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FINALIDAD, REGLAS Y PROCESOS DEL SISTEMA

REPRESENTATIVOEL PARLAMENTO PERUANO,

¿QUÉ ES, PARA QUÉ SIRVE, QUÉ HACE, Y CÓMO FUNCIONA?

ÍNDICE

Introducción

I. LA CONSTITUCIÓN Y EL CONGRESO

1. El Congreso y el orden parlamentario

2. La finalidad representativa del Congreso

3. La Constitución y la asamblea representativa

4. El Reglamento del Congreso

5. La composición de la asamblea representativa

6. El período electoral, el principio, las reglas y la fórmula de elección de los

representantes

7. Los efectos de la elección en el funcionamiento del régimen político

8. Dificultades territoriales del régimen representativo

II. LA ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO

9. Las metas organizacionales del Congreso unicameral

10. Los planes, los procesos y la estructura organizacional del Congreso

11. Los perfiles del puesto de congresista

12. Las limitaciones y las prerrogativas del estatus representativo

13. Los órganos del Congreso y los principios de pluralidad y de proporcionalidad

14. La programación y calendarización del trabajo parlamentario

III. EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES PARLAMENTARIAS

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15. La titularidad de los sujetos procesales

16. El número legal, el número de hábiles y el número de presentes

17. El quórum

18. Las reglas generales del debate

19. La forma y el contenido de las votaciones

20. Los tipos de mayoría

IV. EL PROCESO LEGISLATIVO

21. La ley y los supuestos implícitos de su utilidad y sentido

22. Las fases del proceso legislativo, sus objetivos y valor agregado

23. Los tipos del proceso legislativo

24. La estructura básica del proceso legislativo

25. La iniciativa legislativa orgánica

26. La iniciativa urgente y reservada del gobierno

27. La iniciativa legislativa popular

28. La reforma de la Constitución y las leyes orgánicas

29. La ley de presupuesto, y la cuenta general de la república

30. Los dictámenes

31. El debate y aprobación por totalidad

32. La segunda votación

33. La promulgación y la reconsideración de las observaciones presidenciales

V. EL PROCESO DE CONTROL PARLAMENTARIO

34. La investidura

35. Los procedimientos informativos y la interpelación

36. La censura al gabinete y la disolución del Congreso

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37. Las comisiones investigadoras

38. La acusación constitucional

39. La vacancia del Presidente de la República

40. El control de las potestades normativas del gobierno

INTRODUCCIÓN

Imposible negar la sensación general de desafecto colectivo con el Congreso

de la República. Si hubiera que encontrar una respuesta directa y sencilla a la

pregunta que se hacen los ciudadanos a los que les preocupan los sucesos y los

resultados que se constata en el desempeño del Congreso peruano, y por qué es

que el balance sobre el desempeño y resultados que exhiben nuestros

representantes es insatisfactorio, un primer intento nos lleva a afirmar que la

desaprobación e impopularidad del Congreso se debe a la incomprensión y

desinformación respecto de su finalidad política. Y los responsables de esta

incomprensión y desinformación cívicos son tanto los representantes y los partidos

de los que los representantes son miembros, como los propios ciudadanos y los

observadores que evalúan los sucesos y resultados de la institución representativa.

Pueden existir otras razones que complementen este primer intento de

respuesta. Cabe añadir, por ejemplo, la desviación de las intenciones o los

intereses sesgados o impropios tanto de quienes nos representan, como los de

quienes comentan, critican y evalúan la labor representativa del Congreso y de sus

principales actores y protagonistas. O añadir la insuficiencia de las capacidades,

experiencia, hábitos y destrezas de quienes llegan al Congreso sin saber cómo

desempeñar eficazmente la gestión estatal y representativa que se espera que

cumplan, o también el diseño inadecuado e ineficiente de las reglas y normas

según las cuales los elegimos, se organizan, o procesan la demanda de acción que

la sociedad plantea al trabajo representativo.

Es probable que estas razones adicionales también intervengan como

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componente de las deficiencias en el trabajo parlamentario. Pero los intereses

según los cuales se distorsiona el juicio sobre la labor representativa, o las reglas

conforme a las que se organiza y funciona el Congreso, suelen actuar y tener

eficacia principalmente porque intervienen en un terreno fértil. El terreno de las

insuficiencias informativas de la ciudadanía, de los representantes y de los

partidos respecto a la finalidad política y de la misión histórica que debe cumplir

el Congreso a favor y en beneficio de nuestra comunidad y de la vida política

nacional.

Una de las preguntas que mayor interés genera en la denominada sociedad

global, caracterizada por la minimización de las distancias y la nano aceleración

de los tiempos a que nos expone el paradigma de la electronalidad de nuestras

relaciones, es cómo así es que el progreso tecnológico y la abundancia de

información de que disponemos, no consigue mejorar la calidad de la interacción

humana en los procesos políticos y colectivos. La optimización en el terreno de los

logros económicos no va de la mano con mejores niveles de intervención política y,

por el contrario, los niveles de insatisfacción con el desempeño y con los

resultados en los actos y las conductas de quienes operan el sistema político

parecen deteriorarse a la misma velocidad con la que la población ahora tiene

mayor acceso a detalles antes ocultos o encubiertos. Una parte importante de la

explicación en la contrariedad que se experimenta tiene que ver con la

magnificación y proximidad que la opinión pública tiene de la vida privada de las

personas, pero también con la mayor dificultad con la que quienes se encargan de

formar y educar la opinión pueden cumplir el trabajo cohesionador que requiere la

sociedad para adoptar el juicio correcto sobre los sucesos que se ponen bajo la

lupa de su escrutinio.

Esta obra se presenta bajo ese supuesto y con el objetivo de disminuir la

brecha existente entre el juicio insuficientemente informado, que distorsiona la

comprensión y el juicio sobre lo que debe consistir en la representación idónea del

pueblo, y los correctos usos y evaluación de los acontecimientos y resultados que

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debe producir y generarse desde el Congreso de la república. Es necesario ajustar

las expectativas púbicas del trabajo que realiza el Congreso y los congresistas de

manera que lo que se espere, ni minimice con resignación las tareas y resultados

que le corresponde generar en beneficio de la salud pública, ni maximice

exagerada ni desproporcionadamente lo que es posible esperar de quienes de

modo reflejo no hacen sino actuar como representantes de lo que somos, y de lo

que es factible que hagamos, como colectividad política, en el devenir de nuestra

historia.

No es propósito de este libro asumir la posición de quien niega las

deficiencias ni la experiencia insatisfactoria de la institución representativa; tomar

el papel de quien se suma gratuitamente al cargamontón de adversarios de la

representación nacional; ni ocupar el rol de quien simplista e ingenuamente

proponga que los problemas representativos se solucionan, ni con la eliminación

del parlamento, ni con la sola reforma de las reglas con las que se elige y según

las cuales se organiza o se procesa la demanda de acción colectiva del Congreso.

El propósito es proveer criterios y elementos de juicio que permitan

fortalecer la calidad de nuestra vida republicana y política señalando aspectos

básicos y fundamentales que suelen pasar desapercibidos o minimizados ya sea

cuando se adquiere el estatus de representante, como cuando debe enjuiciarse o

evaluarse crítica y públicamente la conducta o los procesos parlamentarios. No

hay, en efecto, daño más grande que el que pasa por alto, o que el que descalifica,

actos de la vida política, sea o no la que se lleva a cabo en el Congreso nacional,

sin conocer o careciendo de los fundamentos del sentido y la finalidad de la

existencia y del funcionamiento de las instituciones públicas, así como el rol que

se espera que cumplan sus operadores en el uso y gestión de ellas.

Lo que se pretende es aportar con datos que pueden ayudar a comprender

mejor las formas en las que se relacionan el Congreso y los ciudadanos, así como

con información básica respecto a las reglas según las cuales se organiza y

funciona nuestra asamblea representativa. Cuanto mejor sea la calidad de la

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información recibida la apreciación y entendimiento sobre las razones por las

cuales ocurre lo que llama nuestra atención en los escenarios parlamentarios

puede ser mejor enjuiciado. Disminuir las brechas informativas mejora la relación

de comunicación democrática que se genera entre representantes y representados

en nuestra comunidad política, porque el juicio informado del ciudadano nace y se

origina en hechos y en datos antes que en supuestos imaginarios con los que suele

preconcebirse motivos o actos que no tienen lugar en la realidad.

I. LA CONSTITUCIÓN Y EL CONGRESO

1. El Congreso y el orden parlamentario

Dos cuestiones centrales en la comprensión del orden parlamentario son,

que el Congreso es el órgano que crea la ley, y también el órgano que tiene la

potestad de interpretarla. Este alcance incluye también, en consecuencia, la

potestad de reformar la Constitución y de decidir qué significa su texto. Además

de esta primera nota central, esencial a la naturaleza del orden parlamentario, la

segunda es que el Congreso es también el espacio político en el que se concreta y

personifica la voluntad popular. A estos aspectos es a los que se refiere el Artículo

45 de la Constitución cuando prescribe que el poder del Estado emana del pueblo,

y en el Artículo 43 que la república del Perú es democrática y que su gobierno es

unitario y representativo.

El carácter representativo del Congreso como asamblea integrada por

representantes de la voluntad popular le da a este órgano político una

significación singular, porque las decisiones de los representantes en Congreso

equivalen a decisiones de la voluntad popular. Por eso es que el valor de las

decisiones del parlamento tiene un reconocimiento normativo privilegiado, porque

sus decisiones concretan la vigencia del principio del origen popular del poder en

el Estado.

Es en este sentido que cabe establecer también una suerte de homologación,

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o simetría, entre las decisiones corporativas del Congreso, la voluntad popular que

el Congreso representa, el orden normativo que el Congreso crea, y, por último, el

orden al que el Congreso se adecúa y acata. El Congreso tiene el poder de decir

qué es una norma en general y una ley en particular, y en consecuencia cuál es el

orden por el que opta por regirse.

Algo similar ocurre en la relación entre el orden parlamentario y el sentido y

significados constitucionales. La Constitución es directamente aplicada por los

operadores del régimen representativo. Los contenidos de la Constitución no son

distintos a los que determina o decide la voluntad popular. Por eso nuestro Estado

y sociedad política se definen como un Estado y una sociedad democráticos. Lo

que la Constitución significa es lo que deciden que signifique quienes la operan en

tanto titulares y representantes directos de la voluntad popular.

Que el Congreso deba regirse y supeditar su organización y funcionamiento

a los contenidos de las normas constitucionales representa una situación

especialmente delicada, porque el margen de seguridad que supuestamente se le

atribuye a la Constitución es un marco gris de sombras insuficientemente

perfiladas y definidas. El texto constitucional en este sentido es un conjunto de

reglas cuyos contenidos se manejan en un marco más o menos laxo de

interpretación por quienes representan la voluntad popular para definir cuáles de

los diversos sentidos es el que se escoge para sustentar una posición o

determinación.

El orden parlamentario, en este preciso sentido, es un orden basado en la

voluntad política de quienes representan a la comunidad entera. El derecho

parlamentario, por lo tanto, es un derecho especialmente volátil e inaprehensible,

aun cuando existan textos normativos que delimiten la discrecionalidad de la

capacidad interpretativa o aplicativa de los congresistas. Las normas no son una

realidad distinta ni separada de la voluntad de quienes las crean, las viven y las

aplican, y lo que limita la voluntad de los sujetos que las reconocen como norma es

el conjunto de convicciones políticas internas; esto es, la consciencia de lo que es

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permisible y de lo prohibido para quienes tienen la responsabilidad de representar

confiablemente a la república durante el período de su mandato.

Lo que decide por lo tanto cuál es el orden al que se sujeta el Congreso y

quienes, como miembros suyos, deciden como representantes cuáles son los

contenidos concretos de la voluntad popular ante la diversidad de materias sobre

las que tiene obligación de procesar el Congreso es, finalmente, el núcleo de

convicciones y de valores que conserva cada sujeto representativo en el ejercicio

de su mandato ante el Congreso. El derecho parlamentario, como de modo similar

el derecho constitucional, es ni más ni menos que los conceptos, la cultura y el

conjunto de afectos y de compromisos políticos que tienen quienes operan y toman

decisiones corporativas, por cuenta y en interés de la voluntad popular, en una

posición o estatus representativo. La calidad de ese orden depende por eso de la

lealtad de los representantes con la voluntad que deben representar y de la

fidelidad además que le guarden a los principios de organización política que se

consignan en nuestro texto constitucional.

No hay duda que la validez de los actos de los representantes y de los

órganos parlamentarios depende de la adecuación de las decisiones a las normas

que rigen los procesos en los que se producen los actos, pero son los propios

representantes los que definen, antes, cuáles son los contenidos y qué significados

tienen las normas a las que someterán sus decisiones en los procesos

institucionales del Congreso. Y si de la lealtad de los representantes con los

principios históricos de nuestra comunidad política depende también el orden que

rige, y que estructura la acción, la conducta, el desempeño, los procesos, los

productos y los resultados del Congreso en el que quedamos representados, esa

lealtad no existirá si no se encuentra antes también en la calidad del compromiso

de nuestros ciudadanos con esos mismos principios y con los sentidos colectivos e

históricos que nos dan nuestra identidad como comunidad. Los partidos políticos

que postulan candidatos para que los elijamos, y para que nos representen, sólo

pueden presentárnoslos si los militantes han aprendido antes, y saben ser,

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ciudadanos convencidos y comprometidos con los valores que orientan nuestro

destino y nuestros proyectos futuros como colectividad histórica y nacional.

La relación entre los actos políticos del parlamento y de los parlamentarios,

y el derecho, no tiene cómo ser una relación conflictiva. El conflicto sólo emerge

cuando la voluntad política desconoce los límites que le fija la finalidad a la que

sirve la organización política del cuerpo representativo. Los contenidos normativos

son regularmente susceptibles de interpretación y negociación entre los

operadores de la acción en la organización parlamentaria. En la naturaleza

polémica de la competencia política suelen cruzarse argumentos, pero los

resultados del antagonismo no dejan de enmarcan en los principios y valores

reconocidos en el encuadre que la Constitución les impone.

El orden parlamentario, de esta manera, es un orden que no se limita de

manera estricta ni literal al que consignan los textos porque se trata de un

derecho cambiante y abierto a los contextos en los que los representantes dirigen

su capacidad legislativa y de control político. Pero tampoco es un orden tan

abierto e ilimitado que cualquiera que fuese la voluntad de los representantes

puede reconocerse como admisible o reconocible como parte de su orden

normativo. Cuando la ley se define como la sola voluntad del sujeto el orden que

supuestamente se deduce de esa base carece de esencia normativa y le

corresponde la del capricho y la de la enajenación de toda forma y toda estructura

de orden. Es cierto que la voluntad popular es el origen del poder en el Estado,

pero en los regímenes democráticos la sola voluntad popular también se ordena a

una finalidad ordenadora. El orden parlamentario, en este sentido, es un orden

discrecionalmente generado, pero de acuerdo a una voluntad corporativa que se

sustenta en la integridad de principios y de valores constitucionales reconocidos

en la consciencia de la comunidad a la que quienes tienen su mandato político

representan.

2. La finalidad representativa del Congreso

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En armonía con los Artículos 43 y 45 de la Constitución, el Artículo 2 del

Reglamento del Congreso dice que el Congreso de la República es el órgano

representativo de la Nación, encargado de realizar las funciones legislativas, de

control político y las demás que establece la Constitución del Estado. A quienes

el pueblo elige en sufragio general lo hace para que representen la voluntad

general de toda la nación, y en ejercicio de esa finalidad y mandato

representativo debe decidir qué es y cuál es el contenido de la ley peruana, y

también tiene la misión de controlar el ejercicio del poder.

La razón de la existencia del Congreso, para decirlo de manera franca e

inconfundible, es permitir el gobierno de la república a través y bajo el control de

quienes representan la voluntad popular. El Congreso existe porque es mejor que

la colectividad cuente con quienes la representen mediante la consulta periódica a

la voluntad general de la población, a que exista quien tome para sí el gobierno de

todo el pueblo sin contar en absoluto con la participación de las preferencias u

opciones de la sociedad. El Congreso existe, y se prefiere su existencia, porque es

un medio que permite la participación del pueblo en el gobierno de su destino

político a través de una asamblea que consolida la voluntad representativa del

íntegro de la población en elecciones generales y periódicas de la ciudadanía.

Un gobierno basado en la participación del pueblo a través de la elección de

sus representantes define ese tipo de Estado y de régimen político como una

democracia representativa. La voluntad popular elige a quienes la representen.

Por eso el pueblo representado toma las riendas de su propio destino político. En

eso consiste la gran diferencia entre un tipo de vida política democrática y otro en

el que un líder o un grupo de líderes toman para sí la conducción del destino

político sin consulta ni participación alguna del pueblo. En eso consiste la

definición del régimen político peruano como uno republicano, democrático y

basado en el principio de la soberanía de la voluntad popular al que se refiere la

Constitución.

La existencia del Congreso es una forma de reconocer que los peruanos

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preferimos elegir a quienes nos representen, no obstante las imperfecciones del

ejercicio de las funciones representativas por los congresistas, que dejar la

conducción de nuestro destino político por un dictador que toma para sí la

potestad de decidir hacia dónde queremos dirigirnos como sociedad política. El

Congreso, de esta manera, congrega en su asamblea al conjunto de

representantes que elige el pueblo para que lo representen, y la totalidad de

representantes es expresión de la pluralidad de identidades y de voluntades de

nuestro pueblo.

Cuando se evalúa la acción que tiene lugar en el Congreso y los resultados

que produce a través de los procesos parlamentarios es importante no perder de

vista que nuestro juicio no se aparte de la finalidad democrática que cumple y a la

que sirve su existencia. La razón de ser del Congreso es permitir la canalización

de la voluntad popular en la dirección y conducción de nuestro destino. Advertir

desempeños impropios, incorrectos o defectuosos de nuestros representantes es

una actitud sana, en la medida que caer en cuenta que lo que vemos y recibimos

del Congreso no nos deja satisfechos es propio de quien tiene consciencia, está

alerta y no le resulta indiferente los datos que llegan a su conocimiento.

Ser ciudadanos en una república incluye interesarse y preocuparse por las

maneras en que el patrimonio y la cultura políticos de nuestra patria se gestionan,

procesan y utilizan. Pero reconocer nuestra insatisfacción no debe justificar a tal

grado el descontento y desaliento político de nuestra consciencia, que abdiquemos

del principio central que conduce un modo de organización política ideal y difícil,

como son los métodos democráticos, conspirando para que se adopten métodos

que niegan la calidad democrática en el vínculo político de nuestra república.

El carácter representativo de nuestra democracia importa retos altos para el

espíritu en cualquier geografía y tiempo histórico, porque quienes nos representan

describen precisamente la calidad de la ciudadanía de los pueblos y de sus hábitos

y costumbres políticos. Constatar las debilidades, deficiencia e imperfecciones de

nuestros representantes exige que reflexionemos sobre lo que aún nos queda

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como pueblo para convertirnos en mejores ciudadanos de entre los cuales

podamos elegir mejores representantes que los que tenemos en nuestro sistema

democrático.

3. La Constitución y la asamblea representativa

La democracia representativa se rige por las reglas que la Constitución

establece. La Constitución, a su vez, es producto de la voluntad del pueblo

conforme la ha acordado el conjunto de representantes que integran una asamblea

o congreso especial, a quienes se considera constituyentes. La Constitución

vigente es la que aprobó el denominado Congreso Constituyente Democrático el

año 1993, que además recibió la aprobación popular mediante un referéndum que

convalidó su contenido.

En la vida política regular y ordinaria, sin embargo, una vez que los

constituyentes determinan el contenido de la Constitución son sus reglas las que

estructuran y a las que se debe conformar la vida política del Perú. La democracia

representativa vive según las normas que recoge el texto constitucional aprobado

en un proceso y en un congreso constituyente.

La Constitución es el marco de pautas que orienta, dirige y canaliza las

energías y la voluntad política del pueblo y de quienes lo gobiernan y representan.

Ese marco de pautas tiene como contenido último los significados que definen y

determinan quienes usan y compiten por el sentido del marco normativo. El sujeto

que lee, opera e invoca el texto constitucional define el contenido de esa cultura

constitucional que tiene el carácter de mandato supremo. De ahí que de la

Constitución pueda decirse que es lo que el pueblo, representantes y autoridades

establecen como norma suprema en la regulación de sus relaciones políticas,

públicas o privadas.

Entender la Constitución como un texto que se lee y que se escribe desde la

cultura, desde los afectos y desde las emociones de quienes la operan, permite

comprender cómo es que, el tipo de régimen político y republicano del Perú, es un

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parámetro de ordenamiento de las relaciones colectivas y personales

permanentemente abierto a la actitud, voluntad, emociones, intereses y valores de

quienes se relacionan bajo el contexto de las reglas que se interpretan y que se

aplican por los operadores del régimen.

Las reglas constitucionales, por lo tanto, limitan, estructuran y ordenan la

capacidad de acción de los representantes de la colectividad, pero esa limitación

depende del compromiso efectivo, de la capacidad de convencimiento y de la

persuasión sobre su valor, sus alcances y significado tanto de la comunidad en

general como de las autoridades políticas ante la colectividad representada. Lo

que no existe en la dimensión interior desde la que se elabora el discurso, los

actos y los productos de la voluntad representativa no llega a tener el poder

constitutivo efectivo ni la capacidad de ordenar, de limitar y de estructurar los

procesos ni la operación de la organización parlamentaria. La Constitución es lo

que se escribe con, y desde, las vivencias políticamente compartidas por quienes,

en nuestra representación, deben definir los productos y resultados que elaboran y

procesan para mejorar la calidad de nuestra vida y nuestro destino comunitario.

4. El Reglamento del Congreso

El Artículo 94 de la Constitución dispone que el Congreso elabora y aprueba

su Reglamento, que tiene fuerza de ley. El mandato constitucional reconoce el

valor normativo del conjunto de reglas y pautas de organización del trabajo

parlamentario que se incluyen en el Reglamento. Su contenido comprende el

conjunto básico de reglas que ordenan el procesamiento de la demanda colectiva

según las competencias funcionales que le corresponde al Congreso como órgano

representativo del Estado, y como sede del conjunto de titulares del mandato

representativo de la voluntad popular.

El valor del Reglamento en una asamblea de representantes de la voluntad

popular consiste en la capacidad que tiene de estructurar y orientar los modos en

que los representantes procesan la demanda política y la transforman en un

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resultado capaz de mejorar la situación anterior a la existente antes de que la

demanda se hiciera conocida en el Congreso.

Si la meta central del Congreso es procesar, producir y obtener logros

tangibles que mejoren las condiciones colectivas para agregar y acumular mejores

niveles de confianza y credibilidad en su función política, el Reglamento del

Congreso tiene la propiedad, la finalidad y debe servir para aumentar la capacidad

del Congreso de ser más confiable y creíble ante la comunidad política. Con esa

finalidad normativa, los usos apropiados del Reglamento son los que lo interpretan

de manera tal que la aplicación representativa de los recursos de que dispone el

Congreso sirvan para producir resultados que honren y que aumenten la confianza

que el pueblo tiene en sus representantes, y en el sistema de democracia

representativa en general. La calidad de la operación del Congreso, en este

sentido, aumenta en la medida en que sus operadores agregan valor político en los

productos que elaboran y procesan orgánicamente a través de su desempeño y

funcionamiento. Agregar valor político es una forma de construir

representativamente una sociedad políticamente más previsible, segura, confiable

y predecible.

El Artículo 3 del Reglamento del Congreso precisa que el Congreso es

soberano en sus funciones. Tiene autonomía normativa, económica, administrativa

y política. El reconocimiento del papel y de la posición funcionalmente soberana

del Congreso, así como el carácter autónomo de su capacidad normativa, son

signos centrales del mandato político con el que debe proceder la representación

nacional para cumplir con el mandato que emana de la voluntad popular.

Más allá de las típicas discusiones sobre el respeto al texto vigente de las

normas existentes en el Reglamento, y si tiene o no tiene valor, rango o sólo

fuerza de ley, el valor medular del Reglamento del Congreso es su función

instrumental para alcanzar resultados dignos de la confianza popular. Ese es el eje

de la vida política en un régimen que se define como democrático, en el que la

voluntad popular es la que decide y determina cómo se usan los recursos públicos

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en su beneficio, y cuáles son las normas que deben ordenar la convivencia general

de la comunidad. El texto del Reglamento del Congreso no es por eso un valor en

sí mismo, sino un medio para que la voluntad popular rija de manera efectiva el

proceso de transformación de la demanda en un resultado público valioso y útil

para mejorar la calidad de vida de los peruanos.

El contenido del Reglamento del Congreso incluye temas relevantes a la

condición o estatuto de la función representativa de los congresistas, su

organización, sus procesos y las reglas de disciplina parlamentaria aplicables a sus

miembros. Su trascendencia se deriva del mandato que el pueblo le confiere y con

el que inviste a quienes lo representen para que el Estado y el régimen político

funcionen conforme a los valores y a los principios de organización de nuestra vida

en comunidad. Por eso es que en su cuerpo se especifican las condiciones en las

que se puede ejercitar el mandato y las prerrogativas que les corresponden a los

puestos o roles representativos, y también las reglas conforme a las cuales se

aprueben las leyes, se codirija el país y se controlen los actos de gobierno.

El Reglamento del Congreso no tiene una naturaleza como la que se les

reconoce a los reglamentos que expide el Poder Ejecutivo. Es la norma conforme a

la cual se produce toda norma; nace con el objeto de regular la producción

normativa y la manera de exigir responsabilidad por el cumplimiento de la

Constitución y de las leyes. Dice cómo se aprueban y reforman las leyes, incluida

la reforma de la propia Constitución, y también cómo se realiza el escrutinio del

ejercicio del poder y la sanción por el mal o indebido uso del mismo.

El Reglamento del Congreso no es una norma administrativa ni un acto de la

administración; es más bien el conjunto pautado de reglas según las cuales se

gestionan los procesos parlamentarios en general y se dictan las leyes en

particular, y también conforme a cuyos preceptos puede reformarse la

Constitución. Si bien el Tribunal Constitucional ha determinado que el Reglamento

del Congreso tiene naturaleza de ley orgánica, y en este sentido esa determinación

ha convalidado la norma contenida en el Artículo 94 de la Constitución que señala

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que tiene fuerza de ley, su naturaleza orgánica no se reduce sólo al carácter

organizacional de sus contenidos, ni al número de votos necesarios para

reformarlo. Tiene naturaleza orgánica también en un sentido político.

El Congreso es un órgano con voluntad privilegiada en el Estado, porque

concentra la voluntad representada de todo el pueblo. Esa misma voluntad

orgánica es de la que depende la vigencia de los valores y de los principios de

organización de nuestra vida colectiva. De ahí que la capacidad representativa con

la que se desempeñan con la que operan nuestros representantes tenga también

todo el poder necesario para definir cómo funcionamos y cómo nos comportamos

constitucionalmente. La voluntad orgánica de nuestra asamblea representativa

tiene, en este sentido, carácter constituyente en la medida que es la voz y son los

votos de quienes nos representan los que concretan los contenidos y los

significados de nuestro régimen constitucional. El valor superior que tiene la

voluntad orgánica del Congreso en el régimen político es el que le da un carácter

superior al Reglamento del Congreso en la axiología del régimen jurídico nacional.

Son las reglas que recoge su texto las que encauzan los modos de decir la ley y

también de reformar la propia Constitución Política del Perú.

En efecto, la designación que se le da tiende a confundir a quienes creen

que el Reglamento del Congreso es como cualquier otro reglamento

administrativo, y por eso hay quienes asumen que las reglas que el Reglamento

contiene tienen carácter administrativo. En realidad se trata del estatuto procesal

y representativo de la voluntad del pueblo en tanto ésta es representada por todos

a quienes el pueblo confía que lleguen al Estado para resolver demandas e

intereses públicos por su cuenta y en su representación. La impropiedad de la

designación confunde. Se trata de los arreglos y acuerdos que toman los

representantes sobre las maneras en las que quieren tomar los acuerdos de su

corporación. El Reglamento del Congreso es el nombre que se le da a las

convenciones que adoptan los representantes de la voluntad popular sobre el

modo en que definirán y decidirán las demandas y materias pendientes de su

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debate y resoluciones. Por eso es que no resulta compatible con la naturaleza de

este estatuto, arreglos y convenciones, que se los trate como si se tratara de un

monumento pétreo e incólume, similar a la ley mosaica, cuyos preceptos no son

susceptibles de matices y variantes en la indetenible dinámica de la vida política

en el parlamento. Lo que el Reglamento establece es, a fin de cuentas, la voluntad

de las mayorías que lo aprueban, pero también la voluntad de las mayorías que lo

sostienen en el equilibrio de fuerzas de cada momento y experiencia concretas en

el tiempo.

Por la razón anterior y en el sentido señalado el Reglamento del Congreso no

sólo tiene fuerza de ley, según lo indica el Artículo 94 de la Constitución. Tampoco

es solamente un cuerpo normativo con naturaleza de ley orgánica que requiere

mayoría absoluta de votos para su modificación. El Reglamento del Congreso es

propiamente una norma que integra el bloque de constitucionalidad y tiene el

valor político que le corresponde a la Constitución, aun cuando jurídicamente

quepa hacer el distingo entre la Constitución y la norma conforme a la cual la

Constitución puede ser objeto de su propia reforma.

Puede verse, de esta manera, que el carácter derivado de su valor y

jerarquía constitucional se genera tanto por el carácter meta y supraconstitucional

de las reglas que en él se incluyen para la reforma de la Constitución, como por la

definición de nuestro sistema político como un régimen democrático basado en el

valor superior de la voluntad popular, expresada a través de la capacidad

representativa de los congresistas que reciben el mandato de la comunidad. El

Reglamento es, desde la perspectiva metaconstitucional y democrática, en buena

cuenta, la interpretación y aplicación de los sentidos constitucionales de orden

derivados de la voluntad representativa del pueblo. Esto es, los hechos en los

cuales los representantes concretan en cada caso la manera efectiva de existir y

de vivir constitucionalmente del régimen político. Pasar por alto el significado

democrático del régimen representativo es, de esta manera, un modo de ignorar la

naturaleza democrática del pacto político.

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Por esta razón la aplicación del Reglamento del Congreso es altamente

permeable a la finalidad que tienen obligación de cumplir nuestros representantes

y no puede interpretarse su texto con el criterio cartular con el que se leen

literalmente las reglas y los artículos de la ley de títulos-valores, o los

instrumentos fiduciarios regidos por dicha ley. El Reglamento del Congreso es una

norma permanentemente abierta y flexible a las emergencias respecto de las

cuales los representantes deben encontrar respuestas orgánicas eficaces. La letra

del Reglamento no limita sino posibilita un espectro de sentidos permanentemente

orientados a la alternabilidad de orientaciones que prefiere el pueblo. En eso

consiste la vigencia de un régimen que se califica como democrático. No en los

sentidos literales ni técnicos que quienes no tienen el mandato del pueblo le

atribuyen a la sintaxis de las normas parlamentarias. El derecho parlamentario,

por esta razón, es la voluntad del pueblo que declaran quienes lo representan. El

ejercicio de la representación por sí mismo es el valor que se aplica y existe

concretamente en la actividad representativa y el orden de esa actividad no

depende de otro factor, en última instancia, que de la consciencia y de la ley

interior que expresan quienes actúan por cuenta e interés del pueblo y de la

república.

Son estas finalidad y características las que explican por qué los consensos y

la práctica parlamentaria son tan relevantes en las decisiones que se toman en el

órgano representativo del Estado. Los denominados precedentes parlamentarios

son expresión de los usos con capacidad normativa en el manejo de la

organización y de los procesos parlamentarios. El Reglamento del Congreso tiende

a complementar los sentidos de su texto con significados que van construyéndose

conforme la realidad va mostrando las necesidades de adaptar el documento a las

emergencias prácticas con las que se enfrenta el cumplimiento del mandato

representativo.

El disenso y la discrepancia respecto a los usos en el proceso de toma de

decisión son un criterio indicador de la insuficiente vigencia de las normas

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conforme a las cuales los representantes acuerdan una cuestión sometida a su

valoración. Es eso en lo que consiste y lo que significa, en último término, optar

por calificar el régimen político peruano como un sistema democrático que se basa

en la voluntad popular. La norma superior del régimen es la voluntad popular. Es

esa misma voluntad popular cuyos designios tienen el poder de decidir qué es una

norma, qué es una ley, y qué es la Constitución en el Perú. Objetar las

consecuencias de esa decisión política contradice el principio de organización

conforme al cual nos constituimos como república, y negar el valor que tiene el

principio de la voluntad popular pone a quien sostiene tal negación en una

situación no sólo inconstitucional sino además en una actitud y posición

conspirativa contra el régimen vigente en nuestro texto constitucional.

Cuánto más capaces sean, por lo tanto, nuestros representantes, las

prácticas y definiciones de las reglas según las cuales funcionan los procesos

parlamentarios enriquece la calidad del régimen democrático. De ahí la

importancia de que quienes operan el régimen representativo por cuenta e interés

de la voluntad popular lo hagan en el marco de calificaciones, competencias y

requisitos capaces de generar resultados con los cuales la sociedad tenga niveles

elevados de confianza y aprobación para quienes la representan.

Una de las más grandes preocupaciones de quienes estudian, interpretan,

aplican y operan con el Reglamento del Congreso es la supeditación de la

literalidad de su texto a los acuerdos que toman los actores de los procesos en

función de las urgencias, importancia y necesidad política que ellos tienen en la

gestión de las cuestiones sobre las que deben adoptar acuerdos y resoluciones. La

preocupación se formula como el margen de inseguridad que ocasiona la

volatilidad de su texto ante la dispersión de exigencias a que se somete frente a la

decisión política que deben tomar incesantemente los protagonistas del régimen

representativo. Cuando el Reglamento no puede ser otra cosa que el orden

conforme al cual toman decisiones quienes ejercitan de modo directo e inmediato

la voluntad popular el Estado democrático prevalece e impone su finalidad sobre

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la ficción de seguridad a la que apelan quienes pretenden que la dimensión

política en la que funciona la vida colectiva queda en estado de hibernación. La

predecibilidad y la seguridad jurídica es una realidad que depende del

compromiso sostenido de los operadores en valores y principios internamente

vigentes en la consciencia de quienes tienen la potestad de decidir.

La escribalidad de la aplicación no es un criterio adecuado para hacer

efectivo el mandato representativo cuando los textos niegan, impiden o se oponen

a una urgencia de acción compartida por quienes tienen la misión de ordenar el

poder estatal según la voluntad popular que ellos detentan. La dimensión concreta

y vivencial que tiene la vigencia del orden concreto efectivamente sostenido por

las convicciones y la voluntad de los operadores de los procesos no niega la

existencia del texto escrito. Por el contrario, el texto es una norma con capacidad

vinculante, pero su carácter obligatorio depende del carácter instrumental que lo

define para alcanzar las finalidades políticas en razón de las cuales el texto se

adopta como acuerdo corporativo. Sólo los representantes le dan vida al

Reglamento y, por ello mismo, su texto ordena y vincula en tanto no exista una

situación que exija, con carácter excepcional, el acuñamiento de significados y

sentidos paralelos e incluso opuestos a su letra.

De ahí que las pretensiones de predecibilidad y de seguridad que se

presume es garantizada por la literalidad del texto reglamentario, en este preciso

sentido, no constituyan sino una ficción cuando el objetivo es decidir lo que mejor

garantice que el poder popular se afirme mediante la voluntad representativa que

la corporación parlamentaria afirma. La relación fiduciaria que tienen que

imponer quienes cuentan con un mandato democráticamente alcanzado debe

honrarse a través de los actos concretos en los que se encarna la capacidad de

decisión de quienes representan al pueblo. Negarlo es una forma de desconocer la

vigencia del principio político sobre el cual se cimienta la sociedad y el Estado

democráticos.

Si se cree efectivamente que el objetivo político de nuestro pacto colectivo

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es desarrollar formas de vida basadas en la democracia es imperativo creer lo

suficiente que la democracia demanda la afirmación maximalista de sus preceptos,

principios y valores. Dudar de la voluntad representativa es una forma de ignorar

la voluntad popular que quienes reciben nuestro mandato tienen la obligación de

expresar ante el Estado.

Si la voluntad representativa se forma de manera imperfecta porque los

operadores de los procesos representativos carecen de mejores competencias, y

no tienen mejores capacidades políticas, el texto reglamentario no es el medio

adecuado de subsanar tales imperfecciones, incompetencias o incapacidades. Lo

que no está en el compromiso real y en las convicciones existenciales del pueblo

no puede reflejarse en quienes lo representan. Lo democrático es lo que refleja el

régimen representativo. Tutelar la dimensión democrática del estado político de la

comunidad contradice el propósito democrático que la Constitución subraya como

característica del pacto colectivo de nuestra república. No puede haber ninguna

ley que reemplace la calidad del vínculo del ciudadano con los valores y los

principios que rigen la manera en que decidimos vivir nuestra convivencia política.

Tanto más calidad tiene nuestra república cuanto mejor sea también la solidez y la

convicción de nuestro vínculo con la comunidad a la que pertenecemos y en la que

encontramos las raíces de nuestra identidad histórica y personal.

5. La composición de la asamblea representativa

Según lo dispone el Artículo 90 de la Constitución el Poder Legislativo

reside en el Congreso de la República, el cual consta de cámara única. El número

de congresistas es de ciento treinta. El Congreso de la República se elige por un

período de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a ley.

La Constitución contiene pues el conjunto de condiciones según las cuales se

organiza la vida representativa de nuestra vida democrática. Las condiciones más

importantes que indica sobre el Congreso son el número de Cámaras, el método

de elegir a sus integrantes, el plazo del mandato por el que los elegimos, las

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facultades que tienen para cumplir su tarea como autoridades estatales, y las

funciones que deben cumplir en ejercicio de sus competencias representativas.

Unicameralidad

Según nuestra Constitución el Congreso tiene una sola cámara o asamblea

representativa. A este tipo de organización se la llama unicameral. Esta asamblea

se denomina Congreso de la República, y la integran 130 representantes. Este

mandato constitucional es reiterado en el Artículo 2 del Reglamento del Congreso,

que prescribe que el Congreso es unicameral y está integrado por ciento treinta

Congresistas elegidos en forma directa, de acuerdo a ley.

¿Por qué una y por qué no dos cámaras? La historia política refiere que el

Perú ha sido un país bicameral durante prácticamente la totalidad de su vida

republicana. El corte se produce con la Constitución de 1993, con el que se

eliminó el Senado de la República, y a la Cámara de Diputados se la designa según

su denominación oficial, esto es, Congreso de la República. Periódicamente, sin

embargo, cuando se constatan las debilidades del régimen representativo en el

Perú se reflexiona y se propone el retorno de la bicameralidad de manera tal que

los procesos parlamentarios se desarrollen con un tipo de composición que

permita más oportunidades de integración de la pluralidad de la colectividad, y

también la posibilidad de complementar el ejercicio de las funciones del Congreso

con un régimen de distribución de competencias entre ambas Cámaras en el que

cada una de ellas tenga tareas propias que no reitere ineficientemente las

actuación y discurso de la otra.

En el régimen unicameral vigente la Constitución prevé su composición con

130 representantes para la totalidad de la población nacional. Los 130

congresistas son elegidos por circunscripciones, a las que se denomina distritos

electorales. En el régimen electoral vigente los distritos son los Departamentos, y

a cada uno de ellos se le reconoce un número de representantes según la

población de electores registrados.

La lógica de la composición del Congreso entonces es que se integre por los

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representantes elegidos en cada uno de los Departamentos, y que a cada

Departamento le corresponda una cantidad de representantes proporcional a la

mayor o menor cantidad de electores.

La única excepción ocurre con el Departamento de Lima, en el que debido a

la concentración masiva de población que llega a alrededor del 30 por ciento de

los habitantes del territorio, se le reconoce el estatus de un distrito electoral

especial únicamente a la provincia de Lima, de manera similar a lo que ocurre con

la Provincia Constitucional del Callao que cuenta con el estatus de Departamento

desde su creación.

Distrito múltiple

El mecanismo según el cual los representantes son elegidos

departamentalmente se conoce como distrito múltiple, por oposición al método

que usamos entre el año 1995 y el 2000, cuando la totalidad del Congreso era

elegido en lo que se conoce como distrito único. La diferencia entre el distrito

múltiple y el distrito único es que en la modalidad de distrito único somos todos

los electores los que tenemos la opción de votar por nuestros representantes de

manera independiente al vínculo que ellos tengan con las circunscripciones o

departamentos en los que residen y por los que postulan. En el distrito único todo

el país se convierte en una sola circunscripción, y los candidatos postulan por todo

el territorio nacional.

La existencia del tipo de distrito conocido como distrito múltiple permite la

mayor proximidad entre el representante y la localidad por la que es directamente

elegido. El vínculo es más cercano entre representante y representado. Sin

embargo la mayor proximidad y cercanía suele en casos generar confusión

respecto al alcance de las funciones de los congresistas, porque en el proceso de

representación de los pueblos a los que pertenecen, a los que representan y que

les otorgan su mandato, los congresistas tienden a duplicar funciones que les

corresponden a las autoridades locales o regionales, porque pretenden resolver las

dificultades sobre las que tienen competencia los gobiernos subnacionales en el

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nivel o plano nacional, menoscabando y entorpeciendo de esta manera tanto el

funcionamiento del nivel del Estado nacional como la operación de los gobiernos o

asambleas regionales o municipales en ejercicio de sus propias competencias..

Pero el uso del mecanismo del distrito múltiple en nuestro régimen

unicameral ocasiona además otro inconveniente, porque nuestra Constitución

señala que los congresistas representan a la nación, en general, y no de cada una

de las circunscripciones en particular. Precisamente lo que de positivo tiene la

mayor proximidad entre los representantes y las circunscripciones que los eligen

es causa de dificultad o de contradicción, porque en el unicameralismo peruano la

elección de los representantes por distrito múltiple pierde de vista y minimiza la

perspectiva y la dimensión nacional con la que es necesario tomar decisiones, ya

que los congresistas privilegian el carácter local de sus mandatos y reducen la

visión nacional desde la que deben tomar decisiones para la totalidad del país.

En buena cuenta el distrito múltiple del régimen unicameral tiende a

privilegiar la multiplicidad o pluralidad de intereses regionales o locales en

perjuicio de la visión unitaria de la vida nacional. Los desequilibrios suelen

pasarse por alto cuando se asegura y fortalece la presencia de los espacios de

menor densidad estatal, pero a la vez el énfasis excesivo de la multiplicidad de

intereses locales favorece modos de competencia inconveniente que perjudica la

gobernabilidad del país como un todo desde el Estado unitario que define nuestra

organización política.

Por otra parte la disparidad de niveles de densidad poblacional en los

distintos departamentos también genera otra dificultad en el régimen político,

porque debido a la menor cantidad de población en algunos departamentos, tales

como Madre de Dios o Tumbes, no existe una distribución equitativa de escaños

en función de la cantidad de electores. El reconocimiento de mínimos

representativos por distrito electoral deja de lado el criterio de la asignación de

cupos representativos según el criterio poblacional: si sólo contara la cantidad de

electores ni Madre de Dios ni Tumbes contarían con representantes, por eso se les

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reconoce por lo menos un representante por distrito de forma que no quede un

departamento sin por lo menos un representante.

Pero esta solución no está exenta de una dificultad adicional, porque

favorecer la presencia de representantes de todos los departamentos significa que

algún otro distrito pierda capacidad representativa. Eso es lo que ocurre de

manera singular con los representantes de la provincia de Lima, que actualmente

cuentan con 36 representantes debido a su mayor densidad poblacional, pero esta

cantidad de escaños sacrifica entre 5 y 8 representantes para que regiones con

menor densidad puedan optimizar su presencia política ante el Congreso nacional.

6. El período electoral, el principio, las reglas y la fórmula de elección de

los representantes

Si la vida política del Perú se organiza representativamente a través de un

Congreso unicameral elegido por el pueblo, ¿cómo llegamos a elegirlos?

Las elecciones para representantes ante el Congreso, conforme lo indica el

Artículo 90 de la Constitución, tienen lugar cada 5 años. El Artículo 47 del

Reglamento del Congreso precisa el contenido de este artículo constitucional

señalando que el período parlamentario comprende desde la instalación de un

nuevo Congreso elegido por sufragio popular, hasta la instalación del elegido en

el siguiente proceso electoral. El período parlamentario tiene una duración

ordinaria de cinco años.

En el Perú elegimos a los congresistas en multiplicidad de circunscripciones

(distritos electorales múltiples), en distritos plurinominales (a excepción de las

circunscripciones de tan baja densidad poblacional que no les corresponde sino

un representante) según la regla de la representación proporcional (principio de

proporcionalidad), según la fórmula de la cifra repartidora, previa aplicación de

una barrera electoral, y con la opción de modificar la lista que presentan los

partidos mediante el uso del doble voto preferencial.

Los congresistas tienen un mandato que dura la integridad del período de 5

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años y el ejercicio de su cargo no se suspende ni interrumpe salvo por dos

razones. La primera de carácter general, que se refiere al supuesto de que el

Congreso sea disuelto en el supuesto de que como resultado de dos crisis en el

gabinete ministerial el Presidente de la República dispusiera la disolución del

Congreso y la inmediata convocatoria a elecciones generales; y la segunda, de

carácter particular, cuando ocurre que, por razones disciplinarias, o por motivos

basados en el inicio de un proceso penal en su contra, ocurriera que se les

suspende en el ejercicio de sus funciones. La suspensión, o la conclusión

anticipada del mandato, se lleva a cabo en un proceso disciplinario, o a través de

una acusación constitucional. En el último caso, si se trata de una acusación

constitucional esta puede ocurrir por la comisión de un delito cometido durante el

ejercicio de la función representativa, o por habérsele encontrado responsable de

una infracción constitucional. Si la acusación es por haber cometido un delito el

proceso se conoce como antejuicio político, y si es por infracción constitucional

como juicio político.

Cuando un congresista es suspendido en el ejercicio de sus funciones sólo es

reemplazado en el caso que la suspensión tenga lugar en un proceso de acusación

constitucional. La suspensión por razones disciplinarias no genera el reemplazo

del congresista por su suplente. El suplente es el congresista electo que sucede al

congresista suspendido en el orden de votación en las elecciones generales.

Excepcionalmente sólo cabría la realización de elección complementaria si ocurre

que no hubiera quien lo sucediera como reemplazante o suplente, lo que si bien no

ha ocurrido en la experiencia reciente no quiere decir que ese supuesto no pueda

ocurrir, como sería el caso si los reemplazantes o hubieran fallecido o se

encontraran afectos a un impedimento basado en incompatibilidad para la

asunción del puesto de congresista.

Las elecciones parlamentarias en el Perú se realizan en el mismo acto en

que se elige al Presidente y vicepresidentes de la república. A esta forma de

elección se la conoce como elecciones concurrentes, porque en la misma fecha y

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en el mismo sufragio coincide la votación por el jefe del Poder Ejecutivo y por la

totalidad de representantes ante el Congreso. De esta modalidad se afirma que

tiene una propiedad como la que tienen las marcas en los productos con alto poder

de ventas de generar el factor arrastre; es decir, la capacidad que le corresponde

a la figura que postula para el cargo presidencial de generar el voto a favor de su

grupo político en la lista de candidatos al parlamento. En las elecciones no

concurrentes la influencia de la figura presidencial aísla el voto de los electores,

quienes deben formarse el juicio sobre la representación parlamentaria

independientemente de quién ocupe o pretenda ocupar el puesto de Presidente de

la República.

Para la elección de los congresistas se utiliza un método diferente al

empleado para la elección del Presidente y vicepresidentes de la república. Las

reglas principales para la elección de representantes son la representación

proporcional, la barrera electoral y el doble voto preferencial.

Barrera electoral

Con el objeto de disminuir la dispersión y fragmentación excesiva de

agrupaciones presentes en el Congreso el sistema electoral prevé una regla de

selección a la que se conoce como valla o barrera electoral, que dispone que para

tener opción a representación en el Congreso los partidos a los que pertenecen los

candidatos deben haber alcanzado más del 5% de representantes en uno o más

distritos electorales, o más del 5% de los votos válidos a nivel nacional. Si los

partidos que compiten en el proceso superan esa valla son considerados en el

cálculo del número de escaños correspondientes a través del método de la

representación proporcional.

Representación proporcional

La proporcionalidad y su concreción en el método de representación

proporcional es un principio electoral cuyo fin es permitir la presencia significativa

de minorías en el Congreso. La representación proporcional es un mandato

constitucional. El Artículo 187 de la Constitución indica que en las elecciones

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pluripersonales hay representación proporcional. Variar este tipo de principio para

sustituirlo por el que se reconoce como representación mayoritaria significaría

que habría que reformar la Constitución para sustituirlo por el principio

mayoritario.

El uso del principio de la proporcionalidad, sin embargo, sólo es posible

aplicarlo en distritos electorales plurinominales (otro modo de denominar a lo que

la Constitución designa como elecciones pluripersonales); es decir, distritos

electorales en los que los electores participan en procesos en los que el número de

representantes por una circunscripción es por más de un representante por

distrito. Cuando los electores sólo eligen a un representante la diferencia entre la

representación mayoritaria y la representación proporcional se elimina. Por esta

misma razón es que cuanto mayor es el número de representantes a elegir

también es más factible advertir la concurrencia de las minorías entre los elegidos.

Es por ello que las ventajas del reconocimiento de la presencia de las

minorías en el Congreso a través del método de la representación proporcional

puede verse con claridad en los casos de distritos electorales de mediana o de alta

magnitud, lo que significa en distritos con 5 a 10 representantes (mediana

magnitud), o con más de 10 representantes (alta magnitud). En los distritos de

pequeña magnitud electoral la diferencia de los efectos entre la aplicación del

principio proporcional y el mayoritario es menor, o inexistente, porque el menor

número de escaños disponibles excluye la posibilidad de que las minorías puedan

quedar reconocidas.

Cuando el número de representantes por distrito es de 5, 10 o 36, como en

el caso de Lima, la diversidad de representantes funciona de modo semejante, y

por analogía, al que ocurre con la elección de representantes en distrito único

para todo el territorio nacional, como ocurrió durante los procesos electorales de

los años 1995 y 2000, cuando los electores de todo el Perú definíamos quiénes

serían la totalidad de representantes ante el Congreso. A partir del proceso

electoral del año 2001 el Congreso se elige por distritos múltiples y, por lo tanto,

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cada circunscripción elige a los representantes de cada distrito electoral.

Las propuestas de reforma del sistema de elección de los representantes

mediante distritos uninominales sostienen que con este tipo de arreglo tiende a

mejorarse el desempeño del sistema de partidos y a elevar la capacidad de

elección de los electores, porque se reduce el número de partidos (tendencia al

bipartidismo). Los distritos uninominales favorecen la identificación del electorado

con un representante, a diferencia de lo que ocurre con los distritos

plurinominales de magnitud mediana o alta en los que al electorado no le resulta

posible definir personalizadamente quién es el representante de cada

circunscripción. La mayor visibilidad o personalización del representante en la

modalidad de distritos uninominales es compatible con la propuesta de quienes

postulan la revocabilidad del mandato parlamentario que, sin embargo, no tiene

reconocimiento constitucional, principalmente porque sería incompatible con la

cláusula que estipula la no imperatividad del mandato parlamentario.

El principio de la proporcionalidad se aplica en el Perú a través de un

método que se denomina cifra repartidora o método d´Hondt, según el cual debe

encontrarse un denominador o divisor común que ordena y determina el número

de escaños que le corresponde a cada partido según el número de votos recibido

en relación con el total de votos válidos emitidos en la circunscripción respectiva.

Los partidos cuya cantidad total de votos no alcanza el mínimo fijado en la cifra

repartidora tampoco consiguen presencia ante el Congreso y siguen la misma

suerte que los que no alcanzan la valla o barrera electoral. Todos los que superan

esa cifra tienen el total de escaños que les corresponda según la cantidad de votos

obtenidos.

Doble voto preferencial

La tercera regla electoral con la que es posible identificar al conjunto de

representantes es el denominado doble voto preferencial. Este método tiene el

propósito de aumentar la capacidad del elector de direccionar las propuestas que

presentan los partidos políticos en las listas con las que compiten. La modalidad

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del doble voto preferencial pretende modificar o corregir el orden en el que los

candidatos son propuestos por los partidos políticos pero, como su uso es

facultativo los votos de los electores no son afectados en su validez si el votante

opta por no ejercitar, o por ejercitar sólo parcialmente la alternativa de la

modificación o corrección del orden postulado por los grupos políticos.

Luego que se determina qué partidos han pasado la valla electoral y cuántos

escaños le corresponde a cada partido después de aplicar la fórmula de la cifra

repartidora, el escrutinio realizado en cada mesa permite determinar el orden

total de los representantes en cada partido según cada circunscripción. Es en este

momento en el que el mayor o menor uso del doble voto preferencial define

quiénes son los congresistas electos en cada uno de los partidos. El ejercicio de la

facultad de reordenar la lista presentada por los partidos no es total, pero la

identificación de dos de los candidatos de cada lista sí permite definir de manera

directa cómo es que el pueblo decide reordenar las prioridades que los partidos

presentan en sus listas.

Cuando el sistema electoral permite la reformulación de las prioridades

partidarias el voto ciudadano adquiere relevancia singular, porque sí causa efectos

importantes en relación con el equipo que cada partido lleva al Congreso con

participación de la voluntad popular. Al método según el cual el votante puede

afectar el orden en que accede a un puesto el representante que postula por un

partido político se lo llama lista cerrada no bloqueada, por oposición al método de

lista cerrada y bloqueada que existe en países en los que el ciudadano no puede

alterar el orden secuencial de acceso a un puesto representativo. Se trata pues de

una lista cerrada, porque el elector sólo puede escoger al partido de su

preferencia, y dentro de la lista de este partido expresar cuáles dos querría

anteponer encima de todos los demás candidatos. En el Perú no es posible que el

ciudadano opte por dos partidos ni listas sino sólo por uno, de ahí la denominación

de lista cerrada, pero porque esa lista no es bloqueada es que cabe modificar el

orden de acceso a un puesto representativo.

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7. Los efectos de la elección en el funcionamiento del régimen político

Uno de los síntomas que llevan a diagnosticar que la ocurrencia de sucesos y

la insatisfacción de los resultados generados por el Congreso se deben a la

incomprensión y a la desinformación sobre su finalidad política es la dificultad

que tienen los ciudadanos sobre los efectos que genera su decisión electoral. La

elección que expresamos en el acto de sufragio en el momento en que

depositamos nuestro voto en las urnas tiene consecuencias que van mucho más

allá de que un partido tenga o no mayoría en el Congreso, o de que algún

candidato haya resultado electo con el voto que emitimos en su favor.

La responsabilidad de elegir a quienes nos representan ante el Congreso de

la república durante un período de 5 años no se agota con escoger el partido y

eventualmente a los dos candidatos de nuestra preferencia. Es frecuente que al

momento en que el elector define su voto no tenga en cuenta las condiciones del

juego que se realizará dentro del Congreso, ni entre el Congreso y el gobierno, en

particular porque no alcanza a darse cuenta que la elección del parlamento y del

Presidente y vicepresidentes de la república define la manera en que funcionará el

principio de separación de funciones, también llamado de división de poderes,

entre ambos órganos del Estado.

A partir del momento en que concluye el acto electoral la suma de nuestras

preferencias individuales genera un sistema de relaciones complejas al interior del

Congreso entre mayorías y minorías, así como otro entre el Congreso y el

gobierno. La concreción de la voluntad popular en las elecciones generales define

si como resultado de la votación habrá un partido con mayoría absoluta suficiente

en el Congreso para realizar reformas importantes, o si contaremos con un

Congreso fragmentado sin mayorías partidarias claras que requerirán de

compromisos, alianzas y transacciones para llegar a acuerdos críticos que, de

acuerdo a la Constitución y a las leyes vigentes exigen un número altamente

calificado de votos.

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El resultado electoral también define el tipo de relación que existirá entre el

Congreso y el gobierno, porque los actos estatales exigen la concurrencia de

voluntades entre ambos órganos en diversidad de asuntos cruciales. Las

elecciones definen, por eso, si el gobierno tendrá o no mayoría holgada en el

Congreso, o si tendrá que realizar esfuerzos especiales e intensos para generar

mayorías que lo respalden en las políticas públicas que forman parte del programa

de gobierno que impulse.

En nuestro régimen político el principio de separación de poderes exige la

coordinación y algún nivel de integración entre el gobierno y el parlamento. Si el

gobierno no tiene mayoría propia en el Congreso estará obligado a construirla, a

gestionarla y a cultivarla, ya sea por la integridad del período constitucional, o de

manera volátil según la diversidad de temas respecto de los cuales se manifieste la

exigencia de coordinación. La ausencia de mayoría propia del gobierno en el

parlamento supone, por lo tanto, un enorme desgaste político y el abono de cuotas

de concesión y de transacción entre las fuerzas políticas con flexibilidad suficiente

como para convenir en el apoyo de los programas y de la acción política del

gobierno.

Si el voto final del electorado le niega, por lo tanto, mayoría propia y holgada

al gobierno en el parlamento, eso significa también que el resultado del voto ha

decidido que existan niveles importantes de oposición y grados más o menos

intensos de control de la acción del gobierno. Cuanto más presencia tengan

grupos opositores de signo radical la dificultad del gobierno será mayor y también

más difícil, si no infructuoso, el proceso de construcción de mayorías favorables

para desarrollar las políticas públicas cuyo anuncio se dio durante la campaña

electoral.

Inversamente, por otro lado, si el resultado de las elecciones le da al

gobierno una mayoría amplia en el Congreso, el costo y desgaste del gobierno es

menor en relación con los esfuerzos que debe realizar para contar con mayorías

que le permita llevar adelante su programa de gobierno. El gobierno ya no

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necesitará contactar con voceros clave cuya intervención y colaboración facilite el

desarrollo de la acción estatal en la diversidad de sectores administrados por el

gobierno, porque los voceros de su mayoría parlamentaria serán mucho más

eficaces en generar la disciplina y cohesión con la demanda de apoyo del gobierno.

Pero contar con mayorías propias y suficientes en el Congreso tiene consigo

el riesgo de la paulatina deslegitimación del gobierno y de las mayorías

parlamentarias ante la población debido, paradójicamente, a la mayor tendencia a

la complacencia, a la autosuficiencia y a los menores niveles de actitud crítica en

el Congreso. La minimización del papel de las minorías y de la oposición cuando el

electorado le da mayorías amplias al gobierno también es una manera de debilitar

la potencia conductora del gobierno que se siente cómodo para tomar decisiones

sin objeciones en la institución representativa.

Este es el tipo de efectos que suele pasar por alto el elector al momento en

el que toma la decisión sobre el destino de su voto en las elecciones generales. No

es irrelevante para el funcionamiento del Estado cuando se toma en cuenta que el

Congreso y el gobierno deben colaborar en diversidad de ejes de la acción estatal,

en particular los ejes de la producción de normas, y del control sobre la gestión y

uso de recursos públicos por el gobierno.

Tener consciencia sobre los efectos que tiene el voto permite el mayor

control respecto de la capacidad del ciudadano en la participación de las

decisiones políticas durante la integridad de un proceso electoral. Descuidar las

consecuencias que tiene el voto de cada ciudadano y de la totalidad del electorado

tiene un impacto grande en la posterior comprensión y evaluación de lo que

ocurre entre parlamento y gobierno.

Cuando el gobierno tiene mayorías propias en el Congreso es esperable que

la capacidad de fiscalización del Congreso se reduzca hasta niveles próximos a su

inexistencia. Pero cuando el gobierno no tiene mayorías propias y debe realizar

esfuerzos extraordinarios para conseguirlas es esperable que la capacidad de

control del Congreso sea mayor, que los costos de transacción y de compromiso

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entre el gobierno y el Congreso sean más elevados, y también que las dificultades

de gobernanza aumenten significativamente. Los extremos son, por lo tanto, el

conformismo parlamentario y la obstrucción; entre ambos extremos hay diversidad

de alternativas, costos y tipos de desgaste. Lo que gobierno y Congreso tengan

que hacer para que las funciones en ambas instituciones estatales funcionen

depende fundamentalmente del resultado que genera la participación ciudadana

en la definición de los cuadros que protagonizarán el funcionamiento del régimen

político durante el período electoral.

8. Dificultades territoriales del régimen representativo

Son 130 nuestros representantes, pero los habitantes de nuestro país somos

alrededor de 30 millones. De los 30 millones aproximadamente10 millones residen

en Lima. Este dato indica que la tercera parte de los habitantes se concentra en la

capital de la república y también que dos tercios del Perú se distribuye en el resto

del territorio. La centralización y el centralismo en el Perú es uno de sus más

grandes problemas políticos. Tanto por lo que ocasiona la concentración humana

en una megalópolis como Lima, como por la desatención en que se sumen las

poblaciones que residen en los lugares más apartados o inhóspitos del país.

Aproximadamente 22 millones de peruanos tienen capacidad electoral

distribuidos a lo ancho de nuestra geografía. Los 22 millones elegimos a 130

representantes. Esto significa que cada congresista representa a casi 170 mil

electores, y a 231 mil peruanos. Desde una perspectiva aritmética esta relación no

parece muy próxima ni cercana entre representantes y representados, por lo

extraño que resulta que un solo congresista tenga posibilidad de mantener

vínculos significativos con 231 mil personas o con casi 170 mil electores. Esta

realidad conduce a diversas propuestas de optimización del régimen

representativo, sea con el aumento del número de nuestros representantes como

con el restablecimiento del Senado.

Pero, además del problema de la debilidad del vínculo entre representantes

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y representados, nuestro régimen representativo tiene un reto significativo en

relación con el centralismo, porque la mayor distancia geográfica de algunas

poblaciones respecto del gobierno y del Congreso configura una situación de

exclusión para esas localidades más alejadas de Lima. En las zonas amazónicas y

en la región andina abundan espacios en los que no existe presencia alguna del

Estado, pero también en la costa, aunque en menor grado, existen territorios

desconectados de las redes de decisión y representación política. Son bolsones de

ausencia estatal general y de imposibilidad representativa en particular. La lejanía

de la capital hace más leve e inaprensible el vínculo entre la población y los

centros o núcleos en los que se toman decisiones que afectan la situación y destino

colectivo.

Esta realidad es la que exige la postulación de una reforma significativa del

régimen representativo que incorpore e incluya la geografía humana en la que

menor densidad estatal se constata. El sistema según el cual los congresistas

representan a los departamentos no tiene mayor utilidad para atender los

problemas de lejanía geográfica, porque los propios representantes de los

departamentos son elegidos en razón a la mayor concentración poblacional en las

urbes con mayor concentración poblacional. La representación de las zonas

rurales, en un contexto de urbanización por migración en busca de bienestar y

mejores condiciones de vida económica, está obviamente en flagrante menoscabo

comparativo.

De ahí que no carezca de sentido la propuesta de modos de representación

orgánica, en particular en el Perú rural en el que sobrevive y subsisten formas de

organización comunitaria a través de federaciones regionales o locales, de

confederaciones de gremios, y de comunidades nativas o campesinas, en la que los

representantes lo sean por decisión de instancias territoriales, de los gremios y de

las comunidades locales en vez del mecanismo de representación mecánica según

la cual cada ciudadano tiene un voto. La representación orgánica ha sido

formulada como un medio alternativo para integrar el Senado, a inicios del siglo

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XX por Víctor Andrés Belaunde, y en el siglo XXI por Javier Valle-Riestra.

Es de apremiante necesidad diseñar una alternativa socialmente eficaz para

el desafío pendiente de atención que es la constatación de que en la geografía

política peruana los lugares de menor densidad estatalmente representativa

también son territorios con menor competitividad económica en el mercado

productivo y de asignación de recursos. El mayor alejamiento político y geográfico

excluye de la participación en el mercado y, por lo tanto, de las posibilidades de

acceso a mejores niveles de calidad en la vida de nuestra población.

COMPROBACIÓN DE APRENDIZAJES

1. ¿Cuál es la causa principal de la falta de aceptación general del Congreso según

el autor, y cuál es el propósito de esta obra?

2. ¿Por qué se dice que el orden y los actos del parlamento se sustentan en la

voluntad popular?

3. ¿En qué sentido el orden que las reglas de la Constitución le fija a los

representantes tiene límites flexibles o volátiles?

4. ¿Por qué la finalidad institucional del Congreso decide si hay o no conflicto entre

la voluntad política y los contenidos constitucionales?

5. ¿Cuál es la razón de la existencia del Congreso en el régimen político peruano?

6. ¿Por qué la vigencia de la democracia constitucional depende del compromiso de

la comunidad y de las autoridades?

7. ¿Por qué se dice que tiene carácter constituyente la voluntad orgánica de nuestra

asamblea representativa?

8. ¿Por qué el Reglamento del Congreso tiene valor instrumental?

9. ¿En qué consiste el carácter normativamente productor del Reglamento del

Congreso?

10. ¿En qué sentido y por qué se afirma que el Reglamento del Congreso tiene

carácter convencional?

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11. ¿Cómo se diferencian y qué efectos tienen el distrito único y el distrito múltiple

en la representación de la población ante el Congreso?

12. ¿Cuáles son las causas por las que puede ser suspendido o interrumpido el

ejercicio del cargo de un representante?

13. ¿En qué consisten la representación proporcional, la valla electoral y el doble

voto preferencial?

14. ¿Qué efectos genera en el funcionamiento del régimen político la elección de los

representantes para un período constitucional?

15. ¿Cuáles son los principales problemas de régimen representativo en relación

con el territorio nacional y qué alternativas cabe plantear para superarlos?

II. LA ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO

9. Las metas organizacionales del Congreso unicameral

La Constitución le reconoce al Congreso la función de legislar y de fiscalizar.

Quienes legislan y controlan lo hacen en su condición de representantes. La

función representativa tiene una finalidad propia, pero también otra de carácter

indirecto como es el uso de la calidad representativa de los congresistas y del

Congreso para legislar y para controlar o fiscalizar. La finalidad propia es la que

cumplen los congresistas cuando honran la confianza que el pueblo les entrega

con su voto, y se concreta de manera visible cuando los congresistas contactan de

manera personal a las poblaciones de las circunscripciones por las que se los elige

para recibir sus pedidos, denuncias, o reclamos. Los congresistas procesan los

pedidos, denuncias y reclamos a través del Congreso cuando exigen que el

gobierno o cualquier otra autoridad estatal respondan por las insatisfacciones o

incumplimientos que se les imputan.

La meta más importante del Congreso es honrar la confianza de la república,

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y para conseguirlo tiene que producir resultados capaces de mejorar de manera

sostenida y no aparente, episódica o coyuntural el bienestar y el desarrollo del

país. Para alcanzar esa meta el objetivo decisivo es desempeñarse con eficacia y

eficiencia desde el papel representativo que debe cumplir por cuenta e interés de

la comunidad. Los objetivos organizacionales básicos y centrales que se derivan de

esa finalidad, meta y objetivo centrales son, por lo tanto, afirmar el origen

representativo del poder; apoyar la gestión sostenible y prospectiva de

gobernabilidad y desarrollo; procesar la demanda social con resultados

legislativos priorizados y de alto valor agregado; y vigilar el uso constitucional y

transparente del poder.

En otras palabras, lo que el Congreso debe proveer y producir para la

sociedad son resultados sustentables a través de las funciones legislativa y de

control, de forma tal que con dichos resultados genere y asegure un alto grado de

confianza de la colectividad que otorga un mandato a sus representantes. De modo

que pueda alcanzar ese propósito debe estar capacitado para operar como una

organización eficiente en el proceso estatal de generación de representatividad.

En tanto organización integrante de la estructura estatal los objetivos políticos

centrales del Congreso deben alcanzarse con el esfuerzo colectivo y singular de

todos los representantes y de las agrupaciones a las que pertenecen, en la

diversidad de órganos que integran la estructura organizacional del Congreso.

En consecuencia, las metas más importantes derivadas de esos objetivos son

asegurar una representación eficaz que garantice la unidad y la soberanía de la

república, la producción de leyes que mejoren las condiciones de vida de todos,

y el control tangible sobre el uso eficiente, lícito y constitucional del poder y de

los recursos públicos. Estas metas generales señaladas se concretan en el eje de

sus funciones legislativa y de control.

Las metas legislativas son producir leyes con sustento, deliberadas y

consensuadas, las mismas que sirvan para mantener el carácter unitario y

descentralizado del Estado, que sean eficaces para atender problemas

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colectivos, que constituyan una respuesta eficiente del sistema estatal ante la

demanda política de la población, que sean plausibles de aplicación efectiva, que

esa aplicación sea susceptible de evaluación, medición y control, que sean

producto de la concertación entre los partidos en el Congreso, y leyes que se

basen en el conocimiento probado e información suficiente sobre la realidad

legislada.

Las metas relacionadas con el ejercicio de la función de control

parlamentario son hacer efectiva su capacidad de revisión de roles,

declaraciones y programas políticos en la autoridad estatal, controlar

asegurándose que cuenta con información fidedigna sobre la realidad

controlada, que sus actos de control se sustenten en el adecuado manejo del

marco normativo exigible, que el criterio principal del control parlamentario se

base en el paradigma constitucional del ejercicio del control, y que exista

voluntad efectiva de exigencia de responsabilidad.

En el cuadro que sigue se consigna de manera resumida y sinóptica el

esquema de las metas referidas, cuya finalidad es mejorar la confiabilidad y

credibilidad del régimen representativo ante la comunidad política. La

identificación, formulación y reconocimiento de las metas en la organización

parlamentaria es un medio indispensable para asegurar la vigencia del orden

representativo de nuestra democracia política. En la experiencia representativa

se constata de forma intensa la íntima relación entre la dimensión real y

material de la vida política, y la dimensión formal del orden normativo, porque el

concepto formal del derecho según el cual la norma existe en una esfera ajena,

separada e indiferente a la de las vivencias, afectos y subjetividad de las

personas, niega patológicamente la integración del sujeto con la comunidad en

la que adquiere su identidad y propio sentido de pertenencia. De ahí que sea

necesario comprender el derecho y el orden parlamentario sin escindirlos de la

aplicación práctica y concreta de la base organizacional que es parte de la

estructuración de la vida democrática, de la experiencia representativa y del

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sentimiento político de nuestra comunidad histórica.

MAPA DE METAS DEL RÉGIMEN REPRESENTATIVO EN EL CONGRESO PERUANO

10. Los planes, los procesos y la estructura organizacional del Congreso

El inciso g) del Artículo 30 del Reglamento del Congreso prevé que el

Consejo Directivo tiene como atribución aprobar los planes de trabajo legislativo

(…) y cualquier otro plan o proyecto destinado a facilitar o mejorar el desarrollo

de las sesiones y el buen funcionamiento del Congreso. En el mismo sentido, el

inciso f) del Artículo 32 del mismo Reglamento precisa que es responsabilidad

del Presidente del Congreso someter a consideración del Consejo Directivo (…)

cualquier plan o proyecto destinado a facilitar o mejorar el desarrollo de las

sesiones y la productividad del Congreso. Sin embargo, e independientemente

de que exista una norma que así lo disponga, está en la naturaleza de cualquier

organización que para alcanzar las metas que justifican su existencia se procure

canalizar los recursos y energías de sus operadores según un plan de acción

para el período durante el que se ejercita el mandato.

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Si la meta es honrar y ganar el máximo de confianza de la ciudadanía a

través de la sostenibilidad de los bienes, productos, servicios y resultados

conseguidos durante la vigencia del mandato, los planes de acción deben prever

una duración por lo menos de 5 años para que la demanda que recibe la

organización representativa procese los requerimientos de acción con el máximo

valor agregado posible.

Los instrumentos básicos de gestión del trabajo parlamentario son tres, el

plan estratégico, la agenda legislativa anual, y la agenda de las sesiones. El

primero sólo se ha usado, a iniciativa del congresista Carlos Ferrero Costa, en su

condición de Presidente del Congreso, en el período del 2001 al 2006, e integró

los esfuerzos de los grupos parlamentarios y del servicio parlamentario con

éxito. Desde entonces la experiencia ha sido desaprovechada de manera general,

a excepción de los ejercicios que han continuado realizándose para funcionar

como si existiera un plan estratégico. La naturaleza del planeamiento consiste

en el esfuerzo deliberado que realiza una organización para identificar los

factores críticos de su éxito en un período de tiempo de largo alcance. A

diferencia de los planes operativos, el plan estratégico es un instrumento en

cuyos contenidos participan transversalmente todos los estamentos de una

organización, desde la plana operativamente más baja hasta los niveles más

altos de dirección a cargo de la fijación de las políticas generales y la

conducción institucional. Y otra diferencia es que los planes operativos nacen de

una visión a plazos no superiores del año, en tanto que los plazos estratégicos

pueden diseñarse según un horizonte que puede llegar a 10 o a 20 años.

La Agenda Legislativa se usó también de manera efectiva también durante

el período 2001 al 2006, como resultado del impulso del propio Carlos Ferrero

Costa, y se abandonó prácticamente por completo desde el año 2006. Este

instrumento de gestión permite articular el largo plazo de los planes

estratégicos con medidas priorizadas de acción organizacional para un plazo no

mayor al año. De ahí que se la conozca también como la Agenda Legislativa

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anual. La sucesión de años dentro de un mismo período constitucional concretan

operativamente las metas y objetivos de largo plazo en una sucesión de tareas

pequeñas y diferenciadas que se priorizan para cada año. Tanto el plan

estratégico como la Agenda Legislativa anual definen los compromisos a los que

se sujetan todos los órganos que integran la estructura organizacional del

parlamento, de manera tal que resulte posible programar según un cronograma

qué insumos deben comprometerse a proveer los distintos niveles

organizacionales para alcanzar los resultados y logros colectivos. Desde la

experiencia observada entre los años 2001 y 2006 el Congreso no ha mantenido

la misma disciplina organizacional y se ha limitado a enfoques de trabajo

eminentemente cortoplacista.

La agenda de sesiones, que por su naturaleza tiene índole eminentemente

presentista y coyuntural, sí tiene uso continuo, uniforme y regular, aunque

también con alguna limitación. Es principalmente debido a la prisa que cada día

de sesión cuenta con una propuesta de temas a abordar, debatir y votar, en la

que la prioridad la decide tanto el interés que expresa el Poder Ejecutivo como

las características del desarrollo que imprime la atención mediática,

principalmente en razón a los escándalos o asuntos resaltados por la prensa.

Más allá de esas referencias imprecisas en el Reglamento del Congreso a

los planes para el ordenamiento del trabajo parlamentario no existe otro

reconocimiento a la importancia del planeamiento organizacional. Sin embargo

sí se ha incluido como parte del Reglamento el reconocimiento de la agenda

legislativa anual. El segundo párrafo del Artículo 29 indica que al inicio del

período anual de sesiones, los grupos parlamentarios y el Consejo de Ministros

presentarán una propuesta detallando los temas o proyectos de ley que

consideren necesario debatir y aprobar durante dicho período. El Pleno del

Congreso votará la inclusión en la Agenda Legislativa de estos proyectos,

incluyéndose en la misma sólo a los que obtengan mayoría simple. El debate de

estos proyectos de ley tiene prioridad, tanto en Comisiones como en el Pleno del

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Congreso, salvo lo dispuesto por el artículo 105° de la Constitución Política del

Estado y no impide que puedan dictaminarse y debatirse otros proyectos.

Además el tercer párrafo del Artículo 36 manda que las Comisiones Ordinarias

ordenen la prioridad de sus estudios y decisiones con la agenda legislativa anual

cuando señala que el plan de trabajo de la Comisión debe tomar en cuenta la

agenda legislativa aprobada por el Pleno del Congreso y responder al acuerdo

de los distintos grupos parlamentarios representados en la Comisión. Esta

norma no ha sido observada por el Congreso, excepto por el período 2001-2006,

y en vez ha prevalecido la lógica de librar los debates a las prioridades

coyunturales que negocian según la ocasión los voceros de los grupos

parlamentarios para la agenda de cada sesión durante los períodos de sesión, o

las que concede la Mesa Directiva a las Comisiones o a aliados estratégicos de

los miembros de la Mesa Directiva.

La experiencia en el uso del plan estratégico que duró entre los años 2001

y 2006, así como su concreción en las agendas legislativas anuales de ese mismo

período, dejó como lección que transparentar abiertamente los objetivos e

identificar los productos organizacionales por lograr es factible y beneficioso. Y

la lección también de que es posible ordenar el trabajo representativo conforme

a una visión de futuro, si quienes conducen la labor y están a cargo de ese orden

se apegan disciplinadamente a la voluntad que se concretó en el plan inicial.

La ausencia de un plan en el que se expliciten los objetivos de un período

deja librada la conducción de la organización parlamentaria a la discreción de

quienes asumen los puestos directivos desde los que se define qué es parte de la

agenda, y por lo tanto al ámbito privado de las transacciones que los directores

del trabajo organizacional llevan a cabo con quienes pretenden que sus

proyectos e iniciativas se discutan y aprueben. Por lo tanto la ausencia de

planeamiento no resulta ser sólo una medida corporativamente negatoria de la

eficiencia y de la productividad económica de la organización parlamentaria

sino, además, una severa vulnerabilidad política en el frente de agentes privados

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interesados en afectar las decisiones del Estado.

La falta de costumbre en el planeamiento y programación coordinada del

tiempo en los procesos parlamentarios no sólo niega de modo implícito la

finalidad política del Estado, sino que incide dramáticamente en la generación

de ineficiencias organizacionales por la falta de sincronía entre las metas y

objetivos organizacionales y los bienes o servicios que debe producir el régimen

representativo. Cuando los procesos no coordinan entre sí, por el insuficiente

uso de capacidades disponibles (personal competente y recursos presupuestales,

por ejemplo), o por la falta de coordinación en la oportunidad en que los insumos

llegan o se procesan en la cadena deliberativa y decisoria (como cuando se

asignan tareas de acopio de información en la gestión del conocimiento

disponible), la falta de sincronía y oportunidad, los atrasos o adelantos unos

respecto de otros, impiden la gestión económica del proceso de representación

política (habiendo insumos y stock de recursos en el “almacén organizacional”

su suministro no se explota ni asimila en el proceso organizacional, o se utiliza

operativamente en “tasas de transformación” comparativamente mínimas).

Los déficits de uso de hábitos y de metodologías de planeamiento y de

programación por lo tanto minimizan las posibilidades de rendimiento exitoso en

las responsabilidades y en la gestión representativa del Estado, y disminuyen la

posibilidad de alcanzar la meta organizacional del Congreso. La meta

organizacional debiera planearse y programarse de modo tal que pueda

concretar los avances en planes por períodos y en cada uno de ellos programar y

diseñar con claridad las estrategias para minimizar las dificultades y las

amenazas, así como las que permiten explotar las oportunidades y las fortalezas

propias de la posición corporativa en el entorno en que opera y en el que se

desarrollan sus actividades institucionales. De la claridad con la que se

diagnostique la base de la situación organizacional dependerá también que se

definan los factores críticos para tener éxito en alcanzar las metas corporativas,

y a su vez los factores de éxito definen los objetivos y las pautas para medir

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cuánto de ellos se alcanzan o no.

Los procesos y la organización del Congreso se definen en función de los

objetivos y de las metas que se quiere alcanzar. Las etapas que integran los

procesos tienen la finalidad de integrar los esfuerzos de agregación de valor y de

calidad en la transformación del insumo que es la demanda de acción

institucional para producir resultados útiles a la colectividad. Igualmente la

estructura organizacional es también funcional a las necesidades productivas de

la corporación. La sensibilidad con la que se produzca el alineamiento

organizacional con las metas, objetivos y tareas que se propone cumplir el

Congreso en un período determinado es condición del éxito y de que se alcancen

los logros y resultados previstos.

No es una correcta política institucional planear y definir procesos o una

estructura organizacional, independientemente de las metas, objetivos y tareas

que se acuerda alcanzar. Los procesos y la estructura organizacional sirven para

dirigir los recursos y las energías con el fin que es necesario materializar. No

son variables que se manejan instrumentalmente de forma independiente a la

visión global para el futuro que se pretende construir con el esfuerzo de todos

los integrantes de la organización parlamentaria. Es condición necesaria en la

conducción de una institución lograr la congruencia entre la visión de los

resultados futuros que se quiere lograr y los procesos y estructura con los que

esa visión se cumpla.

11. Los perfiles del puesto de congresista

Para desempeñarse como congresista el Artículo 90 de la Constitución sólo

requiere que el candidato a representante de la voluntad popular sea mayor de

25 años, que sea peruano de nacimiento, y que goce del derecho de sufragio

(esto es, que no tenga inhabilitación penal que le impida el ejercicio de un cargo

público). La existencia de estos requisitos mínimos pretende asegurar que quien

quiera que asuma un puesto representativo no tenga impedimentos basados en

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barreras que limiten la aplicación del principio de igualdad en un régimen

democrático. Son requisitos que pretenden garantizar la accesibilidad a puestos

representativos a los ciudadanos de nuestra república. Así se concreta el

Artículo 31 de la Constitución, cuando establece que en el Perú los ciudadanos

tienen el derecho de ser elegidos, esto es, el ejercicio pasivo del derecho político

a la participación representativa en la organización política del país.

Una vez que se reconoce que la accesibilidad universal a un puesto

representativo está constitucional y políticamente garantizada, lo siguiente será

verificar si el acceso potencial a dicho puesto es una condición suficiente para

que las tareas y actividades que realice un representante que cumpla con esos

requisitos garantiza la eficiencia del puesto representativo por quien sale

elegido en un proceso incuestionablemente democrático. Y en esta etapa crítica

es donde caemos en cuenta que el Estado y la sociedad democráticos exigen

para su funcionamiento efectivo de requisitos adicionales a los que prevé la

Constitución para el acceso al puesto representativo. Es decir, los hechos nos

obligan a admitir que existe una brecha innegable entre los requisitos para

acceder a un puesto representativo y los requisitos para el desempeño eficiente

de ese mismo puesto dadas las exigencias funcionales del Estado para que las

responsabilidades en la gestión del Congreso se cumplan.

Durante el ejercicio de la función representativa los congresistas asumen

la responsabilidad de realizar eficazmente algunas tareas y funciones concretas

y fundamentales. En primer lugar, el desempeño efectivo de las tareas de

representación exige que los congresistas estén en capacidad de afirmar los

principios y valores inherentes al tipo de Estado, sociedad y régimen de

gobierno democrático, republicano y representativo en el Perú, y proceder con

lealtad y corrección ética en ejercicio público de sus responsabilidades. En

segundo lugar, los congresistas deben tener destrezas suficientes para

comprender cuándo los problemas de la realidad deben ser solucionados

mediante la creación o modificación de leyes, cuya aplicación sea factible y cuya

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vigencia remedie de manera eficaz los problemas diagnosticados. Y en tercer

lugar, deben desempeñarse correctamente como agentes de control de la

vigencia de nuestro orden político y constitucional, sin condonar excesos ni

convertirse en agente de conflicto ni de obstrucción en el funcionamiento

regular del Estado.

En el marco del tipo de actividades en las que los congresistas se

desempeñan, y con el reconocimiento de que la meta del Congreso es un bien

intangible como lo es la confianza pública de la colectividad, la gestión de

quienes deben alcanzarla mediante su desempeño eficaz, supone un tipo de

actitudes, competencias, habilidades y destrezas altamente comprometidas con

el bien público al que debe atenderse y servirse. La confianza es un bien

intangible altamente sensible y volátil. Cualquier fragilidad en el cultivo de su

existencia y mantenimiento la devalúa y la destruye. Nunca puede darse por

descontado que se la tiene, que permanecerá y que no puede irse para no volver.

El mínimo descuido en la consecución de la confianza pública desvía

dañinamente el propósito por el cual existe la organización representativa.

De ahí la tremenda importancia de la calidad de los representantes para

que el Congreso honre su razón de ser, por lo tanto, también, la calidad de los

candidatos que los partidos proponen en sus listas al electorado así como, por

último, la propia calidad de la ciudadanía que opta por comprometerse como

militantes en los partidos políticos. Si los representantes no crean confianza, si

no la cultivan, si menosprecian el efecto que tiene caer en el descrédito y

deshonrar la expectativa de la comunidad de tener un Congreso y congresistas

que se conduzcan como agentes depositarios de su confianza y también del

destino del país, la consecuencia inevitable es el desánimo, la sorna y el cinismo

colectivo que resultan de la duda y de la sospecha en los representantes y en la

buena disposición con la que proceden.

Si la meta organizacional es la producción de confianza de una manera

sustentable y sostenida, los operadores de los procesos representativos en el

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Congreso tienen un mandato adicional al del cumplimiento laxo de “representar”

de la manera que sea o con indiferencia a la calidad del modo en que la

representación se ejerza. Los representantes no representan si su actividad no

cumple con exigencias propias de una representación con calidad

representativa. Y esto significa que el desempeño de sus tareas y

responsabilidades se lleve a cabo de manera eficaz y eficiente en la diversidad

de funciones de la organización parlamentaria y en los distintos papeles que

debe cumplir un congresista durante la vigencia de su mandato. La eficacia y la

eficiencia exigen que los congresistas cuenten o se preocupen por adquirir

competencias y habilidades que permitan la generación de productos, bienes,

servicios y resultados representativos de calidad.

En el cuadro que sigue pueden encontrarse formas alternativas de

concebir las competencias útiles para el mejor y más eficiente desempeño del rol

representativo en el Congreso, que optimizarían la productividad de esta

institución estatal a la vez que fortalecerían las ventajas comparativas que

puede ofrecer el régimen representativo en provecho de una sociedad y un

Estado democrático. No son competencias o destrezas constitucional ni

legalmente exigibles, pero sí algunas de las habilidades deseables de encontrar

entre quienes ocupan un puesto representativo en una corporación estatal que

tiene una misión y objetivos qué cumplir en beneficio de nuestro país. Que no

sean competencias normativamente exigibles no significa que sean menos

necesarias para que la capacidad de gestión del Congreso sea más eficiente y

confiable. La diferencia es que la ausencia de exigibilidad normativa debería

complementarse con el papel que cumplen los partidos políticos como agentes

de intermediación entre el Estado y la colectividad para asegurar que nuestro

sistema mejore su capacidad democrática en el desempeño de sus operadores.

MODELO DE PERFILES DE PUESTOS EN ROLES REPRESENTATIVOS

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12. Las limitaciones y las prerrogativas del estatus representativo

El estatus representativo es conocido comúnmente como el estatuto

parlamentario. El ejercicio de las tareas representativas inherentes al mandato

popular premune a las posiciones o puestos representativos de un conjunto de

obligaciones, prerrogativas y derechos o beneficios que ordenan y estructuran el

cumplimiento de las metas que corresponde a la institución parlamentaria y a

cada representante de la nación. El estatuto parlamentario se define como la

integridad de características propias de la posición representativa conforme a las

cuales se rige quien por mandato popular resulta elegido para desempeñar con

carácter representativo dicha posición.

El estatuto parlamentario tiene el propósito de definir las facultades que se

les reconoce a quienes representan al pueblo ante el Congreso. El estatuto

parlamentario consiste del marco discrecional controlado que a la vez que

establece más amplios grados de acción en el escenario político y constitucional,

establece límites contra el exceso en el uso de su albedrío. En este sentido el

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estatuto parlamentario es el régimen o sistema ad hoc de facultades y

atribuciones para el apropiado ejercicio del estatus representativo.

La Constitución y el Reglamento del Congreso señalan que los congresistas

se sujetan a restricciones y a prerrogativas. Las restricciones del puesto

representativo son (1) la dedicación a tiempo completo a la función parlamentaria

durante las horas de funcionamiento del Congreso; (2) la irrenunciabilidad del

mandato; y (3) las incompatibilidades. Las prerrogativas más importantes son (1)

la no imperatividad del mandato; (2) la inviolabilidad de voto y opinión; y, (3) la

inmunidad de arresto y proceso.

Dedicación a tiempo completo

El Artículo 92 de la Constitución señala que la función de congresista es de

tiempo completo; le está prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer

cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso.

Porque los congresistas deben dedicarse a tiempo completo durante los 5 años de

su mandato no les resulta factible asumir compromisos profesionales o personales

que les impida tener la disponibilidad para atender con prioridad sus obligaciones

funcionales con el Congreso y con el mandato representativo.

Esas obligaciones comprenden desde el vínculo con las colectividades a las

que representan, hasta la concurrencia a las sesiones del Pleno, de las Comisiones

o de cualquier otro órgano parlamentario a los que pertenezcan, y el desempeño

de obligaciones directivas o de gestión cuando ocupan puestos directivos o de

voceros de sus respectivas agrupaciones parlamentarias. Así lo reconoce el

Artículo 18 del Reglamento del Congreso cuando indica que la función de

Congresista comprende los trabajos en las sesiones del Pleno, de la Comisión

Permanente y de las Comisiones, así como en el Grupo Parlamentario y la

atención a los ciudadanos y las organizaciones sociales, y cualquier otro trabajo

parlamentario, eventualmente, la asunción de algún cargo en la Mesa Directiva

o en el Consejo Directivo del Congreso.

Irrenunciabilidad del mandato

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En el Artículo 95 la Constitución dispone que el mandato legislativo es

irrenunciable. La irrenunciabilidad es una restricción en el sentido de que asumir

el compromiso representativo vincula al congresista con el desempeño del manato

popular durante la integridad del período, sin que le sea permitido renunciar ni

asumir cualquier otra responsabilidad pública o privada sobreviniente que

signifique la emergencia de una situación de incompatibilidad funcional con el

puesto representativo.

Esta restricción impide que un congresista, por ejemplo, renuncie, en virtud

del solo interés en desvincularse del mandato con o sin expresión de causa, para

dedicarse a otra actividad profesional o personal, como igualmente le impide que

acepte cargos incompatibles con el cargo como podría serlo la designación como

embajador ante otro país u organismo internacional, o como candidato a otro

puesto accesible por elección popular tal como la presidencia de una región o a

alcalde de una provincia o distrito determinado.

Incompatibilidades y prohibiciones del mandato

Las incompatibilidades se precisan en el Artículo 92 de la Constitución y en

el Artículo 19 del Reglamento del Congreso. Son restricciones porque impiden el

libre uso del tiempo del representante para realizar otras tareas calificadas como

conflictivas con la función representativa. Entre esas tareas se incluye el ejercicio

de cualquier función pública (excepto la de Ministro de Estado); el desempeño,

sin previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter

internacional; el desempeño como gerente, apoderado, representante,

mandatario, abogado, accionista mayoritario o miembro del directorio de

empresas que tienen con el Estado contratos de obras, de suministro o de

aprovisionamiento, o que administran rentas o prestan servicios públicos; o

asumir la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado,

accionista mayoritario o miembro del directorio de empresas o de instituciones

privadas que, durante su mandato, obtengan concesiones del Estado, así como

en empresas del sistema bancario, financiero y de seguros supervisadas por la

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Superintendencia de Banca y Seguros.

Son causales de incompatibilidad la intervención en favor de terceros en

causas pendientes de resolución ante el Poder Judicial, como consecuencia de la

lógica del principio de separación de poderes, para asegurar que el Poder

Judicial no sea afectado en el ejercicio independiente de su actividad

jurisdiccional; y el impedimento de integrar las Comisiones fiscalizadoras en

caso de conflicto de interés. El Reglamento del Congreso señala, además, en el

inciso d) del Artículo 20 que los congresistas están prohibidos de integrar la

Comisión de Fiscalización y Contraloría, Comisión de Ética Parlamentaria y la

Subcomisión de Acusaciones Constitucionales de la Comisión Permanente, así

como otras Comisiones Ordinarias que actúen en ejercicio de su función

fiscalizadora, cuando se encuentren comprendidos en procesos penales dolosos

en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la República ha solicitado el

levantamiento de su inmunidad parlamentaria.

Prerrogativas parlamentarias

Las prerrogativas son parte del estatuto parlamentario. Que los

congresistas tengan prerrogativas no significa que cada uno de ellos, personal e

individualmente, tenga mayores derechos que el resto de ciudadanos, sino que

quien quiera que con la autoridad del mandato de representación recibido ocupe

un puesto representativo, debe desempeñarlo con facultades y atribuciones

apropiadas, de carácter extraordinario en una sociedad y Estado democrático,

para que la misión y tareas propias del puesto ante la asamblea representativa

del Estado puedan cumplirse efectivamente, sin las limitaciones que de otro

modo afectarían a nuestro representante sin el estatus especial inherente al

ejercicio de la representación.

Son facultades excepcionales o extraordinarias de las que carece quien no

tiene un mandato del pueblo para que por su cuenta e interés lleve su voz y

tome decisiones desde el Estado. Es una característica indesligable de un

régimen representativo, porque sin este poder especial el poder popular carece

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de medios idóneos para cumplir la misión política inherente a la democracia en

una república basada en el carácter popular y representativo del poder del

Estado.

Como en general corresponde a todos los aspectos que conforman el

estatuto parlamentario, las prerrogativas son características inherentes al

puesto representatitvo, no a la persona designada y electa para ocuparlo, y se

reconocen con la exclusiva finalidad de que el órgano estatal que es el Congreso

tenga los medios adecuados para que las metas políticas del régimen y los

objetivos representativos de la república se alcancen con éxito.

No imperatividad del mandato

El Artículo 93 de la Constitución dice que los congresistas no están sujetos a

mandato imperativo ni a interpelación. La no imperatividad del mandato significa

que el representante no está vinculado a ningún tipo de promesa ni de instrucción

de sus votantes, ni de las colectividades por los que es electo, y por lo tanto, una

vez elegido, sus electores no pueden revocarle el mandato que le dieron. Al

congresista sólo le es exigible cualquier incumplimiento si opta por postular a la

reelección. La no imperatividad del mandato es coherente con la regla

constitucional que dispone que los congresistas representan a la nación y no a una

localidad o circunscripción determinada, porque la no imperatividad es la garantía

que se les otorga para que procedan con independencia suficiente para tomar

decisiones por cuenta de todo el país, y no sólo por parte de nuestro territorio.

Ningún congresista recibe instrucciones de la colectividad que lo elige para que

proceda durante su período en un sentido u otro, bajo condición de que el

apartamiento de aquéllas importe una causal de revocatoria o pérdida del cargo

representativo. Irrevocabilidad y no imperatividad del mandato son dos lados de la

misma moneda.

El supuesto central de la no imperatividad del mandato es que los

congresistas deben actuar según la autonomía de su consciencia política y moral,

y no según interés, influencia u orden algunos. Por eso es que si bien la

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independización entre elector y representante es una forma de diluir la calidad

concreta y sólida de la representación, el desempeño, resultados y éxito de la

representación depende fundamentalmente de las calidades, competencias,

habilidades y virtudes políticas del representante que se comporta y decide, en

esencia, de acuerdo a los mandato que siente en la soledad de los compromisos

que honra genuinamente en su consciencia.

Inviolabilidad de votos y opiniones

Una segunda prerrogativa es la inviolabilidad de votos y opiniones. El

segundo párrafo del Artículo 93 de la Constitución y el 17 del Reglamento del

Congreso prescriben que los congresistas no son responsables ante autoridad ni

órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio

de sus funciones. ¿Qué significa la inviolabilidad de voto y opinión? En un primer

sentido es la libertad con que cuenta todo representante en el proceso de emisión

de sus votos y de motivar sus denuncias, votos o propuestas durante el ejercicio de

sus funciones en un órgano parlamentario, o con ocasión del ejercicio de su

función representativa a propósito de una materia sobre la que tiene competencia

el Congreso o el congresista en su calidad de representante de la república. En un

segundo sentido la inviolabilidad de votos y opiniones se refiere a la inexigibilidad

de responsabilidad por las opiniones que expresan mientras cumplen con las

funciones propias de su representación.

No obstante que el congresista es irresponsable por las opiniones que emite

en el Pleno o en Comisiones, ello no significa que no esté sujeto a las medidas

éticas o disciplinarias previstas en el Reglamento del Congreso, así como a las

normas del Código Penal por los delitos que cometan excediéndose en el uso de su

libertad de expresión, porque, en principio, tanto el Congreso como el Poder

Judicial son competentes para sancionar a un congresista por los excesos que

cometa con ocasión del ejercicio de su función representativa. El Congreso lo hace

a través de la potestad disciplinaria que ejerce sobre sus integrantes, y el Poder

Judicial por el derecho que la Constitución le reconoce a cualquier ciudadano para

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exigir la protección de sus libertades cívicas y políticas sin afectación de estas por

quienes tienen una posición superior en la estructura de poder.

Inmunidad de proceso y de arresto

La tercera prerrogativa es la inmunidad parlamentaria, la misma que incluye

la inmunidad de proceso y la inmunidad de arresto, respecto del procesamiento

judicial o la detención o reclusión de un congresista por la comisión de delitos

comunes. El tercer párrafo del Artículo 93 de la Constitución manda que los

congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del

Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes

después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el

cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro

de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y

el enjuiciamiento.

La inmunidad de proceso se refiere al inicio formal de la acción penal contra

un congresista contra el que exista denuncia por la comisión de un delito común.

La inmunidad de proceso impide al juez ejercitar sus funciones jurisdiccionales

hasta que el Congreso verifique que la denuncia planteada no se deba a

motivación distinta a la legal. El proceso que debe cumplirse en el Congreso antes

del inicio de la acción jurisdiccional del juez es el proceso de levantamiento de la

inmunidad parlamentaria, también conocido como levantamiento del fuero

parlamentario. Como consecuencia del levantamiento de la inmunidad de proceso

el juez ordinario queda habilitado para encausar a un congresista, sin que éste

quede suspendido en el ejercicio de su mandato, funciones o cargo representativo,

el mismo que mantiene su vigencia mientras dura el proceso.

El Artículo 16 del Reglamento del Congreso ha limitado el alcance de la

inmunidad a partir de su reforma de mayo del año 2006, según la cual la

inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de

naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los

procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con

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anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden. La inmunidad

de proceso no protege al congresista respecto de los juicios penales que ya se

hubieran iniciado antes de su elección, los mismos que continúan su curso sin que

sea necesario que el Congreso le levante el fuero parlamentario. Pero

adicionalmente la inmunidad tampoco protege al congresista respecto de las

investigaciones preliminares que realiza el Ministerio Público con el objeto de

verificar la necesidad de iniciar un proceso penal como resultado de lo cual luego

habrá de requerirse el pedido que presente la Corte Suprema para el

levantamiento del fuero.

La inmunidad de arresto comprende igualmente casos derivados de la

comisión de delito común por un congresista, pero no se refiere al inicio del

proceso penal sino a la detención de la que debe ser objeto. Este tipo de proceso

se inicia en primer término cuando el delito común cometido ha sido bajo la

condición de delito flagrante y el congresista es apresado por la policía en el acto

de comisión para su entrega al fuero parlamentario con el fin de que se autorice la

detención policial formal. También cabe porque existe un proceso previo a la

elección del congresista, o porque el proceso se inició dentro del mandato

representativo respecto del cual hubo antes el levantamiento de la inmunidad de

proceso, pero en ambos casos la condición es que exista sentencia en la cual se

condena al congresista a pena privativa de la libertad por la comisión de delito

doloso con prisión efectiva. No se requiere el levantamiento de la inmunidad de

arresto si la potencial condena es por delito culposo, o si siendo por delito doloso

el mandato es con pena privativa de la libertad suspendida. Adicionalmente cabe

el levantamiento del fuero parlamentario en caso que exista sentencia contra un

congresista condenado por delito doloso a pena privativa de la libertad

suspendida, aunque con inhabilitación para el ejercicio de la función pública

durante el período de su mandato representativo. Cuando el pedido de

levantamiento de la inmunidad se refiere a la inmunidad de arresto la autorización

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para el arresto, detención o prisión del congresista suele designarse como su

desafuero.

Para el inicio del proceso de levantamiento del fuero parlamentario debe

existir un pedido dirigido al Presidente del Congreso por el Presidente del Poder

Judicial, el mismo que se sustenta en la evaluación del expediente que llega a esa

instancia previo examen de una Comisión integrada por magistrados designados

para verificar el cumplimiento de los requisitos que ameriten el levantamiento de

la inmunidad de proceso o de arresto. La petición de levantamiento de la

inmunidad es acompañada de un cuadernillo que contiene copia de lo actuado en

instancia inferior como sustento para incoar al congresista en el proceso penal.

El levantamiento de la inmunidad parlamentaria pueden autorizarlo el Pleno

o la Comisión Permanente. La competencia de la Comisión Permanente no está

condicionada ni restringida a algún tipo de casos, ni cabe distinguir que sólo cabe

su avocamiento en casos de delito flagrante o cuando se solicita a la vez el

levantamiento de la inmunidad de proceso y de arresto. La Comisión Permanente

tiene plenitud de competencia, por mandato constitucional, para conocer y

resolver sobre los casos de levantamiento de la inmunidad. Basta que el Pleno esté

en receso para que ese supuesto habilite a la Comisión Permanente como órgano

responsable de autorizar el levantamiento de la inmunidad parlamentaria. En

cualquier caso, sin embargo, sea el Pleno o la Comisión Permanente, se requiere

previo informe de la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria,

la misma que está compuesta por 5 congresistas, quienes revisan que no exista

motivación de índole política o discriminatoria en el proceso.

La autorización para el levantamiento del fuero se acuerda con el voto de la

mayoría absoluta del número legal. Según el Artículo 93 de la Constitución el

levantamiento de la inmunidad parlamentaria lo puede autorizar o el Pleno, o la

Comisión Permanente durante el receso del Pleno; por lo tanto, el cálculo de la

mayoría absoluta del número legal corresponde a 66 congresistas si es el Pleno el

órgano que resuelve el pedido de la inmunidad, pero si el levantamiento debe

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realizarlo la Comisión Permanente la mayoría absoluta dependerá del número de

integrantes de este órgano para el respectivo año parlamentario en el que se deba

acordar el levantamiento. El número legal de miembros de la Comisión

Permanente comprende el número que fija el Pleno a propuesta del Consejo

Directivo, además de los miembros natos de dicha Comisión que son los

integrantes de la Mesa Directiva.

La condición política y jurídicamente especial que la Constitución les

asigna a los congresistas no los exime de responsabilidades. De ahí que, así

como cabe que se les levante la inmunidad de proceso o arresto respecto de los

delitos comunes que pudieran cometer, se prevea su procesamiento mediante el

trámite de las denuncias constitucionales por delitos cometidos durante el

ejercicio de su función o por las infracciones constitucionales de que fueran

responsables, y también cabe su procesamiento por razones disciplinarias y

éticas contrarias a las normas de cortesía y buena conducta que prevé el

Reglamento del Congreso y el Código de Ética Parlamentaria. Los congresistas

pueden ser suspendidos, amonestados y multados por razones éticas y

disciplinarias, pero también suspendidos, destituidos e inhabilitados por

infracción de la Constitución, y enjuiciados por la Corte Suprema por los delitos

que cometieran en el ejercicio de la función parlamentaria.

13. Los órganos del Congreso y los principios de pluralidad y de

proporcionalidad

Para el funcionamiento exitoso de cualquier organización se debe definir la

finalidad, la meta y los objetivos colectivos que pretenden alcanzar quienes la

constituyen, establecer las características que deben cumplir quienes se

encarguen de los procesos de producción o transformación de la demanda en

resultados, la designación de quienes ocupen los puestos desde los cuales se

cumplirán los procesos de la asociación constituida, y el tipo o estructura

organizacional de la corporación.

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Según este modelo ya quedaron definidos la finalidad, metas y objetivos y

también las características que idealmente debieran tener quienes ocupen los

puestos representativos para cumplir con la finalidad política y democrática que

debe llevar a cabo la asamblea de congresistas. El siguiente paso para armar la

lógica del funcionamiento del Congreso es reconocer y comprender la

racionalidad de su estructura organizacional; es decir, cuáles son los órganos a

través de los cuales se realizarán los procesos de agregación de valor a la

demanda política recibida para generar los resultados, bienes o servicios que la

colectividad confía que produzca el régimen representativo.

La acción y decisiones de la organización parlamentaria deben realizarse

mediante operadores cuya tarea y meta principal es ponerse al servicio de la

misión corporativa e institucional para que los productos que procesen cuenten

con el mayor valor y la mejor calidad posible al momento en que dichos productos

se entreguen al destinatario final que es la colectividad. La estructura

organizacional debe ser funcionalmente apta para alcanzar los logros y resultados

que justifiquen la finalidad y razón de ser del régimen representativo y del

Congreso.

El propósito de cualquier estructura organizacional es minimizar los niveles

de indefinición e incertidumbre para alcanzar eficientemente las metas y objetivos

institucionales, y sirve para asegurar la conducción de la energía colectiva y para

facilitar el flujo económico de la carga entre las unidades especializadas que

asumen la estrategia de las operaciones de la asociación. El diseño de la

estructura toma en consideración los niveles de especialización para procesar la

demanda, la capacidad y cantidad de tareas de quienes dirigen el procesamiento

desde los distintos puestos, y las reglas que normalizan el trabajo de producción

de bienes o servicios que elabora la organización.

La utilidad y valor de la estructura organizacional depende de la capacidad

que le presta a la agrupación para asumir las tareas y actividades permanentes a

través de los distintos roles de quienes la operan; por esta razón el diseño debe

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distinguir con cuidado las tareas y los roles coyunturales o accidentales, de

aquéllos otros que sí exigen procesamiento regular para atender los patrones

constantes de responsabilidades funcionales. La estructura organizacional del

Congreso, de esta forma, queda habilitada para disminuir y minimizar la

indefinición de la calidad de los productos que elabora y para aumentar el valor

agregado que sus operadores generan con su intervención.

Ahora bien, si de un lado se conceptúa que el diseño de la estructura

orgánica de cualquier corporación es funcional a la finalidad, las metas, y los

objetivos que se definen como prioritarios de su existencia y razón de ser, y de otra

parte existe de hecho una estructura orgánica en el Congreso, la cuestión será

determinar si es que la estructura existente es conveniente para cumplir

eficazmente su misión representativa o para alcanzar la finalidad, las metas, los

objetivos y las tareas políticos y constitucionales del Congreso.

Sobre la base de la dinámica antes señalada existen algunos pies forzados o

restricciones para establecer el diseño de la estructura orgánica del Congreso,

que son los que establece la Constitución. La libertad del proceso organizacional,

en consecuencia, es limitada y la gestión y conducción de la corporación

parlamentaria debe adecuarse a esa estructura, modificarla siguiendo la ruta que

la Constitución establece, o reformar la Constitución.

En ejercicio de la discrecionalidad que la Constitución le reconoce al

Congreso la división más grande de las tareas y del trabajo parlamentario se da

entre el Pleno y la Comisión Permanente, por un lado, y los distintos tipos de

Comisiones por el otro, pero además entre los órganos directivos como la

Presidencia, la Mesa Directiva, el Consejo Directivo y la Junta de Portavoces, los

típicos órganos promotores de la acción organizacional que son los grupos

parlamentarios y, de alguna manera, cada uno de los Despachos parlamentarios

como unidades funcionales antes que propiamente orgánicas. En el cuadro

siguiente se grafica el conjunto de órganos del Congreso peruano.

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En el ápice de la organización parlamentaria, como instancia

jerárquicamente más alta, se encuentra el Pleno y, subsidiariamente, la Comisión

Permanente, cuya función central y concentrada es la de tomar las decisiones

como asamblea sobre la diversidad de materias respecto de las cuales tiene

competencia orgánica por mandato constitucional.

El Artículo 29 del Reglamento del Congreso señala que el Pleno es la

máxima asamblea deliberativa del Congreso. Lo integran todos los Congresistas

incorporados y funciona de acuerdo con las reglas de quórum y procedimiento

que establecen la Constitución y el presente Reglamento. En él se debaten y se

votan todos los asuntos y se realizan los actos que prevén las normas

constitucionales, legales y reglamentarias. El Pleno es el titular corporativo de

las atribuciones legislativas y de control que la Constitución le asigna al régimen

representativo. Cada congresista y cada órgano parlamentario está investido de

funciones parlamentarias, pero sólo el Pleno tiene las atribuciones completas.

Los congresistas y los diversos órganos parlamentarios tienen esas mismas

funciones competencial y materialmente limitadas en la medida que sus tareas

precisan el aval implícito y potencial del Pleno respecto de sus alcances y

eficacia. De manera singular esas competencias son de carácter residual o

disminuido cuando el Pleno delega o encarga tareas puntuales qué cumplir,

como cuando se conforman Comisiones, por ejemplo, que no tienen potestad

para resolver sobre el estado de materias legislativas o de control por su propia

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cuenta, debido a que son órganos auxiliares y subordinados al Pleno.

El unicameralismo peruano compensa el congestionamiento funcional, las

deficiencias de productividad organizacional, y el comparativamente mayor

apresuramiento en sus operaciones corporativas, con la incorporación de

alternativas destinadas a simular el funcionamiento en doble instancia o

bicameral. Entre esos arreglos organizacionales puede mencionarse la creación de

la Comisión Permanente, integrada por miembros de la misma asamblea

representativa, y que no puede ser disuelta, y el sistema de doble votación de las

iniciativas que se pone bajo consideración del Pleno.

Según el Artículo 43 del Reglamento del Congreso la Comisión

Permanente se reúne durante el receso del Congreso y en los demás

casos señalados en este Reglamento, sin perjuicio de su instalación luego

de la designación de sus miembros por el Pleno. Sin embargo, puede ser

convocada dentro del período ordinario o extraordinario de sesiones cuando sea

necesario cumplir con el trámite de acusación constitucional a que se refiere

el Artículo 99° de la Constitución Política. La Comisión Permanente es un

apéndice del Pleno, integrado por no más del 25 por ciento del total de miembros

del Pleno, al que cabe delegarle funciones legislativas en general de las cuales

quedan exceptuadas las materias que el inciso 4 del Artículo 101 de la

Constitución Política reserva al Pleno, como son las relativas a la reforma

constitucional, tratados internacionales, leyes orgánicas, o las leyes de

presupuesto y de la cuenta general de la República.

Además de las atribuciones de orden legislativo, la Comisión Permanente

tiene otras propias de la función de control político, entre las que la más

importante es el conocimiento, en primera instancia, del proceso de acusaciones

constitucionales, sea por la presunta comisión de delitos durante el ejercicio de la

función (antejuicio político) como por infracción de la Constitución (juicio político).

A este fin la Comisión Permanente cuenta con un grupo especializado de trabajo,

al que se conoce como Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, que

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investiga y prepara las denuncias para que resuelva, en primera instancia, la

Comisión Permanente.

El Consejo Directivo y la Junta de Portavoces son órganos de planeamiento y

de concertación interpartidaria. Son órganos de apoyo de la gestión institucional,

porque quienes los integran identifican y deciden cuáles son las metas, los

objetivos y las principales tareas que serán asumidas por el Pleno o por la

Comisión Permanente. Uno de los papeles fundamentales a cargo del Consejo

Directivo es la definición de la Agenda de las sesiones del Pleno o de la Comisión

Permanente, pero esta tarea puede delegarse a la Presidencia, con cargo a que

realice las coordinaciones con los congresistas que solicitan la inclusión de

algunas materias. La composición del Consejo Directivo tiene carácter

proporcional y, por lo tanto, el número de miembros de cada grupo

parlamentario refleja la cantidad de escaños que el grupo tiene en el Pleno.

La Junta de Portavoces, a diferencia del Consejo Directivo, se integra

según un criterio de pluralidad, porque en principio tiene tantos miembros como

grupos parlamentarios reconocidos existen, pero para el cálculo de los votos el

de cada portavoz se pondera en función de la cantidad de escaños del grupo que

representa y por lo tanto la preferencia de cada portavoz representa tantos

votos como el número de miembros que pertenecen a su grupo. La función

central de la Junta de Portavoces es la articulación de los acuerdos más

importantes en la organización del debate y de las votaciones, así como para la

utilización de vías sumarias en la inclusión de la agenda de la sesión (esto es, la

dispensa de envío o de dictamen de Comisiones, la exoneración de

prepublicación, o la ampliación de la agenda de la sesión luego que esta ha sido

fijada por el Consejo Directivo, o por la presidencia si ésta cuenta con

delegación para fijarla), con la votación calificada que prevé el Reglamento del

Congreso en el Artículo 31-A.

La Mesa Directiva y la Presidencia del Congreso son los órganos de

dirección o rectores de la gestión administrativa de la organización; las funciones

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que se les asignan están relacionadas con la atención de las exigencias

presupuestarias, tecnológicas o logísticas que, desde el punto de vista operativo,

permiten el funcionamiento de la integridad del Congreso. El papel de la Mesa

Directiva y de la Presidencia se minimizan en la medida que su capacidad

conductora queda reducida al período anual en el que quienes ocupan esos

puestos tienen a su cargo la orientación de la actividad corporativa. La Mesa

Directiva se integra por el Presidente del Congreso y por tres vicepresidentes,

cada uno de los cuales asume las responsabilidades que se asignan al inicio de

cada período anual. Lo crítico del papel que cumplen estos órganos es que el

escaso tiempo de su mandato le impide impulsar proyectos, medidas o reformas de

mediano o de largo plazo, porque no existe una visión ni proyectos estratégicos

acordados con ese tipo de duración al inicio del quinquenio representativo. Y

cuando el titular de los órganos directivos intenta emprender alguna reforma para

cuyo éxito se requiera la continuidad y estabilidad en el esfuerzo es altamente

probable que el proyecto se agote una vez que concluye el período anual del

directivo que pretendió llevarlo a cabo. La constatación de esta realidad muestra

que con un estilo de funcionamiento semejante será muy difícil que el Congreso

realice una labor más eficaz en el proceso de agregación de valor público en los

productos que le corresponde elaborar en beneficio de la colectividad.

Según el Artículo 29 del Reglamento del Congreso, el Pleno es la máxima

asamblea deliberativa del Congreso. Lo integran todos los Congresistas

incorporados y funciona de acuerdo con las reglas de quórum y procedimiento

que establecen la Constitución y el presente Reglamento. En él se debaten y se

votan todos los asuntos y se realizan los actos que prevén las normas

constitucionales, legales y reglamentarias. El Pleno es integrado por la totalidad

de congresistas. Y la Comisión Permanente, cuyo número no puede exceder del

25 por ciento del total de congresistas (32 representantes), que funciona

principalmente durante el receso del Pleno, resuelve sobre las materias que le

reserva la Constitución en el Artículo 101, así como las que le delega el Pleno

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que no tengan carácter indelegable o que no sea posible la asunción indirecta de

competencia por la Comisión Permanente. El inciso 4 del Artículo 101 indica que

no puede delegarse a la Comisión Permanente la reforma de la Constitución, la

aprobación de tratados internacionales, las leyes orgánicas, la ley de

presupuesto ni la ley de la cuenta general de la república.

Las Comisiones, sean Ordinarias, Investigadoras o Especiales, son órganos

consultivos o de apoyo a los que se les encomienda la preparación de los asuntos

sobre los que deben resolver el Pleno o la Comisión Permanente. Los grupos

parlamentarios son las unidades mínimas de generación de propuestas, iniciativas,

y de promoción de las decisiones corporativas.

Las Comisiones son expresión de una tendencia gradual y aún incipiente del

policentrismo parlamentario. La expresión se refiere a la agudización del

fenómeno de la desconcentración de funciones que previamente eran de exclusiva

e indelegable competencia del Pleno, y se manifiesta en los distintos niveles y

magnitud de autonomía que van procurando para sí las Comisiones asumiendo

capacidades de control y de conducción política dentro de los sectores sobre los

cuales tienen competencia. En principio las Comisiones son grupos de

congresistas a los que se les delega la responsabilidad de preparar el debate y

votación de materias para las cuales se requiere el acopio de insumos que no

pueden procesarse eficientemente en el Pleno, pero el carácter auxiliar y

subordinado que les corresponde con el objeto de dividir aspectos funcionales

relativos al estudio y análisis en unidades de menor concentración de personal va

perdiendo ese perfil para asumir el de instancias desvinculadas de la dependencia

clásica que han tenido del Pleno.

La delegación habilita a las Comisiones para que un número reducido de

congresistas se encargue de obtener información, y avance, tanto en el proceso de

evaluación de las materias bajo estudio y análisis parlamentario, como en el

proceso de construcción y afinamiento de consensos entre la pluralidad de grupos

parlamentarios. El objeto es disminuir las posibilidades de atomización de la

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opinión colectiva, estructurándola alrededor de líneas base o eje en la

normalización de la materia objeto de propuesta, y lograr de ese modo abreviar el

debate y optimizar la capacidad de gestión corporativa

Las Comisiones Ordinarias tienen competencias primariamente legislativas y

complementariamente realizan acciones de control sobre los sectores propios de

la materia de sus sectores. Las Comisiones Investigadoras tienen la finalidad de

realizar pesquisas y acopiar información relativa a asuntos de interés público,

sobre hechos en los que están comprometidos valores o bienes

constitucionalmente protegidos y respecto de los cuales, eventualmente, pudiera

existir alguna responsabilidad de agentes estatales o privados. Y las Comisiones

Especiales pueden tener un variado espectro de competencias y que puede

referirse, por ejemplo, a la obtención de información que permita elaborar una

propuesta de ley de especial significación y alcance para la sociedad, o al

cumplimiento de actos protocolares tales como las Comisiones de Anuncio y de

Recibo que intervienen el día en que el Presidente de la República asiste al

Congreso a dar su mensaje a la nación el día de la patria.

Las Comisiones Ordinarias

La nomenclatura de las Comisiones Ordinarias se basa, en principio, en la

estructura que se observa en los distintos sectores que cubre el gabinete de

ministros. Sin embargo, existe un número de Comisiones mayor que el de

ministerios en razón a las competencias privativas y reservadas del Congreso, de

ahí, por ejemplo, las Comisiones de Constitución y Reglamento, la de Presupuesto

y Cuenta General, o las de Descentralización y de Fiscalización, que no

reproducen la división propia del gabinete ministerial. Los congresistas

pertenecen a las diversas comisiones según la gama de sus intereses temáticos o

la especialidad que han desarrollado o que pretenden abarcar durante su

mandato. En muchos casos la cuestión de la especialidad de los congresistas es

más una pretensión o una expresión excedente de buenos deseos que una

realidad, porque no cuentan con el expertise o destrezas precisas como para

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contar con las calificaciones que caracterizan a un especialista en los temas de

algunas de las Comisiones Ordinarias.

En el cuadro que sigue puede compararse dos momentos históricos a través

de las diferentes visiones que se ha tenido sobre la especialización y división del

trabajo y actividades funcionales del Congreso: el momento inicial del Congreso el

año 1995, con 120 congresistas, y la situación del Congreso 20 años después, el

año 2014, con 130 congresistas. El cuadro también permite comparar la cantidad

de miembros en cada una de las Comisiones en el lapso de los 20 años del inicio

del congreso unicameral.

DIVISIÓN DE LAS ESPECIALIDADES EN EL SISTEMA DE COMISIONES ORDINARIAS

(COMPARACIÓN AÑOS 1995 Y 2014)CUADRO DE COMISIONES

(1995)CUADRO DE COMISIONES

(2014)COMISIÓN Miembr

os

COMISIÓN Miembr

os1. Asuntos Agrarios, Medio Ambiente y Amazonía

12 1. Agraria 17

2. Constitución y Reglamento del Congreso

16 2. Ciencia, Innovación y Tecnología 15

3. Defensa Nacional y Orden Interno

12 3. Comercio Exterior y Turismo 15

4. Derechos Humanos y Pacificación

12 4. Constitución y Reglamento 17

5. Descentralización Económica y Política

12 5. Cultura y Patrimonio Cultural 15

6. Economía 12 6. Defensa del Consumidor yOrganismos Reguladores de losServicios Públicos

16

7. Educación, Cultura y Deportes

12 7. Defensa Nacional, Orden Interno,Desarrollo Alternativo y Lucha contralas Drogas

17

8. Energía, Minas, Pesquería, Industria y Comercio

12 8. Descentralización, Regionalización,Gobiernos Locales y Modernización dela Gestión del Estado

17

9. Fiscalización 16 9. Economía, Banca, Finanzas eInteligencia Financiera

17

10. Justicia 12 10. Educación, Juventud y Deporte 1711. Presupuesto y Cuenta General

16 11. Energía y Minas 17

12. Relaciones Exteriores e Interparlamentarias

12 12. Fiscalización y Contraloría 17

13. Salud, Población y Familia 12 13. Inclusión Social y Personas conDiscapacidad

15

14. Trabajo y Seguridad Social 12 14. Inteligencia 715. Turismo, Telecomunicaciones e Infraestructura

12 15. Justicia y Derechos Humanos 17

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16. Mujer y Familia 1517. Presupuesto y Cuenta General de laRepública

22

18. Producción, Micro y PequeñaEmpresa y Cooperativas

15

19. Pueblos Andinos, Amazónicos yAfroperuanos, Ambiente y Ecología

15

20. Relaciones Exteriores 1721. Salud y Población 1722. Trabajo y Seguridad Social 1523. Transportes y Comunicaciones 1524. Vivienda y Construcción 15

TOTAL DE POSICIONES 192 382

En tanto que según el cuadro del año 1995 el sistema de comisiones preveía

192 posiciones por cubrir, y un requerimiento promedio de 2 Comisiones por cada

congresista, 20 años después, el año 2014, el sistema aumenta el número de

posiciones por cubrir a 382 y el requerimiento promedio de alrededor de 3

Comisiones por cada congresista. La consecuencia del aumento del número de

Comisiones, a la vez que también del número de miembros por cada Comisión

representa una mayor carga de trabajo para cada congresista, porque existe un 50

por ciento mayor cantidad de posiciones de las que tiene que hacerse cargo.

Considerando que las Comisiones tienen una sesión semanal, si cada congresista

debe atender por lo menos a 3 Comisiones, las 3 sesiones semanales le exigen

también una demanda de asistencia física y una atención mayor respecto de los

asuntos sobre los que tienen competencia las Comisiones Ordinarias. En efecto, si

la cantidad de posiciones por las que es responsable cada congresista se

multiplicara por el número de sesiones a las que debe atender durante las 32

semanas que comprende el total de semanas en las dos legislaturas ordinarias del

año legislativo, la diferencia significaría que en vez de tener que asistir a sólo 64

sesiones de Comisión por año, tendría que asistir a 96 sesiones, respecto de cada

una de las cuales es indispensable que se prepare y dedique un tiempo especial

para participar e intervenir con conocimiento de causa.

La lógica de la existencia y del funcionamiento de las Comisiones se sustenta

en la capacidad que debe ganar el Pleno con la mayor capacidad operativa que es

posible acumular de preparar las decisiones corporativas con un espacio

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especializado para el acopio de información de calidad y la articulación de

consensos entre la pluralidad de agrupaciones políticas. Sin embargo, el número

excesivo de comisiones, a lo que se agrega las exigencias del número de

posiciones que debe cumplir y atender cada congresista, genera tanta mayor

demanda de atención en los congresistas que no sólo hace más difícil su

concurrencia física al mayor número de sesiones, exige mayor demanda de

documentación, análisis y estudio respecto de los asuntos que se envía para

estudio de las Comisiones, y dificulta las posibilidades de llegar a arreglos o

consensos suficientemente representativos y vinculantes para y entre los grupos

parlamentarios a través de los miembros de las Comisiones que los representan.

A esta dificultad cabría añadir la tendencia más o menos reciente a la

creación de cada vez mayores números de grupos de trabajo al interior de las

distintas Comisiones Ordinarias, a los que se distribuyen tareas focalizadamente,

con el propósito de que la capacidad de cobertura de la comisión aumente gracias

a la delegación y división de tareas entre los miembros de grupos de trabajo. Tanto

más grupos de trabajo se creen también mayor número de responsabilidades en la

carga de tiempo y de trabajo que deben administrar los grupos parlamentarios y

los congresistas. La sola creación de grupos de trabajo no es una solución a las

expectativas de intervención del Congreso en las necesidades de la colectividad.

De ahí, una vez más, la importancia, necesidad y urgencia de priorizar

estratégicamente las metas y los objetivos de toda la organización parlamentaria

en vista de las limitaciones que la realidad impone a quienes la operan y la hacen

funcionar.

Si el sistema de Comisiones existiera y se fundara bajo el principio del

planeamiento y priorización racional de las metas de la organización

parlamentaria arreglos institucionales de esa especie podrían ser

significativamente eficaces. Sin embargo, debido a la ausencia de metas, objetivos

y tareas priorizadas durante el período constitucional, la consecuencia es que cada

Comisión funciona y se desarrolla con altos niveles de autonomía respecto de los

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productos organizacionales, según un esquema en el que cada una establece

planes de trabajo y de actividad independientemente de las prioridades políticas

que debiera tener el Congreso.

Porque no se usan métodos organizacionalmente eficientes como podría

serlo el planeamiento y priorización de tareas según las cuales se define la

estructura organizacional, los procesos, la infraestructura y los recursos

disponibles, y porque no existe una metodología para medir o evaluar la calidad

del valor agregado que son capaces de aportar las distintas instancias

organizacionales, el Congreso infla ineficazmente su estructura y abulta el número

de pasos procesales o de agrupaciones organizacionales sin visión ni horizonte

institucional.

Dado que los recursos fiscales se asignan al Congreso sin condición, nexo ni

vínculo alguno con su productividad, ni con la calidad de los resultados que es

capaz de generar, cabe hablar de dispendio e ineficacia del presupuesto estatal

que se le adjudica cada año, y ello, paradójicamente, en virtud al

sobredimensionamiento del carácter representativo de la voluntad popular que les

corresponde a los congresistas como operadores de los procesos estatales por

cuenta de la sociedad y de la comunidad política, sobredimensionamiento que está

muy lejos de marchar aparejado con la aprobación ni con la satisfacción popular

por el desempeño y performance de quienes cumplen la función representativa.

A propósito del carácter representativo del Congreso y de la relación de

pertenencia a las Comisiones según la membresía a un grupo parlamentario es

relevante la referencia a los principios según los cuales se define la integración de

esos órganos por los grupos parlamentarios. El Reglamento del Congreso

establece que la conformación de todos los órganos del Congreso se rigen por los

principios de pluralidad y de proporcionalidad, en cuanto éstos sean aplicables. De

esta regla escapa la Mesa Directiva, que generalmente es elegida entre dos o más

alternativas de grupos o de alianzas de grupos, en las que existe exclusión

recíproca entre quienes compiten entre sí.

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Principio de pluralidad

La pluralidad es un principio de mayor flexibilidad que el de

proporcionalidad, porque no toma en cuenta la magnitud de la relación entre las

distintas agrupaciones de acuerdo al mayor o menor número de escaños en el

Pleno.

Para la aplicación plena del principio de pluralidad es necesario que el

órgano se conforme con un número de integrantes que no sea inferior al número

de grupos parlamentarios; por lo tanto, sobre la base de un número de grupos

parlamentarios mayor que el número fijo de miembros en algunas comisiones

como el caso de las Comisiones Ética, de Levantamiento de la Inmunidad

Parlamentaria o en las Comisiones Investigadoras, que reglamentariamente se

integran con una cantidad menor que la del número de grupos parlamentarios, es

posible que no pueda cumplirse con el principio de pluralidad porque cabe que

algún grupo quede excluido de pertenecer a ellas debido a que el Reglamento

prescribe que el número de sus miembros sea una cantidad usualmente menor al

número de grupos parlamentarios para el período. La imposibilidad de incluir a

todos los grupos en algunos de los órganos del régimen parlamentario peruano se

agudiza cuando el número de miembros de varios grupos parlamentarios

minoritarios es el mismo, porque si el número de miembros de una de las

Comisiones mencionadas lo permitiera, el empate del mismo número de miembros

en un grupo crearía el problema de cuál de las agrupaciones podría ser parte de la

Comisión y cuál no.

Siendo así que el principio de pluralidad es comparativamente más laxo que

el principio de proporcionalidad, pero que, a pesar del carácter abierto y flexible

que lo caracteriza y que lo define, puede ocurrir que algunos grupos

parlamentarios queden fuera de algunos de los órganos parlamentarios por ser

material, lógica y matemáticamente imposible que queden integrados por un

número superior de miembros, no es difícil caer en cuenta que algunas reglas de

composición prescritas en el Reglamento del Congreso adolecen de serias

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deficiencias o imperfección en cuanto a la calidad de su composición y

constitución, lo cual genera también niveles tangibles de exclusión política.

En efecto, si el Reglamento dispone que exista un número fijo de integrantes

para la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria, que tiene 5,

para la Comisión de Ética Parlamentaria, que tiene 7, y para las Comisiones

Investigadoras que no pueden tener menos de 3 pero no más de 7, este arreglo

institucional tiene como efecto directo e inmediato que si el número de grupos

parlamentarios es mayor que 5, o que 7, los grupos en exceso de este límite están

privados de participar en esas funciones orgánicas del Congreso.

La situación descrita configura una situación problemática porque así como

es deseable evitar la exclusión de cualquiera de las fuerzas políticas en los

procesos y funciones parlamentarias, no es menos cierto que dejar abierta a la

indeterminación del número de grupos que se creen durante un período

parlamentario también puede constituir una causa de ineficiencias

organizacionales. Precisamente en razón a la necesidad de diseñar y gestionar

eficientemente el procesamiento de la producción institucional del Congreso es

que se ajustan los límites para la integración de los órganos parlamentarios con

números de integración máximos, de forma tal que así aumenten la capacidad de

la organización para realizar eficientemente sus funciones y producir resultados.

La organización parlamentaria, en este sentido, está marcada por el carácter

ambivalente de sus reglas, porque la amplitud de la pluralidad no puede ser

indefinidamente elástica y es preciso acotarla en alguna medida. De ahí que sea

preciso reconocer los costos políticos del número limitado de integrantes o del

número de órganos que es posible crear. Esta es precisamente la razón por la cual

el número de Comisiones Ordinarias no debe ser tan alto que niegue o reduzca la

productividad del sistema parlamentario, como ocurre cuando se reconocen tantas

comisiones que la cantidad de trabajo que muchas de ellas realiza, y el

presupuesto que a ellas debe asignársele, no justifica su existencia.

Por ello es que se ha propuesto que el número de Comisiones Ordinarias no

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deba ser superior al doble del número de grupos parlamentarios, de manera tal

que según esta pauta cada congresista miembro de un grupo parlamentario. Bajo

una lógica parecida también podría resultar más conveniente que la regla para la

composición de comisiones como la de levantamiento de la inmunidad

parlamentaria, la de ética, y las investigadoras, sea que el número de sus

miembros se define conforme al criterio o principio de pluralidad y que el número

máximo es la cantidad de grupos parlamentarios acreditados durante el período

constitucional.

Principio de proporcionalidad

La exigencia del principio de proporcionalidad es más alta, porque no basta

que exista por lo menos un representante por grupo sino que requiere que,

habiendo pluralidad, esta exprese y reproduzca el juego entre mayorías y minoría

que se advierte en el Pleno. Se dan casos ocasionalmente en los que los grupos

sacrifican la magnitud de su presencia en determinadas Comisiones con el

propósito de facilitar que éstas se hagan cargo de la misión en razón de la cual se

las crea, pero la colaboración a través de la posposición del derecho a la

proporcionalidad es una liberalidad que excepcionalmente concede quienes dejan

de exigirla. Por otro lado, se dan también casos en los que el principio de

proporcionalidad puede ser más eficiente además de equitativo, porque cuando el

número de puestos por cubrir es más pequeño que el del número de grupos

parlamentarios, la proporcionalidad es una solución cuando no es factible aplicar

la capacidad de maximizar el pluralismo. Esto último ocurre, por ejemplo, cuando

para conformar una Comisión Investigadora debe designarse a sus integrantes; si

el máximo de integrantes es 7, y el número de grupos parlamentarios es 8 o 9, es

más sencillo resolver la designación aplicando el principio de proporcionalidad

que mediante la aplicación del principio de pluralidad porque con este último

quedarían insatisfactoriamente por lo menos dos grupos fuera de la conformación,

en tanto que la aplicación estricta del principio de proporcionalidad existe una

regla que facilita la racionalización de la composición según la cual se reproduce

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la fuerza electoral de los grupos en la Comisión Investigadora por constituir.

Para que los órganos de la corporación parlamentaria cumplan con eficacia

la finalidad, las metas y los objetivos del Congreso es necesario asegurar la

pertinencia de la forma en que se comprende el diseño de la estructura orgánica

del Congreso. De escasa ayuda es saber cuáles son los órganos que se dividen las

tareas funcionales del Congreso si no se toma en consideración las maneras y la

calidad del procesamiento de las actividades organizacionales.

Los aspectos críticos más importantes en el funcionamiento de la estructura

orgánica del Congreso son, por ejemplo, inestabilidad que generan los

insuficientes compromisos de largo plazo en los grupos respecto de metas y

objetivos corporativos, la que se manifiesta particularmente en la forma en que los

cargos directivos ejercen la conducción del Congreso en la anualidad de sus

mandatos; la limitada representatividad de los miembros de una bancada en las

Comisiones respecto de sus respectivos grupos a los que pertenecen; el excesivo

número de Comisiones Ordinarias o Investigadoras que se crean, que generan una

cantidad desproporcionada, contraproducente e ineficientemente ejecutable de

responsabilidades para los grupos y para los congresistas; y la cantidad exagerada

de personal que se contrata para compensar las deficiencias de tiempo y atender

la carga desmedida de trabajo que el erróneo concepto de la misión y función

representativa sostienen y reproducen los congresistas.

Como lo demuestra la experiencia reciente, al inicio del régimen unicameral,

cuando el número de congresistas llegaba a 120, el número de Comisiones

Ordinarias era de 15. Actualmente, cuando el número de representantes es de

130, se ha aumentado el número de Comisiones Ordinarias a 24. El criterio para

aumentar la cantidad de Comisiones no ha sido la eficacia o el mejoramiento de la

productividad del Congreso, sino la relevancia que se le ha otorgado a diversidad

de temas de trascendencia pública según los distintos períodos electorales.

Desafortunadamente con el aumento del número de Comisiones no se asegura la

mejor atención a los problemas públicos, porque los problemas no se corrigen con

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más Comisiones sino con la concentración de la atención, del debate y de los

recursos para contar con mejor información y mejores elementos de análisis en los

procesos de deliberación y votación. El aumento injustificado de las Comisiones

sólo ha servido para distribuir mayor cantidad de posiciones o cupos, sin que el

trabajo efectivo haya resultado en logros significativos y productos o servicios que

generen mejores niveles de credibilidad y de confianza en la población.

De la calidad con la que se procesa el trabajo parlamentario depende

también la calidad del régimen y del modelo de democracia que rige en el Perú.

Por esta razón las reglas y normas de naturaleza organizacional tienen enorme

trascendencia y consecuencias políticas. El derecho parlamentario tiene

decisivamente un impacto notable en los procesos y en la organización del

Congreso, y de sus usos depende a la larga la mejor o la peor calidad del valor

agregado que les es posible aportar a quienes nos representan. Si se comprende,

conceptúa y diseña adecuadamente los procesos y la estructura organizacional, y

se establecen adecuadas prácticas de producción corporativa, es natural que se

eleven las posibilidades de que el desempeño de nuestros cuerpos representativos

genere nuestra confianza.

La ausencia de correctos diagnósticos organizacionales, o los que se realizan

sin propósito o disposición sincera de reconocer las fallas y debilidades del

sistema representativo, para corregir lo que impide aumentar la calidad de los

resultados y la confianza de la población, no pueden solucionar ni remediar la

desaprobación ni falta de credibilidad que la sociedad tiene y siente respecto de

sus representantes en particular, y respecto de la corporación parlamentaria, es

decir, del Congreso, de manera masiva y general. El funcionamiento del régimen

de democracia representativa es mucho más que la validez legal de los actos de

los protagonistas de los procesos de la organización parlamentaria: el objetivo no

es que todo acto merezca la adecuación con la norma escrita, el objetivo es que

todos los procesos en los que participan nuestros representantes sean eficaces y

sean capaces de aumentar las posibilidades de contar sosteniblemente con un

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régimen eficiente de gobernabilidad que aumente consistentemente el desarrollo

integral de nuestro pueblo.

14. La programación y calendarización del trabajo parlamentario

Para completar la cuestión de la conducción planeada y organizada del

Congreso los dos últimos elementos son la programación y calendarización de

las actividades durante el plazo que dura el mandato, y durante los sucesivos

períodos anuales entre los que se descompone su término. Sobre la

programación y calendarización sí existen reglas explícitas, a diferencia de los

apuntes del esquema de planeamiento previamente presentado, sobre el cual la

práctica ni la costumbre han creado hábitos organizacionales sostenidos,

saludables y provechosos capaces de optimizar la eficacia representativa y los

resultados organizacionales del régimen representativo. En ausencia de planes,

objetivos, y metas organizacionales la conducción de la institución

parlamentaria opera a partir de la conducción del día a día con unidades de

tiempo marcadas por la falta de visión de un futuro específico por lograr.

Fue una norma usualmente incluida en las Constituciones anteriores a la

de 1993 que se definiera en su texto el período de sesiones anuales del

Congreso, ya sea según el número máximo de días de legislatura ordinaria, o el

número de los períodos de legislatura y las fechas de su inicio y fin. La

Constitución de 1993 se aparta de esta costumbre constitucional y la deja

librada al Reglamento del Congreso; esta decisión del constituyente tiene como

ventaja que sea mucho más sencillo modificar los períodos de legislatura y el

número de días en cada uno, y esta ventaja fue usada con provecho cuando

como consecuencia del colapso del régimen que se inició en 1990 fue necesario

adelantar la conclusión de la primera legislatura en Octubre del año 2000 para

cumplir con las reformas que exigió la transición hacia el período que empezó el

año 2001.

El Artículo 49 del Reglamento del Congreso señala que dentro del período

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anual de sesiones, habrá dos períodos ordinarios de sesiones o legislaturas: el

primero se inicia el 27 de julio y termina el 15 de diciembre; el segundo se inicia

el 1 de marzo y termina el 15 de junio. En cualquiera de los dos casos el

Presidente del Congreso puede ampliar la convocatoria con agenda fija. También

debe ser convocado si lo solicita por lo menos el cincuenta por ciento más uno

de los Congresistas. Las dos legislaturas ordinarias comprenden un período

anual, que es el término del mandato de la Mesa Directiva tanto del Congreso

como de las distintas Comisiones Ordinarias. Entre una y otra legislatura el

Congreso se encuentra en receso, y las materias que fuera necesario atender

entre ambas se procesan a través de la Comisión Permanente, a la que sólo

puede delegársele las materias sobre las que la Constitución reserva

competencia expresa al Pleno.

El último párrafo del Artículo 49 del Reglamento faculta, además, al

Presidente del Congreso a ampliar las legislaturas ordinarias, las que con

Decreto de Presidencia pueden quedar prorrogadas al finalizar el plazo

reglamentario con agenda cerrada o fija. La prórroga o ampliación de una

legislatura ordinaria con agenda fija significa que durante el período de

prórroga las materias de debate sólo comprenden los asuntos explícitamente

consignados en la agenda. La prórroga de las legislaturas ordinarias es una

forma de eludir la convocatoria a legislaturas extraordinarias que, en sus

efectos, tienen los mismos alcances que la prórroga de una legislatura ordinaria.

La diferencia entre la prórroga y la legislatura extraordinaria es que para

la prórroga sólo se requiere que así lo decida el Presidente del Congreso o, en

todo caso, por pedido de 66 congresistas (50 por ciento más uno), y que puede

ser sucesivas veces renovada sin límite que lo impida. La legislatura

extraordinaria, por el contrario, tiene una regulación de nivel constitucional

porque la reconocen el inciso 6) del Artículo 118, y el último párrafo del Artículo

130, en el supuesto de que la convocatoria la realice el Presidente de la

República, para lo cual se aprueba y publica un Decreto Supremo con refrendo

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ministerial. Adicionalmente cabe, conforme al segundo párrafo del Artículo 50

del Reglamento del Congreso, la denominada autoconvocatoria, que consiste en

el pedido de convocatoria solicitado por 78 congresistas (tres quintas partes del

número legal); cumplido el requisito del número de firmas y la definición de los

temas materia de la convocatoria, el Presidente del Congreso lleva a cabo la

convocatoria en el plazo de 15 días posteriores a la recepción de la solicitud.

Como en el caso de la ampliación o prórroga de una legislatura ordinaria,

las legislaturas extraordinarias también se realizan con agenda cerrada y se

sujetan a las materias para las que han sido convocadas. Por esta razón no cabe

ampliar la agenda sino por el mismo medio con el que se realiza la convocatoria.

Esto es, por Decreto Supremo si la convocatoria la realiza el Presidente de la

República, o por Resolución del Congreso en caso de autoconvocatoria. En estos

casos no procede la ampliación de la agenda mediante acuerdo de Junta de

Portavoces, porque esa atribución sólo se cumple dentro del período de

legislaturas ordinarias. Sin embargo, un procedimiento oblícuo, que se

encuentra dentro de las potestades inherentes al Congreso, podría ser que,

mediante el voto del número de congresistas requerido para la autoconvocatoria

(tres quintas partes del número legal) la agenda se amplíe cumpliendo de esta

manera con el requisito material para decidir sobre qué materia puede debatir y

votar el Congreso en una legislatura extraordinaria, supeditando de esta manera

la formalidad del requisito previsto en el Reglamento a la capacidad y

competencias funcionales del Congreso.

La división del tiempo parlamentario en legislaturas o períodos anuales

tiene el propósito fundamental de concentrar la actividad legislativa y de control

que realizan los representantes, de forma que durante los períodos en los que la

corporación entra en receso los congresistas tengan oportunidad de contactar

con mayor intensidad con la población en general y las circunscripciones en

particular. Además de esta ventaja para la organización del trabajo funcional del

Congreso, también es un arreglo según el cual el gobierno cuenta con mayor

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discreción para realizar su gestión sin el escrutinio estrecho de los

representantes.

La ventaja que representa la posibilidad de mejorar la comunicación de los

representantes con la población local, sin embargo, se relativiza y disminuye a

raíz del reconocimiento de la denominada semana de representación, que se

regula a partir de Agosto del año 2011 en el inciso f) del Artículo 23 del

Reglamento. La semana de representación constituye una modalidad pensada

para mejorar las posibilidades de interacción entre los congresistas y la

población. En el inciso señalado se indica en efecto que los congresistas se

constituyen cinco días laborables continuos al mes en la circunscripción

electoral de procedencia, individualmente o en grupo.

Con el reconocimiento de espacios amplios y específicos para acentuar las

relaciones de representación de los congresistas con la población se pretende y

procura optimizar la calidad del vínculo representativo, de manera que la labor

propiamente institucional que se desarrolla en los procesos legislativos y de

control integre la información y demandas que recogen los congresistas en su

mayor proximidad física con la colectividad. Estas son oportunidades, en

consecuencia, en las que a la población le resulta más factible conseguir la

atención de sus representantes sobre las demandas de intervención en las que

cabe que asuma competencia el Congreso. De esta manera, además del período

de receso entre legislaturas ordinarias los congresistas cuentan con 5 días

continuos al mes para acentuar el vínculo y comunicación con el electorado.

Conforme a la reforma de Octubre del año 2009 sobre el segundo párrafo

del Artículo 51 del Reglamento el Pleno del Congreso se reúne en sesión en los

períodos ordinarios de sesiones por lo menos tres (3) veces al mes o en

cualquier momento cuando lo solicite la mitad más uno de los Congresistas o

cuando lo convoque el Presidente por razones extraordinarias o de emergencia o

cuando el mismo Pleno o el Consejo Directivo acuerde un rol especial de

sesiones. La regla básica entonces es que durante las legislaturas ordinarias

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debe haber no menos de 3 sesiones mensuales, que la práctica ha establecido

que se realicen normalmente los días jueves a partir de las 9 de la mañana, de

forma que una semana al mes se utilice para cumplir con la semana de

representación, y que los días en los que el Pleno no sesiona pueda realizarse el

trabajo de estudio, investigación y debates en las Comisiones.

Además de la sesión semanal es posible que se convoque a sesión para

días adicionales si lo solicita la mayoría absoluta de congresistas, si lo dispone el

Presidente por razones extraordinarias o de emergencia, o si lo acuerda el Pleno

o el Consejo Directivo. Si no se produce ninguno de estos supuestos la regla es

que el Pleno sesiona 3 veces al mes, y que el resto del tiempo los congresistas

preparan, estudian y discuten las materias sobre las que tienen competencia las

Comisiones, o cumplen actividades durante la semana de representación. Es por

esta razón que la decisión respecto a un número adicional de sesiones al mes, o

a la semana, haga necesario prever el efecto que la convocatoria al Pleno genera

en el quórum de las sesiones adicionales, así como en la suspensión en las

actividades o en los trabajos pendientes y previamente programados en las

Comisiones.

Qué se debate y vota en el Pleno es parte de la agenda de una sesión. El

inciso f) del Artículo 32 del Reglamento dice que el Presidente del Congreso

somete a consideración del Consejo Directivo la agenda de las sesiones del

Pleno y de la Comisión Permanente; el inciso e) del Artículo 30 señala que es

atribución del Consejo Directivo aprobar la agenda de cada sesión del

Pleno, definiendo los proyectos que se tratarán en el orden del día de la

sesión, poniéndolos en conocimiento de los Congresistas veinticuatro horas

antes del inicio de la sesión.; y el inciso f) del mismo Artículo 30 añade que el

Consejo Directivo fija el tiempo de debate de los asuntos contenidos en la

agenda de la sesión del Pleno. La práctica ha establecido como regla que para

cada debate se asigna el tiempo de modo proporcional según el número de

escaños de cada agrupación parlamentaria.

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Han existido experiencias conforme a las cuales, sin embargo, la

atribución del Consejo Directivo ha sido delegada explícita o tácitamente a la

presidencia del Congreso, y es parte de las facultades de la Junta de Portavoces,

según el inciso a) del Artículo 31-A, acordar la ampliación de la agenda de la

sesión y la determinación de prioridades en el debate.

Entre la visión política y la ejecución cotidiana de las actividades

representativas existe un espacio organizacional que debe cubrirse. La

metodología regular para que ese espacio se acorte y anule es la labor de

planeamiento y programación de las actividades. Según puede advertirse, el

Congreso sí cuenta con un marco claro dentro del cual debe organizar su carga

de tiempo, que son el número de legislaturas ordinarias al año, y el número

regular de sesiones semanales por mes. Las obligaciones básicas que recoge el

Reglamento del Congreso consisten en que debe haber una sesión por semana,

que deben haber tres sesiones al mes, y que el Consejo Directivo define qué

temas se propone debatir y votar semanalmente el Pleno, con la cantidad de

tiempo correspondiente a cada uno distribuido proporcionalmente entre los

distintos grupos parlamentarios.

En contraste con ello, las normas ni la práctica organizacional regulan, ni

han recogido, ni dan cuenta, de la experiencia de planeamiento y ejecución de

actividades operativas según planes adoptados. Para suplir la inexistencia de

normas explícitas que dispongan formalmente la necesidad de operar

logísticamente conforme a una visión, planes, objetivos y metas organizacionales

bastaría con hábitos prácticos capaces de reconocer que la carga de trabajo y la

carga de tiempo deben administrarse y gestionarse con consciencia de la

eficiencia con la que debe realizarse el proceso de agregación de valor por los

representantes en el tiempo que dura su mandato.

La productividad del Congreso debiera resultar del modo como invierten el

tiempo disponible las unidades orgánicas entre las que se dividen competencias

y tareas para procesar la demanda política que debe ser objeto de

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transformación para producir resultados capaces de mejorar efectivamente las

condiciones generales de vida y de bienestar para la población. Con el tiempo

limitado de las dos legislaturas, de las tres sesiones mensuales, y del tiempo de

debate por cada sesión y por cada uno de los asuntos que el propio Consejo

Directivo establece, el Congreso debe decidir qué será objeto de su atención,

qué leyes debe aprobar y qué actos de control debe priorizar.

Si quienes tienen a su cargo la dirección y concreción de los esfuerzos

representativos tienen una idea clara de la visión y significado del Congreso en

relación con la vigencia de los principios y valores políticos de nuestra vida

colectiva, es inevitable y necesario que la integridad de actividades bajo esa

dirección se rija explícitamente, y resulte consistente, con la visión y significado

adoptados, de manera que la posición que ocupa el Congreso en el régimen

político nacional sea resultado de las sinergias que se generen durante el

mandato representativo.

La ausencia de planes organizacionales limita severamente la eficiencia y

la productividad del régimen representativo, porque se desconoce el método de

uso adecuado de los recursos y del tiempo disponible para alcanzar las metas

institucionales y cumplir los objetivos y tareas que forman parte de los

resultados políticos por los que son responsables todos los representantes. Sin

planes a mediano o largo plazo el uso de los recursos y del tiempo quedan

limitados a las presiones de las sucesivas irrupciones de situaciones de

emergencia coyuntural, o de atención indiscriminada y difusa de la demanda que

llega al centro de toma de decisión que es el Pleno, a través del filtro de su

agenda. Decidir sin el horizonte de un plan es una forma antieconómica de

disipar los recursos asignados y por lo tanto de afectar el alejamiento de las

metas y de los objetivos organizacionales por los que son responsables todos los

representantes.

La programación de las actividades según un plan y una visión de futuro

no es una tarea ni función normativamente obligatoria. No existe norma expresa

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alguna que obligue al Congreso ni a sus órganos directivos a programar según

un plan o prioridades. Sí se enuncia la posibilidad de valerse de planes, pero la

enunciación mantiene la necesidad en suspenso porque tiene carácter opcional o

facultativo. La necesidad de programas según un plan es expresión de un tipo de

orden u organización que no resulta de un mandato legal, sino de una

responsabilidad política, porque el plan y los programas son instrumentos en los

que se reconoce que existe una visión o un propósito futuro al que se aspira y

pretende llegar de modo deliberado y consciente.

Privarse de planes en el acto de programación y calendarización de las

actividades regulares es un acto sintomático de la incapacidad de visualizar el

futuro al que se pretende llegar, y es una forma, también, de renunciar al

esfuerzo concentrado y focalizado por lograr una meta y a la posibilidad de

evaluar el propio desempeño según cómo se aproxime o alejen los resultados

mostrados del objetivo preestablecido al momento en que el plan y los

programas se diseñan y aprueban.

Por lo tanto si la actividad del parlamento no es programada según una

visión de futuro y metas a largo plazo los actos y los procesos cumplidos sin

planeamiento, paradójicamente, no son afectados formalmente en su validez. La

necesidad de la programación según un plan se encuentra en la lógica de las

operaciones y es parte de la dimensión en la que se discute cómo gestionar

mejor las responsabilidades representativas.

No programar según un plan y una visión a largo plazo no hace del

desempeño parlamentario una conducta jurídicamente reprobable. La ausencia

de exigibilidad legal para la programación de acuerdo a metas corporativas a

largo plazo tiene naturalmente efectos en la calidad de la democracia

representativa, pero esa calidad no resulta del cumplimiento ni del

desacatamiento de requisitos de validez de la acción funcional de los

representantes, sino del criterio práctico y operativo con el que se organizan las

tareas que deben desarrollar y procesar durante su mandato. El jurídicamente

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más impecable de los actos representativos puede tener desastrosos impactos

en el plano de los resultados políticos, cuando la legalidad del desempeño se

antepone, y no se integra con la capacidad de decidir según la finalidad, metas y

resultados que debe asegurarse de alcanzar y conseguir la corporación

parlamentaria.

COMPROBACIÓN DE APRENDIZAJES

1. ¿Por qué la organización y los procesos deben ser consistentes con la finalidad,

las metas y los objetivos del Congreso?

2. ¿Qué órganos son los responsables de la conducción del proceso de planeamiento

organizacional del Congreso?

3. ¿Qué consecuencias genera en la calidad de la producción del Congreso la

ausencia, o no uso, de plan estratégico y de la agenda legislativa priorizada en la

organización de los procesos parlamentarios?

4. ¿Qué efecto cabe esperar de la brecha entre los requisitos para ser elegido

congresista, y el perfil de capacidades o destrezas necesarias para desempeñar

óptimamente el puesto y las tareas de representante del pueblo en el parlamento?

5. ¿Qué papel y responsabilidad tienen los partidos políticos en la reducción de la

brecha entre requisitos para la elección del congresista y el perfil de competencias

para el ejercicio óptimo de las tareas representativas?

6. ¿Cómo se define y cuál es el propósito del estatuto parlamentario?

7. ¿Cuáles son y en qué consisten las restricciones del estatuto parlamentario?

8. ¿Por qué las prerrogativas son necesarias y tienen carácter excepcional en un

régimen republicano de democracia representativa?

9. ¿Qué relación existe entre la no imperatividad del mandato, su irrevocabilidad y

la representación de la nación?

10. ¿Qué finalidad cumple y qué límites tiene la prerrogativa de la inviolabilidad de

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votos y opiniones?

11. ¿Bajo qué supuesto se requiere el levantamiento de la inmunidad a un

congresista y quién el titular de la solicitud ante el Congreso?

12. ¿Es necesario solicitar el levantamiento de la inmunidad para iniciar, o para

continuar, un proceso penal relacionado con actos anteriores al inicio del mandato

de un congresista?

13. ¿Cuáles son las diferencias entre las consecuencias del levantamiento de la

inmunidad de proceso, y de la inmunidad de arresto?

14. ¿Qué órganos tienen la potestad de levantar la inmunidad de proceso o de

arresto?

15. ¿Se suspende el ejercicio de la función o del cargo al congresista cuya

inmunidad de proceso ha sido levantada?

16. ¿Qué riesgos y deficiencias se generan con la falta de priorización de las tareas

y metas que debe cumplir la estructura orgánica del Congreso?

17. ¿Qué caracteriza al policentrismo parlamentario?

18. ¿Qué diferencia y efectos causa el uso de los principios de pluralidad o de

proporcionalidad en la composición de las Comisiones?

19. ¿Cuál es la finalidad de las legislaturas, en qué consisten y cuál es el plazo de su

funcionamiento?

20. ¿Qué tienen en común y cómo se diferencian la ampliación de la legislatura de

la legislatura extraordinaria?

21. ¿Cómo se amplía la agenda de una legislatura extraordinaria?

22. ¿En qué consiste y para qué sirve la semana de representación?

23. ¿Por qué el planeamiento prospectivo o estratégico de la actividad

parlamentaria mejora la productividad y la capacidad de gestión del régimen

representativo?

III. EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES PARLAMENTARIAS

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15. La titularidad de los sujetos procesales en el proceso de toma de

decisiones

La cuestión de la titularidad en el proceso de toma de decisiones

organizacionales supone dos aspectos. Primero, es quiénes deciden; y segundo,

quién determina sobre qué se decide y cuándo quien puede decidir ha tomado una

decisión válida. Es preciso distinguir entre la cuestión de la capacidad de

propuesta o de impulso en los distintos procesos parlamentarios, y la de quién es

competente para para tomar decisiones corporativas, quién califica sobré que se

decide, y quién discierne y adjudica una decisión como adoptada o no adoptada.

Ha quedado claro que el impulso procesal de la agenda de las sesiones del

Pleno las define el Consejo Directivo; la Junta de Portavoces tiene la atribución de

ampliar la agenda; y Presidente del Congreso suele recibir la delegación del

Consejo Directivo para definir qué temas se incluyen en la agenda de una sesión.

El sujeto procesal competente para impulsar los procesos parlamentarios

que se tramitan en la agenda de sesiones lo es quien es reconocido como titular de

actos organizacionales en cualquiera de las funciones que desarrolla el Congreso.

En algunos casos el titular es un sujeto individual, en otros uno colectivo. El típico

caso del sujeto individual es el congresista, en la medida que, por ejemplo, puede

solicitar informes a autoridades estatales, pedir el uso de la palabra durante los

debates, o votar durante las consultas en los procesos de votación. También son

sujetos individuales los titulares de un órgano parlamentario, como lo es el

Presidente o vicepresidentes del Congreso, o los Presidentes de Comisiones,

cuando conducen el debate, ofrecen y ceden el uso de la palabra, definen qué se

debate o sobre qué se vota, proclaman el resultado de las votaciones, o dirimen en

casos de empate. De modo singular se advierte el carácter de sujeto procesal del

Presidente de una Comisión cuando integra los planteamientos propuestos

durante un debate y propone un texto sustitutorio a consideración y para decisión

del Pleno.

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Los sujetos procesales de impulso de carácter colectivo son los que

intervienen en los diversos procesos parlamentarios con decisiones que se adoptan

en el seno de los propios órganos con el voto de quienes son miembros o

pertenecen a ellos. Entre los sujetos procesales colectivos los más importantes

obviamente son el Pleno y la Comisión Permanente como titulares preeminentes

de las capacidades constitucionalmente reconocidas al órgano representativo por

excelencia en el Estado. También lo son los diversos tipos de Comisiones, y los

grupos parlamentarios.

Las Comisiones operan como órganos auxiliares y dependientes o

subordinados del Pleno, carecen de autonomía y de competencia ejecutiva, y

tienen a su cargo la preparación informada y consensuada de los debates en lo

que respecta a la labor legislativa, y la realización de las pesquisas,

investigaciones y hallazgos pertinentes a una indagación de interés público en lo

que respecta a la labor de control. De modo análogo, los grupos de trabajo que se

conforman al interior de las Comisiones operan como instancias desconcentradas

con misión focalizada a las que se encargan labores específicas con el objeto de

que el pleno de una Comisión esté en capacidad de abordar materias previamente

documentadas o consensuadas en sus grupos de trabajo. La más importante

limitación de las Comisiones y de los grupos de trabajo es que no cuentan con

autonomía para proceder con independencia de los órganos de los que son parte.

La inobservancia de esta limitación puede ser fuente de severas distorsiones en el

régimen representativo en la medida que pretender la independencia desvinculada

de la pluralidad del Pleno o de la Comisión es una forma de privar la acción e

intervención parlamentaria del carácter plural de la estructura organizacional y, lo

que es similar, incidir en una alternativa facciosa de gestión que riñe frontalmente

con los procesos del régimen democrático.

Los grupos parlamentarios son sujetos procesales en cuanto se los reconoce

como unidades mínimas entre las que se divide y adjudica proporcionalmente el

tiempo u otros recursos organizacionales. El papel de los grupos parlamentarios

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como sujetos procesales se lo percibe con claridad en relación con el proceso

legislativo, con el proceso de distribución de puestos en otros órganos

parlamentarios, y con los procesos deliberativos. Los grupos parlamentarios han

desplazado a los congresistas como titulares natos de la iniciativa legislativa,

porque si bien los proyectos son propuestos por uno o más congresistas

individualmente, el ejercicio efectivo de la iniciativa no puede materializarse a

menos que las iniciativas individuales resulten avaladas y autorizadas por los

grupos parlamentarios a los que pertenecen los autores de las iniciativas. Es en

este sentido que cabe afirmar que los grupos parlamentarios han adquirido el

papel de filtro y también son parte de un diseño que pretenden disminuir y

concentrar los niveles de generación y de producción de decisiones corporativas.

Se advierte por lo tanto cierta tendencia al nucleamiento de unidades de

decisión previamente disipadas o diluidas, pero a la vez también se tiende a

fortalecer la afirmación de mecanismos plurales y proporcionales de dirección y de

adopción de acuerdos. Se trata de un logro insuficientemente reconocido en el

marco de la realidad fragmentada o atomizada de agrupaciones políticas, porque a

pesar de la fragilidad y falta de cohesión y disciplina interna de los partidos que

llegan a contar con representación parlamentaria, también se presenta un

mecanismo de formación de arreglos entre la pluralidad de agrupaciones que se

constituyen y reconforman en el Congreso.

Qué se pone al voto es una atribución inherente al papel que desempeña el

Presidente, sea en una sesión del Pleno, de la Comisión Permanente, o de

cualquier tipo de Comisión o grupo de trabajo. Sin embargo, no obstante la

facultad que se le reconoce al Presidente su juicio respecto de qué es lo correcto o

lo conveniente de someter a votación, el Presidente debe contar con un margen

indispensable de discrecionalidad para modificar, a su criterio y bajo su

responsabilidad, el orden y programa acordado en la agenda. Si los propios

congresistas invocan la flexibilidad del Presidente para que no aplique el

Reglamento rígidamente cuando, por ejemplo, les toca expresarse en el Pleno, es

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sólo civilizado y razonable esperar, recíprocamente, que se conceda un margen y

dosis de tolerancia para que no pierda la capacidad de decisión que quien detenta

autoridad tenga la posibilidad de ejercitarla.

El margen de discrecionalidad que se endosa al Presidente no es gratuito,

como puede parecer obvio. El Presidente responde por los eventuales excesos que

el ejercicio de su criterio exija demandarle el Pleno. El Presidente puede

exponerse a una censura, efectivamente, si su discrecionalidad se convierte en

sistemático ejercicio arbitrario de su capacidad de dirigir el debate e interpretar la

voluntad de la asamblea. No tiene una facultad ilimitada de conducción porque

con su dirección debe generar confianza en la totalidad de la representación.

El Presidente es responsable ante el Pleno por las suspicacias o negligencia

en que incurra en la conducción imparcial, independiente y neutral de todos los

asuntos o materias agendados, así como de la diversidad de incidencias e

imprevistos que se generaran durante el debate regular de la agenda de la sesión.

El manejo que tiene el Presidente durante el desarrollo de la sesión es la condición

de niveles productivos o estériles del uso del espacio deliberativo durante las

sesiones, en la que se propicien espacios para el intercambio plural de puntos de

vista, agotando al máximo las posibilidades de exposición de ideas u objeciones

respecto de las materias agendadas para el debate.

La ductilidad del Presidente del Congreso es una capacidad y actitud

indispensable para llegar a resultados colectivos de mejor calidad, pero a la vez la

flexibilidad y permeabilidad no pueden ser absolutas porque la ausencia de

firmeza debilita la autoridad ante amenazas derivadas de propósitos

obstruccionistas de las minorías o de la oposición. El equilibrio entre la

maximización de las demandas de la minoría y la intolerancia impositiva de la

mayoría da un margen de juego en la que el Presidente debe ejercer el arte del

ejercicio equitativo de las facultades y poderes que se le reconocen para que la

autoridad sea respetada.

Ha sido una regla organizacional larga y uniformemente aceptada que el

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debate se realice a partir de una propuesta de decisión colectiva previamente

dictaminada por las Comisiones. Esta regla ha sido incorporada en el Artículo 105

del texto constitucional, en el que se prevé la excepción de que existan casos en

los que se exoneren de esta etapa de conformidad con lo que se establezca en el

Reglamento del Congreso. Siendo la regla general debatir a partir de propuestas

estudiadas y consensuadas por una Comisión, el propio Congreso ha variado la

tendencia a debatir previa preparación del debate por una Comisión exonerando

de dictamen o de envío a Comisión algunos proyectos o asuntos. Sin embargo, a

pesar de las exoneraciones, ya sea de dictamen o de envío a Comisión, se ha

mantenido el criterio de que quien orienta el sentido del debate sea el Presidente

de la Comisión que tuvo competencia sobre el asunto en debate, o que habría

tenido competencia sobre materia propia de su Comisión.

En este contexto es pertinente definir quién tiene la titularidad en los

procesos de toma de decisión corporativa, independientemente de la condición

general relativa al sujeto procesal a cargo de la iniciativa y del impulso de las

tareas corporativas del Congreso. La cuestión de quién decide en los procesos

corporativos se responde señalando que las decisiones del Congreso las toma o el

Pleno, o la Comisión Permanente, según los niveles de competencia respecto de

los cuales sea necesario tomar una decisión, y las condiciones que se exigen para

que la decisión se tenga por válidamente aprobada o acordada. De manera

análoga, las decisiones que toman las Comisiones también deben ser resueltas por

el propio órgano al que le compete adoptar un acuerdo determinado. La decisión

de cada unidad orgánica es acordada si el órgano cuenta con el quórum

reglamentario, y si el número de votos a favor de la propuesta de acuerdo es

superior a los votos en contra o a las abstenciones, por supuesto, según el tipo de

mayoría que la norma establezca como condición de validez y eficacia para el tipo

de asunto bajo consulta.

Diferente es la cuestión respecto de quién determina qué se pone al voto y

sobre qué se decide. A partir de la base de la agenda de una sesión se debaten los

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temas en el orden en que la Mesa los enuncia. Usualmente los debates se realizan

según un orden de prioridades que gestiona la Presidencia, ya sea porque el

Consejo Directivo ha acordado su inclusión en la agenda de la sesión, o porque el

Presidente ha elaborado la agenda según la delegación que le otorga el Consejo

Directivo. De manera que la pregunta no es qué ingresa en la agenda de una

sesión, sino qué se pone al voto cuando un asunto determinado ha sido objeto de

debate.

Todo voto se produce sobre una materia expedita para adoptar un acuerdo

definitivo. El carácter conclusivo del texto sobre el que se vota depende de la

decisión que propone el Presidente de la Comisión encargado de explicar y

sustentar los alcances de la propuesta. Si durante el debate se producen

sugerencias, observaciones, comentarios u objeciones, el Presidente de la

Comisión las asimila y se responsabiliza de elaborar la propuesta sobre la cual el

Presidente del Congreso realiza la consulta al Pleno o a la Comisión Permanente.

El procedimiento regular preveía que, si durante el debate surgían

alternativas qué tomar en cuenta, el Presidente de la Comisión se reuniera con los

miembros de la Comisión para uniformar criterios y proponer una fórmula de

consenso. Esa práctica fue sustituida por otra según la cual es el Presidente de la

Comisión quien de modo autónomo e individual puede proponer qué texto es el

que debe consultarse y votarse. De este modo es como debe reconocerse la

especial gravitación que tienen los Presidentes de Comisión como sujetos

procesales en los actos de formación de la decisión del Pleno del Congreso. Lo que

autoriza el Presidente de Comisión al finalizar el debate en el Pleno es lo que debe

poner al voto el Presidente del Congreso, sin que se requiera coordinación formal

alguna con los miembros de la Comisión dictaminadora. Esta ha sido una práctica

sostenida aunque no sin generar esporádicamente protestas por la minimización

del carácter plural y corporativo con el que debe determinarse el contenido de la

propuesta que se pone al voto.

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16. El número legal, el número de hábiles y el número de presentes

En las situaciones sobre las que se definen situaciones organizacionales es

inevitable determinar si existe o no la mayoría necesaria para que se reconozca un

estatus o una decisión determinada. La determinación se produce según que se

haya o no alcanzado la mayoría que para cada situación prevé la norma. En las

asambleas ocurre lo que pasa con las votaciones generales en las que se dice que

una votación es válida si concurre determinado número de electores, o si

existiendo validez de la votación se alcanza o no el número de votos necesario

para que el acuerdo prospere o se rehúse.

Es por eso una cuestión indispensable para definir si existe acuerdo sobre

determinada materia objeto de consulta a los órganos parlamentarios conocer cuál

es la fórmula para el cálculo que refiere la norma, y cuál es la base sobre la cual la

fórmula se aplica. La fórmula puede expresar que un asunto se aprueba por

mayoría o por mayoría absoluta, o indicar un porcentaje o proporción específicos.

La base sobre la que se aplica la fórmula consiste en el número respecto del cual

se aplica la fórmula. La base puede ser el número legal, el número de hábiles, o el

número de presentes.

Porque no es infrecuente que se descuide, confunda o se pase por alto que

las fórmulas para tomar decisiones colectivas definen el número de votos

necesarios para que los acuerdos se aprueben sobre diferente base de cálculo, es

necesario explicar el método para usar correctamente las fórmulas y definir si un

asunto quedó como efectivamente aprobado, o no. El resultado de la aplicación de

una fórmula de votación será distinto según que se realice sobre una u otra base.

Las bases para el cálculo de las fórmulas son el número legal, el número de

hábiles y el número de presentes. Cuando la regla es que un acuerdo se adopta

con la mayoría absoluta, es decir con más de la mitad del número legal, por

ejemplo, la exigencia será distinta y más alta que si debe adoptarse con más de la

mitad del número de hábiles o de presentes. De las tres opciones únicamente la

primera permite anticipar o predecir una cantidad fija. Como el Congreso se

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integra con 130 congresistas, el número legal es 130, y la mayoría absoluta (más

de la mitad) es igual a 66 votos, porque es el primer número entero superior a la

mitad que es 65.

A diferencia del número legal, el número de hábiles es siempre una cantidad

líquida, porque fluctúa según la cantidad de congresistas con licencia,

suspendidos, no incorporados, inhabilitados, o autorizados para no concurrir y

bajar por lo tanto la base del número de hábiles. Las licencias son autorizadas por

el Consejo Directivo, el que no puede autorizar a un número superior al 20 por

ciento del total de congresistas. Pero además del límite que generan las

licencias convencionales (que concede el Consejo Directivo) caben dos

excepciones en relación con la cantidad de licencias vigentes; la primera, que el

Artículo 52 del Reglamento considera automáticas, o licencias de hecho, porque

no requieren ni solicitud ni autorización por el Consejo Directivo, que son las

que comprenden las ausencias del congresista que se encuentre fuera de la

capital de la república o las ausencias causadas por enfermedad y que se

atiendan en hospital, clínica o en el domicilio del congresista. A las licencias de

hecho que se reconocen cuando el congresista está fuera de la capital de la

república, y que no necesitan solicitud sino que se otorgan de manera

automática, se las suele considerar licencias por representación, o licencia

oficial, según que se trate de licencias sin goce de haber, o con goce de haber.

La segunda excepción es la prevista en el inciso d.7 del Artículo 89 del

Reglamento, que reconoce las licencias de oficio o licencias de pleno derecho,

para todos los integrantes de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales

durante la etapa del proceso de investigación de los denunciados en

cualesquiera de los órganos del Congreso a los que estuvieran obligados a

asistir.

Bajo el supuesto de que los congresistas con licencia regular no pueden ser

más de 26 (y que no existieran licencias de hecho ni licencias de pleno derecho), el

número de hábiles sobre el cual habría que definir la mayoría absoluta (más de la

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mitad del número de hábiles) sería 104 congresistas, en cuyo caso la cifra para

aprobar el acuerdo sería de 53 votos. Sin embargo, no debe perderse de vista que

tampoco incluye el número de hábiles a los suspendidos, a los no incorporados, y a

los inhabilitados. Por eso es que al máximo de 26 con licencia hay que adicionar

los demás congresistas que se encontraran entre los suspendidos, no

incorporados, inhabilitados, o que contaran con licencias de hecho o de pleno

derecho. Una vez definido el número de los excluidos como no habilitados, ese

número se convierte en la base cierta para aplicar la fórmula de la mayoría

absoluta.

Algo similar ocurre con los casos en los que la base se fija en el número de

los congresistas presentes. Si la fórmula indica que una votación se aprueba con

más de la mitad del número de presentes (esto es, la mayoría absoluta de los

presentes), todo lo que cuenta es cuál es el número de congresistas asistentes

durante el debate y votación del asunto materia de la consulta. El único requisito

esencial adicional para determinar si se llegó a aprobar la cuestión es que el

número total de votos alcanzados (la suma de los votos a favor, en contra y las

abstenciones) sea igual o mayor al número exigido para el quórum de la sesión. Si

el total de votos no alcanza el quórum exigido para la sesión no hay acuerdo

válido, a pesar que se cuente con una mayoría absoluta sobre los presentes,

porque el número de presentes no es suficiente para que el órgano parlamentario

sesione.

Similares consecuencias cabe prever respecto de otras fórmulas, como el

tercio, 15 por ciento, 20 por ciento, 25 por ciento, o 40 por ciento, tres quintos,

dos tercios, o cuatro quintos, etc. Si se tomara el ejemplo de la fórmula para

tramitar las interpelaciones, puede apreciarse cómo se recurre a dos tipos de

fórmulas y también a dos tipos de base para fijar la mayoría con la cual se puede

presentar y la mayoría con la cual se admite la interpelación. Para presentarla se

exige 15 por ciento del número legal, pero para admitirla el tercio del número de

hábiles. De igual modo, para el trámite de los pedidos de vacancia del Presidente

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de la República, el Artículo 89-A del Reglamento del Congreso establece que se

presentan con el 20 por ciento del número legal, la admisión se prevé con el 40

por ciento del número de hábiles, y la aprobación se alcanza con dos tercios del

número legal.

La regla general es que las fórmulas que exigen una mayoría basada en el

número legal, o en el total de miembros del Congreso, son más estrictas, porque

requieren una mayor cantidad de congresistas. En siguiente lugar se consideran

las fórmulas que exigen mayoría del número de hábiles, porque se deben excluir

del número legal a un grupo de congresistas autorizados, impedidos o

inhabilitados para estar presentes o votar en la sesión o en la materia particular

objeto de consulta. Las fórmulas que se establecen sobre la base del número de

presentes suelen exigir menor base de cálculo, porque dejan de lado la

consideración al total legal de miembros del órgano o asamblea, así como la

contingencia de que haya congresistas no hábiles ni habilitados para votar.

Cuando en la referencia anotada en el párrafo precedente se señala que

existen niveles más estrictos de exigibilidad de un número de congresistas es

necesario precisar que la relación de exigibilidad entre los tipos de base para

calcular la fórmula es válida fundamentalmente cuando el porcentaje o la

proporción es la misma. Vale decir, si respecto de cualquiera de los tipos de base

para una misma fórmula es distinta, como cuando se compara la mayoría absoluta

del número legal, de hábiles o de presentes. Puede no existir una comparación

lineal de nivel de exigibilidad si se pretende comparar, por ejemplo, el tercio del

número de hábiles con el 15 por ciento del número legal, o el 35 por ciento del

número legal con la mayoría absoluta de los presentes, porque en estos casos bien

puede ocurrir que la base sea más baja, pero la fórmula de la mayoría exigida

ocasione que, a pesar que se requiera el cálculo sobre la base del número legal, la

exigencia de la fórmula sea más elevada, como ocurriría si se comparara, por

ejemplo, el 15 por ciento del número legal (para presentar una moción de

interpelación) con la mayoría absoluta del número de presentes (para aprobar el

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presupuesto anual de la república).

17. El quórum

El quórum es el número de asistentes, o de votos, con el que una reunión, o

una decisión, tienen validez, legitimidad y carácter vinculante para la asamblea u

órgano que sesiona o vota sobre una cuestión determinada.

La premisa es que las reuniones y los acuerdos de una instancia colectiva,

como lo es la asamblea, deben contar con mínimos de concurrencia y de votos

para que las discusiones y las decisiones se consideren como suficientes o

aprobadas. La noción de quórum apela al número de los que deben estar en una

reunión, o concurrir con el mismo parecer en una votación, como seguridad para

que el acto colectivo se considere como un acto representativo de la asamblea. Los

actos representativos son los actos aprobados por una mayoría capaz de producir

resultados políticamente legítimos, seguros, justos y confiables.

La diferencia de situaciones a las que se les atribuye requerimiento de

quórum más alto o más bajo depende de la forma en la que en la que cada

organización valore o priorice el tipo de consulta que se realiza, sea para iniciar o

continuar una sesión, o para admitir o aprobar una propuesta. La diversidad de

propuestas a su vez puede generar diferente nivel de exigencia. En unos casos se

considerará que debe facilitarse el logro de acuerdos con número bajo de

miembros, en tanto que en otros se preferirá no dar por aprobado un asunto si no

cuenta con un número especialmente elevado de votos a favor. En el primer

supuesto bastará la voluntad de un número minoritario de integrantes de la

asamblea, en tanto que en el segundo se eleva la valla a efecto de aproximarse a la

unanimidad entre las tendencias existentes en el órgano que toma la decisión.

La regla central para el quórum de inicio en las sesiones el Congreso

peruano, la establece el Artículo 52 del Reglamento cuando señala que el quórum

para la realización de las sesiones del Pleno es de la mitad más uno del número

hábil de congresistas. Esta misma regla se aplica para los demás órganos del

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Congreso, y así lo explicita el mismo artículo cuando señala que el quórum para la

realización de las sesiones de la Comisión Permanente y de las distintas

Comisiones del Congreso de la República es de la mitad más uno del número hábil

de sus miembros.

La calificación del quórum le corresponde al Presidente de la asamblea. El

tercer párrafo del Artículo 58 del Reglamento indica que al inicio de cada sesión y

después de pasar lista, el Presidente informará al Pleno el quórum legal de la

sesión. La expresión quórum legal en esta expresión significa cuál es el número de

congresistas que deben estar presentes en la sala de sesiones después de haber

aplicado la fórmula para calcular el quórum; esto es, qué número representa la

mitad más uno del número hábil de congresistas. Por lo tanto, hecho el anuncio la

cifra que indica el Presidente determina que se inicie la sesión. El inciso a) del

Artículo 54 prescribe que de no haber quórum en la Sala, el Presidente lo

anunciará y suspenderá la reunión, convocando para nueva hora o fecha y

ordenando la publicación de los nombres de los congresistas que con su ausencia

han impedido que se realice la sesión. De esta lista serán excluidos sólo los

congresistas que se encuentren gozando de licencia o en sesión de Comisión

debidamente autorizada.

Además de la determinación del quórum que se efectúa al inicio de una

sesión, el Reglamento también prevé que se conozca si lo hay o no luego de

anunciarse la conclusión del debate y antes de la votación. El segundo párrafo del

Artículo 56 señala que luego que el Presidente anuncia que se procederá a votar

se verificará el quórum. Desde ese instante, ningún congresista debe abandonar la

Sala, permaneciendo en su escaño hasta que concluya el acto de votación.

Lo regular es que el resultado de las votaciones exprese un total de votos

que demuestren la existencia de quórum. Sin embargo, en el último párrafo del

Artículo 58 del Reglamento incluye la hipótesis contraria al prever que cuando el

resultado de alguna votación sea inferior al quórum establecido, el Presidente

queda autorizado para volver a someter el tema a votación el mismo día, sin

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necesidad de que sea tramitado con una reconsideración y continuándose la

sesión con el debate de otro asunto. Esta regla reconoce el supuesto de que la

asamblea pueda continuar sesionando y debatiendo aun cuando no exista quórum

en la sala de sesiones.

Un supuesto alternativo se consigna en el segundo párrafo del Artículo 52,

que refiere el caso en el que, antes de una votación, un congresista cualquiera

pide que se verifique el quórum. El texto de esa regla dice que cuando exista duda

sobre el número de congresistas presentes en la sesión, cualquier congresista

puede solicitar que antes de la votación se verifique el quórum. Esta regla se

aplica para el caso en que la sesión se encuentre en una situación anterior a una

votación. La cuestión es qué tanto antes de una votación puede solicitarse la

verificación del quórum, aunque la usanza regular ha sido entender que la facultad

de solicitar esa verificación se restringe al momento que comprende entre la

declaración de haberse agotado el debate y el anuncio del Presidente sobre el

sometimiento del asunto a votación.

Esa comprensión del texto reglamentario, sin embargo, parece carecer de

sentido, porque entender restrictivamente que sólo cabe solicitarse la verificación

del quórum antes de la votación es un supuesto redundante, dado que es parte del

procedimiento regular que siempre antes de la votación el quórum se verifique sin

necesidad que ningún congresista lo solicite, según lo prevé el Artículo 56 cuando

prescribe que terminado el debate de un asunto, o el tiempo prefijado por el

Consejo Directivo, o cuando ya han hecho uso de la palabra los integrantes de

todos los grupos parlamentario que lo soliciten o cuando así lo establezca el

Reglamento, el Presidente anunciará que se procederá a votar. Hecho el anuncio,

se verificará el quórum (…). En consecuencia, si es lo normal que luego de

concluido el debate, y antes de la votación, deba verificarse el quórum, es

irrelevante que se reconozca restrictivamente como facultad de cualquier

congresista que solicite esa verificación porque lo solicitara o no es parte de la

lógica material en el procedimiento de deliberación y votación. Por esta razón

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cabe afirmar, por lo tanto, contrariamente a la práctica regularmente observada

en el Congreso, que la facultad de solicitar la verificación del quórum no se

restringe al momento inmediato anterior a la votación sino a cualquier momento,

sea o no inmediato, y por ello mismo a cualquier momento durante el debate, o

durante el desarrollo de la sesión.

Si ocurriera que se comprobara que no hay quórum durante una sesión

existen dos alternativas. Primera, suspender la sesión y convocar a su reanudación

en hora posterior el mismo día, o en fecha distinta. Segunda, continuar con la

sesión sin someter ninguna materia a votación de manera que no se afecte la

validez ni eficacia de los acuerdos que se adopten. Cuando se ha advertido que no

hay quórum la opción más conveniente ha sido la suspensión de la sesión (ya sea

para reanudarla el mismo día o en fecha distinta), o la convocatoria a Junta de

Portavoces para acordar medidas que aseguren la asistencia suficiente de los

congresistas de todos los grupos parlamentarios y la verificación del quórum.

Puede advertirse así que son efectos posibles de la inexistencia de quórum

que se suspenda la sesión, o que ésta continúe sin que sea posible votar ninguna

materia mientras la inexistencia de quórum subsista. Pero otra esfera de

consecuencias por la omisión de quórum es que se haga efectiva la

responsabilidad de los congresistas que con su ausencia impiden la validez del

funcionamiento pleno de la asamblea.

En armonía con el precepto constitucional que establece en el Artículo 92 de

la Constitución que la función de congresista es de tiempo completo, el mismo que

reproduce el Artículo 18 del Reglamento, cuando las inasistencias afecten el

quórum debe aplicarse el ya mencionado inciso a) del Artículo 54 que dispone que

se publique los nombres de los congresistas que impiden que se realice la sesión.

Pero además, el inciso a) del Artículo 23 refiere que las inasistencias injustificadas

a las sesiones del Pleno y de la Comisión Permanente se publican en el Portal del

Congreso y dan lugar al descuento correspondiente, el mismo que se calcula en

función a la ausencia por día en las votaciones que se realicen y registren en las

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sesiones. Las inasistencias por eso pueden ser sancionadas con el descuento de

sus emolumentos, conforme a las reglas, modalidad y porcentajes de descuento

según el número de ocasiones en que hayan estado ausentes.

18. Las reglas generales del debate

El debate que se realiza en el Pleno o en la Comisión Permanente se regula,

en principio, por los incisos a), b) y d) del Artículo 55 del Reglamento del

Congreso. Este artículo contiene reglas básicas de división del tiempo de

intervenciones e interrupciones en función de los temas y del rol que desempeña

quien interviene. Los supuestos del debate general se basan en el caso de la

sustentación y deliberación de los proyectos dictaminados (o exonerados de

dictamen), por una Comisión Ordinaria, o en los informes que presentan las

Comisiones Investigadoras y comprenden situaciones en las que además del

dictamen o informe en mayoría existan otros en minoría. En el cuadro que sigue se

presentan las principales reglas contenidas en los incisos a), b) y d) del referido

Artículo 55, así como las que la práctica ha establecido como usuales o

recomendables.

REGLAS BÁSICAS DEL DEBATE(ARTÍCULO 55 DEL RC)

PROPOSICIONES DISPENSADAS DE DICTAMEN; DICTÁMENES E INFORMES DE COMISIONES

¿Qué se lee? Sólo se leen si el Presidente lo estima necesarioSe lee la sumilla de la Agenda, o la parte resolutivaSe sustenta el dictamen en mayoría

¿Cuánto dura la sustentación?

La sustentación del dictamen en mayoría se realiza en 10 minutosLa sustentación del dictamen en minoría se realiza en 10 minutos

¿Quién sustenta? El dictamen o informe en mayoría es sustentado por el Presidente,Vicepresidente o Secretario. Cabe la delegación a otro miembro de lacomisión, con acuerdo de la ComisiónEl dictamen o informe en minoría lo sustenta uno de sus firmantes (auncuando recomienden la no aprobación del proyecto)

Dictámenes e Informes por unanimidad

Pueden votarse sin debateEs facultad del Presidente conceder 2 minutos por grupo parlamentario paraexponer su posición

Dictámenes e informes en mayoría y en minoría

Si hay dictámenes o informes en mayoría y en minoría, se debate primero eldictamen o informe en mayoríaSi se rechaza el dictamen o informe en mayoría se debate el dictamen oinforme en minoría

Dictámenes de más de una

Si dictamina más de una comisión sobre un proyecto se debate primero eldictamen de la comisión principal, que es el que figura primero en el decreto

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Comisión de envíoDictámenes conjuntos

Las Comisiones competentes sobre las iniciativas dictaminadas en conjuntotienen iguales facultades para sustentar, siguiendo la regla de que primero lohace el Presidente de la Comisión principal. La sustentación se realiza sobre elproyecto contenido en el dictamen conjunto, según la especialidad de cadacomisión

Dictámenes negativos

Recomiendan el archivamiento o no aprobación del proyectoLa Comisión en mayoría, o los firmantes en minoría, están facultados parasustentar la recomendación

Autor de la proposición

Puede hacer uso de la palabra por no más de 5 minutos

Interrupciones Las concede el Presidente, previa autorización de quien está en uso de lapalabraNo exceden de 1 minutoSe descuentan del tiempo del orador interrumpidoNo proceden las interrupciones de una interrupciónNo cabe más de 2 interrupciones por orador

El inciso c) del Artículo 55 prevé un modelo de escenarios de división del

tiempo de debate entre los que puede decidir el Consejo Directivo, pero esas

alternativas han caído en desuso principalmente debido a la progresiva inacción

de dicho órgano parlamentario que no se reúne antes de cada sesión, conforme se

previó en el esquema original del Reglamento del Congreso. En vez de cualquiera

de las opciones previstas en el inciso c) la regla es que si el dictamen o informe es

presentado por la mayoría de los miembros de la Comisión cada congresista

cuenta con 3 minutos para intervenir, y si el dictamen o informe es presentado por

unanimidad a cada congresista se le reconozca 2 minutos por intervención. En

cualquier caso es parte del entendimiento de los usos en el debate que la Mesa

autorice la prórroga de dichos límites.

El inciso a) del Artículo 61 del Reglamento del Congreso, que se refiere a la

potestad del Presidente del Congreso para conceder el uso de la palabra, señala

que el Presidente está facultado para conceder el uso de la palabra en los

términos reglamentarios o según lo que acuerde el Consejo Directivo. También

puede conceder un tiempo adicional cuando considere que ello contribuirá a

ilustrar, aclarar, o concordar conceptos y posiciones. La ampliación no podrá

exceder de tres minutos y no podrá conceder más de diez ampliaciones durante el

debate de cada asunto. La manera en que se cumple esta facultad, sin embargo,

no ha quedado restringida a las pautas reguladas por este artículo, porque la

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prórroga o ampliación del tiempo de intervención se establece

independientemente de la valoración de los alcances o contenidos en la

participación del orador, y porque cuando los debates son prolongados suele

ocurrir que conceda un número de ampliaciones superior a las 10 que prevé el

Reglamento.

Además de las reglas generales el Reglamento del Congreso prevé reglas de

debate para materias distintas y específicas, relacionadas con la participación del

gabinete en sesiones del Pleno del Congreso, así como las reglas para el uso del

derecho de defensa en los procesos vinculados a denuncias constitucionales.

Dichas reglas se prevén, en general, en el inciso e) del Artículo 55; el inciso e) del

Artículo 54 se refiere a la concurrencia voluntaria de los Ministros a sesión del

Pleno; y el Artículo 85 a la estación de preguntas. A continuación el cuadro en el

que se reseñan las principales pautas para la conducción y desarrollo del debate

en el Pleno.

REGLAS ESPECIALES SEGÚN MATERIA DEL DEBATE

CONTROL PARLAMENTARIO Y ACUSACIONES CONSTITUCIONALES

Investidura

Interpelación

Presidente del Consejo de Ministros tiene 60 minutosMinistros pueden intervenir 15 minutos cada unoCongresistas intervienen por su grupo parlamentarioPresidente del Consejo de Ministros puede responder portiempo ilimitadoMinistros intervienen según lo establezca la MesaLa Mesa autoriza las interrupciones por no más de 2 minutos

Invitación a Ministros parainformar

Si sólo se invita a un Ministro, tiene hasta 60 minutos parainformarSi se invita a varios Ministros, se fija el tiempo a cada segúnacuerdo del Consejo DirectivoVoceros de los grupos parlamentarios 20 minutos cada uno

Concurrencia voluntaria deMinistros

Los Ministros participan en el debate en las mismas condicionesque los congresistasA los Ministros les corresponde las mismas prerrogativas que sele reconoce a un grupo parlamentarioLos Ministros pueden votar si son congresistas

Estación de preguntasLa lectura de la pregunta no excede de 1 minutoEl Ministro responde la pregunta en 3 minutosEl congresista repregunta en 1 minutoLa respuesta a la repregunta no excede de 2 minutosTiene lugar en la presentación del proyecto por el gobierno (enSetiembre), y cuando se debate el dictamen de la Comisión dePresupuesto (entre el 15 y el 30 de Noviembre)En el debate de Setiembre exponen el Presidente del Consejo deMinistros y el Ministro de Economía y Finanzas durante 60minutos, para referirse a las prioridades de gasto y a las fuentes

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Debate presupuestalde financiamiento. En seguida hacen uso de la palabra losvoceros de cada grupo parlamentario, durante 20 minutos cadauno.En el debate de Noviembre el Ministro de Economía y Finanzassustenta el pliego de ingresos sin límite de tiempoSalvo acuerdo distinto del Consejo Directivo, los demásMinistros, el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de laNación, el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones y elDefensor del Pueblo sustentan sus pliegos de egresos en 30minutos cada unoEl debate parlamentario sigue las reglas de uso del tiempoacordadas por los voceros de los grupos parlamentario

Acusación constitucionalA los altos funcionarios acusados constitucionalmente se lesconcede 20 minutos para que expongan su alegato en losdiversos órganos en los que se estudia o debate la denunciaEl tiempo asignado al acusado puede compartirlo con suabogado defensor

Durante el debate se pueden presentar cuestiones incidentales que lo

suspenden o interrumpen, desviando la materia del debate sobre la incidencia

introducida. El Reglamento reconoce la cuestión de orden y la cuestión previa, las

que son reguladas en los Artículos 59 y 60. Según el Reglamento la cuestión de

orden se usa exclusivamente para llamar la atención sobre la correcta

interpretación y aplicación del Reglamento del Congreso, en tanto que la cuestión

previa tiene por finalidad llamar la atención sobre un requisito de procedibilidad

del debate o de la votación basado en hechos. En el caso específico de la cuestión

de orden el Reglamento prevé que se sustenten en no más de 2 minutos y que al

hacerlo el autor de la cuestión de orden debe invocar el artículo reglamentario en

el que sustenta su argumento. Y sobre la cuestión previa se establece que luego

del planteamiento que con autorización del Presidente realiza el autor en 3

minutos puede someterse de inmediato a votación, pero que cabe abrirse debate.

Bajo esta lógica, sin embargo, la práctica ha reconocido usos variados, y

momentos de su uso o de su invocación diversos, algunos de los cuales se incluyen

en el cuadro que sigue.

CUESTIÓN DE ORDEN CUESTIÓN PREVIA

- Requerimiento de aplicación delReglamento

- Pedido de pase a sesión secreta- Declaración de agotamiento del debate o

declaración del punto comosuficientemente discutido y pase a votación(cloture o closure, guillotina, o moción de

- Aplazamiento (suspensión o interrumpción)de la discusión por tiempo determinado oindeterminado

- Pase o envío de la iniciativa a otrasComisiones

- Vuelta o retorno a del proyecto a laComisión dictaminadora

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cierre)- Suspensión momentánea de la sesión

(cuarto intermedio, o paréntesis)- Retiro de frases ofensivas o injuriosas- Pedido de cómputo de quorum- Dar cuenta de asunto que afecte al fuero

de la Cámara o al estatuto de susmiembros

- Presencia del autor de una iniciativa, de losmiembros de la comisión dictaminadora, ode los ministros competentes sobre asuntoque se discute en el Pleno

- Agotamiento del debate y consultainmediata de la materia en discusión

Los debates no tienen duración indefinida. Se sujetan a las normas

generales del Reglamento, y al calendario, al cronograma o a las reglas de

racionalización y distribución del tiempo acordadas de antemano. Puede ocurrir

que se apruebe una propuesta de agotamiento del debate, que ya no exista más

pedidos de uso de la palabra o que se hubiera agotado el rol de oradores. Ante tal

circunstancia el Artículo 56 del Reglamento señala que terminado el debate de un

asunto, o el tiempo prefijado por el Consejo Directivo, o cuando ya han hecho

uso de la palabra los integrantes de todos los Grupos Parlamentarios que lo

soliciten o cuando así lo establezca el Reglamento, el Presidente anunciará que

se procederá a votar. Hecho el anuncio, se verificará el quórum. Desde ese

instante, ningún Congresista debe abandonar la Sala, permaneciendo en su

escaño hasta que concluya el acto de votación. El Congresista que se abstenga

podrá fundamentar su posición por escrito hasta la sesión siguiente.

Puede advertirse, de esta manera, que la racionalización en el uso del

tiempo del debate según materias, sin embargo, es una forma de distribuir cuotas

según la fuerza proporcional de las mayorías. Sin embargo, el proceso de

racionalización que en casos genera niveles mínimos de discusión que no alcanza

a cubrir la comprensión de los alcances de las materias debatidas, y por lo mismo

resulta escaso para mejorar la calidad de los productos procesados en el Pleno, no

se aplica respecto de la visión integral del período parlamentario ni conforme a

metas u objetivos de trascendencia nacional para la integridad del período del

mandato. De ahí que el uso asistemático de la racionalización como metodología

organizacional resulte contraproducente y contrario al propósito para el que sirve.

Sin visión del trabajo a largo plazo las reglas del debate se convierten en un

problema más, antes que en un instrumento valioso para la optimización del

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rendimiento y del desempeño del régimen representativo.

19. La forma y el contenido de las votaciones

El requisito esencial y más importante para el proceso de votación es que el

Pleno tenga noticia sobre cuál es el contenido de la propuesta de acuerdo a

adoptar. El contenido de la propuesta determina cuál es la forma en que debe

consultarse la voluntad del Pleno. Según la naturaleza del acuerdo se define cuál

es la fórmula de votación que se aplicará, la mayoría exigida para que el acuerdo

ocurra, se produzca y se perfeccione, y la forma en que declararán su voluntad los

congresistas.

La votación es la forma de declarar la voluntad colectiva de la corporación

parlamentaria. La voluntad de decidir se expresa a través de la aprobación de una

propuesta de resolución respecto de la cual se consulta a los miembros presentes

en la sala de sesión. Sin propuesta no es posible concretar el contenido de la

voluntad y, por lo tanto, tampoco cabe identificar cuál es la declaración de la

resolución, acuerdo o decisión adoptada. La propuesta es una condición

indispensable porque sin ella no se delimita ni precisa qué quiere la corporación.

De ahí se deriva que las consultas realizadas “con cargo a redacción” equivalgan a

formas inciertas de imputar una voluntad concreta al órgano que vota por su

aprobación.

El efecto último de dejar en la incertidumbre el tenor y la fórmula de una

decisión colectiva es que a quien queda en la posición de redactar el texto se le

asigna un amplio marco y alto grado de discrecionalidad para definir e interpretar

qué quiso el Pleno. Si ante la indefinición e incertidumbre del acuerdo, quien

queda en situación de determinar facultativamente qué fue lo que acordó el Pleno

es un congresista o un operador del proceso sin mandato representativo, en

cualquiera de los casos, es elemental y obvio que en esa situación la decisión

colectiva quedará transferida o delegada a un sujeto distinto al titular del acto

colectivo. De ahí la apremiante necesidad de que quien proponga el texto de lo

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que se consulta lo haga explícitamente conocido, y que quienes voten estén en la

condición consciente de saber con claridad por qué votarán y qué quedará

establecido con la resolución, afirmativa o negativa, del órgano parlamentario. Y

de ahí también el peligro de que la celeridad o premura en los procesos de

decisión colectiva sean correctamente gerenciados por quien conduce el debate,

de manera tal que, en lo posible, se elimine la intervención de agentes extraños al

proceso de decisión colectiva. Obviar estas precauciones disminuye la capacidad y

calidad democrática de los procesos institucionales dejándolos en manos ajenas y

abriendo, además, posibilidades para la comisión de irregularidades, entre las que

cabe ciertamente el abuso y la ilicitud.

Si la propuesta de resolución, acuerdo o decisión se establece de modo

indubitable, la voluntad de la corporación se perfecciona; si no es posible definir

con claridad y precisión sobre qué se vota, las posibilidades de que la voluntad

declarada sea efectivamente vinculante para el órgano que vota por su aprobación

se reducen y diluyen. La falta de concordancia entre intención o voluntad y

declaración da lugar a una seria falla en el perfeccionamiento de la decisión y

puede generar espacios para el disenso y discordancia entre los titulares del acto

procesal en grado tal que quepa desconocer o impugnar el acuerdo adoptado bajo

esas condiciones.

Una decisión declarada en disenso esencial con la voluntad de resolver una

materia da lugar a la inexistencia de la decisión y, por lo tanto, puede ser materia

de desconocimiento de la decisión o acuerdo por impedimento para causar

efectos. Si la discrepancia entre la declaración contenida en la resolución o

acuerdo y la voluntad es menor, si se debe a un error no esencial, fácilmente

identificable como tal, la falta es susceptible de subsanación de forma tal que,

previa confirmación de la voluntad en una declaración conforme con aquélla, se

aclare cuál era el texto respecto del cual se produjo el acuerdo.

A este último procedimiento se lo designa como aclaración, y consiste en la

presentación del error detectado y la corrección del mismo por el órgano en el que

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se generó. La aclaración no es un recurso de origen reglamentario, sino que ha

surgido en las necesidades prácticas de encontrar un medio que permita realizar

correcciones más allá de lo que las previsiones reglamentarias habilitan.

Originalmente se las designó como correcciones, y la primera data del mes de

mayo del año 2002, en el proyecto sobre edificación rural, y se las reconoce así

hasta que aparece la primera aclaración. El objeto de una aclaración es la

modificación de un texto que no coincide con la voluntad del legislador, en razón

de lo cual se pide la rectificación antes de la elaboración de la autógrafa que

contiene la voluntad corporativa que aprueba el Pleno. Su aparición se remonta

al período 2006-2011, cuando se la usó por primera vez durante la presidencia

del congresista Gonzales Posada el 3 de Abril del 2008, sobre un proyecto de ley

dictaminado por la Comisión de Constitución. Hasta esta fecha el número de

correcciones llegó a 5. Luego se realizan concurrentemente 3 correcciones más

hasta que prevalece la denominación de aclaración.

La aclaración ha sido mantenida a lo largo de los últimos tres períodos

constitucionales. Su uso ha tendido a incrementarse con el tiempo y ello, a la vez

que revela rasgos de ineficiencia y negligencia técnica en el diseño de la

propuesta resolutiva contenida en el dictamen, es aparentemente expresivo de

la mayor prisa y del menor cuidado en el proceso de estudio y deliberación en la

fase de Comisiones, que es en la que el análisis tiene carácter constitutivo de la

norma y es una especialmente relevante porque es el objetivo central de esta

etapa procesal.

En otras palabras, la aclaración como recurso innovativo del proceso

parlamentario surge y se mantiene como consecuencia del reconocimiento

institucional de que las Comisiones no cumplen las funciones organizacionales

que se les asigna ni, por lo tanto, aumentan el valor público que normalmente

les corresponde en el proceso legislativo. Solamente en el período 2011-2016

bordea la treintena de casos en los que se ha utilizado la aclaración para

corregir errores en la emisión de la declaración de la voluntad legislativa

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durante el curso de la aprobación de la ley. Si bien algunas de las aclaraciones

nacen en el curso del debate en el Pleno, no es menos cierto que es el

Presidente de la Comisión a quien le corresponde cuidar la calidad técnica del

texto y quien, durante el debate en el Pleno, puede examinar durante la

interrupción del debate en el cuarto intermedio los alcances de las propuestas

que se le hacen o los efectos de las que las modificaciones generan en el texto

de la ley que debe ponerse al voto de la asamblea.

La aclaración es un instrumento paralelo a la reconsideración, que es un

recurso para impugnar el acuerdo adoptado. La aclaración no tiene carácter

contencioso y está referida a la rectificación de un error que no es sujeto a

discrepancia en la voluntad de los titulares del acto procesal, sino a la falta de

correspondencia entre la declaración y la voluntad. La existencia de la

aclaración de este modo tiene una causa distinta a la que corresponde a la

reconsideración, porque el objeto no es cambiar el acuerdo aprobado sino

aclarar el sentido expresado durante el proceso de votación para armonizar la

voluntad del legislador con el texto declarado en la norma aprobada por el

Pleno. El texto recogido en la decisión, por lo tanto, no recoge con exactitud la

voluntad sobre la cual sí existe armonía y acuerdo corporativo, por lo cual debe

ajustar la declaración para que ella diga mejor cuál es la voluntad corporativa.

Porque la aclaración no ataca la voluntad ni el contenido de la decisión,

sino que precisa y corrige las imperfecciones acontecidas en el proceso de

expresión, elaboración y declaración de la voluntad de acordar el texto de la ley,

es que no hay necesidad de reconsiderar un acuerdo ni la votación que se

produce sobre aquél. La aclaración permite así el perfeccionamiento en el

proceso de expresión de la declaración. No reemplaza la voluntad de acordar

sino la declaración incorrectamente expresada, consignada y adoptada por el

Pleno. Este recurso no contradice norma alguna sino que recupera el carácter

eminentemente convencional de las normas por las que se rige la corporación

representativa del Estado en un régimen político cuyo sustento es, en último

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término, la voluntad popular según la expresan quienes tienen la titularidad

representativa del mandato emanado en el sufragio.

Una modalidad no aceptada, sin embargo, es la formulación de pedidos de

aclaración de aclaración. Este supuesto se presenta cuando un primer pedido de

aclaración se presenta y sustenta sin la suficiente diligencia y, por ello, se hace

necesario corregir una vez más lo que no se tuvo la capacidad ni cuidado

suficiente para enmendar la primera vez. Este tipo de pedidos se intentó

infructuosamente de usar con un documento que presentó el Presidente de la

Comisión de Constitución el 17 de Diciembre del 2014, con ocasión de los

errores de redacción en el proyecto 1618, mediante el que se ampliaban las

funciones de la Defensoría del Pueblo como órgano encargado del mecanismo

nacional de prevención de las torturas y otros tratos o penas crueles, inhumanos

o degradantes. El pedido fue posteriormente retirado con comunicación

presentada el 16 de Enero del 2015.

Los errores que surgen de la discrepancia entre la voluntad y la declaración

corporativa no son subsanables mediante la fe de erratas que se publica en el

diario oficial, porque las erratas ocurren únicamente cuando el texto publicado ha

sufrido alguna suerte de manipulación en el proceso de transmisión en el diario

oficial y no coincide con el texto de la autógrafa que aprueba el Congreso y

promulga el Presidente de la República. Las erratas no califican como tales

cuando se las pretende usar para alterar el contenido volitivo del texto, sino

únicamente cuando el texto publicado no es el mismo que el texto aprobado. La

errata es únicamente un error de transmisión en el proceso de publicación de la

norma, no el disenso entre el texto y la voluntad que se deduce de la aprobación

con el voto del Pleno.

Los errores ocurridos durante el proceso de consulta de la votación del

Pleno o de la Comisión Permanente no son calificables como erratas, porque son

producto de una elaboración incorrecta de la fórmula que se presenta al Pleno

para que se pronuncie sobre ella, y no han tenido lugar en el proceso de

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transmisión del acuerdo una vez que éste ha quedado debidamente perfeccionado

con la aprobación del Congreso y la promulgación del Presidente de la República.

La incorrecta calificación de un error material como errata puede representar una

grave alteración de la voluntad representativa del Congreso, independientemente

de lo mínimo o técnico que pueda ser. Si bien ha ocurrido que, como

consecuencia del descuido o de la negligencia técnica de la Comisión, en algún

caso se ha solicitado, procesado y tramitado como fe de erratas la referencia e

inclusión de un artículo en el texto de una ley votada y aprobada sin dicha

referencia e inclusión, este tipo de usos no es parte de las prácticas aceptables

ni recomendables, no obstante que existiera consciencia y consenso sobre los

riesgos asumidos durante la tramitación.

De ahí que la referencia al contenido sobre el que se consulta la votación sea

crucial para determinar cuándo una decisión es válida, y cuándo carece de validez.

Por esta razón es operativamente sustancial que toda votación tenga lugar, se

realice y produzca, respecto de un texto en el que conste de modo inconfundible la

declaración que reproduzca fielmente la voluntad sobre la cual se consultará y

pronunciará la corporación u órgano parlamentario. De ahí el sentido que tiene la

insistencia y énfasis en los pedidos que formula el Presidente del Congreso para

que los Presidentes de Comisión remitan el texto de las propuestas en las que

consignan los alcances del acuerdo que debe tomar el Congreso, en vez de asumir

con ligereza la alternativa de liberar a la posterior redacción del texto a cargo del

Presidente de una Comisión. Permitir esa opción configuraría una concesión para

que la voluntad del Pleno quedara en las manos de uno de los miembros del

Congreso, sin posibilidad que el Congreso pueda conocer ni revisar el contenido

que tendrá la declaración sobre la que se afirme equívocamente que refleja la

voluntad del íntegro de la representación nacional.

Otro aspecto que puede comprometer la validez de una votación es la

cuestión de quiénes pueden votar. En principio todos los congresistas están

obligados a votar, pero existen algunos supuestos que impiden el ejercicio del

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voto, y otros que constituyen dispensa para no votar. La regla general es que votan

quienes tienen mandato vigente, han sido incorporados, y se encuentran

habilitados para votar. No pueden hacerlo los representantes electos que no han

juramentado el cargo y, por lo tanto, no han sido aún incorporados. Tampoco

pueden hacerlo quienes contaran con una sanción disciplinaria de suspensión del

cargo, mandato o función durante su período, o si los afectara una sanción de

suspensión en procesos de acusación constitucional, sea en la modalidad de

antejuicio o de juicio político. Existen además supuestos éticos en los que los

congresistas no están impedidos de votar cuando existen asuntos en los que se

presenta una situación calificable como conflicto de interés, pero tienen la

obligación de explicitar la vinculación con el beneficio económico, directo,

personal o familiar que los favorezca. El Artículo 4 inciso e) del Código de Ética

Parlamentaria señala que es un deber de los congresistas que en el caso de

participar en la discusión de temas, investigaciones y/o el debate o aprobación

de leyes en las cuales puedan estar favorecidos intereses económicos directos

personales o familiares, deberá hace explícitas tales vinculaciones.

Y por último hay otro supuesto importante asociado a la exclusión que prevé

el Artículo 89 en las votaciones que se realizan sobre las acusaciones

constitucionales como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional en

la STC 6-2003, según la cual en el Pleno no deben votar quienes fueran miembros

de la Comisión Permanente. El impedimento está relacionado con la participación

efectiva en el proceso de deliberación y votación en una sesión de la Comisión

Permanente, y no sólo con la condición de miembro titular o suplente de este

órgano parlamentario.

El Congreso ha adoptado la práctica de excluir en la votación en el Pleno

únicamente a quienes hayan intervenido y participado en la Comisión

Permanente, independientemente de su condición de miembros. Igualmente, se

ha asumido como práctica regular que no se considere impedidos de votar en el

Pleno quienes tuvieran la condición de denunciantes, de miembros de una

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Comisión Investigadora o de la Comisión de Ética como resultado de cuyas

indagaciones se hubiera presentado una denuncia. Si bien este arreglo se ajusta

en sentido literal con la previsión establecida en la STC 6-2003-AI/TC, la

exclusión de quienes tienen en alguna forma, grado o magnitud la condición de

denunciantes no cumple ni se ajusta estrictamente al principio de juez

parlamentario imparcial que cabe deducir del tipo de tutela reforzada en el que

se basa la referida sentencia del Tribunal Constitucional ni, en general, a las

reglas del debido proceso en cuyo nombre el Tribunal Constitucional decidió que

en los casos de procesos de acusación constitucional por la comisión de delitos

en el ejercicio de la función el parlamento debía votar las acusaciones con una

regla similar a la que recoge el artículo relativo al levantamiento de la

inmunidad parlamentaria.

La consecuencia del erróneo modo de comparar y homologar ambos tipos

de instituciones generará el indeseable efecto de que la exigencia de la aparente

aplicación de los principios del debido proceso parlamentario y del juez

parlamentario imparcial determinará que la declaración de formación de causa

de los altos funcionarios denunciados y, por lo tanto, el inicio del proceso penal

respectivo en sede judicial será mucho más complicado de lograr. Ello puede

significar también el debilitamiento de la capacidad del Congreso en los

procesos de lucha contra la corrupción, porque la exigencia fijada para alcanzar

la mayoría es más complicada de lograr, y por la misma razón el debilitamiento

también del Congreso en el régimen político en su calidad de custodio de la

constitucionalidad, porque la misma si no mayor dificultad se advertirá en los

procesos de juicio político por infracción de la Constitución en los que el

Tribunal Constitucional exige que la destitución, inhabilitación o suspensión sólo

ocurra con el voto de 2/3 de miembros del Congreso (con exclusión de la

Comisión Permanente).

Además de los casos en los que existe impedimento para votar debe incluirse

los casos de imposibilidad para votar entre los que cabe incluir los casos de

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licencias para no asistir por razones de ausencia física motivada por enfermedad o

de viaje, y las licencias por razones de pertenencia al gabinete ministerial. Todos

estos casos tienen previsión reglamentaria expresa y generan justificación para

dar por cumplido el deber de asistir a la sesión.

Adicionalmente es necesario incluir el supuesto de las licencias para

desempeñar función ministerial que quedan en suspenso cuando el congresista

que es parte del gabinete está en el Pleno o en la Comisión Permanente y desea

ejercitar el mandato recibido. Lo que ha solido percibirse como un exceso que

afecta la imparcialidad en el principio de separación de poderes. Sin embargo,

este tipo de situaciones tiene parentesco con el reciente viraje en una práctica

parlamentaria según la cual el Presidente del Congreso no vota sino para dirimir,

porque desde el período 2011-2012, con el Presidente Víctor Isla Rojas, los

presidentes votan en todos los procesos y cuando hay empate votan además para

dirimir.

Este último tipo de usos de la función parlamentaria y del derecho de voto

de cada congresista, ha llevado a que se asuma con mayor naturalidad la

condición esencialmente personal de la representación, al costo, sin embargo, de

formas de ejercicio institucional del poder político, porque la afirmación plena,

fuerte, y total de la posición representativa a despecho del matiz de los distintos

roles que pueden desempeñar los parlamentarios durante el desempeño y ejercicio

de su mandato, puede incidir en el abuso, en la imprudencia, en el desorden o en

el desequilibrio del sistema de valores en una sociedad y en un Estado

democráticos. Si esas son las maneras en que se practican e interpretan las reglas

y principios generales regulares que orientan los procesos de toma de decisión

colectiva es predecible que la radicalidad y maximalismo con los que afirma el

papel representativo generen efectos contrarios a la finalidad política prevista en

el régimen constitucional. En consecuencia la laxitud del rol representativo se

aleja de la mesura y proporcionalidad inherente a la gestión del Estado a cargo de

los operadores de las instituciones con las que funciona.

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Una vez conocida la propuesta de acuerdo o resolución, la validez de la

decisión dependerá de que se use la forma y la fórmula correctas para expresar el

voto. Según el Artículo 57 del Reglamento, las votaciones pueden ser públicas o

secretas. Se considera pública una votación cuando cada Congresista acciona el

sistema de votación electrónica o manifiesta el sentido de su voto levantando la

mano o poniéndose de pie. A su vez, son secretas las votaciones cuando lo

dispone el Reglamento, lo estime conveniente el Presidente o lo solicite un

tercio del número de Congresistas. La distinción entre uno y otro tipo de

votación es importante en particular respecto de dos casos en los que no se

permite la votación secreta. El artículo señalado cita expresamente que en la

votación referida a reforma constitucional o censura a la Mesa Directiva, no se

usará en ningún caso votación secreta. Por lo tanto, independientemente de que

por unanimidad el Pleno acordara votar en secreto una reforma constitucional o

la censura a la Mesa Directiva, ni uno ni otro supuestos tendrían validez. La

única manera en que esta restricción no se aplicara a uno y otro supuestos

ocurriría si esa norma fuera reformada según el proceso formal y regular para

modificarlo. De este modo puede percibirse cómo ni aún la unanimidad podría

dejar sin aplicación una regla establecida en el Reglamento. Obviar la

formalidad podría generar una causal de invalidación o de anulación del acuerdo

adoptado, no obstante el Congreso ignore las consecuencias de apartarse de las

normas con las que formaliza sus procesos.

Además el Reglamento señala que las votaciones pueden ser ordinarias,

nominales o por cédula. Con la introducción del sistema de votación electrónica

cinco años después de aprobarse el Reglamento la diferencia entre las votaciones

ordinarias y nominales se ha reducido significativamente. El Artículo 57 prescribe

que son ordinarias las votaciones cuando cada Congresista acciona el sistema de

votación electrónica, registrándose en acta su nombre y sentido de su voto, y

añade que también son ordinarias las votaciones a mano alzada aunque prevé

que esta modalidad debe usarse por excepción. El texto, en efecto, dice

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excepcionalmente la votación se hará levantando la mano.

Luego el Reglamento refiere las votaciones nominales, las mismas que

ocurren cuando el relator llama a cada uno de los congresistas por su nombre y

éstos responden sí, no o abstención; o bien cada uno registra su voto en el

sistema de votación electrónica y se imprime el listado de congresistas en orden

alfabético, con el sentido de su voto, consignándose en el acta

correspondiente. Sobre el carácter obligatorio de las votaciones nominales

señala el que Reglamento que las votaciones se efectuarán forzosamente en

forma nominal, cuando se trate de adoptar o comprobar acuerdos que requieran

el voto a favor de por lo menos los dos tercios del número legal de Congresistas,

según lo establecido por la Constitución Política y el Reglamento del Congreso

de la República. Por lo tanto, en todo caso en el que la Constitución o el

Reglamento prevean una votación calificada equivalente a una mayoría superior

a los dos tercios de los votos, calculados sobre el número legal, no puede

prescindirse de la votación nominal, sea a través del sistema de votación

electrónica o del método de opción oral al llamado del nombre de cada

congresista. En la práctica las votaciones nominales que se expresan oralmente

a través del llamado del nombre de cada congresista ocurre fundamentalmente

en la Comisión Permanente y en las demás Comisiones, y en el Pleno sólo si por

alguna razón el sistema de votación electrónica ha sufrido algún desperfecto y

no es posible utilizarlo.

En consecuencia las votaciones ordinarias y las nominales son todas

igualmente públicas, y se diferencian en que existen votaciones ordinarias no

nominales, como cuando se consulta la decisión a través del sistema de mano

alzada; e igualmente hay votaciones nominales que no son reconocidas como

ordinarias, como el caso de la votaciones orales al llamado del nombre de cada

votante. Las votaciones mediante la opción de ponerse en pie para expresar el

sentido del voto son una votación pública, pero no son nominales tampoco, ni se

las considera ordinarias. Si la votación a mano alzada es una modalidad de

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votación ordinaria, pero a la vez se la considera una forma excepcional de

consulta, cabe dudar del carácter ordinario que se le atribuye, porque se trata

de una votación pública (como la opción de votar poniéndose en pie) de uso no

ordinario ni frecuente. En resumen, las votaciones propiamente ordinarias son

las votaciones mediante el uso del sistema de votación electrónica, y las

votaciones a mano alzada y de ponerse en pie son en realidad formas no

ordinarias sino excepcionales de expresión del voto, independientemente de que

a todas estas formas de votación pública el Reglamento las clasifique

apropiadamente como ordinarias (a mano alzada) o no.

Si bien es cierto las Comisiones cuentan con un sistema de votación

electrónica, el mismo que se adquiriera durante el período 2001-2006, dicho

sistema no se ha implementado ni se utiliza. Las ventajas de la inversión y de la

compra, por esta razón, no ha quedado justificada, debido a las complicaciones

generadas con la volatilidad del régimen de suplencias en las sesiones, que

hacen muy difícil sustituir en el sistema a un congresista por otro durante el

desarrollo de las sesiones.

Este es un caso en el que la cultura organizacional ha sufrido un

desencuentro con las pretensiones de racionalización y democratización de los

procesos parlamentarios, porque la capacidad de transparentar el voto en las

Comisiones no ha sido posible alcanzarla debido al carácter repentino y súbito

con el que es posible que se altere la composición del pleno de una Comisión. No

se ha logrado el equilibrio adecuado entre el control de las asistencias para

efectos del descuento en los emolumentos, y los beneficios de permitir un

régimen abierto y transparente en el proceso de toma de decisiones en las

Comisiones. Las inestabilidades que se producen con la alteración del quórum y

asistentes durante el desarrollo de las sesiones de Comisiones han hecho

virtualmente imposible conocer el sentido del voto de los congresistas en los

procesos desarrollados en estos órganos, con lo cual la optimización, el

fortalecimiento y la calidad del ejercicio de la representación tampoco mejora,

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porque privilegiar la necesidad de no sufrir descuentos por inasistencias tiene

un peso mayor que los beneficios dejar constancia sobre el sentido del voto de

cada congresista en cada una de las Comisiones a las que pertenecen y de las

que son miembros.

Por último la votación por cédula es una forma no pública de expresión del

voto. Dice el Reglamento que la votación es por cédula cuando cada congresista

reciba una cédula de votación, exprese en ella su voto y la deposite en el ánfora.

Esta forma se utiliza para la elección anual de la Mesa Directiva. Los congresistas

no pueden ser identificados porque las cédulas se depositan sin que el nombre del

votante pueda conocerse. En la práctica los congresistas pueden prescindir del

carácter secreto de este tipo de votación cuando luego de emitir su voto lo hacen

público y lo exhiben ante el resto de los representantes para, precisamente,

eliminar la reserva y dejar que se conozca la adhesión a una lista o posición. Dada

la aceptación generalizada de esta práctica entre los congresistas no se exige el

respeto que el propio Reglamento prescribe al carácter secreto de los asuntos que

se tramitan en los diversos órganos parlamentarios, aunque una visión estricta de

la dimensión de la reserva del proceso de votación exigiría modos menos

concesivos o permisivos de conducta corporativa.

Una forma de votación que ha sido parte de la práctica parlamentaria

nacional ha sido la votación por balotas. La votación por balotas, anteriormente

reservada para la aprobación de pensiones de gracia, o para la designación de

altos funcionarios (vocales supremos, embajadores, o los más altos mandos

militares), ha caído en desuso. Aunque el Congreso tiene aún la responsabilidad de

elegir a algunos de los más altos funcionarios titulares de los órganos

constitucionales autónomos, la votación suele ser pública y no secreta, y se

recurre regularmente al sistema de votación electrónica. De otro lado, a pesar que

se ha reducido el número de casos en los que se otorga pensiones de gracia este

tipo de casos no se consulta mediante balotas, sino según la forma ordinaria y

nominal de votación a través del sistema electrónico.

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Por último otra forma de votación que ha caído en desuso es la modalidad

del carpetazo, que se utilizaba en el régimen bicameral hasta el año 1992. Se

conocía a esta forma con el nombre de carpetazo porque los Diputados o

Senadores solían soltar la tapa de sus carpetas para hacer conocer el sentido de

su voto. La manera de conocer cuál era la decisión adoptada era a través del

mayor o menor ruido causado por los adherentes de una u otra opción, a favor o

en contra. El carpetazo ha sido reemplazado desde 1993 por la votación a mano

alzada.

Una vez concluido el debate, en los casos de votación pública y ordinaria, y

es necesario que sobre la materia en debate se consulte el parecer y voto de los

representantes, lo regular es recurrir al sistema de votación electrónica. En ese

caso el Presidente del Congreso anuncia que luego de haberse concluido el rol de

oradores se otorgará el uso de la palabra al Presidente de la Comisión

dictaminadora o informante para que fije el texto sobre el que se consultará el

voto. Este momento y acto es de la mayor importancia porque queda en manos del

Presidente de la Comisión, o de quien haga sus veces, la capacidad de fijar sobre

qué convocará el Presidente del Congreso a fijar posición en la votación.

No ha sido nunca tan claro el papel del Presidente de la Comisión respecto

de esta función como lo es en la práctica reciente, porque el procedimiento normal

siempre consistió en que, cuando como consecuencia del debate es preciso

realizar modificaciones en el texto que se propone en el dictamen o en el informe

de la Comisión, el Presidente de la Comisión consulte durante un cuarto

intermedio con los demás miembros cuál es la posición de la Comisión a someter a

votación. No ha estado exento de crítica y cuestionamiento el nivel de gravitación

que ha tomado para sí el Presidente de la Comisión, pero mientras la práctica

continúe el Congreso sigue avalando esta costumbre considerada de poca

raigambre parlamentaria, en la medida que se confiere un poder extraordinario a

un solo congresista, a despecho del parecer que puedan tener los demás

integrantes de un órgano cuya principal característica es estar constituido según

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reglas de la pluralidad y de la proporcionalidad entre los grupos parlamentarios.

Definido el contenido del acuerdo cuya aprobación propone el Presidente de

la Comisión el Presidente del Congreso insta a los congresistas a registrar su

presencia en el sistema de asistencia y votación, y luego de un período razonable

de tiempo, suficiente para que los congresistas anoten digitalmente el sentido de

sus preferencias, avisa que procederá a declarar el cierre del cálculo de la

asistencia. Al declarar el cierre de la asistencia se determina el número de

congresistas presentes en la sala y, por lo tanto, si ese número es igual o superior

al quórum necesario para sesionar válidamente y para tomar una decisión

colectiva. Si se comprueba que existe quórum en la Sala de Sesiones se inicia el

proceso de votación propiamente dicho, el mismo que empieza con el anuncio del

Presidente de que existiendo el quórum reglamentario se procederá a votar, para

lo cual solicita a los congresistas que anoten y registren el sentido de su voto en el

sistema de votación electrónica.

A diferencia de lo que ocurría hasta la vigencia del Reglamento de 1995, en

el régimen bicameral las Cámaras Legislativas sólo se valían de los votos a favor y

en contra. No se reconocía la abstención como forma válida de emisión y

expresión del voto parlamentario. Para que exista acuerdo sobre una materia

determinada se aplica y compara la fórmula exigida respecto del número de

congresistas presentes, hábiles, con el resultado de los votos a favor, en contra, o

que se abstienen. Si se alcanza el número que exige la fórmula por aplicar el

acuerdo se aprueba. Si no se alcanza el asunto queda sin aprobar. Y si el número

de votos en contra es superior al número de votos a favor se rechaza. En el

supuesto en que el número de abstenciones sea superior al número de votos a

favor o en contra el asunto queda sin resolver y queda pendiente para volverse a

consultar, porque no cabe dar el asunto ni por aprobado ni por rechazado debido a

que la mayoría ha preferido que ni se apruebe ni se rechace, sino que aún no se

resuelva la materia bajo consulta.

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20. Los tipos de mayoría

Las reglas para tomar decisiones válidamente en el Congreso se encuentran

en principio en la Constitución y en el Reglamento del Congreso. En algunos casos

las reglas para alcanzar resultados se encuentran también en leyes orgánicas,

como la del Tribunal Constitucional o la del Defensor del Pueblo.

Las mayorías exigidas para alcanzar un acuerdo pueden clasificarse según el

mayor número de votos exigidos o la base sobre la cual se calculan las fórmulas de

votación. Obviamente con la misma fórmula las exigencias serán mayores si la

base es el número legal, que si se aplica sobre el número de hábiles o de los

presentes en el acto de consulta en una sesión determinada.

La regla general para adoptar acuerdos es la mayoría relativa, también

llamada mayoría simple. Este tipo de mayoría consiste en comparar los tres

resultados posibles para definir cuál es el que mayor cantidad de votos ha

alcanzado. La cuestión queda aprobada si los votos a favor, o verdes, son más que

los votos en contra o que los votos por la abstención. La cuestión queda rechazada

si los votos en contra son más que los votos a favor o que las abstenciones. La

cuestión queda sin decidir y postergada para volverse a consultar si las

abstenciones son más que los votos a favor o que los votos en contra. Y la cuestión

es objeto de dirimencia por el Presidente si al expresarse las preferencias de los

votantes existe empate simple o compuesto, en cuyo caso el Presidente resuelve

en cualquiera de los tres sentidos que le parezca correcto.

La razón por la que se conoce a esta fórmula como mayoría relativa es que

no es posible saber con qué cantidad de votos se aprobará una decisión

determinada. Es la forma más sencilla de establecer cómo se resuelve un asunto.

Si existe un caso en el que el Pleno o la Comisión Permanente deben tomar una

decisión, y no existe una fórmula explícita para definir con cuántos votos se toma

el acuerdo, la regla es la de la mayoría simple. A esta fórmula también se la

conoce como la regla de la pluralidad; era bajo ese nombre que se la conocía en el

antiguo Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas de 1853. Por lo tanto son

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tres maneras de designar al procedimiento de consulta bajo la fórmula de la

mayoría: pluralidad, mayoría relativa y mayoría simple, y su propiedad

fundamental es que se aplica sobre la base de los votantes o de los presentes,

puesto que no resulta relevante el número legal ni el número de hábiles para la

sesión.

Los principales requisitos para que la decisión sea válidamente tomada, en

consecuencia, son que no haya empate, que no ganen las abstenciones, y que el

total de votantes sea igual o mayor al quórum necesario para que haya sesión.

La siguiente fórmula más común es la de la mayoría absoluta. La mayoría

absoluta, por oposición a la mayoría relativa o mayoría simple, supone que se

alcance una cantidad de votos superior a la mitad o, de modo similar, superior al

cincuenta por ciento. Establecer que la mayoría sea superior a la mitad significa

que basta alcanzar ese límite para que se considere resuelta la cuestión

consultada. Sin embargo, suele asimilarse a este tipo de fórmula una variante que

es en realidad una fórmula más exigente o calificada que la mayoría absoluta y

que consiste en precisar que debe alcanzarse una cantidad de votos no menor,

igual o superior a la mitad más uno. Cuando la fórmula de la mayoría absoluta se

aplica respecto de un número par de votantes no existe diferencia en el fraseo,

porque un número de votos superior a la mitad siempre será igual a un voto más

que la mitad de la cantidad de votantes.

La diferencia si es crítica cuando el número de votantes es una cantidad

impar, porque en ese caso más de la mitad resulta ser una cantidad menor que la

exigida si el requisito se frasea como la mitad más uno, dado que la mitad de un

número impar siempre es un número decimal. Considerando que más de la mitad

supone el redondeo próximo al siguiente número entero, el requisito de más de la

mitad se cumple al alcanzar el número entero más cercano al decimal. Sin

embargo, cuando se especifica que la mayoría absoluta será la mitad más uno, el

decimal que resulta de la división entre dos no puede redondearse al siguiente

número entero, porque ese número entero no será aún un voto más que la mitad y

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por lo tanto habrá que sumar un número al decimal, y sólo entonces redondear al

siguiente entero.

La significancia de la variante de la mitad más uno también es visible de

modo claro en los casos en que el número de votantes es más pequeño, como

cuando debe definirse si se aprueban o no los acuerdos de una Comisión con un

número pequeño de integrantes. El caso más claro puede consistir en el que se

materializa con las Comisiones de 3 integrantes, porque en ese supuesto más de la

mitad exige que sean 2 votos, pero la mitad más uno será inevitablemente la

unanimidad o el 100 por ciento de los miembros de la Comisión. En la medida que

el número de votantes aumenta en un cuerpo impar de sufragantes la proporción o

porcentaje de la exigencia de votos disminuye.

Una variante adicional es que la mayoría absoluta puede calcularse sobre el

número total o número legal de integrantes, sobre el número de hábiles, y sobre el

número de presentes. Habiendo quedado claro en acápite anterior la diferencia

entre los tres distintos tipos de figuras, sólo resta reiterar que el número legal se

refiere a la integridad de miembros que pertenecen al cuerpo en el que tiene lugar

la votación; el número de hábiles es el que queda luego de excluir a los no

incorporados, a los suspendidos, y a los que tienen licencia; y el número de

presentes es la cantidad de congresistas hábiles en una sesión con quórum.

Cuando la fórmula se aplica sobre el número legal la cantidad de votos exigidos es

más alta que cuando se aplica sobre el número de hábiles, y cuando se exige

aplicarla sobre el número de hábiles la regla es que ese número sea una cifra de

votantes mayor que la exigible cuando haya de aplicarla sobre el número de

presentes.

En el siguiente cuadro se muestra los casos en los que la Constitución o el

Reglamento del Congreso prevén la adopción de acuerdos con el requisito de

mayoría absoluta, sea sobre el número legal, de hábiles o de presentes, en la

variante rígida que se expresa como la mitad más uno, o en la variante más

flexible que se formula como más de la mitad. Se incluye igualmente un caso en el

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que el Reglamento refiere equívocamente la exigencia de mayoría simple cuando

el propósito es requerir la mayoría absoluta (el caso de la elección de la Mesa

Directiva, en el que la regla es la previsión de la segunda vuelta cuando no se

alcanza mayoría simple en la primera; el concepto de segunda vuelta sólo es

aplicable en el supuesto de mayoría absoluta, de ahí que la práctica parlamentaria

haya corregido el equívoco utilizando uniformemente la exigencia de mayoría

absoluta de los concurrentes para la primera vuelta).

ACUERDOS QUE REQUIEREN MAYORÍA ABSOLUTA EN EL PLENO O EN LA COMISIÓN

PERMANENTE

MATERIA SUSTENTO

MAYORÍA ABSOLUTA (MITAD MÁS UNO) SOBRE EL NÚMERO LEGAL

La Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentariaes designada con el voto de la mitad más uno del número legal

Art. 16, inc. 1), delRC

El levantamiento del fuero procede con los votos conformes dela mitad más uno del número legal de Congresistas

Art. 16, penúltimopárrafo, del RC

El quórum para que el Consejo Directivo del Congreso realicesesiones válidas es de la mitad más uno del número legal de susmiembros

Art. 31 del RC

Los documentos con los que se comunica la elección de losrepresentantes titulares y representantes de los gruposparlamentarios ante los órganos directivos, deben estarfirmados por no menos de la mitad más uno del número demiembros del grupo parlamentario

Art. 37 del RC

El Pleno del Congreso puede reunirse en cualquier momentocuando lo solicite la mitad más uno de los congresistas

Art. 51 del RC

Si una proposición de ley o resolución legislativa es rechazadano puede presentarse la misma proposición u otra sobreidéntica materia hasta el siguiente periodo anual de sesiones,salvo acuerdo de la mitad más uno del número legal decongresistas

Art. 78 del RC

La reforma de la Constitución se aprueban con el voto favorablede por lo menos la mitad más uno del número legal decongresistas y luego se someten a referéndum

Art. 81, inc. a), delRC

Las leyes orgánicas se aprueban o modifican con el voto de porlo menos la mitad más uno del número legal de congresistas

Art. 81, inc. b), delRC

El acuerdo de haber lugar a la formación de causa en unaacusación constitucional por delitos cometidos en el ejercicio dela función se aprueba con el voto favorable de por lo menos lamitad más uno del número de los Congresistas presentes, sinparticipación de los miembros de la Comisión Permanente

Art. 89, inc. i),segundo párrafo delRC

En un proceso de antejuicio político el acuerdo para suspendera un alto funcionario en una acusación constitucional pordelitos cometidos en el ejercicio de la función se aprueba con elvoto favorable de por lo menos la mitad más uno del número delos congresistas, sin participación de los miembros de laComisión Permanente

Art. 89, inc. i),segundo párrafo delRC

MAYORÍA ABSOLUTA (MITAD MÁS UNO) SOBRE EL NÚMERO DE HÁBILES

El quórum para las sesiones del Pleno y de cualquier comisiónes de la mitad más uno del número hábil de Congresistas

Art. 52 del RC

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MAYORÍA ABSOLUTA (MITAD MÁS UNO) SOBRE EL NÚMERO DE PRESENTES

La ley de presupuesto se aprueba con el voto de por lo menos lamitad más uno del número de congresistas presentes

Art. 81, inc. c), sextopárrafo, del RC

MAYORÍA ABSOLUTA (MÁS DE LA MITAD) SOBRE EL NÚMERO LEGAL

Las reconsideraciones aprueban con el voto de más de la mitaddel número legal de Congresistas

Art. 58 del RC

Para la insistencia en la reconsideración de leyes observadaspor el Presidente de la República se requiere el voto de más dela mitad del número legal de miembros del Congreso

Arts. 108 de la CP, y79 del RC

Para la aprobación de la censura se requiere del voto de más dela mitad del número legal de miembros del Congreso.

Arts 132 de la CP y86 del RC

MAYORÍA ABSOLUTA (MÁS DE LA MITAD) SOBRE EL NÚMERO DE PRESENTES

La elección de la Mesa Directiva es elegida con un número devotos igual o superior a la mayoría simple de los congresistasconcurrentes

Art. 12, inc. d), delRC (por prácticaparlamentaria secorrige el conceptode mayoría simplepor el de mayoríaabsoluta)

El cuadro precedente deja ver que la modalidad más recurrida en la

exigencia de la mayoría absoluta es su cálculo sobre el número legal, en la

alternativa de la mitad más uno. Comparativamente es menor el número de casos

en los que la mayoría absoluta se formula en términos de más de la mitad.

La mayoría relativa o simple y la mayoría absoluta son los modos más

comunes de consultar la votación del Pleno. Existen sin embargo otros modos de

definir los resultados, algunos de los cuales son exigencias más altas que la

mayoría absoluta, y otros con una cantidad menor de votos que la mayoría

absoluta. En ningún caso, sin embargo, se prevé el acuerdo unánime de todos los

miembros, sea respecto del número legal, de hábiles o de presentes.

Los casos en los que se requiere un número de votos mayor a la mayoría

absoluta se conocen como casos de mayoría calificada porque se trata de

situaciones especialmente exigentes. Pero hay otros casos en los que existe

también una cantidad fija o determinada de votos, pero menores a la mayoría

absoluta, a los que se los conoce como mayorías mínimas regulan principalmente

los derechos básicos de las minorías para conseguir la activación de procesos o de

recursos organizacionales. En el cuadro que sigue puede verse, por ejemplo, las

referencias de casos en los cuales es necesario que el Pleno cuente con las

mayorías calificadas. Son las que corresponden al requisito de dos tercios del

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número legal o del número de hábiles, y de los tres quintos del número legal.

ACUERDOS QUE REQUIEREN MAYORÍA CALIFICADA DE DOS TERCIOS Y DE TRES QUINTOS

EN EL PLENO O EN LA COMISIÓN PERMANENTE

MATERIA SUSTENTOSon nominales las votaciones sobre acuerdos que requieran el votoa favor de por lo menos los dos tercios del número legal deCongresistas

Artículo 57, incisob), del RC

La aprobación de la reconsideración de una reconsideración requiereel voto de los dos tercios del número legal de congresistas

Artículo 58 del RC

La reforma de la Constitución puede aprobarse en dos legislaturasordinarias sucesivas con el voto aprobatorio de un númerosuperior a los dos tercios del número legal de Congresistas

Artículos 206 dela CP, y 81, incisoa), del RC

Establecimiento selectivo y temporal de tratamiento tributarioespecial para una zona determinada del país mediante ley

Artículo 79 de laCP

El acuerdo sanción de suspensión, inhabilitación o destitución porinfracción constitucional, en un juicio político, se adopta con lavotación favorable de los dos tercios del número de miembros delCongreso, sin participación de la Comisión Permanente

Artículo 89, inc.i), tercer párrafo,del RC

El acuerdo de vacancia del Presidente de la República se apruebacon votación no menor a los dos tercios del número legal demiembros del Congreso

Artículo 89-A, delRC

Con el voto de los dos tercios del número legal de miembros delCongreso pueden ser removidos los integrantes del Consejo Nacionalde la Magistratura

Artículo 157 de laCP

Con el voto de los dos tercios del número legal del Congreso eselegido o removido el Defensor del Pueblo

Artículo 161 de laCP

Con el voto de los dos tercios del número legal de miembros delCongreso se elige a los miembros del Tribunal Constitucional

Artículo 201 de laCP

El acuerdo de realizar una votación secreta se toma con el voto dedos tercios de los miembros hábiles del Pleno

Artículo 57 delRC

Los voceros de los grupos parlamentarios que representen a los tresquintos del número legal de congresistas pueden presentarexcepcionalmente, por una sola vez, los pedidos de reconsideraciónsobre una reconsideración

Artículo 58 del RC

La aprobación de créditos suplementarios, transferencias yhabilitaciones de partidas en la Comisión Permanente se producecon el voto favorable de tres quintos del número legal de susmiembros

Artículos 80 de laCP, y 81, inc. d),del RC

De modo similar, en el cuadro que sigue se consignan los supuestos en los

que se establecen mayorías mínimas, inferiores a la mayoría absoluta. Porque

existe un marco de incertidumbre en fórmulas como la de la mayoría simple, o en

todo otro caso en el que la fórmula debe calcularse sobre una base volátil o

movible como ocurre con el número de hábiles o de presentes, es que puede

ocurrir y es posible que la fijación de mayorías mínimas en algunas situaciones

conduzcan a una cantidad más exigente que al aplicar las fórmulas de la mayoría

simple o de mayoría absoluta sobre la base de los hábiles o de los presentes. El

objetivo y la razón de ser de las mayorías mínimas es facilitar que ante situaciones

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específicas sea factible que las minorías cuenten con más oportunidades para

iniciar la acción corporativa o los procesos parlamentarios.

ACUERDOS QUE REQUIEREN MAYORÍAS MÍNIMAS EN EL PLENO MATERIA SUSTENTO

El pedido de interpelación se formula mediante moción de ordendel día, firmada por no menos del quince por ciento del númerolegal de Congresistas

Arts. 131 de la CP y83, inc. a) del RC

La admisión de la interpelación se aprueba con el tercio delnúmero de congresistas hábiles

Arts. 131 de la CP, y83, inc. b) del RC

La moción de censura la deben presentar no menos delveinticinco por ciento del número legal de Congresistas

Arts. 132 de la CP y86, inc. a) del RC

Para la admisión a debate y aprobación de las mociones deconstitución de comisiones investigadoras se requiere el votoaprobatorio del treinta y cinco por ciento (35%) de los miembrosdel Congreso

Art. 88, inc. a) delRC

El pedido de vacancia del Presidente de la República se formulamediante moción de orden del día, firmada por no menos delveinte por ciento del número legal de Congresistas

Art. 89-A, inc. a) delRC

Para la admisión del pedido de vacancia del Presidente de laRepública se requiere el voto de por lo menos el cuarenta porciento de Congresistas hábiles

Art. 89-A, inc. b)del RC

Las mayorías mínimas por antonomasia en el régimen parlamentario

peruano prevén tres situaciones especiales en las que se favorece el derecho de

acción de las minorías: para la presentación y admisión de las mociones con las

que se crean comisiones investigadoras; para el -trámite de las interpelaciones

ministeriales; para la presentación de la moción de censura; y para la presentación

y admisión de los pedidos de vacancia del Presidente de la República. De los casos

indicados sólo la creación de comisiones investigadoras y los procesos de

interpelación no requieren acción ulterior, pero para la censura de miembros del

gabinete y para la vacancia presidencial sí se requiere acción ulterior para la que

no tienen autonomía las minorías porque supone una decisión en la que queda

comprometida la mayoría. De ahí que sea necesaria la lectura integral de los

cuadros de forma que sea posible distinguir la diferencia entre el inicio del

proceso y la resolución de la iniciativa corporativa que se propone adoptar.

COMPROBACIÓN DE APRENDIZAJES

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1. ¿Quién decide la agenda de la sesión, y qué se pone al voto luego del debate?

2. ¿Cuál es la diferencia entre la mayoría absoluta, y la mayoría simple o relativa?

3. ¿Cómo se define el número de hábiles para una votación?

4. ¿Qué finalidad cumple el quórum en las sesiones y votaciones de la asamblea?

5. ¿Qué valor se alcanza mediante la racionalización de las reglas del debate en el

Pleno?

6. ¿Por qué es necesario que coincidan la voluntad del legislador y el texto que

aprueba el Pleno, y qué efectos causa la falta de coincidencia?

7. ¿En qué se diferencian la reconsideración y la aclaración?

8. ¿Cuál es el objeto y límites de la fe de erratas?

9. ¿En qué casos existe impedimento para ejercitar el voto y qué efecto genera el

voto de quien está impedido de votar?

10. ¿Puede votar el Presidente del Congreso en las sesiones del Pleno, o sólo vota

para dirimir en caso de empate?

11. ¿Cuál es la diferencia entre las votaciones ordinarias y las votaciones

nominales?

12. ¿En qué casos se usa la votación por cédula?

IV. EL PROCESO LEGISLATIVO

El proceso legislativo es uno de los distintos tipos de procesos que se

realizan y desarrollan en la institución parlamentaria. Indica el Artículo 64 del

Reglamento del Congreso que los procesos parlamentarios son el conjunto de

actos sucesivos e integrados que se realizan para promover el debate y los

acuerdos del Congreso destinados a producir leyes y resoluciones legislativas,

actos de control político y designaciones y nombramientos. La noción de proceso

que asume el Reglamento, sin embargo, se restringe en sentido estricto a las

consideradas como principales funciones del Congreso. En ese entendido es que

los procesos parlamentarios se reducen al ámbito exclusivo de procesos

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propiamente congresales; esto es, a los procesos en los que se realizan actos

corporativos que tienen a los congresistas como los únicos sujetos titulares de la

actividad representativa del Estado.

En el cuadro siguiente se presenta el esquema de los distintos tipos básicos

de procesos que tienen lugar en el Congreso, los mismos que extienden el ámbito

de los procesos parlamentarios en sentidos aún más amplios que el prescrito en el

Artículo 64, porque integran tareas y actividades de mayor detalle y menor rango

organizacional con las que se facilitan, habilitan y permiten los productos finales

del Congreso. El conjunto de tipos de procesos parlamentarios integran el sistema

procesal cuyos principios de organización y funcionamiento se desprenden de la

finalidad política representativa de la institución parlamentaria en nuestra vida

constitucional.

TIPOLOGÍA DE LOS PROCESOS QUE INTEGRAN EL SISTEMA PARLAMENTARIO

1. Procesos congresales Legislativo, de control, presupuestario, informativo o directivo 2. Procesos de apoyoparlamentario

Soporte constitucional y consultoría procesal, trámitedocumentario, agenda, diario de debates, pedidos/mociones,estudio y evaluación de proyectos de ley

3. Procesos administrativos Gestión prospectiva y estratégica, gestión organizacional,gestión de recursos materiales, gestión de recursos humanos,gestión de riesgos, gestión económica y presupuestal

4. Procesos de gestión delconocimiento

Gestión documental e información, capital intelectual –capacitación e investigación-, telemática y tecnologías deproceso masivo de bases de datos y gestión de contenidos

5. Procesos intangibles Actitud y ética personal de actores, motivación e identificacióncon la ciudadanía, imagen corporativa, identidad diferencial

El proceso legislativo presupone la interacción directa e indirecta con los

otros tipos de procesos parlamentarios en los que se apoya o con los que se

complementa en mayor o menor magnitud. El proceso legislativo no es un sistema

aislado en la producción de representación política a través de las diversas

funciones que el régimen político le asigna al Congreso. Por ello es que el proceso

legislativo es parte de un sistema de generación y de agregación de valor político

y no es un régimen atomizado ni aislado. Para que el proceso legislativo cumpla

con la finalidad que le corresponde y que la ley que dicte el Congreso sea un

instrumento socialmente más efectivo en manos de quienes nos representan es

todo el sistema el que debe fortalecerse, desarrollarse con congruencia y

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mantenerse en sintonía según la finalidad política propia de la gestión

representativa de la comunidad y del Estado.

La ley es un mandato estatal con vocación de orden y estructuración del

espacio o esfera colectiva. Las leyes se aprueban ante la necesidad de definición

de modos universales de convivencia en nuestra república. Sirven para

homogenizar maneras de entendernos y relacionarnos según reglas imperativas

de interacción personal.

Quiénes pueden dictar ese mandato general con carácter vinculante y

coactivo en el Perú están expresamente reconocidos en la Constitución. La ley

puede dictarla, en primer término, el órgano legislativo central del Estado que es

el Congreso. Pero también puede dictarla, bajo ciertas restricciones y con cargo a

rendir cuenta ante el Congreso, el Presidente de la República, a través de decretos

legislativos o decretos de urgencia.

En el plano subnacional tienen igualmente facultad para dictar normas con

rango legal los gobiernos regionales y locales, en el ámbito de sus

correspondientes competencias territoriales. La ley puede dictarla igualmente el

pueblo cuando ejercita su iniciativa legislativa a través del Congreso, o mediante

el referéndum popular.

Tienen también competencia para afectar contenidos legislativos o los

procesos de creación de la ley el Poder Judicial, las instituciones públicas

autónomas y los colegios profesionales en las materias que les son propias. Por

último, y de modo singular, el Tribunal Constitucional ha asumido competencias

igualmente legislativas mediante el proceso de calificación de la constitucionalidad

de la ley, a través de la expedición de contenidos legislativos en sus sentencias

integrativas y manipulativas (ablativas, reductoras, repositivas, o aditivas).

La competencia legislativa del Congreso es prevalente, o preeminente, y la

de todas las demás instancias tiene naturaleza de competencia residual. La

diferencia es de origen axiológico y se basa en el carácter representativo con el

que el Estado peruano gestiona los procesos estatales en nuestro régimen político.

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El carácter prevalente de la competencia legislativa del Congreso se deriva de la

titularidad que excepcionalmente caracteriza a este órgano del Estado, en razón al

origen popular del poder y de la potestad soberana de la nación de dictar sus leyes

con autonomía.

Existe pues una suerte de concurrencia entre las agencias estatales, las

instancias gremiales y la propia comunidad, para decidir el orden político del país

a través de la ley. El Congreso aprueba la ley; el gobierno dicta decretos

legislativos y decretos de urgencia; los gobiernos regionales normas regionales y

los locales ordenanzas. Además, los otros órganos y sujetos con iniciativa

legislativa proponen los textos de ley que procesa, evalúa y debate el Congreso. Si

existen datos que inducen a pensar que las capacidades legislativas del Congreso

están comparativamente menoscabadas, a la luz de la mayor eficacia técnica del

gobierno para producir normas con rango de ley, los usos que los operadores

estatales realizan de las potestades constitucionales no hace mella en los

principios y valores cuya primacía es desconocida al amparo de criterios

pragmáticos, y por el contrario es una señal de la brecha que se abre entre la

vigencia de los deseos constitucionales y los hechos políticos, que sólo es posible

reducir cuando todos los operadores comparten el mismo compromiso por los

modos de organización que se plantean en los textos constitucionales.

En el régimen político peruano se reconoce la prelación o precedencia

axiológica entre los diversos tipos de normas. La Constitución tiene rango más alto

que la ley y la ley a su vez superioridad sobre los decretos, reglamentos o

resoluciones que dicta el gobierno. De este tipo de arreglo se desprende que en

caso de contradicción o conflicto entre uno u otro tipo de norma debe preferirse la

aplicación directa e inmediata de la Constitución. En segundo lugar de la ley, y así

sucesivamente.

Esta visión del ordenamiento normativo nacional, sin embargo, no admite un

método automático o mecánico de aplicación de la norma, porque los significados

constitucionales o legales son inevitablemente susceptibles de interpretación

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según valores, premisas o intereses, que propone e integra la comprensión del

sujeto que adscribe sentidos a los textos y documentos normativos. Por esta razón

la supuesta jerarquía o precedencia normativa tiene en realidad naturaleza

simbólica o metafórica, porque la interpretación de los textos permite

ineludiblemente la extrapolación de significados que no quedan reducidos ni

congelados en el lenguaje textual y escrito de la Constitución ni de la ley.

El proceso legislativo, en este sentido, consiste en la sucesión secuencial de

fases, etapas, trámites o pasos por los que debe pasar una pretensión política de

crear una norma. La secuencia de procedimientos tiene el propósito de garantizar

que el resultado o producto de la participación del legislador en el proceso mejore

las condiciones generales de bienestar, de felicidad y de prosperidad de la

sociedad en general. Que se sigan los pasos, por eso, es mucho más que un

fenómeno jurídico en el que cabe examinar la validez o constitucionalidad de una

ley, porque la utilidad y finalidad de la ley se define no sólo por la verificación del

cumplimiento formal del proceso o de la escrupulosa observancia de los requisitos

abstractos que la Constitución y el Reglamento del Congreso preceptúan. La ley

no es mejor ni cumple propiamente la finalidad en razón de la cual existe y se

aprueba sólo porque los procesos se hayan cumplido según niveles razonable de

interpretación de la Constitución o del Reglamento.

La ley tiene estándares y niveles sustantivos, materiales, concretos y

efectivos que si se descuidan o pasan por alto, por impericia o por negligencia,

devalúan la calidad de la vida política de la república. La calidad de la ley, en este

sentido, es mucho más que la observancia de los requisitos de validez en la

producción de la norma. La calidad de la ley depende de la idoneidad de la norma

para alcanzar la finalidad política superior que es la calidad de la convivencia en la

comunidad, de forma tal que todos los ciudadanos cuenten con condiciones de

bienestar, de seguridad y de justicia que haga más valiosos la unidad y el vínculo

colectivo que la anomia o la disociación de la colectividad.

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21. La ley y los supuestos implícitos de su utilidad y sentido

La legislación es en esencia una función estatal. El Estado es la instancia

que representa la voluntad colectiva a través de la capacidad de mando que le

reconoce el pacto político que recoge la Constitución. El titular preeminente de

esta función es el Congreso y residualmente lo es el Poder Ejecutivo.

Según el Artículo 72 del Reglamento del Congreso mediante el

procedimiento legislativo se persigue aprobar leyes de carácter general y

resoluciones legislativas. Para efectos del proceso de producción legislativa la

distinción es significativa, porque se señala una característica y finalidad

específica en la actividad legislativa. Dice el Reglamento que el proceso

legislativo tiene como y por finalidad la aprobación de leyes de carácter general

y también resoluciones legislativas. De la ley se dice que las que se aprueban

mediante el proceso legislativo tienen carácter general. Esta característica

armoniza con la norma prevista en el Artículo 103 de la Constitución según la

cual pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las

cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas.

Esto es, las leyes no se procesan ni producen cuando no tienen carácter

general, y las leyes especiales sólo pueden aprobarse cuando la materia sobre la

que se legisla no se basa en la diferencia de las personas. El significado de estas

reglas es la exclusión de toda ley con la cual se beneficie, afecte o ataque a

personas o grupo de personas de manera particular o singular. La demanda de

intervención legislativa, por esta razón, no procede si la pretensión se basa en el

trato diferenciado según el cual se privilegie, o se discrimine, a una persona o a

grupos particulares de personas.

La ley tiene una finalidad ineludiblemente general. Es aberrante su uso

para fines singulares o particulares y, peor aún, privados. Sin embargo las

resoluciones legislativas son la especie cuyo objetivo sí es regular aspectos o

materias específicamente previstas en la Constitución que sobre las cuales tiene

competencia el Congreso. Las resoluciones legislativas son usadas en casos

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singulares. Las resoluciones legislativas se usan como medio documental para

canalizar los acuerdos del Congreso en los que el Parlamento ejercita una función

administrativa, la misma que puede (como en el caso de la aprobación de un

tratado), o no, tener los efectos generales de una ley. Su numeración no es propia

y mantiene el orden que les corresponde a las leyes, porque se les aplica las reglas

del proceso legislativo ordinario y, por lo tanto, debe promulgarlas el Presidente

de la República. Con ellas se aprueban tratados, se otorgan pensiones de gracia,

se designa a los magistrados del Tribunal Constitucional o al Defensor del Pueblo

cuando los elige el Parlamento, se autoriza la salida al exterior del Presidente de la

República, y se conceden amnistías. Cuando según las Constituciones anteriores

el procedimiento era bicameral las resoluciones legislativas servían para aprobar

la Cuenta General de la República; acordar los ascensos del personal de los más

altos mandos militares; la elección de los Vocales de la Corte Suprema (v. gr. las

12852 a 12855), el reconocimiento de tiempo de servicios (v. gr. la 12467) o

aumento de pensiones de montepío, (v. gr. la 12543); se concedía permiso para

prestar servicios en fuerzas armadas extranjeras (v. gr. la 12844), atribución ésta

que corresponde ahora al Presidente de la República; se declaraba a los próceres

de la independencia (v. gr. la 12177); se aprobaba créditos adicionales y

transferencias de partidas (v. gr. la 12152); se aprobaba contratos de empresas

extranjeras (v. gr. la 12077); o se concedía indultos a nivel general (como las

12290, 12466, 12654, 12812 y otras) o individual (como las 12841, 12132 o

12289).

A partir del régimen unicameral que se inicia en 1993 se reconoce que las

resoluciones legislativas son de dos tipos. Uno es sobre aquél sobre cuyas

materias tiene competencia el Presidente de la República. El otro es sobre el

que existe competencia exclusiva del Congreso y, por lo tanto, no requiere

remisión ni promulgación por el Presidente de la República. Las primeras se

denominan resolución legislativa a secas, siguen la numeración de las leyes, y se

usan para aprobar tratados, autorizar la salida del Presidente de la República al

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exterior, otorgar pensiones de gracia, o autorizar el ingreso de personal militar

extranjero con armas de guerra. A las segundas se las designa resoluciones

legislativas del Congreso, tienen un régimen de numeración autónoma, y sirven

para reformar el Reglamento del Congreso, aprobar la Agenda Legislativa,

delegar facultades a la Comisión Permanente, resolver las acusaciones

constitucionales, imponer la sanción de suspensión disciplinaria a congresistas,

levantar la inmunidad parlamentaria, declarar la vacancia del cargo de

congresistas, o nombrar o remover funcionarios según disposición constitucional

y reglamentaria.

El desempeño de la actividad legislativa depende de diversidad de factores

que interactúan y condicionan los resultados y logros. En principio el sistema

que ordena la acción legislativa tiene la misión de procesar y resolver una

demanda de intervención legislativa, cuyo objeto es un aspecto de la realidad

sobre el que se propone la adopción de una política pública normativa que debe

materializarse en una decisión concreta con alcances normativos para

responder, mediante la agregación de valor que realizan los representantes

mediante el proceso legislativo, ante la demanda ingresada. El sistema de

agregación de valor opera, en consecuencia, entre el inicio y formulación de

demandas de intervención, y la definición de alternativas o líneas de acción que

concluye en un resultado de índole legislativo o normativo.

La realidad asimilable dentro del sistema es altamente diferenciada y

compleja. El cuerpo de materias y las modalidades de su procesamiento es

ilimitado e inacotable. El producto legislativo es una variable dependiente de la

demanda de intervención que surge a partir de la problemática colectiva que

recogen los actores o titulares del proceso normativo. Además de la dependencia

exógena de factores en los que existe material legislable a los productos

legislativos del régimen representativo se añade la complejidad que se deriva de

la visión y distintos niveles de capacidad de los operadores del sistema. La

realidad externa al Congreso y los valores, intereses y capacidad de los titulares

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del proceso legislativo afectan decisivamente la calidad de la ley que puede

aprobar el Congreso. La correlación de fuerzas e intereses partidarios juegan un

papel crítico en la calificación de la demanda y las modalidades de asimilación

de su procesamiento. Desde el reconocimiento de la demanda hasta la definición

y aprobación de una acción a seguir el proceso es altamente diferenciado debido

tanto a la inagotable variedad de posibles puntos de interacción con agentes

externos al sistema, como a la irreproducible variedad de intereses,

expectativas, afinidades, coaliciones o deseos que orientan el curso de

participación de los actores.

La estructura procesal y los trámites regulares para la transformación de

la demanda tienen un alto nivel de complejidad porque dependen de los distintos

tipos de uso discrecional que la flexibilidad normativa franquea a los actores

para canalizar sus propósitos y posiciones respecto del sentido de la

intervención que se pretende alcanzar en el plano de la acción colectiva a

aprobar. La característica principal de la ley es su vocación general o universal.

Por esta razón es que la Constitución señala en el Artículo 103 que pueden

expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no

por razón de las diferencias de las personas y el Artículo 72 del Reglamento del

Congreso que mediante el procedimiento legislativo se persigue aprobar leyes

de carácter general y resoluciones legislativas. El esfuerzo primero que debe

realizar el legislador es identificar con claridad que, más allá de toda

particularidad concreta, existe un marco que restringe quiénes pueden ser

diferenciados o distinguidos en una acción legislativa específica. Cada ley debe

procurar que el beneficio final represente una ganancia general para la sociedad

en su conjunto y no sólo mayores ventajas o privilegios para un grupo en

perjuicio del todo en que consiste la república y la colectividad general de

nuestra comunidad.

El mandato legislativo es, en efecto, un mandato general y la función

legislativa sólo se cumple efectiva y correctamente cuando el mandato considera

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y tiene presente la finalidad última que debe atender toda ley,

independientemente y más allá de los ocasionales beneficiarios cuya identidad

se invoque o deduzca de cada proyecto legislativo. Cuando las leyes se usan

para atender expectativas, necesidades o intereses que carecen de relevancia o

utilidad general para toda la comunidad. De lo contrario, el uso del medio

legislativo para un fin no general configura una situación perversa que se

reconoce como la generación de privilegios particulares a expensas de la

distorsión del uso un sistema que debe servir para atender mejor a la

prosperidad y bienestar de toda la comunidad.

El legislador tiene la responsabilidad de prepararse para juntar,

seleccionar y mejorar la presentación de la realidad sobre la que se pretende

intervenir de manera que cuente con argumentos y elementos de juicio

suficientes sobre la idoneidad de las medidas con las que se pretende intervenir.

Ello importa encontrar la dinámica que explica la situación observada en la

realidad que se pretende alterar, mejorar, o corregir; obtener datos y análisis

previos o actuales relativos a la problemática, de modo tal que pueda conocerse

la relación entre fenómenos y las consecuencias o efectos que generan en los

diversos sectores afectados de la sociedad.

Una forma de conducir la acción legislativa es debatir y aprobar los

proyectos priorizados conforme a una visión y objetivos corporativos según los

cuales se estructura la programación y los planes de trabajo de las Comisiones y

del Pleno.

En el cuadro siguiente se muestran algunas de las características propias

de la Agenda Legislativa, en tanto instrumento de planeamiento y articulación

programática del proceso legislativo. Según ha sido referido previamente, pasar

por alto la funcionalidad de la Agenda Legislativa, o la minimización de su

trascendencia y utilidad, llevan al descuido y a su inutilización o al insuficiente

uso de sus características.

CARACTERÍSTICAS INSTRUMENTALES DE LA AGENDA LEGISLATIVA

Características de la Agenda Legislativa

Visión prospectiva del

país

Dirección por valores y objetivos

con visión nacional

Gestión y evaluación por

resultadosUso eficiente de recursos para

alcanzar objetivos institucionales según programa y calendario

legislativo

Seguimiento y control eficaz y mensurable de

metas y tareas acordadas

Acción legislativa informada, transparente,

medible y abierta Gestión inclusiva y eficiente del proceso

legislativo

Políticas legislativas fijadas por consenso entre los

órganos y grupos parlamentarios, y el gobierno

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La valoración del papel que cumple la Agenda Legislativa como medio de

organización del trabajo parlamentario en general, y de los procesos legislativos

en particular, es un factor crítico que mejora el impacto que tiene la gestión de

los representantes en el Congreso. Usar este método de organización del trabajo

es definitivamente un indicador de la capacidad de gestión y de los resultados y

de la eficacia organizacional de la organización parlamentaria. Reconocerlo y

usarlo denota el esfuerzo que realizan los representantes para proyectar su

acción representativa y para definir metas y objetivos que procurarán alcanzar

en el corto curso de su gestión y labor representativa. Inversamente, obviarlo o

desconocerlo indica la sumisión de los representantes al confuso y turbulento

inframundo de la coyuntura y de la sucesión de episodios mediáticos según los

cuales acabarán reaccionando como víctimas de designios y fuerzas superiores a

las que la comunidad cree que debieran guiar sus conductas corporativas.

De ahí la importancia de comprender los alcances que está potenciada a

ofrecer como instrumento de programación y gestión legislativa. Cada una de

las características dejada de usar es una pérdida de valor público en nuestro

sistema político. No es sólo una cuestión que debiera entenderse como cuestión

de preferencias o estilos de manejo de quienes ocupan una posición

representativa. Los valores públicos que debe cumplir el Congreso vinculan

incluso a los representantes, y si ellos los pasan por alto su misión y tareas

representativas devienen en inefectivas, y el mandato no se cumple ni se honra

la confianza de la colectividad que lo entregó de buena fe.

La presentación de las características de la Agenda Legislativa es un modo

de plantear una guía para la evaluación del rendimiento del Congreso, y de esas

características cabe derivar la construcción de indicadores de medición de la

calidad de los resultados del régimen representativo. De cada una de ellas puede

desprenderse métodos de verificación de la calidad de los productos legislativos,

en los que se anoten los indicadores de calidad, eficacia, eficiencia y economía

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en la gestión. Esta no es sólo una cuestión de técnicos; lo es, antes, de los

funcionarios de nivel más alto que el de la dirección del servicio parlamentario.

Esto es, de los propios representantes que deben establecer el cuerpo de

prioridades legislativas capaz de empujar la acción parlamentaria por acuerdo

de los órganos que consensuan tales prioridades para alcanzar metas valiosas

para la nación.

22. Las fases del proceso legislativo, sus objetivos y valor agregado

La aprobación de la ley se ciñe a un conjunto de reglas procesales generales.

Esas reglas se perfilan en la Constitución y se desarrollan en el Reglamento.

Básicamente comprenden la fase de presentación de la propuesta; la remisión a

una Comisión dictaminadora que la estudia y que propone un acuerdo al Pleno

sobre su texto; el sustento, debate y aprobación general del texto; el envío de la

ley aprobada al gobierno para su promulgación u observación; la reconsideración

de la ley por el Congreso cuando la ley es observada; y finalmente la publicación

luego de la promulgación de la ley aprobada o reconsiderada.

Las fases antes indicadas tienen carácter básico y estructural. En ellas están

contenidos los requisitos elementales para crear una ley y para establecer las

condiciones de intervención eficaz en la sociedad. Cada una de esas fases básicas

tiene una finalidad o propósito político y corporativo. En la presentación se

reconoce, por ejemplo, la necesidad de restringir las propuestas legislativas al

cumplimiento de condiciones para que la iniciativa tenga el valor agregado que

cuente con el acuerdo de uno o de más grupos parlamentarios.

En el envío a una Comisión el objetivo consiste en derivar a un cuerpo de

representantes de los grupos parlamentarios que, en nombre y por cuenta de

ellos, cumplan con la tarea de estudiar y deliberar preliminarmente la iniciativa

según la naturaleza del problema acotado y la viabilidad técnica de su atención

con una solución de política legislativa en general. Con el envío a Comisión el

sistema pretende que el Congreso tome decisiones políticamente consensuadas,

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desde el punto de vista técnico suficientemente informadas, y con el conocimiento

práctico necesario sobre el efecto a generar, de manera que la propuesta de

solución no signifique un daño antes que un beneficio a la colectividad en general.

Durante la etapa en las Comisiones ocurre un escenario de contraste, cotejo

y confrontación de ideas y pareceres basados en la pluralidad de visiones

representativas, complementarias o contradictorias, de la comunidad política, el

mismo que debe resolverse primero con el voto de las mayorías en Comisiones y

que probablemente alcance resultados similares luego en la deliberación que tiene

lugar en el Pleno.

El debate en el Pleno tiene el objeto de definir los contenidos precisos del

texto normativo mediante la deliberación abierta de la integridad de

representantes en la asamblea. Es una manera de validar la decisión que

preliminarmente acuerdan los representantes de los grupos parlamentarios en las

Comisiones. El dictamen, en este sentido, no precluye el debate sino que lo

anticipa, lo prepara, lo enriquece y le añade valor para que la asamblea integre los

aportes obtenidos en las Comisiones. Si las Comisiones sólo operan como un ente

formal que prescinde de información relevante u omite la valoración técnica y

política de las consecuencias del texto de una propuesta legislativa no cumple con

el sentido ni con el valor que debió aportar en el sistema legislativo. El Pleno

espera la preparación y también la suficiencia de una adecuada sustentación por

la Comisión. Un proyecto bien dictaminado debiera consignar respuestas

oportunas para el debate en el Pleno. El Pleno opera como la garantía en última

instancia que cada una de las disposiciones del proyecto que propone la Comisión

es correcto, útil y necesario para asegurar el mayor bien a la comunidad, y que

cada uno de los artículos de la ley que apruebe tiene justificación razonada y

suficiente para la representación que se responsabiliza de ese texto con los votos

que emite para aprobarla.

Más allá de las fases propiamente parlamentarias la fase del envío de la ley

al gobierno para su promulgación u observación, y la del retorno al Congreso para

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la convalidación o corrección del texto aprobado, tienen el propósito de afirmar el

tipo de régimen político nacional y el principio de separación de poderes en el

Perú, según el cual la decisión legislativa es una decisión en la que cooperan y que

comparten ambos órganos estatales. La ley es una forma de integrar las visiones

plurales de la sociedad contenidas en el Congreso y el gobierno. El acto de

participarle al Presidente de la República el producto elaborado y adoptado por los

representantes de la pluralidad de la colectividad nacional permite fortalecer y

legitimar el vínculo del Estado con el pueblo como una forma de reconocimiento

del origen popular del poder y del Estado nacional.

La secuencia básica de etapas o fases en el proceso legislativo reseñadas

puede sin embargo desagregarse en una lógica organizacional más precisa, según

la cual es posible determinar cómo cada una de las fases tienen un distinto

objetivo político y procesal, y también cómo a cada fase le corresponde la

agregación o fortalecimiento de la acción legislativa con un valor específico. En el

cuadro que sigue se presenta el objetivo y valor de cada fase, con el objeto de

comprender mejor por qué existe cada etapa diferenciada y por qué en cada una

debe aspirarse, procurarse y lograrse los objetivos señalados, y así asegurar que

en cada instancia la legislación se aproxima al cumplimiento de una utilidad

colectiva de índole normativa.

OBJETIVOS Y VALOR AGREGADO EN LAS FASES DEL PROCESO LEGISLATIVO

FASE OBJETIVO VALOR GENERADO O FORTALECIDO

Creativa Emergencia y definicióndel concepto legislativo

Examen de problemática en larealidad, identificación de alternativasposibles de solución, e indagación deplausibilidad legislativa

Consultiva Evaluación deconveniencia y pertinenciacomo alternativa desolución

Selección de alternativa posible aingresar en el sistema legislativo por eltitular de la iniciativa

Propositiva Diseño de la propuestabajo responsabilidad deltitular de la iniciativa

Elaboración de la propuesta de textoresolutivo y su sustento técnico yempírico, según requerimientosnormativos vigentes

Instructiva Definir admisibilidad de laproposición y adjudicar lacompetencia a la Comisióndictaminadora

Identificación de la prioridad,relevancia, urgencia, y factibilidad depronta resolución por el Pleno y pordel órgano corporativamenteresponsable de estudiar y evaluar

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técnicamente y consensuar plural ypolíticamente la propuesta normativapara su discusión y aprobación por elPleno

Deliberativa Estudio técnico, valoraciónpolítica, deliberación yvotación del dictamen enlas Comisiones

Afirmación del principio de realidad enla materia legislada, mediante lavaloración técnica de la situaciónempírica y del impacto social según eljuicio de especialistas, y afirmación dela pluralidad representativa de lacomunidad, mediante la inclusión delas diferentes agrupacionesrepresentativas en el Congreso

Constitutiva Inscripción en lasprioridades de la Agendade debate y votación en elPleno

Priorización en la agenda y debate enla consideración de las políticaslegislativas del Estado por los vocerosde los grupos parlamentarios, ydecisión corporativamente deliberadasobre los contenidos y los textos de lasnormas estatales en el PlenoGarantía de calidad técnica de lalegislación para fortalecer laseguridad, certeza y precisión jurídicay evitar la proliferación y la dispersiónlegislativa

Integrativa Evaluación, sanción ypromulgación de la leyaprobada por elPresidente de la República

Legitimación de la decisión de laasamblea representativa, mediante laparticipación del gobierno en elconsentimiento sobre el contenido dela política legislativa

Reconsiderativa Revisión parlamentaria delas observaciones delPresidente de la República

Confirmación del principio desoberanía popular y convalidación dela decisión estatal, mediante laratificación de la voluntadrepresentativa de la asamblea enrelación con la voluntad del gobierno

Registral Numeración y publicaciónde la ley en el diario oficial

Generación del carácter vinculante dela voluntad legislativa, mediante laidentificación y difusión de la voluntadestatal ante la comunidad

A partir del marco lógico del cuadro precedente es posible deducir los

requerimientos que establece la Constitución para estructurar la actividad

legislativa del régimen representativo. A partir del valor que se aspira y pretende

concretar y realizar, mediante la transformación de la demanda de intervención

legislativa y la obtención del producto legislativo, el Congreso asume la

responsabilidad de tomar decisiones informadas y razonablemente sustentadas

conforme a las cuales los problemas de la realidad sean atendidos eficaz y

oportunamente con los resultados legislativos que genera para la sociedad. El

objetivo básico que existe para que la Constitución recoja pautas de tratamiento

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de la materia y del proceso legislativo consiste en garantizar líneas mínimas de

estudio, reflexión y debate de forma que los resultados legislativos que se le

entregan a la comunidad mejoren las condiciones de convivencia de la sociedad en

general.

Independientemente de la dimensión material del estudio efectivo y de la

generación de conocimiento que obtengan los órganos parlamentarios durante el

proceso de estudio, deliberación y dictamen en relación con los problemas de la

realidad que se pretende legislar, en el cuadro siguiente se presentan las

referencias formales al proceso legislativo que tienen reconocimiento, origen y

naturaleza constitucional. Son las diversas fases del proceso legislativo ya

presentadas a las que se les reconoce relevancia y regulación constitucional y, por

lo tanto, tienen el carácter de observancia formalmente indispensable en la

capacidad de manejo y gestión de los representantes.

REGLAS DEL PROCESO LEGISLATIVO DE OBSERVANCIA CONSTITUCIONAL

FASE

PROCESALMATERIA LEGISLATIVA CONSTITUCIONALMENTE NORMADA

Propositiva Carácter plural y participativo de la iniciativa legislativa (no esexclusiva del Congreso)Restricciones para proyectos de habilitación de facultadlegislativa al Presidente de la RepúblicaMaterias indelegables de aprobación legislativa a la ComisiónPermanenteMateria reservada del Congreso (derechos humanos; soberanía,dominio o integridad del Estado; defensa nacional;obligaciones financieras del Estado)Materia de ley orgánica según criterio sustantivo y funcionalMateria normativa reservada del Presidente de la República (exclusión de competencia parlamentaria de iniciativas con contenidos que impliquen gasto, reducción de ingresos, de naturaleza presupuestal, o la cuenta general de la república; tratados internacionales ejecutivos; normas de contenido tributario; estados de excepción) Requisitos de presentación de proyectos

Instructiva Requisito de dictamenRequisito de informe en dictámenes en materia tributariaPreferencia de trámite

Deliberativa No hay sanción de ley sin dictamen previo de ComisionesRequisito de debate y sustentación de proyectos de ley

Constitutiva Plazo de aprobación de proyectos de presupuesto y cuenta

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general de la república Mayorías calificadas para aprobación por la ComisiónPermanente (créditos suplementarios, transferencias yhabilitaciones de partidas)Requisito de equilibrio financiero del presupuesto para suaprobaciónVotación de leyes de tratamiento tributario especial segúnzonasRequisito de mayoría absoluta para aprobación de leyesorgánicasModalidad y requisito de mayorías calificadas para aprobar lareforma de la ConstituciónValidación de decretos legislativos y decretos de urgenciamediante proceso de rendición de cuentas al Congreso

Integrativa Requisito de remisión de autógrafa al Presidente de laRepúblicaRequisitos de plazo de 15 días para la promulgación uobservación de la leyPromulgación de la ley por el Presidente del Congreso cuandoel Pleno insiste en el texto aprobado antes de la observaciónPromulgación del presupuesto y de la cuenta general pordecreto legislativo por omisión en la aprobación en el plazoperentorioPlazo general y especial de vigencia de la ley (al día siguientede publicada)Requisito de dación de cuenta de normas dictadas porPresidente de la República

Reconsiderativa

Requisito de mayorías para aprobación de la reconsideración(insistencia) de la ley observada

De este modo la lógica de las fases resulta congruente con los objetivos que

se aspira a alcanzar en el proceso legislativo y, más importante aún, congruente

también con esos valores en nombre de los cuales la Constitución establece

requisitos o condiciona modalidades de operación para optimizar el papel

representativo del Estado, para administrar solventemente el principio de división

y autonomía de poderes, y para fortalecer el régimen político y representativo de

nuestro país. Los requisitos formalmente fijados en el texto constitucional son los

que definirán la procedibilidad y validez de los actos y de las decisiones de

contenido legislativo en el proceso de producción de la ley por el Congreso, y a esa

procedibilidad y validez formales debe añadirse la calidad que aporten

sustantivamente los representantes mediante la gestión idónea de la información

con la cual aseguren materialmente que la ley que aprueben impactará efectiva y

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positivamente en la salud pública de la comunidad política.

23. Los tipos del proceso legislativo

La finalidad del proceso y de las distintas fases que lo componen es probar

que la demanda de acción es necesaria para garantizar que la decisión sea

probablemente más beneficiosa que perjudicial para la comunidad. El proceso es

necesario porque atiende a una finalidad institucional cuyo cumplimiento

justifica la existencia del Congreso como órgano de representación de la

colectividad. Si el proceso obstaculiza, distorsiona o impide ese resultado los

actos cumplidos aisladamente en las etapas, o si los actores simulan o se

sobreadaptan formalmente a las exigencias de las reglas del proceso, sin servir a

dicha finalidad, los usos de este estilo no son legítimos y debieran justificar que

los resultados alcanzados con el mismo sean susceptibles de impugnación

política.

Los procesos se clasifican según la naturaleza de la materia legislativa;

esto es, procesos legislativos en los que la materia es constituyente,

presupuestaria, u orgánica. También pueden ser clasificados según que la

materia tenga contenido normativo o autoritativo (como lo son los procesos de

autorización de salida al exterior, o de ingreso de tropas extranjeras). Y cabe

igualmente distinguir entre procesos que cumplen una función

preeminentemente legislativa y otros de funciones ajenas (como el control

político). El que los procesos tengan variantes según el titular parece una

cuestión más bien accesoria, puesto que los procesos en general no varían de

acuerdo a quién presenta la iniciativa, sino únicamente en cuanto a los

requisitos para presentar o admitir los proyectos en el proceso legislativo y,

eventualmente, a la capacidad reconocida para sustentarlos durante el estudio y

deliberación en los órganos parlamentarios. Fuera de esta restricción, siempre

que se trate de materia propia del proceso legislativo típico, el proceso es

esencialmente el mismo y no varía luego de resolverse la fase o etapa de análisis

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de su admisibilidad.

La razón de ser del proceso es que permita conseguir la finalidad política

en virtud de la cual se lo define. Si el proceso no rinde, o no es políticamente

rentable para la sociedad, la conclusión debiera ser que las actuaciones

verificadas durante su curso carecen de mérito para contar con el status de ley

de la república. Este tipo de prueba es el que deben exigir quienes participan en

los procesos legislativos, y ello aun cuando incluso las propias reglas del proceso

no prevean este tipo de evaluación finalista o teleológica de las reglas, ni de los

actos realizados a su amparo que no se sujeten a la finalidad última en razón de

la cual existe el proceso.

Comprendido el proceso legislativo como la sucesión consecutiva de fases (y

excepcionalmente concurrente, como cuando se agenda el debate de un proyecto

en el orden del día sujeto al condicionamiento de la exoneración o dispensa de

algún trámite pendiente, mediante la opción del proceso legislativo abreviado),

con las que se materializa la finalidad política de agregación de valor público

sobre una demanda de intervención legislativa a través de los actores del proceso

parlamentario, es posible distinguir los tipos de procesos, con fines

eminentemente didácticos o expositivos, según la funcionalidad cumplida, según la

titularidad de la iniciativa, y según la regulación del perfil procesal.

La diferencia entre diversos tipos de proceso obedece a la distinta

naturaleza o finalidad de la materia de la ley. El legislador se sujeta a distintos

tipos de requisitos según el contenido y los alcances de la ley. No se tramita de

igual forma una propuesta de reforma constitucional que un pedido de permiso del

Presidente para salir del territorio de la república, por ejemplo, no obstante que

ambas propuestas deban ser aprobadas mediante una ley, ni una iniciativa

ciudadana que una ley de delegación de facultades legislativas, una ley orgánica,

una ley de demarcación territorial, una ley para conceder una pensión de gracia, o

la ley de presupuesto. La tipología obedece a la clasificación de los distintos fines

que se pretende alcanzar según la materia de que trate una propuesta de

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intervención o de acción legislativa.

Variantes según la funcionalidad cumplida

El proceso legislativo tiene dos variantes básicas en razón a la distinta

funcionalidad cumplida. En un primer bloque, propiamente legislativo, se

agrupan los tipos de proceso mediante los cuales se observa un proceso

formalmente normativo. En uno segundo cabe incluir los tipos de procesos

normativos en los que el Congreso realiza el escrutinio y revisión sobre el

ejercicio de facultades normativas desarrolladas por el gobierno.

De esta manera, las variantes desde una perspectiva funcional

comprenden la elaboración y deliberación dentro de un tipo de proceso en el que

el resultado es una norma o acto legislativo o autoritativo para la acción del

gobierno, y el régimen de control sobre el ejercicio de facultades de carácter

normativo por el gobierno, en el que, si bien es posible la conclusión de carácter

típicamente normativo, lo particular es la evaluación de la conducta y productos

normativos realizados por un agente legislativo distinto por cuyo

comportamiento y resultados se rinde cuenta ante el titular preeminente de la

facultad legislativa que por cuenta e interés de la colectividad realiza el

Congreso.

Si bien son aplicables a la perspectiva propiamente legislativa las mismas

observaciones formuladas respecto a las variantes relativas a la regulación

formal del perfil procesal, toda vez que se enmarcarían bajo la opción legislativa

subvariantes como son las alternativas constituyente, financiera (presupuestal),

de organización territorial (demarcación), la organizacional (reglamentaria) o la

autoritativa de actos controlados preventivamente por el Congreso (permisos al

Presidente para viajes al exterior o ingreso de tropas extranjeras), no obstante,

todo ese bloque es oponible al relativo al del control posterior sobre el ejercicio

por un actor distinto al Congreso. El bloque del proceso legislativo realizado

para cumplir la función de control permite advertir la finalidad extra legislativa

inherente a la actividad legislativa.

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El proceso legislativo puro es una excepción. La ley es procesada para

atender una finalidad ajena y externa a la de la propia ley. La ley sirve a un

objetivo no inherente a ella misma. El proceso legislativo puro es extraño a la

naturaleza de la ley. La ley es un instrumento para el orden político y social.

Cabe, es cierto, imputarle una causalidad o finalidad típica, de carácter jurídico

y legislativo; sin embargo, la causa y razón de ser de la ley se encuentra fuera

de ella misma y atiende fines externos a su propio cuerpo. Si la ley no sirve a

una exigencia política de la comunidad la propia actividad representativa de los

delegados de la sociedad se desvirtúa. La ley no es una entelequia desvinculada

del contexto político en el que ella se justifica. Ley y vida política están

recíproca, irremisible e indisolublemente fusionadas.

Los bloques propiamente legislativo y de control traen como consecuencia

que el concepto de proceso legislativo mantenga un marco de flexibilidad y

apertura tales que permita la inclusión del carácter dinámico de la actividad

política. La rigidez conceptual, en efecto, se opone a la formulación de una

noción de proceso legislativo que divida lo supuestamente legislativo de lo que

sirve a una finalidad supuestamente ajena a la naturaleza legislativa.

Variantes según el titular de la iniciativa

No obstante tener sustento incierto la identificación de variantes del

proceso legislativo en virtud de la sola razón del titular de la iniciativa, no deja

de tener sentido plantear el asunto de los procesos en función de la posición de

quienes tienen reconocida la facultad legislativa, según la reserva material o no

que se establezca en su favor.

Las variantes relativas a la materia sobre la que los diversos titulares

pueden presentar iniciativas legislativas dependen, en general, del ámbito

propio de cada agente. Ése sería el caso, por ejemplo, del Poder Judicial, el

Ministerio Público, el Defensor del Pueblo, el Jurado Nacional de Elecciones, las

instituciones públicas autónomas, los Gobiernos regionales, los Gobiernos

locales, y los colegios profesionales. Ninguna de estas corporaciones tiene

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discreción para presentar iniciativas sobre cualquier materia. Pueden hacerlo

únicamente sobre aquellas enmarcadas en el ámbito o esfera de competencia.

¿Cuál es el límite en cada caso? No existe un límite material preciso, aunque sí

órgano responsable de determinarla. Ese órgano es el Congreso en su condición

de titular prevalente o preeminente de la potestad legislativa en el Estado.

Para el caso de iniciativas que pueden presentar los congresistas y el

Presidente de la República sí existe un marco de reservas desarrollado por el

Reglamento del Congreso. Este marco prevé las formas positiva y negativa de

las reservas previstas, lo cual importa que al reconocer qué se reserva al

Presidente de la República tales tópicos se excluyen explícitamente de la

competencia del Congreso. La transgresión de las reservas fijadas supone una

causal de improcedencia de la iniciativa presentada.

Variantes según el perfil de su regulación procesal

Una tercera manera de clasificar los tipos de proceso legislativo es el

perfil de su regulación procesal. Es importante deslindar la clasificación que se

formula en este libro respecto de la que recoge el Reglamento del Congreso en

su Artículo 72. El Reglamento llama variantes del procedimiento legislativo a lo

que en esta obra se designa como procesos legislativos especiales, y dentro de

dichas variantes el Reglamento incluye a las leyes ordinarias. El autor distingue

las reglas procesales del proceso legislativo ordinario de las variantes de un

proceso que tiene sin embargo el mismo perfil general, a excepción de

requisitos o características menores que no representan una regulación

procesalmente distinta ni significativamente diversa del proceso general u

ordinario.

En esta obra se designa procesos legislativos especiales los casos en los

que la materia exige una modalidad que se aparta de la regulación general de

manera más notable en razón del momento o de los plazos en los que la materia

debe tramitarse, o de los requisitos específicos que debe observarse. Según la

aclaración indicada en este libro se coincide con la clasificación planteada en el

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Artículo 72 del Reglamento del Congreso respecto del proceso para aprobar

leyes orgánicas, autoritativas de habilitación legislativa, de amnistía y

demarcatorias, pero se excluye el proceso que se usa para aprobar el

presupuesto, y la reforma de la Constitución. La principal crítica que cabe

plantear a la categorización contenida en el Reglamento del Congreso es la falta

de sistematicidad funcional y la insuficiencia en la tipología de la cobertura

procesalmente legislable.

La clasificación de los procesos según el perfil de su regulación procesal se

refiere a las distintas maneras en que, por razón de la distinta naturaleza de la

materia legislada, se señalan requisitos para su presentación, debate,

aprobación o promulgación, o modos de tramitarlos con prioridad o velocidad

durante el proceso. Según esta categoría es posible diferenciar el proceso

legislativo ordinario, las variantes del proceso legislativo ordinario, los procesos

legislativos especiales, y el procedimiento legislativo abreviado. En todos estos

distintos tipos de procesos los principios son esencialmente los mismos, y la

ubicación o clasificación en una categoría u otra obedece más a la necesidad de

distinguir la materia legislativa mediante criterios según los cuales algunos tipos

de normas se debaten o aprueban según reglas procesales de debate, votación o

abreviación específicas.

VARIANTES DEL PROCESO LEGISLATIVO

ORDINARIO

PROCESOS LEGISLATIVOS

ESPECIALES

Leyes orgánicasLeyes autoritativasLeyes de amnistíaLeyes de demarcación territorialPrórroga del estado de sitioDeclaratoria de guerraFirma de pazIngreso de personal militar extranjeroPensiones de graciaPermiso de viaje al Presidente de laRepúblicaReforma del Reglamento del Congreso

Ley de Presupuesto

Créditos suplementarios,transferencias y habilitaciones departidas

Ley de la Cuenta General

Tratados internacionales

Iniciativas ciudadanas

Reforma de la ConstituciónPolítica

Las variantes del proceso legislativo ordinario incluyen los casos de leyes

que prevén la reserva o el dominio reservado de la ley en relación con la

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titularidad del sujeto facultado a presentarla. En este supuesto se encuentran las

leyes de habilitación de facultades legislativas al gobierno, la prórroga del estado

de sitio, las leyes de demarcación territorial, la autorización para el ingreso de

tropas extranjeras al territorio nacional, la declaratoria de guerra y firma de la

paz, o el permiso para viajes al exterior del Presidente de la República. Todos

estos casos son de iniciativa exclusiva del Presidente de la República,

naturalmente, con la aprobación del Consejo de Ministros. En el caso inverso, las

leyes de amnistía y las reformas del Reglamento del Congreso, son iniciativa

reservada y exclusiva del Congreso, y sobre estas materias no puede presentar

iniciativas legislativas ningún otro titular de aquéllas.

Cabe incluir también como variante del proceso legislativo ordinario los

proyectos de leyes orgánicas, pero no en razón de la diversidad de titulares a

quienes se restrinja o se reserve la competencia para presentarlas, sino sólo por la

mayoría especial requerida para aprobarlas, no porque este tipo de leyes sean

necesariamente iguales o de distinta jerarquía que las leyes ordinarias, sino por el

criterio arbitrario de que formalmente toda norma constitucionalmente calificable

como ley orgánica requiera para su aprobación el voto de más de la mitad del

número legal de miembros del Congreso (66 congresistas). Las leyes orgánicas

tienen la peculiaridad de no ser materia delegable ni al gobierno ni a la Comisión

Permanente, y por esta razón son parte del espectro normativo con una

característica que las distingue de las normas y del proceso ordinarios.

Además existe una categoría a la que pertenecen los procesos legislativos

con variantes o alteraciones significativas en el proceso ordinario, a las que cabe

designar como procesos legislativos especiales. La diferencia entre una variante

en el proceso legislativo ordinario, y un proceso legislativo especial no tiene base

normativa. Toda clasificación es una aproximación a las particularidades o a la

singularidad de realidades que se apartan de un estándar, una regularidad o una

generalidad básica. Por lo tanto no puede tener sino una base estimativa,

discrecional y en algunos casos acaso arbitraria, según la posición de quien la

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establezca, la aprecie o la critique.

Procesos legislativos especiales

Los procesos legislativos especiales son una categoría aún más marcada que

los considerados como una variante del proceso legislativo ordinario. Se apartan

del proceso legislativo ordinario en más diferencias que en el criterio de la

titularidad de la iniciativa o, como en el caso de las leyes orgánicas, en la cuestión,

basada también en la titularidad e indelegabilidad, pero además en la mayoría

especial exigida para su aprobación. En la categoría de procesos legislativos

ordinarios deben incluirse esas normas cuyo proceso tiene características

materiales tales que su trámite debe ajustarse a plazos, votaciones, o niveles de

interacción orgánica con instancias intra o supraestatales. No son simples

variantes del proceso legislativo ordinario, sino que se trata de procesos

legislativos en los que el concepto normativo impacta en tal grado y magnitud que

debe atenderse a cuidados especiales.

La diversidad integral y sistemática de tratamiento procesal a este tipo de

normas sigue una lógica y se basa en premisas en razón de las cuales se justifica

la diferencia procesal. Los procesos no se definen arbitrariamente ni según

caprichos sino por fines y por objetivos políticos y constitucionales específicos. Los

procesos constituyen un sistema de pasos secuenciales que permiten alcanzar un

fin y cumplir una misión colectiva. Su valor consiste en la posibilidad que permite

para agregar utilidad a la comunidad con la mejor comprensión de las necesidades

e incentivos que permitirán superar dificultades colectivas. Pasar por alto el valor

y las características funcionales del proceso importa desconocer incluso las bases

y fundamentos del carácter constitutivo del pacto de asociación política en

general, pero del régimen político en especial. De ahí que, atendiendo a esta

razón, sea necesario elaborar y comprender con conceptos apropiados la realidad

a la que esas leyes y esos procesos pertenecen.

Procedimiento legislativo abreviado

Por último, bajo la categoría del procedimiento legislativo abreviado se

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incluye el procesamiento de las iniciativas que, bajo la condición de que no exista

impedimiento o prohibición expresas, pueden acelerar su producción

parlamentaria gracias a recursos que facilitan e impulsan su conclusión a través

de recursos cuya exoneración se consulta según fórmulas que, generalmente,

suponen la aprobación de aquéllas con mayorías que el Reglamento del Congreso

o la práctica indican. Esas fórmulas pueden ser el recurso a la exoneración de

envío a Comisiones, estudio de Comisiones, dictamen de Comisiones, de

publicación del dictamen, la dispensa de debate, o la exoneración de la doble

votación. No toda ley puede ser dispensada de estos pasos procesales, como

tampoco toda ley exige para su aprobación alguno de ellos (como los casos en los

que el Reglamento prevé que algunas leyes no requieran de segunda votación).

DISPENSA DE REQUISITOS PROCESALES POR LA JUNTA DE PORTAVOCES MATERIA SUSTENTO

La exoneración de envío a Comisiones de un proyecto se apruebacon tres quintos de los miembros del Congreso representados enla Junta de Portavoces

Art. 31-A, inc. 2 73último párrafo del RC

La exoneración de envío a Comisiones de un proyecto urgente delPoder Ejecutivo se aprueba con la mayoría absoluta del númerolegal de los miembros del Congreso representados en la Junta dePortavoces

Art. 31-A, inc. 2, delRC

La exoneración de estudio en Comisiones de un proyecto seaprueba con tres quintos de los miembros del Congresorepresentados en la Junta de Portavoces

Art. 73 últimopárrafo del RC

La dispensa de dictamen en Comisiones de un proyecto seaprueba con tres quintos de los miembros del Congresorepresentados en la Junta de Portavoces

Art. 78 primerpárrafo del RC

La exoneración de publicación de los dictámenes se aprueba contres quintos de los miembros del Congreso representados en laJunta de Portavoces

Arts. 31-A, inc. 2, 73último párrafo y 78primer párrafo delRC

La exoneración de publicación de los dictámenes de un proyectourgente del Poder Ejecutivo se aprueba con la mayoría absolutadel número legal de los miembros del Congreso representados enla Junta de Portavoces

Art. 31-A, inc. 2, delRC

La ampliación de la agenda de la sesión para incluir temas noprevistos se aprueba con tres quintos de los miembros delCongreso representados en la Junta de Portavoces

Art. 31-A, inc. 3, delRC

La modificación de la agenda de la sesión en el curso del debatese acuerda con mínimo tres quintos de los miembros del Congresorepresentados en la Junta de Portavoces

Art. 53 del RC

La exoneración de debate en el Pleno se acuerda con tres quintosde los miembros del Congreso representados en la Junta dePortavoces

Art. 73 últimopárrafo del RC

La exoneración de aprobación en segunda votación con tresquintos de los miembros del Congreso representados en la Junta

Art. 73 últimopárrafo del RC

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de PortavocesLa exoneración de cumplimiento del plazo para la segundavotación se aprueba con la mayoría simple del voto de losmiembros del Congreso representados en la Junta de Portavoces

Prácticaparlamentaria

Aun cuando no exista una norma expresa que lo prohíba, e

independientemente de las atribuciones que se le reconoce a la Junta de

Portavoces, debe considerarse limitaciones o restricciones a su competencia para

eximir de requisitos regulares en el proceso ordinario con las mayorías indicadas

en el cuadro anterior, acontecimientos derivados de acuerdos o posiciones

adoptados por el Pleno, en su condición de órgano jerárquicamente superior a la

Junta de Portavoces. Tales acontecimientos son, por ejemplo, que el Pleno haya

acordado explícitamente la remisión o retorno de un proyecto a Comisiones, o que

hubiera rechazado la exoneración de segunda votación. No parece, en efecto,

congruente con el reconocimiento de la superior voluntad de la asamblea que se

pretenda dejar sin efecto los acuerdos que el Pleno aprueba para remitir o

reenviar un proyecto a Comisiones o para no dispensarlo de segunda votación,

mediante un acuerdo de Junta de Portavoces, y ello con tanta menor razón cuanto

más próxima se encuentre la oportunidad en la que el Pleno hubiera acordado la

remisión o retorno a Comisiones de un proyecto, o que hubiere rechazado la

exoneración de segunda votación. Pasar por alto la voluntad expresa de la más alta

instancia parlamentaria de no prescindir de etapas procesales regulares en la

aprobación de una ley es una forma de deslegitimarla y de distorsionar o

transgredir una regla elemental de orden mediante artificios de dudosa calidad

ética y política. La Junta de Portavoces es un órgano que colabora en el proceso de

adopción de decisiones corporativas facilitando la capacidad de formación de la

voluntad del Pleno; no es afín a su existencia ni sentido la obstrucción ni

sustitución del Pleno cuando el Pleno resuelve cómo debe procesarse una

incidencia procesal. A la naturaleza prevalente de los acuerdos aprobados por el

Pleno se le reconoce carácter intangible, porque resulta aberrante e inconsistente

con la superioridad orgánica del Pleno que un órgano especializado en la

coordinación asuma para sí una competencia materialmente resuelta por la

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máxima instancia deliberante y decisoria del órgano representativo del Estado.

24. La estructura básica del proceso legislativo

No obstante la diversidad de tipos de procesos existe una estructura básica

o central que es común a todos y sus variantes o especialidades, las mismas que se

adaptan a la estructura básica y general. En el cuadro siguiente se presenta el

esquema de los requisitos reglamentarios centrales para todo proceso legislativo

de acuerdo a la etapa procesal en la secuencia de pasos sucesivos por los que

debe pasar toda propuesta en el proceso de producción legislativa antes de su

transformación o conversión en ley de la república.

REQUISITOS ESTABLECIDOS EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO SEGÚN FASES

PROPOSITIVA REQUISITOS / CARACTERÍSTICAS SUSTENTO Sustentogeneral

Fundamento de la proposición en la Exposición deMotivosAnálisis del efecto de la vigencia de la norma en lalegislación nacional (impacto o colisión normativa)Análisis costo-beneficio en afectados por la norma yefectos generales en la sociedadComentario de incidencia ambientalConsignar relación con la Agenda Legislativa y con elAcuerdo Nacional

Arts. 75, y 76 inc.1, literal e) delRC, y Art. 2 de laLey 26889

Técnicalegislativa

Fórmula legal dividida en títulos, capítulos, secciones,artículos, párrafos, incisos, numerales o literales,disposiciones complementarias finales, transitorias,modificatorias y derogatorias,

Art. 75 del RC yArt. 5, párraf. 5.1de la Ley 26889

Proposicionesdecongresistas

Firma de mayoría de miembros del grupo parlamentario,si el grupo tiene seis miembrosFirma de no menos de 6 miembros del grupoparlamentario, si el grupo tiene más de 6 integrantesCertificación del respaldo reglamentario del grupoparlamentario por el Directivo-Portavoz

Art. 76, inc. 2,del RC

ProposicionesdelPresidente dela República

Refrendo ministerialDominio reservado y exclusivo sobre iniciativapresupuestal y financiera; delegación de facultadeslegislativas; demarcación territorial; tratadosinternacionales; ingreso de tropas extranjeras; prórrogadel estado de sitio; declaración de guerra; firma de lapaz; permiso para viajes al exterior.

Arts. 120 y 125,inc. 1 de la CP;Art. 76, inc. 1,literales a) a j)del RC

Proposicionespor iniciativapopular

Firmas del 0,3% de la población electoralResolución de la ONPE que declara conformidad de firmas

Art. 76, inc. 3,del RC

Proposicionescorporativas

Deben referirse a sólo a materia de su exclusivacompetencia las iniciativas del Poder Judicial, MinisterioPúblico, Defensor del Pueblo, Jurado Nacional deElecciones, Consejo Nacional de la Magistratura, TribunalConstitucional, Contraloría General, Banco Central deReserva, Superintendencia de Banca y Seguros, Regiones,Municipalidades y colegios profesionales

Art. 76, inc. 4,del RC

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Publicidad Recepción y registro de la proposiciónPublicación en el Portal web del CongresoComunicación a Vicepresidencia encargada de derivarproposiciones a Comisiones

Art. 77 del RC

INSTRUCTIVA REQUISITOS / CARACTERÍSTICAS SUSTENTO Dictamen

previo

No se puede debatir ningún proyecto de ley que no tengadictamen, ni ningún dictamen que no haya sido publicadoen el Portal del Congreso por lo menos 7 días calendarioantes de su debate en el Pleno

Art. 78 del RC

Envío a Comisiones

Servicio parlamentario consulta con Vicepresidenciacompetente para definir la Comisión a que se envíe laproposiciónLas proposiciones se envían como máximo a dosComisionesPara la remisión a Comisiones se aplica el criterio deespecializaciónOficial Mayor envía la proposición a Comisiones porencargo de la Vicepresidencia competenteEl decreto de envío consigna fecha de recepción, númerode la proposición, y nombre de la Comisión a la que seenvíaEl orden de la designación de las Comisiones a las que seenvía determina la importancia asignada a la Comisión(Comisión principal o secundaria)

Art. 77 del RC

Comisiones adicionales

Los pedidos excepcionales de asunción de competencia poruna Comisión adicional los resuelve el Consejo DirectivoEl acuerdo de envío a Comisión adicional incluye laampliación del plazo para dictaminar la proposición

Art. 77, tercer

párrafo, del RC

DELIBERATIVA REQUISITOS / CARACTERÍSTICAS SUSTENTO Naturaleza y contenido del dictamen

Los dictámenes son los documentos que contienen unaexposición documentada, precisa y clara de los estudiosque realizan las Comisiones sobre la proposicionesLos dictámenes incluyen sumilla de las opiniones de laciudadanía recibidasLos dictámenes presentan conclusiones y recomendacionesderivadas del estudio que realizan las ComisionescompetentesEl Ministerio de Economía y Finanzas dispone del plazo de30 días calendario desde que recibe el pedido parainformar a las Comisiones sobre leyes de índole tributariasobre beneficios o exoneraciones

Art. 79 de la CP,Art. 70 del RC, yLey 26642

Calificación de admisibilidad

La Comisión competente califica la admisibilidad de losproyectos (verificación de constitucionalidad y requisitosreglamentarios para presentar la iniciativa)El incumplimiento de reglas de admisibilidad faculta a laComisión para rechazar de plano y archivar la proposiciónEl rechazo de plano no requiere dictamen, y la proposiciónse archiva mediante decretoEn el acta de la sesión se especifica las causales delrechazo de plano (plagio, o incompatibilidad con laConstitución) y el Secretario puede entregar copia del actaen que se toma el acuerdoLos congresistas y los voceros de los grupos pueden pedirexplicaciones sobre la decisión de archivamientoEl acuerdo de inadmisibilidad y archivo de plano secomunica a Oficialía Mayor

Arts. 70, cuartopárrafo, inciso c),y 77, cuartopárrafo, del RC

Tipo de conclusión en

Los dictámenes pueden recomendar:- La aprobación del proyecto original

Art. 70, cuartopárrafo, del RC

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los dictámenes

- La aprobación de modificaciones en el proyecto original(proyecto sustitutorio)- La no aprobación del proyecto y su envío al archivo- La inhibición de la Comisión por carecer de competenciaen la materia- La creación de una Comisión Especial de Estudio(enquete, o encuesta), para estudiar el asunto con mayorprofundidad y proponer una fórmula legal apropiada- Solicitar plazo adicional para expedir dictamen

Tipo de respaldo del dictamen

Los dictámenes pueden ser por mayoría, en minoría y porunanimidadLos dictámenes en mayoría son firmados al menos por lamayoría de los congresistas presentes en el momento de laaprobación en que se debatió el asuntoLos dictámenes en minoría puede firmarlos cualquiernúmero de miembros de la ComisiónSi por adhesiones posteriores el número de firmas en losdictámenes en minoría iguala o supera el número deldictamen en mayoría ambos dictámenes retornan a laComisión para definir con claridad cuál es el de mayoríaSólo los dictámenes en minoría pueden presentarse elmismo día en que se debate la materia si el dictamen enmayoría está en el Orden del DíaLos dictámenes por unanimidad deben estar firmados portodos los miembros hábiles de la Comisión (en la prácticase requiere la firma de los miembros hábiles presentes enel momento de la sesión en que se acuerda el dictamen)

Art. 70, segundoy tercer párrafosdel RC

Plazo para dictaminar

Las Comisiones tienen plazo máximo de 30 días útilespara dictaminarEl plazo para dictaminar de la segunda Comisión(adicional) no excede de 30 días útilesSi la proposición se reenvía a Comisiones por efecto deuna cuestión previa, el plazo para dictaminar no excedede 30 días útilesEl plazo para dictaminar la reconsideración de una leyobservada por el Presidente de la República no excede de30 días útiles

Art. 77, tercer ycuarto párrafos,del RC

CONSTITUTIVA REQUISITOS / CARACTERÍSTICAS SUSTENTO Existencia previa de dictamen

No puede debatirse en el Pleno ningún proyecto de leyque no tenga dictamen

Art. 78, primer yquinto párrafo infine del RC

Inclusión en la agenda

El Consejo Directivo incluye los dictámenes en la agendadel Pleno a propuesta del Presidente

Art. 77, sextopárrafo, del RC

Publicidad dedictámenes

No puede debatirse en el Pleno ningún dictamen que nohaya sido publicado en el Portal web del Congreso por lomenos 7 días calendario antes de su debate en PlenoLos dictámenes que se incluyen en la agenda sedistribuyen entre los congresistas por correo electrónicoDe manera especial puede disponerse la distribuciónfísicaEn casos urgentes el Presidente puede disponer laentrega física en el domicilioLa distribución de los dictámenes se realiza conanticipación de 24 horas antes del debate del proyectoLos dictámenes se publican igualmente en el Portal webdel Congreso

Arts. 77, sextopárrafo, y 78 delRC

Preexistencia de dictamen

No se aceptan los dictámenes en mayoría que sepresenten el mismo día del debate en el Pleno

Art. 70, tercerpárrafo, del RC

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el día de debateSustentación del dictamen

El orden de prelación para sustentar el dictamen enmayoría es el Presidente, el Vicepresidente, el Secretariode la Comisión y, por delegación de la Comisión algunode sus miembrosLa sustentación del dictamen en mayoría se realiza en nomás de 10 minutosEl dictamen en minoría lo sustenta uno de los firmantesen 10 minutosEl autor de la proposición puede intervenir en el debatepor no más de 5 minutos

Art. 55, inciso b),del RC

Aprobación Las leyes ordinarias se aprueban con la mayoría simplede los presentes (con quórum en la sala)Si la proposición es rechazada el Presidente ordena suarchivoLas proposiciones rechazadas no pueden presentarsedurante el mismo período anual de sesiones, salvoacuerdo de la mitad más uno del número legal decongresistas

Arts. 52, tercerpárrafo, y 78,segundo párrafo,del RC

Doble votación

Sin el requisito de doble votación la Mesa Directiva nopuede proseguir con el trámite de la ley, ni enviarla alPresidente de la República para su promulgaciónLa segunda votación se realiza transcurridos 7 díascalendario como mínimoLa segunda votación es a totalidad y con debate

Art. 78, sexto yséptimo párrafos,del RC

Redacción de la proposiciónaprobada

A pedido de un congresista o de un grupo parlamentarioel Pleno puede acordar la conformación de una Comisiónde RedacciónLa Comisión de Redacción puede aprobarse con el votode la mayoría simple de los presentesLa Comisión de Redacción se conforma con trescongresistasLos integrantes de la Comisión de Redacción sonpropuestos por el Presidente del CongresoEl objeto de la Comisión de Redacción es revisar laredacción de las proposiciones aprobadas

Art. 78, tercerpárrafo, del RC

INTEGRATIVA REQUISITOS / CARACTERÍSTICAS SUSTENTO Redacción de la autógrafa de la ley

Aprobada la ley la oficina especializada de la OficialíaMayor redacta la autógrafa

Art. 78, quintopárrafo, del RC

Firma de la autógrafa

La autógrafa de la ley es firmada de inmediato por elPresidente y uno de los Vicepresidentes

Art. 78, quintopárrafo, del RC

Remisión al Presidente dela República

La autógrafa de la ley es enviada al Presidente de laRepública para su promulgaciónEl Presidente de la República promulga la ley dentro delplazo de 15 días útiles

Art. 79, primerpárrafo, del RC

Promulgaciónpor el Presidente dela República

Si el Presidente de la República no tiene observacionespromulga la leyLuego de promulgada la ley el Presidente de la Repúblicaordena su publicación

Art. 80, primerpárrafo, del RC

Promulgaciónpor el Presidente del Congreso

Si el Presidente de la República no promulga la ley que leremite el Congreso en el plazo de 15 días útiles, lapromulga el Presidente del Congreso

Art. 80, segundopárrafo, del RC

Publicación de la ley

La ley es obligatoria desde el día siguiente de supublicación en el diario oficial

Art. 80, tercerpárrafo, del RC

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La ley puede establecer mayor período para el inicio desu vigencia total o parcial (vacatio legis)

RECONSIDERATIV

AREQUISITOS / CARACTERÍSTICAS SUSTENTO

Observación de la ley

El Presidente de la República puede hacer observacióntotal o parcial de la ley aprobadaLas observaciones a la ley se presentan al Congreso en elplazo de 15 días útilesLas observaciones se tramitan como cualquierproposiciónLas observaciones forman parte del expediente que dioorigen a la ley observada

Art. 79, segundoy tercer párrafos,del RC

Reconsideración de la ley

La reconsideración de la ley observada requiere el votofavorable de más de la mitad del número legal demiembros del Congreso (requisito que la prácticaestablece sólo para la insistencia, y que para elallanamiento establece como igual mayoría que lanecesaria en la aprobación de la ley)

Art. 79, tercerpárrafo, del RC

En el esquema anterior se ha prescindido de las reglas que se refieren a

algunos procesos especiales, como los de iniciativa legislativa popular, de reforma

constitucional, la ley de presupuesto, la ley de la cuenta general o las leyes

orgánicas, que tienen cobertura y espacio específicos en el curso que sigue.

25. La iniciativa legislativa orgánica

Si bien desde el punto de vista propia y técnicamente procesal y legislativo

se prevén fases anteriores a la de la presentación formal de un proyecto en el

Congreso, queda claro que los pasos preparatorios anteriores a la presentación (a

los que en este libro se designa como las fases creativa y consultiva), no inician

propiamente el proceso legislativo, sino que sólo lo anticipan y configuran modos

de sustentación preliminar de una propuesta para que ésta cuente con mejores

posibilidades de éxito organizacional pero, más importante aún, para que la

aprobación de la ley asegure mayores beneficios políticos e impacto final en la

comunidad. Los pasos preparatorios o preliminares que comprenden las fases

creativa y consultiva, en este sentido, son parte de las actividades procesalmente

indispensables de la iniciativa legislativa. En ellos empieza la tarea de sustentar la

iniciativa para que el diagnóstico con el que se propone la intervención legislativa

no sea ineficaz, engañoso, espurio ni falaz.

Las fases creativa y consultiva comprenden también las coordinaciones que

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realizan quienes son titulares del proceso legislativo en general, y los congresistas

al interior de los grupos a los que pertenecen en particular, para validar y

respaldar ideológica, técnica o políticamente la iniciativa. El origen de la idea de la

ley surge de diversidad de fuentes, entre las cuales las más comunes pueden ser la

opinión o conciencia pública, el pedido de electores, investigaciones de grupos de

interés (ONGs, grupos confesionales, empresariales o productivos, laborales,

profesionales, etc.), la inventiva personal del parlamentario o de personal de su

confianza o, eventualmente, la evaluación del impacto social de normas

previamente vigentes.

La iniciativa legislativa tiene propiamente carácter orgánico. No obstante la

referencia al carácter personal con el que el Artículo 107 de la Constitución

reconoce la atribución propositiva del Presidente de la República, la cual debe

ejercitarse con el aval, aprobación y refrendo de todo o parte del gabinete

ministerial, según lo prevé el inciso 1) del Artículo 76 del Reglamento que indica

que las proposiciones presentadas por el Presidente de la República deben estar

refrendadas por el Presidente del Consejo de Ministros y, en forma opcional, por

el Ministro o los ministros cuyas carteras se relacionen en forma directa con la

materia cuya regulación se propone. Igualmente la iniciativa parlamentaria tiene

igualmente carácter orgánico, en particular a partir de la reforma del Reglamento

del Congreso de Julio del año 2006, según la cual la iniciativa individual de los

congresistas requiere del aval o respaldo del grupo al que pertenece. Así lo indica

el inciso 2 del Artículo 76 cuando precisa que las proposiciones de ley o de

resolución legislativa que presentan los congresistas lo serán a través del grupo

parlamentario y requieren del respaldo: 2.1 de la mayoría de sus miembros, en el

caso del grupo parlamentario conformado por 6 congresistas, o 2.2 de no menos

de 6 congresistas en el caso de los grupos parlamentarios conformados por un

número de integrantes superior a 6 parlamentarios. En ambos casos el directivo-

portavoz o quien lo reemplace deberá certificar dicho respaldo. Con el enfoque de

la iniciativa parlamentaria como una atribución colectiva y no individual se filtra el

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vínculo personal del congresista a través de la visión compartida en unidades

organizacionales ideológica y políticamente más relevantes que las que mantiene

cada individuo con capacidad representativa.

De acuerdo al Artículo 107 de la Constitución la atribución de la iniciativa

legislativa también la tienen el Poder Judicial, las instituciones públicas

autónomas, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, y los colegios

profesionales en las materias que les son propias. Y sin el límite material anterior

la misma capacidad la tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa

conforme a ley. La mención que realiza el Reglamento del Congreso a los titulares

de la atribución legislativa precisa el alcance de la referencia a las instituciones

públicas autónomas, las mismas que, de acuerdo al inciso 4) del Artículo 76

incluyen al Ministerio Público, el Defensor del Pueblo, el Jurado Nacional de

Elecciones, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, la

Contraloría General, el Banco Central de Reserva, y la Superintendencia de Banca

y Seguros y AFPs. Se excluye por lo tanto otras instituciones públicas autónomas

tales como la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Registro Nacional de

Identificación y Estado Civil, que integran el sistema electoral bajo la precedencia

del Jurado Nacional de Elecciones; organismos reguladores o supervisores como

SUNAT, SUNASS, OSIPTEL, OSINERGMIN, SUTRAN, SUNAGI, SUNAFIL o la

OSCE; instancias de organización cultural y territorial como lo son las

comunidades campesinas y nativas; ni organizaciones o corporaciones en las que

se agrupe o agremia el empresariado o los trabajadores en forma confederativa o

federativa.

Una de las razones por las que existen importantes niveles de preocupación

por la intervención de voceros de intereses en los distintos procesos estatales

parece deberse a la ausencia de canales conforme a los cuales se formalice la

presentación de dichos intereses ante el órgano representativo de la colectividad.

En esta gran ausencia de canal es en la que se piensa cuando se postula la

alternativa del bicameralismo, porque así como la Cámara de Diputados es el nivel

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en el que se representa la población en general, sin distinción de los niveles de

organización, el Senado es el espacio en el que, en particular en sociedades como

la peruana con persistentes niveles de organización tradicional, cabe integrar e

incorporar la representación orgánica de confederaciones de gremios,

representantes designados por universidades, por niveles regionales y locales de

gobierno, y de las comunidades campesinas y nativas. El Senado, en este sentido,

es la opción natural para mejorar y sincerar con transparencia la presentación de

intereses que sólo imperfecta e inapropiadamente tratan de llegar al Congreso

unicameral.

26. La iniciativa urgente y reservada del gobierno

Además de las atribuciones que el Artículo 104, y los incisos 8 y 19 del

Artículo 118 de la Constitución, le reconocen al gobierno para dictar decretos

legislativos, decretos de urgencia en materia económica y financiera y, en general,

para aprobar decretos sin transgredir ni desnaturalizar leyes vigentes, el Artículo

107 le reconoce explícitamente la capacidad para usar la atribución de presentar

propuestas legislativas ante el Congreso. Este conjunto de potestades normativas

del Presidente de la República es uno de los signos distintivos del tipo de régimen

político peruano, porque escapa al concepto rígido del principio o doctrina de

separación de poderes. El Poder Ejecutivo peruano, en efecto, es también un

órgano legislador, de modo similar a como en el ámbito del control político el

Congreso también comparte con el gobierno la capacidad de decisión respecto al

origen o remoción del gabinete o de alguno de sus miembros, o como el gobierno,

recíprocamente, puede acortar la duración del mandato parlamentario mediante la

disolución del Congreso si éste ha denegado confianza o censurado a dos

gabinetes ministeriales.

La capacidad de iniciar el proceso legislativo mediante la presentación de

propuestas no es un reconocimiento intrascendente ni accesorio, sino todo lo

contrario, en particular cuando se considera el tremendo poder que significa

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conducir y dirigir la actividad general de la sociedad mediante la definición de

políticas públicas y medidas concretas de ordenamiento y organización colectiva.

Este poder neutraliza la primacía que en el típico modelo presidencial es exclusiva

del Congreso, la misma que debe ser compartida y por lo tanto reducida. Es en

buena cuenta por este tipo de razones que la optimización práctica y concreta de

las atribuciones por uno cualquiera de los operadores es lo que define quién hace

mejor uso del poder y, por lo mismo, quién ocupa una posición dominante en la

estructura estatal ante la comunidad. El más apto para usar eficazmente la

atribución legislativa es quien hegemoniza los procesos políticos de la república.

El carácter concurrente e igualitario de la capacidad de iniciativa puede no ser en

sí mismo definitorio del modelo político, pero sí lo es el uso más competente y

sustentado de esa capacidad.

El equilibrio que se basa en la capacidad concurrente de ambos titulares en

el reconocimiento de la iniciativa legislativa se rompe porque la Constitución y la

práctica parlamentaria establecen un régimen de precedencia o preferencia

respecto de los proyectos que el Poder Ejecutivo presenta con carácter de

urgencia. El Artículo 105 de la Constitución señala que tienen preferencia del

Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia.

Al amparo de la solicitud de trámite urgente las Comisiones y el Pleno del

Congreso priorizan el estudio, debate y votación de los proyectos que el

Presidente de la República califica de esta manera. A esta modalidad se la

concibió durante el debate de la Asamblea Constituyente de 1979 como

legislación de urgencia. El constituyente suprimió en el texto constitucional la

facultad de dictar decretos de urgencia, conviniéndose que permanezca, sin

embargo, en su sustitución, la figura de la legislación de urgencia que la

Constitución de 1979 regulaba en su Artículo 189 (ver el Diario de los Debates de

la Asamblea Constituyente, Tomo VII, p. 333). El Diputado Ramírez del Villar

recordaba, en la sesión del 10 de Diciembre de 1991, que la legislación de

urgencia sólo significa preferencia de preferencias en los debates de ambas

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Cámaras.

El Reglamento del Congreso tiene una norma específica para acelerar el

trámite de los proyectos urgentes del Presidente de la República, si se opta por

recurrir al proceso legislativo abreviado. Esta norma es la prevista en el inciso 2

del Artículo 31-A, que facilita la exoneración del trámite de envío a Comisiones y

de publicación con la exigencia de una mayoría más baja para lograrla. Si para

cualquier otro tipo de proyecto de ley el Reglamento requiere la aprobación de los

tres quintos de los miembros representados ante la Junta de Portavoces para

exonerar de envío a Comisión y de publicación, para el caso de los proyectos

urgentes del Presidente de la República el Reglamento dispone que en caso de

proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo con carácter de urgente, estas

exoneraciones son aprobadas por la mayoría del número legal de los miembros del

Congreso allí representados.

Es preciso reparar que existe una diferencia procesal importante entre la

exoneración del envío a Comisión, y la exoneración del dictamen de la Comisión

a la que un proyecto es enviado. Cuando el objetivo es acelerar lo máximo

posible la tramitación de un proyecto la vía más rápida consiste en eliminar su

paso por la fase de Comisiones y, por lo tanto, se procura exonerarlo del envío a

aquellas. Sin embargo, si la urgencia no es tan grande y el proyecto ya se

encuentra en Comisiones pendiente de dictamen, pero la Comisión no ha

logrado dictaminarlo dentro del plazo reglamentario, la vía indicada es la

exoneración o dispensa del dictamen. La diferencia tiene consecuencias y

exigencias procesales decisivas, porque el Reglamento no tiene una regla

especial para la exoneración de dictamen en los proyectos urgentes del gobierno

y, por lo tanto, debe aplicarse la regla contenida en el segundo párrafo del

Artículo 73 que dispone que la exoneración general sólo se consigue con el voto

de no menos de tres quintos de los miembros representados en la Junta de

Portavoces, regla que se reitera expresamente en el primer párrafo del Artículo

77 sobre envío a Comisiones, que prevé que la Junta de Portavoces, con el voto

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de los tres quintos de los miembros del Congreso allí representados, puede

exonerar de algún requisito en forma excepcional, en caso de proposiciones

remitidas por el Poder Ejecutivo o que se consideren urgentes. A pesar de esta

notable diferencia, sin embargo, ha sido también un arreglo aceptado que a la

dispensa de dictamen para los proyectos urgentes del gobierno se les exija la

misma mayoría que si se tratara de la exoneración del envío a Comisión de la

que trata el inciso 2 del Artículo 31-A. Se ha entendido, en este último tipo de

supuestos, que los Artículos 73 y 77 son de aplicación sólo para proyectos

distintos a los que envía el gobierno con la calificación de urgentes.

Más allá de este tratamiento excepcional no existe un procedimiento formal

ad hoc para priorizar los proyectos urgentes del gobierno. Sin embargo es una

práctica uniforme que en cada una de las fases del proceso se repare en la

calificación que da el gobierno a sus propuestas legislativas y, en consecuencia,

que se procure anteponer los proyectos urgentes respecto de todos los otros que

están pendientes. Esta regla se ha acatado y respetado con singular regularidad

desde el año 1993, independientemente de la fuerza política del gobierno en el

parlamento así como de la fragmentación o atomización partidaria en el Congreso,

y se aplica y mantiene desde el envío a Comisiones, la preparación de los

dictámenes, el estudio, debate y votación en Comisiones, hasta la inclusión en la

agenda de cada sesión, y la priorización del debate y votación en el Pleno.

Una forma de comprender la prioridad legislativa de la legislación de

urgencia que propone el Poder Ejecutivo ha consistido, por último, en la

interpretación que se ha hecho de que cuando existe delegación de facultades a la

Comisión Permanente durante el receso entre legislaturas, basta que en la

delegación se incluyan los proyectos calificados como urgentes por el gobierno

para que, por su solo mérito, pueda incluírselos en la agenda de la Comisión

Permanente, sin requerir acuerdo de la Junta de Portavoces para la ampliación de

la agenda, ni la exoneración del plazo de publicación del dictamen. Los casos de

uso del procedimiento abreviado más comunes en este tipo de supuestos son los

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de los proyectos de ingreso de tropas con armas de guerra al territorio nacional

según la programación que se realiza en el Ministerio de Defensa.

La precedencia que se reconoce al gobierno en el ejercicio de la función

legislativa sin embargo no es absoluta, porque el Congreso es finalmente el órgano

que tiene la última palabra sobre el momento en que se debaten y sobre el

contenido preciso que tienen las leyes, última palabra que, por cierto, en gran

parte depende de la mayor o menor fuerza del partido de gobierno en el Congreso

(mayor fuerza equivale a mayor capacidad de inclusión y preferencia en la agenda,

así como mayores posibilidades de aprobar el texto de la ley según el diseño con

que la presenta el gobierno e, inversamente, la mayor fragmentación o fragilidad

de alianzas debilita la capacidad legislativa del gobierno). Las diferencias entre

uno y otro órganos estatales siempre pueden resolverse, en último término,

mediante las observaciones presidenciales o las insistencias parlamentarias sobre

el texto de la ley.

Adicionalmente el Reglamento del Congreso ha creado otra forma de

asimetría o desbalance orgánico entre gobierno y Congreso mediante el

reconocimiento de un régimen de dominio reservado y excluyente a favor del

gobierno. El establecimiento de un dominio reservado del gobierno importa,

recíprocamente, la anulación de la iniciativa en el cuerpo de representantes y por

lo tanto la negación del concepto y rol de titularidad absoluta en el proceso

legislativo. El Artículo 76 reconoce la competencia exclusiva del gobierno y

también la negación expresa de competencia legislativa del Congreso.

En el inciso 1) del Artículo 76 dice el Reglamento que las proposiciones que

presenta el Presidente de la República pueden versar sobre cualquier asunto y de

manera exclusiva le corresponde la iniciativa en materia presupuestal y

financiera, legislación delegada, legislación demarcatoria territorial, tratados

internacionales, consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras sin afectar

la soberanía nacional, prórroga del estado de sitio, declaración de guerra y firma

de la paz y autorización para ausentarse del país. De modo complementario los

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literales a) y b) del inciso 2 del mismo artículo prescriben que las proposiciones de

los congresistas no pueden contener propuestas de creación ni aumento de gasto

público, y que no pueden versar sobre viajes al exterior del Presidente de la

República ni prórroga del estado de sitio ni aprobación de tratados

internacionales ni autorización del ingreso de tropas extranjeras ni declaración de

guerra y firma de la paz.

El contraste entre el dominio exclusivo del gobierno y el dominio excluido

del Congreso permite advertir que hay un ámbito en el que el Congreso puede

concurrir con competencias, en principio, exclusivas del gobierno. Por ejemplo, el

propio literal a) del inciso 2 del Artículo 76 señala que, a pesar que las

proposiciones no pueden contener propuestas de creación ni aumento de gasto

público, esta restricción no afecta el derecho de los congresistas de hacer

proposiciones en ese sentido durante el debate del presupuesto. Igualmente no ha

quedado excluido expresamente del dominio legislativo del Congreso la capacidad

de iniciativa sobre legislación delegada ni sobre legislación demarcatoria

territorial, temas respecto de los cuales el Congreso puede no iniciar propuestas

legislativas pero sí alterar o modificar las que envía el gobierno.

27. La iniciativa legislativa popular

Lo peculiar de la iniciativa popular son las restricciones para la

presentación de las propuestas, así como el trámite propiamente parlamentario

para las mismas. Las restricciones son garantizadas por el sistema electoral, que

debe asegurar que el número y legitimidad de las firmas ha sido cumplido. En

realidad lo significativo de la titularidad de la comunidad para la presentación

de iniciativas es el proceso de constatación de firmas por los organismos

electorales. El Congreso es el órgano que revisará luego la procedibilidad de las

iniciativas presentadas.

El sistema electoral no examina la procedibilidad de la iniciativa en

relación con las materias a legislar. Precisamente por esta razón es que en

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cumplimiento de sus funciones el Jurado Nacional de Elecciones habilitó en el

período 2005-2006 una iniciativa popular cuyo objetivo consistía en la

realización de un referéndum sobre la aprobación del Tratado de Libre

Comercio, no obstante que, si bien la legislación vigente reconocía la posibilidad

de presentar proyectos de ley siempre que la gestión cuente con la adhesión de

las firmas del 0,3 por ciento del total del padrón de electores (48 mil firmas), la

propia legislación preveía que para la realización de referendos el número de

firmas exigidos no debiera ser menor al 10 por ciento del padrón electoral (esto

es, a la fecha en que se presenta la iniciativa, 1 millón 600 mil firmas). Quedó

bajo competencia del Congreso, por lo tanto, aclarar la inviabilidad de la

iniciativa, pero no por razón del insuficiente número de firmas para presentar un

proyecto de ley (de convocatoria a un referéndum), sino en razón a que la vía

usada esquivaba el proceso directo y natural correspondiente al propósito final

de la iniciativa (esto es, el sometimiento a referéndum del tratado en cuestión

antes de su aprobación por el Congreso).

También configura un requisito de orden temporal el plazo que señala la

Ley 26300 para que el Congreso se pronuncie sobre una propuesta legislativa

presentada dentro del procedimiento de iniciativas ciudadanas. El Artículo 13 de

esa ley prescribe que las iniciativas legislativas populares deben recibir el

pronunciamiento del Congreso dentro del plazo de 120 días calendarios. El

sentido del término final dentro del cual existe la obligación de pronunciamiento

del Congreso es la necesidad de que no exista una decisión unilateral que le

permita disponer de una voluntad superior, como lo es la voluntad de un grupo

de la colectividad legitimado para accionar legislativamente.

Solo el Congreso no puede definir si una iniciativa popular puede quedar

sin consideración parlamentaria. La ley establece la obligación de resolver sobre

los alcances de una propuesta que califica para que el parlamento la tome en

consideración. Los ciudadanos que ejercitan la facultad legislativa son así el

bien legalmente protegido con la fijación del plazo dentro del que debe

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pronunciarse el Congreso. El titular de la función legislativa en el Estado que es

el Congreso, está comprometido a valorar la iniciativa popular y a decidir sobre

ella dentro del tiempo máximo que establece una ley que el propio Congreso ha

aprobado y ante la que queda obligado a actuar y ejecutarla. La ausencia de

declaración y voluntad del Congreso representa una omisión legal respecto de la

cual, eventualmente, los promotores de la iniciativa tienen derecho a iniciar una

acción de cumplimiento ante el Poder Judicial.

No existiendo presunción de silencio legislativo, en sentido positivo ni

negativo, ni mecanismo alternativo que permita, reconozca, ni habilite a los

promotores a recurrir a una instancia o procedimiento ulterior que asegure la

valoración de la iniciativa en caso que el Congreso fuera remiso a proceder

según el plazo, no es posible más que presumir que el supuesto de la omisión

por el Congreso equivale a la desatención de la iniciativa popular, lo que a su vez

representa una forma tácita de desaprobación de la misma. Sin embargo, por

mandato de la propia Ley 26300 los promotores únicamente tendrían la

posibilidad de requerir la consulta de la iniciativa mediante referéndum si

aquella hubiera sido puesta en consideración de la asamblea y ésta hubiera

dispensado la iniciativa con no menos de dos quintos de los votos del número

legal de representantes (48 votos), y además se hubiera alcanzado un total de

firmas igual al diez por ciento del electorado nacional. Caso análogo se presenta,

por tanto, el caso en que el Congreso omite pronunciarse dentro del plazo de

120 días calendarios, que se pronuncie desaprobando la iniciativa sin llegar al

10 por ciento de votos favorables del número legal de representantes, o que la

Comisión a la que se encargara dictaminar se pronunciara disponiendo el

archivo de plano de la iniciativa. En estas tres situaciones la iniciativa popular

es denegada o desaprobada sin que, en principio, quepa acción legislativa

alguna a los promotores ni firmantes de la propuesta.

28. La reforma de la Constitución y las leyes orgánicas

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Entre los diferentes tipos de iniciativas y de procesos los normativamente

más importantes son los que se refieren a la reforma de la Constitución, y a la

estructura y reglas de funcionamiento de los principales órganos del Estado. La

Constitución porque define el tipo de sociedad, Estado y economía del país, el

modelo de régimen político, consolida la estructura fundamental de las relaciones

entre el pueblo y el Estado, establece los límites del estado frente al ciudadano, y

declara los derechos fundamentales y básicos que el Estado le reconoce al pueblo

como parte de la organización política.

La Constitución es el documento fundante en el que se fija el programa de

vida colectiva que diseñan quienes recibieron el encargo popular de identificar y

registrar el deseo y el proyecto de identidad política. Las leyes orgánicas son la

especie normativa de naturaleza documental en la que se detallan las

responsabilidades y atribuciones de los órganos estatales de mayor relevancia

constitutiva y las funciones que desempeñan en los procesos políticos. El Artículo

106 de la Constitución señala que mediante leyes orgánicas se regulan la

estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la

Constitución, así como también las otras materias cuya regulación por ley

orgánica está establecida en la Constitución.

El proceso de reforma constitucional y el de las leyes orgánicas difieren del

proceso ordinario en las fases propositiva, constitutiva, integrativa y

reconsiderativa de la propuesta. La peculiaridad más importante es la relativa a

las limitaciones relativas a la fase integrativa, porque el Presidente de la

República carece de facultad para observar las leyes de reforma constitucional. En

el cuadro siguiente se consigna el perfil de las diferencias más saltantes según la

fase procesal en la que se advierten requisitos distintivos.

PERFIL DE DIFERENCIAS PROCESALES

FASE PROCESAL LEY ORGÁNICA REFORMA CONSTITUCIONAL

Propositiva No puede presentarseproyectos de delegación defacultades legislativas sobre leyorgánica al Presidente de laRepública

No puede presentarse proyectosde delegación de facultades dereforma constitucional alPresidente de la RepúblicaLa iniciativa le corresponde al

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Materias acotadas: elecciones,uso de recursos naturales,garantías constitucionales,efectos de la declaración deinconstitucionalidad eilegalidad de las normas, leyesde funcionamiento, entre otros,de Contraloría, BCR, PoderJudicial, Consejo Nacional de laMagistratura, Defensoría delPueblo, Municipalidades

Presidente de la República, conaprobación del Consejo deMinistros; a los congresistas; y al0,3% de la población electoral

Constitutiva No pueden delegarse el debateni la votación a la ComisiónPermanentePara aprobar una ley orgánicael Pleno debe lograr el votofavorable de más de la mitaddel número legal

No pueden delegarse el debate nila votación a la ComisiónPermanenteEl Pleno la aprueba con lamayoría absoluta del número legaly se ratifica mediante referéndum,pero el referéndum puedeobviarse si el Pleno la aprueba endos legislaturas ordinariassucesivas con el voto de 2/3 delnúmero legal

Integrativa Sí procede la observaciónpresidencial de las leyesorgánicasLa Ley 26889 dispone que lasleyes orgánicas cuenten conuna numeración específica (enla práctica no se cumple)

No proceden las observacionesdel Presidente de la Repúblicasobre las leyes de reformaconstitucional

Reconsiderativa

La insistencia sobre lasobservaciones recaídas en leyesorgánicas requiere el voto demás de la mitad del númerolegalPara el allanamiento en lasobservaciones sobre leyesorgánicas se requiere la mismamayoría que para aprobarlas(voto favorable de más de lamitad del número legal)

No procede la reconsideraciónsobre observaciones, porque elPresidente de la República no estáfacultado para observar

Entre la diversidad de rasgos que definen la identidad de los procesos

relativos a las leyes orgánicas o a las leyes de reforma constitucional el más

saltante es relativo a la aprobación de uno y otro tipo de leyes. La mayor exigencia

en el número de votos obedece a un propósito político, porque ninguno de los dos

casos se lo quiere tramitar como si se tratara de una ley ordinaria. El propósito

consiste en fijar una valla más difícil de vencer para las agrupaciones

parlamentarias, con el objetivo de que la Constitución y la estructura orgánica de

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las principales instituciones estatales tenga mayor estabilidad y menor

vulnerabilidad a las necesidades de una minoría de representantes

En el caso especial de la Constitución existe una suerte de candado para

impedir la volatilidad de su reforma, la misma que deja al Congreso ante

alternativas cualitativamente significativas. La primera opción es una votación con

mayoría absoluta sujeta a la aprobación mediante referéndum, y la segunda es una

votación de más de dos tercios sin referéndum. Los escenarios en los que cabe

lograr la reforma son, primero, uno en el que exista una mayoría significativa

capaz de alcanzar respaldo popular en las urnas; y segundo, otro en el que,

independientemente de la opinión pública exista niveles especialmente elevados

de acuerdo o consenso entre los grupos parlamentarios. La lógica de los candados

de la Constitución para que no se reforme con facilidad consiste por lo tanto en

que el modelo se mantenga y que la Constitución siga fiel al designio e ideales

libidinales del constituyente del año 1993.

Independientemente de las reglas de difícil cumplimiento para la reforma de

la Constitución es necesario llamar la atención respecto de la inconsistencia que

se advierte en el modo en que se replica la regla constitucional sobre los

momentos en que debe realizarse las consultas de la reforma. El Artículo 206 de la

Constitución prescribe que, en el caso de la consulta sin referéndum, luego de

obtenida la mayoría de dos tercios, la segunda votación debe realizarse en una

segunda legislatura ordinaria sucesiva. Sin embargo, el inciso a) del Artículo 81

varía la referencia, ignora el distingo entre legislatura ordinaria y período anual y

dispone que la aprobación debe realizarse en dos períodos anuales de sesiones

sucesivos. La diferencia es relevante porque según la Constitución la reforma

tendría que haber ocurrido en menos de un año calendario, en tanto que según el

Reglamento del Congreso la reforma tendría que ocurrir en dos períodos anuales

distintos (esto es, en más de un año). Ante una situación de disconformidad entre

la Constitución y el Reglamento del Congreso el criterio para eliminar la

contradicción es que la norma que debe aplicarse y anteponerse es la que se

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reconoce en el Artículo 206 de la Constitución, y entender que la norma

reglamentaria adolece de un serio defecto de comprensión de la regla

constitucional.

Si bien es objeto de generalizado reconocimiento la supremacía normativa

de la Constitución, es más controversial el lugar de las leyes orgánicas en la

estructura jurídica. El Tribunal Constitucional ha concebido a las leyes orgánicas

como una especie normativa de igual jerarquía que las leyes ordinarias. Sin

embargo, cuentan con atributos de alcances tales que no admiten una reducción

como la fijada en las STCs 4-2001-AI/TC; 22-2004-AI/TC; o 47-2004-AI/TC. Existen

criterios que permiten atribuir a las leyes orgánicas una calidad normativa

jerárquicamente superior, en particular por los efectos o impacto normativo que el

carácter orgánico de su condición genera en el resto del espectro normativo,

condición e impacto de la que carecen normas de naturaleza puramente ordinaria.

No se trata, en consecuencia, de meros ni arbitrarios requisitos formales (el

nombre parece tener un significado y sentido mayor que el de sólo corresponder a

normas de organización estatal), sino que existe una racionalidad material desde

la que se afecta y no es indiferente el resto del ordenamiento normativo del país:

las reglas propias de la organización y funcionamiento básico de un órgano estatal

tienen impacto material, técnico, normativo, competencial y también presupuestal,

en nivel tal que, precisamente por dicho tipo de impacto, se exige una racionalidad

especial en las votaciones acorde con la proporcionalidad que tal impacto genera y

representa en el Estado en particular y en la sociedad en general.

El mayor valor y superioridad jerárquica de las leyes orgánicas sobre las

leyes ordinarias, que desconoce el Tribunal Constitucional, se deduce de la

especial capacidad y posición desde la que los sujetos de los procesos estatales

regulan, aplican y deciden al amparo de las competencias orgánicas que les

corresponden en la estructura estatal. La ley orgánica, por esta razón, tiene

niveles de exigencia para su aprobación o modificación en razón al mayor cuidado

que se impone para que niveles más altos en el Estado estructuren el orden

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colectivo en la sociedad. No se trata de un capricho desconectado de un propósito

o razón. El mayor número de votos se exige porque se tiene consciencia de la

trascendencia que representa la adjudicación de niveles jerárquicos en la

estructura organizacional del Estado, así como los distintos niveles de

desagregación de competencias y funciones en la estructura administrativa.

29. La ley de presupuesto, y la cuenta general de la república

La ley de presupuesto es uno de los instrumentos más importantes para la

gestión del Estado, pero su utilidad debe medirse en función de la capacidad de

planeamiento que tengan quienes operan los servicios estatales. Cuanto mejor sea

la capacidad de previsión mayores beneficios será posible alcanzar al finalizar el

año fiscal. De modo similar, cuanto mejores sean las destrezas de los operadores

para alcanzar objetivos y resultados mayores también los logros que tendrá la

colectividad con los servicios y bienes que estén a su alcance.

La ley de presupuesto forma parte de un grupo de normas de vigencia anual

que se procesan de manera simultánea. Es una práctica corriente que antes de

aprobar la ley de presupuesto se aprueben también la ley de endeudamiento y la

ley de equilibrio financiero. Durante el régimen bicameral se distinguía el proceso

de aprobación del presupuesto y el proceso de aprobación de las leyes de

endeudamiento y de equilibrio financiero, porque el presupuesto se aprobaba en

sesión conjunta de ambas cámaras, y sólo podía discutirse al final de la primera

legislatura ordinaria una vez que las leyes de endeudamiento y de equilibrio

financiero hubieran sido previamente aprobadas por separado en cada una de las

cámaras.

Las leyes de endeudamiento y de equilibrio financiero complementan y

anteceden a la ley de presupuesto porque son las que indican los conceptos y el

límite de los montos de endeudamiento interno y externo para los diversos

sectores estatales. Estas leyes permiten la estructuración del sistema anual de

presupuesto del sector público con equilibrio y sin desbalances contables o

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financieros.

El régimen presupuestal que establece la Constitución prevé algunas

restricciones importantes respecto de su contenido. Quizá la más importante es la

contenida en el Artículo 77 de la Constitución que indica que el presupuesto

asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución

responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de

descentralización, que plantea la dirección y principio que deben seguir las

decisiones relativas a la asignación y prioridades en el uso de los recursos públicos

del Estado. Otra restricción de naturaleza operativa es la que recoge el Artículo 74

que ordena que las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden

contener normas sobre materia tributaria, con el objeto de que el manejo de las

obligaciones tributarias de la sociedad tengan un régimen claro e inconfundible.

Tanta es la importancia que atribuye la Constitución a esta regla que el mismo

artículo constitucional prescribe que no surten efecto las normas tributarias

dictadas en violación de lo que establece el presente artículo.

La ley de presupuesto se aprueba conforme a un régimen especial en el que

cabe advertir las características propias de la aprobación de las leyes en el

régimen bicameral. La similitud consiste en que es la única ley que se sustenta y

que se debate dos veces en el Congreso; primero, al momento en que se presenta,

y después luego de haber sido dictaminada por la Comisión de Presupuesto. En

uno y otro caso existen reglas fijas relacionadas con el plazo en el que puede

presentarse el proyecto y en el que el presupuesto debe remitirse al Presidente de

la República para su promulgación, así como reglas especiales para las

intervenciones en cada debate en el Pleno.

El debate al momento de la presentación de la ley tiene el objeto de que el

Poder Ejecutivo sustente los ingresos que se considera alcanzar y la asignación de

recursos que prevé realizar para las distintas partidas o pliegos en el año fiscal

entrante. Según el inciso c) del Artículo 81 del Reglamento del Congreso dentro

de las 48 horas de presentados al Congreso los proyectos de ley de presupuesto,

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de endeudamiento y ley de equilibrio financiero, el Presidente del Congreso

convoca a una sesión extraordinaria destinada a la sustentación de las referidas

iniciativas por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y

Finanzas. Es común que entre la fecha de presentación del proyecto del Poder

Ejecutivo y el día en que se realiza el debate transcurra una cantidad de días que

va entre 4 y 15. Durante la exposición y debate se siguen las reglas indicadas en el

Reglamento. Luego de la presentación del dictamen de las leyes de

endeudamiento, equilibrio financiero y presupuesto el proyecto es enviado a la

Comisión de Presupuesto y Cuenta General para su estudio, coordinación,

actualización y dictamen.

La Comisión empieza su labor dictaminadora a partir de la información que

recibe del gobierno y desde entonces también recibe a todos los titulares de los

pliegos o sus representantes para que expongan los alcances de los proyectos y

previsiones de gastos que planean ejecutar durante el año fiscal siguiente. El plazo

para que la Comisión presente su dictamen sobre los proyectos de ley de

endeudamiento, de equilibrio financiero y de presupuesto vence el día 15 de

Noviembre, que es la fecha a partir de la cual el Reglamento indica que debe

empezar el debate de los tres proyectos, pero en especial y puntualmente el

debate del proyecto de presupuesto, en el Pleno del Congreso.

La única excepción en el proceso presupuestal es la correspondiente al

presupuesto del Congreso. En primer término, porque conforme a la Constitución

el Congreso tiene autonomía presupuestal y, por lo tanto, tiene iniciativa para

establecer los montos que le corresponden en el presupuesto del sector público.

Cuando el Congreso decide cuál es el presupuesto que se fija a sí mismo, sin

intervención del gobierno, se reafirma su precedencia en el régimen político como

órgano representativo de la voluntad popular.

En segundo lugar, porque el presupuesto del Congreso se fija en la práctica

durante el mismo período en el que la Comisión de Presupuesto y Cuenta General

realiza el estudio y dictamina los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo.

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Hasta 1992 los presupuestos de las Cámaras eran preparados por el Tesorero de

cada una de ellas, aprobado por la Mesa Directiva, y debatido y votado en el Pleno,

antes de remitirse a la Comisión Bicameral de Presupuesto para su estudio y

dictamen junto con el presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo. Desde 1993

el presupuesto del Congreso es preparado por el personal del servicio

parlamentario, aprobado por la Mesa Directiva, y discutido en sesión de Consejo

Directivo, para ser remitido a la Comisión de Presupuesto sólo pocos días antes

del 15 de Noviembre, sin que, a pesar que así lo prescribe el Reglamento, sea

debatido por el Pleno. Por lo tanto, no se agenda ni llega a debatirse el Pleno el

presupuesto del Congreso y paradójicamente, en consecuencia, se elude de este

modo la transparencia y publicidad de la racionalidad y sustento del monto que se

asigna en el marco de su autonomía constitucional.

En tercer lugar, por la fuerza de los hechos, la Comisión de Presupuesto no

analiza, estudia ni debate los alcances del presupuesto del Congreso, como

consecuencia de que el debate se realiza en el Consejo Directivo mediante los

voceros, titulares o suplentes, de cada uno de los grupos. El Consejo Directivo se

sustituye, de este modo, tanto a la Comisión de Presupuesto como al Pleno, como

órgano en el que se resuelve qué monto se asigna al Congreso y para realizar qué

tipo de gastos o inversiones.

La Comisión de Presupuesto cuenta con aproximadamente dos meses para

dictaminar, porque conforme lo señala el inciso c) del Artículo 81 del Reglamento

del Congreso el debate de la ley de presupuesto se inicia el 15 de Noviembre y

debe ser aprobada con el voto favorable de por lo menos la mitad más uno del

número de los congresistas presentes, y enviada al Poder Ejecutivo, de lo

contrario entrará en vigencia el proyecto enviado por el Presidente de la

República, quien lo promulgará mediante decreto legislativo. La previsión

reglamentaria marca de este modo el plazo máximo para la labor dictaminadora al

establecer la fecha en la que debiera empezar el debate en el Pleno, pero también

prevé un plazo de 15 días para el debate de la ley de presupuesto cuyo término

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final concluye, según el Artículo 80 de la Constitución, que dispone que si la

autógrafa de la ley de presupuesto no es remitida al Poder Ejecutivo hasta el 30 de

Noviembre, entra en vigencia el proyecto de este, que es promulgado por decreto

legislativo. Sin embargo, el plazo no comprende en sentido estricto 15 días

calendario o naturales, considerando que si el dictamen se presentara el mismo

día 15 de Noviembre, que es cuando debiera empezar el debate, el texto debe

votarse con suficiente anticipación de manera que la autógrafa quede expedita

para la firma del Presidente y del vicepresidente del Congreso con suficiente

antelación como para que la ley pueda remitirse al Poder Ejecutivo antes del 30 de

Noviembre. Luego de quedar aprobado el presupuesto la elaboración de la

autógrafa no es un proceso ni corto ni automático, puesto que el texto debe

revisarse para evitar inconsistencias técnicas y optimizar su redacción u

organización.

El tiempo que se requiere invertir para revisar las autógrafas de las leyes

anuales de presupuesto luego de haber sido aprobada la ley por el Pleno es

variable, pero en promedio puede demorar alrededor de 16 horas. Este tiempo no

equivale a dos días de trabajo, sino que puede ser necesario realizarlo sin parar

inmediatamente después de la aprobación de la ley, y en el proceso de revisión

interviene personal de la Comisión de Presupuesto y el personal del servicio

parlamentario encargado de la elaboración de la autógrafa, de la tramitación del

texto para la firma del Presidente y vicepresidente del Congreso, de la remisión a

Palacio de Gobierno, y de la digitalización y publicación del texto en el portal del

Congreso.

Es normal que el personal de la Comisión de Presupuesto a cargo de la

revisión del texto que se consignará en la autógrafa consista en 4 personas y que

el personal del servicio parlamentario a cargo de la elaboración revisión de la

autógrafa alcance de 8 a 10 personas. La suma de la carga de tiempo por todo este

personal puede equivaler a alrededor de 24 horas para el personal de Comisiones,

y a 78 horas para el personal a cargo de la autógrafa. En total, aproximadamente,

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alrededor de 102 horas-hombre desde que concluye la aprobación de la ley de

presupuesto, para poder cumplir con el mandato constitucional de remisión de la

autógrafa al Poder Ejecutivo antes del 30 de Noviembre.

Otra peculiaridad del proceso de debate del presupuesto anual es que

pudiendo realizarse durante cerca de 15 días, lo usual es que ocurra en sólo 2 o 3,

los que tienen lugar las fechas más próximas al plazo máximo para que el

presupuesto se apruebe. El propósito de este tipo de arreglo es postergar lo más

que se pueda el debate del presupuesto para evitar en lo posible la afectación de

las cifras y la inclusión de coberturas no aceptadas en el presupuesto del gobierno

como consecuencia de la exposición a presiones extraordinarias de los

congresistas interesados en que sus requerimientos sean incluidos en la ley luego

incluso de haber sido aprobada en el Pleno.

Usualmente lo más tarde que ha ocurrido que se presenta el dictamen de la

Comisión de Presupuesto es el día 22 o 23 de Noviembre, lo más pronto que se

inicia el debate del presupuesto es el día 24 o 25 de Noviembre, y lo más tarde

que se inicia ha sido el día 29 de Noviembre quedando tiempo muy escaso para el

debate y votación, en primer término, pero por lo mismo, muchísimo menos para

la revisión de la autógrafa y su remisión oportuna al Poder Ejecutivo. Desde la

vigencia de la Constitución de 1993 sólo se cuenta un caso en el que el

presupuesto ha sido promulgado mediante Decreto Legislativo por el Presidente

de la República, y ello ocurrió el año 2000 a pocos días de haberse registrado el

colapso del régimen del ex presidente Alberto Fujimori.

Según el procedimiento regular lo que se debate y vota en el Pleno es el

dictamen en mayoría que presenta la Comisión de Presupuesto y Cuenta General.

Sin embargo, aunque no es lo normal, cabe que luego de votarse el proyecto

contenido en el dictamen de la Comisión éste se rechace. En este caso debe

debatirse y votarse el proyecto contenido en el dictamen en minoría, a pesar

incluso de que el Poder Ejecutivo haya expresado su conformidad con el proyecto

que presenta la Comisión en mayoría. Si el dictamen en minoría fuera aprobado

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hay mayores probabilidades de que la ley de presupuesto sea observada por el

Presidente de la República.

En el supuesto de que el Pleno rechazara el proyecto del dictamen en

mayoría y aprobara el contenido en el dictamen en minoría surgen algunas

dificultades respecto de las cuales no existen reglas ni constitucionales ni

reglamentarias. ¿Puede el Presidente de la República, en primer término, observar

la ley de presupuesto? O, ¿puede el Presidente de la República promulgar

parcialmente la parte del presupuesto que no observe? Y si observa la ley de

presupuesto, ya sea que se trate de la aprobación del dictamen en mayoría como

del dictamen en minoría, ¿puede el Congreso reconsiderar la ley de presupuesto

que aprobó en un plazo posterior al que fija la Constitución como límite para

remitirlo al Presidente de la República?

En la experiencia reciente el único caso que se conoce en el que el

presupuesto haya sido observado es con los de los años 1991 y 1992, que el

Congreso aprobara en Diciembre de 1990 y 1991, respectivamente al amparo de

las reglas de la Constitución de 1979. Con ocasión de la aprobación del

presupuesto para el año 1991, a la par que el Presidente de la República

observara parcialmente la ley también promulgó parcialmente los extremos en los

que no tenía observación (Ley 25293, del 29 de Diciembre de 1990). Frente a la

posición del Poder Ejecutivo el Congreso de entonces acordó que el presupuesto

no era observable y que tampoco tenía validez la promulgación parcial por el

Presidente de la República, en razón de lo cual el Congreso acordó insistir y

promulgar el texto originalmente remitido al Poder Ejecutivo (Ley 25303, del 28

de Enero de 1991). De modo similar, el presupuesto del año 1992 también fue

observado parcialmente, pero el Presidente de la República no promulgó

parcialmente la parte no observada. El Congreso desconoció la observación y se

acordó la promulgación de la ley de presupuesto aprobada en Diciembre de 1991

(Ley 25388, del 9 de Enero de 1992).

A la luz de esas experiencias habría que colegir que en un escenario

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confrontacional, volátil y de alta fragmentación partidaria no sería improbable que

situaciones de esa naturaleza volvieran a presentarse. Lo que resulta

razonablemente claro es que el Presidente de la República no tiene la potestad ni

competencia constitucional de realizar la promulgación parcial de una norma,

porque la Constitución sólo le reconoce la capacidad o de promulgar o de

observar, pero no de combinar una y otra facultades. Pasar por alto las

atribuciones positivas y expresas representaría un caso de abuso o infracción del

marco constitucional.

Si el Presidente, sin embargo, no usara la opción de promulgar parcialmente

el presupuesto pero sí optara por observar la ley, se enfrentaría otro problema

constitucional, porque no existe tampoco regla constitucional relativa al modo en

el que el Congreso tendría que resolver la negativa presidencial de promulgar el

presupuesto que el Congreso aprueba. Independientemente de que el Presidente

observara el proyecto contenido en el dictamen en mayoría o el que recoge el

dictamen en minoría, la cuestión es cómo interpretar la cláusula constitucional

que prescribe expresamente cómo resolver la falta de remisión de la autógrafa del

presupuesto al Poder Ejecutivo el día 30 de Noviembre. ¿Qué hacer si se remite la

autógrafa dentro del plazo pero, como consecuencia de la observación que se

dirige al Congreso, resulta que no podría haber presupuesto público a menos que

se utilizara el procedimiento para reconsiderar las observaciones del Poder

Ejecutivo?

Nuevamente, más allá de que la ley aprobada y observada sea la contenida

en el dictamen en mayoría o en minoría, los matices de la situación exigen la

integración del proceso presupuestal como una especie del proceso legislativo, en

el cual existe un mecanismo expreso para procesar las observaciones

presidenciales mediante la insistencia o el allanamiento, que son las alternativas

que se examinan en la reconsideración de las observaciones presidenciales.

Considerando que el proceso presupuestal es una variante del proceso legislativo,

no cabe cercenar con rigidez el proceso presupuestal como si no cupiera integrar

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el proceso de aprobación de una norma especial con el proceso general de

resolución de conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Congreso. La regla relativa al

plazo para la remisión de la autógrafa opera como una condición para situaciones

normales. Lo excepcional, en efecto, es que la ley de presupuesto, aprobada y

remitida, genere tales reparos en el Poder Ejecutivo que haya de valerse del

mecanismo de la observación como una oportunidad adicional para tratar de

corregir las discrepancias de visión con el Congreso. Si el Poder Ejecutivo necesita

observar, por lo tanto, su decisión requiere el procesamiento parlamentario. La

observación no niega el procesamiento sucesivo por el Congreso.

En efecto, si en vez de promulgar el Presidente de la República cree

necesario observar, la observación es un medio que genera el recurso a proceso

conforme al cual debe tramitarse cualquier observación. La observación

presidencial lejos de caducar, extinguir o anular la posibilidad del Congreso,

reconoce el poder que le corresponde a este órgano del Estado para atender la

pretensión de revisión inherente o implícita a las diferencias de opinión que

formula el Poder Ejecutivo. Es inconducente, por estas razones, refugiarse en la

cláusula constitucional relativa al proceso de aprobación del presupuesto, porque

la observación es una facultad presidencial ulterior a la aprobación.

Sólo si se estimara que el presupuesto de la república no es susceptible de

observación, según la tesis que sostuviera el legislador en Enero de los años 1991

y 1992, cabría negar la competencia del Congreso para reconsiderar las

observaciones del Poder Ejecutivo, puesto que la consecuencia de negar la

competencia de observar la ley de presupuesto sería que el Poder Ejecutivo sólo

podría promulgarla, de modo similar al que ocurre con los proyectos de reforma

constitucional, con la diferencia que la Constitución indica con precisión,

inconfundible y explícitamente, que el Presidente de la República no puede

observar las leyes de reforma constitucional. Este tipo de provisión no existe para

el trámite de la ley de presupuesto, por lo que cabe colegir que, si el Presidente

puede observar el presupuesto, en reciprocidad simétrica del modelo, el Congreso

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también puede reconsiderar, puesto que la posibilidad o supuesto de que el

Presidente observe sin que el Congreso reconsidere (sea insistiendo o

allanándose) equivaldría a la negación de la posibilidad de que exista presupuesto.

La opción de que el Presidente de la República observe va aparejada lógicamente

con la exigencia material de la reconsideración. Caso contrario habría que

concluir que fuera posible que el Estado se gestionara sin una ley en la que se

reconozca la asignación de recursos fiscales para los proyectos de inversión y los

gastos corrientes del sector público.

De modo similar, si el Presidente procediera, como ocurrió el año 1991,

observando parcialmente el presupuesto y promulgando lo que del presupuesto no

le representara diferencias con el Congreso, la consecuencia generaría

nuevamente una fuente de contradicción constitucional, porque la Constitución no

le reconoce al Presidente de la República la capacidad de promulgar una ley que

ha sido objeto de observación, puesto que el supuesto constitucional es sólo de

que el Presidente puede observar todo o parte de la ley y que el Congreso

reconsidera lo que quiera que haya observado el Presidente de la República. En el

Perú no es procedente la promulgación parcial de la ley.

En relación con el mecanismo procesal para la aprobación del presupuesto y

la eventual tramitación de una observación y la reconsideración consiguiente, el

modelo de la Constitución de 1993 es más ventajoso que el de la Constitución de

1979, porque al adelantar la fecha en la que el presupuesto puede ser remitido al

Poder Ejecutivo permite que en casos extraordinarios o excepcionales puedan

tramitarse las observaciones del gobierno en el Congreso sin que se afecte el

inicio del período fiscal con la ausencia de presupuesto.

Precisamente fue el suceso registrado el año 1991, con la observación y

promulgación parcial de la ley de presupuesto para ese mismo año, el que propició

un enfoque constitucional distinto en relación con la condición que debe cumplirse

para que el presupuesto se promulgue mediante decreto legislativo. No es sólo

cuestión de que la Constitución de 1993 ha adelantado la fecha en la que el

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presupuesto debe quedar aprobado de forma tal que se pueda remitir la autógrafa

al Poder Ejecutivo, también es cuestión de que, según la Constitución de 1979, la

condición consistía en que al 15 de Diciembre debía haber quedado aprobado el

presupuesto, en tanto que según la Constitución de 1993 debe haberse remitido la

autógrafa al Poder Ejecutivo. La diferencia entre que el presupuesto quede

aprobado y que la autógrafa sea remitida es que, habiéndose aprobado el

presupuesto, según la Constitución de 1979, era posible que la autógrafa sea

remitida al Poder Ejecutivo después del 15 y antes del 31 de Diciembre. Lo usual

era que la autógrafa se remitía alrededor del 22 o 23 de Diciembre. En el modelo

de la Constitución de 1993 el presupuesto debe debatirse desde el 15 de

Noviembre y la autógrafa debe quedar remitida al gobierno antes del 30 de

Noviembre. El plazo fijado en la Constitución de 1993, en este sentido, se ha

establecido a favor del gobierno y en contra del Congreso.

Es precisamente en relación con el plazo para aprobar el presupuesto que es

usual que a fines de Noviembre todos los años en el Congreso reaparezca la

discusión respecto a lo que debe hacerse si el Congreso no remite al Poder

Ejecutivo la autógrafa del presupuesto hasta el día 30 de Noviembre. La primera

arista es la aludida en párrafos anteriores relativa a la diferencia que existe entre

no aprobar el presupuesto antes del plazo constitucional, y no remitir la autógrafa

del presupuesto antes de dicho plazo. La Constitución de 1979 se refería a la no

aprobación del presupuesto. La de 1993 a la no remisión de la autógrafa.

La principal diferencia en la disimilitud de tratamiento entre una y otra

Constituciones es que habiéndose aprobado el presupuesto, la Constitución de

1979 permitía que la autógrafa fuera preparada y remitida algunos días después al

Poder Ejecutivo para su promulgación u observación. La Constitución de 1993

impide que la remisión se produzca días después porque no es

constitucionalmente factible que la autógrafa se prepare ni redacte antes del plazo

establecido. Por lo tanto, si bajo el imperio de la Constitución de 1979 el

presupuesto debía aprobarse antes del 15 de Diciembre de cada año, una vez

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aprobado era irrelevante el día en que la autógrafa se remitía al Poder Ejecutivo.

Y, a la vez, si no llegaba a aprobarse el presupuesto, o si éste era rechazado, la

consecuencia era la misma: el Poder Ejecutivo podía promulgar el presupuesto

enviado al Congreso, o el que hubiera hecho suyo durante el debate parlamentario

el Presidente del Consejo de Ministros o el Ministro de Economía y Finanzas en

nombre del Poder Ejecutivo.

Al resaltar el aspecto de la no remisión de la autógrafa se reduce el marco

de acción del Congreso, que tiene la obligación de aprobar y de remitir la

autógrafa antes del día 30 de Noviembre. La Constitución de 1993 acota y

restringe el margen de acción del Congreso, porque el plazo no toma en

consideración la decisión del Congreso de aprobar o no aprobar el presupuesto,

sino el acto políticamente menor de remitir el documento en el que consta el

presupuesto.

Puede ser que la no remisión se deba o a la no aprobación o a una dificultad

material para hacer efectiva la remisión. La no aprobación a su vez puede ocurrir

si no se llega a votar el presupuesto dentro del plazo, pero también si votándose el

número de abstenciones es mayor que los votos a favor o en contra, y finalmente si

puesto al voto el presupuesto éste es rechazado con un número de votos en contra

mayor que el número de votos a favor.

La no remisión es una situación más amplia que la no aprobación. Una de las

razones por las que no pueda remitirse la autógrafa es que no exista por una razón

procesal como la que consiste en que el presupuesto no haya llegado a aprobarse,

o que se haya rechazado. La no remisión por causa procesal puede tener lugar por

haberse dilatado la discusión sin llegar a votar el texto, porque habiéndose votado

las abstenciones resultan ser más que los votos a favor o en contra y no llega a

superarse este estado con votaciones sucesivas dentro del plazo o, por último,

porque los votos en contra son más que los votos a favor o las abstenciones.

La no remisión por causa material tendría lugar si existiendo aprobación del

presupuesto no se hubiera podido concluir con el perfeccionamiento del

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documento o, habiéndose perfeccionado, no se pudiera remitir dentro de plazo.

Las dificultades de perfeccionamiento de la autógrafa pueden ocurrir porque no se

culmina con la digitalización del texto aprobado, o porque el Presidente del

Congreso o uno cualquiera de los vicepresidentes no llegan a firmar la autógrafa a

tiempo.

Si bien con la Constitución de 1979 era posible prever que cualquiera de las

formas de no aprobación importaba que el presupuesto a promulgar debiera ser o

el que envió el Presidente de la República o el que por cuenta del Poder Ejecutivo

hubiera hecho suyo durante el debate presupuestal el Presidente del Consejo de

Ministros o el Ministro de Economía y Finanzas, la variante introducida con la

regla de la Constitución de 1993 representa una dificultad operativa, porque en la

eventualidad de que el presupuesto hubiera sido rechazado, o de que no llegara a

aprobarse, no sería posible elaborar ninguna autógrafa. Por lo tanto habría que

asimilar el supuesto de que el rechazo, o la no aprobación, se traten como si

estuviera vigente la regla que se consignaba en la Constitución de 1979. Ello

importaría que se entendiera que la imposibilidad de remitir la autógrafa tuviera

otras causas distintas a la sola razón de que el Congreso no llegara a votar ni

aprobar el presupuesto, y que cupiese que la no remisión de la autógrafa incluyera

también el rechazo del presupuesto propuesto en el dictamen.

El examen de los supuestos anteriores permite deducir que cabe que el

Presidente de la República promulgue mediante Decreto Legislativo el

presupuesto no sólo cuando no termina de debatirse o de votarse el presupuesto,

sino también si se vota pero no se obtuviera como resultado una decisión

aprobatoria, sea porque el número de abstenciones es mayor que los votos a favor

o en contra y no llega a superarse la indecisión, o porque el número de votos en

contra es superior al de los votos a favor o a las abstenciones y por lo tanto el

presupuesto es rechazado por el Pleno. En caso sea necesario que el Presidente de

la República promulgue el presupuesto por Decreto Legislativo el texto a

promulgar es el que el Poder Ejecutivo envió al Congreso el 30 de Agosto, a menos

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que, en observancia de práctica parlamentaria de antigua data, durante el debate

parlamentario el Presidente del Consejo de Ministros o el Ministro de Economía y

Finanzas manifestaran su conformidad, o hicieran suyo, el proyecto formulado por

la Comisión de Presupuesto.

Una cuestión más relacionada con la ley de presupuesto es la relativa a las

modificaciones que esta puede sufrir durante su vigencia. Salvo las que se refieran

a sus disposiciones normativas propiamente dichas, existen otras a las que la

Constitución denomina créditos suplementarios, transferencia de partidas, y

habilitación de partidas. Estas tres especies, a diferencia de la ley de presupuesto,

sí pueden tramitarse, durante el receso parlamentario, ante la Comisión

Permanente; pero para que se aprueben la Constitución exige una mayoría

calificada que consiste en los tres quintos del número legal de miembros de la

Comisión Permanente.

Recientemente sin embargo su uso va quedando progresivamente en el

desuso, en particular a partir de la vigencia de la Ley 28411, Ley General del

Sistema Nacional de Presupuesto, conforme a la cual se flexibiliza el trámite en el

uso de las reglas presupuestales. A resultas de la vigencia del sistema de

flexibilización ocurre que es posible utilizar Decretos de Urgencia para créditos

suplementarios relacionados a recursos ordinarios, Decretos Supremos para los

relacionados a endeudamiento externo, y resolución del titular para otras fuentes

de financiamiento. De manera similar cabe que por Decreto Supremo se realicen

transferencias de partidas en general y, a partir del 2013, también de programas

presupuestales. Y por último, en relación con las habilitaciones de partidas, a las

que se considera como modificaciones presupuestarias en el nivel funcional

programático, su procesamiento puede ocurrir mediante resolución del titular. Con

este tipo de mecanismos de flexibilización puede verse sin mucha dificultad cómo

así ya no es necesaria la intervención del Congreso para procesar créditos

suplementarios, transferencias ni habilitaciones de partidas, lo cual en algún

sentido configura una situación de vaciamiento del texto constitucional que

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ameritaría la revisión y reforma de su texto si es así que hay modos más eficientes

de gestionar los recursos públicos.

Luego de aprobado el presupuesto el Congreso debe realizar el seguimiento

en la ejecución del mismo. Esta actividad no tiene una regulación específica ni

existe práctica para realizarlo. Las distintas agencias estatales cumplen

regularmente con remitir información periódica sobre la ejecución del

presupuesto anual, pero el Congreso no procesa la información recibida de

manera tal que sea posible verificar si se observan los términos que la ley

establece en su texto. Cosa distinta es la que ocurre con el análisis de la cuenta

general, que consiste en el acto formal de rendición de cuentas que el gobierno

remite al Congreso sobre la ejecución del presupuesto del año vencido.

De acuerdo al primer párrafo del Artículo 81 de la Constitución, y al literal c)

del inciso 1 del Artículo 76 del Reglamento del Congreso, el Presidente de la

República remite al Congreso la cuenta general en un plazo que vence el 15 de

Agosto del año siguiente a la ejecución del presupuesto, acompañada del informe

de auditoría de la Contraloría General. El segundo párrafo delArtículo 81 de la

Constitución indica que la Cuenta General es examinada y dictaminada por una

comisión revisora hasta el 15 de Octubre. El Congreso de la República se

pronuncia en un plazo que vence el 30 de Octubre. Si no hay pronunciamiento del

Congreso de la República en el plazo señalado, se eleva el dictamen de la comisión

revisora al Poder Ejecutivo para que este promulgue un decreto legislativo que

contiene la Cuenta General de la República. De modo similar el inciso e) del

Artículo 81 del Reglamento del Congreso se refiere al estudio, dictamen y votación

de la Cuenta General por el Pleno del Congreso, señalando que la cuenta general

que remite el Presidente de la República debe ser revisada y dictaminada en un

plazo que vence el 15 de Octubre. Una vez revisada y dictaminada por la Comisión

respectiva, el Pleno se pronunciará en un plazo que vence el 30 de Octubre; de lo

contrario, se envía el dictamen de la Comisión Revisora al Presidente de la

República para que la promulgue mediante decreto legislativo. Cuando la

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Constitución y el Reglamento hacen mención a la comisión revisora la referencia

apunta a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República.

No es difícil caer en cuenta que el criterio utilizado respecto al término final

del plazo de la cuenta general es distinto que el reconocido para el presupuesto.

Mientras que la Constitución y el Reglamento usan el criterio de la remisión del

presupuesto dentro de plazo, en el caso de la cuenta general uno y otro texto

normativos se refieren al pronunciamiento. Pronunciarse no significa aprobar la

cuenta sino única y exclusivamente que existe algún tipo de acuerdo o resolución,

así estos no sean aprobatorios. Por lo tanto sólo si es que el Congreso no llegara a

votar el dictamen de la Comisión hasta el 30 de Octubre correspondería remitir el

dictamen al Presidente de la República para su promulgación.

Los alcances de esa condición asumen como supuesto que en efecto

existiera dictamen. Si la Comisión no cumpliera con dictaminar la cuenta general

dentro de plazo, o lo hiciera de manera extemporánea, no serían exigibles las

consecuencias que la Constitución y el Reglamento prescriben. Del mismo modo,

tampoco serían exigibles esas consecuencias si fuera así que, existiendo dictamen,

y que el Pleno lo aprobara, aquél recomendara la no aprobación o el rechazo de la

cuenta remitida por el Presidente de la República, ni sería exigible igualmente si,

existiendo dictamen en el sentido que fuera (aprobación o rechazo) el Pleno

desestimara o desaprobara el dictamen de la Comisión.

En la experiencia reciente ha ocurrido que la cuenta general

correspondiente al ejercicio presupuestal del año fiscal 2011 fue dictaminada con

la recomendación que la cuenta no fuera aprobada. El Pleno en ese caso aprobó el

dictamen y, por lo tanto, no se aprobó la cuenta general del 2011. De igual modo,

respecto de la cuenta general del año 2013, no obstante el dictamen con la

recomendación de la Comisión para que se apruebe dicha cuenta, el Pleno rechazó

el dictamen y la aprobación de la cuenta general. En este tipo de circunstancias no

es, en consecuencia, aplicable la imputación constitucional ni reglamentaria que

consiste en la remisión del dictamen al Presidente de la República para la

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promulgación de la cuenta general mediante decreto legislativo. Lo que

corresponde hacer es remitir una comunicación oficial mediante la cual se hace de

conocimiento del Presidente de la República que el Pleno ha rechazado la cuenta

general. Una cuenta rechazada por el Congreso no puede promulgarse por el

Presidente de la República y, por la misma razón, la desaprobación, a diferencia de

la inacción o silencio parlamentario, tiene como consecuencia la activación del

sistema de control para revisar las responsabilidades derivadas del desacuerdo del

Congreso con la ejecución del presupuesto.

El vacío operativo y normativo muestra la falta de visión y de decisión

respecto de áreas de intervención política propias de la función representativa,

porque cuando en un acto regular de fiscalización y control el Congreso discrepa

de los modos en los que se ha desarrollado el uso de recursos o de fondos públicos

es necesario que proceda a demandar y exigir las responsabilidades a quienes

corresponda, en particular si está de por medio el informe de auditoría de la

cuenta general que adjunta el Presidente de la República.

30. Los dictámenes

El decreto de envío genera competencia y prioridades entre las Comisiones

responsables de emitir dictamen. Según el Artículo 70 del Reglamento del

Congreso los dictámenes son los documentos que contienen una exposición

documentada, precisa y clara de los estudios que realizan las Comisiones sobre las

proposiciones de ley y resolución legislativa que son sometidas a su conocimiento,

además de las conclusiones y recomendaciones derivadas de dicho estudio. Para

producir estos documentos el Reglamento les fija a las Comisiones un plazo. El

cuarto párrafo del Artículo 77 del Reglamento dice que las Comisiones tienen un

máximo de 30 días útiles para expedir el dictamen respectivo.

Los sucesivos reglamentos parlamentarios han diferido sobre el plazo que

se asigna a las Comisiones para presentar sus dictámenes. El Reglamento

Interior de las Cámaras Legislativas de 1853 establecía el plazo de una semana.

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El Artículo 101 del Reglamento de la Cámara de Diputados prescribía que las

Comisiones Ordinarias emiten dictámenes dentro de un plazo no mayor de 60

días, después de recibida la proposición o proyecto. De no emitirse dictamen

dentro del plazo fijado, la proposición pasa directamente a Orden del Día a

pedido del autor. El Reglamento de 1995 fija el plazo de 30 días, pero no adopta

posición sobre el efecto del vencimiento del plazo. Por lo tanto la existencia del

plazo tiene valor eminentemente declarativo y referencial y no genera

consecuencias porque no causa un estado diferente si se omitiera su

cumplimiento. No es pues un plazo perentorio sino básicamente orientador

porque no tiene mayor valor que el de una recomendación o pauta general para

concluir la tarea dictaminadora.

Si por la diversidad de la materia del proyecto debe ser remitido a más de

una Comisión, el segundo párrafo del Artículo 77 prevé que en el caso de envío a

más de una Comisión, el orden en que aparezcan en el decreto determina la

importancia asignada a la Comisión en el conocimiento del asunto materia de la

proposición. A la Comisión más importante en orden de especialización se la

considera como Comisión principal, y a la segunda la Comisión secundaria. Esta

regla sin embargo confronta dificultades cuando en el proceso dictaminador la

Comisión acumula proyectos que tienen materia igual, similar y complementaria,

en cuyo caso los criterios para determinar la prelación en la fase de debate y

decisión sobre los términos en que debe votarse una iniciativa varían. Los criterios

generalmente invocados son el de la la Comisión principal en el proyecto

presentado con mayor antigüedad, el mayor número de decretos en los que

aparece una Comisión, o el de la afinidad temática del mayor número de proyectos

acumulados. Lo razonable en situaciones de contradicción, a falta de regla expresa

que fije el modo de resolverla, es la relativa a la importancia de la materia bajo

discusión antes que criterios episódicos o formalistas como el de la primera

aparición en el proyecto de más antigua presentación.

La tarea dictaminadora se cumple cuando las Comisiones competentes

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emiten el instrumento designado dictamen, el que contiene la motivación y la

propuesta de resolución normativa que se recomienda al Pleno del Congreso. Si

bien el dictamen es el pronunciamiento sobre una consulta y, por lo tanto, tiene el

carácter de una recomendación fundamentada, no deja de consistir a la vez en una

decisión adoptada por el propio órgano al que se requirió la recomendación.

En tanto acto parlamentario el dictamen es consecuencia de una declaración

compleja de un órgano colectivo. Los miembros de una Comisión deben acordar

cuál es la declaración que deben dirigir al Pleno como órgano del que dependen.

El acuerdo resulta de la adopción de criterios o temperamentos comunes

acordados por la mayoría o por la unanimidad de los miembros de la Comisión. Por

eso el carácter complejo de la declaración que se presenta al Pleno es resultado de

la pluralidad de voluntades y criterios de sus miembros. Cuando quienes discuten

el contenido del dictamen armonizan plenamente sus posiciones el dictamen se

emite por unanimidad. De lo contrario puede emitirse por mayoría.

La práctica consuetudinaria ha establecido que la determinación de la

cantidad de adherentes se establece en función del acuerdo al que llegan quienes

se encuentran presentes en la sesión de la Comisión en que se pone al voto la

propuesta de dictamen. No es, por lo tanto, la unanimidad ni la mayoría de hábiles

ni del número legal de miembros de la Comisión, y ello a pesar del texto literal de

la norma contenida en el Artículo 70 del Reglamento que prescribe que los

dictámenes por unanimidad deben estar firmados por todos los miembros hábiles

de la Comisión, y que a su vez los dictámenes en mayoría requieren estar firmados

al menos por la mayoría de los congresistas presentes en el momento de la

aprobación en que se debatió el asunto, luego de verificado el quórum, y por los

miembros que decidan suscribirlos posteriormente y hasta antes de ser

considerados por el Consejo Directivo. Se trata por lo tanto de una suerte de

derogación tácita por desuso de la norma reglamentaria, cuya justificación se

sustenta en las dificultades para que todos los congresistas hábiles estén

presentes en la sesión, así como en las dificultades en el proceso de acopio de

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firmas en el dictamen luego de la sesión en la que se consulta y adopta el acuerdo

en la Comisión. La calificación del dictamen como uno por unanimidad o mayoría,

en consecuencia, depende del acuerdo que toman quienes están presentes en la

sesión al momento en que se vota el dictamen, siempre que el número de

presentes sea igual o mayor a las necesidades de quórum para la sesión en que se

acuerda el sentido del dictamen.

La naturaleza compleja de la declaración contenida en un dictamen aumenta

cuando son dos las Comisiones las que concurren en la misma. La plurilateralidad

que hace compleja a esa declaración, en consecuencia, es resultado de la

presencia de diversidad de sujetos todos ellos miembros de la Comisión y por lo

tanto habilitados para votar, y de que dichos sujetos son representantes de los

grupos parlamentarios por cuya cuenta pertenecen a la Comisión, pero además

puede ser plurilateral también porque los dictámenes conjuntos de dos o más

Comisiones integran las competencias especializadas que a cada una le

corresponde.

Otra característica de los dictámenes es que constituyen declaraciones de

conocimiento. No tienen la capacidad de resolver un proceso organizacional sino

de agregar valor cognitivo y político para que el órgano decisorio se forme y

perfeccione la voluntad legislativa. Los dictámenes integran la información y los

conocimientos que le permiten decidir al Pleno con sustento suficiente. Con ellos

se facilita la decisión gracias no sólo a la motivación que contienen en la que se

establece el estado de la situación que se invoca como habilitatoria para crear una

ley, sino también a la fórmula que proponen al Pleno para que éste la haga suya

con el voto de la mayoría de sus miembros. La Comisión no decide por el Pleno,

porque sólo se le encarga que estudie y que proponga al Pleno qué sería mejor

que resolviera. El dictamen es el aporte que parte de la corporación parlamentaria

entrega al Pleno para que, con el acopio de información y el análisis generado, la

decisión corporativa contenga mayor valor gracias a los insumos que proporcione

la Comisión.

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Porque los dictámenes son declaraciones de conocimiento es que el mayor

valor que agregan consiste en la capacidad de quienes integran las Comisiones

para informarse con las mejores fuentes de datos y de conocimientos disponibles.

Esta característica apela a la previsión de recursos para la inversión en la

adquisición de información y también para pagar los las opiniones a expertos o a

especialistas que conozcan o que hayan investigado sobre las distintas materias

sobre las que se pretende legislar.

La capacidad de selección de la información obtenida, y luego la

sistematización de la misma que permita comprender mejor la naturaleza del

problema para el que se pretende dar solución legislativa, es una capacidad

especialmente requerida y valorada cuando de lo que se trata es de realizar una

gestión representativa de calidad. Los dictámenes son el instrumento por

antonomasia del que depende la calidad de la ley, no sólo porque en ellos debe

dejarse constancia expresa que la ley es el instrumento idóneo y eficaz para

solucionar realmente un problema social, sino porque además de sustentar que la

ley asegurará una mejoría colectiva apreciable también propondrá un texto que

garantice con suficiencia que el lenguaje de la ley hará que nuestro sistema

político sea jurídicamente más seguro, menos confuso, más certero y técnicamente

menos complejo.

Si el proceso dictaminador no se lo toman en serio los congresistas que

dictaminan es natural esperar que el Pleno del Congreso reciba menos que lo que

necesita para que las leyes que produce atiendan bien la demanda de intervención

legislativa propuesta. Un modo de constatar las deficiencias en la calidad de la

actividad dictaminadora son las intervenciones durante los debates en el Pleno, en

los que se advierte la insuficiente preparación de quienes firman y sustentan los

dictámenes ante las críticas que presentan congresistas que no pertenecen a la

Comisión dictaminadora. Parece obvio que quienes hayan estudiado y discutido la

materia dictaminada cuenten con mejor preparación y capacidad de respuesta

frente a los comentarios o críticas de quienes no pertenecen a la Comisión; sin

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embargo, son frecuentes los casos en los que la Comisión dictaminadora queda sin

respuestas suficientes y prosperan, por tanto, las cuestiones previas de vuelta a

Comisión.

La referencia precedente permite reconocer que la tarea de elaboración de

los dictámenes es bastante más que una fase superflua o banal. La finalidad y

valor de la etapa dictaminadora en el proceso legislativo es sustancial y crítica

para el éxito de una intervención legislativa. La fase de Comisiones es mucho más

que una actividad formal o superficial. Los dictámenes no son meras piezas

retóricas que sirvan para avalar los proyectos en los que tiene interés un grupo

parlamentario, independientemente de la realidad sobre la que se desea legislar o

de la información que permite conocer, considerar y valorar antes de aprobar una

ley de alcance nacional. De ahí que tenga sentido exigir que parte de la

comprensión de la función dictaminadora suponga la integración del Congreso en

la sociedad del conocimiento y que el Congreso se conciba a sí mismo como una

organización permeable al aprendizaje. Cuando se desaprovecha el espacio para

explicar el sentido que tiene normar y los detalles en que la norma consiste los

actos de representación pierden valor y la ley se convierte en poco más que en una

mercancía plástica y descartable, cuyo principal servicio es funcionar como

amuleto o estampa para amarrar el aprecio popular al desacreditado afecto

representativo.

El contenido del dictamen comprende dos partes distinguibles, una

expositiva y otra resolutiva. La sección expositiva integra la revisión de la

competencia asumida por la Comisión, los antecedentes del proyecto y su

admisibilidad y procedibilidad procesal, la relación de aportes, informes u

opiniones recibidos en relación con la materia legislativa propuesta, y la

valoración del uso de las metodologías que el Reglamento exige para la

presentación de los proyectos de ley. Dichas metodologías son principalmente el

análisis costo beneficio, el impacto o colisión normativa, la incidencia de impacto

ambiental, y el uso de las pautas de técnica legislativa que contribuyen a la

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homogenización de la redacción con reglas que hacen efectivo el principio de

seguridad y certeza jurídica con un lenguaje técnicamente uniforme y riguroso. En

el cuadro siguiente puede percibirse el conjunto de metodologías a las que es

necesario recurrir para que el dictamen cumpla con el fin por el que una

proposición sea objeto de la discusión y del análisis en una Comisión

dictaminadora.

La sección resolutiva se presenta según la estructura y requisitos que refiere

el Artículo 5 de la ley 26889, Ley Marco para la Producción y Sistematización

Legislativa, que distingue los casos de leyes según su amplitud, y al referirse a la

estructura de los artículos señala que los artículos pueden dividirse en párrafos,

incisos, numerales o literales y que cada párrafo de un artículo debe expresar un

solo concepto pero los párrafos que expresen un concepto distinto deben ser

numerados.

En el plano práctico es usual que los dictámenes comprendan los

antecedentes del proyecto sobre el que se dictamina, las opiniones o estudios que

se reciben y, con distintos niveles de calidad y de profundidad, el estudio sobre el

objetivo de la iniciativa y la pertinencia de los artículos del proyecto mediante los

cuales se estima que deberá alcanzarse el objetivo. No es muy común ni suele

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revisarse el uso de la metodología de análisis costo-beneficio ni en la etapa del

examen de admisibilidad ni en la del estudio del fondo de la materia para verificar

si la proposición resulta de beneficio colectivo para la sociedad o no. En la

evaluación de la admisibilidad en muchos casos concluiría que muchos proyectos

debieran desecharse porque no se los presenta incluyendo este tipo de análisis.

Pero la evaluación material, de fondo y sustantiva sobre el uso idóneo de la

metodología de análisis costo-beneficio en relación con la propuesta de ley

revelaría que en un número significativo de casos las normas cuya aprobación se

pretende no generan mayor valor ni utilidad colectiva con su adopción si no que,

por el contrario, aprobarlas podría representar más un costo o un daño colectivo

que un beneficio general.

Cuando se propuso como requisito que toda proposición fuera acompañada

de una evaluación costo-beneficio se partió de la creencia que la fijación de la

regla bastaba para modificar los hábitos del legislador. La realidad mostró que la

fijación del requisito ha servido para muy poco fuera de la mayor complicación

para quienes siguen creyendo que las leyes tienen capacidades mágicas y

omnipotentes. La complicación sólo ha significado que los titulares de la

potestad legislativa se han adaptado al requisito etiquetando un espacio físico de

la propuesta con el título de análisis costo-beneficio cuyo único objeto es impedir

que se diga que la proposición se presentó inválidamente porque careció de la

formalidad reglamentaria establecida. Los esfuerzos que se realizaron para

capacitar a legisladores y a su personal de asesoría, así como para crear

proponer metodologías que sirvieran a la finalidad prevista han servido de muy

poco porque la tendencia general es que el uso muestra que tiene el valor de un

cliché. Los hábitos siguen siendo los mismos y la regla sobrevive como lo hacen

las lápidas que recuerdan la ausencia del occiso.

En suma, la naturaleza eminentemente cognitiva del dictamen hace de él un

instrumento decisivo para determinar si la iniciativa presentada es o no útil para

dar solución al problema colectivo detectado. En la medida que la explicación de la

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problemática sea adecuadamente comprendida por la solución normativa diseñada

se garantiza que la ley no perderá su sentido. La agregación de valor en el proceso

de aprobación de una ley consiste en que se maximice todo lo posible el estudio

del problema para el que se propone una solución legislativa. Los puntos críticos

en esa agregación de valor, por lo tanto, son, primero, decidir si la ley es una

solución idónea y eficaz para el problema de la realidad referido; y segundo, en

caso que la opción legislativa sea la idónea y mejor que toda otra, cuál es la forma

en que debe quedar redactada la ley para cubrir los extremos en los que ella

interviene para evitarse, minimizarse o corregirse el carácter problemático

reseñado.

Cuantos recursos y tiempo se use en adquirir la información y los

conocimientos necesarios para atender las necesidades colectivas mediante la ley

no puede ser un costo, ni un gasto, sino una inversión bien hecha, cuyos

resultados debe apreciar la sociedad una vez que la ley se aplique de conformidad

con el espíritu y extremos anticipados y calculados durante el debate. Es porque el

dictamen tiene el objetivo de preparar el debate en el Pleno que si éste se vale del

estudio, análisis y discusión que tiene lugar en la Comisión las Comisiones

justifican su existencia en la estructura organizacional como órganos auxiliares de

la asamblea o corporación parlamentaria.

En este proceso de agregación de valor con el fin último de procurar que las

leyes que se aprueben sean efectivas como solución a problemas colectivos es

parte de las responsabilidades funcionales de las Comisiones demostrar en sus

dictámenes que conocen la naturaleza concreta de los problemas referidos en las

propuestas legislativas, y que tanto es lo que en realidad conocen esas propuestas

que pueden probar que como consecuencia de la aprobación de la ley será posible

que la problemática enunciada mostrará cambios de magnitud significativa en un

plazo que el propio dictamen anticipe.

Este tipo de aproximación en el enfrentamiento de la capacidad

dictaminadora de la Comisión se lo conoce como la metodología de evaluación del

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impacto social, el mismo que es ex ante cuando se proyecta la relación entre la

problemática y la solución legislativa recomendada, y es ex post cuando luego de

la aplicación de la medida legislativa en un plazo determinado en el tiempo es

posible evaluar y medir la eficacia y resultados efectivos de la ley como la solución

que se planteó para eliminar, reducir o controlar la situación problemática en cuyo

nombre surgió la iniciativa propuesta en el proceso legislativo. Esta metodología

no es reconocida formal ni normativamente, pero tiene está en la categoría en que

su ubican las necesidad clamorosa de su utilización. Es impostergable que, desde

el punto de vista organizacional, se realicen los esfuerzos necesarios para su

reconocimiento, diseño y uso, lo cual supone, mucho más que una mera

obligación constitucional o reglamentaria, o que la aprobación de directivas, la

capacitación, los recursos y la voluntad de su uso generalizado en la totalidad de

Comisiones dictaminadoras.

31. El debate y aprobación por totalidad

Entre los cambios procesales y organizacionales más notables del régimen

unicameral peruano uno en los que mayores diferencias se encuentra con el

régimen bicameral es la eliminación en la discusión en el Pleno del debate del

proyecto artículo por artículo. En armonía con la tradición y práctica general en la

mayoría de instituciones parlamentarias del mundo los debates siempre se

realizan en dos tiempos: un debate general sobre los objetivos del proyecto y otro

en detalle con precisiones sobre la especificidad de los alcances contenidos en

cada uno de los artículos del proyecto.

Desde la vigencia del Reglamento de 1995 se ha eliminado el debate artículo

por artículo con el pretendido objeto de resolver más rápidamente los problemas

de la realidad cuya existencia invocan las propuestas legislativas. El criterio para

adoptar este tipo de procedimiento es, como puede fácilmente colegirse, la

rapidez, la velocidad, y la aceleración en la atención de la demanda de la

colectividad, porque se ha asumido como diagnóstico del insatisfactorio

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desempeño del Congreso las ineficiencias que causa con la lentitud de su reacción

y respuestas. Eso explica que se haya eliminado el Senado como instancia de

revisión que duplica el debate y también los costos en el presupuesto público. El

solo criterio de la prisa puede traer efectos e impactos fáciles en la percepción de

la opinión pública, pero más allá de los logros episódicos y ligeros que se

consiguen en la imagen vendida las medidas que niegan espacios y oportunidades

para definir cómo se ordenará la sociedad no hace más que debilitar la capacidad

representativa del Congreso y causar a fin de cuentas mayor malestar colectivo a

la sociedad con medidas insuficientemente comprendidas y adoptadas con debates

afectados por la rapidez.

Asumir que el Congreso es una agencia de producción de normas a escala

genera el tratamiento de las normas como si éstas pudieran adoptarse sin medidas

especialmente diligentes y reflexivas. Es muy difícil que el Congreso logre

efectivamente agregar valor público en el proceso de adopción de la ley cuando se

concibe la discusión como una tarea desconectada de la reflexión y análisis

informado sobre las consecuencias que las normas por adoptar tendrán en la

sociedad. Si ya resulta preocupante la existencia del proceso al que se ha

denominado abreviado, según el cual los atajos que forman parte de su perfil

eliminan pasos o etapas de regular cumplimiento, la supresión del debate artículo

por artículo se convierte en un mecanismo que incentiva negligentemente la

acumulación de errores y defectos en el diseño y aprobación de las políticas

legislativas por las que es responsable el cuerpo de nuestros representantes. Y

tanto más grave es el daño político que se genera cuanto menor sea la calidad del

desempeño en la etapa de estudio en Comisiones.

En el régimen bicameral, además ciertamente de los debates que tenían

lugar en cada una de las cámaras, todo proyecto pasaba por un primer debate de

totalidad o integral al momento de su presentación en el Pleno para determinar su

admisibilidad y constitucionalidad y para determinar cuáles debían ser las

Comisiones a las que se lo remitiera para estudio. Era un proceso de pública

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presentación y conocimiento ante el Pleno, con un debate breve y general sobre

los alcances o propósito de la propuesta. Luego de dictaminado el proyecto ocurría

regularmente el debate en el Pleno artículo por artículo. Finalmente, luego de

aprobado en ambas cámaras el proyecto se derivaba a la Comisión de Redacción

con el objeto de pulir la consistencia gramatical, y ortográfica en la consistencia y

sintaxis del texto adoptado. Se trataba por lo tanto de tres distintos momentos en

los que el Pleno de cada una de las cámaras conocía la materia legislativa y

revisaba los extremos de las normas creadas. A este arreglo se le conoce como las

tres lecturas porque, independientemente del estudio, análisis y debate en el

proceso dictaminador que realizan las Comisiones, el Pleno conoce y discute hasta

tres veces la misma materia legislativa, desde distinta perspectiva operativa y

funcional.

La aceleración y supresión de tiempos de debate ha generado el

recalentamiento del proceso legislativo y también ha aumentado los espacios en

los que el error puede introducirse. A ello se añade que según las reglas de

racionalización del debate es hoy práctica regular que a las proposiciones se les

asigna un número de minutos u horas de debate el mismo que debe ser

distribuido en proporción al número de escaños que corresponde a cada grupo

parlamentario, no es difícil anticipar que las posibilidades de aportar para

corregir los alcances de la norma se reducen. Y como último adorno en la

arquitectura del diseño es una costumbre sostenida que, contra la lógica

elemental propia de toda organización plural, luego del debate se consulta

únicamente al Presidente de la Comisión sobre el texto que se debe poner al

voto, sin que sea necesario que consulte con los demás miembros del órgano que

él preside, y quien, además, es el principal promotor de la eliminación de la

segunda votación cuya exoneración solicita en aproximadamente el 90 por

ciento de los casos.

La suma de condiciones adversas resulta en un proceso cuya finalidad no

es asegurar la aprobación de normas socialmente convenientes o necesarias,

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sino cumplir con la formalidad de las reglas que permiten que la mayoría

convierta en ley lo que quiera que haya sido incluido en la agenda de la sesión,

sin plan alguno ni objetivos nacionales o institucionales que hayan sido materia

de acuerdo por las fracciones parlamentarias. De ahí el abultamiento de leyes

cuya tramitación y aprobación sean formalmente irrefutables, pero que concreta

y materialmente sean de dudosa necesidad y conveniencia. Mientras los

operadores del proceso legislativo no ordenen su acción institucional según una

visión de lo que se quiera para el país, conforme a la cual se prioricen las tareas

y planes de las Comisiones y del Pleno en un cronograma de estudio,

deliberación y votación, es muy probable que sigan pasando por leyes

propuestas mal concebidas, peor evaluadas, pésimamente discutidas en el Pleno

y redactadas sin garantías adecuadas de legitimidad con el acuerdo pluralmente

acordado.

32. La segunda votación

Otra fase importante del proceso legislativo es el requisito de doble

votación sobre un mismo texto. Este requisito exige que en dos tiempos distintos

el Congreso apruebe la integridad y totalidad de uno solo y mismo documento

legislativo. No queda cumplido este requisito si una misma iniciativa es

aprobada en dos sesiones con dos textos diversos (salvo, por cierto, se hubiera

dispensado de segunda votación el último texto aprobado).

No cabe pues usar la segunda votación como medio para modificar el texto

aprobado en la primera votación. La aprobación de la iniciativa o del dictamen

en primera votación fija, congela y cierra el contenido de la materia en el

tiempo. Si en el segundo debate ocurriera que se modifica el texto aprobado en

el primero, el texto aprobado como consecuencia del segundo debate debe

tenerse por aprobado por primera vez, naciendo de este modo la exigencia de

una obligatoria segunda votación. El debate y las modificaciones producidas en

la segunda votación en ningún caso bastan para el cumplimiento del requisito de

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segunda votación. Si el texto es modificado en segundo debate el requisito cuyo

cumplimiento exige la regla de la doble votación es cumplible únicamente si las

modificaciones introducidas en el segundo debate que apruebe el Pleno es

nuevamente sometido a segundo debate y votación sobre el texto corregido,

asumiendo de este modo que el primer debate y votación carecen de valor para

que la regla de la segunda votación se cumpla.

El régimen de doble votación tiene naturaleza similar a la que corresponde

a una decisión sujeta a una condición suspensiva. Esto significa que las primera

votaciones se presumen generadoras de efectos si y sólo si en segunda votación

el Congreso aprueba el mismo texto. Si como consecuencia del segundo debate

se producen modificaciones la condición suspensiva no se cumple y quedan

anulados los efectos potenciales de la primera votación.

Es por ello que el Reglamento del Congreso precisa que la segunda

votación se cumple con un debate y votación a totalidad. Esto es, debe debatirse

y votarse el texto como una unidad total y completa. Rota la totalidad debe

entenderse que el Congreso ha aprobado dos distintas iniciativas. El requisito es

que una misma iniciativa sea aprobada dos veces con el mismo texto. Si hay dos

voluntades en el tiempo el Congreso no aprueba, mantiene ni ratifica dos veces

una misma declaración legislativa. El requisito de segunda votación no niega ni

impide que el texto aprobado en primera votación reciba modificaciones, puesto

que siempre es posible que la representación cambie el sentido de sus

apreciaciones y su decisión. Lo que significa la segunda votación es únicamente

la garantía y seguridad de que la voluntad es la misma en igual alcance y sentido

en dos distintos momentos.

Por lo tanto, si dentro del proceso legislativo la iniciativa es debatida en

una segunda ocasión y cambia el texto aprobado en la primera votación, el

primer debate y votación carecen de efecto vinculante, no surten efectos. La

voluntad del Congreso sólo se considera perfeccionada siempre y cuando se

ratifica en dos ocasiones la misma decisión. El principio que sustenta la

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exigencia de la segunda votación es el que se deduce o deriva del proceso

legislativo en regímenes bicamerales, en los cuales el mismo texto debe ser

acordado por una y otra Cámaras. El requisito del tiempo está así asociado a la

materia que se debate y aprueba. Si la materia cambia no se cumple la condición

que permite validar la aprobación ocurrida durante el primer debate. Al carecer

de efecto la primera aprobación ocurrida en el proceso legislativo en razón a la

modificación de su texto durante la consulta de totalidad en la segunda votación,

obviamente, ese primer texto caduca, se reputa como parte de la historia del

iter legislativo, y forma parte del expediente en el archivo de la ley que

finalmente fuera aprobada por el Congreso en dos votaciones.

No basta pues que el texto haya sido debatido dos, tres, cuatro o más

veces. La segunda votación consiste en la aprobación consecutiva de la totalidad

de un mismo texto legislativo, con el mismo tenor, en dos ocasiones diversas. Si

durante el debate el texto varía y se aprueba con variaciones, el nuevo texto y

las modificaciones incluidas deben someterse a un nuevo debate y votación. Sin

segunda votación el acto no reúne los requisitos de validez y, en principio, no

debiera surtir efectos jurídicos porque la regla que el propio Congreso establece

ha sido desconocida y pasada por alto, sin que se hubiera usado del tratamiento

excepcional que las propias normas prevén, como lo sería si se dispensara

formalmente del trámite de segunda votación, sea por la Junta de Portavoces o

por el Pleno, o que, previa dispensa del plazo reglamentario de siete días

calendarios la consulta en segunda votación tuviera lugar en un plazo inferior al

regular.

33. La promulgación y la reconsideración de las observaciones

presidenciales

Concluida la votación de la proposición el documento aprobado se

transforma y adquiere formalmente una naturaleza diferente. Ya no es más un

proyecto. Aún cuando aún no cuenten con promulgación, carezcan de numeración

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y no hayan sido publicados, la voluntad del Congreso basta para que se los

considere ley. La Constitución trata a los proyectos aprobados por el Congreso

como una ley. Así se deduce del texto del Artículo 108 de la Constitución que dice

que la ley aprobada según lo previsto por la Constitución, se envía al Presidente

de la República para su promulgación dentro del plazo de 15 días. Por lo tanto lo

que el Congreso remite y lo que el Presidente de la República recibe es no un

proyecto aprobado, sino una ley adoptada por el Congreso de la República,

respecto de la cual cabe que la promulgue, que la observe, o que ni la promulgue

ni la observe.

Sin embargo, entre el momento en que la ley se reputa aprobada con el voto

regular de la mayoría parlamentaria y el momento en que la ley se remite al

Presidente de la República, ¿existe algún tipo de revisión posterior antes de la su

remisión de la autógrafa al Presidente de la República? El principio es que la

voluntad del Pleno es intangible. Sólo cabe que lo que el Pleno aprueba varíe si el

propio Pleno lo acuerda. El procedimiento regular para corregir o para precisar un

texto que ha recibido aprobación regular del Congreso es, o la reconsideración del

acuerdo o la revisión del texto por la Comisión de Redacción. Cualquier alteración

de la voluntad de la Asamblea por acto unilateral constituye una alteración

contraria a la voluntad política de la más alta jerarquía representativa del Estado.

Por lo tanto constituye una grave falta contra la base misma del régimen político.

No obstante la regla general, durante algún tiempo en la práctica reciente

se desarrolló una dinámica altamente controversial y contraproducente. Se trató

de la costumbre de aprobar leyes con cargo o sujetas a redacción. Mediante esta

alternativa el texto del acuerdo quedaba sujeto a alteraciones que, generalmente,

resultaban de la opción que se reconocía al Presidente de la Comisión para

resolver cómo quedaba la fórmula aprobada por el Pleno. La modalidad de

intervención en el texto legislativo sujeta a la frase con cargo a redacción, fue

usada de manera generalizada y consensual, y se desconoce si el carácter pacífico

con el que prosperó durante, en particular, el período 2001-2006, se haya debido

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al expertise técnico, y también político, de los diferentes Presidentes de Comisión

a los que se encomendó esta tarea, o a la circunstancia de que los congresistas no

se preocuparan de validar cómo quedó el texto acordado con el voto de la

Asamblea.

Como ocurre con el caso de las exoneraciones de doble votación que se

aprueban al amparo del criterio de la amplitud generalizada del apoyo de los

representantes, en el caso de la práctica de la aprobación con cargo a redacción la

aprobación y condescendencia con su uso también se difundió y se convirtió en

una costumbre de valor cuasi normativo. Luego de una experiencia trágica con la

modificación del texto aprobado de la ley orgánica del Poder Ejecutivo, conocido

como el caso de la Ley LOPE, el principio del respeto a la voluntad de la Asamblea

se encarriló nuevamente, y con ello el proceso legislativo recuperó también la

transparencia de su administración. No obstante la seriedad de los Presidentes de

Comisión el cuidado del proceso y de los productos legislativos no puede delegarse

a terceros cuya voluntad, por óptima que fuera, no tiene por qué ser la misma que

la de la pluralidad de la Asamblea.

La idea de aprobar las leyes con cargo a redacción fue una práctica de uso

general aceptado por la diversidad de agrupaciones parlamentarias, pero el

reconocimiento plural de este tipo de arreglo no fue garantía suficiente de

fidelidad a la voluntad de la representación nacional. Aún cuando el cuidado

confiado a un Presidente de Comisión se verificara dentro de límites de corrección,

en ningún caso cabe que la voluntad de la Asamblea sea objeto de tutela por un

tercero que se asume mejor preparado para decidir qué quiere el Pleno. Lo que el

Pleno decide lo sabe, bien o mal, el Pleno y sólo el Pleno. Ningún tercero, por más

ilustre que sea su prosapia o sabiduría técnica. Menos aún cuando la decisión se

adopta para abreviar, para acelerar o para generar la apariencia de mayor

eficiencia legislativa con la expedición de mayor número de leyes en el menor

tiempo posible.

Esta práctica, sin embargo, permite rescatar una regla consuetudinaria en la

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tradición parlamentaria peruana. Si el texto de una ley requiere ajustes, en

particular adecuaciones estilísticas o gramaticales, el procedimiento regular es

recurrir a la Comisión de Redacción. Aunque ha caído recientemente en desuso

relativo, hasta el año 1992, los proyectos aprobados por las Cámaras eran

enviados a la Comisión de Redacción. Dentro del régimen bicameral esta Comisión

era una mixta, compuesta por Diputados y Senadores.

El Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas de 1853 señalaba que

esta Comisión estaba compuesta por dos Diputados y un Senador y que su misión

era la redacción de los proyectos que se aprueben. Añadía este Reglamento que

esta Comisión debía presentar a cada Cámara, en el perentorio plazo de tercero

día, "los redactados para su aprobación" y, además que sin este requisito no

podrían pasarse los proyectos aprobados al Poder Ejecutivo para su promulgación

u observación.

Los Reglamentos del Senado de 1946, 1980 y 1988 indicaban que esta

Comisión Mixta estaba compuesta por un Senador y tres Diputados para la

redacción de los proyectos que se aprueben. Con texto análogo al del Reglamento

de 1853 añadía que esta Comisión estaba encargada de presentar a cada Cámara,

en el perentorio término de tercero día, "los redactados para su aprobación",

diferenciándose del Reglamento de 1853 en que sí permite expresamente la

dispensa de redacción antes de la remisión del proyecto al Poder Ejecutivo.

El Reglamento de la Cámara de Diputados de 1987, por su parte, señalaba

que la Comisión de Redacción tiene como función revisar los proyectos de ley

aprobados por ambas Cámaras, antes que la autógrafa respectiva sea enviada al

Poder Ejecutivo para su promulgación, a fin de evitar incoherencias y errores de

carácter gramatical, sin modificar su contenido. A la Cámara le corresponde

nombrar dos Diputados.

El Congreso Constituyente de 1993 se limitó a usar la Comisión de

Redacción en casos excepcionales y ad hoc. No se trataba de una Comisión

Permanente, sino designada según los casos. Por lo tanto, tampoco se la concibió

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como un paso indispensable, como sí lo hacía el Reglamento de 1853.

¿Debe funcionar regularmente esta Comisión? Si debiera ser así, ¿cuáles

serían los límites de su competencia? ¿Sería posible que ella efectuara

correcciones gramaticales en los textos aprobados por el pleno sin alterar

efectivamente su significado? Las interrogantes tienen como respuesta, que el

sentido de la Comisión de Redacción es tanto mayor, cuanta mayor sea la prisa o

descuido con que pudiera haberse aprobado una ley. Sin embargo, debe tenerse

presente que los cambios que ella introdujera en el texto aprobado, para hacerlos

técnicamente más apropiados y correctos, deben ser en última instancia debatidos

y votados por el propio Pleno. De modo tal que si la Comisión de Redacción

incurriera en un exceso éste quedaría plenamente saneado por el Pleno, ya sea

porque enmienda el dictamen de la Comisión o bien porque lo aprueba.

El Pleno no puede abdicar de su propia voluntad. Incluso los textos

propuestos formalmente por la Comisión de Redacción, para ratificación de sus

alcances por el Pleno, exigen debate y votación, puesto que los integrantes de

dicha Comisión pueden incurrir en yerro, no obstante la más destacada de sus

preparaciones y destrezas, y no obstante la ubérrima fe con la que estén

capacitados para proceder. Ley es lo que el Pleno aprueba. Y lo que aprueba con

consciencia plena de sus alcances. Consecuencia de ello es que si el Pleno no

tiene consciencia plena del significado del acto que protagoniza la insuficiencia

redunda en la devaluación del proceso y de los productos legislativos que

entrega a la sociedad.

Habida cuenta de las seguridades que debe rodearse al proceso de consulta

de un texto legislativo, sea en el Pleno como en las Comisiones Ordinarias, es una

buena práctica, que no siempre se observa, que se de lectura al texto final de

cualquiera que fuese la versión que luego del debate debe someterse a votación.

Esta práctica permite al Pleno conocer sobre qué va a votar. La lectura de viva voz

es una forma de dejar constancia que se difundió públicamente el texto materia de

la consulta. De este modo se documenta el producto que queda acordado de un

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modo abierto y objetivo. Es de este texto que se deja constancia en el Acta, en el

Diario de los Debates, y en la autógrafa que se remite al gobierno.

Así el texto sea el mismo que consta en el dictamen debatido, es la mejor

forma de asegurarse que se cumplió con el requisito de publicidad del objeto de

una votación. Cuando se obvia este paso la sombra de la incertidumbre se cierne

sobre la transparencia de la gestión representativa. Por esta razón es aún más

necesario que cuando el texto sufre una variación que resulta del debate o del

intercambio de opiniones o pareceres entre los representantes la fórmula que

resulta de ese entendimiento se haga pública antes de someterse a votación. Este

tipo de alternativa se opone a la práctica de dudosa factura que dejaba la voluntad

del Pleno a disposición del Presidente de Comisión bajo cuyo criterio quedaba la

condición de la aprobación sujeta al cargo de redacción.

El documento en el que consta el texto de la ley aprobada es conocido como

la autógrafa de la ley. Su preparación, elaboración y redacción es parte de un

trámite intermedio sobre el que usualmente se repara poco. Es el trámite que va

entre el acto de votación de la ley por la asamblea y la recepción y toma de

conocimiento de la misma por el Presidente de la República. En ese ínterin el

acto más importante es la firma de la ley aprobada por el Presidente del

Congreso. El documento que contiene la ley es la autógrafa, la misma que, en

señal de conformidad y autenticidad, se firmada por el Presidente y uno de los

Vicepresidentes del Congreso. El Presidente de la República recibe la autógrafa

como evidencia de la sanción que ha recaído en el Congreso sobre un deseo

normativo.

La preparación, elaboración y redacción de la autógrafa consiste en el

proceso de revisión y verificación de que el texto de la ley aprobada contiene las

indicaciones y acuerdos que han sido objeto del voto del Pleno o de la Comisión

Permanente. Este proceso es al que hace referencia el quinto párrafo del Artículo

78 del Reglamento cuando indica que de aprobarse la proposición de ley o

resolución legislativa, la oficina especializada de la Oficialía Mayor redactará la

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autógrafa, la misma que será firmada de inmediato por el Presidente y uno de los

Vicepresidentes. La preparación y redacción de la autógrafa comprende desde la

revisión ortográfica y gramatical para pulir imperfecciones menores de redacción,

hasta el contraste técnico del documento leído o distribuido que es materia de

votación, con la transcripción del debate, con las referencias a disposiciones

legales, y las remisiones o reenvíos contenidos al interior de la ley aprobada. La

revisión técnica recibe la aprobación y anuencia de los Presidentes de Comisión,

así como del Presidente y Vicepresidente que firman la autógrafa. A partir del

período 2001-2006 la autógrafa es sellada y rubricada por los funcionarios que se

responsabilizan de la autenticidad y fidelidad del texto ante el Presidente del

Congreso.

Al referir el inicio de la fase integrativa mediante la atribución del

Presidente de la República para promulgar u observar la ley, se citó el Artículo 108

de la Constitución en el que se indica que existe un plazo para ejercitar la

observación. Si bien la Constitución no precisa el tipo de días según el cual se

calcula el plazo, esta omisión la salva el Artículo 79 del Reglamento que precisa

que la promulgación (y por lo tanto también la observación) debe cumplirse

dentro del plazo de 15 días útiles, recogiendo de esta manera una práctica regular

conforme a la cual se consideró que ese plazo se interpretaba en beneficio del

gobierno y no del Congreso.

Una vez que la autógrafa es remitida al Presidente de la República, ¿qué

trámite reciben los proyectos observados por el Presidente de la República? Desde

una perspectiva básica o general, las observaciones pueden ser de carácter

político o técnico. Las primeras representan por lo general una discrepancia de

énfasis político con el Congreso. Las segundas importan una corrección al enfoque

o información técnicos (económico, jurídico, técnica legislativa, procesal, etc.) de

los que dispuso o que tuvo presente el parlamento.

Pueden ser también sobre la integridad de la iniciativa (observación total) o

sólo sobre parte de su texto (observación parcial). Las observaciones totales

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condicionan la relación del Presidente de la República con el Congreso de una

manera global o integral. Contrariamente, las observaciones parciales tienden a

dar mayor capacidad de manejo en la agenda legislativa al Presidente de la

República, en la medida que lo facultan a dirigir sus planteamientos para afectar

las alianzas o compromisos parlamentarios entre las agrupaciones que definen su

apoyo al texto final de una ley en función de votos que se prestan para que otras

agrupaciones consigan los alcances del texto a los que respaldan.

Si para aprobar un proyecto las distintas facciones políticas deben ceder y

conceder, en vista del propósito común de aprobar el proyecto, con la observación

parcial el Presidente de la República puede neutralizar las propuestas con las que

discrepa al interior del proyecto aprobado, observando precisamente esos

extremos en los cuales hubo un compromiso legislativo entre grupos para sacar

adelante y aprobar la ley. La observación parcial se formula teniendo presente

que, para que prime la voluntad del parlamento sobre la del gobierno, tendrá que

vencerse la barrera de la mayoría que la Constitución exige para insistir y

reconsiderar la versión originalmente aprobada. En otras palabras, para superar

las observaciones del gobierno el parlamento requerirá mayor cantidad de votos

que la regular, lo cual pondrá las concesiones recíprocamente otorgadas en un

estado de fragilidad crítica.

Recibido el oficio de la observación total o parcial, se da cuenta al Pleno en

el despacho. Luego de leída la sumilla del oficio cabe, o que siga el expediente de

trámite regular de remitir las observaciones a la Comisión o Comisiones que

conocieron el asunto para que pongan el proyecto observado en estado de

resolución, o que se dispense de Comisiones y pase al Orden del Día para debate

en la misma o próximas sesiones.

Las Comisiones proceden de forma ordinaria a evaluar las observaciones y

emiten su dictamen en mayoría. La conclusión de las Comisiones puede ser que se

reconsidere el proyecto observado, insistiendo en el texto con el que se envió al

Presidente de la República; que se remita al gobierno el texto del proyecto

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extrayendo la parte observada con el fin de que pueda ser promulgado por el

Presidente de la República; o, finalmente, opta por sustituir el texto originalmente

observado, por otro en el que se concilian las discrepancias con el gobierno y los

puntos de vista de las fracciones parlamentarias. El dictamen pasa al Orden del

Día y queda expedito para que el Consejo Directivo lo programe en el cronograma

de debates.

Es solamente en el caso de la reconsideración del proyecto observado con la

insistencia sobre el texto original de la ley, que se requiere la mayoría que la

Constitución exige. Es solamente cuando el parlamento insiste en el texto que

remitió originalmente al gobierno cuando se precisa de una mayoría especial,

porque la mayoría especial es a la que se atribuye el cumplimiento de una

condición extraordinaria que permite vencer el, de otro modo, mayor poder

presidencial que la Constitución reconoce. Dicha mayoría es más de la mitad del

número legal de miembros del Congreso, esto es, de 66 representantes.

Si dentro del proceso de reconsideración de las observaciones el dictamen

recomienda el allanamiento del Congreso, la mayoría para resolver conforme a la

recomendación del dictamen es la misma que se requiere para aprobar la materia

legislativa contenida en el texto de la ley observada. La principal dificultad con la

calificación del allanamiento consiste en el espacio de discrecionalidad que se crea

cuando durante el proceso de redacción de la observación presidencial se obvia u

omite indicar en qué términos cabría aprobar la ley para lograr de este modo la

concurrencia de voluntades entre el gobierno y el Congreso.

Cuando las observaciones presidenciales pasan por alto este aspecto se

promueve, facilita y propicia que el Congreso asuma la capacidad de determinar

cómo cree que se cumple con la observación presidencial y, al hacerlo,

naturalmente, puede generarse un exceso una de cuyas consecuencias puede ser

la negación de la facultad del gobierno de pronunciarse sobre un texto que, al

tratárselo como allanamiento, ya no más volverá a remitírselo para cumplir con el

proceso de observación. De ahí la responsabilidad que tienen ambos órganos

148

148

estatales de cuidar el principio de división de poderes, así como la naturaleza y el

tipo de nuestro régimen político mediante el celo que deben poner en el respeto

de las facultades que a cada uno le asigna la Constitución, sin aprovechamiento ni

usurpación fraudulenta de las atribuciones del otro.

Llegado el turno de debatir los extremos de la ley observada y en proceso de

reconsideración, el Presidente anuncia que pondrá en debate las conclusiones

contenidas en el dictamen de la Comisión competente, precisando cuál es el

sentido de tales conclusiones (por la reconsideración con insistencia, o por el

allanamiento a las observaciones del gobierno). En seguida concede el uso de la

palabra a los voceros de cada uno de los grupos parlamentarios según la tabla de

tiempo acordada en Consejo Directivo. Concluido el debate, el Presidente señala

que si ningún otro congresista hace uso de la palabra, dará el punto por debatido y

se procederá a votar.

El Presidente, por lo general, consulta exclusivamente la votación a favor de

la reconsideración. Alcanzado el número de votos exigido por la Constitución se

conoce si quedan o no aprobadas las conclusiones del dictamen de la Comisión

dictaminadora. En principio ya no sería necesario consultar los votos en contra ni

las abstenciones, aunque a pedido de algún representante el Presidente podría

acceder a hacerlo.

Si durante el proceso de consulta y votación se rechaza la insistencia o no se

aprueba el allanamiento, como consecuencia de que no se alcance el número de

votos en un sentido u otro, la ley observada queda trunca y se remite al archivo.

Pero si se aprueba y acuerda la reconsideración, el Presidente del Congreso debe

promulgar el proyecto. Para la promulgación no hay lugar ni momento prescritos.

El Presidente puede hacerlo en privado, en una ceremonia pública especial, o en

pleno recinto del Congreso en una sesión ordinaria sea del Pleno como de la

Comisión Permanente.

La promulgación parlamentaria tiene lugar en dos tipos de supuestos o

circunstancias. Cuando la reconsideración es exitosa (sea como insistencia o como

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allanamiento), o cuando, a consecuencia del silencio presidencial respecto a la

promulgación u observación dentro del plazo constitucional, la ley aprobada queda

sin su promulgación. En este caso también procede la promulgación por el

Presidente del Congreso.

Una cuestión que ha sido materia de discusión parlamentaria en el curso de

investigaciones parlamentarias realizadas sobre el ejercicio de la función

presidencial, ha sido la duda respecto a si cabe o no que, mientras rige el plazo

constitucional para promulgar u observar una ley, el Presidente en un nuevo

período constitucional retire las observaciones presentadas por el Presidente

saliente del período inmediato anterior. Un caso que grafica esta situación fue la

que tuvo lugar cuando, dentro de plazo constitucional que le corresponde al

Presidente de la República para promulgar u observar, con fecha 21 de Julio del

2006, el Congreso recibe las observaciones que presentó el Presidente de la

República sobre la ley relativa a la exoneración del pago de multas por omisión

al deber de sufragio. Igualmente dentro de plazo constitucional, el 27 de Julio

del 2006 el Congreso recibe las observaciones que formula el Presidente de la

República sobre la ley que optimiza la gestión de las entidades prestadoras de

servicios de saneamiento. Con fecha 1 de Agosto del 2006 el Presidente de la

República dirige sendas comunicaciones a la Presidenta del Congreso,

refrendadas a tal fin por el Presidente del Consejo de Ministros, indicándole que

consideraba necesario retirar las observaciones presentadas, respectivamente,

los días 21 y 27 de Julio, por lo que solicitó a la Presidenta del Congreso que

dispusiera su devolución a la brevedad posible. En consecuencia con el retiro de

las observaciones, ambas leyes aprobadas por el Congreso fueron promulgadas,

respectivamente, los días 2 de Agosto y 11 de Agosto. La ley promulgada el 2 de

Agosto fue publicada con el número 28859, y la ley promulgada el 11 de Agosto

fue publicada el día 12 de Agosto y tiene por número el 28870.

El Presidente de la República tiene facultad para observar leyes, y esta

facultad incluye y comprende la de corregir su opción, de retirar sus

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observaciones y, por lo tanto, de proceder a promulgar la ley que aprueba el

Congreso. El tránsito entre un período constitucional y el siguiente no limita ni

obstaculiza el ejercicio de las facultades presidenciales. El Presidente de la

República entrante no queda condicionado por las opciones, razones y voluntad

expresadas por el Presidente de la República saliente. En todo caso, son riesgos

y consecuencias naturales a la decisión de observar una ley en las postrimerías

de un período, que los titulares de la potestad de intervenir en el proceso

legislativo asuman a plenitud tal facultad constitucional y realicen los actos que

mejor convengan a la visión y opción a que tienen derecho los nuevos actores en

el proceso.

En principio, es coherente con la voluntad del Congreso que una ley que

éste aprueba pueda reconducir su trámite en la esfera y competencia propias del

Presidente de la República, de modo que en vez de continuar con el trámite de

reconsideración se enderece la vocación de existencia de la ley y ésta sea

promulgada. El retiro de una observación presidencial, en todo caso, coincide

con la voluntad constitucionalmente expresada por el propio Congreso en un

período anterior. La validez del procedimiento de retiro de las observaciones

queda legitimada cuando en el curso del tiempo ni el Congreso ni el Consejo de

Ministros se oponen a la decisión presidencial una vez conocida públicamente la

promulgación mediante el acto de publicación de las leyes.

Desde el punto de vista legislativo un último aspecto relativo al proceso de

creación de la ley es el relativo a la fe de erratas. La fe de erratas es un trámite

extraordinario que permite la rectificación de errores en el proceso de aprobación

y promulgación de la ley. Cuando los errores se originan en sede parlamentaria

corresponde que el Congreso inicie el trámite ante el diario oficial El Peruano.

Como no es un remedio de uso indiscriminado, la Ley 26889 establece un plazo

dentro del cual puede tramitarse la corrección. Ese plazo son 8 días útiles para

que el órgano que produce la norma solicite el remedio ante el diario oficial, y 2

días útiles más para que el diario oficial realice la publicación conteniendo la

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rectificación. Si el Congreso o, en su caso, el órgano que produjera la norma, no

solicita la publicación de la fe de erratas, el único modo de corregir cualquier

error es mediante la aprobación de una ley en la que se realice las rectificaciones

pertinentes.

El marco correcto de uso de la fe de erratas es solucionar deficiencias en el

proceso de transcripción de la voluntad del Pleno, cuyos alcances no sean

sustantivos, sino más bien estilísticos o formales. La fe de erratas tiene por

finalidad enmendar errores de carácter leve, no grave ni muy grave. No es el

medio apropiado para subsanar negligencias notables en el proceso de

formalización de la declaración legislativa.

COMPROBACIÓN DE APRENDIZAJES

1. ¿Cuál es el propósito del proceso legislativo?

2. ¿Qué se entiende por la calidad de la ley?

3. ¿Por qué las leyes tienen carácter general?

4. ¿Qué utilidad tiene la Agenda legislativa priorizada?

5. ¿Por qué las fases del proceso legislativo suponen distintos tipos y niveles de

agregación de valor?

6. ¿Qué tipo de procesos se incluyen dentro de la categoría de procesos legislativos

especiales?

7. ¿Cuáles son las principales características del procedimiento legislativo

abreviado?

8. ¿Por qué se dice que la iniciativa legislativa tiene carácter orgánico?

9. ¿Qué efectos produce la calificación de los proyectos del gobierno con carácter

urgente?

10. ¿Qué alternativa tienen los promotores de una iniciativa legislativa popular ante

la inacción del Congreso sobre un proyecto que no se vota dentro del plazo legal?

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11. ¿Qué diferencias existen en los procesos de reforma constitucional y de leyes

orgánicas?

12. ¿De qué manera puede aprobarse una reforma constitucional en el Congreso y

qué restricciones existen respecto de la iniciativa y de la promulgación?

13. ¿Qué argumento existe para sostener que las leyes orgánicas no tienen igual

jerarquía que las leyes ordinarias?

14. ¿Qué plazos deben observarse para presentar, para estudiar, para discutir, para

aprobar y para remitir el presupuesto al gobierno?

15. ¿Cómo se aprueba el presupuesto del Congreso?

16. ¿Qué mayoría se requiere para aprobar el presupuesto de la república?

17. ¿Qué procedimiento puede seguir el Congreso en caso que el Presidente de la

República observe el presupuesto?

18.¿Qué criterios permiten determinar cuál es la comisión principal cuyo dictamen

debe ser objeto de debate?

19. ¿La calificación de un dictamen por unanimidad o por mayoría se realiza según

el número de congresistas hábiles, o de los congresistas presentes en la sesión?

20. ¿Por qué se dice que de los dictámenes depende la calidad de la ley?

21. ¿Qué tipos de insumos y metodologías deben usarse en el proceso de

preparación de los dictámenes?

22. ¿En qué consiste la metodología de evaluación del impacto social, qué tipos

existen, y cuáles son las diferencias?

23. ¿Cuál es la diferencia entre el debate de totalidad y el debate en tres lecturas

por el Pleno?

24. ¿Qué es la segunda votación y qué requisitos son necesarios para que la

segunda votación tenga esa naturaleza?

25. ¿Qué peligros y lesión se generan con la aprobación de acuerdos con cargo a

redacción?

26. ¿Cuál es la finalidad de la Comisión de Redacción?

27. ¿Qué es y cuáles son las características de la autógrafa de la ley?

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28. ¿Tiene facultad el Presidente de la República para promulgar parcialmente una

ley objeto de su observación parcial?

29. ¿Qué opciones tiene el Congreso en el proceso de reconsideración de una ley

observada?

30. ¿Qué mayorías se requieren para la insistencia en la ley aprobada y para el

allanamiento a las observaciones del Presidente de la República?

31. ¿Quién promulga la ley sobre la cual insiste o sobre la cual se allana el

Congreso?

32. ¿En qué casos, bajo qué supuestos y qué requisitos debe cumplirse para que el

Presidente de la República promulgue una ley previamente observada?

V. LOS PROCESOS DE DIRECCIÓN, INFORMACIÓN Y CONTROL PARLAMENTARIO

34. La investidura

El Artículo 121 de la Constitución indica que los ministros, reunidos,

forman el Consejo de Ministros. (…) El Consejo de Ministros tiene su Presidente.

Corresponde al Presidente de la República presidir el Consejo de Ministros

cuando lo convoca o cuanto asiste a sus reuniones. A su vez el Artículo 122 de la

Constitución establece que el Presidente de la República nombra y remueve al

Presidente del Consejo de Ministros. Nombra y remueve a los demás ministros, a

propuesta y con acuerdo, respectivamente, del Presidente del Consejo. Ambas

normas son una señal importante del carácter ambivalente si no antinómico en el

Poder Ejecutivo, porque el Presidente del Consejo de Ministros, en realidad, no es

quien preside ni conduce el gobierno, sino que ese papel lo retiene el Presidente

de la República, el que, además, según el Artículo 110 es el Jefe del Estado y

personifica a la Nación, y según los incisos 3, 11 y 17, dirige la política general del

Gobierno, dirige la política exterior y las relaciones internacionales, y administra

la hacienda pública.

La figura del Presidente del Consejo de Ministros es constitucionalmente

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un exceso retórico. La selección y designación de los miembros del gabinete es

raramente a propuesta autónoma del Presidente del Consejo de Ministros.

Generalmente es ejercicio de un acto deliberado de la potestad del Presidente

de la República. Lo usual es que sólo a falta de una preferencia expresa del

Presidente de la República se le pide a quien se plantea como Presidente del

Consejo que le haga las propuestas respectivas al Presidente de la República. Lo

cual significa, obviamente, que el jefe del Estado y del gobierno, en materia de

dirección de las políticas de gobierno y de selección del equipo que las gestione

es el Presidente de la República.

Es en ese marco de potestades exentas de autonomía y capacidad concreta

para operar y desempeñarse efectivamente como jefe de gobierno, que debe

comprenderse la magnitud real del poder que pueda tener el Congreso de la

República cuando la Constitución dispone en su Artículo 130 que el Presidente del

Consejo concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer

y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su

gestión. ¿Qué tipo de relación seria y eficaz puede establecerse entre el gobierno y

el Congreso cuando, conforme puede deducirse de lo señalado en el inciso 3 del

Artículo 110 de la Constitución, no es quien la dirige quien expone la política

general del gobierno y solicita la confianza del parlamento? ¿Qué tipo de papel es

el que cumple el gabinete cuando concurre, según el propio Artículo 130, y

plantea la cuestión de confianza?. ¿Es el Presidente del Consejo de Ministros algo

más que un mensajero o nuncio del Presidente de la República? ¿Cuál es el

contenido y qué grado y estándar de calidad tiene la confianza que vota el

parlamento cuando se la solicita, en realidad, en nombre del Presidente de la

República, el Presidente del Consejo de Ministros?

La respuesta a las preguntas anteriores decide tanto el poder político del

Congreso, como el tipo de régimen político del Perú, y por lo tanto la diferencia y

límites entre la nominalidad de las atribuciones parlamentarias y la virtual

impotencia política del Congreso cuando debate con quien sólo opera como

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mandatario del titular efectivo en la conducción del gobierno que es el Presidente

de la República.

El ejercicio, permanencia y remoción de los integrantes del gabinete están

sujetos y dependen tanto del Presidente de la República como del Congreso, pero

dentro de las competencias conductoras o directivas del Congreso su margen es

escaso respecto de la capacidad real de afectar los contenidos de políticas de

gobierno cuyo titular no es el Consejo de Ministros sino el Presidente de la

República. La exposición de las políticas generales de gobierno no resulta de este

modo sino un acto y un proceso en el que el ejercicio de la capacidad deliberativa

de la corporación parlamentaria sólo indirectamente llega a influenciar el poder

legítimo y concreto que posee en realidad sólo el Presidente de la República. El

Congreso sólo puede adherir o no a la política que se expone. No tiene modo ni

capacidad de definirla ni modificarla, excepto por la información que aproveche el

gabinete durante el debate para ajustarla o matizarla. Mayor es el poder que tiene

el Congreso en la composición de los miembros del gabinete, no obstante que este

aspecto no tenga previsión formal en el texto constitucional, ni se defina ni

reconozca cuando se califica el tipo de régimen político nacional.

En el cuadro que sigue se presentan las dos partes del proceso de

constitución del gabinete ministerial, las que comprenden la competencia del

Presidente de la República respecto del nombramiento del gabinete y la del

Congreso respecto del otorgamiento de confianza.

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La investidura es propiamente el proceso en el que se debe definir si se

consolida y perfecciona el nombramiento dispuesto por el Presidente de la

República. El nombramiento y juramentación del gabinete bastan para que éste

ejercite y desempeñe efectivamente las funciones propias de cada ministerio y del

gabinete en conjunto. Pero a pesar de la legalidad y efectos que se reconocen

desde el inicio de las funciones ministeriales luego de la juramentación, el

perfeccionamiento propiamente dicho del título con el que se cumplen esas

funciones sólo se confirma con la confianza que le otorga el parlamento al

gabinete. A este proceso de perfeccionamiento es al que en términos jurídicos se

denomina como el ejercicio ministerial sujeto a condición resolutiva. Las

condiciones resolutivas son una modalidad de concreción de una relación

jurídica en la que el inicio de las facultades o derechos y responsabilidades

adquiridos depende de que surja un evento o hecho incierto pero previsible

según cuya concreción quepa que la relación, facultades, derechos y

responsabilidades se conviertan y se consoliden en una relación exenta de

condicionamiento e incertidumbre.

A diferencia de las condiciones suspensivas, la ocurrencia de una

condición resolutoria no impiden el inicio de la relación sino que la hacen

depender de la aparición de la condición para que la relación descontinúe o se

extinga. La condición resolutoria importa que el no otorgamiento de confianza

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del parlamento, por lo tanto, extinga el nombramiento que otorga el Presidente

de la República. Mientras el Congreso no rechace o desestime el nombramiento

presidencial con una negación del voto de confianza solicitado (es decir,

mientras el número de votos a favor de la confianza sea mayor que el número de

votos en contra o el número de votos a favor de la abstención) el vínculo del

gabinete designado y sus efectos sobreviven y continúa con regularidad en el

ejercicio y desempeño de sus funciones.

Según el Artículo 130 de la Constitución el proceso de investidura del

gabinete debe iniciarse dentro de los 30 días de haber asumido sus funciones.

Además el propio Artículo 130 de la Constitución y el mismo Artículo 82 del

Reglamento indican que el plazo debe cumplirse así el Congreso se encontrara en

receso, porque disponen que si el Congreso se encontrara en receso, el Presidente

de la República convocará de inmediato a legislatura extraordinaria. Como puede

notarse el cálculo del plazo empieza con el inicio en la asunción y el ejercicio de

las funciones. La Constitución, en consecuencia, reconoce que la investidura no es

una condición para el desempeño regular de la actividad ministerial y, por lo tanto,

que las funciones ejercitadas luego del nombramiento y juramento ante el

Presidente de la República generan plenitud de efectos, aún cuando el gabinete no

cuente con el voto de confianza del Congreso.

El Artículo 82 del Reglamento del Congreso precisa que el plazo para la

presentación del gabinete se calcula en días naturales, y de esta manera

interpreta que es un plazo menos largo del que dispondría el gabinete si se lo

concibiera en días útiles o hábiles. El carácter restrictivo que se deduce de la

opción por los días naturales obedece a una exigencia de principio inherente al

carácter representativo de nuestro modelo republicano y al origen popular y

democrático del poder estatal, el mismo que demanda la necesidad de acotar y

reducir la ausencia de confianza en la corporación representativa del Estado. El

bien constitucionalmente protegido es la perentoriedad con la que debe reducirse

el desempeño ministerial sin el aval o confianza de la fuerza representativa del

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poder popular.

En el cuadro siguiente se muestra los resultados de los distintos procesos de

investidura ocurridos durante el período 2011-2016, en el que es posible percibir

no solamente las dificultades crecientes de los distintos gabinetes para

mantenerse en el ejercicio de su gestión y funciones, sino también para lograr la

confianza del parlamento en un contexto de progresiva fragmentación y

atomización partidaria.

PROCESOS DE INVESTIDURA DEL GABINETE2011-2015

GABINETE VOTACIÓN DE LA INVESTIDURA

PERÍODO CONSTITUCIONAL 2011-2014 (130CONGRESISTAS)

FAVO

R

CONTRA ABSTENCION

ES

PRESENT

ES

FECHA PREMIER

25 Agosto 2011

Salomón Lerner Ghitis87 0 32 119

5 Enero 2012 Óscar Valdés Dancuart67 0 30 97

20 Agosto 2012

Juan Jiménez Mayor73 38 2 113

20 Noviembre 2013

César Villanueva Arévalo74 39 1 114

14 Marzo 2014

René Cornejo Díaz (*)66 52 9 127

20 Agosto 2014

Ana Jara Velásquez (*)55 54 9 118

PROMEDIO 70 31 14 115

(*) El voto de confianza de los gabinetes Cornejo, y Jara, se logró en la tercera votación. Para elgabinete Cornejo en la primera votación el resultado fue de 47 a favor, ninguno en contra y 71abstenciones; y en la segunda votación fueron 42 a favor, 6 en contra y 73 abstenciones. Para elgabinete Jara en la primera votación el resultado fue de 50 a favor, 1 en contra y 63 abstenciones; enla segunda votación fueron 54 a favor, 3 en contra, y 58 abstenciones. En la tercera votación para lainvestidura del gabinete Jara los resultados fueron 54 votos a favor, 54 en contra y 9 abstenciones,pero la Presidencia usó el voto dirimente para zanjar el empate, otorgándosele en consecuencia elvoto de confianza.

Fuente: Área de Redacción del ActaElaboración: propia

El papel conductor que le corresponde al Congreso en la dirección de las

principales políticas públicas es especialmente visible en relación con la

investidura, porque es durante el debate de la política general del gobierno que el

gabinete apunta y toma en consideración cuáles son los puntos de especial interés

para la representación parlamentaria y, en consecuencia, las materias que

priorizará y cuidará de manera singular en su relación con el Congreso. Sin

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embargo, el poder conductor del Congreso no es pleno sino relativo, en particular

cuando se recuerda que el gabinete sólo opera como mensajero del Presidente de

la República, a quien resguarda el gabinete y el que, además, tiene la salvaguarda

constitucional de no tener responsabilidad política ante el Congreso. Estos son

algunos de los rasgos que permiten calificar al régimen político peruano como un

tipo de régimen normativamente híbrido o semiparlamentario, pero operativa y

funcionalmente presidencialista.

Si el gabinete obtiene la confianza de las mayorías parlamentarias la

condición resolutiva se liquida, el nombramiento se perfecciona, la validez en el

desempeño de las funciones ministeriales adquiere plenitud legal, y sobre los

efectos de los actos y actividades del gabinete ya no más existe incertidumbre

política alguna. Pero si el número de votos a favor de la investidura es inferior a

los votos en contra y a las abstenciones la condición resolutoria surte efecto y el

nombramiento del gabinete pierde validez y eficacia. La falta de confianza

parlamentaria resuelve y elimina el título con el que ejercitaron las funciones

ministeriales todos los miembros del gabinete en su conjunto. El último párrafo del

Artículo 82 del Reglamento del Congreso prescribe que si el Pleno negara su

confianza al Consejo de Ministros, el Presidente de la República aceptará la

renuncia del Presidente del Consejo de Ministros y de los demás ministros, que

debe realizarse de inmediato. No rige, por lo tanto, el plazo de 72 horas que el

Artículo 132 de la Constitución establece para que el Presidente de la República

acepte la dimisión ministerial luego de la renuncia comunicada como resultado de

la negación de confianza en el acto y proceso de investidura del gabinete.

La negación de confianza de dos gabinetes en procesos de investidura en un

mismo período constitucional habilita la facultad planteada en el Artículo 134 de la

Constitución para que el Presidente de la República disuelva el Congreso, cuando

indica expresamente que el Presidente de la República está facultado para

disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de

Ministros. Sin embargo, si la segunda negación de confianza derivada de un

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proceso de investidura tuviera lugar durante el último año del mismo período

constitucional se cumpliría el supuesto previsto en el tercer párrafo del propio

Artículo 134 que dispone que no puede disolverse el Congreso en el último año de

su mandato.

35. Los procedimientos informativos y la interpelaciónLa eficacia política, organizacional y representativa del Congreso es tanto

mayor cuanto mejores sean los estándares de calidad de la información que

analizan los congresistas en las actividades funcionales en las que intervienen.

Más allá de la capacidad de obtener y gerenciar la información disponible de

manera informal, la Constitución reconoce recursos para recibir información con

carácter vinculante y coactivo. Son medios, a la vez, que configuran supuestos de

rendición de cuentas o de entrega obligatoria de información de que dispone o

custodia el gobierno y otras agencias o instancias estatales. Los principales

recursos o medios de procurar información son los pedidos de informes, la

estación de preguntas, la concurrencia ministerial voluntaria al Congreso, la

invitación parlamentaria para la concurrencia ministerial, y la interpelación.

Cada uno de esos recursos tiene reglas y procedimientos regulados en la

Constitución y en el Reglamento del Congreso, pero lo que tienen en común es el

reconocimiento de su capacidad para satisfacer la necesidad del Congreso de

realizar escrutinio político sobre asuntos de interés representativo para los

congresistas o para los órganos de los que son miembros.

Los pedidos de informes tienen una regulación en el Artículo 96 de la

Constitución. Esta norma prevé que, bajo responsabilidades de ley, cualquier

representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado

Nacional de Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la

Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de

Pensiones, a los Gobiernos Regionales y Locales y a las instituciones que señala la

ley, los informes que estime necesarios. La información solicitada supone el

carácter e interés público de la misma, así como la utilidad relacionada al ejercicio

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de la función representativa, se extiende a la expresión de sugerencias a los

destinatarios, y se excluye de su ámbito los pedidos que contengan ruegos o

peticiones de privilegios o de favores.

De manera específica el Artículo 87 del Reglamento prevén los pedidos

relacionados a procesos judiciales en trámite. Estos pedidos de información

pueden no ser atendidos por el Poder Judicial o el Ministerio Público, a menos que

la información solicitada fuera pública, o que el juez, el fiscal o la Sala

competentes accedan a proporcionarla si es que las leyes orgánicas del Poder

Judicial y del Ministerio Público o las leyes procesales lo permiten o no lo

prohíben.

El Reglamento del Congreso refiere la modalidad en que los pedidos y su

reiteración se procesan en los Artículos 22 inciso b), 69, y 87. Luego de

presentado el pedido por escrito, la omisión en la respuesta luego del plazo de 15

días hábiles da lugar a la reiteración, y la renuencia luego de la reiteración

habilita la exigencia de concurrencia al Pleno o a las Comisiones competentes. En

el cuadro siguiente se presentan indicadores sobre la capacidad y calidad de la

atención a los pedidos escritos de información según períodos constitucionales.

CALIDAD DE LA ATENCIÓN A LOS PEDIDOS DE INFORMACIÓN PARLAMENTARIA

PERÍODO PROMEDIO MENSUAL

PEDIDOS ESCRITOS

PROMEDIO MENSUAL

PEDIDOS ATENDIDOS

PROMEDIO MENSUAL

PEDIDOS NO ATENDIDOS

PROMEDIO MENSUAL

PEDIDOS REITERADOS

2001-2006 566 302(53,4%)

263(46, 5%)

121(21,4%)

2006-2011 192 132(68,8%)

60(31,3%)

72(37,5%)

2011-2016(hasta el 29 deDic. 2014)

152 84(55,3%)

68(44,7%)

90(59,2%)

Promedio 321 183(57%)

137(42,7%)

95(29,6%)

Fuente: Área de Despacho Parlamentario del Congreso de la RepúblicaElaboración: propia

El cuadro permite advertir que pareciera existir una tendencia hacia el

menor uso de los pedidos de información, la que no se corresponde precisamente

con la mejor capacidad o voluntad de respuesta del destinatario, pero también que

a pesar del menor uso de los pedidos de información la exigencia de cumplimiento

aumenta (en particular si se toma en consideración el progresivo aumento y

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elevación en el porcentaje de reiteraciones de período a período). Pareciera existir

una curva relativa al aprendizaje en el desempeño representativo (porque se afina

mejor el criterio respecto a cuántos pedidos debe presentarse: cada vez se

presenta menos pedidos de información) y ello no obstante la baja tasa de

reelección de los congresistas en los distintos períodos, pero también a la mayor

seriedad con la que se procede a exigir la responsabilidad de quienes son

renuentes a atender los requerimientos de información (la reiteración de los

pedidos va en aumento constante y progresivo, a la par que el número de pedidos

presentados disminuye período tras período).

Ligado a los pedidos escritos de información que presentan los congresistas,

también debe incluirse la obligación que por mandato de ley las distintas agencias

estatales deben suministrar al Pleno o a las Comisiones del Congreso. En el cuadro

que sigue se muestra la periodicidad de informes que, por mandato legal, deben

ser agendados en las sesiones del Pleno durante el año parlamentario.

AGENDA DE INFORMES PERIÓDICOS QUE RECIBE EL PLENO DEL CONGRESO POR

MANDATO LEGAL

INFORMANTE OPORTUNIDAD MATERIA SUSTENTO

Defensor del Pueblo

Informe anual que se realiza durante el mes de Mayo

Informe de gestión del Defensor del Pueblo

Artículo 94 del Reglamento del Congreso y Ley 26520

Ministros de Educación, y de Promoción de la Mujer

Informe anual Progresión de los programas de educación de las niñas y adolescentes rurales

Ley 27558

Presidente del Consejo de Ministros

Informe se realiza la primera sesión ordinaria de la segunda semana deAbril de cada año

Lineamientos de política y metas del plan nacional de medidas administrativas y normativas que se apliquen para garantizar el cumplimiento de losderechos reconocidos en la Convención de los Derechos del Niño

Ley 27666

Ministro de Informe se Cumplimiento de Ley 27806

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Economía y Finanzas

presenta dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que el Banco Central de Reserva presente su evaluación sobrela materia a la Contraloría General y al Ministerio de Economía y Finanzas antes del último día hábil del mes de Marzo de cada año

los compromisos contraídos en el marco macroeconómico y las reglas macrofiscales

Representación parlamentaria ante el Parlamento Andino

Informe anual Informe sobre su participación

Ley 28360 y Art. 98del Reglamento del Congreso

Ministro de Economía y Finanzas

Exposición se realiza el 30 de Mayo de cada ejercicio fiscal

Estado situacional de la deuda pública y de la política de endeudamiento

Ley 28563

Ministros de la Mujer y Desarrollo Social,y de Salud

Informe se realiza con periodicidad anual

Medidas tomadas en cumplimiento de la ley de las personas adultas mayores

Ley 28803

Presidente del Consejo de Ministros

Informe debe presentarse con periodicidad anual

Cumplimiento de la ley de igualdad de mujeres y hombres

Ley 28983

Presidente del Consejo de Ministros

Informe anual Sobre avances en el cumplimiento delPlan Nacional de Acción por la Infancia, de la Ley de Igualdad de Oportunidades, y elPlan Nacional de Derechos Humanos

Ley 29158

Ministro de Salud Informe anual Sobre el proceso deaseguramiento universal en salud

Ley 29344

Ministro de Educación

Informe anual deberealizarse el mes de Marzo

Avances del proyecto educativo nacional

Ley 29515

Ministro de Justicia

Informe se sustentaanualmente

Avance y eficacia delas políticas y directrices aprobadas en

Ley 29807

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materia de política criminal

Presidente del Consejo de Ministros, y Ministro del Interior

Dación de cuenta se realiza el mes deSetiembre de cada año

Forma en que se adoptan las medidas para el cumplimiento de lasmetas y objetivos del Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas

Ley 29918

Ministro de la Mujer y Poblaciones Vulnerables

Sustentación ante el Pleno es anual

Avances en el cumplimiento de la ley de la persona con discapacidad

Ley 29973

De modo similar, existen normas que disponen la obligación de presentar

informes de manera regular ante las Comisiones Ordinarias. En el cuadro que se

inserta a continuación presenta los casos en los que la ley ordena que estos

informes deban dirigirse, y ante qué Comisión.

INFORMES ESCRITOS ANTE COMISIONES ORDINARIAS POR MANDATO LEGAL

COMISIÓN SUSTENTO NORMATIVO

Agraria Leyes 29779 y 29596, y Decreto de Urgencia 9-2010

Comercio Exterior y Turismo Leyes 27595, 27889, 27890, 28008 y 28890

Cultura y Patrimonio Cultural Ley 27785Defensa Nacional Leyes 27933, 28455, y 29006Defensa del Consumidor Ley 29694Descentralización Leyes 27783 y 27867Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera

Leyes 27245, 27344, 27391, 27595, 27681, 27693, 28008, 28881, 28940, 28965, 29200, y 29518

Educación Leyes 28588 y 29694Fiscalización Leyes 28716, 28008, 29211 y 29265Inclusión Social Ley 29242Inteligencia Ley 28664Justicia Leyes 27595, 28008, 28592 y 29807Presupuesto y Cuenta General Leyes 26533, 26859, 27162, 27245,

27627, 28278, 28411, 28693, 28927, 29006, 29125, 29211, y 29242

Producción Leyes 27633, 27890 y 27595Pueblos Andinos, Ambiente y Ecología

Leyes 27785, 28736, 28804 y 28082

Relaciones Exteriores Leyes 29056 y 29235Salud y Población Leyes 28588, 28804 y 29242Trabajo y Seguridad Social Ley 28459

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Transportes y Comunicaciones Leyes 28525, 29380 y 29754Y, por último, existen otras normas que disponen la obligación legal de

concurrir periódicamente ante las Comisiones de Pueblos Andinos (Leyes 28082

y 28608), de Educación (Leyes 28086 y 29735), Agraria y de Comercio Exterior

(Leyes 28890 y 29073), de Vivienda y Construcción (Ley 29236) para informar

sobre alcances respecto de los cuales dichas Comisiones tienen competencia y

deben ejercitar la función de control.

Otro recurso para el acopio de información es el proceso denominado

estación de preguntas. El Reglamento del Congreso refiere el procedimiento que

se observa para la estación de preguntas en dos artículos, el 51 y el 85. En el

artículo 51 dice que por lo menos en una de las sesiones que realice al mes el

Pleno, se destinarán hasta dos horas para la estación de preguntas a que se

contrae el tercer párrafo del Artículo 129 de la Constitución Política. No

obstante, el Consejo Directivo puede acordar efectuar la estación de preguntas

en una sesión plenaria especial. Esta norma concreta el criterio de periodicidad

que establece la Constitución en el artículo 129. El Reglamento define el criterio

mensual como pauta de periodicidad. La aplicación estricta del Artículo 51

llevaría a esperar que desde el inicio de la vigencia de la Constitución de 1993,

esto es, desde enero de 1994, debieran haberse producido como mínimo 9

estaciones de preguntas por cada año legislativo. Sin embargo lo regular es una

tendencia de alrededor de una estación de preguntas por cada legislatura, desde

julio de 1995 hasta Diciembre del 2014.

El Artículo 85, de otro lado, desarrolla el procedimiento en cuatro

sentidos. El de los contenidos de las preguntas; el del derecho a formular un

número de preguntas por vez de los congresistas, que se fija en una pregunta

mensual; el del manejo del plazo en la preparación de la sesión y del uso del

tiempo para preguntar, responder, y repreguntar; y el del trámite que se de a las

preguntas que no se responden. De los cuatro aspectos los dos últimos requieren

alguna explicación especial. La organización de la estación de preguntas

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pareciera exigir una práctica y organización que no llegan a consolidarse, las

que pudiera explicar porqué no hay mayor frecuencia en su uso. Señala el

artículo 85 que las preguntas se entregan por escrito a Oficialía Mayor cuatro

días antes de la sesión, y además que el rol de preguntas es remitido al

Presidente del Consejo de Ministros con una anticipación de 72 horas a la

sesión. Son un total mínimo de 8 días desde la presentación de las preguntas

hasta la sesión de la estación de preguntas. A este plazo es necesario añadir el

mínimo adicional relativo a la revisión de la idoneidad de las preguntas

presentadas que, según el Reglamento del Congreso, deben tener como

características principales de fondo que se refieran a un solo hecho de carácter

público, que no se refieran a asuntos de interés personal, que no supongan

consultas de índole estrictamente jurídica, que no exijan la elaboración de datos

estadísticos muy complejos, y como características formales que cada

congresista no puede formular sino una pregunta por mes y que por su

extensión brevedad su lectura no demande más de un minuto. En consecuencia,

la revisión del cumplimiento de estas características debe añadirse al plazo de 8

días, lo cual en el peor de los casos, incluyendo los trámites de consulta en los

casos límite o dudosos, no excede de uno o a lo más dos días más. En total, por

lo tanto, incluido el período de evaluación de las preguntas presentadas, el plazo

material puede estimarse en 10 días.

La finalidad de la estación de preguntas es ampliar las alternativas para el

mejor cumplimiento de las funciones representativas y fiscalizadoras de los

congresistas. El medio para conseguirlo es el espacio público ineludible en el

que el que posee la información y las explicaciones atiende la cuestión

públicamente, ante el Pleno de la representación nacional. La fuerza de este

procedimiento es el carácter público de la demanda de información y de su

atención. El ministro responde para todos y deja constancia de manera general.

La materia deja el espacio circunscrito de la comunicación escrita y reservada

para adquirir la relevancia de un asunto público. La materia de las preguntas y

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de las respuestas es una materia pública.

La funcionalidad de la estación de preguntas en el régimen de Gobierno

peruano es, en primer término, el fortalecimiento del carácter dialogal y

deliberante de la acción pública. Es un canal disponible para que el Congreso

intervenga y penetre en la administración indagando sobre materias que, aún

cuando se concrete en un plano particular, por la naturaleza del modo en que se

atiende por el Gobierno adquiere relevancia general y pública. El uso del

espacio de intercambio comunicativo es un factor positivo en la consolidación de

una República reflexiva en la que los actos y decisiones son razonables y

discutibles. La afirmación de la palabra, de los argumentos y de la razón a su vez

son maneras de entender el uso del poder en el marco de un concepto

responsable de la autoridad. La acción pública no está desvinculada del

razonamiento y de la razonabilidad de los actos a cargo del Estado. Las

preguntas son uno de los instrumentos de los que se vale la sociedad política

para dar fe del uso de la palabra para que las decisiones del Congreso y del

Gobierno se tomen informada y razonadamente. El mayor o menor consumo de

estos espacios indica, por eso, en cuánto valor se tenga la capacidad de escucha

de uno y otro órganos del Estado y la valoración también sobre la importancia

de la transferencia efectiva de información para la mejor comprensión del

manejo de los servicios a la colectividad y, por lo tanto, el efectivo y satisfactorio

desempeño de la misión política de representantes y del Gobierno.

Un supuesto adicional en la estructura del proceso de información y

control parlamentario es la concurrencia voluntaria de los ministros al Pleno del

Congreso. Esta alternativa se reconoce en el Artículo 129 de la Constitución,

que dice que el Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separado

pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las

mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son

congresistas. El supuesto para que se dé la concurrencia de los ministros a su

propia iniciativa, es la existencia de algún asunto de interés público respecto del

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cual el Gobierno estima conveniente y necesario enterar al Congreso u ofrecer

explicaciones, antes de que tales explicaciones sean demandadas por el propio

Congreso, de que las mismas trasciendan al conocimiento público sin que el

Congreso haya tenido acceso a ellas o, por último, antes de que el Congreso

requiriera la presentación de dichas explicaciones por un medio distinto.

El sentido de la concurrencia voluntaria de los ministros ante el Pleno o

ante la Comisión Permanente tiene que ver con el significado de esa relación

fiduciaria y la legitimación entre los dos órganos del Estado, y entre la

pluralidad de fuerzas políticas presentes en el Congreso y esa fuerza o alianza

de fracciones que logra conformar el Gobierno. No tiene políticamente el mismo

significado hacerse presente en el Congreso porque éste lo convoca cuando hay

un asunto de público interés sobre el cual es necesario explicar o enterar a la

representación nacional y, por su intermedio, a la comunidad y a la opinión

pública, que acudir ante los representantes de la colectividad para que éstos

reciban la información o explicaciones sobre sucesos o decisiones a adoptar

antes que trascienda lo acontecido por vía distinta a la de la comunicación

directa por el Gobierno ante el Congreso.

Dentro de la misma dinámica de los procesos vinculados a la función

informativa y de control parlamentario se incluyen las mociones para invitar a

los ministros a informar al Pleno, y las mociones de interpelación. ¿En qué se

diferencian la interpelación y la invitación? Una y otra son formas de controlar la

información. La primera es un procedimiento inquisitivo. La segunda es un

mecanismo más cordial, menos agresivo.

La invitación es el medio con el que cuenta la mayoría para pedir

explicaciones de todo el gabinete, o de un ministro en particular, en un contexto

en el que la única finalidad es obtener información o inteligencia de un problema,

respecto del cual el gobierno es más competente o ilustrado que el parlamento. La

naturaleza de la invitación es conceptual, intelectual. No la de la interpelación.

Conforme al cuarto acápite del inciso e) del Artículo 55 del Reglamento del

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Congreso los ministros invitados cuentan con 60 minutos para informar. En

seguida intervienen los voceros de los grupos parlamentarios por un tiempo no

mayor a veinte minutos cada uno. Si el Ministro lo solicita, el Presidente le

concede nuevo tiempo para aclarar algún concepto dudoso o referirse a lo

expresado por los congresistas que intervinieron.

La interpelación es, por el contrario, el derecho de la representación

parlamentaria, mediante el cual se demanda la presencia de un ministro, o de todo

el gabinete, para que explique y dé cuenta de su gestión, declaraciones o acciones

llevadas a cabo personalmente o por subordinados de su portafolio. Es un acto por

el que el parlamento pide informes al gobierno sobre los hechos que conciertan la

preocupación o atención públicas. En la invitación el tono tenso de la interpelación

es virtualmente inexistente. La interpelación increpa donde la invitación pregunta.

INTERPELACIONES MINISTERIALES

2001-2014PERÍODO CONSTITUCIONAL 2001-2006FECHA MINISTERIO TITULAR4 Diciembre 2001 Justicia

DefensaInterior

Fernando Olivera VegaDavid Waisman RjavinsthiFernando Rospigliosi Capurro

26 Marzo 2003 Transportes Javier Reátegui Roselló15 Octubre 2003 Agricultura Francisco Gonzales García29 Abril 204 Interior Fernando Rospigliosi Capurro15 Abril 2004 Economía y Finanzas Pedro Pablo Kuczynski Godard17 Noviembre2004

PCMTransportes

Carlos Ferrero CostaJosé Ortiz Rivera

18 Mayo 2006 PCM Pedro Pablo Kuczynski GodardPERÍODO CONSTITUCIONAL 2006-2011FECHA MINISTERIO TITULAR22 Noviembre2006

Energía y Minas Juan Valdivia Romero

2 Mayo 2007 PCM Jorge del Castillo Gálvez26 Setiembre2007

Interior Luis Alva Castro

31 Octubre 2007 Salud Carlos Vallejos Sologuren28 Agosto 2008 Transportes Verónica Zavala Lombardi13 Noviembre2008

Vivienda Enrique Cornejo Ramírez

25 Junio 2009 PCM Yehude Simon Munaro25 Junio 2009 PCM

InteriorYehude Simon MunaroMercedes CabanillasBustamante

17 Octubre 2009 Energía y Minas Pedro Sánchez Gamarra23 Marzo 2010 Educación José Antonio Chang EscobedoPERÍODO CONSTITUCIONAL 2011-2016

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FECHA MINISTERIO TITULAR9 Abril 2012 Interior Daniel Lozada Casapía16 Agosto 2012 Educación Patricia Salas O´Brien7 Marzo 2013 PCM Juan Jiménez Mayor13 Junio 2013 Producción Gladys Triveño Chan Jan1 Agosto 2013 Defensa Pedro Cateriano Bellido15 Agosto 2013 Interior Wilfredo Pedraza Sierra3 Octubre 2013 Salud Midori de Habich Rospigliosi7 Enero 2014 Defensa Pedro Cateriano Bellido8 Mayo 2014 Salud

TrabajoMidori de Habich RospigliosiAna Jara Velásquez

8 Mayo 2014 Interior Walter Albán Peralta11 y 22Setiembre 2014

Energía y Minas Eleodoro Mayorga Alba

22 Octubre 2014 Salud Midori de Habich Rospigliosi23 Octubre 2014 Interior Daniel Urresti EleraFuente: Área de Redacción del ActaElaboración: propia

La finalidad de las interpelaciones es exigir la dación de cuenta y la

indagación sobre las responsabilidades que se presume existen en contra de un

ministro de Estado por hechos, acontecimientos o declaraciones realizadas a

propósito de la gestión del sector a su cargo. La interpelación es un arma de las

minorías o de la oposición al gobierno, cuyo objetivo principal suele ser su

desestabilización, aprovechando a este efecto las incorrecciones que trascienden

en el manejo y gestión del sector afectado.

Para presentar la interpelación se elabora una moción, a la que se acompaña

un pliego de preguntas al que se conoce con el nombre de pliego interpelatorio. El

pliego interpelatorio recoge las cuestiones que se quiere ver absueltas, las que

varían en número desde 2 o 3 hasta 90 o más. La redacción de las preguntas tiene

un estilo inquisitivo. Según el inciso a) del Artículo 83 del Reglamento del

Congreso las mociones de interpelación tienen preferencia en el Orden del Día y

son vistas antes que cualquier otra moción pendiente en la agenda. Una vez

presentada la moción de interpelación queda sujeta a un plazo de enfriamiento

que consiste en la postergación de la oportunidad en la que concurre el ministro

interpelado, sujeto también a un plazo máximo final dentro del cual es imperativo

que concurra.

Conforme se indica en el gráfico siguiente, para presentar la Moción se

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requieren 20 firmas de representantes (15% del número legal de congresistas). Y

para admitirla el tercio de los congresistas hábiles en la sesión que se consulta. El

Artículo 131 de la Constitución y el inciso b) del Artículo 83 del Reglamento

prescriben de modo taxativo que la votación sobre la admisión se efectúa,

indefectiblemente, en la siguiente sesión a la de la presentación de la moción y el

pliego. Por la redacción de los requisitos puede percibirse que el propósito es

asegurar que el titular del pedido de interpelación sea una minoría calificada.

Terminada la exposición del gabinete o del ministro interpelado, según el

segundo párrafo del inciso e) del Artículo 54, y el primer acápite del inciso e) del

Artículo 55 del Reglamento del Congreso, se abre un rol de oradores, aplicando las

normas reglamentarias o las reglas que acuerde la Junta de Portavoces. Al

finalizar las intervenciones de los congresistas que participan en el debate, se

concede nuevamente el uso de la palabra al Presidente del Consejo de Ministros o

al ministro para que responda las preguntas formuladas por los Congresistas y

defienda sus puntos de vista.

La invitación es resultado de una proposición presentada en una Moción, sin

pliego de preguntas, y sin un mínimo de firmas. Basta su consulta y aprobación

por la mayoría. En el gráfico que sigue se señalan los requisitos de presentación

de la Moción, así como el régimen para su debate y aprobación. La invitación no

está sujeta a un período de enfriamiento como el que afecta a la interpelación.

El distingo entre la interpelación y la invitación es capital para

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comprender la calidad de la relación interorgánica entre el Congreso y el

gobierno, puesto que el tipo de régimen político en el país no depende sólo del

nombre de las instituciones que son reconocidas en el texto constitucional, sino

de la efectividad que éstas tienen en el ejercicio práctico de los actores. De ahí

que resulte necesario documentar cómo lo que constituye una exigencia intensa

de dación de cuenta ante el Congreso puede transformarse en un gesto inverso,

mediante el cual el gobierno transforma una interpelación, con toda la carga

emocional y política que es propia de este tipo de requerimiento parlamentario,

en una presencia voluntaria, cortés y condescendiente con el Congreso para

enterarlo del mismo tipo de situación crítica respecto de la cual la inflamación

del ánimo parlamentario ha urgido la presencia ministerial bajo los términos de

una interpelación.

Se han dado casos extraordinarios y atípicos en los que, a pesar de la

rigurosidad formal que se estila en el debate parlamentario en el Pleno, se

concedió de manera irregular la participación de un funcionario en el Pleno del

Congreso, no obstante que conforme a la tradición parlamentaria peruana

únicamente pueden intervenir en el Pleno las autoridades estatales

expresamente reconocidas en las normas para hacerlo, a excepción del caso del

proceso de acusación constitucional en el que se reconoce la posibilidad de que

el denunciado se valga de un abogado para el ejercicio de su defensa. Es el

Pleno el que define los términos en los que se relaciona con el gabinete. La

interpelación es un recurso de las minorías, de ahí que sólo si éstas estiman que

es mayor su ventaja si se allanan a la maniobra intentada por el gabinete cabría

explicarse por qué se enfría la temperatura de una exigencia política. Pero si no

existe evidencia de ganancia institucional para las minorías parlamentarias sólo

cabe la suspicacia de que la dejadez equivale a pusilanimidad, o que la ventaja

es tan ominosa que resulta impronunciable.

La política de los buenos gestos y de la cortesía sólo se explica antes de la

decisión de interpelar. Cuando la interpelación se presenta, y peor aún si ella ya

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ha sido admitida, pero se canjea por la presencia voluntaria del ministro, existe

una inocultable cesión de posición de dominio, que trae como resultado

inevitable el incumplimiento del papel controlador desde el que en particular la

oposición exige cuentas al gobierno. El disvalor constituye un acto de signo

político contrario a la virtud que le es inherente al régimen representativo así

como al principio del origen popular del poder en un modelo democrático de

Estado, de gobierno y de sociedad.

El desempeño de los representantes puede evaluarse, entre otros criterios,

por la destreza y eficacia con la que se valen de los procedimientos y recursos

disponibles para la deliberación y la confrontación. Si se opta por la interpelación

como método de exigencia de responsabilidad, la declinación en el uso una vez

iniciado el proceso sólo se justificaría si el medio alternativo es más eficaz que la

interpelación para realizar la función de control y supervigilancia del poder a

cargo de los representantes. La interpelación tiene una finalidad o una causalidad

perfectamente distinguible, y es en función de ella que debe decidirse si se opta

por recurrir a ella o no. No es un arma de esgrima política cuya potencia de

impacto o daño sea muy grande. Después de todo es una forma de regañar o

amonestar a quien se reprocha inadecuado, impropio, desacertado, negligente o

constitucionalmente irregular, desempeño, o rendimiento, en el ejercicio del cargo

ministerial. Más allá del cuestionamiento, la interpelación no hace sino ventilar y

exhibir las deficiencias advertidas con el esperado propósito de que la exposición

de déficits, faltas, inconformidades o errores genere, en el ministro interpelado, en

el gabinete, o en el Presidente de la República, la suficiente vergüenza política que

impulse a la renuncia o a la remoción.

Los extremos institucionales entre los que se juega son la interpelación y la

posible censura del ministro, y la completa ausencia del ministro para dar cuenta

ante el Congreso. Así como el término medio resulta ser la sustitución de la

interpelación por una concurrencia como invitado, el máximo beneficio para el

gobierno es la exención de cualquier forma de dar la cara, de rendición de cuentas

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y de control.

Si bien la interpelación ha sido tradicionalmente la antesala práctica de la

censura, las normas y el uso ha tendido progresivamente a disociar una alternativa

de la otra. Por un lado porque la normatividad vigente en el Congreso peruano

trata de modo similar, la relación entre la censura y la interpelación, la invitación,

y la concurrencia por voluntad propia (o incluso la omisión a concurrir cuando a

pesar de haber sido citado el ministro falta y no concurre). Y por otro lado porque

las mayorías exigidas para conseguir la censura ministerial no son fáciles de

alcanzar. Como resultado de esta situación la interpelación que se practica en la

actualidad en el Congreso peruano ha perdido el grado de nocividad que la

caracterizó hasta el inicio de vigencia de la Constitución de 1979, con la que

empieza el proceso de racionalización y enfriamiento en la interpelación y la

censura.

La interpelación es un arma sin la capacidad de daño que tuvo en el Perú

hasta, por lo menos, el año 1968 si no quizá, en el mejor de los casos, hasta el año

1992. Desde 1995 la efectividad de la interpelación ha disminuido notablemente,

sea por las insuficiencias en la experiencia de los actores, o por los mayores

niveles de desvergüenza o indignidad política de ministros que, a pesar de quedar

expuestos en la gravedad de su impropio, inadecuado, o inexperto

desenvolvimiento, se obstinan en mantenerse en un puesto que debiera conducirse

con mayor eficiencia o virtud política.

36. La censura al gabinete y la disolución del CongresoEl Artículo 132 de la Constitución refiere que el Congreso hace efectiva la

responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado,

mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza. Así como la

investidura es la atribución que le reconoce la Constitución al Congreso en el

nombramiento del gabinete, la censura es la atribución del Congreso en su

remoción. Son las modalidades que matizan el carácter presidencial de nuestro

régimen político y modulan la rigidez en la aplicación del principio de división o

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separación de poderes.

La censura es una medida extrema de sanción como consecuencia del

ejercicio de la potestad de control del Congreso. Tiene carácter eminentemente

punitivo. Es una forma de control posterior sobre actos, declaraciones, desempeño

o rendimiento insatisfactorio del Presidente del Consejo de Ministros, de uno o

más miembros del gabinete, o de la integridad del Consejo de Ministros. Concreta

la exigencia de responsabilidad singular o solidaria por actividades o conductas

abiertamente contrarias al juicio, expectativas y confianza del parlamento en el

gabinete. La censura castiga faltas políticas o constitucionales de notable

gravedad en el gobierno y en la gestión de los servicios a cargo de uno o más

sectores ministeriales, o en general en la conducción de la integridad de las

políticas de gobierno a cargo del Consejo de Ministros.

La base sobre la que se emite y resuelve el juicio parlamentario a favor de la

censura son, en principio, los términos de la exposición que el gabinete realiza en

la sesión de investidura, pero de manera complementaria el gabinete es

responsable por toda declaración o política general anunciada por el Presidente de

la República, así como por las medidas que el propio Presidente hubiera dispuesto

u ordenado cumplir o ejecutar a través de los distintos sectores ministeriales. De

manera genérica, sin embargo, el marco de exigencia de responsabilidad

ministerial son los principios y reglas que recoge la Constitución, y cada una de las

leyes orgánicas en que se indican las competencias, atribuciones, funciones y

obligaciones de los ministerios. La causa, el sustento o la motivación típicos de

una censura se encuentra en la ausencia de cuidado, diligencia o pericia en la

administración, gestión o ejecución de las políticas o programas de gobierno, la

atención de los servicios públicos a la sociedad, los principios básicos del Estado y

de la separación de poderes, del régimen político, del modelo representativo de

república, de las normas fundamentales de organización y responsabilidades del

Estado, y del reconocimiento apropiado de los límites del Estado respecto de las

libertades y de los derechos políticos de la ciudadanía.

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El procedimiento de la censura ha generado alguna controversia

recientemente respecto de las condiciones de su procedencia. Si bien la

Constitución no establece más requisito para la presentación de la moción de

censura que se presente con 33 firmas (no menos del 25% del número legal de

congresistas), y para la aprobación con 66 votos (más de la mitad del número legal

de miembros del Congreso), el inciso a) del Artículo 86 del Reglamento del

Congreso introduce una modalidad de aplicación que genera disenso y dudas

respecto de su exigibilidad, cuando dice que la moción de censura la pueden

plantear los Congresistas luego de la interpelación, de la concurrencia de los

ministros para informar, o debido a su resistencia para acudir en este último

supuesto o luego del debate en que intervenga el Ministro por su propia voluntad.

¿Se trata de una condición, de un requisito, de un impedimento, de una

prohibición? ¿O se trata más bien de supuestos en los que es facultativa y opcional

su presentación y en los que se permite y cabe que ocurra la presentación de la

moción de censura?

El Reglamento del Congreso no podría restringir ni hacer más severos los

requisitos para limitar la potestad de los representantes con el objeto de remover

al gabinete, porque ello implicaría y significaría una alteración en el tipo de

régimen político y en los límites del principio de separación o división de poderes.

Por lo tanto sería difícil asumir que los supuestos planteados en relación con la

presentación de la moción de censura tienen la condición de requisitos o de

impedimentos sin cuya observancia no cabría plantearla. Por la propia naturaleza

eminentemente convencional y operativa del Reglamento del Congreso cabe

deducir que se trata de pautas para el adecuado manejo entre el gobierno y el

parlamento, que precisamente por esa naturaleza, no tiene carácter prohibitivo ni

categórico. Es parte de las buenas maneras en las que es conveniente desarrollar

las relaciones entre gobierno y parlamento. Es una norma de adecuado

tratamiento entre poderes del Estado, cuando son normales las condiciones en las

relaciones entre uno y otro.

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La referencia anterior es necesaria porque la aplicación de esos supuestos

como si desempeñaran la función de un requisito de obligado cumplimiento

limitaría la capacidad y atribuciones constitucionales del Congreso para valerse de

la censura cuando existen condiciones en las que es indispensable el control

fulminante del parlamento ante una inconducta flagrante o culposa de uno o más

miembros del gabinete. Si existen condiciones excepcionales, por lo tanto, en las

que carezca de sentido ralentizar la exigencia de responsabilidad refugiarse en los

supuestos adicionados por el Reglamento limita la capacidad quirúrgica que le

asiste al Congreso según nuestro modelo constitucional.

Lo central del proceso en la tramitación de una moción de censura es, como

en el caso de la interpelación, el período de enfriamiento, porque existen candados

procesales que sujetan la decisión al cumplimiento de un régimen de

racionalización de su consulta. Una vez presentada no es posible debatirla ni

votarla a menos que se cumpla con los plazos que establecen el Artículo 132 de la

Constitución y el inciso a) del Artículo 86 del Reglamento, cuando indican que se

debate y vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su presentación.

Una cuestión límite de no difícil ocurrencia es cómo tramitar las mociones de

censura presentadas a pocos días de concluir la legislatura ordinaria, sin que se

haya dispuesto la prórroga o ampliación de la convocatoria, como extensión del

propio período ordinario de sesiones, o sin que se hubiera sido posible solicitar la

convocatoria a una legislatura extraordinaria después de clausurada la legislatura

ordinaria. Suele pasar en la dimensión volátil de la condición humana que el

transcurso del tiempo favorece la instalación del olvido y la ocupación del espacio

político con temas que desplazan la atención de los promotores de la censura. El

receso parlamentario entre legislaturas puede conducir, en estas circunstancias, al

congelamiento definitivo de la censura en la memoria e interés de los

representantes.

Similar a la censura es el rechazo o la negación de confianza. El Artículo 132

de la Constitución indica que la cuestión de confianza sólo cabe por iniciativa

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ministerial, con la precisión que hacen los incisos c) y d) del Artículo 86 del

Reglamento del Congreso de que debe plantearse en sesión del Pleno del

Congreso y de que la Mesa Directiva rechazará de plano cualquier proposición de

confianza presentada por congresistas. La modalidad en que se produce la

cuestión de confianza por iniciativa ministerial supone que el Ministro anuncie al

Pleno que hace cuestión de confianza respecto de la aprobación de un proyecto de

ley presentado, alguna declaración pública realizada, alguna acción o actividad

cumplida, o alguna conducta o comportamiento concretado. No existe una

categorización ni sistemática para la inclusión o exclusión de materias respecto de

las cuales el ministro pueda hacer cuestión de confianza. Si la iniciativa se vota y

aprueba la confianza se le otorga o renueva y queda indemne en su cargo. Si la

iniciativa se le deniega, desestima o rechaza está obligado a renunciar en razón de

que hizo de esa aprobación una cuestión de confianza.

El tratamiento de la cuestión de confianza por iniciativa ministerial difiere

procesalmente del que corresponde a las censuras, porque conforme al inciso

indicado la cuestión de confianza será debatida en la misma sesión que se plantea

o en la siguiente. No se prevé si la fecha en que se vota debe también ser el mismo

día en que se plantea y debate, o si debe o puede ser en fecha posterior. A falta de

regla no existe impedimento ni para que se vote el mismo día en que se debata, ni

para que pueda votarse en fecha posterior.

Lo que resulta claro y definitivo es que, con el distingo que introduce el

Reglamento al diferenciar el proceso de enfriamiento de la censura por iniciativa

parlamentaria, con el proceso de debate de la cuestión de confianza por iniciativa

ministerial, deslinda uno y otro procesos, y desvincula también la mayoría exigible

para aprobar la censura de la mayoría con la que se produciría el rechazo o la

negación de confianza. Por lo tanto, ocurriría con el rechazo o negación de

confianza lo mismo que tiene lugar con la investidura del gabinete, respecto de la

cual también por iniciativa ministerial se plantea la cuestión de confianza, y en

consecuencia bastaría para rechazar o negar la confianza la mayoría simple de

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votos de los congresistas presentes en la sesión en que se hace la cuestión de

confianza sobre una iniciativa ministerial.

Menor claridad y precisión existe en relación con la oportunidad y con el

plazo dentro del cual el Presidente de la República acepta la dimisión ministerial

resultante del rechazo de la cuestión de confianza, porque el texto del cuarto

párrafo del Artículo 132 de la Constitución indica, en general, que el Presidente

de la República acepta la dimisión dentro de las 72 horas siguientes. Sin embargo,

los incisos b) y e) del Artículo 86 del Reglamento homologan el uso del plazo para

ambos supuestos, distinguiendo las consecuencias de la no aprobación de la

investidura y la no aprobación o rechazo de una cuestión de confianza, porque

según el último párrafo del Artículo 82 del Reglamento si el Pleno niega confianza

en el proceso de investidura el Presidente de la República debe aceptar la

renuncia del gabinete de inmediato.

Sobre el proceso de disolución del Congreso no hay desarrollo especial ni

sistemático en el Reglamento del Congreso y, a pesar de ser una herramienta

políticamente disponible desde la vigencia de la Constitución de 1979, no ha sido

utilizada según los supuestos previstos en la Constitución (sí se ha usado, sin

embargo, de manera inconstitucional con ocasión del denominado autogolpe del 5

de Abril de 1992). Los rasgos más importantes de esta herramienta con la que la

Constitución dota al Presidente de la República es que no puede utilizarla a su sólo

criterio o estimativa política, sino que debe cumplirse con una condición

indispensable. El Congreso, según el Artículo 134 de la Constitución, debe haber

censurado o negado confianza a dos gabinetes. Se trata de una facultad y por esa

razón cabe que a pesar de que se cumplan las condiciones la disolución no se

concrete ni produzca. La posibilidad de disolver el Congreso sólo puede utilizarla

el Presidente de la República, además, durante los primeros cuatro años de su

mandato, porque el tercer párrafo del Artículo 134 dispone que no puede

disolverse el Congreso en el último año de su mandato, y tampoco puede hacerlo

si existe declaratoria de estado de sitio en todo o en parte del territorio nacional.

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La disolución del Congreso deja a salvo la integridad de la Comisión

Permanente, que no puede ser disuelta. Con el decreto de disolución el Presidente

de la República también tiene la obligación de realizar la convocatoria a

elecciones parlamentarias, la que debe realizarse dentro de los 4 meses de la

fecha de disolución.

37. Las comisiones investigadorasLas comisiones investigadoras, son órganos cuya misión es obtener

información sobre materias respecto de las cuales el Congreso estima

indispensable realizar una labor especializada y concreta de escrutinio sobre una

materia que concierne al interés colectivo. El Artículo 97 de la Constitución refiere

que el Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés

público. Y el Artículo 88 del Reglamento del Congreso añade que realiza esa tarea

promoviendo un procedimiento de investigación que garantice el esclarecimiento

de los hechos y la formulación de las conclusiones y recomendaciones orientadas a

corregir normas y políticas y/o sancionar la conducta de quienes resulten

responsables. Se crean para indagar sobre asuntos públicos, o de efectos públicos,

que afectan el regular manejo de la hacienda o fondos públicos o el

incumplimiento de la Constitución o las leyes.

Según el inciso a) del propio Artículo 88 del Reglamento la creación de una

Comisión Investigadora se propone mediante una moción de orden del día, y su

funcionamiento dura por el tiempo que propongan los firmantes de la moción y

que acuerde, prorrogue o extienda el pleno. El mismo inciso indica respecto de la

composición de sus miembros que integrarán a Comisión entre 3 y 7 congresistas,

propuestos por el Presidente del Congreso, respetando hasta donde sea posible el

pluralismo y proporcionalidad de los grupos parlamentarios. A fin de garantizar el

debido proceso, se evitará que la integren quienes hayan solicitado su

constitución. La limitación sobre el número genera dificultades especiales cuando

el número de grupos parlamentarios es mayor que 7, porque la exclusión de los

que no la componen incentiva la falta de apoyo de los grupos que quedan sin

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integrarla.

Mayor fuente de discusión puede generar, sin embargo, el nombramiento

como miembros de la Comisión Investigadora de congresistas que proponen su

creación y son firmantes de la Moción de Orden del Día presentada en la que

consta la solicitud. No existe una práctica regular ni uniforme sobre esta materia

porque ha ocurrido que el Pleno ha impedido y evitado, efectivamente, que los

proponentes aparezcan como miembros de la Comisión cuya creación solicitaron,

pero también ha ocurrido que se han conformado e integrado Comisiones

Investigadoras con los firmantes de la iniciativa en la que constaba el pedido de

creación.

A partir del inicio del régimen unicameral el año 1995, a las Comisiones

Ordinarias se las concibe como órganos bifuncionales, porque además de hacerse

cargo de competencias dictaminadoras sobre proyectos de ley también se les

asigna la tarea de supervigilar y monitorear el sector respecto del cual tienen

capacidad normativa, en una modalidad similar a la que les corresponde a las

Comisiones Investigadoras. Sin embargo, las Comisiones Ordinarias carecen de un

atributo específico que es exclusivo de las Comisiones Investigadoras, a menos

que, según lo prevé el cuarto párrafo del Artículo 88 del Reglamento, el Pleno se

los asigne y delegue de manera expresa. Ese atributo es la facultad de apremiar a

los sujetos cuya concurrencia estima necesaria para que asistan, entreguen

documentación y provean información sobre la materia de la indagación, pesquisa

o escrutinio. El mismo artículo constitucional señala que es obligatorio

comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales

investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento

judicial. Y añade que para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden

acceder a cualquier información, la cual puede implicar el levantamiento del

secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la información que afecte la

intimidad personal.

Los procesos de investigación que realizan las Comisiones Investigadoras

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tienen una estructura, naturaleza y lógica de funcionamiento, desempeño y

resultados, esencialmente distinta de la que se reconoce en los procesos de

carácter penal. Perder de vista la finalidad, objetivo y límites que son propios del

proceso de investigación parlamentaria ha sido causa de confusión y distorsiones

conceptuales, doctrinarias y también organizacionales y operativas, que han

afectado la comprensión y el funcionamiento eficaz de este importante ejercicio de

la función de control parlamentario, en particular en el marco de su contribución

en la lucha contra la corrupción. En el cuadro siguiente se muestran algunos de

los rasgos básicos más importantes que distinguen la naturaleza, finalidad y

atributos de los procesos penales y de investigación parlamentaria.

DIFERENCIAS BÁSICAS ENTRE EL PROCESO PENAL Y EL PROCESO DE INVESTIGACION PARLAMENTARIA

Materia procesal

Proceso penal Proceso de investigación parlamentaria

1. Incoación o inicio del procedimiento

- Principio de criminalidad objetiva

- No se requieren indicios objetivos de criminalidad

2. Meta del proceso

- Establecimiento de culpa ono culpa penal de acuerdo alderecho penal- No cabe autonomía respecto de normas procesales (no convencionalidad ni libre disponibilidad normativa)

- Indagación de los hechos según metas o fines éticos o políticos- La observancia de normatividad o reglas convencionales es de aplicación convencional (no imperatividad normativa)

3. Actuaciones en el proceso

- División entre procedimiento no público pre-proceso, y proceso público- Etapas formales de administración de la justicia

- Los actos de investigación son no públicos en la Comisión, y el debate parlamentario sí es público en el Pleno- Consideración y sensibilidad respecto de la influencia externa o mediática

4. Condicionesde interacción

- Equilibrio de roles entre el denunciante, el juez y el fiscal- Conducción neutral por el juez- Presencia permanente del juez durante el proceso (inmediatez)- Obligación de reserva del juez

- Ausencia de sujetos cuyas posiciones sean comparables al proceso judicial- No existen reglas sobre intereses e imparcialidad en la investigación- No se requiere la presencia permanente de los miembros de la Comisión- En principio no hay obligación de estricta reserva en los miembros de la Comisión

5. Efectos de - Cabe la restricción severa - La aprobación de las conclusiones

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la conclusión yresolución del proceso

de derechos y la sanción del imputado con medidas que afectan la libertad y el patrimonio

carece de carácter vinculante en órganos jurisdiccionales- No cabe limitación alguna en la libertad o patrimonio del investigado,porque las Comisiones Investigadorasni el Pleno tiene competencia punitiva ni sancionatoria en el proceso

Con el propósito de que las pesquisas cuenten con un marco que favorezca

la obtención de información la labor de las Comisiones Investigadoras es, en

principio, reservada. La reserva puede levantarse si no afecta los derechos a la

intimidad o a la dignidad, a la reserva tributaria, al secreto bancario, o a la

seguridad nacional. La reserva dura durante todo el período en el que las

Comisiones Investigadoras están en actividad y puede extenderse hasta el debate

del Informe en el Pleno si la información obtenida, de acuerdo al quinto párrafo

del inciso a) del Artículo 88 del Reglamento, no es estrictamente necesario

expresarla y comentarla con la finalidad y para justificar la existencia de

responsabilidad en el informe de la comisión ante el Pleno del Congreso.

En el cuadro adjunto se reseña la dinámica que siguen las comisiones

investigadoras desde su instalación hasta que se aprueba el informe final. En el

caso particular de las Comisiones Investigadoras existe disposición explícita de

que sus facultades, actividades y plazos no se suspenden durante el receso

parlamentario (inciso k) del Artículo 88 del Reglamento del Congreso)

En el desarrollo de la experiencia reciente, y como consecuencia de las

exigencias que han fijado una dinámica expansiva tanto el Tribunal Constitucional

como los órganos jurisdiccionales de nivel supranacional, se ha creado la

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tendencia de intervenir en las reglas que rigen los procesos parlamentarios. De

esa dinámica ha resultado la formulación de la teoría del debido proceso

parlamentario, según la cual los órganos del Congreso tienen que ajustarse a

reglas de tutela reforzada en las actividades funcionales que afectan derechos

sobre los cuales exista amenaza de efectos restrictivos o sancionatorios.

Entre las sentencias del Tribunal Constitucional que mayor repercusión ha

causado la STC 156-2012-PHC/TC es probablemente la más notable. Esa

sentencia contiene un conjunto de lineamientos y pautas según las cuales debe

optimizarse los procedimientos de investigación parlamentaria de manera que sea

posible mejores niveles de salvaguarda de los derechos fundamentales de las

personas citadas, o investigadas, y que se minimice el riesgo de parcialización en

el ejercicio de competencias de efectos jurisdiccionales durante el desarrollo del

escrutinio y de las pesquisas a cargo de las Comisiones Investigadoras. Esas

pautas se consignan en el cuadro adjunto.

PAUTAS PARA OPTIMIZAR LOS PROCESOS DE INVESTIGACIÓN PARLAMENTARIA

(LÍNEAS MARCADAS POR LA STC 156-2012-PHC/TC)MATERIA SENTIDO DE SU ADOPCIÓN EN EL RÉGIMEN PARLAMENTARIO

1. Taxatividad Mejorar la orientación disponible sobre los tipos o categorías deinfracción según la materia constitucional afectada y la gravedadde la lesión

2. Garantías de investigados y citados

Adecuar los procesos de investigación a la gramática de lasgarantías constitucionales, sin afectar la plenitud de la capacidadpolítica del control parlamentario mediante la indagación einvestigación por medios ni herramientas propios de los órganoscon función jurisdiccional

3. Protección contra la indefensión

Definir los límites procesales para el ejercicio de la defensa, y ladefinición de las articulaciones susceptibles de notificación ydefensa por los imputados

4. Limitaciones mediáticas y divulgación de avances

Restringir la liberalidad y exposición mediática de los integrantesde las Comisiones que realizan funciones de control político.El contenido de las declaraciones públicas se restringen a ladifusión de los acuerdos adoptados como difundibles por laComisión que investiga

5. Conflictos de interés

Desarrollar los supuestos de conflicto de interés, para orientar elejercicio neutral de la función de control parlamentario(inhibiciones, recusaciones, tachas e impedimentos)

6. Motivación de pedidos de levantamiento del secreto bancario

Definir el impacto que se logra con el levantamiento del secretobancario facilita su concesión, y también la calidad de los actos decontrol que se realiza con la información obtenida.

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No obstante que no forma propiamente parte explícita de los lineamientos

de la STC 156-2012-PHC/TC, en el cuadro que se presenta a continuación se

esbozan algunas de las medidas que, desde una perspectiva maximalista, es

posible anticipar que haya requerimiento para su observancia en el caso de la

concurrencia de los citados en calidad de investigados. No son reglas que formen

parte del derecho parlamentario vigente, pero es factible que dentro de la lógica

de la defensa que practican quienes asesoran a las personas que participan o que

cuentan con información relacionada con los hechos materia de investigación, se

articulen, primero en sede parlamentaria, y luego en sede propiamente

jurisdiccional. Con el objeto de anticipar eventuales incidencias generadas con la

interposición de recursos que afecten la eficacia del proceso de acopio de

información, así como la posterior labor de análisis de las eventuales

responsabilidades deducibles en que hubieran incurrido los investigados, es

preferible tener presente el escenario en el que se requiera o exija el

reconocimiento o cumplimiento de estos alcances.

DERECHOS DE LOS CITADOS COMO INVESTIGADOS

- Derecho y garantía de ser oído- Derecho a ser citado y oído en caso exista variación de los hechos respecto de los que sean necesarios descargos o aclaraciones- Derecho a saber el status, el motivo y circunstancias que ameritan la citación- Derecho de asistencia legal, y a la participación efectiva del letrado en el proceso investigatorio- Derecho de presencia en todas las actuaciones en las que se obtenga datos o información- Derecho de ofrecer y proponer pruebas (evidencia)- Todos los derechos que les corresponden a los testigos y a todos los que poseenevidencia relevante relativos a la presentación de pruebas y evidencias- Derecho de exponer hechos conexionados al caso, y de hacerlo oportunamente antes y después del testimonio de los testigos- Derecho a estar presente o representado en cada actuación de pruebas y en principio de igual forma en el ofrecimiento o recepción no pública de pruebas- Exigir información relacionada con ofrecimientos o actuaciones de pruebas sobre las cuales no se le permita participar desviándolo de las excepciones que debiera reconocérsele- Derecho a presentar preguntas e interrogatorios - Derecho de interrogar a los testigos y a los expertos que son citados a la Comisión

El conjunto de condiciones que cabe esperar que exijan quienes tienen la

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condición de investigados deben ser resueltas por la Comisión Investigadora

según reglas de razonabilidad que tienen base eminentemente convencional y que

se sujetan al criterio y juicio de sus miembros. La decisión sobre los extremos que

cabe conceder se rige de conformidad con la naturaleza, finalidad, objetivos y

consecuencias o efectos típicos de los procesos de investigación parlamentaria,

deslindando a este propósito las características inherentes al proceso penal que se

presentaron previamente.

38. La acusación constitucionalLa acusación constitucional es un proceso parlamentario cuya finalidad es

determinar las eventuales responsabilidades en que pueda haber incurrido un alto

funcionario, al que se lo denuncia por la comisión de delitos cometidos en el

ejercicio de la función desempeñada (antejuicio político), o la infracción

constitucional en que hubiera incurrido (juicio político) durante el desempeño de

uno de los cargos que se enuncia en el Artículo 99 de la Constitución. Los altos

funcionarios susceptibles de denuncia constitucional mediante el proceso de

acusación constitucional son el Presidente de la República, los congresistas, los

Ministros de Estado, los miembros del Tribunal Constitucional, los miembros del

Consejo Nacional de la Magistratura, los vocales de la Corte Suprema, los fiscales

supremos, el Defensor del Pueblo, el Contralor General.

La acusación constitucional no es una prerrogativa de duración ilimitada. El

procesamiento de los altos funcionarios señalados está sujeto a un plazo. Ese

plazo, según el Artículo 99 de la Constitución, rige hasta 5 años después de que

hayan cesado en el ejercicio de la función que desempeñaban. Aun cuando la

Constitución ni el Reglamento del Congreso lo precisan, la tendencia ha sido

considerar que es un plazo de caducidad y que, por lo tanto, no está sujeto a

suspensión ni interrupción.

Por la distinta gravedad de las consecuencias relativas a la esfera de los

derechos de los afectados, parece necesario distinguir la aplicación del plazo en

distinto sentido según que se trate de un proceso de antejuicio o de juicio político,

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principalmente porque las consecuencias de la prerrogativa en el tiempo afectan

de distinta manera los derechos políticos de los altos funcionarios afectados, y

porque los resultados del juicio político son definitivos y no prevén examen del

caso en sede judicial. Por la razón anterior cabe entender que el plazo de la

prerrogativa en casos de delitos de índole funcional es un plazo de prescripción,

que sí admite suspensión e interrupción, en tanto que en los casos de infracción

constitucional es un plazo de caducidad no sujeto a suspensión ni interrupción.

Tanto el antejuicio como el juicio político son procesos de raíz y rasgos

jurisdiccionales porque tienen por objeto el examen de la conducta de un alto

funcionario conforme a la normatividad vigente, sea de carácter penal o

constitucional. El juzgador es en último término el Congreso de la República, pero

el proceso que se sigue cuenta con reglas básicas y fundamentales destinadas a

permitir la defensa del denunciado, cuenta con requisitos de cumplimiento regular

cuya inaplicación puede deducirse como causal de vicio o invalidez procesal, así

como cuenta igualmente con niveles plausibles de imparcialidad en las instancias

de valoración reconocidas con el objeto de evaluar y de revisar las decisiones en

más de un nivel organizacional.

El proceso de acusación constitucional consta de dos instancias, la que está

a cargo de la Comisión Permanente que decide si debe o no acusarse al

funcionario denunciado, y la que resuelve si respecto del funcionario acusado por

la Comisión Permanente hay o no mérito o para la formación de causa ante la

Corte Suprema (en el proceso de antejuicio por delito de índole funcional), o para

destituirlo, suspenderlo o inhabilitarlo (en el proceso de juicio político por

infracción de la Constitución). Esta última es la instancia de competencia exclusiva

del Pleno, en la que las decisiones se toman sin participación de quienes lo

hicieron ante la Comisión Permanente. La etapa del proceso ante la Comisión

Permanente cuenta con una fase específica y propiamente investigatoria que está

a cargo de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, que es un órgano

dependiente y auxiliar de la Comisión Permanente.

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No obstante el interés que ha mostrado el Tribunal Constitucional en el

desarrollo de la noción del debido proceso en las Comisiones Investigadoras, que

carecen por completo de atribuciones jurisdiccionales y cuyas conclusiones por

mandato constitucional no tienen carácter vinculante, es el proceso de acusación

constitucional en el que con mayor rigor se exigen y observan las reglas y

principios del debido proceso. Dichas reglas se establecen en el Artículo 89 del

Reglamento del Congreso y forman parte de un desarrollo especializado cuyo

comentario excede los límites propios de esta obra.

Para aprobar la formación de causa ante la Corte Suprema por la comisión

de delitos de índole funcional el Reglamento dispone en el segundo párrafo del

inciso i) del Artículo 89 que el acuerdo aprobatorio de una acusación

constitucional, por la presunta comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones

requiere la votación favorable de la mitad más uno del número de miembros del

Congreso, sin participación de los miembros de la Comisión Permanente. Esta

mayoría es inferior a la exigida para acordar la sanción por infracción de la

Constitución. El tercer párrafo del mismo inciso señala que el acuerdo aprobatorio

de sanción de suspensión, inhabilitación o destitución por infracción

constitucional se adopta con la votación favorable de los 2/3 del número de

miembros del Congreso, sin participación de la Comisión Permanente.

Con la aprobación de la propuesta de haber lugar a la formación de causa en

el antejuicio por la comisión de delitos de índole funcional se habilita el

procesamiento del alto funcionario en sede judicial. El segundo párrafo del

Artículo 100 de la Constitución señala que en caso de resolución acusatoria de

contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema

en el plazo de 5 días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente.

Y el cuarto párrafo precisa que los términos de la denuncia fiscal y del auto

apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la

acusación del Congreso.

Si el proceso parlamentario concluye con la adjudicación de responsabilidad

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por infracción de la Constitución, el Congreso puede, según el primer párrafo del

Artículo 100 de la Constitución, inhabilitar al alto funcionario para el ejercicio de

la función pública hasta por 10 años, destituirlo de su función sin perjuicio de otra

responsabilidad, o suspenderlo en el ejercicio de la función si aún la desempeñaba

al momento en que el Congreso resuelve el juicio político.

39. La vacancia del Presidente de la RepúblicaEl proceso de vacancia presidencial que establece el Reglamento se refiere

únicamente a la causal que la Constitución recoge en el inciso 2 del Artículo

113, relativo a la permanente incapacidad moral o física del Presidente de la

República. No incluye, por ejemplo, la vacancia que resultaría del supuesto

contemplado en el inciso 4 que se refiere a salir del territorio nacional sin

permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado.

El Artículo 89-A del Reglamento desarrolla el artículo constitucional como

consecuencia de los planteamientos elaborados por el Tribunal Constitucional en

la STC 6-2003-AI/TC, en la que estableció requisitos para tramitar los pedidos de

vacancia. La adición que resultó de la reforma prevé la evaluación y decisión del

Congreso, sin Comisión alguna que prepare el caso ante el Pleno. Como ocurre

con casos de flagrante indisciplina parlamentaria que puede concluir con la

sanción de suspensión de un miembro del parlamento, el Pleno puede abocarse

de modo directo e inmediato al conocimiento de un pedido de vacancia

presidencial. Este arreglo supone que el proceso tiene carácter sumario, y no se

precisa de consulta a órganos a los que se asigne la preparación de evidencia ni

consenso antelado alguno.

El instrumento con el que se inicia el proceso es una Moción de Orden del

Día presentada por lo menos por 26 congresistas, que equivale al 20 por ciento

del número legal. La Moción debe motivarse con sustento de hecho y de

derecho, además de la documentación conforme a la cual puede acreditarse las

afirmaciones relevadas en la Moción. Esta Moción tiene preferencia en el

debate, lo cual importa que debe tramitársela antes que cualquier otro asunto

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pendiente en la agenda o el orden del día. Considerando que existe una

redacción similar en relación con las mociones de interpelación a los ministros

de Estado, cabe entender que por la mayor gravedad y significado que tiene

para la conducción del país, no obstante coexistir un mismo tipo de provisión

para ambas situaciones, la que prevalece en caso de concurrencia debe ser el

tratamiento de la moción relativa a la vacancia de la presidencia.

El Presidente de la República está asistido de la facultad de recibir el texto

de la moción presentada, y durante el proceso de debate que ocurra en su

oportunidad cuenta con espacio de 60 minutos para realizar su defensa y los

descargos correspondientes, por sí mismo o con asistencia de quien él designe

como defensor o letrado.

Luego de presentada la Moción y de correrse traslado al Presidente de la

República, el Reglamento preceptúa que debe consultarse la admisión de dicha

Moción. El número de votos requeridos para admitir la Moción es el que

represente una cantidad de congresistas superior al 20 por ciento de los hábiles.

La fecha en que debe votarse la Moción también tiene una previsión: no puede

dejar de consultarse en la sesión siguiente a aquélla en la que se da cuenta de la

Moción.

Si la Moción es admitida el Reglamento establece como siguiente paso el

debate y votación del pedido de vacancia. Como ocurre con las mociones de

interpelación y de censura, las de vacancia del Presidente de la República

también cuentan con el denominado período de enfriamiento, que para este caso

consiste en que el debate no puede iniciarse antes del tercer día ni luego del

décimo. Sin embargo este período admite dispensa de plazo menor, el mismo

que puede incluso ocurrir de modo fulminante e inmediato, mediante el voto de

104 congresistas, que equivale a las cuatro quintas partes del número legal. Si

por inconvenientes relativos a fechas y plazos fuera necesario se prevé también

la posibilidad de que se convoque a una sesión especial con el objeto de debatir

y votar el pedido de vacancia.

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Para vacar al Presidente de la República se requieren 87 votos, que es el

número mínimo de congresistas superior a los dos tercios prescrito en el inciso

d) del Artículo 89-A. Si este número se alcanza el Presidente queda vacado. La

formalidad exigida luego de la vacancia es que ésta sea publicada y comunicada.

La Resolución del Congreso en que consta el acuerdo es publicado en el diario

oficial dentro de las 24 horas posteriores a la recepción del instrumento que se

transmite para su inclusión o, si el caso lo requiriese, por orden del Presidente

del Congreso se dispone la publicación en un diario de los de mayor circulación

nacional.

La vacancia rige, según qué suceso ocurriera en primer lugar, o desde que

ésta se comunica al Presidente que con la toma de conocimiento del instrumento

en que ella consta queda removido, o desde que la resolución de vacancia es

publicada en los medios de comunicación. A la par que opera la remoción,

simultáneamente, se genera el acto de reemplazo del Presidente conforme a la

cadena de sucesión según el orden que prevé la Constitución.

40. El control de las potestades normativas del gobiernoCon la aparición del Estado intervencionista durante la primera mitad del

siglo XX y particularmente con su apogeo en el Perú durante la etapa del gobierno

revolucionario de las fuerzas armadas (1968-1980), se inician cambios importantes

en los procesos políticos, algunos de los cuales han marcado y dejado una secuela

aún tangible en el régimen parlamentario peruano. Es el inicio de una fuerte

tendencia al intervencionismo legislativo, bajo el incierto supuesto de que la

realidad debe quedar regulada por normas y que la libertad debe ser un espacio

circunscrito y limitado por el Estado. La desconfianza en los usos apropiados de la

libertad, y la concepción tutelar del Estado bajo un modelo hegemónico de la

economía, de la sociedad y de la vida en general, favoreció que el Estado peruano

se convirtiera en una máquina productora de normas desde la visión vertical y

fundamentalistamente unidimensional del gobierno militar.

Si bien durante el gobierno de facto se gobernó con decretos leyes, cuya

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característica principal era la de tener el rango de una ley sin que éste fuera

elaborada por un cuerpo de representantes electos por el pueblo, luego la

tendencia legislativa asumida por el Poder Ejecutivo se mantuvo y fortaleció desde

el proceso de retorno de la constitucionalidad en Julio de 1980, luego de la

Asamblea Constituyente de 1979. Aprovechando tendencias intervencionistas

similares de origen europeo, principalmente francés y español, la Constitución de

1979 reconoció el proceso de delegación de facultades y la capacidad del gobierno

de dictar medidas extraordinarias de carácter económico mediante decretos

expedidos por el Poder Ejecutivo, y formalizó las competencias legislativas del

órgano administrador del Estado.

Dentro de este contexto y antecedentes es que la Constitución de 1993

mantiene y reproduce el paradigma del intervencionismo legislativo del Poder

Ejecutivo y, en consecuencia, la lógica de la regulación de las diversas

dimensiones en que opera la sociedad desde las premisas del derecho

administrativo. El papel del Congreso como legislador varía potencialmente desde

el período del gobierno militar y se concreta un nuevo reposicionamiento del

órgano legislativo a partir de 1980. Es en este contexto que el ejercicio de la

función y de la actividad legislativa tiene un perfil que nunca conoció el

parlamento peruano antes de 1968. El Poder Ejecutivo interviene prolíficamente

como legislador, y el Congreso, en ese nuevo escenario, debe desempeñarse como

instancia de control de las potestades legislativas asumidas por el órgano

administrador del Estado.

La Ley 25397, del reequilibrio de poderes

El relativo margen de intervención legislativa del gobierno entre 1980 y

1992 no tuvo mayor control, sin embargo, hasta que el Congreso logró aprobar la

Ley 25397, llamada ley del reequilibrio de poderes, en la que se especificaban los

requisitos y el proceso de control sobre la dación de cuenta que estaba obligado a

rendir el Presidente de la República, y respecto de la cual el gobierno de Alberto

Fujimori indicó que consistía en un golpe de Estado del Congreso contra el Poder

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Ejecutivo.

Previamente a la aprobación y vigencia de la Ley 25397 existió una

corriente de opinión que reclamaba mayor control en el ejercicio de las

atribuciones normativas del Presidente de la República. El año 1991 se intentó

la censura contra el Ministro de Trabajo de entonces, Carlos Torres y Torres

Lara, cuando acudió a la Cámara de Diputados para responder un pliego

interpelatorio en el que se lo cuestionaba por la expedición de decretos de

urgencia con los que se modificaba el contenido de una ley. El Ministro no fue

censurado y de esta forma se condonaron usos de otro modo excesivos de una

potestad normativa, no sólo carentes de sustento constitucional expreso, sino

además potencialmente usurpativos de la facultad legislativa preeminente y

primordial del Congreso. Como consecuencia de esta situación se percibió y

generó la necesidad de dictar una norma de desarrollo constitucional conforme

a la cual se sistematizaba todos los casos en los cuales el Presidente de la

República debía dar cuenta al Congreso por el ejercicio de potestades de índole

normativa, a la vez que se perfilaban los procesos de control parlamentario

sobre dicho ejercicio normativo.

La dación de la Ley 25397 corona y normaliza el proceso de mutación

constitucional formalizando no sólo el ejercicio que venía realizando el

Presidente de la República entre 1980 y 1992, sino además estableciendo el

proceso que debía seguirse en las Cámaras respecto de cada uno de los actos

normativos expedidos por el Poder Ejecutivo. La Ley 25397 se originó en

proyectos iniciados en el Senado durante el período 1985-1990, los que luego de

su actualización en el período 1990-1995, dieron lugar a la aprobación de la ley

por ambas Cámaras. El gobierno observa la ley con fecha 7 de Enero de 1992. La

Comisión Permanente del Congreso tramita las observaciones al Congreso con

fecha 8 de Enero. Luego de autoconvocado el Congreso según la facultad

consignada en el Artículo 168 de la Constitución, se remite las observaciones al

Senado, como Cámara de origen, con fecha 20 de Enero de 1992. El Senado

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reconsidera la ley aprobada el 23 de Enero, insistiendo en el texto sancionado por

ambas Cámaras, por 38 votos a favor y 12 en contra. Diputados recibe la

comunicación del Senado el 24 de Enero, fecha en que la envía a la Comisión de

Constitución. El 29 de Enero pasa al Orden del Día el dictamen, oportunidad en

que se debate y vota la reconsideración, insistiendo por la ley aprobada 102

Diputados. En sesión solemne desarrollada en el Salón de la Presidencia del

Senado, la ley fue promulgada conforme al Artículo 193 de la Constitución de

1979, el 3 de Febrero de 1992, por el Senador Felipe Osterling, en esa

circunstancia Presidente del Congreso. Su texto fue publicado el 9 de Febrero, y

su vigencia se inició, según el Artículo 195 de la Constitución, el día 25 de Febrero

de 1992.

No obstante el conflicto que se generó entre el Congreso y el Presidente

de la República en Febrero de 1992, el Reglamento del Congreso que aprobó el

Congreso Constituyente en Julio de 1995, reconoció la facultad de control

parlamentario sobre la potestad presidencial de dictar decretos legislativos

previa habilitación de facultades al amparo del Artículo 104 de la Constitución,

decretos de urgencia de índole económica o financiera, con carácter provisional

según lo prevé el inciso 19 del Artículo 118 de la misma ley fundamental, y la

celebración, ratificación o adhesión de los convenios o tratados internacionales

ejecutivos al amparo del Artículo 57 de la Constitución. La adopción del marco

general de la Ley 25397 ha dado lugar a discusiones respecto a la vigencia de

reglas específicas sobre las que los artículos reglamentarios guardan silencio.

Entre las materias más controvertidas objeto de discusión debe

considerarse la vigencia del procedimiento de control sobre la declaración del

régimen de excepción, sobre el que no hay previsión alguna en el Reglamento.

Igualmente se ha dejado de precisar la cuestión del plazo de vigencia de los

decretos de urgencia que, según la Ley 25397 tenía como máximo 6 meses

(presunción de caducidad), y su pérdida de vigencia desde que el Congreso

resuelve que exceden los parámetros constitucionales (ya sea con efectos

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ultractivos, o retroactivos).

En el cuadro que se adjunta a continuación puede advertirse la cantidad

de normas con rango o valor de ley que producen los órganos del Estado central,

en el que es posible advertir el flujo o tasa de aprobación de normas en el Perú,

así como los distintos perfiles legislativos en el uso de la potestad normativa en

cada uno de los períodos constitucionales según órgano estatal, desde que entra

en pleno vigor la Constitución de 1993 en Julio de 1995, hasta finalizar el mes de

Diciembre de 2014 (casi 20 años de ejercicio político), y el ratio de actividad

normativa de valor legal del gobierno en relación con la producción legislativa

del Congreso.

PRODUCCIÓN Y FLUJO NORMATIVO EN EL ESTADO CENTRAL

(Julio 1995 - Diciembre 2014)Período Leyes y

Resoluc.Legislativas

DecretosLegislativ

os

Decretosde

Urgencia

Ratio sumaDDs.

Legislativosy Urgencia /

Leyes

Totalnormas

delperíodo

1995-2000(Prom.mensual)

815(13,6)

120(2)

456(7,6)

0,71/1 1391(23,2)

2000-2001(Prom.mensual)

169(14,1)

13(1,1)

171(14,25)

1,1/1 353(29,4)

2001-2006(Prom.mensual)

1367(22,8)

42(0,7)

205(3,3)

0,18/1 1612(26,9)

2006-2011(Prom.mensual)

924 (15,4)

135(2,3)

383(6,3)

0,56/1 1442(24)

2011-2016(a 31 Dic.2014)(Prom.mensual)

514

(12,5)

178

(4,3)

42

(1,02)

0,43/1 743

(18,1)

TOTAL

(Prom.mensual)

3789(16,3)

488(2,1)

1257(5,4)

0,46/1 5541(23,8)

Fuente: SPIJElaboración: propia

El cuadro que precede es útil para caer en cuenta de los medios que debe

adoptar el Congreso para optimizar tanto el ejercicio de la atribución legislativa

que ejercita por derecho propio, como los recursos que debe prever para

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cumplir eficientemente la función de control que le corresponde. La pregunta es

si es posible producir normas a una tasa superior a una norma por cada día útil,

en condiciones tales que la norma cuyo texto se aprueba reúna las condiciones y

estándares de calidad que aseguren que su vigencia crea más beneficios que

costos para la sociedad.

En otras palabras, ¿qué tan eficaz es el papel legislativo del Congreso y la

tarea que le corresponde como órgano de control de la legislación que pone en

vigencia el Poder Ejecutivo, como para asegurar la calidad de las normas de

valor legal a una tasa igual a una norma por día hábil? ¿Ha fijado el Congreso

estándares técnicos de normalidad legislativa según los cuales demostrar la

eficacia, impacto y eficiencia de su desempeño, como órgano representativo del

Estado, y cuenta con las competencias, con un modelo de sus procesos, y con el

personal y los recursos logísticos necesarios, para garantizar que cada norma es

necesaria, útil y técnicamente correcta para cumplir con las necesidades

legislativas de la sociedad?

Una cuestión general que ha quedado sin precisar es que en todos los

casos de dación de cuenta previstos en el Reglamento, independientemente de

la denominación que se diera a la forma del acto del Congreso, el acuerdo en el

que se formalice su conclusión y resolución se agota con la promulgación del

Presidente del Congreso, y por lo tanto, en armonía con el principio de

proscripción de la concentración del poder político inherente a todo régimen

republicano, no puede ser objeto de observación alguna por el Presidente de la

República.

Los decretos legislativos

Los decretos legislativos son una especie normativa cuya peculiaridad es

que se aprueban sin otra intervención del parlamento que la ley, a propuesta del

gobierno, con la que se habilita al Poder Ejecutivo para que legisle durante el

plazo y sobre las materias objeto de delegación. El gobierno legisla, en este caso,

porque el Congreso lo faculta y lo habilita para que use la potestad legislativa,

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dentro de un plazo determinado, y por las materias específicamente establecidas

en la ley habilitatoria.

Es un caso de asunción consentida de atribuciones o potestades legislativas

privativas del Congreso. El antecedente histórico más próximo de esta figura,

anterior incluso al Artículo 188 de la Constitución de 1979, fue la habilitación

otorgada por las leyes 8463, 9047, 14953, 16701, o 17044, durante la vigencia de

la Constitución de 1933, que no previó el uso de los decretos legislativos ni

reconoció la posibilidad de delegación de facultades legislativas.

No obstante no incluirse entre los impedimentos previstos en el literal b)

del inciso 2 del Artículo 76 del Reglamento del Congreso, la habilitación legislativa

se considera parte del dominio reservado al Poder Ejecutivo y procede a propuesta

del Presidente de la República según los límites establecidos en el literal d) del

inciso 1 del mismo artículo. Es parte de la lógica en el funcionamiento de la

habilitación legislativa que se concede que, durante el plazo en el que rige, el

Congreso se inhibe de legislar sobre las materias objeto de delegación. De manera

similar es parte de esta lógica que el Congreso queda liberado de la restricción

inherente a la delegación desde que el decreto legislativo es publicado y, por lo

tanto, que el mismo puede ser objeto de modificación a pesar de que existiera

vacatio legis en el mismo que anunciara un término de vigencia distinto al que la

Constitución señala en el Artículo 109.

Según el inciso a) del Artículo 90 del Reglamento, la dación de cuenta de

la expedición de decretos legislativos debe realizarse dentro de los tres días

posteriores a su publicación. El órgano encargado de analizar el ejercicio

regular de la delegación es la Comisión de Constitución, o la que la propia ley

habilitatoria indique. Las características del análisis suponen que el mismo sea

de carácter formal y no material, sobre el cumplimiento de los términos del

encargo o habilitación impuestos sobre la extensión de la materia y los términos

del tiempo de la delegación, que el ejercicio de la habilitación se haya cumplido

dentro de los límites de la Constitución.

148

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Concluida la evaluación, según el inciso c) del Artículo 90 del Reglamento la

Comisión presenta su dictamen, obligatoriamente, en un plazo que no mayor de

diez días. El control normativo no supone, de suyo ni en principio, una evaluación

sobre la materia delegada, no tiene las características de un examen jurisdiccional

sobre la constitucionalidad del decreto legislativo y, como consecuencia de la

actividad de control, cabe el inicio de la actividad legislativa, como proceso aparte,

para derogar o modificar el decreto legislativo dictado. Según los términos del

dictamen el Pleno puede tomar medidas para subsanar el exceso o la

contravención sin perjuicio de la responsabilidad política de los miembros del

Consejo de Ministros.Los decretos de urgencia

Los decretos de urgencia son otra especie normativa excepcional que escapa

al principio político de que en una democracia representativa las leyes son

aprobadas por el pueblo a través de sus mandatarios. Los decretos de urgencia

son normas. Tienen fuerza y rango de ley. Según el inciso 4 del Artículo 200 de la

Constitución puede usarse la acción de inconstitucionalidad para demandar que

queden sin efecto. Los decretos de urgencia los dicta el Presidente de la República en dos

casos: (1) cuando el interés nacional exige que, sin recurrir a aprobación del

Congreso, cree o modifique legislación, sobre materias que el inciso 19 del

Artículo 118 de la Constitución exige taxativamente que sean de carácter

económico y financiero, bajo la condición de que lo requiera el interés nacional; y,

(2) según el segundo párrafo del Artículo 135 de la Constitución durante el

interregno entre una disolución del Congreso y la instalación del nuevo Congreso.En tanto especie legislativa los decretos de urgencia son normas afectadas

de precariedad debido a su naturaleza urgente, excepcional y provisional. No

son permanentes, ni indefinidos. Nacen con vocación de caducidad. Son pues un

instrumento precario (tolerado e inestable, y sin título bastante para tener el valor

de la ley, aunque tenga su fuerza), temporal (el transcurso de su plazo de vigencia

los liquida) y extraordinario (su abordaje de materias legales es excepcional, no

regular).

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De estas tres características la única que no reconoce el Reglamento del

Congreso es la temporalidad y caducidad, que sí se prevé en la Ley 25397, cuya

vigencia no ha sido frontal ni legislativamente cuestionada. Tampoco se regulan

los efectos que genera el silencio parlamentario durante el proceso de control de

los decretos de urgencia, ni cabe, por lo tanto, presumir la convalidación (silencio

positivo que convierte formalmente el decreto de urgencia en norma por

aplicación de una condición resolutoria positiva), ni la derogatoria (silencio

negativo que formalmente deja sin efecto el decreto de urgencia por aplicación de

una condición resolutoria negativa ), ni si tales efectos operarían retroactiva (ex

tunc) o ultractivamente (ex nunc), porque tampoco se ha previsto un plazo máximo

de inacción u omisión parlamentaria. Esta dimensión está pendiente de resolverse

y mientras no se atienda cabe calificar la situación pendiente de atención como

delicada en atención precisamente a la precariedad normativa en que se ha dejado

el régimen legislativo con decretos de urgencia que son tratados y mantenidos en

una condición de normalidad jurídica y política que no les corresponde. La validez

de los decretos de urgencia, en este sentido, se ha desatendido y descuidado no

sin cierto grado de negligencia en el ejercicio de la función representativa, porque

la precariedad de este tipo de norma es tratada sin caer en cuenta de la gravedad

del estado que tienen estas modalidades del uso excepcional del poder por el

gobierno.

El inciso a) del Artículo 91 del Reglamento prevé que dentro de las 24

horas posteriores a su publicación, el Presidente de la República da cuenta, por

escrito, al Congreso o a la Comisión Permanente, según el caso, adjuntando

copia del decreto. El inciso b) del mismo artículo dispone que el Presidente del

Congreso, a más tardar el día útil siguiente, envía el expediente a la Comisión

de Constitución y Reglamento para su estudio dentro del plazo improrrogable de

15 días útiles. La evaluación y escrutinio de la Comisión de Constitución

comprende la verificación de las condiciones calificadas como urgentes y, según

el inciso c) del Artículo 91 del Reglamento fundamenta su opinión respecto a la

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urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo

inminente de que se extiendan constituye un peligro para la economía nacional

o las finanzas públicas.

Los convenios internacionales ejecutivos

La tercera modalidad de control de potestades normativas del gobierno

es la referida a los tratados o convenios internacionales ejecutivos. Son los

instrumentos a que se refiere el Artículo 57 de la Constitución cuando los

distingue de la forma general de los tratados que son aprobados por el

Congreso. El Artículo 92 del Reglamento los identifica señalando que los

tratados internacionales que celebre o ratifica y adhiere el Presidente de la

República al amparo del artículo 57 de la Constitución Política se denominan

“Tratados Internacionales Ejecutivos” para efectos internos, aun cuando fuere

diferente la denominación que en los mismos convenios internacionales se

expresen, y sólo pueden versar sobre materias distintas a las contempladas en el

artículo 56 de la Constitución Política. El Artículo 56 de la Constitución contiene

el dominio reservado del Congreso en materia de tratados, y la materia positiva

y privativa de exclusiva competencia del Congreso sobre la que no procede

aprobación por el Poder Ejecutivo son los tratados que se refieran o afecten los

derechos humanos, la soberanía, dominio o integridad del Estado, la defensa

nacional o las obligaciones financieras del Estado, la modificación o supresión

de tributos, el contenido de alguna ley, o los que requieran medidas legislativas

para su ejecución.

De acuerdo al Artículo 92 del Reglamento del Congreso, el Presidente de la

República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente, por escrito, dentro

de los 3 días útiles posteriores a su celebración, de los tratados internacionales

ejecutivos a que dé curso. No debe esperarse, según esta norma, que el gobierno

formalice la aprobación mediante un decreto o resolución con la cual se haga de

conocimiento público la asunción de los compromisos contenido en el convenio, ni

es necesario tampoco que se conozca los alcances o contenido, ni que el convenio

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haya sido publicado. La obligación de dar cuenta se inicia con la celebración, la

misma que se ejecuta estrictamente entre las partes del convenio. Desde el momento de la celebración empieza a correr el plazo que debe

cumplir el gobierno. El propio Artículo 92 prescribe que la omisión de este

trámite suspende la aplicación del convenio, el cual, si ha sido perfeccionado

con arreglo a las normas del Derecho Internacional, no surte efectos internos.

La consecuencia por la omisión en que incurre el Presidente de la República, y

que el Reglamento sanciona con la suspensión en la aplicación del convenio y

con la negación de efectos en territorio nacional, es una cuestión delicada y

discutible. Con esta regla se disocian los frentes internacional y doméstico

convirtiendo al Perú en potencial infractor de compromisos asumidos

internacionalmente. Anticipar y prever las consecuencias de inaplicación señaladas en el

Artículo 92 lleva consigo la exigencia en el gobierno en general, y en la

Cancillería en particular, de tomar precauciones relativas a eventuales ajustes

normativos internos que resultan del proceso de control que el parlamento debe

ejercitar sobre los convenios que, excepcionalmente, puede aprobar, celebrar,

adherir, ratificar y denunciar el Presidente de la República. Obviar la norma de

control prevista en el Reglamento del Congreso hace políticamente responsable

al gobierno por la suspensión unilateral en la ejecución y aplicación del convenio

internacional, y responsable a nivel estatal, además, por la negligencia

cometida respecto de los alcances del compromiso establecido.Salvo que el instrumento internacional sujetara la aplicación de su

contenido a algún proceso funcional, orgánico o normativo interno, para la

comunidad internacional las normas rigen desde que se presume válidamente

formada la voluntad por los agentes involucrados en el proceso internacional de

generación de la voluntad. Contradecir la aplicación con una provisión

suspensiva de la vigencia y otra negatoria de efectos produce un marco

potencialmente complejo de conflictos de orden práctico y normativo, porque

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propicia la esquizofrenia legal entre el orden internacional y el orden interno en

vez de armonizar uno y otro ámbitos.Luego de recibida la rendición de cuentas del Poder Ejecutivo el segundo

párrafo del Artículo 92 del Reglamento dispone que a más tardar dentro de los

tres días útiles, el Presidente del Congreso remite copia a las Comisiones de

Constitución y Reglamento, y de Relaciones Exteriores, las que estudian y

dictaminan los tratados internacionales ejecutivos puestos en su conocimiento

en el plazo de 30 días útiles, verificando si se ha cumplido con lo dispuesto por

los artículos 56 y 57 de la Constitución y el Reglamento del Congreso. Como

parte del proceso de control la Comisión discute y vota sobre el ejercicio de la

atribución presidencial, y aprueba el dictamen correspondiente.

El Reglamento sólo prevé la situación de un dictamen negativo, indicando

que el Presidente del Congreso debe poner el dictamen negativo a consideración

del Pleno o de la Comisión Permanente, y que si se aprueba la conclusión del

dictamen negativo, emite resolución legislativa dejando sin efecto el tratado, lo

que notifica al Presidente de la República para que dentro de los cinco (5) días

útiles siguientes corra aviso a las demás partes. Una vez publicada la resolución

legislativa, el tratado pierde vigencia interna. Como en el caso de la omisión del

acto de dar cuenta oportuna sobre la celebración de un convenio internacional

ejecutivo, la consecuencia prevista en el Reglamento también importa la

disociación entre las obligaciones internacionales del Estado y la aplicación de

esas obligaciones en la esfera interna, con lo cual se precipita la posibilidad de

acciones con las que se exija la responsabilidad del Estado ante su contraparte.

Para facilitar la coordinación entre el parlamento y el gobierno parecería

una alternativa idónea, conveniente y justificada, la utilización de un proceso de

consulta previo entre el Poder Ejecutivo y el Congreso, para evitar situaciones

incorregibles o de consecuencias graves para el Estado, porque el actual

mecanismo de control ex post incentiva y facilita la irremediable creación de

conflictos en caso de discrepancia entre parlamento y gobierno. Resulta mucho

más fácil que la coordinación se produzca antes de asumir obligaciones

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internacionales que llegar a situaciones o de sumisión parlamentaria o de

infracción constitucional por disenso en la interpretación de las facultades y

competencias en cada uno de los órganos del Estado. De ahí que parezca más

conveniente prever una regla dentro de la lógica de la cooperación y anticipación

que estableciera que el Presidente de la República puede someter a consulta de

las Comisiones de Constitución y Reglamento y de Relaciones Exteriores del

Congreso, el texto de los tratados internacionales ejecutivos que proyecte

celebrar o ratificar, a fin de que éstas los estudien y expresen su conformidad

con carácter preliminar y sin carácter vinculante para el Pleno. La coordinación

ex ante puede, en efecto, ser de mayor utilidad e impacto que el control ex post

en los términos que ha recogido el texto actual del Artículo 92 del Reglamento.

COMPROBACIÓN DE APRENDIZAJES

1. ¿En qué sentido es que la figura del Presidente del Consejo de Ministros es un

exceso retórico?

2. ¿Por qué se afirma que el nombramiento del gabinete por el Presidente de la

República es un acto sujeto a condición resolutiva?

3. ¿Qué tipo de mayoría es necesaria para la aprobación de la investidura del

gabinete?

4. ¿Cuáles son los principales procedimientos para obtener información en el

Congreso, y cuáles son los rasgos más importantes que los distinguen unos de

otros?

5. ¿Con cuántos días de anticipación debe remitirse al gobierno las preguntas que

presentan los congresistas en el procedimiento de estación de preguntas?

6. ¿Por qué suele recurrirse a la concurrencia voluntaria, o a la invitación, en vez de

la interpelación?

7. ¿En qué consiste el período de enfriamiento de la interpelación?

8. ¿Es constitucional e imperativamente exigible que antes de la censura los

ministros hayan concurrido al Pleno del Congreso?

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9. ¿Cuáles son las reglas aplicables al período de enfriamiento de la censura?

10. ¿Qué régimen de plazos se aplica a la consulta sobre la aprobación de la

cuestión de confianza planteada por un ministro?

11. ¿Pueden los proponentes de la creación de una Comisión Investigadora ser

miembros de ésta?

12. ¿En qué se diferencian el proceso penal y el proceso de investigación

parlamentaria?

13. ¿Qué justifica que el proceso de investigación parlamentaria tenga carácter

reservado, y en qué momento la investigación tiene carácter público?

14. ¿Cómo se diferencian el antejuicio y el juicio políticos en el proceso de

acusación constitucional?

15. ¿Es indefinido el plazo dentro del cual rige la prerrogativa de la acusación

constitucional?

16. ¿Con qué mayoría aprueba el Pleno las resoluciones sobre los casos de

antejuicio y de juicio político?

17. ¿Es exigible la vacancia de la presidencia de la república por salir del territorio

nacional sin permiso del Congreso, o por viajar más allá de los límites de su

autorización?

18. ¿Con qué mayoría se presenta la moción para vacar al Presidente de la

República, y con qué mayoría se aprueba la vacancia?

19. ¿Puede considerarse que el Congreso produce mayor cantidad de legislación

que el gobierno en el Perú?

20. ¿Pueden los congresistas presentar proyectos de delegación de facultades al

Presidente de la República?

21. ¿Qué comisión es competente para dictaminar sobre la corrección del uso de

facultades delegadas?

22. ¿Qué características tienen los decretos de urgencia?

23. ¿Sobre qué se pronuncia la Comisión que examina los decretos de urgencia?

24. ¿Qué materias están excluidas de la facultad de aprobar convenios

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internacionales ejecutivos?

25. ¿Qué consecuencias genera que el Congreso apruebe dejar sin efecto el

convenio internacional ejecutivo aprobado por el gobierno?