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Curso apoyo preparación acceso alCuerpo General Administrativo de la

Administración del Estado

Unidad didáctica: Derecho AdministrativoGeneral – Fuentes del Derecho Administrativo

Autora: Ignacia Cayetana Enciso Henares

Mayo de 2015

- Esta unidad didáctica ha sido elaborada por iniciativa de la Comisión de Formación para el Empleo de la AGE ycoordinada por Elena Barinaga de Diego, Jefa de Servicio de Formación del Ministerio de Hacienda y

Administraciones Públicas.

- Esta unidad didáctica, en ningún caso podrá ser considerada como temario oficial de estas pruebas selectivas, ni

representativa respecto al alcance de las preguntas que puedan plantearse en el proceso selectivo.

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/es/


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Curso de apoyo preparación acceso por promoción interna al Cuerpo General Administrativo de la Administración

del Estado

Unidad didáctica: Derecho Administrativo General – Fuentes del Derecho Administrativo Página 2

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LAJERARQUIA DE LAS FUENTES.

DERECHO ADMINISTRATIVO: según el prof. ZANOBINI es “aquella parte del Derecho Público

interno que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las

Administraciones Públicas, y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquella y otros sujetos.”

Características:

i) El Derecho administrativo requiere como sujeto o destinatario una Administración Pública

ii) El Derecho administrativo como equilibrio de privilegios y garantías: la Administración

dispone de un elenco de potestades exorbitantes para el cumplimiento de sus fines: pues

bien, junto a estos privilegios el Derecho administrativo ha ido buscando un equilibrio entre

aquellos y las garantías del administrado.FUENTES DEL DA ESPAÑOL: aquí vamos a analizar las siguientes fuentes

i) Fuentes directas:

a) Fuentes escritas:

1. La Constitución

2. La Ley

3. Reglamentos

4. Los Tratados Internacionales

b) Fuentes no escritas:

1.La costumbre

2. Los principios generales del Derecho

ii) Fuentes indirectas:

La jurisprudencia contencioso administrativa del Tribunal Supremo

PRINCIPIOS REGULADORES: antes de considerar individualmente las diversas fuentes del

Derecho administrativo, tenemos que considerar los principios que regulan las relaciones entre

ellas:

i) El principio de legalidad: previsto en el art.9.3 CE, que es, como dice García de Enterría,

la más importante de las columnas sobre las que se asienta el Derecho administrativo.

Se traduce en la sumisión de la actuación de la Administración a las prescripciones delpoder legislativo.

ii) El principio de jerarquía normativa: consagrado por el art.9.3 CE, supone una ordenación

vertical de las fuentes de manera que la norma superior siempre deroga la norma

inferior, y la inferior es nula si contradice la norma superior.

iii) El principio de competencia: o de distribución de materias, que supone una ordenación

horizontal en virtud de la cual se reconocen ordenamientos o sistemas jurídicos

autónomos que se corresponden normalmente con la atribución de autonomía a

determinadas organizaciones (por ejemplo, una ley estatal no puede modificar o

derogar un reglamento de una CA).


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iv) Principio de reserva de ley: con el cual se afirma que determinadas materias, por su

especial importancia, han de ser objeto de regulación exclusiva mediante ley, sin que el

poder reglamentario, como poder independiente de la ley, pueda entrar a regularlas.Así, nuestra CE reserva ciertas materias específicamente a las leyes orgánicas, y otras a

las leyes ordinarias.

LA CONSTITUCIÓN: Norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico, al tenor la CE 1978 tiene

valor normativo directo, al estar, según el art.9.1 CE, los ciudadanos y los poderes públicos

sujetos a la Constitución. Esto se refleja en su:

1) SUPREMACÍA FORMAL: en cuanto que para su reforma o modificación se establecen

especiales dificultades. Esta materia viene regulada en los artículos 166 a 169 CE, tratados

en otro tema. Es pieza clave de todo el sistema de garantías y de la propia vida y

superioridad de la CE.2) SUPREMACÍA MATERIAL: puesto que los contenidos de las restantes normas han de respetar

el de la CE al que no pueden contradecir, al tiempo que durante su vigencia han de ser

interpretadas conforme a la CE. Para este fin el art.161 TCE prevé el recurso de

inconstitucionalidad ante el TC.

Carácter normativo directo:

La Constitución es una norma pero, además, la primera de las normas del ordenamiento entero,

la norma fundamental. Primero, porque la Constitución define el sistema de fuentes formales

del Derecho, siendo en consecuencia la fuente de las fuentes. Segundo, porque al ser la

Constitución la expresión de una intención fundacional, tiene una pretensión de permanencia.De ahí la idea de que exista una distinción entre poder constituyente, de quien surge la

Constitución, y poderes constituidos, de los que emanan todas las leyes ordinarias. Estas últimas

sólo serán válidas si no contradicen el cuadro de valores y limitaciones de poder que en la

Constitución se expresa.

El problema reside en precisar cómo se articula técnicamente ese valor normativo directo y

general de la Constitución.

Según García de Enterría, es posible establecer las distinciones siguientes:

El monopolio jurisdiccional del Tribunal Constitucional sólo alcanza a la declaración de

inconstitucionalidad de las leyes, no a cualquier aplicación de la Constitución.

El ámbito de aplicación de la Constitución corresponde en todo caso a todos los

Tribunales. El carácter normativo de la Constitución vincula inmediatamente a la

totalidad de jueces y Tribunales del sistema y no sólo al Tribunal Constitucional.

Todas las normas constitucionales vinculan a todos los Tribunales y sujetos públicos y

privados. Es decir, que tanto los Jueces y Tribunales como todos los sujetos, en cuanto

vinculados por la Constitución, deben aplicar la totalidad de sus preceptos, sin distinguir


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entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, que carecerían

de valor normativo.

En ciertas materias la constitución es de aplicación directa, como norma de decisión decualquier clase de procesos, por haber derogado todas las leyes que se opongan a su

regulación. El juez ordinario no sólo estará vinculado por la Constitución, sino que esa

vinculación le obligará a aplicar directamente el precepto constitucional como norma

decisoria del litigio, sin necesidad de que el Tribunal Constitucional declare previamente

inconstitucionales las leyes en contradicción con dicho precepto. Esta situación se

produce en el reconocimiento y protección de los derechos fundamentales y parte

organizatoria y habilitante de los poderes constitucionales.

Principio informador del ordenamiento

La supremacía de la Constitución sobre todas las normas obliga a interpretar elordenamiento en su conjunto en el sentido que resulta de los principios y reglas

constitucionales. Antes de que una ley sea declarada inconstitucional el juez que efectúa el

examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa una concordancia de dicha ley con la

Constitución. Este principio vincula a todos los Tribunales en las funciones aplicativas de la

Constitución.

De jerarquía inferior a las normas constitucionales surgen, en nuestro ordenamiento:

1) CONCEPTO DE LEY: En sentido formal es “toda norma jurídica dictada por los órganos

estatales a los que el ordenamiento jurídico atribuye el poder legislativo.” 2) LA LEY EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL: En el ordenamiento español existen una

pluralidad de normas con rango de ley, pudiendo distinguir entre:

1. Leyes estatales: las leyes orgánicas y ordinarias.

2. Leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos: que incluyen leyes marco,

de delegación y de armonización reguladas por el art.150.

3. Leyes autonómicas:

4. Normas gubernamentales con rango de ley: que incluyen los Decretos-Ley y los Decretos

Legislativos.

3) LAS LEYES ESTATALES:

i)Leyes orgánicas: reguladas por el art.81 CE, son una de las novedades mássobresalientes de la CE 1978. Esta se caracteriza según el art.81 por su particular

ámbito material y por su procedimiento especial de adopción:

rt.81 CE: “1.

Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos

fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía

y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.

2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría

absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.”


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Siguiendo estas el trámite ordinario en el Senado. Según jurisprudencia del TC, la

relación entre una Ley Orgánica y una Ley ordinaria se basa no en el principio de

jerarquía, sino en el de competencia, como señaló en sentencia de 13 de febrero de1983 en la dictaminó que en caso de conflicto entre LO y Ley ordinaria, la LO no

primaría por razón de superior jerarquía, sino por el precepto constitucional que

establece la reserva de ley orgánica para la materia regulada.

ii) Leyes ordinarias: reguladas en art.87 a 91, son las aprobadas por el Congreso y el

Senado por mayoría simple. Estas pueden ser:

1. Iniciadas por las propias cámaras (proposición de ley)

2. O por el Gobierno - proyecto de ley, que gozará de prioridad en su tramitación

parlamentaria

4)LAS LEYES DE CONEXIÓN CON LOS SUBSISTEMAS AUTONÓMICOS: Existen una serie de leyesque originando en las Cortes Generales, están dirigidas a regular las relaciones con los

ordenamientos jurídicos autonómicos, y que se regulan en el art.150 CE:

i) Las leyes marco - art.150.1 CE: “Las Cortes Generales, enmaterias de competencia

estatal, podrán atribuir a todaso alguna de las CCAA la facultad dedictar, para sí

mismas,normaslegislativasenelmarcodelosprincipios,basesydirectricesfijadospor

una ley estatal .” Constituyen pues una forma de ampliación de las potestades

legislativas de las CCAA. Permite a CCAA dictar normas sobre materias de competencia

estatal.

ii) Las leyes de transferencia o delegación - art.150.2: “ElEstadopodrátransferirodelegar

enlasComunidadesAutónomas,medianteleyorgánica,facultadescorrespondientesa

materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de

transferenciaodelegación.” Supone por lo tanto aumentar ámbito de competencia de

las CCAA, pero no en el plano de la potestad legislativa, sino en el ámbito de las

potestades administrativas.

iii) Las leyes de armonización - art.150.3 CE: “ElEstadopodrádictarleyesqueestablezcan

los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las

comunidadesAutónomas,aunenelcasodematerias atribuidasa lacompetencia de

éstas,cuandoasí loexijaelinterésgeneral .” Como tales, requieren, antes de que las

Cortes Generales entren en el análisis del texto concreto que el Gobierno, en su caso,les someta, cada una de las Cámaras debe pronunciarse necesariamente, por mayoría

absouta, sobre si se considera de interés general el dictar la concreta ley de

armonización.

5) LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: estas leyes de coordinación reflejan el

hecho que la CE reconoce, en el art.152.1, la potestad legislativa de las asambleas

legislativas de las CCAA. La relación entre estas y las normas estatales tampoco es una de

jerarquía, sino una de competencia.

6) DISPOSICIONES NORMATIVAS CON FUERZA DE LEY: aparte de las leyes de origen puramente

parlamentario, nuestro ordenamiento reconoce la existencia de ciertas normas que

originan del gobierno, pese a contar con habilitación gubernamental. Son:


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i) El Decreto-ley: regulado por el art.86 CE, se trata de una norma dictada por el Gobierno

pero con rango legal. Su justificación se encuentra en la rapidez de su respuesta, ya

que se limita a:1. Los casos de extraordinaria y urgente necesidad el gobierno podrá dictar

disposicioneslegislativasprovisionalesquetomaránlaformadeDecretos-Leyes

2. yqueno podrán afectaralordenamientodelasinstitucionesbásicasdelEstado,a

losderechos,deberesylibertadesdelosciudadanosreguladosenelTítuloPrimero,

alrégimendelasCCAA,nialDerechoelectoralgeneral ”

3. Requieren la convalidación o derogación por el Congresoenelplazode30 díasdesde

supromulgación.

Uno de los problemas fundamentales es que el término “casos de extraordinaria y

urgente necesidad ” es un concepto jurídico indeterminado, que según el TC ha de

interpretarse en el sentido de que no es necesario que concurra una situación

excepcional, sino que basta una situación imprevista que requiera una rápida actuación.

ii) Decretos legislativos: que son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno, en

virtud de autorización previa de las Cortes, al preveer el art.82 CE que: “LasCortes

GeneralespodrándelegarenelGobiernolapotestaddedictarnormasconrangodeley ”

sobre materias que no sean objeto de LO. Se dan dos posibilidades:

1. Textos refundidos: que se realiza mediante una ley ordinaria de autorización, y cuya

finalidad es refundir varios textos legales en uno solo, para simplificar la legislación

vigente.

2. Textos articulados: que se realiza mediante una ley de bases. Como dice García de

Enterría, se trata de una delegación más amplia que la del caso anterior, ya que se

realiza aquí una auténtica función creativa de normas, si bien tal creación no es

libre, sino que ha de ajsutarse a las bases dadas.

Son por tanto las normas anteriormente enumeradas las que tienen rango de ley. Ahora

bien, en el DA no basta con proclamar la primacía de la ley (en cuanto norma escrita) con

respecto a la costumbre y los principios generales del Derecho (art.1 CC), ni con establecer la

jerarquía formal de las normas jurídicas escritas, sino que es necesario completar el principio de

jerarquía normativa con el principio de reserva de ley.

Con él se afirma que determinadas materias por su especial importancia han de ser

objeto de regulación exclusiva mediante ley, sin que el poder reglamentario (como poder

independiente de la ley) pueda entrar a regularlas. Nuestra CE hace referencia expresa a la

reserva de ley, distinguiendo entre materias reservadas a leyes orgánicas (art.81): las relativas al

desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (es decir, toda la materia

comprendida en la Sección 1a, Capítulo II del Título Primero), las que aprueban los Estatutos de

Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la CE; y las materias

reservadas a la ley ordinaria (art.53.1), cuando sin precisar rango preceptúa que sólo por ley

podrá regularse el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del Título

Primero.


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EL REGLAMENTO: “toda norma escrita dictada por la Administración con rango inferior a la ley .”

Existen numerosas formas de clasificarlos, pudiendo hacerse:

i) Por su origen: según los titulares de la potestad reglamentaria, en:

1. Estatales: que son:

i. Real decreto: dictado por el Consejo de Ministros.

ii. Ordenes Ministeriales: por los Ministros.

iii. Instrucciones o circulares: de los órganos inferiores a ministro.

2. Autonómicos:

3. Locales:

ii) Por su relación con la ley:

1. Reglamentos independientes: se producen sin previa habilitación de la ley, pero

siempre en materias en las que no se ha producido una regulación por ley, y que no

estén protegidas por una reserva material de ley.

2. Reglamentos ejecutivos: son los que de modo claro desarrollan o complementan

una ley, porque la misma ley ha impuesto dicho desarrollo.

La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:

a) La iniciación el procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por

el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al

que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como

una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

b) A lo largo del proceso deberán recabarse, además de losinformes, dictámenes y

aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes

para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto

por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.

c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses

legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no

inferior a 15 días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociacionesreconocidas por la ley que los agrupen o los represente y cuyos fines guarden relación

directa con el objeto de la disposición. No será necesario tal trámite, si las

organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de

informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado d)En todo

caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General

Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente

previstos.

Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas actualmente

Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) cuando la norma reglamentaria


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pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades

Autónomas

La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegrapublicación en el Boletín Oficial del Estado.

Desde el punto de vista teórico, este procedimiento es absolutamente obligatorio para

la Administración, hasta el punto de que su inobservancia debe producir la nulidad del

reglamento aprobado.

LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA: sin embargo tal potestad se ve sometida a una

serie de límites, de naturaleza formal y material.

i) Límites formales: son tres:

1. La competencia: ya que solo se dispone de potestad reglamentaria dentro de las

competencias reconocidas por el ordenamiento jurídico.

2. El Procedimiento de elaboración: ha de respetarse el procedimiento legal.

3. Irretroactividad: con apoyo en el art.93 de la CE, el reglamento no puede establecer

normas en cuanto éstas afecten a los administrados, más que para el futuro. Es una

diferencia con la ley, puesto que la vountad soberana de ésta puede, en ciertos

casos, alcanzar a dar a sus preceptos fuerza retroactiva.

ii) Los límites sustanciales o materiales: son:

1. La jerarquía normativa: según la art.23.2 Ley del Gobierno “Los reglamentos no

podrán regularmaterias objeto de reservade ley, ni infringir normas con dichorango.” Pero asimismo, y en segundo lugar, los reglamentos se hallan jerarquizados

entre sí: de acuerdo con el rango de la autoridad que los dicta, dichos reglamentos

poseen una eficacia diversa, de tal modo que los dictados por las autoridades

inferiores no pueden de ninguna forma vulnerar, quebrantar o derogar los

preceptos contenidos en los dictados por las autoridades superiores.

2. La materia reglamentaria: zonas vedadas como: materia civil, procesal, penal y

mercantil Reservadas en general a ley.

3. El respeto a los límites generales de las potestades discrecionales: una limitación

genérica al uso de la potestad reglamentaria consiste en la necesidad de respeto

por parte de la misma de los límites genéricos que el ordenamiento impone alempleo de las potestades discrecionales.

TRATADOS INTERNACIONALES: Según el art.96 CE: “los tratados internacionales válidamente

celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento

interno.”

Actualmente la materia de Tratados Internacionales se regula conforme a los establecido en la

ley 25/2014, de 27 de noviembre sobre Tratados y otros Acuerdos Internacionales, que tiene

por objeto regular la celebración y aplicación por España de los tratados internacionales, los

acuerdos internacionales administrativos y los acuerdos internacionales no normativos.


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LAS FUENTES NO ESCRITAS:

LA COSTUMBRE: se define como el uso reiterado, duradero y constante, de un comportamiento

con la convicción de cumplir una obligación jurídica por parte de un grupo social local o

regional. Es contemplado por el art.1.3 CC como una fuente del Derecho, aunque su relevancia

en el ámbito administrativo es limitada. Así se reconoce de forma expresa en ciertos casos para

la Administración local en la Ley de Bases de Régimen Local:

1. En la regulación jurídica de los Concejos abierto o Asambleas vecinales

2. En el régimen de aprovechamiento de bienes comunales

EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO: que hay que distinguir de la costumbre, puesto que es una

proyección del principio de igualdad ante la ley y prohibición de la arbitrariedad. La cuestión

básica que se plantea es si la adopción de un criterio por la AAPP en un supuesto concreto

vincula a ésta a resolver los casos semejantes que posteriormente se le susciten con arreglo al

mismo criterio, o bien si puede apartarse del mismo. Generalidad de la doctrina coincide en

reconocer al precedente fuerza vinculante: siempre que se de identidad subjetiva y objetiva

sustancial entre los supuestos comparados. Pero AAPP pueden separarse de precedente en dos

casos:

i) Cuando el precedente es ilegalidad: prima principio legalidad sobre el de igualdad.

ii) Cuando concurre un factor de interés público: que aconseje adoptar un criterio diferente,

si bien, la AAPP está obligada a motivar su decisión según la LRJPAC.

LA JURISPRUDENCIA: el art.1.6 CC establece que “La jurisprudencia complementará elordenamientojurídicoconladoctrinaquedemodoreiteradoestablezcaelTribunalSupremoal

interpretary aplicar la ley, la costumbre y losprincipiosgeneralesdel Derecho”. Así, según

Santos Briz, la doctrina, aunque no fuente formal del Derecho, se puede considerar una fuente

real e institucional, ya que tiene un impacto real sobre la aplicación del derecho. En el campo

del DA, cabe recordar la significación que en el campo administrativo reviste, junto a la

jurisprudencia propiamente dicha, la llamada jurisprudencia menor o doctrina administrativa de

determinados órganos de la Administración con potestades de juzgar, como, por ejemplo, las

resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central.

LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: según el art.1.4 CC “seaplicaránendefectodeleyocostumbre,sinperjuiciodesucarácterinformadordelordenamientojurídico,” también vigentes

en el DA, y que en muchos casos han sido positivados: Por ejemplo:

1. La adecuación de la actividad administrativa a los fines públicos que lo justifiquen

2. Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos

3. Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos

individuales

2 EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y

ELEMENTOS


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Para Zanobini y García de Enterría: Acto administrativo es cualquier declaración de

voluntad, juicio, de conocimiento o de deseo, emanada de un sujeto de la Administración

Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.

Elementos: Sujeto, Objeto o contenido y Causa y fin del acto

Sujeto: por definición, el acto administrativo debe ser dictado por un sujeto de la

Administración pública. A este respecto, al artículo 1.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa determina qué se entiende por Administraciones Públicas:

- La Administración General del Estado.

- La Administración de las Comunidades Autónomas.

- Las Entidades que integran la Administración Local.

- Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén

vinculadas al Estado, las CCAA o las Entidades Locales.

Objeto o contenido del acto administrativo: se refiere al fondo del asunto, en oposición a la

forma del mismo. Según el art. 53 de la LRJPAC ese contenido ha de ser determinado, posible y

lícito. Además ha de ser motivado (art 54 LRJ-PAC).

Causa y fin del acto. Hace referencia a la finalidad de la actividad administrativa. La

Administración actúa para satisfacer un interés público, y el fin o interés público al que se dirige

el acto es la causa.

Forma: La forma de los actos hace referencia a dos aspectos:

a) La forma de integración de la voluntad administrativa: el acto administrativo no

puede ser producido de cualquier manera, a voluntad del titular del órgano a quien

compete tal producción, sino que ha de seguir para llegar al mismo un

procedimiento determinado sometido a unas reglas concretas, que es el

procedimiento administrativo.

b) La forma de la declaración de la voluntad administrativa o forma de exteriorización:

como regla general, los actos administrativos se producirán o consignarán por

escrito.

Clases: La doctrina suele clasificar los actos administrativos atendiendo a los siguientes criterios:

a) Por la extensión de sus efectos jurídicos: actos generales y actos concretos.

Son actos administrativos generales los que afectan abstractamente a una

pluralidad de personas (por ejemplo, una relación de funcionarios o de expropiados

o casos indeterminados o indeterminables) y actos concretos los que afectan a una

o más personas o casos individualmente determinados o determinables.

b) Por la posibilidad de su fiscalización por la jurisdicción contencioso-administrativa:

impugnables o inimpugnables.


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El artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa exceptúa de su

propia competencia general: las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes

jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de laAP, el recurso contencioso-disciplinario militar y los conflictos de jurisdicción entre

los Juzgados y Tribunales y la AP y los conflictos de atribuciones entre órganos de

una misma Admón.

Del resto, en principio todos los actos administrativos son impugnables, primero en

vía administrativa (recursos) y después en la contenciosa. Cuando ya no es

susceptible de recurso alguno (salvo el de revisión), el acto se convierte en firme.

c) Por razón de las facultades utilizadas al dictarlos: actos discrecionales y reglados.

Según estén o no regulados por la ley. No obstante, eso no significa que los actos

discrecionales no estén sometidos a ningún tipo de normas, y tal como señala el

profesor Garrido Falla, éstos han de cumplir una serie de requisitos:

- Que se dé ausencia de reglamentación legal en una determinada materia.

- Que, por otra parte, en relación con la misma, no pese sobre la actuación

administrativa un principio prohibitivo.

- Que de la estructura lógica de la norma se desprenda una posibilidad de

elección administrativa o atribución de discrecionalidad.

Además, existen una serie de aspectos sobre los que en todo caso siempre será

posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución

gubernamental: los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la

determinación de las indemnizaciones procedentes.

d)

Por razón de los sujetos intervinientes: simples y complejos

Se entiende por acto administrativo simple aquel en cuya emisión interviene un

solo órgano administrativo, acto complejo, en cambio, es aquel que se produce por

la intervención de dos o más órganos administrativos. En el caso de los

procedimientos administrativos esta definición hay que entenderla referida a los

actos de resolución de los mismos, y no a los actos de trámite, puesto que si no la

mayoría de procedimientos serían complejos.

e) Unilaterales o plurilaterales

Son actos administrativos unilaterales los actos jurídicos que, siendo obra exclusiva

de agentes administrativos, son imputables a una única persona pública, y los

plurilaterales aquellos que crean normas que rigen las relaciones mutuas entre sus

actores: o sea, que estatuyen los derechos y obligaciones de los unos respecto de

los otros. En otros términos, son actos que crean normas que tienen por objeto a

sus propios autores.


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f)

Por la forma de su producción: expresos, tácitos y presuntos.

En los actos expresos existe una clara e inequívoca exteriorización de la declaración

de voluntad, de juicio, de deseo, etc. En los tácitos falta esa manifestación, peroante la conducta administrativa se presume racionalmente la existencia de una

voluntad que produce efectos jurídicos. Finalmente, en el acto presunto no existe ni

una manifestación concreta administrativa ni una conducta a la que se pueda

atribuir un determinado valor o sentido en virtud de una interpretación racional. El

significado de esta conducta lo fija de forma expresa el ordenamiento jurídico,

siendo el caso más típico el del silencio administrativo (debiendo acudir a la ley,

como hemos visto anteriormente, para saber en qué casos ha de atribuírsele un

valor positivo o negativo).

g)

Por razón de los efectos jurídicos de su contenido: actos definitivos o resolutorios yde trámite.

Los actos previos a la resolución son los actos de trámite, instrumentales de las

resoluciones, puesto que las preparan y las hacen posibles. Sólo el último eslabón

de la cadena, el acto resolutorio o definitivo, es externo y contiene la voluntad de la

Administración. Los actos de trámite, por el contrario, permanecen en la esfera

interna de aquélla. Ahora bien, el que una resolución o acto definitivo ponga fin a

un expediente o procedimiento no significa que ponga fin a la vía administrativa. No

todos los actos definitivos ponen fin a la vía administrativa, sino sólo aquellos contra

los que no cabe recurso administrativo de alzada.

3. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

EFICACIA: El Art 57 de la LRJ-PAC establece “Los actos administrativos serán validos y producirán

efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”

Para estudiar la eficacia hay que analizar, el momento en que el acto comienza a producir

efectos, entonces podremos decir que el acto administrativo es eficaz y hasta entonces ineficaz.

Por tanto encontramos los actos administrativos normativos, que como norma general serán

eficaces a los 20 días de su promulgación (art 2º del CC y 24.4 de la Ley del Gobierno), y los

demás actos administrativos para los que la Ley de Procedimiento Administrativo establece

como norma general que producirán efectos desde la fecha en que se dicten.

SUPUESTOS DE EFICACIA DEMORADA: La eficacia quedará demorada según el art 57 de la LRJ-

PAC.

- Cuando lo exija el contenido del acto: Esto ocurre normalmente cuando el acto está

sometido a condición o término suspensivo, y hasta que no se realice el acto o

llegue a término el acto administrativo no producirá efectos.

-

Cuando esté supeditada a al notificación o publicación: El art 58 de la LRJ-PAC

dispone con carácter general que se notificarán a los interesados las resoluciones y


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actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses.

- Cuando sea preceptiva la aprobación superior: El acto en si es perfecto y válido,

pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.RETROACTIVIDAD: Examinado los supuestos de eficacia demorada, hay que hacer referencia a la

última excepción a la regla general de eficacia inmediata de los actos administrativos.

Art 57.3 de la LRJ-PAC “Excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos

cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y asimismo cuando produzcan efectos

favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la

fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de

otras personas”

MOTIVACIÓN Y NOTIFICACIÓN: Artículo 54 de la LRJ-PAC, serán motivados con suscinta

referencia de hechos y fundamentos de derecho:

-

Los que limiten derechos subjetivos e intereses legítimos.

- Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos

administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y

procedimientos de arbitraje.

- Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen

de los órganos consultivos.

-

Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta así como

la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta ley.- Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o ampliación de plazos.

-

Los que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban

serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

También deberán ser motivados los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos o de

concurrencia competitiva, cuya motivación se realizará de conformidad con lo que dispongan

las normas que regulen las convocatorias, debiendo en todo caso acreditar en el procedimiento

los fundamentos de la resolución que se adopte.

Para que los actos que afecten a los derechos e intereses de los particulares sean jurídicamente

eficaces es necesario que se les comunique. Las formas de comunicación son la notificación y lapublicación

Notificación: Art 58 de la LRJ-PAC Toda notificación deberá ser cursada en le plazo de 10 días a

partir de la fecha en que el acto haya sido dictado y deberá contener el texto integro de la

resolución con indicación de si es o no definitivo en vía administrativa, la expresión de los

recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos,

sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estime

procedente.


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Las notificaciones que contengan el texto integro del acto, aunque omitan alguno de los demás

requisitos surtirán efectos a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que

supongan el conocimiento del contenido del acto objeto de notificación.

Art 59 de la LRJ-PAC señala que la notificación se practicará por cualquier medio que permita

tener constancia de su recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la

identidad y el contenido del acto notificado.

En cuanto a la notificación por medio telemáticos desde la entrada en vigor de la ley 11/2007,

de 22 de junio, el régimen de las Comunicaciones y las Notificaciones Electrónicas pasa a

regularse de acuerdo con los art 27 y 28 de esta ley.

A su vez el artículo 25 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector

público y otras medidas administrativas ha modificado el artículo 59, estableciendo que cuando

los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o

bien intentada la notificación no se hubiese podido practicar, las notificaciones se harán por

medio de un anuncio en el Boletín oficial del Estado.

No obstante tal modificación resultará de aplicación a partir de junio de 2015, tanto a los

procedimientos que se inicien con posterioridad a esa fecha como a los ya iniciados.

Publicación: art 60 de la LRJ-PAC.

Una de las medidas que la Ley 15/2014 de 16 de septiembre, de racionalización del sector

público introduce para facilitar las relaciones de la Administración y los administrados es la

implantación de un Tablón Edictal Único a través del Boletín Oficial del Estado, como diario

oficial de la entera organización estatal, no solamente de la AGE. Ello permitirá que las demás

administraciones autonómicas y locales también inserten en él sus anuncios.

VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Con carácter general los actos administrativos se presumen válidos (art 57.1 de la LRJ-PAC). Los

actos administrativos que no cumplen los requisitos jurídicos exigibles incurren en infracción del

ordenamiento jurídico, y no son válidos. No obstante existen diferentes grados de invalidez en

función de la gravedad de los vicios en que incurra el acto.

Nulidad de pleno derecho Art 62 LRJ-PAC):

La fórmula general de los casos en los que existe nulidad se encuentra en el art 62

LRJPAC:

1.LosactosdelasAdministracionespúblicassonnulosdeplenoderechoenloscasossiguientes:

a. Losquelesionenlosderechosylibertadessusceptiblesdeamparoconstitucional.


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b. Losdictadosporórganomanifiestamente incompetenteporrazóndelamateriaodel

territorio.

c.

Losquetenganuncontenidoimposible.d. Losqueseanconstitutivosdeinfracciónpenalosedictencomoconsecuenciadeésta.

e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecidoodelasnormasquecontienenlasreglasesencialesparalaformacióndela

voluntaddelosórganoscolegiados.

f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se

adquierenfacultadesoderechoscuandosecarezcadelosrequisitosesencialesparasu

adquisición.

g. Cualquierotroqueseestablezcaexpresamenteenunadisposiciónderangolegal.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la

Constitución,lasleyesuotrasdisposicionesadministrativasderangosuperior,lasqueregulen

materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones

sancionadorasnofavorablesorestrictivasdederechosindividuales.

Anulabilidad en Derecho Administrativo

La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular

afectado por el acto viciado. Para ello se reconoce a éste la posibilidad de reaccionar contra el

mismo y de solicitar la declaración de nulidad del acto. Si esta reacción del afectado no se

produce, el ordenamiento se desentiende del vicio cometido, que, de este modo, se considera

purgado en aras de la seguridad jurídica. Por las mismas razones, la propia Ley permite la

convalidación de los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan, convalidación que

producirá efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (art 67 LRJPAC).

Los actos anulables:

-

Producen efectos en tanto no sean anulados.

- La sentencia que reconozca la invalidez tendrá carácter constitutivo.

- La anulación produce efectos desde el momento en que se efectúa.

-

Puede ser convalidado, en particular, por el transcurso del tiempo.

- La anulación sólo puede ser invocada por quienes tengan interés en ello.

Convalidación, Conversión y conservación de los actos inválidos

Convalidación: Se da sólo en actos anulables y consiste en un hecho o una declaraciónadministrativa en cuya virtud el acto anulable adquiere plena validez.

Conversión: Se aplica a los actos anulables y nulos por falta de los requisitos propios de la

categoría jurídica de tal acto pero que, a pesar de ello, reúnen todos los de otro acto de

categoría jurídica distinta. Art 65.2 de la LRJ-PAC.

Conservación y transmisibilidad: Se aplica a los actos anulables y nulos de pleno derecho de dos

formas:

-

Con carácter general la invalidez parcial del acto no implicará las de las demás

partes del mismo que sean independientes de aquella art 64.2 LRJ-PAC

http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/constitucion.htmlhttp://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/constitucion.html


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Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiese

declarado la lesividad se producirá la caducidad d el mismo.

Revocación y rectificación: Art 105 de la LRJ-PAC:

- Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de

gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o

exención no permitida por las leyes o sea contraria al principio de igualdad, al

interés público o al ordenamiento jurídico.

- Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento,

de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o

aritméticos existentes en sus actos.

-

4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓNADMINISTRATIVA

El principio de legalidad: Es uno de los pilares básicos de la actividad de la administración e

implica la sumisión de la Administración Pública a la ley y al Derecho (y por tanto a las

prescripciones del poder legislativo).

ATR 9.1 CE, 103 CE: la Administración actúa... con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Art 105.3: La ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos

administrativos, garantizando cuando proceda la audiencia del interesado.

Ello es así porque la Administración Pública actúa en base a la doctrina de la vinculación positiva:

Según la cual la actividad de la administración debe basarse en una norma habilitante que en

determinados supuestos debe tener rango de Ley.

Reserva de ley es la principal manifestación del principio de legalidad: Su principal

manifestación es la reserva material y reserva formal de ley en el ejercicio de la potestad

reglamentaria.

Así el art. 23.2 L del Gobierno establece : “Los reglamentos no podrán regular materias objeto

de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango”

Para el control de la legalidad de la actividad administrativa: Encontramos varios medios

Inaplicación x los órganos jurisdiccionales de los reglamentos contrarios a la ley, aunque sin

proceder a su declaración general de nulidad: LOPJ establece que Jueces y Tribunales no

aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la CE, a la ley o al principio de

jerarquía normativa.”

Declaración de nulidad x órganos jurisdiccionales de los actos administrativos contrarios a la

Ley, privándolos de toda eficacia.


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Revisión de oficio por los órganos administrativos, pudiendo declarar la nulidad de actos o

reglamentos ilegales.

Los recursos administrativos y reclamaciones previas frente a la adm: El recurso de alzada, el

recurso potestativo de reposición, el recurso de revisión.

Recursos contencioso-administrativos: con resultados erga omnes. Art 106 CE: los tribunales

controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el

sometimiento de esta a los fines que la justifican.

POTESTADES ADMINISTRATIVAS: La materialización del principio de legalidad en la

Administración es a través de las potestades, como poder jurídico para imponer decisiones a

otros para el cumplimiento de un fin (Santi Romano). Podemos distinguir:

Potestades regladas: Aquéllas en la que la norma habilitante determina todas y cada una de las

condiciones de ejercicio de la potestad, por lo que el órgano administrativo debe limitarse a

ejecutar lo dispuesto en la norma.

Potestades discrecionales: La norma habilitante deja algunos aspectos del ejercicio de la

potestad a la libre apreciación de la propia Administración, según García de Enterría: la

discrecionalidad se reduce a la posibilidad de elección entre varias alternativas igualmente

válidas porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos.

En todo caso debe de aclararse que no existen actos administrativos enteramente

discrecionales, pues siempre habrá aspectos a los que deba someterse la Administración;

Atribución normativa de la potestad, la competencia del órgano que dicta el acto,

procedimiento de elaboración etc.

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