FACULTADES TRIBUTARIAS MUNICIPALES, EL SUELO URBANO Y …

FACULTADES TRIBUTARIAS MUNICIPALES, EL SUELO URBANO Y LA PLUSVALíA.

(A propósito de la Contribución por Mejoras implementada por el Concejo Deliberante del

Municipio de Trenque Lauquen (Ordenanza W 3.184/2009) en la Provincia de Buenos Aires).

Juan Luis CADIERNO

l.- Introducción.

La multiplicidad y extensión de las incumbencias Municipales están determinando ab initio una necesidad de grandes recursos. A su tumo, el amplio espectro de los servicios a prestar por el Municipio convierte a estas urgencias en perentorias1.

En razón de ser un gobiemo de tercer grado, los Municipios ven limitada su autonomía en función de las consecuencias lógico-jurídicas que devienen de aquellas competencias reservadas al Estado Nacional y a las Provincias. El financiamiento de los gobiemos locales se encuentra estrechamente ligado al ejercicio de su autonomía y a la posibilidad de transformar la realidad social Municipal a partir de inversiones necesarias y productivas.

Por otro lado, los Municipios ven acotadas las posibilidades de crear tributos en razón del sistema tributario adoptado por la República Argentina. Sin embargo, en cuanto a inversiones en infraestructura, existen métodos regulatorios de urbanismo que

1 ZUCCHERINO R. M. y MORENO RIDINER M. L Tratado de Derecho Federal, Estadual, Estatuyen te y Municipal Argentino y Comparado, Buenos Aires, Lexis Nexis, Segunda Edición (16/03/2007), Tomo II, p. 2'!!l.

Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx

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permiten recuperar parte de ella, imprimiéndole un factor redistributivo al suelo. Este trabajo se avocará al análisis del tributo a la Plusvalía urbana en la Municipalidad de Trenque Lauquen, (Provincia de Buenos Aires) su propósito redistributivo, y la facultad Municipal para crearlo.

11.- El suelo urbano y la plusvalía

La captura de parte de la valoración producida por incrementos de valor que experimentan los terrenos a lo largo del proceso de urbanización, en general, son ajenos a los propietarios del suelo, pese a lo cual son apropiados en forma privada por los dueños de los inmuebles, si es que no media una actuación especifica del sector público para recuperarlo. Los instrumentos de captura de plusvalías son herramientas legítimas para recuperar por distintas vías una porción del valor de la tierra que las acciones públicas han contribuido a generar2 .

La concepción económica del suelo en América Latina recoge la concepción civilista en el cual la propiedad es el derecho absoluto, supremo sobre los bienes, y que los otros derechos solo podrían ser limitaciones o fracciones de ese derecho total y absoluto3 • En contraste con esta posición, encon-

' SCATOLINJ j. L., "El suelo como Factor Redistribulivo (La Municipalidad de Trenque Lauquen demuestra que se puede)", RAP Bs. As. (83-84),Sección Actualidad (6/12/2011), p.168/175. 'MADONAOO COPELLO A., (200!1), "La propiedad en la Constitución Colombiana de 1991. Superando la tradición del Código Civil". Arocha, Jaime, compilador . Universidad Nacional de Colombia. Centro de Estudios Sociales. Cita de GANEM J, E. en "Captura de Valor en las Haciendas Municipales. La Potencialidad en la Municipalidad de Rosario" (en línea), Undécimas Jornadas "Investigaciones en la Facultad" de Ciencias

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tramos una concepción de propiedad como derechodeber, en la que se reconocen caracteristicas especiales que tiene el bien -suelo y se le otorga una función social. Así, este derecho está sujeto al cumplimiento de obligaciones que permiten superar la oposición entre lo público y lo privado. Se puede mencionar como paradigma que en la Provincia de Santa Fe, esta función está contemplada en su Constitución Provincial. De este modo, en su art. 15 se determina que "la propiedad privada es inviolable y solamente puede ser limitada con el fin que cumpla una función saciar'.

En este sentido, la regulación del mercado del suelo a través de distintos instrumentos que afecten su precio es esencial para hacer efectivo el concepto de función social del mismo, ya que esta regulación permitirá atacar la especulación que impide a gran parte de la población el acceso a la vivienda y al conjunto de infraestructuras, servicios, y equipamientos de carácter colectivo que son uno de los elementos que por excelencia definen la ciudad. Cuando hablamos del valor del suelo, inmediatamente debemos asociar el concepto denominado "plusvalía". Existen diferentes conceptos de plusvalías, todas referidas ·al aumento de valor de una cosa por causas externas a ella. El valor del suelo es producto de distintas acciones de desarrollo urbano encaradas generalmente por el conjunto

Económicas y Estadísticas de la Universidad Nacional de Rosario celebradas en noviembre de 2007 (23/04/2013). Disponible en Internet en: http:/ f 'WWW.fcecon. unr .edu.ar f fcecon.unr.edu.ar/ si tes/ default/ files/ u16/Decimocuartas/Ganem_J%20captura%20de%20valor.

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colectivo, por lo tanto la acumulación de plusvalía se convierte en un derecho colectivo, debiendo en tal caso ser ejercido por el Estado, ya que es la comunidad quien ha generado dicha plusvalía•.

La participación del Estado Municipal en esa plusvalía mediante instrumentos regulatorios, constituye sin duda alguna hacer efectivo por vía de Ordenanza el principio de igualdad en las cargas y beneficios en el crecimiento de las ciudades, ya que el derecho de urbanizar y construir no está incorporado per se en el derecho de propiedad sino que es un derecho que se adquiere en la medida que se asuman las cargas que a favor de la colectividad determineS.

III. -la ordenanza W 3.184/20096

La Ordenanza sustituyó el art. 225 de la Ordenanza Fiscal. Éste, determina los hechos imponibles de la Contribución por Mejoras que se deberán tributar por las actuaciones administrativas del Municipio u otros niveles de go biemo y f o inversiones Municipales que produzcan una significativa valoración de los inmuebles, y enumera en forma taxativa a: a) - Cambios de parámetros urbanísticos que permitan mayores superficies de edificación. b) - Cambios de usos de los inmuebles.

4 Ibídem. s SCATOLINI J- L, "B suelo como Factor Redistributivo (la Municipalidad de Trenque Lauquen demuestra que se puede)", RAP Bs. As. (83-84), Sección Actualidad, p. 168/175. 6 (En línea). Disponible en Internet en: hHp:/ j www .hcdtrenquelauquen.gob.arj ordenanzas.htrnl?sobi2Task=s obi2Details&sobi2Id~l7 (9/05/13).

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e) - Establecimiento o modificación de zonas que permitan fraccionamientos en áreas anteriormente no permitidas, o de menor intensidad de uso. d) - Au torízaciones para la realización de urbanizadones cerradas. e) - Obras de infraestructura de servicios. f) - Obras de pavimentación .

. g) - Obras de equipamientos comunitario. h) - Nuevas plantas de tratamiento de efluentes, de perforaciones y de almacenamiento de agua potable. Luego, la Ordenanza determina la base imponible en la siguiente forma: -El 12% de los lotes que conformen el nuevo fraccionamiento, en los casos de prestarse autorización por cambio de zonificación. -El 20"/o del valor fiscal por autorización de cambio de uso. -El 20% como tributo cuando se utilice una mayor capacidad de construir, considerándose la diferencia entre la máxima cantidad de metros cuadrados construibles con la normativa anterior y los metros cuadrados totales a construirse con la nueva normativa. -No se fija porcentaje (%) para los 'inmuebles beneficiados por la realización de obras públicas, sino que establece que el valor total de la obra, se prorrateará entre todas las propiedades beneficiadas, de acuerdo a la superficie de cada inmueble.

Seguidamente, la Ordenanza establece el universo de obligados, el momento en que debe hacerse efectivo el pago, y por último, establece el régimen de excepciones. Las cuestiones señaladas escapan

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del análisis del presente trabajo, por ese motivo, sólo se hace mención de ellas. ·

IV. - Facultad Tributaria Municipal

Según Villegas la potestad tributaria o poder tributario es la facultad que tiene el Estado de crear unilateralmente tributos, cuyo pago será exigido a las personas sometidas a su competencia tributaria espacial, lo que importa el poder coactivo estatal de compeler a las personas para que le entreguen una porción de sus rentas o de sus patrimonios, cuyo destino es el de cubrir las erogaciones que implica el cumplimiento de su finalidad de atender necesidades7.

Del Acta W 01/09 correspondiente a la 1 • Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes de. la Municipalidad de Trenque Lauquen, realizada el 05/01/09, se desprende un desacuerdo en cuanto a las facultades tributarias locales, en relación al tributo en estudios.

El Concejal Pérez, en representación del Bloque de la Unión Cívica Radical (UCR), desaprobó el proyecto sustancialmente por considerar incompetente a los Municipios de la provincia de Buenos Aires para

7 VCLLEGAS H. B. ''Curso de finanzas,. derecho financiero y tributario, 7" ed. Ampliado y actualizado, Depalma, Bs. As., 1998, p. 186, citado por ÁBALOS M. G. en Municipio y Poder Tributario Local, Ed. Ad-Hoc, Primera Edición, Bs. As. (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capitulo L p. 219. s Acta N° 01/09, Primera Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes de la Municipalidad de Trenque Lauquen, realizada el 05/01/09 (en linea), disponible en Internet en: http:/ fwww .hcdtrenquelauquen.gob.arf actas/ category /3-actas-2009.hlnú (9/05/13).

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imponer a los vecinos el tipo de contribuciones que se debatía. Por ello, expresó que los gobiemos locales "por su estructura legal no están habilitados a nuestro modesto entender para imponer estas contribuciones a los vecinos y jitndamentalmente a los propietarios de inmuebles de nuestro distrito". En un mismo sentido, argumentó que la Constitución Provincial consagra los Municipios por delegación, en contraposición a los Municipios por convención existentes en las provincias de Córdoba y Santa Fe. Advirtió que se quebranta el orden tributario, en tanto que se lo asigna a este tributo como una Contribución por Mejoras, cuando en realidad nace a partir del dictado de una norma regulatoria del uso del suelo. En virtud de ello, señaló que todo lo relacionado con el uso del suelo fue establecido por la Ley W 8912, que tuvo por finalidad regular y ordenar la utilización de la tierra en todo el ámbito de la provincia o.

En el sentido opuesto, el ex Concejal Feíto (actual intendente), consideró que no existen óbices legales para que el Municipio grave "los actos administrativos•, en atención al sentido social de la propiedad y a que es un "importante beneficio que obtienen los propietarios de inmuebles por el solo hecho de un acto administrativo sin haber realizado ningún tipo de esfuerzo10".

En este conflicto de interpretación se ven ilustradas las dos Tesis (Tesis A y B) que postula Eduardo

9 lb!dem. 10 Ibídem.

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Baistrocchi en cuanto al alcance que puede tener la "competencia económico financiera" de la autonomía Municipal !l.

Conforme la Tesis A, un alcance posible de esa competencia puede ser interpretada por el "principio de la permisión", que no condiciona su existencia a una norma provincial que así lo establezca. De este modo, la tesis atribuye a las comunas de provincia poder tributario originario; esto es, poder tributario imputado a los municipios por la Constitución Nacional. La Tesis se encuentra confirmada por el lenguaje del inc. 30 del art. 75 de la Ley FundamentaJ12, en tanto que alude a los establecimientos de utilidad Nacional, y prevé que las autoridades provinciales y municipales conservarán el poder de policía sobre ellos, con el limite de que no interfieran en el cumplimiento de sus fines específicosi3.

Baistrochi continúa analizando su Tesis A, y nos ilumina en que existe una contradicción en el art. 123 de nuestra Carta Magna. Es claro, dice, que prevé que cada provincia tiene el poder de fijar el alcance de la autonomía municipal, que incluye determinar la amplitud de las potestades tributarias comunales. Para ello, continúa, es necesario primero

n BAISTROCCHI E., "La Autonomía de los Municipios de Provincia, sus posibles consecuencias Tributarias". Buenos Aires, La Ley, 1996-D, 1173 (19%). 12lbídem. 13 Art. 75 de la Constitución Nacional, "Corresponde al Congreso ( ... ) lnc. 30. E;ercer una ieKislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación 1f dictar la leKislación necesaria para el cumplimiento de los _fines específicos de los establedmientos de utílídad nadonal en el tern"ton·a de la República. Las autoridades pravinciales y municipales canseroarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines".

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afirmar la existencia de esa competencia "económico financiera", de modo que es necesario conciliar esas dos afirmaciones. Concluye entonces, que los municipios tienen competencia para crear cualquier clase de tributos, que no se encuentre prohibido por una norma provincial. Claro, sin que una prohibición desnaturalice su competencia y autonomía. La regla general según esta postura sería la permisión, con dos clases de límites. Por un lado, aquellos límites que surgen de normas constitucionales que acotan el poder tributaría municipal, por ejemplo, derechos de importación/exportación, y por otro lado, otras normas constitucionales sobre las cuales el Congreso Nacional puede prohibir a los municipios crear ciertos gravámenes, por ejemplo la "cláusula del progreso". Debe sumarse también a los límites tributarías, los que surgen de la Ley de Coparticipación Federal14•

De este lado se ubicaría el ex Concejal y actual intendente Feíto, al igual que la mayoría de los asistentes a la Asamblea primera del año 2009, que votaron por la afirmativa del proyecto de Ordenanza. En el opuesto, se encuentra lo sostenido por el Concejal Pérez (municipio por delegación), que podemos asociarlo mutatis mutandis a lo que denomina Baistrocchi como Tesis B, "teoría de la prohibición". Según ésta, los municipios no pueden crear ningún tributo, a menos que alguna norma provincial lo permita, ya que el Estado Federado

14 BAISTROC:CHI E., "la Autonomía de los Municipios de Provincia, sus posibles consecuencias Tributarias". Buenos Aires, La Ley, 1996w0, 1173, (19%).

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debe reglar el alcance de su competencia económico financiera's.

El régimen municipal presenta diversas recepciones en el derecho público provincial comparado. Teniendo en cuenta el concepto de municipio admitido, el sistema de jurisdicción territorial adoptado y el alcance de la autonomía institucional reconocida, las constituciones provinciales pueden ser divididas en tres grupos, a saber16: (i) Aquellas que no reconocen a sus municipios la autonomía institucional que incluya la posibilidad de dictarse su propia Carta Orgánica -aún admitiendo en algún caso su naturaleza de comunidad territorial-. Tal es el caso de las constituciones de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe, que aún no han sido reformadas, no obstante el mandato establecido en el nuevo art. 123 de la Constitución Nacional17•

(ü) Aquellas que reconocen al municipio como comunidad natural pero exigen ciertos requisitos para su reconocimiento, y por otro lado, limitan la autonomía institucional de ciertos municipios. Es así, que la Provincia de Tierra del Fuego adopta el sistema territorial de ejido urbano-rural y reconoce la autonomía institucional plena a aquellos municipios que cuenten con una población de más de diez mil habitantes18 .

1s Ibídem. t6 GARAT P. M., "El fortalecimiento del Régimen Municipal y la recuperación del Federalismo Argentino". elDial.com, DC16BB, (16/09/2011). 17 Constitución Bonaerense, art. 190. Ley Orgánica de Municipalidades, Decreto-Ley No 6769/58 con sus modificatorias. ta Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, art. 169/170.

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(iii) Aquellas que reconocen al municipio como comunidad natural del orden territorial y también a todos ellos la autonomía institucional plena, es decir, la posibilidad de dictar su Carta Orgánica. Ejemplos de ello son las provincias de Rio Negro, Santa Cruz, La Rioja y Formosa. Según Pablo M. Garat, la autonomía en el aspecto económico financiero se verifica explicitamente cuando a los municipios se les reconoce la competencia de establecer impuestos y no solamente tasas o contribuciones de mejoras. En todas las provincias que ello ocurre, dicha competencia se encuentra subordinada, como corresponde por otra parte en el régimen federal coordinado, a dos limitaciones: a) ejercitar dicha competencia respecto de las personas, cosas y actividades radicadas o desarrolladas en jurisdicción del municipio; b) los impuestos establecidos no deben ser análogos ni superponerse, por ende, con otros de similar naturaleza vigentes en el orden provincial o nacionalt9.

Armonizando el art. 5 y el 123 de la CN, Maria Angélica Gelli también destaca que pueden coexistir en una misma provincia municipios por convención con atribuciones para dictar sus propias cartas autonómicas y mumc1p10s reglados por leyes organtcas de las municipalidades, partidos o departamentos, según se Jos denomine en cada ente local, sancionadas por las legislaturas provinciales. No obstante esta flexibilidad provincial para establecer Jos parámetros de la autonomía munici-

19 GARAT P. M., "El fortalecimiento del Régimen Municipal y la recuperación del Federalismo Argentino". ElDial.com, DC16BB, (16/09/2011).

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pal, aquéllas no podrían ignorarla pues el art. 123 constituye una cláusula federal cuyo incumplimiento podría revisar la Corte Suprema de Justicia de la Nación2o.

En principio, debemos dejar en claro que del principio de competencia y legalidad (art. 19 CN), se desprende que el poder estatal sólo puede realizar aquello que una norma le conceda facultad para realizar, contrario al principio de capacidad de la personas fisicas. En el caso que nos ocupa, la facultad tributaria se encuentra expresamente reconocida en el art. 123 de la Constitución Nacional21, por lo cual el debate gira entorno a su alcance. Nominar a aquellos municipios que no tienen la facultad de dictarse sus propias Cartas Orgánicas como municipios por delegación, no implica descartar, sin hesitación alguna, su potestad tributaria en el caso concreto.

Asimismo, al igual que Baistrochi en su Tesis A, Rossatti resalta a quienes hablan de una potestad tributaria originaria de los municipios, remarcando la importancia del art. s• de la Constitución Nacional, y diciendo que sólo se puede "asegurar" lo que ya existe (en relación al art. 123), y que debe hacerse subsistir por medio de recursos suficientes (entre ellos los tributarios)22.

20 GÉLU M. A., Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada. Buenos Aires, La Ley, Tercera Edición Ampliada y Actualizada, p.l020 (2006). 21 Art. 123 CN.- ''Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° ase¡.:urando la autonomía municipal y re,Rlando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero". n ROSATTI H., Tratado de Derecho Municipal, Tomo II. Buenos Aires, Ed. Rubinzal- Culzoni. (2006).

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En esa línea de pensamiento se encuentran Lucas A. Piaggio23, Antonio Maria Hernández24 y Maria Gabriela Ávalos2s, entre otros. Tal reconocimiento habilita a los municipios a establecer tributos26

sobre las cosas que conforman su riqueza local y disponer su distribución en el modo y alcance que estimen oportuno, sin más limitación que la que surge del propio texto constitucional. Al respecto, y retomando lo señalado por Garat, se encuentra debatido si a partir de lo dispuesto por el art. 75 inc. 2 de la Constitución Naciona\27, sólo la Nación y las

23 PIAGGIO L. A, "Alcances de los Poderes de Policía y Tributario de los Municipios sobre los Caminos Nacionales Concesionados", Ed. Rap Doctrina Pública XXVVI-1 (1/10/2003). 24 HERNÁNDEZ A. M., Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, Buenos Aires, Depalma, (1997). 25 ÁBALOS M. G., Municipio y Poder Tributario Local, Buf>nos Aires, Ad· Hoc, Primera Edición (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capítulo l, p. 272. 26 Los Tributos son la~ prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio y a partir de una imposición legal, con el fin de cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines (VILLEGAS H., Curso de fintrnzas, Derecho financiero y tributario, Ed. Depalma, (1990) citado por PIAGGIO L. A., en "Alcances de los Poderes de Policía y Tributario de los Municipios sobre los Caminos Nacionales Concesionados·', Ed. Rap Doctrina Pública XXVVI-1, p. 489, cita 16). Esta definición de Villegas también es tomada por ÁBALOS M. G. en Municipio y Poder Ttibutario Local_ Ad-Hoc, Primera Edición, (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capítulo I, p. 225, cita 16. 27 Art. 75 de la Constitución Nacional: "Corresponde al Congreso: ( ... ) 2. "Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo detenninado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciortes previstas en este inciso, con excepción de la parf.e o el total de las que tengan asignación rspecifica, son coparticipables. ( ... )".

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Provincias tiene la facultad de crear impuestos o si también los municipios, pese a carecer de reconocimiento constitucional expreso y concreto en la especie, gozan de tal poder impositivo. En este sentido, cabe decir que si bien algunos autores sostienen que los municipios únicamente pueden establecer tasas y contribuciones, la realidad indica que la respuesta a este interrogante hay que buscarla en el grado de autonomía fiscal que cada provincia les ha dado a sus municipios en los términos del art. 123 de la Carta Magna2B.

Para Maria Gabriela Ávalos, de la integración del art. 75 inc. 30 y 123 de la CN, se reconocen expresamente los poderes de imposición de los gobiernos locales, lo que supone ratificar o reaf!rmar la autonomía económica financiera que las provincias deben asegurar a sus municipios29.

Sobre el particular, me inclino por la "Tesis A" comentada arriba, y a favor de la facultad de la Municipalidad de Trenque Lauqu<:'n para crear el gravamen en cuestión y más aún, como un verdadero impuesto, en razón del derrotero jutidico que seguidamente expondré. Uno de los pilares fundamentales para el ejercicio del tipo de autonomía consagrado a los municipios (diferente de la que poseen ciertos entes u organismos no territoriales como el Consejo Federal de Inversiones), es su potestad tributaria, que es su motor, y sin ella,

28 PIAGGJO L. A., "Alcances de los Poderes de Policía y Tributario de los Municipios sobre los Caminos Nacionales Concesionados", Ed. Rap Doctrina Pública XXVVI-1 (1/10/2003). 29 ÁBALOS M. G., Municipio y Poder Tributario Local, Buenos Aires, Ed. Ad-Hoc, Primera Edición (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capitulo L p. 256/57.

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escasas metas podria cumplir. ¿Por qué los tribunales deberian preferir, por regla, el princ1p1o de permisión?, se pregunta el autor de la tesis, y comparto su respuesta; que indica la carencia de sentido del art. 123 si eligieran la Tesis B, porque nada habria cambiado de la situación anterior a la reforma de 1994, "es erróneo sostener que los convencionales constituyentes dictan cláusulas superfluas", vislumbró30.

Comenzando el análisis por la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, su art. 129 establece las atribuciones inherentes al régimen municipal, y en el art. 193 figuran ciertas limitaciones como: ( ... ) "2) Todo aumento o creación de impuestos o contribuciones de mejoras necesita ser sancionado por mayoría absoluta de votos de una asamblea compuesta por los miembros del Concejo Deliberante y un número igual de mayores contribuyentes de impuestos municipales". Esta Carta menciona genéricamente los impuestos municipales sin circunscribirlos a servicios locales31.

La Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Bs. As. (Oto. Ley 6769 J 1958) contiene • expresas menciones de la facultad impositiva local. El art. 29 reza: "Corresponde al Concejo sancionar las ordenanzas impositivas y la determinación de los

30 BAIS1ROCCHI E., "La Autonomía de los Municipios de Provincia, sus posibles consecuencias Tributarias"_ Buenos Aires, La Ley, 1996-D, 1173 (1996). 31 ÁBALOS M. G., Municipio y Poder Tributario Local, Buenos Aires, Ed. Ad-Hoc, Primera Edición (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capihllo l. p. 282.

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recursos y gastos de la Municipalidad. Las ordenanzas impositivas que dispongan aumentos o creación de impuestos o contribuciones de mejoras, deberán ser sancionadas en la forma determinada por el art. 1 93, inc. 2 de la Constitución de la Provincia ( ... )".

En la misma .linea de inteligencia, el art. 226 de la ley enumera los recursos municipales constituidos por impuestos, tasas y contribuciones, que además de mencionar en el. inc. 19 al "Fraccionamiento de tierras, catastro y subdivisiim de lotes• su ultimo inciso 31 dice •cualquier otra contribución, tasa, derecho o gmvamen que imponga la Municipalidad con arreglo a las disposiciones de la Constitución•. Es decir, formula un reconocimiento del poder tributario municipal con amplios alcances. Así, se admite que el municipio perciba impuestos -entendido el término en forma genérica abarcativo de contribuciones, tasas, y demás obligaciones que la comuna imponga al vecino-, para la satisfacción de las necesidades colectivas (art. 227 /228). En este sentido, se encuentra superado cualquier conflicto constitucional.

Ahora bien, cuadra analizar si existe una norma provincial que prohíba la creación del tributo en estudio. La Provincia de Buenos Aires, cuenta con una norma que regula el uso y ocupación del suelo (Oto. Ley W 8912/1977). Dicha norma no regula instrumentos de captación de valorización, dejando librado a los municipios el establecimiento de parámetros urbanísticos y de regulación que deben ser definidos por los gobiernos locales32. Establece

" SCATOLINI ). L, "El suelo como Factor Redistributivo (La Municipalidad de Trenque l.auquen demuestra que se puede)", RAP Bs. As. (83-84). Sección Actualidad (6/12/2011), p. 170.

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condicionantes o estándares dirigidos a regular la actuación de los municipios, pero nada refiere sobre el poder de policía local que puede ser objeto de la regulación urbanística.

Por lo expuesto, la norma señalada no limita el poder de imposición sobre la regulación urbana en sentido alguno, por lo que debemos concluir que no existen obstáculos jurídicos que impidan al Concejo Deliberante local, a sancionar el tributo a la plusvalia.

En el mismo orden de ideas lo entendió la Municipalidad de Malvinas Argentinas, que por medio de la Ordenanza N" 489 de 200 1 modificó la Ordenanza FiscaJ33 y reguló el instrumento de redistribución de la renta urbana en examen, que· fue tenido en cuenta por los Concejales de Trenque Lauquen al momento de elaborar el proyecto propio de esas características.

A mayor abundamiento sobre la distribución Federal de competencia tributaria, no es ocioso rescatar que no escapa a los Estados europeos la importancia del financiamiento local. Así, podemos mencionar el caso del "Federalismo Fiscal" Italiano. En el 2001 la

33 (En linea). Disponible en Internet en: http:/ f www.malvinasargentinas.gov .ar/ index.php/ transparencia, (09/05/13). Sección "Fiscal y Tarifaria''. También ver ORTIZ G, "la contribución de mejoras en la normativa del Municipio de Malvinas Argentinas, Provincia de Buenos Aires" (en línea). Disponible en Internet en: http:/ f www.estudiogarciaortiz.com.ar f files/ ponencia_sobre_plusvalia .pdf. (09/05/13).

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reforma constitucional de ese país modificó radicalmente el sistema fiscal, garantizando a los estados sub-nacionales de gobierno financiar autónomamente sus ingresos y gastos. El nuevo art. 119 de la Constitución prescribe que las regiones y municipalidades (como otros gobiernos locales como las provincias) pueden fijar e imponer impuestos y colectar sus ingresos por sí mismos, mientras que el Estado puede distribuir recursos adicionales y proveer un equitativo fondo para aquellos territorios que tienen menor capacidad contributiva per-cápita. La reforma, de todas maneras, no fue implementada hasta luego de un tiempo (hasta 2009), lo cual afectó el proceso federalizador entero. Si bien la Ley que incorporó el nuevo sistema no refleja exactamente lo que prescribe la constitución reformada, no queda duda que la distribución financiera de recursos para cada nivel de gobierno es crítica para el funcionamiento del Estado en su conjunto. A pesar de que aún Italia tiene un acuerdo centralizado de recaudación y distribución de ingresos, no es menor el reconocimiento constitucional de establecer un claro sistema descentralizado al respecto34.

V. - Instrumentos redistributivos de la renta urbana

Existen diversos tipos de instrumentos capaces de capturar la plusvalía definida en el segundo punto de este trabajo. Puede suceder que dichos instrumentos no lleven el nombre o el objetivo declarado de "captura de plusvalor", pero en la medida que se

34 PALERMO F., "Federalismo Asimétrico: La manera Italiana", Cuaderno de Federalismo XXIII, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, (Año Académico 2009), Instituto de Federalis01o, p. 153/177.

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apropien de parte de la renta de los propietarios, tendrán dicho efecto3s.

Señaló Javier Eduardo Ganem en su trabajo para la Universidad Nacional de Rosario, que este tipo de herramientas se puede agrupar en tres tipos de instrumentos: Impuestos, Tasas, e Instrumentos Regulatorios36. Estudiemos estos institutos. Dentro de las Tasas mencionó a: a) Contribuciones Especiales b) Cargos por desarrollo e) Distritos especiales.

Es dable aclarar que el autor invocado precedentemente, incluyó a las contribuciones especiales dentro de las tasas, pero por mi parte propicio su diferenciación en atención al criterio mentado por el profesor Giuliani Fonrouge37, en tanto define a las primeras como "una especie de prestación obligatoria debida en razón de benejicios individuales o de grupos sociales, derivados de la realización de obras públiros o actividades especiales del Estado", y a las segundas como "prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado, en virtud de ley, por la realización de una actividad que afecta especial-

35 GANEM J_ E., "Captura de Valor en las Haciendas Municipales. La Potencialidad en la Municipalidad de Rosario" (en linea), Undécimas Jomadas "Investigaciones en la Facultad" de Ciencias Económicas y Estadisticas de la Universidad Nacional de Rosa'rio celebradas en noviembre de 2007 (23/04/2013). Disponible en Internet en: http:f / www .fcecon. unr.edu.ar/ fcecon.unr.edu.ar/ si tes/ defaull/ files/ u16/Decimocuartás/Ganem_J%20captura%20de%20valor. 36 Ibidem. 37 G!ULIANI FONROUGE C. M., Derecho Financiero, Ed. Depahna, Buenos Aires, Tercera Edición (1976).

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mente al obligado". Ambas son especies dentro del género tributos.

El art. 17 del Modelo de Código Tributario para América Latina O.E.A./BID (MCTAL) define a la contribución especial como el tributo cuya obligacton tiene como hecho generador beneficios derivados de actividades estatales. El Modelo de Código Tributario para América Latina del CIAT (2006) agrega que el hecho generador de las contribuciones especiales lo constituyen beneficios especiales derivados de la realización de obras públicas, prestaciones sociales y demás actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación (art, 5). Por su parte, el art. 16 del Modelo de Código Tributario O.E.A./BID, define a la tasa como el tributo que tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyenteas.

En su caso, Valdés Costa determina que el presupuesto de hecho en las contribuciones como especie tributaria, está constituido por la actividad del Estado realizada con fines generales, que simultáneamente proporciona una ventaja particular al contribuyente; y el destino es necesaria y exclusivamente el financiamiento de esa actividad39. En ese sentido, coinciden los autores en cuanto a que este tipo de tributo se caracteriza por la existencia de un beneficio que puede derivar no sólo de la realización de una obra pública, sino también

" ÁBALOS M. G, Municipio y Poder Tributario Local, Ed. Ad-Hoc, Buenos aires, Primera Edición, {Diciembre de 2007), Segunda parte, Capítulo l. p. 241. 39Jbiíem. P. 247.

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de actividades o servicios estatales especiales, destinados a beneficiar a una persona determinada o a grupos sociales determinados•o.

Sobre clases de contribuciones especiales, Giuliani Fonrouge, Villegas y Spisso adhieren a una acepción amplia. Para otros, como Ingrosso, Seligman y Einaudi, dentro de las contribuciones especiales solamente se incluyen las de mejoras41 , la que tiene por finalidad financiar parcialmente obras públicas. La contribución especial se diferencia del impuesto porque mientras en la primera se requiere una actividad productora de beneficio, en el impuesto la prestación no es correlativa a actividad estatal alguna42.

Dentro de los Impuestos Ganem incorporó a: a) Impuesto a la propiedad inmobiliaria, b) Impuesto sobre el valor de la tierra, e) Incremento de tasa temporaria, e) Impuesto a la transferencia de inmuebles, d) Sobretasa por terreno baldío. Según el art. 15 del Modelo de Código Tributario para América Latina O.E.A/BID, "el impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente"43.

Para Lucas A. Piaggio el impuesto es el tributo exigido por el Estado a quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como hechos

40 Ibídem, p. 248. 4t Ibídem. 42 Ibídem. 4,_~ Ibídem, p. 233.

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imponibles, que son ajenos a toda actividad estatal relativa al obligado. El impuesto se adeuda pura y exclusivamente por el acaecimiento del hecho previsto en la norma y porque éste, en la consideraClon del legislador, revela una determinada capacidad contributiva del sujeto obligado. En el impuesto, a diferencia de la tasa, no hay contraprestación por parte del Estado, ya que este concepto se encuentra desvinculado del cumplimiento de una actividad estatal específica respecto del sujeto objeto de imposición44.

Es posible destacar la ausencia del Impuesto a la Plusvalía en la enumeración del autor. Este tributo tiene existencia tanto en países de Latinoamérica como en Europa, con distintos matices.

Es así que en México el "Impuesto a la plusvalía" difiere según las localidades. En San Luis de Potosí, se grava el incremento de valor inmobiliario por la realización de obras públicas calculado en función de la diferencia entre el valor de mercado del inmueble después de la obra (obtenido por avalúo) y el anterior en la tabla de valores catastrales la cual no puede tener una antigüedad superior a dos años45 .

44 CICERO N., op. cit., p. 66, citado por PIAGGIO L. A. en" Alcances de los Poderes de Policia y Tributario de los Municipios sobre los Caminos Nacionales Concesionados", Ed. Rap Doctrina Pública XXVVl-1 (1/10/2003), nota 18. 45 URB-AL (Urbanización en América Latina) EuropeAid. Oficina de Cooperación, Ajuntament de Lleida (España), "Instrumentos de Redistribución de la Renta Urbana" (en línea), (24/04/2013). Disp01úble en Internet en: http:/ f www .urbanismo.niteroi.rj.gov .br /noticias/ materias/ Informa e o esfURB_ALinstrumentos_de_Distribuicao_de_Renda_ Urbana. pdf.

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Puede suceder que no se trate de una obra, sino del cambio de la normativa urbanística o de autorizaciones que producen un plusvalor. En ese caso, también resulta adecuado el impuesto a la plusvalía como elemento redistributivo, captando un plusvalor producido por cambios en la normativa urbanística en relación al inmueble.

En ese contexto, Colombia captura los aumentos en el precio de la tierra producidos por cambios tales como zonificación, densidad o cambio de uso de la tierra a través de la Ley de Participación de Plusvalías W 388/97. La plusvalía se podrá. aplicar cuando<6 : a) Se produzcan cambios en la categoría de la tierra. b) Se permitan derechos adicionales de desarrollo. e) Haya cambio de uso.

En el caso de España, se encuentra regulado el "Impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana. o impUesto de plusvalía", creado por Real Decreto Legislativo 2/2004. Es un tributo directo que grava el incremento que experimentan los terrenos<?. Se trata de un impuesto no obligatorio para los ayuntamientos, el que desee aplicarlo debe aprobarlo y establecer por ordenanza fiscal su tramitación.

En cambio, Francia y Alemania captan la plusvalía a través del impuesto a la Transferencia. Es un impuesto al incremento del valor de un bien inmueble propiedad de un particular que se aplica

461bídem. 47 lbidem.

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en el momento de constatarse una transferencia a título oneroso48 •

Qué instrumento se debe utilizar en cada caso, dependerá no sólo de las competencias municipales· ya esbozadas, sino también de la finalidad que busquemos obtener con la regulación.

Para una mejor ilustración de la aplicación práctica de los tributos que fuimos estudiando, brindaré algunos ejemplos. El caso paradigmático de la Contribución por Mejoras es la relacionada con la pavimentación. Esa herramienta, permite al sector público cobrar el incremento de valor de la propiedad producto de la realización de una obra pública que repercute favorablemente en el inmueble y por la cual el propietario obtiene un beneficio particular. Si bien el justificativo es la plusvalía, lo cierto es que generalmente su monto se vincula al costo de la obra (que no es equivalente al plusvalor generado) y la superficie de la propiedad frentista•o. Es por ello que se utiliza la Contribución por Mejoras, de modo que por medio de su recaudación se solvente la pavimentación.

Por el contrario, puede suceder que otro tipo de obras como plazas, parques, subterráneos, etc., no sean financiadas mediante ese recurso, y se utilicen

481bidem. 49 GANEM J. E., uCaptura de Valor en las Haciendas Municipales. la Potencialidad en la Municipalidad de Rosario'~ (en línea), Undécimas Jornadas "Investigaciones en la Facultad" de Ciencias Económicas y Estadísticas de la Universidad Nacional de Rosario celebradas en noviembre de 2007 (23/04/2013). Disponible en Internet en: http:j / www.fcecon.uru.edu.ar / fcecon.um.edu.ar /si tes/ defaultf files/ u16/Decimocuartas/GanemJ%20caplura%20de%20valor.

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las arcas estatales para cubrir la totalidad de su costo, es decir, con el esfuerzo de toda la comunidad. Frente a esta situación, estimo que la herramienta adecuada para capturar el plusvalor generado en determinadas propiedades a raíz de esas obras, es el impuesto a la plusvalía. Mediante ella, se permite al sector público recuperar parte del mayor valor de los terrenos generados por obras y también por cambios en la normativa urbanística. El cálculo del impuesto no está relacionado con el gasto de ninguna obra, sino por el mayor valor que repercute sobre una propiedad a consecuencia del obrar estatal. El hecho generador del gravamen no es la actividad estatal en si, sino el plusvalor que ésta produce, y el destino del tributo no es satisfacer el costo de una obra, su fm es meramente redistributivo.

Un caso particular se dio en la Municipalidad de Rosario, en donde durante el año 2007 se encontraba vigente un proceso en virtud del cual se estaban liberando terrenos por parte del Estado Nacional que pertenecían al Ferrocarril o al Puerto de ubicación privilegiada, que en gran parte serian destinados a espacio público. Todas esas obras y acciones, si bien favorecen a la comunidad en su conjunto, también permiten fortísimas valorizaciones de inmuebles de las zonas más ricas de la ciudad. Esas fuertes intervenciones públicas en proyectos urbanísticos generadoras de importantes plusvalías no eran correctamente capturadas por el Municipio. En atención a que las tradicionales contribuciones de mejoras no resultaban adecuadas por su diseño (corresponde sólo a obras y permite cobrar un

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porcentaje del costo), para dicho fm, el mumc1p10 estudió otras herramientas reguladoras de participación en la plusvalía so.

Finalmente, como Instrumentos Regulatorios del uso del suelo Ganem mencionó a: a) Participación en plusvalía, b) Venta de derechos sobre edificación, e) Bancos de Tierra, d) Bonificación por zonificación, e) Transferencia de derechos de construcción. Considero que la participación en la plusvalía configura una verdadera imposición tributaria, por ello debería implementarse como impuesto a la plusvalía, ya comentado.

Otros medios no tributarios de captar plusvalías urbanas que podemos agregar son5 1: -Instrumentos que obligan a efectuar cesiones de suelo a. favor de intereses generales normalmente para su' administración local. Con ellos se obtienen terrenos para espacios viales o de circulación, para equipamientos y los servicios públicos, y las zonas verdes. Son ilustrativos los casos de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones de Chile, y la Ley 6.766/79 de Brasil. El art. 56 del Oto-Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de la Provincia de Buenos Aires, determina que "Al crear o ampliar núcleos urbanos, áreas y zonas, los propietarios de los predios involucrados deberán

so Ibídem. st URB-AL (Urbanización en América Latina) EuropeAid, Oficina de Cooperación, Ajuntament de Ueida (España), "Instrumentos de Redistribución de la Renta Urbana" (en línea), (24/IM/2013). Disponible en Internet en: http:f / www. u rbanismo.niteroi. rj.gov .br /noticias/ materias/ Informaco esjURB_ALinstrumentos_de_Distribuicao_de_Renda_Urbana.pdf.

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ceder gratuitamente al Estado provincial las superficies destinadas a espacios circulatorios, verdes y libres públicos y a reservas para la localización de equipamiento comunitario de uso público, de acuerdo con los mínimos que a continuación se indican ( ... )". Similar contenido tienen los arts. 58 y 59 en relación a núcleos urbanos que limiten con el Océano Atlántico y cursos o espejos de agua permanentes, naturales o artificiales. - Instrumentos que administran los potenciales derivados de los incrementos de edificabilidad sobre un índice básico o incluso de los potenciales edificables, dentro de una zona urbana. En el caso de Brasil, el estado vende la posibilidad de edificar por encima del "Coeficiente de Aprovechamiento Básico". Actualmente están previstas en la Legislación del Estatuto de la Ciudad de Brasil de 200 l. - Instrumentos que permiten obtener una parte de la renta o plusvalía urbana por cesión de una porción de la propia edificabilidad o aprovechamiento. Se trata de una fórmula de cesión del suelo edificable en las áreas de expansión urbana, y en algunos casos en el suelo urbano aún no consolidado. Son cesiones obligatorias (generalmente lO%) de suelo cuando se producen determinados hechos. Lleida (España) -Ley de Urbanismo 2/2002 y Decreto 287/2003-. - Instrumentos que determinan la venta de lotes a precio social. Autoriza al Poder Ejecutivo a disponer la venta de los inmuebles de dominio privado del Estado. La venta puede efectuarse únicamente a grupos familiares que no posean otros bienes y que no se hayan beneficiado con otros programas de vivienda. El precio de venta se establece por

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valuación de los órganos que establece la legislación vigente para el Estado.

VI. - Algunas observaciones posibles de la ordenanza W 3.184/2009

Luego de definido el alcance de las facultades económico financieras de los Municipios de la Provincia de Buenos Aires, y de estudiadas diversas especies de tributos, podemos ahora analizar el contenido de la Ordenanza N° 3.184/2009. i) En Relación a los Hechos Imponibles La Ordenanza en comentario incorpora en la Ordenanza Fiscal un instrumento de captura de plusvalías a través de Contribuciones por Mejoras. Por un lado confunde instrumentos reguladores del uso del ·suelo no tributarios -como la cesión obligatoria de tierras- con tributos, y por el otro, impuestos con contribuciones por mejoras.

Es posible señalar que el art. 225 es, a lo sumo, cuestionable en cuanto a los hechos imponibles configurados en Jos incisos a, b, e y d52. Tengo para mi que Jos términos de la Ordenanza no superan el análisis de razonabilidad (art. 28 CN).

En esta cuestión acertó el Concejal Pérez al sostener que "se lo asigna a este tributo como una Contribución por Mejoras, cuando en realidad nace a partir del dictado de una norma regulatoria del uso del sueto•. No se advierte en el dictado de una norma o

52 (En línea). Disponible en Internet en:

http:/ / www .hcdtrenquelauquen.gob.ar/ ordenanzas.html?sobi2Task=s obi2Details&sobi2ld ~17 (9 105113 ).

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acto "el sacrificio de toda la comunidad" como sí, por ejemplo, en una obra publicasa.

A la luz de lo sostenido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el emblemático fallo "Pereyra Iraola", los hechos imponibles que se configuran por •actuaciones administrativas" no reunen los extremos necesarios para que la contribución por mejoras sea válida.

En el mencionado precedente, el tribunal dijo que "para la validez de la contribución o tasa de mejoras (local assessement o especial assessement) deben concurrir elementos esenciales, de que la obra pública a que se destina, sea de beneficio local y de que ese beneficio no sea substancialmente excedido por la contribución; faltando los cuales el impuesto especial no puede sostenerse ni como una contribución de mejoras, ni tampoco como un impuesto corruln, que supone condiciones de igualdad y de unifonnidad de que aquél carece-s•.

El mismo sentido encontramos en las prescripciones del Modelo de Código Tributario para América Latina comentado.

En esa misma linea de pensamiento, resulta forzoso sostener que el cambio de la normativa urbanística

" Acla N" 01/09, Primem Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes de la Municipalidad de Trenque Lauquen, realizada el 05/01/09 (en linea), disponible en Internet en: http:// www.hcdtrenquelauquen.gob.ar/ aclas/ ca tegory /3-ac1as-2009.htnú (9/05/13). "Fallos Corte: 138:161.

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o una autorización de subdivisión, por ejemplo, cumplan con los elementos enunciados. De la misma forma que en la aplicación de una .tasa presuntamente retributiva de un servicio donde no se verifica el requisito de la contraprestación, nos encontramos ante un verdadero impuesto encubierto. La tramitación de permisos o autorizaciones tampoco podría tratarse de aquellas "actividades especiales" o "seroicios públicos" que menciona Gíulíaní Fonrouge como posibles hechos imponibles de las contribuciones especiales, Primero, porque fueron rotuladas como hechos imponible de Contribuciones por Mejoras (especie) y no de Contribuciones Especiales en general, Segundo, porque implica el ejercicio de competencia Municipal, que es obligatoria, en el ejercicio de su actividad ordinaria. No existe una inversión que se pretenda recuperar. No es aconsejable que se imponga una contribución especial por el actuar administrativo ordinario, cuando en rigor de verdad se utiliza la '1tasa" para retribuir ciertas actividades específicas estatales que afectan específicamente al obligado, pero tampoco son las del caso porque el objeto del tributo no es la actividad en sí misma, sino el plusvalor.

Tercero, porque en esos casos se trata de una actividad reglada. Sí el particular peticionante cumple con las exigencias normativas requeridas para solicitar la autorización, el Municipio no puede válidamente rechazar su solicitud, y la actuación administrativa que se dicta en consecuencia es el ejercicio ordinario de la competencia. No deberia cobrarse una contribución especial por mejora para ejercerla. El operador jurídico sólo debe constatar el

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cumplimiento de la normativa, si el resultado es satisfactorio, no puede negar la solicitud, A mayor abundamiento sobre la actividad reglada y discrecional de la Administración, para Gordillo en el caso de facultades regladas se precisan cuáles son las circunstancias de hecho que deben dar lugar al acto, mientras que en el caso de facultades discrecionales no, es decir, el acto puede darse libremente ante diversas situaciones de hecho, dentro, claro está, de los limites establecidos por el orden jurídicoss. En esa misma línea de pensamiento, Marienhoff sostiene que en ejercicio de la actividad discrecional, la Administración actúa con mayor libertad y su conducta no está determinada por normas legales, sino por finalidad legal de cumplir 56. Por su parte, Hutchinson señala que "hay situaciones en que la administración obra conforme a una regla preexistente, dándole estricto cumplimiento en su aplicación particular, en esos casos la norma impone al órgano administrativo, una vez llenadas las condiciones que ella enumera, la obligación de decidir en un determinado sentido. En ese caso, verificado por el agente el cumplimiento de las condiciones su comportamiento está oompletamente determinado. El acto administrativo, se encuentra en esta hipótesis, reglado por el ordenamiento en la integridad de su oontenido, será válido

" GORDILLO A., Tratado de Dereclw Administrativo, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administmtivo, 10" ed. (2009), parte general, tL cap. X, p. 12. 56 MARIENHOFF M. S., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos AiJes, Abeledo Perrot 5° edición actualizada, reimpresión (Zfl/[17 /2003), parte general, tL p. Hl8.

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en la medida en que se conforma a la norma en que se Jundamenta"5 7 (la negrilla me pertenece).

Por el contrario, la realización de una obra pública sí configura el ejercicio de una actividad discrecional por parte de la Adminístración, que se lleva a cabo en función del mérito, oportunidad y conveniencia de aquella y que además, constituye una facultad que como regla excluye la revisión judicial 58.

Es posible concluir que los incisos aj d, deben ser tratados en un tributo diferente a las Contribuciones por Mejoras, en tanto la modificación de la normativa urbanística, o la concesión de autorizaciones de fraccionamiento no implican la construcción de una obra o el desarrollo de una actividad específica (en términos de G. Fonrouge) a la que el particular deba contribuir económicamente. Los hechos imponibles incorporados a la Ordenanza (a/d) no satisfacen el estándar jurídico exigido para el tributo de Contribución por Mejoras, y tampoco el criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Así también, el destino de la contribución por mejoras es necesaria y exclusivamente el financiamiento de la obra o actividad.

Por otro lado, aquellas obras públicas que no aportan beneficios individuales o a grupos sociales, es decir, que no proporcionan una ventaja particular al contribuyente (como el pavimento, o la red de cloacas) pero aun así repercuten favorablemente en

Sl HUTCHThJSON T., Tratado jurisprudencial y Doctrinario, Buenos Aires, La Ley, , 1 o edición (2010), Medios de Actuación Juridico Administrativa, Tomo 1, Volumen 1, p.17. 58 "Astilleros Alianza SA e/ Estado Nacional (PEN) s/ daños y peljuicios", Fallos: 314:1202 (1991).

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el valor de su inmueble (plazas, parques, subtes, etc.), tampoco pueden ser alcanzadas por la contribución por mejoras. El mayor valor generado en esos casos debe ser gravado con el impuesto a la plusvalía por las razones expuestas. ii) En relación a la Base Imponible La distinción entre contribuciones especiales, impuestos y los Instrumentos Regulatorios de participación en las plusvalías, no es meramente académica. En principio por el necesario apego a la legalidad con la que debe obrar el Estado, y además en términos prácticos, confundirlas, acarrea una equivocada aplicación de la Base Imponible. Sucede que la base imponible de la Ordenanza estudiada en ningún caso recae sobre el plusvalor Señalé anteriormente, que si bien el justificativo de las contribuciones por mejoras es la plusvalía, lo cierto es que generalmente su monto se vincula al costo de la obra (que no es equivalente al plusvalor generado) y a la superficie de la propiedad. En el sentido opuesto, los impuestos de captación del plusvalor generados por obras no financiadas con aportes específicos de los particulares, por modificaciones en la legislación urbanística o actuaciones administrativas, tienen por finalidad participar de ese mayor valor, y su base imponible es, coherentemente, el mayor valor generado.

Así lo entendió la Municipalidad de Malvinas Argentinas en la Ordenanza W 489/2001 modificatoria de la Ordenanza Fiscal, captando como base imponible del tributo a la plusvalía "la diferencia resulto.nte entre el valor de los inmuebles antes de la acción generadora de plusvalía y el valor que estos

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mismos inmuebles adquieran debido al efecto de la acción u acciones urbanísticas contempladas en el hecho imponible" (art. 214 Ordenanza Fiscal)59, aunque -a mi criterio- configuró equivocadamente al tributo como Contribución de Mejoras.

Resulta claro que el segundo párrafo de los Considerandos de la Ordenanza No 3.184/200960 de Trenque Lauquen, cuando menciona a "las rentas que no se derivan de su esfuerzo y trabajo propio, sino del esfuerzo de la colectividad", y a que "casi ningún incremento en el precio de la tierra es derivado del trabajo del propietario", se refiere al plusvalor.

Lo mismo se infiere de las palabras del actual Intendente de Trenque Lauquen en la Asamblea 1/2009 al hacer hincapié en la "mayor riJ:]ueza•, y del "importante beneficio que obtienen los propietarios de inmuebles por el solo hecho de un acto administrativo sin haber realizado ningún tipo de esfuerzo•. Luego, indicó que existió la propuesta de aplicar la alícuota tributaria sobre "el mayor valor de la construcción" en "en aquellos casos que por una norma de excepción se permite construir mayores

59 (En línea). Disponible en Internet en: http:/ /WVttW.malvinasargentinas.gov.arfindex.php/transparencia, (09/05/13).Sección "Fiscal y Tarifaria". También ver ORTIZ G., "La contribución de mejoras en la normativa del Municipio de Malvinas Argentinas, Provincia de Buenos Alles" (en línea). Disponible en Internet en: http:/ f www .estudiogarciaortiz.com.ar f files/ ponencia_sobre_plusvalia .pdf. (09/05/13). 60 (En línea). Disponible en Internet en: http:/ f www.hcdtrenquelauquen.gob.ar / ordenanzas.html?sobi2Task=s obi2Details&sobi2id~l7 (9/05/13).

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metros que los normalmente permitidos•, pero que no prosperó por falta de acuerdo con "la oposición"61•

Por otra parte, el inc e) del art. 227 de la Ordenanza al establecer que "En los casos de subdivisiones por el cambio de zonificación, el tributo será del 12% de los lotes del nuevo fruccionamiento•, se asemeja más a una cesión obligatoria que a un tributo.

Una observación destacada realizó el Concejal Pérez en la misma Asamblea respecto a contemplar las minusvalías. La propuesta necesita ser estudiada para que su ejecución no resulte ineficiente como ilusoria. De todas maneras, una buena incorporación de este concepto podria ser considerado como un descuento de otros tributos.

VII. - Conclusiones

El gobierno municipal tiene un rol destacado como promotor del desarrollo. Parece natural, entonces, que una estrategia de transformación del sector público municipal contemple, al mismo tiempo, componentes de su diseño, tanto la transformación del gobierno y la administración como la promoción del desarrollo local.

En ese sentido, es decisiva una política urbana. El habitat es el medio en que la transformación tiene lugar, por ello, el componente urbanístico resulta

61 Acta N' 01/09, Primera Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes de la Municipalidad de Trenque Lauquen, realizada el 05/01/W (en linea), disponible en Internet ene http:/ / www .hcdtrenquelauquen.gob.ar/ actilS/ category /3-actas-2009.hbnl (9/05/13).

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sustantivo en toda estrategia para el nivel municipal62.

El logro de dicho objetivo no será posible sin una regulación estatal en cuanto al uso y ocupación del suelo, presupuesto necesario para el desarrollo personal y familiar. Existen instrumentos para hacer que Jos procesos de urbanización, que son de base local, y que generan incrementos de valor del suelo, los capten y reinviertan, tanto en formas de rentas urbanas, cuando hay inversiones ligadas a ese incremento, o de plusvalías, cuando no las hay. En atención a todo lo expuesto, estimo que la Municipalidad de Trenque Lauquen tiene la competencia para crear un impuesto captador de plusvalías en los valores de inmuebles cuando no hay inversiones (cambio en la normativa, autorizaciones de subdivisión, etc.), cuando las obras no son solventadas con aportes específicos de los particulares (plazas, espacios verdes, etc.), no ya como Contribución de Mejoras. En todos Jos casos, la Base Imponible debe recaer sobre el mayor valor generado.

Asimismo, tiene la competencia de incorporar otros instrumentos reguladores del uso del suelo no tributarios, como Jos indicados anteriormente, a través de la reglamentación de la Ley Provincial. Un claro ejemplo es la cesión obligatoria de un porcentaje de tierras ante nuevo fraccionamiento, que no se asemeja a una contribución por mejoras. Asimismo, podria ser contemplado como un caso de

62 GARAT P. M., "El fortalecimiento del Régimen Municipal y la recuperación del Fed~ralismo Argentino". ElDial.com, DC16BB, (16/09/2011).

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pago en especie del impuesto a la plusvalía, con la finalidad de obtener tierras públicas.

Utilizando cada instituto dentro de su ámbito de aplicación (instrumentos reguladores no tributarios, impuesto a la plusvalia y contribuciones por mejoras), la utilidad de cada uno se potencia otorgando al Municipio amplias alternativas de captación del plusvalor y de redistribución del mismo. Por el contrario, actualmente el Municipio cuenta con un instituto que intenta receptar a los otros, limitando el alcance, la razonabilidad, legitimidad y proporcionalidad (entre medios y fines) de cada uno.

Para fmalizar, debo expresar que, a mi modo de ver, resulta loable e interesante la iniciativa asumida por la Municipalidad de Trenque Lauquen a los efectos de regular políticas activas del uso y ocupación del suelo. Sin pe¡juicio de la crítica realizada, comparto el espíritu redistributivo que motivó el dictado de la Ordenanza.

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