FRANCISCO J. DE ANDREA S. Licenciado en Derecho por la ... · mas constitucionales— incluir...

FRANCISCO J. DE ANDREA S.

Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autóno-ma de México; maestro en Derecho por la Universidad de Har-vard y es doctorante en el Posgrado de la Facultad de Derechode la UNAM.

Actualmente es miembro del Instituto de InvestigacionesJurídicas de la UNAM y consejero electoral suplente del Insti-tuto Federal Electoral.

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Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv

DR © 1997. Senado de la República. LVI Legislatura Comisión Plural Organizadora del LXXX Aniversario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

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EL HILO CONDUCTOR DE LAS REFORMASCONSTITUCIONALES ELECTORALES EN MÉXICO: 1946-1996

Francisco J. DE ANDREA S.

SUMARIO: I. Introducción. II. El hilo conductor de las reformaselectorales en México. III. El lapso de 1946-1976. IV. La re-forma política de 1977. V. La reforma política de 1986-1987.VI. La reforma político-electoral de 1989-1990. VII. El marcoconstitucional y secundario del derecho mexicano bajo la re-forma electoral de 1993-1994. VIII. La reforma electoral cons-

titucional de 1996. IX. Consideraciones finales.

I. INTRODUCCIÓN

En el presente ensayo se hará una referencia comparativa de las reformaspolítico-electorales constitucionales vividas por México desde 1946, has-ta 1996 —-privilegiando el análisis de las reformas de 1993-94, y la de1996— con el fin de identificar el hilo conductor que refleja los avances,los retrocesos y la trascendencia fundamentales de dichas etapas de refor-ma electoral y que nos permiten, precisamente, valorar de manera másinformada el significado de la reforma político-electoral constitucional de1996.1 En este sentido, cabe advertir que como este ejercicio comparativotiene como fin contextualizar la reforma electoral constitucional más re-ciente, por lo tanto, no se pretende hacer un análisis profundo y en detallede cada una de dichas etapas de reforma, lo que sería propiamente mate-ria de un libro —que no de un ensayo— especializado sobre la historia yel análisis de las reformas político-electorales en México.

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1 Debemos señalar que a la fecha de terminación y entrega del presente ensayo, la reformaelectoral de 1996, ha sido completada y aprobada sólo en su vertiente constitucional (22 de agosto de1996), quedando pendiente la elaboración, aprobación y publicación de las reformas al COFIPE, he-cho que no impide —considerando las pautas generales fundamentales que ya nos indican las refor-mas constitucionales— incluir dichas enmiendas torales en este trabajo.




II. EL HILO CONDUCTOR DE LAS REFORMAS ELECTORALES EN MÉXICO

Los científicos sociales, en especial en el área de las ciencias socia-les, se refieren frecuentemente al “hilo conductor” de procesos o fenó-menos sociales y políticos para identificar entrelazamientos, traslapes ydenominadores comunes entre las distintas fases o etapas de dichos pro-cesos o fenómenos. Ahora bien, hay casos en que dichos “hilos conducto-res” son más bien el producto de la imaginación de algunos académicosmás que realidades comprobables. Sin embargo, tratándose de las distin-tas etapas de reforma político-electoral que se han dado en México, parti-cularmente en la era moderna, que abarca desde 1946 hasta 1996, esinnegable la existencia de datos que permiten identificar una evoluciónconsistente y deliberada de las instituciones electorales mexicanas, inde-pendientemente de que la velocidad y la profundidad con que se ha dadodicha “evolución” no haya sido siempre la deseada por las minorías, porgrupos de la sociedad civil o por algunos sectores de académicos. La evo-lución citada se ha dado paulatina, gradual y lentamente, y a través de yacasi 50 años, a lo largo de los cuales, sin embargo, el tránsito hacia lademocracia es irrefutable, con excepción quizá de algunos rubros de la refor-ma político-electoral de 1989-1990, sin que por ello se pueda aventurar unacalificación general de retroceso al proceso global de ese bienio, puestoque en todo caso en aquellos rubros en los que hubo estancamiento o retro-ceso, éstos se dieron con el concurso claro y definitorio del Partido deAcción Nacional.

Por otro lado, debe destacarse que la referida evolución del sistemaelectoral mexicano, en especial en los últimos veinte años, se dio con unaconcentración temática deliberada que fue modernizando y afinando elandamiaje electoral mexicano en cuanto al sistema representativo, la jus-ticia electoral, el financiamiento de las actividades y los partidos políti-cos, y últimamente, la llamada ciudadanización de la integración de losórganos electorales, o dependiendo de la perspectiva que se adopte, la“despartidización” de los mismos.

La visión retrospectiva de la historia moderna de las reformas electo-rales en México se nos antoja indispensable como el mejor recurso paraequilibrar los dos extremos del actual debate nacional sobre la falta de unrégimen electoral democrático en el México de fin de siglo.

Para quien esto escribe, y con base en elementos objetivos, si bien elandamiaje electoral vigente mexicano aún dista de ser el modelo del ideal

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democrático, lo que no se puede hacer seriamente es negar la elocuenciairrefutable del balance positivo que arroja el análisis comparativo del ac-tual sistema electoral mexicano con el primitivo y cerrado esquema delderecho electoral mexicano existente hace treinta años.

Quien a mediados de la década de los noventa, insista —con afándestructivo— en negar los avances sostenidos del sistema electoral mexi-cano en los últimos 30 años, o bien ignora el pasado o está contribuyendoa jugar irresponsablemente con la estabilidad del sistema político. Quequeda aún mucho por hacer para poder contar con un proceso electoralmás aseado y confiable, esto es innegable. Que los avances logrados enmateria electoral pueden ser superados y más profundos, también es cier-to. Pero lo que también es cierto, es que estas aspiraciones deben alimen-tar la persistencia del esfuerzo de todos los partidos políticos nacionales,de los académicos especializados, de los legisladores y de la sociedadmexicana entera para continuar construyendo un sistema electoral másavanzado y justo bajo las condiciones de relativa paz social que aún sedisfrutan en el país, porque de alimentar la violencia y la sinrazón, enton-ces sí estaríamos orillando a México al borde de un precipicio ante el quese podrían perder muchos de los avances logrados en los últimos treintaaños.

En este ensayo se busca, pues, presentar una visión objetiva de con-junto de la historia contemporánea del derecho electoral mexicano, quepermita ubicar el alcance y apreciar el progreso en la materia político-electoral que significan las refomas electorales constitucionales de 1996,y que sin ninguna duda constituyen, hasta la fecha, el conjunto de normaselectorales más avanzadas y democráticas que ha tenido México en suhistoria.

III. EL LAPSO DE 1946-1976

El primer hito en la historia electoral mexicana moderna es la LeyElectoral Federal de 1946, primer texto electoral mexicano que estructuraun auténtico régimen de partidos a través de una regulación maximalista einnovadora. Asimismo, dicho texto permite consolidar la estabilidad polí-tica lograda por el partido mayoritario. Por otro lado, la Ley de 1946 esta-bleció que la vigilancia de todo el proceso electoral se le confiaba a unaComisión Federal de Vigilancia Electoral. De esta manera, da comienzo,

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como acertadamente establece Arturo Núñez Jiménez, una tendencia funda-mental en el derecho electoral mexicano: la “ federalización de los orga-nismos responsabilizados de la preparación y vigilancia de los comicios” .2

Finalmente, el marco jurídico de los partidos estructurados por dicha leysienta el paradigma legislativo y la temática estructural de todas las dis-posiciones electorales posteriores, hasta la ley de 1973.

El segundo gran momento del periodo 1946-1976 se da con la apro-bación de la Ley Electoral Federal de 1951, que se publicó el 4 de di-ciembre de ese mismo año. Esta ley conserva básicamente la misma es-tructura de la de 1946, pero con algunas reformas importantes que vale lapena referir. En materia de partidos políticos, por ejemplo, las modifica-ciones se refieren a la definición jurídica de los partidos políticos; a losrequisitos para la obtención de registro; al establecimiento de la prohibi-ción de que el sistema de elección de los partidos políticos consista enactos públicos que se asemejen a las elecciones constitucionales; al re-querimiento de que la publicación del periódico del partido tuviera undeterminado tiraje, que sería certificado por la Comisión Federal Electo-ral; a la obligación que tenían los partidos de sostener centros de culturacívica para sus miembros y a las causas de cancelación del registro departidos políticos. Por otro lado, la Ley Electoral Federal de 1951 fue elprimer texto legislativo comicial que estableció la denominación del má-ximo organismo electoral mexicano —que fue la Comisión Federal Elec-toral— que prevaleció hasta la reforma electoral de 1989-1990, cuando secreó el Instituto Federal Electoral.

Un tercer momento clave del derecho electoral mexicano se configu-ra el 17 de octubre de 1953, cuando fue publicada en el Diario Oficial dela Federación la reforma de los artículos 34 y 115, fracción VI, de la LeyFundamental, que actualizó a México en un renglón que refleja el desa-rrollo, o bien el subdesarrollo de las sociedades modernas, según sea elcaso. Nos referimos al otorgamiento pleno del derecho al voto activo ypasivo a la mujer. La citada reforma brindó a la mujer plenitud de dere-chos políticos, porque con anterioridad y merced a una adición al artículo115 constitucional, del 12 de febrero de 1947, la mujer efectivamente go-zaba de los citados derechos, pero sólo a nivel municipal. La desigualdadcon el varón permaneció hasta la reforma de 1953, cuando la mujer ad-quirió el derecho pleno de votar y ser votada en toda elección popular de


2 Núñez Jiménez, Arturo, La reforma electoral de 1989-1990, México, FCE, 1993, p. 74.




cualquier nivel. Por último, para ser congruentes con la reforma del artículo34, se suprimió el párrafo ya citado, añadido en 1947 al artículo 115.3

En cuarto término están las enmiendas constitucionales de 1963 alsistema representativo mexicano, que de hecho “constitucionalizaron” alos partidos políticos al crear la figura de los diputados de partido. Dichareforma configura un nivel de constitucionalización —el semántico—aunque no se desglosara el concepto y las funciones esenciales de los par-tidos como sucedió con los textos fundamentales europeos de la segundaposguerra y posteriormente en México con las reformas de 1977.

Las reformas electorales de 1970 constituyen el quinto acontecimien-to destacado de las tres décadas analizadas en el presente rubro. Así, confecha del 22 de diciembre de 1969, se publicó en el Diario Oficial de laFederación la enmienda constitucional al artículo 34 que reducía de 21años a 18 la edad requerida para que los mexicanos no casados gozaranplenamente de la ciudadanía. Como consecuencia lógica de la anterior re-forma, el 29 de enero de 1970 se publicaron las reformas a varios artícu-los de la Ley Electoral Federal de 1951, con el fin de que la edad requeridapara que un individuo disfrutara de derechos políticos activos fuese de 18años cumplidos.4

La citada reforma tuvo como sustento la idea de que en razón del di-namismo de los procesos de transformación social contemporáneos, losseres humanos evidencian un proceso de maduración más acelerado quelos coloca en posición de responsabilidad a una edad más tempranaque antaño, lo cual hacía anacrónica la disposición que establecía la edadde 21 años como el umbral para que un individuo soltero ejerciera el votoactivo en un país, donde además la gran mayoría de la población estabaya —desde los años sesenta— compuesta mayoritariamente por jóvenes.Por otro lado, no se puede dejar de señalar que el movimiento estudiantilde 1968 dejó claramente establecido el deseo y la necesidad de expresiónpolítica de la juventud de aquella época, por lo que indudablemente estefactor debió estar presente en la mente de quienes impulsaron la citadareforma.

El sexto hecho electoral destacable son las reformas constitucionalesde 1972 al sistema electoral. Con fecha de 14 de febrero de 1972 se refor-maron los artículos 55, fracción II, y 58 constitucionales con lo que seredujo la edad para el ejercicio de los derechos políticos pasivos, esto es,


3 Reforma política, t. 10, México, CFE, 1982, p. 7.4 Reforma política supra nota 3, p. 9.




para ser votado. En cuanto a las diputaciones se refiere, la edad mínimarequerida al día de la elección se disminuyó de 25 a 21 años, y para poderser senador de la República, se redujo de 35 a 30 años.5

Cabe señalar que esta reforma fue la mancuerna faltante de la refor-ma constitucional que redujo la edad tratándose del voto activo, y querepresentó de manera más contundente la voluntad estatal de responder ala efervescencia política de la juventud mexicana, secuela del movimien-to de 1968, y que dio paso a la llamada “efebocracia” , que es como sellamó popularmente a la andanada de jóvenes políticos que irrumpieronen el escenario político nacional de esa época.

Por último, cabe señalar que las reformas que redujeron las edadesmínimas para ejercer el voto activo y pasivo, son un ejemplo claro de in-geniería electoral “curativa” , puesto que el Estado responde a posterioria una presión social ya existente con una reforma jurídica que canalizainstitucionalmente dicha presión. En otros casos, a lo largo de este ensayose resaltaran ejemplos de los que nosotros calificamos como ingenieríaelectoral “preventiva” , que se presenta cuando el Estado se adelanta a laacumulación de presión social y antes del surgimiento de los fenómenossociales, crea el marco jurídico que regulará dichos fenómenos.

Los partidos de oposición tuvieron los siguientes resultados en 1973;el PAN obtuvo 25 curules, 4 de ellas de mayoría, el PPS 10 y el PARM 7;por otro lado, el PRI logró obtener 189 curules de mayoría.6

El séptimo y último momento electoral clave del lapso 1946-1976, seda con la aprobación de la Ley Federal Electoral de 1973, que surgió conbase en la conquista de las leyes electorales que le precedieron, eviden-ciando además una técnica jurídica perfeccionada y una sistematizaciónmás científica de la temática electoral. El adelanto cualitativo más signifi-cativo de la Ley Federal Electoral de 1973, fue la estructuración de uncapítulo de prerrogativas de los partidos políticos que, a las exencionesfiscales, añadió las franquicias postales y telegráficas, así como el accesoa la radio y televisión nacionales. Bajo el esquema electoral de la ley de1973, en las elecciones de 1976, el PAN obtuvo 20 escaños, el PPS 12 yel PARM 10. Por otro lado, en las elecciones presidenciales de 1976, elpanorama fue quizá el más desalentador de la oposición en casi 50 años.El candidato del PRI, José López Portillo, obtuvo el 98.18 por ciento de


5 Ibidem.6 López Moreno, Javier, La reforma política en México, México, Ed. Centro de Documenta-

ción Política, A. C., 1979, pp. 72-73.




los votos, siendo el único candidato virtual, puesto que el PAN no presen-tó candidato y tanto el PPS como el PARM apoyaron la candidatura deLópez Portillo. Bajo este panorama político desolador fue que el gobiernode López Portillo concibió la reforma política de 1977.7

IV. LA REFORMA POLÍTICA DE 1977

No obstante los repetidos esfuerzos del legislador mexicano de losaños sesenta, y principios de los setenta, por configurar un sistema departidos competitivo, la voz de la oposición en el Congreso Federal a lolargo de dichos años había sido prácticamente nula. Así, en 1976, los par-tidos políticos de oposición estaban en franca decadencia, con divisionesinternas, y grupos no registrados como partidos actuaban políticamenterepresentando a diversos sectores de la sociedad mexicana. Esta situa-ción, de anemia oposicionista, junto con la crisis económica de 1976,contribuyó fuertemente a que se publicara en el Diario Oficial de la Fe-deración, del 30 de diciembre de 1977, el decreto que modificó 17 artículosde la Constitución Política de 1917, con alteraciones que en su conjuntorepresentaban la reforma política que el gobierno de la República habíaprometido y auspiciado, y mediante la cual se constitucionalizó integral-mente a los partidos políticos, estableciendo el concepto, la naturaleza,las prerrogativas y las funciones de los partidos políticos, y se contemplóun sistema electoral mixto con dominante mayoritario.

Para nosotros, la ya histórica reforma política de 1977 constituye laprimera gran reforma integral del sistema electoral mexicano. En estesentido, y sin restarle importancia a las reformas anteriores, la reforma de1977 estableció, sin duda, los cimientos fundamentales para el comienzode la apertura estructural real del sistema político mexicano en un contex-to político, económico y social que se caracterizó por elementos favora-bles que no se volverían a presentar con claridad sino hasta las reformaselectorales de 1993-1994, y de 1996.

1. La fuerza motriz que impulsó la reforma

En primer término, hay que señalar que dada la relativa desorganiza-ción formal-estructural de las fuerzas de oposición en México, la reforma


7 González Casanova, Pablo, El Estado y los partidos políticos en México, México, Ed. Era,1981, p. 67.




política de 1977 fue auspiciada —intelectual y legislativamente— en suslíneas fundamentales por el propio Estado, concientizado como lo estabade que se fraguaba clandestinamente la posibilidad de un desbordamientosocial. En este sentido, el Estado mexicano diseñó —en un claro ejerciciodeliberado de ingeniería electoral— el andamiaje electoral con el que sebuscaba reorientar institucionalmente la energía oposicionista al régimenque se estaba canalizando peligrosamente fuera de los cauces legales delmarco constitucional mexicano.

Ahora bien, sin duda, fue la inconformidad social existente en Méxi-co la que dio origen a la reforma política de 1977, y no únicamente unacto de inspiración graciosa, la que alentó la apertura política, pero debi-do a que dicha inconformidad carecía de legitimación jurídica y de unaforma institucionalizada, el partido hegemónico —en aquel entonces—,pudo —cómodamente, y casi decidiendo unilateralmente qué tan lejosllegaría— establecer un régimen jurídico-electoral que buscaba “nutrir”a las minorías, que en esa etapa no representaban una competencia electo-ral real para el Partido Revolucionario Institucional, que hiciera peligrarsu dominio. Esta holgura y comodidad del régimen imperante en el dise-ño de una legislación electoral no se volverían a presentar en México.

2. Inicio formal del proceso de consulta pública

En segundo lugar, el proceso organizado, formal y magno de la lla-mada “consulta pública” , mediante audiencias abiertas a los académicos,a los partidos políticos y a la sociedad civil, también se inauguró con lareforma electoral de 1977. Las audiencias fueron el elemento que le dio elcarácter de “ inclusivo” a la citada reforma.

Finalmente, con la reforma política de 1977, se empezó a configurarun derecho electoral mexicano incipiente, pero que contaba ya con todoslos elementos temáticos y estructurales fundamentales de dicha disciplinaen la época.

V. LA REFORMA POLÍTICA DE 1986-1987

La reforma política de 1986-1987, conocida también genéricamentepor su nombre oficial como “La renovación política” , fue la segundagran reforma del sistema electoral mexicano, en donde todavía se lograapreciar cierta holgura, aunque considerablemente disminuida —vis a vis





la existente en 1977— por parte del partido mayoritario en la confeccióne implementación de la misma. Fue ésta una reforma que respondió a laera de la crisis económica de los años ochenta que generó un malestarsocial más agudo que el que se había presentado en los años setenta, yque había dado origen, en parte, a la reforma electoral ya referida de1977.

Debe señalarse que la reforma política de 1986-1987 fue una parteimportante de la reorganización estructural llevada a cabo en México endicha época, siendo uno de los últimos eslabones de la misma, y hechaen vísperas del histórico proceso electoral del 6 de julio de 1988.

1. Aspectos positivos

En términos temáticos y de innovaciones institucionales, la de 1986-1987 fue una reforma ampliamente positiva para las minorías políticas enMéxico, a pesar de lo que en su momento se comentó. Los avances en mate-ria del sistema representativo, la creación de un sistema de financiamientopúblico integral, la participación en los medios masivos de comunicacióny el establecimiento de un Tribunal Electoral, fueron medidas que benefi-ciaron a los partidos políticos de oposición en México, en algunos casos alargo plazo, como es el del financiamiento público que, a nuestro parecery con base en los recursos canalizados, les permitió fortalecer el andamiajeorganizativo del que ahora disponen y que fue crucial para su impacto enel proceso electoral de 1994.

2. Aspectos negativos

Sin embargo, el rubro en donde la reforma política de 1986-1987 norindió frutos, y por el cual se le recuerda popularmente en forma negativay por encima de sus avances, es el de la etapa posterior a la jornada elec-toral, en donde “ la caída” de los sistemas de información rápida y confia-ble tiñeron de duda el proceso electoral de 1988.

3. Consecuencias generales

Ahora bien, para el que esto escribe, las consecuencias de algunas delas aportaciones de la reforma política-electoral de 1986-1987 que másbeneficiaron a la oposición en México y que han sido —quizá injusta-mente— opacadas por “ la caída del sistema”, sentaron la base para la





consolidación del sistema auténticamente pluripartidista con el que cuen-ta México en este fin de siglo y de milenio. Lo curioso, es que es factibleafirmar, sin ser demasiado temerarios, que cuando menos una de las con-diciones electorales favorables para la oposición en México, surgida de lareforma política de 1986-1987 —su virtual equilibrio de fuerzas en la Cá-mara de Diputados con el PRI— fue el resultado indirecto de la aplica-ción de 100 a 200 escaños de representación proporcional, reforma quefue auspiciada irónicamente incluso por el propio PRI, y que en retros-pectiva ocasionó la virtual crisis constitucional en la calificación del pro-ceso electoral de 1988, la que —casi es seguro— no hubiera acontecido dehaberse conservado los 100 escaños establecidos originalmente en 1977.

Otro resultado de la reforma política de 1986-1987 fue la necesidad—seguramente imprevista para el partido mayoritario— de buscar unaalianza con el PAN para poder reformar el texto constitucional de 1917,puesto que no contaba ya —por sí mismo— las dos terceras partes de laCámara de Diputados, quórum requerido por la propia Constitución.

Por otro lado, debido a que en México (salvo el caso del PAN) elfinanciamiento por cuotas de militantes, o privado proveniente de diver-sas fuentes no fluía en forma sustancial hacia los partidos políticos, elfinanciamiento público integral establecido por la reforma de 1986-1987,como ya lo afirmamos, fue crucial para robustecer a algunos partidospolíticos en México, que si bien no deben su posición protagónica en elescenario político únicamente a esta perrogativa, indudablemente se hanbeneficiado ampliamente de dicho apoyo público.

Con base en las anteriores afirmaciones, es que podemos establecerque a pesar del desaseo y de las dudas que subsisten respecto al procesoelectoral del 6 de julio de 1988, es posible afirmar que los frutos de largoplazo de la reforma electoral de 1986-1987 que antecedió y normó dichoproceso, han sido, paradójicamente, altamente positivos para consolidarel avance de México hacia la estructuración de un sistema político y elec-toral más competitivo y plural.

VI. LA REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL DE 1989-1990

Nuestro análisis de la reforma político-electoral de 1989-1990 gira entorno a la consideración general de que quizá una de las principales inte-rrogantes que existían respecto a la etapa de reforma que se dio en el cita-





do bienio, fue el hecho de que dicha fase se abrió a tan sólo poco más deun año de que se publicó el Código Federal Electoral del 12 de febrerode 1987. Lo breve de dicho lapso llama la atención retrocediendo en lahistoria electoral del país, se puede observar que en la época contem-poránea los intervalos entre la promulgación de nuevas leyes electoralesfederales usualmente habían sido de cinco años a una década, aproxima-damente. Esta periodicidad, sin duda, era sintomática del proceso de madu-ración política de la sociedad mexicana de la época.

En otras palabras, el Estado mexicano reaccionaba ante la presión dela sociedad civil —reflejada en crisis políticas y económicas— con dosisdeliberadamente medidas de apertura política-electoral. Sin embargo, laanterior situación varió en México, después de las elecciones del 6 de ju-lio de 1988, en que ya no solamente las diversas oposiciones reclamaronreformas electorales, sino que a partir de entonces, también el partido ma-yoritario a través de sus representantes políticos reclamó enfáticamentecambios en la legislación comicial que normó las elecciones —hasta esafecha— más competidas del México contemporáneo.

1. Causas impulsoras de la reforma

La brevedad del lapso transcurrido entre la publicación del CódigoFederal Electoral del 12 de febrero de 1987, y su reforma a petición pluri-partidista, obedece, a nuestro modo de ver, principalmente a los siguien-tes hechos.

En primer término, debe destacarse el acceso —por parte de las opo-siciones políticas— a un estadio de poder político en la Cámara de Dipu-tados, que no tiene antecedentes en el México moderno, de tal forma quecon 239 diputados de la oposición, contra 261 del PRI, parecía que laoposición ya no sólo influiría, sino que en múltiples ocasiones podría es-perarse que determinaría la estructura y el contenido de muchos de lostextos legislativos por venir.

Esta fuerte oposición reclamó modificaciones electorales para elimi-nar obstáculos estructurales y procedimentales que —según sus propiasdeclaraciones— impidieron su conversión en una mayoría absoluta en di-cho foro.

Por otro lado, resulta claro que el partido mayoritario (PRI), buscóconjugar un reagrupamiento interno con reformas electorales que levolvieron a dar el predominio político de antaño. Ambas posiciones eran





y son legítimas bajo un régimen de partidos políticos que democratizapaulatinamente.

2. Evaluación de los efectos de la reforma

Las esperanzas creadas por el proceso electoral de 1988 para la opo-sición política mexicana se desvanecieron en los siguientes tres años, y lareforma política de 1989-1990 no fue aprovechada cabalmente ni por elpartido en el poder ni por la oposición en general, si bien por motivosenteramente distintos, y que a continuación analizaremos brevemente.

En primer término, el PRI, reagrupándose, logró, como era de espe-rarse, bajo la lógica eterna del poder político, fraguar un marco electoralmenos amenazante para su status de mayoría.

La posición del PAN fue más compleja, puesto que en la aprobaciónde la reforma constitucional de 1989 y del nuevo Código Electoral de1990 demostró, por un lado, lo que algunos podrían considerar como“madurez política” al preferir el debate y la concertación con el partidomayoritario, en lugar de la abierta desobediencia civil a la que se pudohaber convocado a parte importante del país en una alianza parlamentariacon el PRD que, numéricamente, podría haber congelado cualquier es-fuerzo de reforma constitucional proveniente del PRI.

3. La dinámica de los sistemas político-electorales

Como se aprecia en las anteriores afirmaciones, la dinámica de unsistema político electoral no es constante ni unidireccional, las variablessociales son múltiples y complejas y el derecho en general debe respon-der y adecuarse de ser necesario a los fenómenos sociales. Cierto es queen ocasiones un equis régimen jurídico de los procesos electorales, asícomo el de cualquier otra temática, puede estructurarse para hacer obrade “ ingeniería social” , para de hecho conducir y provocar el cambiopor cauces buscados a priori. Pero cuando la dinámica social desboca loscauces de los tiempos aletargados, entonces el derecho no es ya la herra-mienta para proyectar el futuro sino la fórmula para evitar el naufragiocolectivo.

En este sentido, la reforma político-electoral de 1989-1990, debió serel producto de la negociación honesta, del diálogo y del consenso verda-





deramente pluripartidista más que la herramienta de la gran mayoría quequiere construir sin presiones y sin cesiones significativas el futuro.

De este modo, es posible aventurar la opinión fundada de que de ha-berse realizado una reforma político-electoral integral en México con elconsenso de todas las fuerzas políticas importantes del país en 1989-1990, las reformas políticas de 1993-1994 y de 1996, no hubieran estadotan peligrosamente plagadas —para todos los partidos y para el país mis-mo— de desacuerdos y frustraciones incluso a pocas semanas del procesoelectoral más observado y competido de la historia moderna de México,en lo tocante a la reforma de 1993-1994.

Claro está que bajo los parámetros de la real politik, se puede afirmarque sería ingenuo pensar en una reforma político-electoral que no respon-diera a los intereses partidarios reales y del momento del partido mayori-tario. Esta consideración quizá no sea la más justa, pero en cualquier so-ciedad contemporánea esta situación es el común denominador.

Así, no cabría esperar que un grupo político detentador del poder nopersiguiera estructurar un régimen jurídico electoral para beneficiar suspropios intereses. Cuando dicha práctica se mantiene dentro de los már-genes de la legalidad y de la legitimidad, es lógico y natural, porque lomismo hacen las minorías al volverse mayorías.

4. Los riesgos de la ingeniería electoral

Es oportuno señalar que una de las características que más incomo-dan a algunos politólogos —la impredecibilidad de las conductas y losfenómenos políticos— viene a ser un paliativo corrector de la anteriorpráctica cuando se abusa de ella. De esta manera, se han dado casos ejem-plificativos recientes, como el de Polonia, Chile, y en ciertos aspectos elde México, en donde la planeación electoral ha buscado obtener u orien-tar ciertos resultados electorales, con base en evaluaciones de la realidadpolítico-social de una sociedad que a la postre ha venido a comportarsede manera distinta a los supuestos que sustentaban una estructura electo-ral que se ve rebasada por la dinámica social. Tales son pues los casos delcélebre referéndum chileno; de la extensión de la representación propor-cional en México previa a la elección de 1988.

Ahora bien, una vez conocidos los resultados de una elección —quizáno esperados por los “cerebros” que son los autores intelectuales de una





reforma electoral dada, de acuerdo a sus proyecciones iniciales—, los sis-temas políticos entran en una nueva fase movidos por las fuerzas inde-pendientes de la dinámica social misma. De todo lo anterior se desprendeque resulta provechoso siempre tener en mente cuáles son los fines idea-les que debe buscar alcanzar un régimen electoral y cuáles son las in-fluencias de la realidad social que a veces desvían dichos propósitos.

VII. EL MARCO CONSTITUCIONAL Y SECUNDARIO DEL DERECHO

MEXICANO BAJO LA REFORMA ELECTORAL DE 1993-1994

Como toda reforma electoral, la de 1993-1994 tiene también caracte-rísticas distintivas que la separan de anteriores procesos reformados yareferidos. En primer término, debemos resaltar que dicha reforma políti-co-electoral tiene, por primera vez en la historia electoral del país, cincoetapas claramente distintas que son el resultado, también, de cinco mo-mentos políticos enteramente distintos en el periodo que va desde sep-tiembre de 1993 hasta julio de 1994.

1. Primera etapa: Reformas constitucionales y del COFIPE, de septiembrede 1993

La primera etapa de la reforma política de 1993-1994 da como resul-tado las reformas constitucionales y del COFIPE publicadas en el DiarioOficial de la Federación el 3 y el 24 de septiembre de 1993, respectiva-mente. Esta primera etapa de la reforma política de 1993-1994 corporizala concepción legislativa emanada de un sistema de partidos en que elPRI resultó la fuerza dominante, con un PAN que apoyó dicha concep-ción y un PRD abiertamente opuesto al tenor general de la reforma.

Como rasgo distintivo fundamental cabe destacar que fue una reformaideada en el clímax del poderío presidencial de la administración de CarlosSalinas de Gortari, antes de conocerse el nombre del “ tapado” del PRI,antes de la aprobación del TLC, y antes del surgimiento público del EZLN.

Fue por lo tanto una etapa de la reforma auspiciada por fuerzas políti-cas y económicas que creían en la seguridad de un manejo prolongado eincontestado de su poder político en México. Fue esta primera etapa endonde las grandes innovaciones, las modificaciones más espectaculares,fueron la anhelada apertura del Senado a las minorías; la eliminación dela autocalificación en las elecciones legislativas; y el rompimiento con el





anacronismo de la fracción I del artículo 82 constitucional, si bien estaúltima cuajó constitucionalmente hasta el 1o. de julio de 1994, debido asu contenido polémico.

2. Segunda etapa: El Acuerdo para la Paz, la Justicia y la Democracia

La segunda gran etapa de la reforma electoral de 1993-1994, se dioen marzo de 1994, y tuvo como resorte principal el Acuerdo para la Paz,la Justicia y la Democracia, firmado el 27 de enero de 1994, que tomólos principales puntos propuestos por el PRD, el PAN y el PRI —siendocandidato de este último, Luis Donaldo Colosio, quien apoyaba en gene-ral el Acuerdo— y los decantó en siete puntos que fueron: 1) la imparcia-lidad de las autoridades electorales; 2) la plena confiabilidad del padrónelectoral, de las credenciales para votar y de las listas nominales; 3) lasgarantías de equidad en los medios de comunicación masiva; 4) impedirel uso de los recursos y programas públicos en favor de cualquier partidopolítico o campaña electoral; 5) revisar el sistema de financiamiento paralos partidos; 6) revisar aquellos puntos de la reciente reforma al CódigoPenal que pudieran llevar a restricciones de los derechos políticos funda-mentales; explorar, ante la Procuraduría General de la República, la posi-bilidad de nombrar un fiscal especial para perseguir delitos electorales y7) proceder a un periodo extraordinario del Congreso para realizar lasadecuaciones legales que requieran estas decisiones.

Ahora bien, como resultado directo de la segunda fase, se publicaronen el Diario Oficial de la Federación diversos Acuerdos del Consejo Ge-neral de IFE, el 23 de marzo de 1994, que contienen los lineamientos parala acreditación y desarrollo de las actividades de los ciudadanos mexica-nos que actuaron como observadores durante la jornada electoral federalde 1994, sobre la realización de una auditoría externa al padrón electoral de1994; sobre la creación de un Consejo Técnico del Padrón Electoral; ysobre la promoción ante la Procuraduría General de la República de lacreación de una Fiscalía Especial de Delitos Electorales.

Ahora bien, la segunda etapa de la reforma arriba referida, en tratán-dose de las aportaciones a la reforma electoral de 1993-1994, fue el resul-tado del dramático cambio de curcunstancias que vivió el país desde lanominación de Luis Donaldo Colosio como candidato del PRI a la Presi-dencia de la República, en noviembre de 1993, pasando por el levanta-miento armado de Chiapas de enero de 1994, hasta llegar al ya histórico





discurso de Colosio pronunciado el 6 de marzo de 1993, en el Monumen-to a la Revolución. Es por tanto, una etapa de apertura indispensable eincontenible que obtiene, por vez primera, el consenso inicial de las tresprincipales fuerzas políticas del país, PRI, PRD y PAN, hecho no visto enMéxico, desde 1978.

3. Tercera etapa: Ciudadanización de los órganos electorales y delitoselectorales

La tercera etapa de la reforma de 1993-1994, se abre el 22 de marzode 1994 —irónicamente en la víspera del asesinato de Colosio— fecha enque dio comienzo el periodo extraordinario de sesiones del Congreso dela Unión, cuyo fin fue ocuparse de la iniciativa de reformas al artículo 41de la Constitución y de una iniciativa que dio como resultado la publica-ción el 25 de marzo de 1994, en el Diario Oficial de la Federación, deldecreto que reformó el Código Penal en su Título Vigésimocuarto, res-pecto de delitos electorales y en materia de registro nacional de ciudada-nos, reforma esta última que causó una álgida polémica nacional, y con-cluyó el 19 de abril de 1994, con la publicación en el Diario Oficial de laFederación del Decreto de 15 de abril que reformó el artículo 41, en suspárrafos octavo, noveno, decimoséptimo y decimoctavo, y que dio comoresultado una verdadera “ resolución” en el derecho electoral mexicano,porque después de décadas de mantener una estructura organizacionalelectoral que privilegiaba a los partidos políticos y que contribuía marca-damente a la existencia de una cada vez más acentuada “partidocracia”en el sistema representativo mexicano, los partidos políticos conservaronsu indispensable voz en el seno del Consejo General del IFE, pero perdie-ron su voto en el mismo. Ahora bien, a nuestro parecer hubo dos causasfundamentales que dieron origen a esta reforma.

A. Declive de la partidocracia mexicana

En primer término, tenemos la tendencia que se había dado en las úl-timas décadas, a hacer de la democracia mexicana una democracia de“partidos” , más que una democracia de “ciudadanos” votantes. Los de-rechos, prerrogativas y peso específico real de los partidos habían llevadoa una situación en que las cúpulas partidarias actuaban como los persona-jes principales de la vida político-electoral, excluyendo de hecho en mu-chas ocasiones y distorsionando también la pureza de la voluntad popular.





Esta tendencia se reflejaba en acuerdos partidarios, en “concertaciones”entre élites partidarias y el gobierno, que adulteraban los mandatos origi-nales del pueblo votante.

En otras palabras, se daba una situación de hecho en que los sujetosque fungían como representantes del pueblo, actuaban más allá del ámbi-to de su mandato, sin rendir cuentas al electorado que los llevó a ocuparsu cargo de representación política.

Esta circunstancia, en parte, contribuyó a alimentar el escepticismoentre la ciudadanía votante respecto a la eficacia de los partidos como en-tes intermediarios entre la sociedad civil y el gobierno, lo que a su vezaumentó el porcentaje del abstencionismo electoral reduciendo la legiti-midad del mandato político.

Ahora bien, los mecanismos jurídicos para responder a la anterior si-tuación son limitados. Uno es la instauración detallada y el uso real en elesquema constitucional mexicano de instrumentos de democracia partici-pativa, como son el referéndum, el plebiscito o la iniciativa popular. Unsegundo mecanismo de influencia inmediata en el proceso electoral quese vivió el 21 de agosto de 1994, era “despartidizar” la integración de losorganismos electorales encargados de la conducción del proceso electo-ral, opción por la que se optó finalmente.

B. La parcialidad de los órganos electorales

Para nosotros, la segunda causa relevante de la enmienda al artículo41 constitucional, fue el conflicto de intereses intrínseco a la antigua es-tructura de los organismos electorales. No es posible que un cuerpo cole-giado sea “ juez y parte de su propia causa” como era el caso bajo la ante-rior legislación electoral mexicana, en que una maraña de interesesclaramente definidos hacía imposible la labor del organismo electoralcúpula.

4. Cuarta etapa: La consolidación de la reforma

La cuarta etapa de la reforma política de 1993-1994 culmina con lapublicación, el 18 de mayo de 1994 —ya en un periodo ordinario de se-siones—, de un decreto que reformó, adicionó y derogó diversos artículosdel COFIPE, y que consolidó la apertura iniciada en las antes referidassegunda y tercera etapas.





5. Quinta etapa: medios masivos de comunicación y reformas a la LeyOrgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos

Por último, del 6 al 20 de julio de 1994, se dio lo que fue la quinta yúltima etapa de la histórica reforma política de 1993-1994, que se da des-pués de la renuncia y el posterior regreso del entonces secretario de Go-bernación, Jorge Carpizo.

Esta última etapa del proceso reformador de 1993-1994, la integrarondos iniciativas, una de naturaleza meta-legislativa y otra paradigmática-mente legislativa.

La primera “ iniciativa” fue una medida tomada bajo presión por laempresa Televisa, de invitar a todos y cada uno de los candidatos presi-denciales a que desarrollaran tres programas especiales de quince minu-tos cada uno, los cuales se repitieron cuatro veces, del 18 de julio al 13 deagosto de 1994. Dicha iniciativa respondió a la presión social respectode la inequidad en el manejo de los tiempos dados a los candidatospresidenciales en la televisión comercial nacional.

La segunda iniciativa es la referida a la reforma de la Ley Orgánicadel Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos en materia decalificación de la elección presidencial y designación de presidente de laRepública, interino, provisional o sustituto publicadas en el Diario Ofi-cial de la Federación del 20 de julio de 1994. Estas reformas cerraron laquinta y última etapa de la reforma electoral de 1993-1994.

VIII. L A REFORMA ELECTORAL CONSTITUCIONAL DE 1996

1. Panorama general

El Decreto de reforma y adiciones a la Constitución Política Mexica-na publicado el 22 de agosto de 1996, contiene reformas, adiciones y de-rogaciones de 17 artículos constitucionales torales, por lo que de entradacabe decir que tan sólo por el contenido y la naturaleza de los cambiospropuestos, estamos sin duda en presencia de la reforma política más am-biciosa y trascendental de la historia electoral de México, desde 1977.Ahora bien, con el fin de tener un panorama global comparativo del con-tenido, ventajas y desventajas de las reformas citadas, aprobadas con elconsenso de las principales fuerzas políticas del país, dividiremos este rubroen siete grandes secciones, que consideramos engloban sintéticamente lasgrandes innovaciones de la reforma electoral constitucional de 1996.





2. Los derechos políticos constitucionales

Bajo el rubro de los derechos políticos constitucionales, las reformasde 1996 de los artículos 35, 36 y 41 de la Ley Fundamental, contempla:1. El derecho constitucional de los mexicanos de libre asociación con fi-nes políticos de naturaleza individual; 2. La afiliación a partidos políticoslibre e individual y 3. Votar en las elecciones populares en los términosque señale la ley.

En primer término, el uso de la palabra “ individual” en el artículo 35constitucional, fracción III, busca dar fin a una añeja demanda de las opo-siciones (PAN, PRD) en México, en el sentido de terminar con el llamado“corporativismo” en materia de asociación política que se daba en favordel PRI, puesto que los integrantes de sus sectores eran incorporados alPRI en bloque, a veces en contra de su voluntad, según alegaron siemprelos partidos de oposición.

Lo cierto es que no obstante la afiliación masiva a través de los sec-tores tradicionales del PRI, ésto no necesariamente aseguraba un apoyode votación masiva disciplinada en favor del PRI, como se vio en elejemplo de los petroleros que votaron en contra de Carlos Salinas en1988. Por otro lado, la afiliación masiva corporativa a los partidos políti-cos en muchos ejemplos históricos mundiales, es defendible a través delanálisis de las diversas teorías sobre el origen de los partidos políticos,algunas de las cuales nos indican que el surgimiento de los partidos demasas de trabajadores, se da precisamente con base en la afiliación masi-va de grandes cantidades de obreros, trabajadores y campesinos que seunen para formar partidos políticos con el fin de defender mejor sus inte-reses de clase.

También bajo el rubro de derechos políticos, está la reforma al artícu-lo 41 que establece que la afiliación a los partidos políticos será libre eindividual, con lo que se prohibirá el uso, por ejemplo, de cláusulas deexclusión o inclusión laborales en los sindicatos para incorporar bloquesde trabajadores a partidos políticos.

Por último, la reforma del artículo 36, fracción III, obedece a las pre-siones del PRD y PT, que buscan engrosar sus porcentajes de votaciónmediante el voto de los mexicanos en el exterior, reforma que claramenteperjudicaría al PRI, en especial en tiempos de graves crisis económicas,que obligan a un mayor número de mexicanos a buscar fuentes de trabajofuera del país.





Por otro lado, debe enfatizarse que la implementación práctica delvoto de mexicanos en el extranjero se enfrentará inevitablemente a pro-blemas logísticos, procedimentales y de comprobación de condición mi-gratoria de gran envergadura, amén de los enormes gastos que podrá sig-nificar en términos de montaje de la infraestructura electoral necesaria yde los gastos extras de financiamiento de campañas a cargo de los parti-dos políticos nacionales.

3. Composición y atribuciones del órgano superior de direccióndel Instituto Federal Electoral

Las nueve innovaciones en esta materia, contempladas por la reformaelectoral constitucional de 1996, son: 1. Exclusión del secretario de Go-bernación, reprentante del Poder Ejecutivo, del Consejo General del IFE;2. Los consejeros del Poder Legislativo integrarán el Consejo Generalcon voz, pero sin voto; 3. Ampliación del número de consejeros del PoderLegislativo; 4. Modificación de integración del Consejo General contoma de decisiones de ocho consejeros electorales que sustituyen a losconsejeros ciudadanos y al presidente del Consejo; 5. La Cámara de Di-putados designará a los consejeros electorales y al presidente del Consejocon el voto de dos tercios de los miembros presentes a propuesta de losgrupos parlamentarios; 6. Incompatibilidad del cargo de consejero electo-ral con otro empleo, cargo o comisión con excepción de los vinculados asu representación del Consejo y asociaciones docentes, culturales, cientí-ficas, de investigación o beneficencia no remunerados; 7. Presencia en elConsejo General de Representantes de los partidos con voz, pero sin voto;8. Creación de la figura del secretario ejecutivo con voz pero sin voto,nombrado por mayoría calificada de los integrantes del Consejo General,a propuesta de su presidente y 9. Sujeción del presidente, los consejeroselectorales y el secretario ejecutivo al régimen de Responsabilidades delos Servidores Públicos.

La exclusión del Poder Ejecutivo —vía el secretario de Goberna-ción— del órgano superior de dirección del IFE, ha sido otra más de lasañejas demandas del PRD, secundada en parte por el PT, y opuesta por elPAN y el PRI, puesto que se argumentaba la ejecución de la voluntadpresidencial a través del secretario de Gobernación en las negociaciones,debates y actividades diversas del IFE (antes CFE), lo cual, según la opo-sición manipulaba, distorsionaba e intimidaba a los participantes en el





cuerpo colegiado electoral supremo. Por otro lado, habrá que estar muyatento para evitar que la falta de una presencia política de peso y respaldonacionales, como era el secretario de Gobernación, ocasione crisis políti-cas, irresponsabilidad política y creación de mafias políticas de ciudada-nos que adulteren la voluntad popular, ejerciendo el poder electoral sin lasupervisión de un control político superior.

La consolidación del proceso de “ciudadanización” del Consejo Ge-neral iniciada en 1993, y su consecuente “despartidización” y “desestati-zación” surgió como respuesta al escepticismo ciudadano respecto a lapartidocracia desbocada de los años setenta y ochenta, que llevó a las éli-tes partidarias a tomar decisiones que traicionaban y adulteraban la vo-luntad ciudadana.

Sin embargo, la naturaleza profesional de los representantes de lospartidos y de los poderes políticos —en el sentido de su oficio y olfatopolítico— no siempre resultaban en yerros o manipulaciones, a veces re-sultaron en negociaciones y acuerdos políticos de salvación en casos de im-passe políticos en que “ los ciudadanos” —usualmente académicos debuena fe— se hubieran puesto a discutir eternamente mientras el país seencontraba en riesgo de desmoronarse.

4. Financiamiento público y privado de los partidos políticos

Bajo el crucial tema del financiamiento público y privado de los par-tidos políticos, la reforma de 1996 contempla las siguientes siete innova-ciones: 1. Constitucionalización de las bases mediante las cuales los par-tidos políticos pueden disponer de recursos públicos y privados para eldesarrollo de sus actividades; 2. Preponderancia del financiamiento públi-co sobre el privado; 3. Preponderancia del financiamiento público dividi-do en actividades ordinarias permanentes y las desarrolladas para la ob-tención del voto durante los procesos electorales; 4. Mayor equidad en ladistribución del financiamiento público para actividades ordinarias per-manentes: 30 por ciento igualitaria y 70 por ciento restante, según la fuerzaelectoral partidaria en la elección de diputados federales; 5. Conservaciónde financiamiento por concepto de tareas específicas de los partidos; 6.Financiamiento de gastos de campaña política y 7. Establecimiento de ba-ses constitucionales del sistema de control de vigilancia del origen y usode todos los recursos con que cuenten los partidos que contengan criteriospara establecer límites a las erogaciones de los partidos en las campañas,





montos máximos de aportaciones de simpatizantes y sanciones en caso deviolación de normas en materia de financiamiento.

La llamada “constitucionalización” integral del financiamiento pú-blico y privado de los partidos, con bases para su control y vigilanciaconstituye la cristalización de un anhelo del PRD, que fue posible —en par-te— debido al financiamiento de la campaña de Roberto Madrazo en Ta-basco, y de los actos de corrupción de la familia Salinas revelados en losúltimos meses. Por otro lado, la preponderancia del financiamiento públi-co sobre el privado —derrota del PAN— aunque se inserta en una ten-dencia mundial que ha considerado preferible auspiciar la participaciónde muchos ciudadanos con aportaciones pequeñas y de fondos públicos,para contrarrestar la influencia de los pocos con grandes capitales, prome-te auspiciar controversias insospechadas en México —pero comprobadasen el extranjero— de inconstitucionalidad por motivos de violación degarantías de la libertad de expresión, que son justificables cuando un ciu-dadano argumenta que puede donar o gastar tanto dinero como quiera —desu propio peculio— en una campaña política y que cualquier cortapisa aesta libertad es anticonstitucional, como ha sucedido ya en Estados Unidos.

Por último, la consagración a nivel constitucional de criterios de con-trol, vigilancia y de sanciones en caso de violaciones a las normas en ma-teria de financiamiento, no constituye necesariamente la panacea para losproblemas el de Tabasco. El problema de la normatividad en materia definanciamiento y de su violación está más bien vinculado a la extrapola-ción irracional de sistemas y mecanismos de financiamiento creados y ex-perimentados en otros países, pero que van a contrapelo de las prácticasañejas en la materia en México. Si por décadas, las campañas y las activi-dades políticas se han financiado a través de métodos no regulados ju-rídicamente, no es posible esperar que de manera instantánea las fuerzaspolíticas vivas del país se apeguen a normas que establecen límites, con-troles y prohibiciones, por más convenientes que éstas sean para la saludeconómica y ética del país.

5. El nuevo sistema de justicia electoral

En materia de justicia electoral, la última reforma político-electoralconstitucional mexicana contempla 13 innovaciones fundamentales, a saber:1. La constitucionalidad de leyes electorales; 2. Revisión de la constitu-cionalidad de actos y resoluciones definitivos de las autoridades electora-les locales; 3. Resolución final de carácter jurisdiccional en la elección





presidencial; 4. Incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial;5. Distribución de competencias constitucionales y legales entre la Supre-ma Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral; 6. Eliminaciónde la fracción II, del artículo 105 constitucional vigente, que prohíbe elconocimiento de la Suprema Corte de inconstitucionalidad de normas ge-nerales en materia electoral; 7. Competencia del Tribunal Electoral delPoder Judicial Federal para analizar la constitucionalidad de actos y reso-luciones controvertidos; 8. El Tribunal Electoral también conocerá del re-curso para la defensa de los derechos políticos de los ciudadanos mexica-nos de votar, ser votado y asociarse para fines políticos; 9. El TribunalElectoral conocerá de aquellos actos o resoluciones de autoridades electo-rales locales que violen directamente la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos, en casos trascendentales; 10. Eliminación de lacalificación de la elección presidencial por la Cámara de Diputados erigi-da en Colegio Electoral, y transferencia de dicha función al TribunalElectoral; 11. Establecimiento permanente de una Sala Superior del Tri-bunal Electoral integrada con siete magistrados electorales; 12. Mantenerlas Salas regionales integradas por tres magistrados cada una durante losprocesos electorales federales, y 13. Designación de magistrados a cargodel Senado, a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La “ judicialización” de la justicia electoral y la revisión de la consti-tucionalidad de leyes, actos y resoluciones electorales, y el conocimientode la Suprema Corte de diferendos electorales se avizora como una verda-dera “ revolución” en la materia, sin embargo, la complejidad y riesgosinherentes en las controversias electorales pueden contaminar la actividadde la Suprema Corte de Justicia de tal manera, que la lleven a enfrenta-mientos políticos desgastantes con los poderes políticos que perjudicaríanla estabilidad nacional. Para que este escenario no se dé, deberá elaborar-se un cuerpo normativo en materia de justicia electoral sustantiva y adje-tiva que evite dilaciones, confusiones y enfrentamientos estériles.

Por último, la eliminación de la calificación electoral de la elecciónpresidencial, por parte de la Cámara Baja, y su realización por el TribunalElectoral, si bien parece cortar de tajo un cáncer enquistado del sistemapolítico mexicano —según el PRD— en realidad colocará dicha funcióncrucial para la estabilidad política nacional en manos de un número másreducido de personas, por lo que también será más reducido el espectroideológico y filosófico de quienes colectivamente deben dar su “vistobueno” a la elección presidencial. Así, si dicha función queda en manos





de un Tribunal probo, capaz e imparcial, los intereses nacionales estaránsalvaguardados, pero de no ser así, habrá muchos que suspiren por las lar-gas y plurales discusiones e intervenciones de cientos de diputados reuni-dos en colegio electoral.

6. Sistema de integración de la Cámara de Diputados

Respecto de la integración de la Cámara Baja del Congreso de laUnión, las novedades aportadas por la reforma de 1996, son: 1. Disminu-ción de 315 a 300 del número máximo de diputados electos por los prin-cipios de mayoría relativa y de representación proporcional, que puedatener un partido; y 2. La prohibición para que ningún partido pueda tenerun número de diputados por ambos principios de elección cuyo porcenta-je del total de integrantes de la Cámara Baja exceda en 8 por ciento elporcentaje de la votación nacional emitida en su favor.

La reducción del porcentaje de sobrerepresentación constituye en pri-mera instancia un triunfo para los partidos minoritarios en México, y seacerca a un ideal numérico de correspondencia entre el porcentaje de vo-tos y el número de escaños legislativos, lo cual parece auspiciar un poderlegislativo más acorde a la realidad nacional. Sin embargo, existe el riesgode que en una elección legislativa próxima el Poder Legislativo Federalpudiera quedar en manos de un partido distinto de aquél al que perteneceel Titular del Ejecutivo, pero bajo un sistema presidencial carente de losmecanismos promoventes de la gobernabilidad que existen, por ejemplo,si bien el PRI logró mantener una leve sobrerrepresentación que el PRDdeseaba reducir aún más, el PAN podría ser el principal beneficiado enesta reforma, dependiendo de la existencia o no de un voto de castigo en laspróximas elecciones legislativas federales en México.

7. Sistema de integración del Senado

En cuanto al Senado, dos son las principales innovaciones: 1. Conser-vación de 128 senadores, dos electos por mayoría relativa y uno asignadoa la primera minoría, con otros 32 electos por el sistema de representaciónque comprendería todo el territorio nacional, y 2. la renovación de la tota-lidad del Senado cada seis años, durando los electos en 1997 mediante elsistema de representación proporcional dos años y diez meses en el cargo.

La extensión de la representación proporcional al Senado, idea delPRD, con la existencia de un senador de representación proporcional por





entidad, asegurará un mosaico ideológico más amplio en la Cámara Alta,lo que debe beneficiar la riqueza del debate en dicha Cámara.

8. La reforma política del Distrito Federal

Según nuestra óptica, las ocho innovaciones de la reforma política delDistrito Federal, son: 1. Ratificación en el nuevo artículo 122 constitucio-nal de la decisión política constitucional que establece la naturaleza jurí-dica singular de la ciudad de México, que es simultáneamente DistritoFederal, sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados UnidosMexicanos; 2. Las funciones legislativa, ejecutiva y judicial en el DistritoFederal, corresponden a los Poderes de la Unión en el ámbito local que essu sede, y en el ejercicio de dichas atribuciones concurren las autoridadeslocales: La Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno y el Tribunal Supe-rior de Justicia; 3. Elección del jefe de Gobierno del Distrito Federal, porvoto universal, libre, directo y secreto; 4. Ampliación de facultades legis-lativas del órgano legislativo del Distrito Federal, en materias de tipo lo-cal, como la electoral, y designación del jefe de Gobierno del Distrito Fe-deral, en casos de falta absoluta de su titular electo; 5. Designación yratificación de magistrados que integran el Tribunal Superior de Justicia,con la participación del jefe de Gobierno del Distrito Federal, y de laAsamblea Legislativa; 6. Conformación y principales funciones del Con-sejo de la Judicatura; 7. Nueva organización de la administración públicalocal para el Distrito Federal, distinguiendo entre órganos centrales, des-concentrados y descentralizados, y 8. Nuevas demarcaciones para laconstitución de las autoridades político-administrativas de carácter terri-torial y elección de sus titulares, indirectamente, en 1997, y directa, secre-ta, libre y universalmente en el año dos mil, por los ciudadanos de la de-marcación dada.

La elección directa, universal, libre y secreta del jefe del Gobiernodel Distrito Federal, restaña la capitis diminutio de los habitantes de laciudad capital, lo cual es ya un avance político impostergable. Pero latenriesgos imposibles de ignorar en dicho avance. Debido a la inmensa con-centración de recursos, habitantes e infraestructura que hay en el DistritoFederal, resultado de décadas de centralismo y políticas de desarrollo equi-vocadas, la fuerza política y económica de un futuro jefe de Gobierno delDistrito Federal, lo podría poner en posibilidades de enfrentamiento di-recto con el titular del poder Ejecutivo Federal.





IX. CONSIDERACIONES FINALES

A manera de una reflexión final sobre las reformas político-electora-les constitucionales en México, en el lapso 1946-1996, y con base en elanálisis hecho a lo largo de este ensayo, es dable afirmar que en cuanto alderecho electoral, en ocasiones, para entender, explicar y controlar su di-námica real debe atenderse no sólo a su andamiaje jurídico, sino a lasmúltiples variables contextuales del sistema político, económico y social,y de manera fundamental de los porcentajes —protagónicos y secunda-rios— que le dan vida en un momento dado, y que aunque están fuera deluniverso formal normativo electoral inciden poderosa y determinante-mente en la realidad electoral material.





FRANCISCO J. DE ANDREA S. Licenciado en Derecho por la ... · mas constitucionales— incluir...

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