente-

sea la que lleve adelante este proceso. Al menos así quedo reflejado en el levantamiento de

información donde los actores consultados no mostraron consenso en esta pregunta. Lo

que sí quedó en evidencia fue la importancia de que el lugar donde quede establecida,

debe ser un lugar donde la autoridad a cargo, tenga la voz necesaria para congregar

117

diferentes miradas y sectores del sistema público. Adicionalmente, es necesario señalar

que en el proceso de levantamiento de información también emergió el tema sobre la

necesidad de tener una política de familias. Sin duda, esta es una cuestión que debe

resolverse considerando no sólo la institucionalidad que se le otorgará sino también la

definición política detrás de su adopción. Existe también la alternativa de generar

lineamientos para la inclusión de la perspectiva de las familias en el quehacer del Estado.

Esto permitiría que los gobiernos locales desarrollen sus propias políticas, y las diferentes

reparticiones del Estado revisen su quehacer alineándolo a lo establecido en un

documento de esa naturaleza.

Por último, en relación al contenido, es decir al “qué” de esta política, se establece como

algo obvio quizás, el hecho que debe contener tanto las acciones prioritarias como los

mecanismos a través de los cuales éstas acciones se implementarán. Se propone la

consideración de cuatro ejes estratégicos que surgen a partir del análisis del

levantamiento de información realizado. Esta propuesta implicó realizar una

categorización de temas y prioridades, dejando en definitiva aquellos que por su

recurrencia o urgencia, parecen ser los ámbitos prioritarios de acción para los próximos

años en el tema de familias. Dentro de cada eje estratégico, debieran luego definirse líneas

de acción más específicas que deriven en tareas concretas para los diferentes actores del

Estado y mecanismos de seguimiento y evaluación. Estas líneas de acción no se presentan

como parte de la propuesta, ya que esto corresponde a un nivel de trabajo más específico

de cada sector.

Junto con los contenidos, los mecanismos de acción y la definición de grupos objetivo, una

política debe asumir un norte hacia el cual se dirige, por lo cual esta deberá establecer una

visión o propósito respecto de las familias y su relación con el Estado. Por ello, es también

necesaria una reflexión acerca del rol del Estado en relación a las familias, en términos de

lo que hoy existe y hacia donde se pretende avanzar. La pregunta del tipo de Estado que se

quiere no es menor a la hora de definir las orientaciones y acciones que se deriven de la

política, tanto en relación a cuánto interviene el Estado, en qué circunstancias y cómo lo

realiza.

Una vez resueltas las consideraciones previas, se propone un documento con el contenido

que se describe a continuación.

1. Presentación

La presentación de este documento debe establecer claramente el por qué y para qué de

su existencia, dando cuenta del diagnóstico central que motiva su construcción, y lo que se

espera que ocurra con su publicación y uso.

En este caso, el porqué estaría centrado en el diagnóstico de los cambios ocurridos en los

últimos años en las familias y la falta de respuesta del Estado acorde a estos cambios. Este

trabajo constituye parte esencial de lo que un diagnóstico significa ya que agrupa, dado su

enfoque participativo, diferentes voces tanto de la comunidad como de expertos en la

materia. Parte de este diagnóstico da luces respecto a que si bien han existido

permanentes esfuerzos de articulación por parte del Estado, ésta carece de una visión

sistémica y las respuestas de éste, tienden a ser fragmentadas, focalizadas en las carencias

118

y en los individuos, más que en el grupo familiar como tal. Esto es relevante ya que un

Estado que ofrece respuestas rígidas, no siempre alcanza los niveles de calidad,

pertinencia ni oportunidad deseados. Así también, señala que la diversidad de familias no

queda representada en la normativa y en la oferta de programas provista por el Estado y

sus colaboradores.

El para qué queremos una política de familias, se relaciona con la visión de las familias que

el Estado propone para su quehacer y el de otras instituciones de la sociedad. Es el fin

último de una Política de familias. Respecto de este tema, se propone que la visión

incorpore aspectos como los que se mencionan abajo y que al mismo tiempo son los ejes

de acción que se desarrollan en el próximo punto:

- Familias que se constituyen de maneras diversas pero que cumplen las funciones

esenciales de protección, afecto y cuidado, dando cuenta del compromiso de los miembros de las familias con el bienestar de cada uno de sus integrantes.

- Familias bien-tratantes, donde se reconocen y respetan los derechos de cada uno

de sus integrantes, donde priman las relaciones democráticas y no se ejerce la

violencia en ninguna de sus formas.

- Familias que logran conciliar sus roles de cuidado y de trabajo, donde se distribuyen equitativamente los roles entre los adultos de la familia independiente

de su sexo.

- Familias que cuentan con recursos económicos para vivir dignamente, y tienen

apoyo de instancias públicas de calidad en sus localidades para resolver

necesidades básicas, así como para ser apoyadas en casos de crisis normativas o

inesperadas a lo largo de todo el ciclo de vida de ellas. Dicho apoyo se realiza a

través de personas especializadas que cuentan con condiciones laborales

adecuadas a las funciones que realizan.

- Familias que cuentan con entornos propicios y seguros para lograr su desarrollo

pleno y bienestar, tanto en su vivienda como en los contextos que las rodean,

pudiendo tener acceso a áreas verdes, transporte seguro y eficiente, un

medioambiente libre de contaminantes, entre otros, donde hay tiempo para el

ocio, la recreación, y para la participación en las instancias de la comunidad.

Es importante que la presentación, además, realice una invitación directa y clara a la

coordinación y articulación entre sectores y a la colaboración de todos los actores de la

sociedad en la implementación de las acciones asociadas a esta política.

2. Introducción

En la introducción, se deberá presentar el documento, su estructura, su proceso de

construcción, las definiciones políticas y técnicas que están a la base de esta y una

aproximación breve a las propuestas contenidas en ella. Es importante señalar el alcance

de este documento, así como la institución responsable de su implementación y

seguimiento, así como los mecanismos que ésta deberá implementar para hacer esta tarea.

3. Antecedentes

1. ¿Por qué una política para las familias?

Se sugiere que este apartado retome lo iniciado en el punto sobre presentación, y dé

cuenta de los principales antecedentes que preceden la definición acerca de la necesidad

119

de contar con una política de familia. En primera instancia, es relevante reconocer las

políticas generadas en las décadas pasadas, y los diversos intentos por contar con un

instrumento para articular acciones a favor de las familias. Por ejemplo, se propone

generar como antecedentes los esfuerzos que se han realizado por analizar la familia

chilena a lo largo de la historia y en particular, después de la dictadura militar. Entre los

hitos que se reconocen, se encuentra la Comisión Nacional de la Familia en el año 1994, y

la Política de Familia realizada por el Servicio Nacional de la Mujer diez años más tarde.

Asimismo, resulta relevante identificar los avances y desafíos en materia de planes,

programas y políticas que apoyan el desarrollo de las familias y sus integrantes. Es

importante en este punto evidenciar las dificultades persistentes para dar un

ordenamiento al tema de familia, con la consecuente falta de coordinación, sobre o sub

intervención, y la falta de calidad asociada.

Por otra parte, de acuerdo a Gosta Esping-Andersen (2001) podemos reconocer a Chile

como un Estado con una visión familiarizante. Es decir, la de un Estado que se apoya en las

familias ante las crisis de éstas, y carece de respuestas adecuadas y oportunas para ello.

Así como se señaló en la voz de los actores clave, las familias aparecen como subsidiarias

del Estado, donde todavía las mujeres cumplen con una mayor carga de trabajo. Este

reconocimiento, como eje central de nuestro modelo estatal, sirve también como base para

abrir la discusión sobre cómo lograr que Chile avance hacia ser un país des-familiarizado,

que diseñe políticas que le quite la carga a las familias y a la mujer y, reparta la

responsabilidad entre todos los actores involucrados. Asimismo, es importante recoger la

visión de un Estado que tiende a ofrecer políticas con un modelo residual (Torrados

Pacheco, 2009) y que además, busca intervenir más que a acompañar a las familias,

primando una visión desde la desconfianza, la mirada de las carencias, la culpabilización, y

donde se requiere, por tanto, un cambio radical en el modo de trabajar con las familias

como aliadas.

2. Cómo se construyó la Política

En este punto, este estudio realiza un avance importante respecto de las recomendaciones

realizadas en el estudio previo encargado por el Consejo a la Consultora FOCUS79 , en

términos de levantar información valiosa a partir de actores diversos, lo cual constituye

un primer diagnóstico de la situación actual de las familias en diferentes ámbitos. Sin

embargo, es importante considerar que es un esfuerzo acotado dadas las posibilidades de

tiempo y recursos. De este modo, se sugiere considerar la implementación de un proceso

participativo más amplio que permita recoger información, particularmente de la realidad

y necesidades de las familias en toda su diversidad, y a partir de ello construir una visión

común para lograr el bienestar de todas las familias que habitan en el país, con especial

atención de aquellas que requieren mejorar su situación de vida, para proveer de un

espacio de desarrollo a sus integrantes.

79 “Revisión Sistemática de Experiencias sobre Trabajo con Familias”

120

El proceso participativo debiera promover la escucha activa a las propias familias; de sus

integrantes (adultos mayores, adultos, jóvenes, adolescentes, niñas, niños). Es importante

recoger información desde los diversos territorios del país, especialmente de la

institucionalidad pública, privada y sociedad civil que trabaja con las familias. En dicho

contexto, es indispensable contar con una secretaría ejecutiva que lleve adelante el

proceso de escucha y que construya la política. Se propone que esta secretaría esté

conformada por instituciones públicas tales como: Ministerio de Hacienda y la Dirección

de Presupuesto; Ministerio de Desarrollo Social y ambas Subsecretarias – Servicios

Sociales y Evaluación Social- ; Ministerio de Salud; Ministerio de la Mujer y Equidad de

Género; Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

Luego de este proceso participativo y de la definición de principios, líneas estratégicas, y

mecanismos de acción, es necesario que cada sector defina al menos una acción o línea de

trabajo a asumir como foco de trabajo en los próximos 5 años (o en el plazo que se estime

conveniente establecer).

4. Contexto

1. Caracterización de las familias

La caracterización de las familias debe dar cuenta de la situación actual de las familias que

habitan en el país, tanto en territorio urbano y rural considerando aspectos que releven su

diversidad: familias en situación migratoria, familias indígenas, familias con diferentes

estructuras; familias adoptivas, familias homoparentales, familias en distintas etapas de su

ciclo vital, familias y pobreza, entre otros.

Al respecto, la revisión que se realizó sobre la situación actual de las familias en Chile

corrobora lo que ya estableció Hopenhayn para CEPAL (2007), donde da cuenta de una

reducción del tamaño de las familias, un aumento de los hogares unipersonales, de las

parejas sin hijos, una reducción en la tasa de fecundidad, un menor número de hogares

con niños y niñas, un aumento de las separaciones y de los matrimonios en segundas

nupcias, lo que implica una mayor cantidad de familias ensambladas (también llamadas

re-constituidas). Además, aún cuando son menos las familias que se constituyen por el

vínculo matrimonial, la existencia del Acuerdo de Unión Civil ha sido ampliamente

aceptada, y ha dado a las parejas una nueva forma de constituirse legalmente como tal

(aunque en una situación de derechos diferenciada).

Por otra parte, si bien la pobreza se ha reducido en las últimas décadas sigue existiendo un

importante número de familias que viven en situación de pobreza y pobreza extrema, o en

sus contornos, con riesgo permanente de caer en ella. La pobreza sigue golpeando más

fuertemente a los niños y niñas, y las condiciones de vida que han mejorado en general

para la población, aún mantienen a grupos de familias viviendo en campamentos, con falta

de agua y saneamiento, en viviendas precarias o extremadamente pequeñas, sin acceso a

áreas verdes o servicios básicos cercanos.

Diversos fenómenos sociales han impactado la situación de las familias hoy en día. Entre

ellos destacan la migración, la creciente incorporación de la mujer al mercado del trabajo,

y el envejecimiento de la población. Respecto del primer fenómeno, esta realidad implica

que hoy en día los lazos familiares de muchas personas se encuentran fuera de las

121

fronteras del país, y por tanto requieren de un proceso de inserción en el contexto

nacional que les permita por un lado establecerse, generar redes de apoyo y mantener sus

vínculos familiares. En el caso de la inserción de la mujer al trabajo y el envejecimiento de

la población, ambos temas abren la discusión acerca de los cuidados, la co-responsabilidad

de las tareas al interior del hogar. Esto, considerando además el desafío sobre cómo un

país que se ha apoyado en las mujeres que realizan gran parte de la tarea de cuidar y

organizar la vida en los hogares, tarea invisibilizada y no valorada, se hace cargo de buscar

mecanismos innovadores e inclusivos para responder a la necesidad de cuidados de niños

y niñas, como de adultos mayores y personas en situación de discapacidad.

Por último, puede ser necesario profundizar la caracterización de las familias, en relación

a los ejes estratégicos propuestos más adelante.

2. Marco normativo vigente

Sobre el marco normativo, resultará importante destacar aquellas normativas legales que

han favorecido la vida familiar, así como identificar aquellas normativas necesarias de

modificar o la generación de nuevos cuerpos legales que promuevan la implementación

progresiva de garantías universales que resguarden el rol de la familia como agente de

desarrollo de cada uno de sus integrantes, en cada una de las etapas del curso vida de ellas

y ellos. Asimismo, es necesario mencionar la necesidad de cumplir los convenios

internacionales suscritos por el país sobre la familia y sus integrantes y realizar ajustes en

pos de estos convenios. De acuerdo al análisis realizado en este estudio, se promueve la

inclusión de diferentes principios que están a la base de estos convenios y donde, si bien

ha habido avances sustantivos todavía quedan desafíos pendientes en esta materia. Los

principios que se rescatan son: i) Principio de protección a la familia; ii) Principio de la

familia como el medio prioritario para el desarrollo del niño/a; iii) Principio de igualdad;

iv) Principio de corresponsabilidad parental en el cuidado y crianza de los hijos; v)

Principio del interés superior del niño y; vi) Principio de Protección frente a la violencia.

3. Políticas, planes y programas

En cuanto a las políticas, planes y programas, será importante incorporar la definición de

qué tipo de Estado tiene Chile y qué tipo de Estado pretende ser, considerando el

ordenamiento político, institucional y técnico, así como las acciones que se implementan

para apoyar a las familias en los diversos roles que se le atribuyen.

En función de lo anterior, es importante orientar el diseño, implementación y ejecución de

las políticas, planes y programas destinados a las familias, basados en un conocimiento

específico de la situación de las familias que habitan en el país. Ello no solo con el fin de

identificar sus necesidades, sino más importante aún, valorar la diversidad de familias,

como diversidad de oportunidades para el país y especialmente reconocer sus

capacidades para ser familias.

Del mismo modo, resultará relevante iniciar un proceso institucional abocado a la revisión

de las políticas, planes y programas, con el objetivo de incorporar en ellas el enfoque de

derechos, toda vez que en base a este se pueda avanzar progresivamente en políticas,

122

planes y programas promocionales y universales, garantizando condiciones mínimas para

el desarrollo de estas y cada uno de sus integrantes. En función de esto, se sugiere

programar para el mediano y largo plazo, lograr que las políticas, planes y programas

resulten oportunas y resguarden la pertinencia para la diversidad de familias que habitan

en el país.

5. Rol del Estado y la Sociedad

En este apartado, la política debiera ser clara en identificar la relación que busca construir

con las familias, y cómo generar y promover las condiciones necesarias a través de la

implementación de planes, programas y otras acciones que se deriven de este documento.

En otras palabras, establecer su responsabilidad en términos de la promoción de la vida

familiar, la prevención y detección de riesgos o necesidades de las familias, y la atención

oportuna, pertinente y de calidad cuando esta sea necesaria.

Esta visión tiene el desafío de compatibilizar la búsqueda de un bien común del grupo

familiar, a la vez que respetar el desarrollo pleno y el bienestar de cada uno de sus

integrantes. Es decir, requiere a la vez mirar a la familia en su conjunto sin desconocer las

particularidades de cada uno de sus miembros, y de la intergeneracionalidad propia del

espacio familiar.

De alguna manera, las líneas estratégicas sugeridas a continuación, son también aspectos

que dan cuenta de una visión de las familias que pudieran ser consideradas en la

definición final de ésta.

6. Ejes Estratégicos

Como ha sido señalado en este informe, así como en los informes intermedios, el foco

principal de este estudio ha sido identificar los fundamentos que deben estar a la base de

la formulación de una política de familias para el país. A continuación se proponen cuatro

ejes estratégicos, que surgen a partir de la revisión secundaria de bibliografía, la revisión y

análisis de los principales indicadores vinculados a las familias y sus integrantes, la

revisión del marco conceptual y normativo, así como del proceso participativo realizado.

Siguiendo las fases para la formulación de una política de familias, los ejes propuestos son

una respuesta a las tensiones y problemáticas identificadas. En términos generales estos

definen una o más alternativas, a través de una ruta de acciones que se requieren

implementar, para responder a la diversidad de familias y, por tanto, a la diversidad de

problemáticas que las afectan.

1.1. Familias son respetadas, reconocidas y valoradas en su diversidad

El reconocimiento transversal constatado en este estudio respecto de que no existe un

modelo único de familia sino que todo lo contrario, requiere la adopción de planes,

políticas, programas y regulaciones normativas acordes con dicha definición. En este

sentido, se propone como principio fundante de la política el de igualdad y no

discriminación de todos los integrantes de las familias con independencia de su

composición, nivel socioeconómico, religión, nacionalidad, pertenencia a grupos indígenas

y territorio.

123

Esto implica en primer lugar, la revisión acerca de aspectos como la forma en que las

familias se constituyen, debiendo avanzar en la regulación del derecho al matrimonio

igualitario, así como de los derechos para quienes conforman familias ensambladas.

En segundo lugar, debe considerarse la perspectiva de género dentro de este eje

estratégico. Al respecto, cabe mencionar las reformas legales tendientes a materializar lo

establecido en la CEDAW en orden a que “el papel de la mujer en la procreación no debe

ser causa de discriminación”, lo que conlleva el perfeccionamiento del actual sistema de

planificación familiar. Esto considera la revisión de la Ley 20.418 sobre el derecho a la

educación, información y orientación en materia de regulación de fertilidad y su

implementación. Por otra parte, y también en relación a los derechos sexuales y

reproductivos -y particularmente en el caso de las adolescentes- debe avanzarse hacia la

modificación de la criminalización del aborto a todo evento.

Finalmente, resulta relevante avanzar hacia la modificación de figuras legales que

perpetúan desigualdades basadas en el género como ocurre con la situación de la mujer

casada bajo el régimen patrimonial de la sociedad conyugal.

Debe tenderse entonces hacia la promoción de acciones que favorezcan la igualdad de

derechos entre los integrantes, y especialmente de los niños y niñas al interior de las

familias, asegurando el efectivo ejercicio de sus derechos.

1.2. Familias bien tratantes, promueven el desarrollo y bienestar de sus

integrantes

Este eje se fundamenta en el derecho a vivir en familia establecido en la Convención sobre

los Derechos del Niño, donde se consagra a la familia como el espacio prioritario para el

desarrollo, cuidado y protección de todos sus integrantes, en especial de los niños, niñas y

adolescentes. Por ello, un segundo eje estratégico debiera estar, por una parte, focalizado

en las acciones necesarias para garantizar que todas las familias que lo requieran cuenten

con apoyos y las herramientas para ser espacios de desarrollo, cuidado y protección para

todos sus integrantes. Todo esto, debe además balancearse con el adecuado resguardo del

principio de no injerencia arbitraria por parte del Estado y entendiendo que por ejemplo

la separación de los niños de su medio familiar debe ser siempre una medida excepcional.

Al respecto es necesario establecer y señalar la relevancia de estilos parentales acordes al

respeto de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Así también, en este eje

estratégico deberán incluirse las acciones orientadas a favorecer las relaciones saludables

al interior de las familias, basadas en el respeto mutuo y la colaboración como aspectos

fundamentales de la interacción entre los diversos miembros de las familias.

Se considerará de manera especial la protección y cuidado de los integrantes de las

familias con mayor vulnerabilidad: los niños y niñas más pequeños, los adultos mayores,

las personas con alguna discapacidad física o mental que limita o impide su autovalencia,

personas con enfermedad crónica o terminal, así como personas con alteraciones en su

salud mental que dificultan o impiden su inserción social (incluyendo situaciones de

adicciones).

En este sentido, cabe considerar la revisión de la normativa en el ámbito de la protección

contra la violencia en el ámbito familiar, de modo de mejorar su tipificación y dispersión,

124

así como de asegurar la efectiva protección de las víctimas de ella, así como del maltrato

infantil en todas sus formas.

En este eje, deberán definirse las condiciones contextuales para que las familias puedan

ejercer adecuadamente su rol. Entre estos aspectos es clave el espacio en que habitan, su

calidad, seguridad y tamaño, así como la disponibilidad de espacios verdes de

esparcimiento cercanos al hogar. Así también, importan las condiciones de salubridad y

aseo de los contextos próximos, como las condiciones de las veredas, calles y paraderos.

1.3. Familias logran conciliar el trabajo y la familia, así como la

corresponsabilidad

Entre las temáticas que emergen con mayor fuerza tanto en el levantamiento de

información de actores, como en la literatura nacional e internacional, está la necesidad de

que las familias puedan conciliar de mejor manera la vida laboral y el necesario tiempo de

dedicación a los temas domésticos, de cuidado de otros integrantes de las familias, de

recreación y esparcimiento. De este modo, favorecer una mejor conciliación entre la vida

laboral y familiar no sólo tendría beneficios en una mejor calidad de vida y bienestar de las

familias.

Hasta ahora, la discusión de la conciliación trabajo-familia ha estado más bien centrada en

la generación de espacios de cuidado, en especial para los niños y niñas más pequeños

(por ejemplo, a través del aumento de la cobertura de salas cunas). Sin embargo, este tema

debiera abordarse además desde otras aristas. Entre ellas, la posibilidad de reducir o

flexibilizar las jornadas laborales de manera que permitan la compatibilización de ambas

tareas. En este sentido, y de acuerdo a lo evidenciado en el estudio, muchas veces la

rigidez de los horarios de trabajo y/o de los lugares que prestan servicios a las familias,

dificultan el efectivo uso de éstos o la adecuada participación. Así ocurre por ejemplo en el

ámbito educacional donde es sabido que la participación de las familias se asocia con un

mayor rendimiento y menor ausentismo escolar, sin embargo, existen aún importantes

barreras que limitan esta participación. Entre ellas están la rigidez de horarios de atención

y convocatoria a las familias por parte del sistema escolar, y por otra, las dificultades o

limitaciones que las personas encuentran en sus trabajos para poder asistir a la escuela o

jardín infantil. En este eje estratégico, la relación familia escuela debiera ser abordada con

propuestas concretas para avanzar hacia la mayor participación.

Una segunda dimensión de análisis en relación a este tema dice relación con cómo la

conciliación de trabajo-familia juega un rol central en el ejercicio de las tareas compartidas

de crianza y cuidado al interior de las familias. En este mismo sentido, se debiera incluir lo

establecido en la Convención sobre los Derechos del Niño acerca de las obligaciones

comunes que tienen el padre y la madre respecto de la crianza de los hijos e hijas, de

manera transversal en la normativa. Así también, debiera avanzarse hacia la eliminación

de normas que perpetúen el rol de la mujer cuidadora y del padre proveedor, o que

establezcan condiciones desiguales para la participación laboral como ocurre por ejemplo

con la norma del artículo 203 del Código del Trabajo, que establece el beneficio al derecho

a la sala cuna como un derecho de la madre trabajadora.

Por otra parte, si bien han existido avances a nivel normativo, tendientes a promover la

corresponsabilidad parental desde la normativa laboral, por ejemplo, a través de la

125

extensión del postnatal parental, su bajo uso da cuenta de la necesidad de avanzar hacia la

modificación de patrones culturales arraigados en nuestra sociedad.

En esta misma línea, se requiere promover acciones que faciliten a los padres por ejemplo

la participación en los controles prenatales y de salud de sus hijos e hijas, a fin de que no

se asuma a priori que esta es tarea única y exclusivamente de la madre.

Finalmente, entre las líneas de acción que se deriven de este eje estratégico, se sugiere

también incluir una mayor difusión de información clara y accesible a las personas para

hacer uso de los beneficios a los que tiene derecho.

1.4. Familias son apoyadas y protegidas de manera integral por el Estado

Para que una familia cuide y proteja, requiere ser cuidada y protegida. En este eje

estratégico, se propone retomar la idea de Estado que se plantee en la Visión, y se

desarrolle en mayor detalle el modo en que éste se vinculará con las familias.

Así también, este tema debe abordarse con perspectiva de género, de manera que las

propuestas de planes y programas no se dirijan sólo a la mujer trabajadora como

responsable de la familia, sino que a hombres y mujeres. Tal como dijimos anteriormente,

se propone que el rol del Estado en la definición e implementación de una Política de

Familia se materialice teniendo a la base el enfoque de derechos. Ello implica el resguardo

y garantía de los derechos de quienes la componen, así como privilegiar su protección

como espacio prioritario para el ejercicio de éstos.

En términos del apoyo a la familia, se considera que el Estado debe prestar una mirada

integral y sistémica. Esto refiere no sólo a la consideración de las familias en sus contextos,

sino que de sus recursos y el respeto por su privacidad y diversidad. El apoyo del Estado

no puede ser excusa para la intromisión arbitraria en la intimidad de las personas, en

tanto no se amenacen o vulneren los derechos de sus integrantes.

Por otra parte, la integralidad de la respuesta estatal refiere a la articulación de una oferta

de programas pertinente a sus integrantes y eficiente en el uso de recursos. Esto último

implica tanto, evitar duplicidades como contar con flexibilidad programática para cubrir

las diversas necesidades y requerimientos de las familias, atendidas sus particularidades y

el momento del ciclo de vida por el que atraviesan sus miembros. Así también resulta

relevante la consideración de estrategias que faciliten el efectivo acceso de las familias a

los bienes y servicios disponibles, dejando atrás las desigualdades territoriales que

pueden afectar su provisión. Para ello, se privilegia el espacio local y la entrega de

capacidades y recursos para que el territorio se haga cargo de la atención de sus familias

de manera oportuna, pertinente y con calidad. Esto último requiere no sólo la provisión de

recursos financieros sino también de recursos humanos especializados en el trabajo con

familias.

126

7. Mecanismos de gestión e institucionalidad efectivos para el desarrollo de

políticas, planes y programas intersectoriales con foco en las familias

En términos de institucionalidad, es fundamental que, en el contexto de la construcción

participativa de la política, se defina el organismo público que realizará la función de

rectoría, con responsabilidad política y administrativa, vinculada a la definición de metas

orientadas a resultados que impacten positivamente en las familias y sus integrantes. En el

mismo sentido, se sugiere contemplar la evaluación ex ante de todo diseño de política,

plan o programa y su impacto en las familias y sus integrantes.

Asimismo, se sugiere que en este apartado se visibilice con claridad los roles y

responsabilidades de cada actor público -en sus niveles nacional, regional y local-, privado,

sociedad civil, comunidades y familias.

Adicionalmente, debiera contener el desarrollo de una propuesta de reestructuración y/o

creación de mecanismos de gestión que permitan la efectiva y eficiente articulación entre

los recursos de las distintas instituciones involucradas, así como los recursos financieros y

humanos, a nivel nacional, regional y local. En este aspecto, se sugieren mecanismos de

actuación en red donde se articulan recursos (humanos, financieros e institucionales), con

definición a nivel local, regional y nacional. También es importante valorizar y utilizar los

recursos comunitarios y familiares a nivel territorial.

Se sugiere que los mecanismos de gestión estén enfocados al fortalecimiento a nivel local,

es decir, los gobiernos locales, ya que en ellos se gestiona y ejecutan diversas políticas,

planes y programas, desde salud, educación, desarrollo social, vivienda, etc., destinados a

las familias. En dicho ámbito también debieran gestionarse e implementarse nuevos

programas destinados a mejorar la calidad de vida de las familias que allí habitan.

Por último, y tal como fue señalado en las fases de formulación de una política, es

necesario generar metas concretas, con definición de indicadores y plazos claros para su

medición. Estas metas deben permitir hacer seguimiento al cumplimiento de los objetivos

propuestos. La construcción de metas debe estar orientada a la evaluación sobre si esta

política y el conjunto de acciones, dan respuesta -o no- a las necesidades y/o

problemáticas que afectan a las familias. Asimismo, se debe incorporar una medición

específica para la evaluación permanente de la política propuesta, que permita reformular

acciones, para dar cumplimiento a los objetivos establecidos.

127

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130

Anexos

Participantes

I. Talleres de Expertos

Sociedad Civil

Cecilia Pacheco (CP), Directora Programa Familia de Acogida Especializada.

Corporación Opción.

Francisco Parra (FP), Jefe Programas Sociales. Hogar de Cristo

Alejandra Vallejo (AV), Abogada. Fundación Todo Mejora

Francisco Aguayo (FA), Director Ejecutivo. Fundación Cultura Salud

Sergio Bernales (SB), Instituto chileno de Terapia Familiar

Jessica González (JG), Directora de Proyectos. Comunidad Mujer

Carola Salas, Asesora Nacional de Desarrollo, Hogar de Cristo

Pilar Zurita (PZ), Directora Ejecutiva Fundación Todo Mejora.

Academia

Carolina Muñoz (CM), Directora Escuela Trabajo Social. Universidad Católica

de Chile

Matías Marchant (MM), Docente Universidad de Chile

Carmen Domínguez (CM), Directora Centro Familia UC

Sabine Romero (SR), Universidad Alberto Hurtado

Ester Valenzuela (EV) , Directora Carrera de Derecho. Universidad Diego

Portales.

Gobierno local

Claudia Martínez (CM –MP), Coordinadora Centro de Atención de la Familia.

Municipalidad de Peñalolén

Instituciones del Estado (nivel nacional)

Claudia Saavedra (CS), Profesional Subsistema de Protección Integral a la

Infancia, Chile Crece Contigo. Ministerio de Desarrollo Social (MDS)

Juan Gorigoitía (JG), Departamento de Protección de Derechos. Servicio

Nacional de Menores (SENAME)

José Cisternas (JC), Encargado Seguridades y Oportunidades, FOSIS.

II. Entrevistas

Estado

Poder ejecutivo: Estela Ortiz, Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de Infancia

Poder ejecutivo: Aída Salinas, Ministerio del Trabajo

Poder judicial: Rosa María Maggi, Ministra de la Corte Suprema

Poder ejecutivo: Teresa Rey, Fundación de las Familias

Expertos

131

Cristina Llanquileo, Académica de la Universidad de Temuco, área de familias y

cultura indígena.

Fabiola Lathrop, Abogada especialista en derecho familiar y derechos de niños,

niñas y adolescentes.

Álvaro Téllez, Doctor especialista en medicina familiar.

Esteban Gómez, Universidad Católica

Sociedad Civil

Patricia Loredo, Representante de Colectivo Sin Fronteras.

Alicia Amunátegui, Presidenta de La Protectora de la Infancia.

Francisca Puga, Representante del Programa Triple P.

III. Grupo de conversación con la comunidad

Dirigenta de una junta de vecinos en Estación Central y cuatro adultos de la localidad.

IV. Trabajo con niños, niñas y adolescentes

3 adolescentes contactados de manera independiente para probar los

instrumentos

Colegio Particular Subvencionado, Recoleta.

o 4 niños y niñas

o 4 adolescentes

Colegio Particular Subvencionado, San Bernardo.

o 4 niños y niñas

o 4 adolescentes

Liceo Municipal, Til Til.

o 6 niños y niñas

o 5 adolescentes

V. Encuesta online para miembros de consejos regionales

163 miembros de consejos regionales de Atacama, Tarapacá, y Valparaíso.

VI. Entrevista autoaplicada para instituciones

8 comisiones del Instituto Chileno de Terapia Familiar.

132

PAUTA PARA LA REALIZACIÓN DEL TALLER DE EXPERTOS

Sesión 1

Presentación de algunas tendencias en la realidad de las familias en Chile que han

sido recopiladas por el estudio

Discusión en torno a las preguntas:

o ¿Cómo son las familias hoy en chile y qué desafíos implica para las PP?

o ¿Cuáles son los principios sobre los cuales se debiera construir una política

para las familias

Sesión 2

Presentación del análisis realizado por el estudio, del marco normativo y de las

políticas, planes y programas orientados a las familias.

Discusión en torno a las siguientes preguntas:

o Considerando la realidad de las familias hoy ¿son adecuadas las PPP y las

normas para abordar estas problemáticas?

o ¿Cómo podría contribuir una política de familia en el diseño e

implementación de PPP y leyes que favorezcan una respuesta adecuada a

las familias de hoy?

Sesión 3

Presentación de los principales hallazgos a partir de las entrevistas y del trabajo

con niños, niñas y adolescentes.

Discusión en torno a la siguiente pregunta:

o ¿Cuáles creen que deberían ser los lineamientos y/o contenidos que

debieran ser incluidos en una política de familia?

133

PAUTA DE ENTREVISTA (SEMI-ESTRUCTURADA) A EXPERTOS

“Fundamentos y metodología para la formulación de una política de familia”

(Leer y firmar consentimiento informado)

Desde ya, en nombre de CEPI, le agradezco su tiempo y colaboración.

1. Para empezar, ¿cómo describiría a las familias en Chile hoy? (Indagar en el campo

de trabajo del entrevistado)

2. ¿Cuál es el rol que la familia tiene en la sociedad chilena hoy?

3. ¿Cuáles cree que son los principales desafíos o tensiones que enfrentan las familias

hoy?

4. De acuerdo a lo que usted conoce, ¿cuál está siendo la acción del Estado con

respecto a esta realidad de las familias, y cómo la evaluaría?

5. ¿Cuál cree que debería ser la acción del Estado con respecto a las familias?

6. ¿Considera necesaria una política en familias? ¿Por qué?

7. Pensando en una política en familias, ¿cuáles cree que deberían ser las principales

orientaciones que esta debiese tener?

8. ¿Cuáles cree que serían los desafíos que una política así enfrentaría?

9. ¿Existe algo que no hayamos conversado y que le parezca importante añadir?

Muchas gracias.

134

PROTOCOLO PARA EL TRABAJO CON NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES

“Fundamentos y metodología para la formulación de una política de familia”

I. Dibujos narrados (6 a 12 años)

1. Leer consentimiento informado

2. Primero me gustaría que dibujemos a tu familia y me cuentes quiénes son.

3. Preguntas guía mientras va haciendo el dibujo o cuando termine el dibujo.

¿Con quienes de estas personas vives? ¿hay alguien más que viva en tu casa?

Ahora vamos a pensar en un día cualquiera en tu casa. ¿Qué es lo que más te

gusta de tu familia? ¿y lo que menos te gusta?

¿Qué pasa después del colegio? ¿Cómo te vas a tu casa? ¿Cuando llegas a tu

casa quién está? ¿qué haces durante la tarde?

Si tienes tareas o una prueba ¿qué pasa? ¿alguien te ayuda? ¿de qué manera?

Todos los papás se enojan a veces ¿qué pasa cuando los tuyos se enojan? (entre

ellos, con los hijos/as)

¿Alguna vez tú o alguno de tus hermanos ha estado enfermo? ¿qué ha pasado?

Si aparece algún adulto mayor en el dibujo, ¿qué hace tu abuelo/a durante el

día? ¿alguien lo acompaña?

¿Hay alguna otra cosa de tu familia que te gustaría contarme?

II. Metodología Q (adolescentes de 13 a 17 años)

1. Leer consentimiento informado

2. Vamos a hacer un ejercicio que no debería durar más de media hora. La idea es que

ordenes éstas 35 tarjetas en las casillas que están acá, según tu grado de acuerdo.

El número 5 representa la afirmación con la que estés más acuerdo de todas las

tarjetas y el -5 la frase con la que estés menos de acuerdo. Las que pongas en 0 son

las que te parecen más indiferentes, con las que no estás ni de acuerdo ni en

desacuerdo. Hay una casilla para cada tarjeta, y puedes ir cambiándolas de lugar

durante el ejercicio hasta que estés satisfecho/a. Al final del ejercicio le voy a sacar

una foto a la matriz, que va a ser usada sólo para efectos de la investigación. La

idea es que vayamos conversando mientras vas poniendo las tarjetas. La

conversación va a ser grabada, pero es confidencial, solo será usada para fines de

la investigación y tu nombre o características nunca van a ser utilizadas. Desde ya

te agradezco tu tiempo y disposición.

135

ENCUESTA ONLINE PARA MIEMBROS DE CONSEJOS REGIONALES

“Fundamentos y metodología para la formulación de una política de familia”

Estimado(a),

El Centro de Estudios en Primera Infancia - CEPI, junto con el Consejo Nacional de la

Infancia, se encuentra realizando un estudio denominado “Fundamentos y metodología para

la formulación de una política de familia”, cuyo objetivo general es “Desarrollar y proponer

los fundamentos escenciales que deben estar a la luz para ser constitutivos en el marco de la

formulación de la Política de Familia”.

En este marco, lo(a) invitamos a responder una breve encuesta que busca recoger la

experiencia de encargados gubernamentales y no gubernamentales que trabajan en

el diseño, implementación y/o ejecución de oferta programática destinada a las

familias, fuera de la región Metropolitana. La encuesta es confidencial y voluntaria, y

será utilizada solo para fines de la investigación. No le tomará más de 15 minutos, y su

opinión será un gran aporte para el estudio.

Muchas gracias.

1) ¿Cuál es su edad?

2) ¿Cuál es su sexo?

a. Femenino

b. Masculino

3) ¿En qué tipo de organismo trabaja?

a. Gubernamental

b. No Gubernamental

4) ¿En qué área se desempeña?

a. Intervención

b. Ejecución

c. Evaluación

d. Otro. Especifique

136

5) ¿Cuál es el principal ámbito de trabajo en el que se desempeña?

a. Educación

b. Salud

c. Niñez y Adolescencia

d. Primera infancia

e. Protección Social

f. Protección Especial

g. Trabajo

h. Género

i. Vivienda

j. Otro: Especifique

6) A partir de su experiencia, de las siguientes áreas que se presentan a continuación,

¿qué se debiera fortalecer como PRIMERA PRIORIDAD en el trabajo con familias?

a. Salud

b. Educación

c. Trabajo

d. Vivienda

e. Seguridad

f. Transporte

g. Espacios públicos

h. Medioambiente

i. Cultura y Tiempo libre

7) Respecto al área de (MENCIÓN EN P.6) ¿cuáles son los principales temas o puntos

críticos que se deben abordar en el trabajo con familias? Especifique.

8) A partir de su experiencia, de las siguientes áreas que se presentan a continuación,

¿qué se debiera fortalecer como SEGUNDA PRIORIDAD en el trabajo con familias?

a. Salud

b. Educación

c. Trabajo

d. Vivienda

e. Seguridad

f. Transporte

g. Espacios públicos

h. Medioambiente

i. Cultura y Tiempo libre

9) Respecto al área de (MENCIÓN EN P.8) ¿cuáles son los principales temas o puntos

críticos que se deben abordar en el trabajo con familias? Especifique.

10) A partir de su experiencia, de las siguientes áreas que se presentan a continuación,

¿qué se debiera fortalecer como TERCERA PRIORIDAD en el trabajo con familias?

a. Salud

b. Educación

137

c. Trabajo

d. Vivienda

e. Seguridad

f. Transporte

g. Espacios públicos

h. Medioambiente

i. Cultura y Tiempo libre

11) Respecto al área de (MENCIÓN EN P.10) ¿cuáles son los principales temas o puntos

críticos que se deben abordar en el trabajo con familias? Especifique.

12) Del 1 al 7, siendo 1 la nota más baja y 7 la nota más alta, ¿cómo calificaría la acción del

Estado respecto a la realidad que viven las familias en Chile hoy?

a. 1

b. 2

c. 3

d. 4

e. 5

f. 6

g. 7

13) Del 1 al 7, siendo 1 la nota más baja y 7 la nota más alta, ¿cómo calificaría la acción de

su institución/área en el trabajo con familias?

a. 1

b. 2

c. 3

d. 4

e. 5

f. 6

g. 7

14) De acuerdo a su experiencia, ¿Cuáles son los principales obstáculos que se presentan

en la ejecución/intervención en el trabajo con las familias?

15) ¿Considera necesaria una política de familia para el país?

a. Sí (PASAR A P.16)

b. No (PASAR A P.17)

16) De acuerdo a su experiencia ¿Sobre cuáles principios o lineamientos debiera

construirse una política de familia para el país?¿Cuál cree que es el principal ámbito de

la vida de las familias que una política así debería incluir?

17) ¿Por qué?

Muchas gracias.

138

139

PAUTA DE ENTREVISTA AUTOAPLICADA PARA INSTITUCIONES

“Fundamentos y metodología para la formulación de una política de familia”

El Centro de Estudios en Primera Infancia (CEPI), en colaboración con el Consejo Nacional

de la Infancia, se encuentra desarrollando el estudio “Fundamentos y metodología para la

formulación de una política de familia”. El objetivo principal del estudio es desarrollar y

proponer los fundamentos esenciales que deben estar a la luz para ser constitutivos en el

marco de la formulación de la Política de Familia.

La investigación se ha propuesto realizar un proceso participativo y de escucha a actores

claves en el trabajo con familias. En este marco, es que queremos solicitar su opinión como

especialistas en el trabajo con familias.

Toda la información derivada de su participación será conservada en estricta

confidencialidad y usada sólo para fines investigativos.

1. A partir de su experiencia de trabajo, ¿Cómo describiría a las familias en Chile hoy?

¿Cuáles cree que son los principales desafíos o tensiones que enfrentan las familias

hoy?

2. Las familias con las usted/es trabaja/n, tienden a recurrir al Estado (central,

gobierno regional o municipal) para resolver algunas de sus necesidades? ¿Frente

a qué situaciones estas familias se ven enfrentadas a las instituciones del Estado?

3. De acuerdo a lo que usted conoce y la experiencia de las familias con las que

usted/es trabaja/n, ¿cómo evalúa la acción del Estado con respecto a esta realidad

de las familias? ¿Cuál cree que debería ser la acción del Estado con respecto a las

familias?