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Evolucin de las ideas de la CEPAL

Ricardo Bielschowsky, Funcionario de la Oficina de la CEPAL, Brasilia

http://www.eclac.cl/publicaciones/SecretariaEjecutiva/7/LCG2037PE/bielchow.htm Revista de la CEPAL N Nmero Extraordinario, octubre de 1998

I. Caracterizacin: principales planos analticos y etapas del pensamiento 1/

El punto de partida para entender la contribucin de la CEPAL a la historia de las ideas

econmicas debe ser el reconocimiento de que se trata de un cuerpo analtico especfico

aplicable a condiciones histricas propias de la periferia latinoamericana. Tal vez sea

por eso que cuando se busca el pensamiento cepalino en los principales compendios de

historia de la teora econmica son escasas las referencias, circunscritas cuando mucho

a la tesis del deterioro de los trminos del intercambio y a la tesis estructuralista de la

inflacin. Esa ausencia lleva a veces a desconocer la fuerza explicativa de ese cuerpo

analtico, que deriva de un frtil cruce entre un mtodo esencialmente histrico e

inductivo, por un lado, y una referencia abstracto-terica propia -la teora estructuralista

del subdesarrollo perifrico latinoamericano-, por el otro.

Schumpeter, en uno de los captulos introductorios a su monumental historia del anlisis

econmico distingue entre el principal objeto de estudio (la historia del anlisis

econmico) y el otro campo de la historia del pensamiento econmico, el de los

sistemas de economa poltica, considerados como un "amplio conjunto de polticas

econmicas que los autores sustentan fundndose en determinados principios

unificadores (normativos) como los principios del liberalismo econmico, del

socialismo, etc.". (Schumpeter, 1954, p. 38). La contribucin de la CEPAL -as como en

general las contribuciones de la llamada economa del desarrollo- pertenece a ese

segundo grupo. Su principio "normativo" es la necesidad de que el Estado contribuya al

ordenamiento del desarrollo econmico en las condiciones de la periferia

latinoamericana. Se trata, en suma, del paradigma desarrollista latinoamericano.

Otra caracterstica de las ideas generadas y divulgadas por la CEPAL es el hecho de que

ella nunca fue una institucin acadmica y que su auditorio est formado por los

responsables de formular la poltica, (policy-makers) de Amrica Latina. Por tal motivo,

durante mucho tiempo la unidad y el alcance del "sistema de economa poltica

cepalino" permanecieron desconocidos. La difcil tarea de reunir las ideas, no siempre

claramente interconectadas, de Prebisch y de la CEPAL la realiz por primera vez

Anbal Pinto en 1968, con ocasin de celebrarse el vigsimo aniversario de la Comisin

(CEPAL, 1969). Posteriormente, a pedido del propio Prebisch, Rodrguez (1981) realiz

con el mismo objetivo un trabajo mucho ms minucioso y completo.

Metodolgicamente, el historiador de un pensamiento econmico, esencialmente

aplicado, como el de la CEPAL necesitara en principio destacar tres dimensiones en la

evolucin de sus ideas: sus conexiones con la historia real, la lgica interna de su

evolucin en el tiempo y su dilogo con la produccin intelectual del resto del mundo.

Las dos primeras dimensiones tienen mucho ms importancia en la metodologa

utilizada en el presente artculo, porque el dilogo de la CEPAL con la produccin ajena

a la institucin no siempre fue intenso, durante los 50 aos de vida de la institucin, y

porque fue poco importante en la determinacin de la mencionada lgica interna.

JULYAN.NETResaltado

JULYAN.NETResaltado

2

La sistematizacin que aqu se hace de 50 aos de la obra de la CEPAL se ve facilitada

por dos caractersticas centrales del pensamiento de la institucin.

Primero, porque el enfoque metodolgico es el mismo independientemente del nmero

de etapas en que pueda subdividirse. Lo que se va modificando es la historia real objeto

del anlisis, as como el contexto ideolgico en que sta se genera, lo que obliga

permanentemente a matizar los nfasis y a renovar las interpretaciones, a fin de

adaptarse a los nuevos contextos histricos.

Cabe identificar cuatro rasgos analticos comunes a los cinco decenios: i) enfoque

histrico-estructuralista, basado en la idea de la relacin centro-periferia; ii) anlisis de

la insercin internacional; iii) anlisis de los condicionantes estructurales internos del

crecimiento y del progreso tcnico, y de las relaciones entre ellos, el empleo y la

distribucin del ingreso y iv) anlisis de las posibilidades de accin estatal.

En segundo lugar, la sistematizacin se ve facilitada por el hecho de que las ideas son

"histricamente determinadas", casi hasta en sus detalles, y porque puede ordenrselas

en torno a "mensajes" transformadores. Pueden identificarse cinco etapas en la obra de

la CEPAL, en torno a "ideas-fuerza" o "mensajes". Por coincidencia, cada etapa dur

aproximadamente un decenio. Como se ver ms adelante, stas siguen de cerca la

evolucin histrica de la regin latinoamericana.

a) orgenes y aos cincuenta: industrializacin; b) aos sesenta: "reformas para desobstruir la industrializacin"; c) aos setenta: reorientacin de los "estilos" de desarrollo hacia la

homogeneizacin social y hacia la diversificacin pro exportadora;

d) aos ochenta: superacin del problema del endeudamiento externo mediante el "ajuste con crecimiento";

e) aos noventa: transformacin productiva con equidad.

Obsrvese que las dos primeras etapas se enmarcan por completo en el ciclo expansivo

mundial de la posguerra y las dos ltimas en el perodo irregular comprendido entre el

fin de ese ciclo, en 1973-1974, y la actualidad, en el que predominaban el bajo

crecimiento mundial y las grandes incertidumbres. Slo en los aos setenta la

correspondencia no es perfecta, debido a la crisis mundial de mediados de la dcada. Sin

embargo, la crisis no impidi que la organizacin del pensamiento cepalino mantuviera

durante la dcada un grado razonable de unidad en los temas abordados, pues slo se

introdujeron nuevos nfasis correspondientes a las nuevas condiciones histricas.

El cuadro1 utiliza ese conjunto de elementos para registrar las tesis principales que se

generaron bajo su impulso. Ofrece una idea de conjunto del instrumental analtico que

proporciona el enfoque, y sirve de punto de partida para la gua de lectura que se

pretende con el presente texto.

Hay que sealar que la clasificacin de las tesis y reflexiones segn los "planos" del

anlisis no significa falta de unidad de pensamiento: los diferentes planos y las

diferentes tesis estn perfectamente "amarradas" por el mtodo histrico-estructuralista

y por las ideas-fuerza que determinaron la produccin de las tesis en cada perodo.

3

CUADRO 1

Sntesis de los elementos analticos que componen el pensamiento de la CEPAL

Elementos

permanentes Anlisis histrico-estructuralista

Perodos y temas

Insercin

internacional

(centro-periferia y

vulnerabilidad

externa

Condiciones estructurales

internas (econmicas y

sociales) del

crecimiento/progreso

tcnico, y del

empleo/distribucin del

ingreso

Accin estatal

1948-1960

(industrializacin)

Deterioro de los

trminos del inter-

cambio;

desequilibrio

estructural de la

balanza de pagos;

integracin

regional

Proceso de

industrializacin

sustitutiva; tendencias

perversas causadas por la

especializacin y la

heterogeneidad estructural

y desempleo

Conducir

deliberadamente

la

industrializacin

1960

(reformas)

Dependencia;

poltica

internacional de

reduccin de la

vulnerabilidad en

la periferia

Reforma agraria y

distribucin del ingreso

como requisito para

redinamizar la economa;

heterogeneidad estructural;

dependencia

Reformar para

viabilizar el

desarrollo

1970

(estilos de

crecimiento)

Dependencia,

endeudamiento

peligroso.

Insuficiencia

exportadora

Estilos de crecimiento,

estructura productiva y

distributiva y estructuras

de poder; industrializacin

que combina el mercado

interno y el esfuerzo

exportador

Viabilizar el

estilo que lleve a

la homogeneidad

social; fortalecer

las exportaciones

industriales

1980

(deuda) Asfixia financiera

Ajuste con crecimiento;

oposicin a los choques del

ajuste, necesidad de

polticas de ingreso y

eventual conveniencia de

choques estabilizadores;

costo social del ajuste

Renegociar la

deuda para

ajustar el

crecimiento

1990-1998

(transformacin

productiva con

equidad

Especilizacin

exportadora

ineficaz y

vulnerabilidad a

los movimientos

de capitales

Dificultades para una

transformacin productiva

social eficaz

Ejecutar polticas

para fortalecer la

transformacin

productiva con

equidad

4

II. El mtodo histrico-estructuralista, basado en el argumento de la "condicin

perifrica"

La CEPAL se desarroll como una escuela de pensamiento especializada en el examen

de las tendencias econmicas y sociales de mediano y largo plazo de los pases

latinoamericanos. Prebisch le imprimi ese rasgo fundamental desde sus orgenes. El

espacio de esa " cultura" fue ocupado por una plyade de intelectuales que rene a

algunos de los principales historiadores econmicos de Amrica Latina.2/

Se conoce la motivacin original que explica la inclinacin cepalina por las tendencias

histricas. El programa de reflexin e investigacin inaugurado por Prebisch en 1949 se

desprenda esencialmente del diagnstico de la profunda transicin que se observaba en

las economas subdesarrolladas latinoamericanas, que evolucionaban del modelo de

crecimiento primario-exportador, "hacia afuera", al modelo urbano-industrial "hacia

adentro".

El enfoque histrico fue instrumentalizado poderosamente por la teora "estructuralista"

del subdesarrollo perifrico de Prebisch.3/ La perspectiva estructuralista se instal en el

centro de los anlisis, como consecuencia directa del objeto de reflexin que se

propona la institucin. Se trataba de examinar el modo como se daba la transicin

"hacia adentro" en los pases latinoamericanos, transicin que se supona radicaba en la

condicin de que el proceso productivo se mova en el marco de una estructura

econmica e institucional subdesarrollada, heredada del perodo exportador.

En otras disciplinas de las ciencias sociales, como la lingstica y la antropologa, donde

se origina el "estructuralismo", ste correspondi tpicamente a un instrumental

metodolgico sincrnico o ahistrico. En cambio, en el anlisis econmico cepalino el

estructuralismo es esencialmente un enfoque orientado por la bsqueda de relaciones

diacrnicas, histricas y comparativas, que se presta ms al mtodo "inductivo" que a

una "heurstica positiva". De ah provienen los fundamentos esenciales para la

construccin terica del anlisis histrico comparativo de la CEPAL: las estructuras

subdesarrolladas de la periferia latinoamericana condicionan -ms que determinan-

comportamientos especficos, de trayectoria desconocida a priori. Por tal motivo,

merecen y exigen estudios y anlisis en los que la teora econmica con el sello de la

universalidad slo puede emplearse con reservas, para poder incorporar esas

especificidades histricas y regionales.

En otras palabras, el enfoque histrico-estructuralista cepalino implica un mtodo de

produccin del conocimiento muy atento al comportamiento de los agentes sociales y a

la trayectoria de las instituciones, que se aproxima ms a un proceso inductivo que a los

enfoques abstracto-deductivos tradicionales.

Liberado de marcos deductivos rgidos y esquemticos, el pensamiento cepalino tiene

as la capacidad de adaptarse con facilidad a la evolucin de los acontecimientos, a

travs de continuas revisiones de sus interpretaciones, lo que no significa la prdida de

coherencia poltico-ideolgica o de consistencia analtica. A su vez, parte de la

investigacin cepalina es una reflexin crtica basada en una visin introspectivo de sus

propios desarrollos analticos.

5

La riqueza del mtodo cepalino reside, pues, en una frtil interaccin entre el mtodo

inductivo y la abstraccin terica formulada originalmente por Prebisch.

La oposicin entre "periferia" y "centro", que desempe un doble papel analtico,

ilustra este punto.

Primero, sirvi para afirmar que la estructura mencionada determinaba un patrn

especfico de insercin en la economa mundial como "periferia", productora de bienes

y servicios con una demanda internacional poco dinmica, importadora de bienes y

servicios con una demanda interna en rpida expansin y asimiladora de patrones de

consumo y tecnologas adecuadas para el centro pero con frecuencia inadecuadas para la

disponibilidad de recursos y el nivel de ingreso de la periferia.

Segundo, deriv en la idea de que la estructura socioeconmica perifrica determina un

modo singular de industrializar, introducir el progreso tcnico y crecer, as como un

modo peculiar de absorber la fuerza de trabajo y distribuir el ingreso. 0 sea, en sus

caractersticas centrales, los procesos de crecimiento, empleo y distribucin del ingreso

en la periferia seran distintos de los que ocurren en los pases centrales. Las diferencias

deben hallarse en el hecho de que las economas perifricas poseen una estructura poco

diversificada y tecnolgicamente heterogneo, que contrasta con el cuadro observado en

los pases centrales. En stos, el aparato productivo es diversificado, tiene una

productividad homognea durante toda su extensin y mecanismos de creacin y

difusin tecnolgica y de transmisin social de sus frutos que son inexistentes en la

periferia.

No se trataba de comparar el subdesarrollo perifrico con la historia pretrita de las

economas centrales, como quera Rostow (1956), sino de identificar los

desdoblamientos histricos singulares de la especificidad de sus experiencias, en los que

caba esperar secuencias y resultados distintos de los que se dieron en el desarrollo

cntrico. Ya en su texto inaugural de 1949, Prebisch alertaba sobre la especificidad del

proceso de crecimiento en las circunstancias estructurales y perifricas de los pases de

Amrica Latina, y exiga un espacio analtico para estudiarla (CEPAL, 195 la, p. 4).

Furtado fue el intelectual que ms se dedic a revestir el anlisis cepalino con el ropaje

de la legitimacin histrica. Sus libros sobre historia econmica brasilea y

latinoamericana (1959 y 1970) -seguramente los dos textos de historia econmica de la

regin ms ledos en todo el mundo- son obras primordiales del mtodo estructuralista

cepalino, que tuvieron como funcin deliberada defender la importancia de entender el

subdesarrollo como un contexto histrico especfico que exige teorizacin propia. Se

dedic a la tarea no slo como historiador sino tambin como terico del subdesarrollo.

(Furtado, 1971).4/

III. Inauguracin y los aos cincuenta: legitimando y orientando la

industrializacin

1 . El contexto histrico

6

En los aos que siguieron a la segunda guerra mundial las economas latinoamericanas

estaban en pleno proceso de industrializacin y urbanizacin, promovido por un rpido

crecimiento econmico de 5.8% anual entre 1945 y 1954 y por una relajacin de la

restriccin externa que permiti la expansin de las importaciones en 7.5% anual, en ese

mismo perodo. Esto abra un espacio al fortalecimiento de la ideologa industrializante,

que comenzaba recin a despertar en la reaccin. A su vez, se difunda la idea de que las

exportaciones tradicionales tendan a recuperar terreno con la vuelta a la normalidad en

la posguerra, lo que estimulaba la restauracin de la ideologa liberal dominante hasta

los aos treinta, fundamentada, desde el punto de vista acadmico, en la teora de la

divisin internacional del trabajo basada en las ventajas comparativas estticas

(ricardianas) o en las ventajas emanadas de la dotacin relativa de factores.

Frente a la ideologa liberal, la defensa del desarrollo mediante la industrializacin

tena, en el perodo inmediato de la posguerra, el inconveniente de encontrarse poco

instrumentalizada desde el punto de vista analtico. Para los defensores de la

industrializacin, haba una especie de "vaco terico", y el escepticismo respecto de la

teora econmica existente generaba perplejidad frente a la falta de teoras que pudieran

adaptarse a las realidades econmicas y sociales que se procuraba entender y

transformar.

Haba, pues, una cierta discordancia entre la historia econmica y social y la

construccin de su contrapartida en el plano ideolgico y analtico.5/

La teorizacin cepalina cumplira ese papel en Amrica Latina. Sera la versin regional

de la nueva disciplina que se instalaba con vigor en el mundo acadmico anglosajn

siguiendo la estela "ideolgica" de la hegemona heterodoxo keynesiana, o sea, la

versin regional de la teora del desarrollo. Los aos cincuenta fueron para la CEPAL

los del auge de la creatividad y de la capacidad de osar e influenciar. Prebisch y la

osada intelectual son sinnimos en Amrica Latina. Apoyndolo, en el seno mismo de

la CEPAL o en sus cercanas, estaran nada menos que Celso Furtado, Jos Medina

Echavarra, Regino Botti, Jorge Ahumada, Juan Noyola Vsquez, Anbal Pinto, Osvaldo

Sunkel y otros conocidos cultivadores del conocimiento sobre la realidad

latinoamericana 6/

2. La cosecha inaugural y sus extensiones

En 1949 Prebisch redact para la CEPAL la obra que Hirschman denominara

"manifiesto latinoamericanos. Se trataba de El desarrollo econmico de la Amrica

Latina y algunos de sus principales problemas (Prebisch, 1949). Algunos meses

despus, todava en 1949, volvera a presentar las mismas ideas, con pequeas

modificaciones en la parte conceptual del Estudio Econmico de Amrica Latina, 1949

(CEPAL, 195 1a). Y en 1950, Prebisch redactara los cinco primeros captulos del

Estudio Econmico de Amrica Latina, 1950 (CEPAL, 195 lb), que recibiran el nombre

de "Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico" (Prebisch, 1952). Ese

conjunto de documentos contena ya todos los elementos que figuraran como la gran

referencia ideolgica y analtica para los desarrollistas latinoamericanos.

a) La insercin internacional

7

Cabe recordar que el anlisis cepalino tiene como uno de sus instrumentos bsicos la

didctica del contraste entre el modo en que el crecimiento, el progreso tcnico y el

comercio internacional se dan en las estructuras econmicas y sociales de los pases

"perifricos" y el modo en que se dan en los pases "cntricos".

En el caso del anlisis del comercio internacional, el contraste se presta para destacar las

interdependencias entre el comportamiento del "centro" y el de la "periferia", y los

problemas que generan para esta ltima.

Prebisch ya utilizaba la expresin "pases perifricos" mucho antes de ingresar a la

CEPAL (Love, 1980). La categora le serva hasta entonces para analizar la

vulnerabilidad latinoamericana a la crisis cclica de los aos treinta, que derivaba en

procesos inflacionarios con un fuerte componente exgeno y tendencias a las

contracciones internas que, polticamente, fomentaban soluciones macroeconmicas

poco recomendables.7/

En la CEPAL, el argumento cobr luego peso en los textos inaugurales, porque se

acompa de la tesis de la tendencia al deterioro de los trminos de intercambio, que se

opona al postulado liberal de las virtudes del libre comercio internacional. Al contrario

de lo que prometa la teora de las ventajas comparativas, durante el siglo XX la mayor

lentitud del progreso tcnico de los productos primarios en relacin con los industriales

no estaba promoviendo el encarecimiento de los primeros respecto de estos ltimos.

La tesis tuvo dos versiones, ambas estructuralistas y ambas centradas en la idea de las

ventajas comparativas dinmicas de la produccin industrial -o de las desventajas

comparativas dinmicas de la especializacin en bienes primarios. En el manifiesto

latinoamericano sta se vinculaba a los ciclos y a la forma como la estructura

subdesarrollada de produccin y empleo impeda que la periferia retuviera los frutos de

su progreso tcnico, a diferencia de lo que ocurra en el "centro". En este ltimo, los

sindicatos organizados y una estructura productiva concentrada lograban impedir la

cada nominal de precios de los bienes industriales durante la "baja cclica"

compensando as con creces las ganancias que la periferia obtena, en el auge cclico,

con los bienes primarios.8/

La segunda versin surge en el segundo de los tres textos mencionados y se ve

reforzada en el tercero. Contemplaba la tendencia "potencial" al deterioro debida al

exceso de mano de obra en la agricultura subdesarrollada de la periferia -no transferible

a los pases cntricos cerrados a la inmigracin- cuyo empleo eventual en actividades

exportadoras llevara a la expansin de la oferta, lo que deprimira los precios

internacionales, resultando en un valor menor a pesar del mayor volumen producido.9/

Con ese argumento defenda la "economicidad" de la industria y justificaba el recurso al

proteccionismo: aunque la eficiencia de la produccin industrial fuera menor en la

periferia, era superior a la eficiencia de aplicar los recursos productivos en la

agricultura.

A continuacin, sostena que el proceso de industrializacin no atenuara la

vulnerabilidad externa, porque durante mucho tiempo la periferia latinoamericana se

mantendra como exportadora de productos primarios, de demanda inelstica en los

pases cntricos, y como importadora de productos industriales, de alta elasticidad de la

8

demanda en la periferia. Sealaba que mientras el proceso de industrializacin no

concluyera enfrentara siempre una tendencia al desequilibrio estructural del balance de

pagos, ya que el proceso sustitutivo "aliviaba" la demanda de importaciones por un

lado, pero impona nuevas exigencias, derivadas tanto de la nueva estructura productiva

que creaba como del crecimiento del ingreso que generaba. Por esa razn, slo se

alteraba la composicin de las importaciones, renovndose continuamente el problema

de la insuficiencia de divisas.

Esa formulacin sobre la tendencia al desequilibrio estructural del balance de pagos

figura en el centro de varios planteamientos cepalinos de la poca.

Primero, subordina el concepto mismo de industrializacin al de "sustitucin de

importaciones". El argumento es elaborado a cabalidad en un texto muy posterior por

Maria da Conceio Tavares (1964), pero ya aparece en los textos inaugurales. La

dinmica sustitutiva consiste en la forma como la economa reacciona a los

estrangulamientos sucesivos del balance de pagos. Debido a la compresin progresiva

de la lista de importaciones, la industrializacin va pasando de sectores de instalacin

"fcil", poco exigentes en materia de tecnologa, capital y escala, a segmentos cada vez

ms sofisticados y exigentes.10/

Obsrvese que es totalmente equivocada la idea, muy difundida por los economistas

liberales, de que lo que propona la CEPAL era una "autarqua". Al contrario, haba una

reiteracin recurrente de que el proceso sustitutivo slo alteraba la composicin de las

importaciones. Ms an, el crecimiento econmico generara una presin inevitable para

la expansin de las mismas y los pases cntricos slo podan ganar con la

industrializacin de la periferia y con una mayor apertura a la importacin de productos

originados en ella. Por lo tanto, se sostena que haba una amplia "solidaridad

intrnseca" entre la industrializacin y la expansin del comercio internacional.11/

Segundo, y tambin a diferencia de lo que muchas veces se supone, la preocupacin por

el desequilibrio externo llev a que, desde sus orgenes y sobre todo a partir de los aos

sesenta, la CEPAL destacara la importancia de estimular las exportaciones.

En ese terreno la CEPAL tuvo un papel intelectual central en dos iniciativas

institucionales de gran envergadura. En el segundo lustro de los aos cincuenta

particip en la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio

(ALALC). Y, en los primeros aos del decenio de 1960, el propio Prebisch sera el

personaje protagnico en la creacin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre

Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

La argumentacin cepalina a favor de la ALALC contena la idea de iniciar un proceso

de diversificacin de las exportaciones por esfuerzo propio, por la va tericamente ms

fcil del comercio intra-regional. Y lo que es ms importante, conforme se lee en las

secciones introductorias del texto cepalino inaugural sobre el tema (CEPAL, 1959), el

mercado comn latinoamericano tendra la virtud de ampliar el tamao del mercado de

los sectores industriales exigentes en materia de escala, facilitando la profundizacin del

proceso sustitutivo.

La UNCTAD naca de ideas debatidas en los aos treinta y cuarenta, relacionadas con la

necesidad de atenuar la vulnerabilidad cclica de los pases perifricos aplicando

9

mecanismos de intervencin internacional concertados de comn acuerdo con los pases

centrales. Al momento de su nacimiento el nfasis en la necesidad de diversificar y

ampliar las exportaciones -incluso las industriales- se estaba extendiendo del mbito

restringido del mercado regional al otro, ms ambicioso, del mercado mundial. El texto

que Prebisch (1964) present en la segunda conferencia de la nueva entidad es, tal vez,

el momento en que la idea de la cooperacin internacional para reforzar el desarrollo de

la periferia mediante acuerdos de comercio internacional tiene su mayor peso.

Tercero, la idea del estrangulamiento permanente del balance de pagos tambin es

central en la tesis de la inflacin estructural. La tesis fue desarrollada por Juan Noyola

Vsquez (1957) y depurada por Osvaldo Sunkel (1958 y 1959) y Anbal Pinto (1960).

El desequilibrio estructural de la balanza de pagos aparece en esos textos como la causa

estructural "bsica" de la inflacin junto con la rigidez de la oferta agrcola, lo que

desencadena un proceso alimentado por "factores de acumulacin" y por "mecanismos

de propagacin".

Conforme a esa tesis, la moneda se expande casi siempre pasivamente como respuesta

de las autoridades monetarias a las alzas de precios de origen estructural, siendo por

tanto incorrecto considerarla causa de la inflacin. Las polticas crediticias y fiscales

restrictivas no slo fracasan en el tratamiento de la inflacin, sino que, al provocar

recesin, contraen las inversiones que permitiran atenuar o eliminar las tendencias

inflacionarias estructurales, que se manifiestan en cuanto se retorna el crecimiento.

Cuarto, en 1954, frente a las dificultades crecientes de balance de pagos determinadas

por el trmino de la guerra de Corea, reaparece la idea del estrangulamiento externo

vinculada con la discusin sobre la conveniencia de estimular la entrada de capitales

extranjeros privados, es decir, de no restringiese a la bsqueda de capitales provenientes

de recursos pblicos. Prebisch defenda este estmulo, pero llamaba la atencin al

peligro de expandir los pasivos externos de los pases y someterlos exageradamente al

peso de su servicio, por lo que estimaba ms prudente ampliar el financiamiento de los

organismos oficiales. El texto sobre La cooperacin internacional en la poltica de

desarrollo latinoamericano (CEPAL, 1954) es la primera incursin en un tema que

tendra larga vida en Amrica Latina.

Con variaciones que se adaptan a los diferentes contextos del comercio mundial y a las

diversas condiciones de financiamiento internacional, el argumento de la vulnerabilidad

externa acompaa a las cinco dcadas de la reflexin cepalina. En los aos sesenta se

denominara "dependencia financiera y tecnolgica" y en los setenta habra un

enriquecimiento analtico de la "dependencia", mediante el examen del papel de las

empresas transnacionales en las economas perifricas. En los aos ochenta la

vulnerabilidad externa equivaldra en la prctica a la "asfixia" financiera provocada por

la deuda externa y, en los aos noventa, la vulnerabilidad se tratara como un problema

doble, es decir, especializacin productiva y tecnolgica con poco dinamismo en el

mercado mundial y excesiva exposicin al endeudamiento externo, sobre todo de corto

plazo.

b) Condiciones estructurales internas

La industrializacin espontnea era saludada en los textos originales como un

acontecimiento de gran significado en la historia de la difusin mundial del progreso

10

tcnico. A su vez, el proceso se estimaba como intrnsecamente problemtico dado que

se realizaba sobre la base de estructuras econmicas e institucionales subdesarrolladas.

El argumento se fundaba en dos caractersticas centrales de esas estructuras. Primero,

que se heredaba una base econmica especializada en pocas actividades de exportacin,

poco diversificada y con una complementariedad intersectorial e integracin vertical

extremadamente reducidas. Haba serias limitaciones para compensar esas deficiencias.

Las nuevas exigencias en materia de importaciones no podan satisfacerse dada la

escasez de exportaciones y de financiamiento externo. Y las exigencias en materia de

esfuerzo interno tropezaban con un ahorro insuficiente para generar simultneamente

todas las inversiones que requera la industrializacin.

La otra caracterstica era la baja productividad de todos los sectores, excepto el

exportador. Esa "heterogeneidad estructural" -la expresin slo sera acuada en los

aos sesenta por Anbal Pinto, pero se aplica a la formulacin de los aos cincuenta-

comprenda un gran excedente real y potencial de mano de obra, y una baja

productividad media per cpita reduca la posibilidad de elevar las tasas de ahorro en

esas economas, limitando la acumulacin de capital y el crecimiento. La situacin se

complicaba con la insuficiente capacidad de ahorro del sector pblico debido a una

estructura fiscal obsoleta y, respecto al ahorro del sector privado, debido a los patrones

de consumo suntuario practicados por las clases ricas, un hbito que tendera a

agravarse como resultado de la acentuacin de los "efectos de demostracin".

En suma, las economas perifricas se enfrentaban con graves problemas de

insuficiencia de ahorro y de divisas. Desde sus orgenes, ese "modelo de dos brechas"

orient la reflexin cepalina, aunque la expresin no figurara en los textos principales,

ni tampoco se le diera el tratamiento formal que le daran posteriormente Chenery y

otros. 12/

La continuidad del "nuevo estadio de difusin del progreso tcnico" estara siempre

amenazada por el conjunto de problemas que son caractersticos de las economas

perifricas. Dados los dos rasgos distintivos de las estructuras productivas de esas

economas, o sea, especializacin y heterogeneidad tecnolgica, el proceso en curso

provocara tres tendencias perversas que desempearan un papel bsico en el contexto

dinmico: el desequilibrio estructural del balance de pagos, la inflacin y el desempleo.

El desequilibrio estructural del balance de pagos emanaba de las exigencias de

importacin de economas en vas de industrializacin especializadas en unas pocas

actividades exportadoras y con una baja elasticidad de la demanda de sus exportaciones.

Precisamente, por ser poco diversificadas sufran la presin permanente de expandir las

importaciones ms all de lo permitido por el crecimiento de las exportaciones.

La tendencia a la inflacin derivaba tanto del desequilibrio de la balanza de pagos como

de las dems insuficiencias que el proceso de industrializacin enfrenta en economas

poco diversificadas (rigidez agrcola, escasez de energa y transporte, etc.).

Por ltimo, el desempleo obedeca tanto a la incapacidad de las actividades

exportadoras para absorber el excedente de mano de obra como a la insuficiente

capacidad de absorcin de las actividades modernas destinadas al mercado interno.

11

Para que estas ltimas fueran capaces de absorber a los subempleados, se necesitaran

tasas de formacin de capital y de crecimiento que, en las condiciones de la economa

perifrico, representaban un desafo extraordinario: la heterogeneidad estructural

limitaba la capacidad de generar excedentes, ya que slo en una pequea fraccin de la

economa se operaba con una productividad elevada. La especializacin limitaba la

capacidad de exportar y determinaba fuertes presiones importadoras; por ltimo, segn

el argumento, las tcnicas productivas importadas de los pases centrales no absorberan

adecuadamente la mano de obra (ms tarde el argumento se ampliara a fin de

incorporar la idea de que la nueva composicin de la produccin industrial tenda

tambin a la menor absorcin de mano de obra).

En cada una de esas dimensiones, as como en el anlisis de la vulnerabilidad externa, el

pensamiento cepalino evolucionara y se sofisticara en las dcadas siguientes,

admitiendo acomodaciones a las nuevas circunstancias histricas. Sin embargo,

permanecera como eje central del discurso la forma diferente en que el crecimiento y el

progreso tcnico se procesan en las estructuras econmicas e institucionales de los

pases subdesarrollados y la forma diferente en que impactan el comercio internacional

y el empleo.

c) Planificacin

Desde los orgenes de la CEPAL los trabajos se centraban en las polticas (policy

oriented). La accin estatal en apoyo del proceso de desarrollo aparece en el

pensamiento cepalino como corolario natural del diagnstico de problemas estructurales

en materia de produccin, empleo y distribucin del ingreso en las condiciones

especficas de la periferia subdesarrollada.

En los aos cincuenta, el concepto clave utilizado para otorgar coherencia y

sistematicidad a las proposiciones de poltica fue el de "planificacin" o

"programacin".13 / En ese entonces, y en cierta medida tambin en los aos sesenta, el

nfasis en la planificacin tena un significado adicional, que era suplir las inmensas

deficiencias tcnicas en la mayora de los gobiernos de la regin.

El punto de partida para prestar apoyo tcnico a los Gobiernos en materia de

planificacin fue la elaboracin de orientaciones tcnicas de programacin, acompaada

en varios pases de ensayos de aplicacin de dichas tcnicas. 14/ En 1953 se divulgara

un "Estudio preliminar sobre la tcnica de programacin del desarrollo econmico", que

fue revisado en el documento Introduccin a la tcnica de programacin (CEPAL,

1955). Conforme se explica en la introduccin al documento de 1955, la programacin

consista en la "etapa lgica" que segua al reconocimiento de los problemas del

desarrollo, vale decir, de la necesidad de conferir racionalidad al proceso espontneo de

industrializacin en curso.

El autor principal de la parte conceptual de esos documentos sobre programacin fue

Celso Furtado. Se iniciaba entonces una tradicin que difundiran Jorge Ahumada,

Pedro Vuscovic y otros economistas que a principios de los aos sesenta ayudaron a

Prebisch a crear, bajo la gida de la CEPAL, el Instituto Latinoamericano de

Planificacin Econmica y Social (ILPES) Y que tendran un papel central en la

influyente trayectoria de esa entidad en la formacin de cuadros tcnicos

gubernamentales en toda Amrica Latina.15/

12

Vista desde la perspectiva actual, la orientacin contenida en el documento sobre

tcnicas de programacin parece trivial. Indica, primero, cmo realizar ejercicios de

consistencia macroeconmica a fin de contar con un punto de partida para la

programacin, o sea, la definicin de las tasas de crecimiento posibles dadas las

restricciones previsibles del ahorro y del balance de pagos; adems, da indicaciones

sobre la realizacin de proyecciones de demanda sectorial basadas en la elasticidad-

ingreso -que slo en textos posteriores se recomendara instrumentalizar con la matriz

de insumo-producto; una vez en posesin del mapa del consumo futuro, el programador

debera proceder a seleccionar sectores y proyectos de sustitucin de importaciones de

acuerdo con el criterio de "productividad social marginal del capital".

Sin embargo, en el contexto latinoamericano de los aos cincuenta, eso nada tena de

trivial. Faltaban las estadsticas econmicas bsicas, no se contaba siquiera con sistemas

mnimos de cuentas nacionales y los gobiernos operaban las economas con gran

desconocimiento de sus tendencias bsicas. La orientacin dada por las tcnicas de

programacin de la CEPAL haca tomar conciencia de esas insuficiencias y de la

importancia de otorgar un mnimo de previsibilidad al contexto macroeconmico en que

descansara el proceso de crecimiento deseado.

A partir de entonces, en el curso de toda su historia, la CEPAL, y el ILPES produciran

un sinnmero de textos de recomendacin de poltica econmica -y un sinnmero de

misiones de asistencia tcnica a los pases latinoamericanos- en los ms variados

campos de la actividad econmica y sobre los ms variados temas que componen la

problemtica del desarrollo.

IV. Los aos sesenta: redistribuir para crecer

1. El contexto histrico

La historia latinoamericana del segundo lustro de los aos cincuenta tuvo tres elementos

que incidieron radicalmente en la evolucin del pensamiento cepalino -y

latinoamericano en general- en los aos sesenta.

Primero, el crecimiento de la mayora de los pases, pese a ser persistente (5.7% anual,

entre 1955 y 1959), se daba en medio de una creciente inestabilidad macroeconmica,

motivada en buena medida por problemas de restricciones a las importaciones ---que

slo crecieron 2. 1 % anual en el mismo perodo y 0.3% anual entre 1960 y 1964. En

ese contexto de aguda restriccin externa, varios pases enfrentaban acentuadas

presiones inflacionarias.

Segundo. el proceso de industrializacin segua imponindose como tendencia histrica,

pero la urbanizacin consiguiente se traduca en un empobrecimiento creciente de la

poblacin y la tugurizacin de las ciudades, sntomas de la incapacidad de absorcin de

la fuerza trabajadora proveniente de la zona rural por las actividades productivas

modernas y con lo que se extenda en forma muy manifiesta la pobreza rural a los

centros urbanos. Simultneamente, la democracia se consolidaba y una insatisfaccin

creciente se traduca en presiones sociales ejercidas mediante la vida poltica y sindical

cotidiana.

13

Tercero, la revolucin cubana de 1959 tendra una profunda repercusin sobre la actitud

norteamericana frente a tales presiones y frente al movimiento poltico que se propagaba

en Amrica Latina. En la esfera diplomtica, la reaccin frente a Cuba se apartaba por

completo de la actitud desconfiada del perodo macartista y se expresaba en el programa

de la Alianza para el Progreso, dirigido por la Organizacin de los Estados Americanos

(OEA). Tal como se expuso en la famosa Carta de Punta del Este (OEA, 1961), firmada

por los Estados Unidos y por la gran mayora de los pases de la regin, el tono poltico

de la nueva posicin norteamericana tena una explcita orientacin "socialdemcrata".

Jos Medina Echavarra, que haba introducido la sociologa del desarrollo en la

CEPAL en los aos cincuenta, 16/ coordinara entonces un trabajo sobre los programas

y tendencias sociales en Amrica Latina (CEPAL, 1963a), presentado en el perodo de

sesiones de Mar del Plata. En ese documento la CEPAL reconoce la existencia de un

consenso indito en la regin en cuanto a la necesidad de planificar el desarrollo,

profundizar la industrializacin, redistribuir el ingreso y realizar la reforma agraria.

Si se toma la dcada de 1960 como un todo, el texto se revela demasiado optimista. Lo

que ocurri en la regin a partir de mediados de los aos sesenta fue una creciente

polarizacin poltica e ideolgica, que en algunos pases lleg al extremo del

enfrentamiento entre las dictaduras de derecha y las organizaciones de la izquierda

revolucionaria.

Durante toda la dcada, la CEPAL mantendra un dilogo con las posiciones polticas

moderadas, situadas incluso a la derecha del espectro poltico, as como con el mundo

de la diplomacia internacional, en varias reas: en la movilizacin de la Alianza para el

Progreso, en el tema de la integracin regional y de la ALALC, en la creacin de la

UNCTAD, y en la multiplicacin de la asistencia tcnica en planificacin indicativa a

los gobiernos de la regin. La modernizacin de las tecnoburocracias latinoamericanas

se benefici mucho del trabajo de la CEPAL y del ILPEs en ese perodo.

No obstante, la CEPAL de los aos sesenta sera sobre todo un foro para debatir ideas

crticas del proceso de desarrollo en curso. El talento movilizador cepalino atraa a la

intelectualidad a un debate que gravitaba cada vez ms en torno a tres puntos que

delimitaban la divisin poltico ideolgica: primero, la interpretacin de que la

industrializacin haba seguido un curso que no lograba incorporar en la mayora de la

poblacin los frutos de la modernidad y del progreso tcnico; segundo, la interpretacin

de que la industrializacin no haba eliminado la vulnerabilidad externa y la

dependencia, pues slo se haba modificado su naturaleza; y tercero, la idea de que

ambos procesos obstruan el desarrollo. Sus interlocutores principales se hallaran en la

centroizquierda nacionalista preocupada por las reformas sociales, As, los puntos de

contacto de su anlisis con la teorizacin de la izquierda revolucionaria tenderan a ser

incluso ms firmes que con los anlisis conservadores.

2. Reformas para dinamizar la economa, teora de la dependencia y tesis de la

heterogeneidad estructural

En la CEPAL, el convite ms significativo a la nueva agenda de discusin regida por la

historia real lo formul Prebisch una vez ms. En su texto Hacia una dinmica del

desarrollo latinoamericano, publicado en 1963, a la vez que reafirma sus argumentos

14

relativos a las dificultades de la periferia para crecer y absorber la fuerza de trabajo, el

autor hace hincapi en un nuevo argumento: la necesidad de alterar la estructura social y

redistribuir el ingreso, especialmente a travs de la reforma agraria. Sostena que sin eso

no sera posible sortear la "insuficiencia dinmica" de las economas de la regin.

0 sea, el modelo explicativo sobre la falta de capacidad para absorber la fuerza de

trabajo que figuraba en los textos de los aos cincuenta -insuficiencia del ahorro y

utilizacin de tecnologas intensivas en capital- se orienta ahora al anlisis del uso social

del excedente potencial. La idea presente en los aos cincuenta de que es necesario

restringir el consumo de las clases ricas en favor de la inversin y el progreso tcnico

reaparece ahora localizada en la cuestin agraria. En el campo, los latifundistas rentistas

entorpeceran el progreso tcnico, de modo que el acceso del campesino a la tierra,

siempre que fuera apoyado debidamente por el Estado, abrira el camino para elevar la

productividad agrcola y mejorar el uso del excedente. Adems, ayudara a radicar al

hombre en el campo evitando la marginalizacin urbana.

El texto incluye tambin, como siempre, un anlisis del desequilibrio externo y retorna

una novedad contenida en el texto anterior (Prebisch, 1961), o sea, el reconocimiento de

distorsiones en el proceso de industrializacin en cuanto a eficiencia productiva e

insuficiente orientacin exportadora. Al contrario de lo que dicen los crticos, desde

temprano el estmulo a la expansin de las exportaciones a travs de una reorientacin

de las polticas comerciales e industriales formara parte del programa de polticas

recomendadas por la CEPAL, como se desprende de la lectura del Estudio econmico

de Amrica Latina de la poca. La motivacin principal para reiterar la advertencia en

los aos sesenta y setenta eman de consideraciones sobre la vulnerabilidad externa.

Haba, es cierto, cierta preocupacin por la cuestin de la "eficiencia" en la asignacin

de recursos, pero lo que estaba entonces en juego era sobre todo el problema de la

escasez de divisas.

Obsrvese que la idea de "insuficiencia dinmica" en que se funda el texto no es

idntica a la tesis de la "tendencia al estancamiento", que ms adelante expondra Celso

Furtado (1969), con miras especialmente al caso brasileo. Tampoco se encuentra en el

texto de Prebisch el argumento muy comn en ese perodo de que la reforma agraria

ayuda a la industrializacin porque ampla el mercado interno para los bienes

industriales. Todo su nfasis lo pone en la cuestin de la disponibilidad de ahorro

potencial para fines de inversin productiva.

La idea de la insuficiencia dinmica acompa la obra de Prebisch y de la CEPAL por

muchas dcadas. En los aos sesenta los dos vectores analticos ms representativos de

la produccin intelectual de esa institucin son las tesis sobre la "dependencia" y la tesis

de la "heterogeneidad estructural".

La teora de la dependencia tiene dos vertientes, una de anlisis predominantemente

poltico y otra de anlisis eminentemente econmico.

Estimulados por la sociologa cepalina del desarrollo de Jos Medina Echavarra, se

reunieron en CEPAL/ILPES en 1966-1967 Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto

y redactaron su Dependencia y desarrollo en Amrica Latina (1969). El texto se

escribi como reaccin terica a la tesis corriente en esa poca de que se estaba

gestando en la regin una burguesa nacionalista potencialmente comprometida con un

15

patrn de desarrollo que justificaba una alianza con la clase trabajadora y que poda

conquistar la hegemona poltica.

El trabajo vincula los procesos de crecimiento de los distintos pases con el

comportamiento de las clases sociales y las estructuras de poder. Su gran innovacin es

metodolgica, y reside en la exigencia de que esa vinculacin se haga considerando las

relaciones entre esas estructuras internas y el poder econmico y poltico en el resto del

mundo. Segn los autores, la especificidad histrica de la situacin de subdesarrollo

reside en la relacin entre las sociedades perifricas y centrales. Ello exige analizar la

forma como las economas subdesarrolladas se vincularon histricamente con el

mercado mundial, y la forma como se constituyeron los grupos sociales internos que

definieron las relaciones internacionales intrnsecas al subdesarrollo.

El anlisis "econmico" de la dependencia tuvo distintas tonalidades polticas. En su

formulacin original estuvo vinculado con Andr Gunder Frank, autor marxista que

durante los aos sesenta estuvo por una temporada de visita en la CEPAL. La idea

bsica, que encontr seguidores entre los intelectuales latinoamericanos, era que la

industrializacin que ocurra en Amrica Latina corresponda tan slo a una nueva

modalidad de explotacin secular que el imperialismo impona a los trabajadores de la

regin subdesarrollada en alianza con la elite local. Segn esta concepcin, el proceso

de acumulacin era indisociable de la expansin capitalista internacional y del

imperialismo y constitua parte de un proceso que slo enriqueca a los pases

desarrollados y a la pequea elite dominante local que los representaba. El sistema

capitalista mundial funciona basado en la formacin y explotacin de un conjunto de

satlites y sub-satlites, que se reproducen dentro de cada pas, que forman subsistemas

de explotacin internos ligados al sistema mundial (Frank. 1976).

La idea de "dependencia" --comercial, financiera y tecnolgica-- estuvo presente en la

CEPAL desde un comienzo, aunque no se utilizara la expresin propiamente dicha. En

los aos sesenta las diferencias en la utilizacin del concepto de dependencia eran

importantes, no slo en la funcin analtica que desempeaba en las interpretaciones

sino tambin respecto al significado poltico-ideolgico. En la CEPAL, la "condicin

perifrico" era interpretada como la determinante de problemas que deban superarse

mediante polticas econmicas y sociales bien orquestadas, a nivel nacional e

internacional, es decir, no significaba una fuente de explotacin insuperable que

implicara la necesidad de romper con el capitalismo.

Entre los economistas de la lnea cepalina el anlisis de la dependencia ms importante -

y polticamente ms contundente- fue el que desarroll Osvaldo Sunkel (1970). Su

argumento central parta del postulado de que en el mundo haba una sola economa

capitalista. Tanto respecto a los patrones tecnolgicos como a los patrones de consumo

estaba totalmente integrada, sobre todo a travs de la expansin mundial de las

empresas transnacionales. El problema del subdesarrollo resida en el hecho de que

mientras en el centro" la mayora de los trabajadores se hallaba integrada al mundo

moderno, en la "periferia" esto ocurra solamente con una pequea fraccin de la

poblacin. Peor an, el avance de ese modelo mundial de acumulacin tena efectos

sociales disgregadores, porque tenda a marginalizar incluso a los agentes econmicos

con mayores potencialidades productivas.

16

En forma paralela -y con muchas coincidencias analticas con las interpretaciones

dependentistas de cuo cepalino- Anbal Pinto formulaba su tesis de la "heterogeneidad

estructural" en la regin. Parti de la constatacin de que los frutos del progreso tcnico

tendan a concentrarse tanto respecto a la distribucin del ingreso entre las clases como

a la distribucin entre sectores (estratos) y entre regiones dentro de un mismo pas

(Pinto, 1965). Posteriormente, puli dicho anlisis con el argumento de que el proceso

de crecimiento en Amrica Latina tenda a reproducir en forma renovada la vieja

heterogeneidad estructural imperante en el perodo agrario-exportador (Pinto, 1970).

0 sea, as como para los dependentistas la industrializacin no haba eliminado la

dependencia, slo la haba alterado, para Anbal Pinto la industrializacin no eliminaba

la heterogeneidad estructural, slo modificaba su formato. En una y otra interpretacin

el subdesarrollo era un proceso que daba muestras de perpetuarse a pesar del

crecimiento econmico.

Los diagnsticos cepalinos de "insuficiencia dinmica" "dependencia" y

"heterogeneidad estructural" apuntaban a agendas polticas semejantes de cuo

reformista, es decir, la idea de que el patrn o estilo de desarrollo econmico tendra

que modificarse mediante una mejor distribucin del ingreso y de profundas reformas, a

saber, agraria, patrimonial, financiera, tributaria, educacional y tecnolgica. Y entendan

que para alcanzar todo eso se precisaba una profunda transformacin poltica que

incluyera en su centro la recuperacin de la democracia en los pases en que se haban

instalado dictaduras militares.

Mientras la extrema izquierda predicaba como nica salida la revolucin, 17/ la CEPAL

afinaba su cuadro conceptual para orientarlo en beneficio de la defensa de "estilos" ms

justos de crecimiento econmico en el contexto del sistema vigente. Ese sera el tema

central de la dcada siguiente.

V. Los aos setenta: por un "estilo" de crecimiento con homogeneidad social y con

intensificacin de las exportaciones industriales

1. El contexto histrico

Desde mediados de los aos sesenta y hasta el fin del auge econmico mundial en 1973-

1974 Amrica Latina disfrut de un crecimiento acelerado (promedio de 6.7% anual),

acompaado de un excelente desempeo exportador (expansin de 7.1 % anual). A su

vez, goz de abundante liquidez internacional que le aport divisas adicionales a los

ingresos de exportacin y le permiti, en apoyo del proceso de industrializacin,

expandir sus importaciones en 13.5% anual como promedio.

La reaccin de Amrica Latina a la recesin mundial que sigui a la "crisis petrolera" de

1973 fue endeudarse para mantener el crecimiento -acentuando su endeudamiento

inicial- o, en algunos casos, endeudarse para estabilizar la economa. Para ello se vali

del voluminoso reciclaje de los petrodlares disponibles para quien quisiera recibirlos.

Huelga examinar aqu ese proceso, documentado y analizado hasta la saciedad en

innumerables textos. Considerando las circunstancias de la economa mundial, las tasas

17

de crecimiento de Amrica Latina se mantuvieron relativamente elevadas entre 1974 y

1980 (5.1 % en promedio).

A pesar de la opcin generalizada por el endeudamiento, se fue un momento en

Amrica Latina en que los pases optaron por estrategias bien distintas. Por un lado,

Brasil y Mxico, por ejemplo, impriman continuidad a la estrategia de industrializacin

con diversificacin de las exportaciones, mediante la proteccin y fuerte participacin

estatal; por otro, los pases del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) abandonaban esa

estrategia y abran completamente su comercio exterior y sus finanzas al libre

movimiento de bienes y servicios.18/

La novedad que trajo la crisis internacional al pensamiento cepalino fue la de atribuir

mayor importancia que antes a los anlisis macroeconmicos y dar mayor nfasis al

anlisis del endeudamiento y de los requisitos para diversificar las exportaciones. Aun

as, cabe afirmar que, respecto al contenido de las ideas, la dcada de 1970 forma un

todo relativamente homognico en la historia de la CEPAL, ya que se mantuvo el

inters central por los anlisis de mediano y largo plazo y con ello la discusin sobre

"estilos".

No obstante, en el plano de la produccin y difusin de las ideas, la institucin entraba a

partir de 1973-1974 en una nueva etapa rodeada por circunstancias histricas que le

restaban parte de su capacidad previa de influir en el pensamiento econmico de

Amrica Latina. En parte, esa mengua obedeci a un proceso auspicioso, es decir, al

hecho de que en muchos pases se haba fortalecido la tecnocracia estatal y haban

surgido excelentes centros acadmicos. Pero en esencia operaron otros determinantes

histricos de gran relevancia. Coincidieron en el tiempo cambios fundamentales en el

plano de los acontecimientos polticos -irrupcin de las dictaduras, sobre todo en el pas

sede, Chile, que restringen el poder de convocatoria cepalina de la intelectualidad

regional-, en el plano econmico local y mundial 19/ --crisis y recesin mundial y,

relacionado con esto, en el plano de la historia de las ideas econmicas.

A juicio de Enrique Iglesias, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, entre 1972 y 1985, la

etapa fue de "sobrevivencia" a esas circunstancias.

Como es obvio, los anlisis de largo plazo, que son el rea de excelencia de la CEPAL,

se veran postergados cada vez ms por las angustias de corto plazo. El Brasil del II

Plan Nacional de Desarrollo y el Mxico del auge petrolero fueron excepciones

parciales, pero slo durante los aos setenta, ya que se transformaron en protagonistas

de la crisis en los aos ochenta. El enfoque histrico y de largo plazo slo resistira

como eje central del pensamiento de la CEPAL hasta esa crisis y quedara marginado

por casi una dcada, hasta su recuperacin en los aos noventa.

La falta de espacio poltico y los cambios en la economa coincidieron con un tercer

elemento. Siguiendo la estela de la declinacin del keynesianismo, se observaba una

gradual decadencia en todo el mundo de la teora del desarrollo 20 / y la rpida

aparicin de una nueva ortodoxia en cuanto al anlisis de las economas en desarrollo.

En ese plano ideolgico los efectos de la adopcin de esa ortodoxia sin reservas

adoptada por parte de los pases del Cono Sur no fueron despreciables.

18

2. La interpretacin de los "estilos" de crecimiento y la industrializacin pro

exportadora

La integracin entre los elementos del anlisis cepalino, acumulados en las dcadas

anteriores se concret en los aos setenta mediante la idea de "estilos" o "modalidades"

de crecimiento. El debate en torno a los "estilos" se desarroll en la CEPAL estimulado

por cuatro influencias bsicas. Primero, la recuperacin econmica de la regin durante

el "auge" mundial de 1965-1973 llev al reconocimiento de que la reforma agraria y la

redistribucin del ingreso constituiran la base de un crecimiento socialmente ms

homogneo y justo, pero no del nico estilo de crecimiento viable. Segundo, las

Naciones Unidas promovan un intenso debate internacional en torno a esos mismos

temas. Tercero, los intelectuales cepalinos formulaban fuertes crticas metodolgicas a

la forma como se desarrollaba este debate. Y cuarto, la crisis internacional de 1973-

1974 y la intensificacin posterior del endeudamiento reforzaron el nfasis en la

necesidad de reorientar la "modalidad" o "estilo" de industrializacin de manera de

combinar los estmulos del mercado interno con las virtudes de la orientacin pro

exportadora de bienes industriales.

En cuanto a las posibilidades de xito de esa nueva modalidad de industrializacin los

trabajos cepalinos mantenan cierto "tono" optimista, alimentado por el hecho de que

algunos pases de la regin, como Brasil y Colombia, estaban adoptando la estrategia

con xito. Sin embargo, respecto a la relacin entre estilos de crecimiento y la

transformacin econmico-social la etapa evolucion hacia una profunda "perplejidad"

entre los intelectuales cepalinos, que no lograban ocultar su aprensin en cuanto a la

factibilidad de reorientar el desarrollo hacia una mayor homogeneidad social.21/

La honradez intelectual cepalina no permita abrigar ilusiones: el fin de las dictaduras

sera un paso necesario, pero no suficiente. Dadas las races histricas de las estructuras

de propiedad y poder, y sus consecuencias sobre las estructuras de produccin y

distribucin del ingreso, la lucha poltico-social que se prevea para la fase de la

recuperacin democrtica representaba una ardua tarea.

a) Estilos

Uno de los reconocimientos ms categricos de que las economas latinoamericanas

pueden ser dinmicas a pesar de contener graves injusticias sociales surge en 1971, en el

artculo "Ms all del estancamiento: una discusin sobre el estilo de desarrollo reciente

en Brasil", de Maria da Conceio Tavares y Jos Serra. Fue escrito en la sede de la

CEPAL, bajo la influencia directa de su maestro Anbal Pinto, quien ayud a abrirle

aceptacin a esa idea en su influyente tesis de la heterogeneidad estructural. Si la

industrializacin no haba abolido las diferencias, sino que, por el contrario, slo haba

cambiado su formato y ampliado su visibilidad, qu impedira que el crecimiento

futuro continuara reforzando el proceso histrico en curso? Es ms, la concentracin del

ingreso no estara siendo funcional al dinamismo?

El trabajo de Conceio y Serra se centraba en la experiencia brasilea -lo que explica

que se inicie con una crtica a la interpretacin de Furtado basada en el estancamiento-,

pero la conclusin general puede considerarse una de las piezas inaugurales de la nueva

lnea analtica cepalina sobre los "estilos".

19

Segn los autores, la concentracin del ingreso sera funcional al crecimiento brasileo

y le conferira dinamismo, porque reajustaba la estructura de la demanda hacia la

estructura productiva existente, ampliando el consumo de las clases medias y altas y

elevando el excedente para financiar la acumulacin. Se trataba de un estilo de

crecimiento "maligno" -la expresin es de I. Sachs pronunciada durante una alocucin

en la CEPAL en 1968- o "perverso", que es como los autores apellidaron el pretendido

"milagro brasileo" exhibido por la dictadura de entonces y fundndose en las

aceleradas tasas de crecimiento de la poca. 22/

Dentro de la lnea interpretativa de los "estilos", tal vez la referencia principal de los

aos setenta sea el texto de Anbal Pinto (1976), Notas sobre los estilos de desarrollo en

Amrica Latina. El autor inicia su texto con una definicin de Graciarena: "estilos", son

"la modalidad concreta y dinmica adoptada por un sistema en un mbito definido y en

un momento histrico determinado" (Graciarena, 1976, p. 102) y en seguida la

complementa con la idea de que "desde un ngulo econmico estricto podra entenderse

por estilo la manera en que dentro de un determinado sistema se organizan y asignan los

recursos humanos y materiales con el objeto de resolver los interrogantes sobre qu,

para quines y cmo producir los bienes y servicios" (Graciarena, 1976, p. 104).

Sobre esa base, desarrolla toda una argumentacin respaldada por estadsticas

latinoamericanas relacionando los tres "interrogantes", especialmente la interaccin

entre los dos primeros, el "qu" y "para quin". Segn la visin de Pinto, la dinmica de

un estilo debe buscarse en las interacciones entre la estructura productiva y la

distribucin del ingreso. El autor lamenta el "crculo de causalidad negativa" del estilo

imperante, en que la concentracin del ingreso alimenta la estructura productiva

existente y viceversa. Por ltimo, ejecuta una serie de ejercicios sobre la redistribucin

deseable del ingreso y la reorientacin de la estructura productiva.

El clima de los debates en las Naciones Unidas era otra fuente de estmulo para analizar

estilos. La Declaracin sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social, aprobada en 1969

por la Asamblea General de las Naciones Unidas, se elabor de manera de destacar el

desarrollo social como el gran objetivo de la humanidad, y establecer un consenso

filosfico universal sobre las normas sociales del desarrollo. Pese a poseer ese mrito,

tena el inconveniente de separar el desarrollo econmico del progreso social. La

tentativa de remediar la falla apareci luego en un documento de 1970, aprobado

tambin por la Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre la Estrategia

internacional del desarrollo, en que se propone un "enfoque unificado" del desarrollo

econmico y social .23/ Durante muchos aos la temtica del desarrollo integral ocup

un espacio central en los diferentes organismos de las Naciones Unidas y fue objeto de

centenas de artculos, documentos, seminarios y congresos.

La activa participacin de la CEPAL en esa produccin intelectual tuvo dos enfoques.

El primero fue "oficial", como rgano de las Naciones Unidas. Como continuacin de

una lnea de trabajo que despunt con vigor a comienzos de los aos sesenta, en los

aos setenta se multiplicaron los estudios sobre el empleo y la distribucin del

ingreso.24/ Adems, la CEPAL respondera oficialmente al mandato conferido por la

Asamblea General de evaluar la estrategia de desarrollo integral en las condiciones

latinoamericanas. El documento ms importante de ese carcter fue la Evaluacin de

Quito (CEPAL, 1975b), coordinada por Manuel Balboa y Marshall Wolfe. El trabajo

formula una serie de criterios para el "desarrollo integrado" o "desarrollo humano",

20

entre los que figuran, muy a gusto de la agenda reformista de los aos sesenta, la

defensa de la necesidad de modificar el rgimen de propiedad de la tierra y el control y

la utilizacin soberana de los recursos naturales. Se adopta una postura flexible en

cuanto a las estrategias de cambio, sealndose que es preciso adecuarlas a las distintas

configuraciones estructurales existentes en la regin y destacando que el modelo o el

estilo que se adopte debera ser orientado por la planificacin estatal y contar con la

participacin indispensable de todos los estratos de la poblacin.

El segundo enfoque, analticamente ms profundo, era el que hacan los intelectuales de

la CEPAL cuando no estaban involucrados en la elaboracin de textos oficiales. Ya se

mencionaron algunos momentos de gran inspiracin por parte de los economistas. Pero

la discusin sobre "estilos" era necesariamente interdisciplinaria y mantena abierta la

posibilidad de que la contribucin de los socilogos, iniciada en los aos sesenta,

tuviera plena continuidad. Por tanto, no es de extraar que el nmero inaugural de la

Revista de la CEPAL, del primer semestre de 1976, rena, adems del artculo de

Anbal Pinto ya citado, dos ensayos cuya lectura es indispensable para conocer el

enfoque que entonces se haca de los "estilos".

El autor de uno de ellos era el socilogo Jorge Graciarena (1 976). Tiene como

preocupaciones centrales la delimitacin del confuso tratamiento terico conceptual que

vena recibiendo el tema de los estilos, a partir del "enfoque unificado", y una definicin

integral del concepto capaz de indicar metodolgicamente una orientacin histrica

multidisciplinaria.

Los asuntos en carpeta eran complicados. Se trataba de ir mucho ms all de la mera

identificacin de las diferentes dimensiones de cada configuracin histrica en los

distintos pases -poltica, econmica, social, cultural, etc.- y de establecer criterios para

integrar todas esas dimensiones en un anlisis consistente. Como tarea que apartaba al

analista de los mensajes optimistas, haba que reconocer analticamente la existencia de

estructuras de poder y de dominacin y sus remotas relaciones con la viabilidad de

estrategias socialmente justas, e incorporar centralmente la nocin de "conflictos" en la

generacin de los estilos existentes y de aquellos deseables.

El autor del otro texto era el socilogo Marshall Wolfe (1976), Director entonces de la

Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL. El artculo "Enfoques del desarrollo de

quin y hacia qu" es una refinada delimitacin conceptual de las dificultades histricas

de viabilizar estrategias socialmente deseables como las definidas en muchas

declaraciones internacionales de la poca

Recorre los elementos centrales del "consenso internacional sobre el desarrollo

orientado por valores de libertad e igualdad de derechos: acelerado proceso de

acumulacin de capital, industrializacin, modernizacin agrcola, incorporacin de

todos al consumo moderno, desarrollo de la capacidad empresarial, difusin tecnolgica

y cientfica, educacin universal, provisin de servicios y seguridad social, participacin

creciente en el comercio mundial y aumento de las corrientes de financiamiento a los

pases en desarrollo

A continuacin resea las caractersticas del orden econmico mundial y

latinoamericano con el fin de mostrar las gigantescas dificultades de alcanzar esos

objetivos. Por ltimo, sostena que existen tres criterios corrientes para tratar los

21

problemas del desarrollo: "utpico normativo", "tecnocrtico racionalista" y

"sociopoltico", con el objetivo bsico de formular advertencias metodolgicas. Segn

el autor, los dos primeros "pueden evitar el callejn sin salida del verbalismo y de la

accin ritual slo si sus sustentadores los relacionan con criterios sociopolticos que

identifiquen a ciertos agentes y propongan estrategias concordantes con los valores,

intereses y capacidades de esos agentes" (Wolfe, 1976, p. 162). Segn el autor, al

considerar el criterio sociopoltico se concluye que no hay ninguna razn a prioi para

suponer la existencia de agentes polticamente capaces y deseosos de implantar un estilo

de desarrollo deseable y factible.

b) Nueva modalidad de industrializacin: combinado el mercado interno y la

exportacin

Cabe recordar que la toma de posicin cepalina sobre las distorsiones del proceso de

industrializacin y sobre la conveniencia de reorientarlo hacia la diversificacin de las

exportaciones se origin en los aos sesenta.

En los Estudios Econmicos de esa dcada la CEPAL seala continuamente la

existencia de problemas de eficiencia en materia de asignacin de los sistemas

econmicos latinoamericanos derivados de errores de conduccin de la poltica

comercial e industrial. Hay crticas a la proteccin excesiva brindada a proyectos con

escalas inviables y especializacin insuficiente, baja productividad, costos elevados y

derroche de capitales.

Simultneamente con la preocupacin por una asignacin eficiente, estaba la clsica

aprensin por las restricciones externas al crecimiento, vale decir, con la brecha de

divisas.25/ El Estudio econmico de Amrica Latina, 1971, analizaba las perspectivas

para los aos setenta y sealaba dos caminos para encarar el problema de la

dependencia o la vulnerabilidad externa. Uno de ellos era la expansin de las

exportaciones industriales y el otro era una alerta de carcter premonitorio sobre los

riesgos de un "financiamiento -y endeudamiento- precario, costoso e incierto" (p. 8).

En el Estudio econmico de 1975 la CEPAL reconoci la crisis de 1973-1974 como el

momento en que la regin ingresaba a una nueva etapa de su larga trayectoria de

dificultades en el flanco externo de sus economas. La "internacionalizacin" de las

economas -lase aumento del coeficiente de importacin y aumento del pasivo externo

de las economas-, las dificultades para exportar y para endeudarse en forma adecuada

permitan prever un largo perodo de barreras al crecimiento por el lado externo. En

todo el segundo lustro de los aos setenta el diagnstico sobre las tendencias y las

proposiciones de poltica de la CEPAL confluyen en la proposicin de reforzar la

industrializacin y las exportaciones como mecanismo para enfrentar las dificultades de

la insercin internacional, en continuas advertencias sobre los riesgos del

endeudamiento generalizado en la regin y en los riesgos de la apertura comercial y

financiera a todo trance que se daba en los pases del Cono Sur.

Se sostena que no haba antagonismo entre el aprovechamiento del mercado interno y

la apertura exportadora: al contrario, seran procesos complementarios en una buena

estrategia de industrializacin. En un ejercicio coordinado por Manuel Balboa se

realizaron proyecciones de mediano y largo plazo que advirtieron sobre la escasa

posibilidad de sustentar el crecimiento econmico por el peso de los compromisos de la

22

deuda y las dems perspectivas del comercio internacional, con lo que la CEPAL (1978)

se contrapona a la euforia ideolgica creada artificialmente en los modelos aperturistas

a todo trance del Cono Sur.

VI. Los aos ochenta: por un "ajuste con crecimiento"

1. El contexto histrico

Como se sabe, en los primeros tres aos de la dcada de 1980 los casos de crisis

cambiara se fueron sucediendo en buena parte de Amrica Latina. Con rarsimas

excepciones, la elevacin de las tasas de inters internacionales resultante de la

estrategia estadounidense de enfrentar sus desequilibrios internos e internacionales,

obligara a las economas a profundos ajustes recesivos, en la medida en que escaseaba

la afluencia de capitales a la regin. Reforzando la opcin del ajuste recesivo, se

multiplicaban las clusulas de "condicionalidad" por parte del Fondo Monetario

Internacional (FMI) y del Banco Mundial en las negociaciones de financiamiento.

Hay una abundante literatura sobre las cifras de la crisis y la historia del ajuste, por lo

que ahorra mayores comentarios. Baste sealar que la tasa de crecimiento media anual

del perodo 1981-1990 fue de 1.2%, que corresponde a una cada del ingreso per cpita

en la regin. El ajuste recesivo llevara a una voluminosa produccin de divisas para

pagar el servicio de la deuda mediante la expansin de las exportaciones a 7% anual, y

el virtual estancamiento de las importaciones. Los choques inflacionarios de la

depreciacin cambiaria lanzaron a algunas economas al estado mega-inflacionario y,

junto con la recesin, produjeron efectos devastadores sobre las finanzas del sector

pblico que estaba endeudado en dlares, en parte debido a la "socializacin" de la

deuda externa del sector privado.

El clima ideolgico internacional era de creciente predominio de la ortodoxia liberal. Se

desencadenaba un poderoso ataque contra el Estado, el empresariado y los sindicatos de

Amrica Latina, aduciendo que estaban confabulados con una actitud "rentista" que

impeda el funcionamiento eficiente del mercado y, por ende, la eficiencia y el

desarrollo. La culpa de los males del endeudamiento sera de ese Estado irresponsable y

del modelo de industrializacin proteccionista, incapaz de generar importaciones sin

recesin y desvalorizaciones cambiarias, debido a que era ineficiente y cerrado al

progreso tcnico.

La historia de esas ideas tiene una conocida trayectoria, que el espacio de este artculo

no permite detallar. Esta desemboca en el recetario neoliberal denominado, por

Williamson, el Consenso de Washington.

El ajuste defendido por el FMI y los acreedores de la deuda despus de la crisis

mexicana se acompaaba del argumento de que en un par de aos Amrica Latina ya

estara superando sus dificultades y volviendo a crecer. La actuacin del Secretario

Ejecutivo Enrique Iglesias durante el perodo de sesiones de la Comisin en Lima, en

1984, simboliza la postura cepalina en ese perodo. Iglesias contrapuso a ese argumento

proyecciones sombras y correctas, proyectando para la regin una "dcada perdida",

expresin que posteriormente sera acuada por la CEPAL para describir el perodo.

23

2. Ajuste expansivo y ensayos para la fase pos-ajuste

Durante el segundo lustro de los aos setenta se perfilaba un ambiente de crisis -y

advertencias cepalinas sobre los peligros del endeudamiento excesivo-, pero varios

pases seguan creciendo, dejando todava pendiente para la CEPAL el inters por la

temtica desarrollista. Fue el perodo en que la ortodoxia, que impondra su hegemona

en los aos ochenta, estaba acumulando fuerzas, lo que motiv una actitud de

reafirmacin y refinamiento del pensamiento desarrollista y reformista cepalino.

Aparecan como elementos de "resistencia" en una lucha ideolgica internacional, cuya

configuracin ya se perciba con gran claridad.

La crisis de los aos ochenta desplazara finalmente a un segundo plano la produccin

desarrollista, y el esfuerzo de resistencia pasara al plano que se impona histricamente,

el de la oposicin a la modalidad de ajuste exigida por los bancos acreedores y el FMI.

Como es obvio, en condiciones de crecimiento inviable, el espacio y el inters por las

discusiones de largo plazo eran limitados. Se privilegiaban las cuestiones inmediatas

ligadas a la deuda, el ajuste y la estabilizacin.

Tal vez el texto ms representativo de esa fase sea Polticas de ajuste y renegociacin

de la deuda externa en Amrica Latina (CEPAL, 1984) elaborado por Robert Devlin y

Joseph Ramos. El estudio contiene una contribucin sobre polticas de ajuste y otras

sobre las polticas de estabilizacin. Ambas revelan la proximidad entre la posicin

cepalina y la crema de la heterodoxia latinoamericana que entonces debata estas

cuestiones.

En relacin con las polticas de ajuste, el texto propona que se sustituyera el ajuste

recesivo de la balanza de pagos por un ajuste expansivo. La nica solucin satisfactoria

desde el punto de vista social sera que el desequilibrio externo se resolviera en un

contexto de crecimiento econmico, propicio a la dinamizacin de las inversiones en

sectores de bienes transables, especialmente al crecimiento y diversificacin de las

exportaciones.

Para que esa solucin fuera factible se requera un acuerdo de renegociacin de la deuda

entre deudores y banqueros que aliviara el estrangulamiento externo y diera el tiempo

necesario para que los pases pudieran reaccionar positivamente a los cambios de

precios relativos resultantes de la desvalorizacin cambiara. Como complemento, sera

relevante para el ajuste una actitud menos proteccionista por parte de los pases

centrales. Por ltimo, el ajuste tendra que incluir un uso ms flexible y pragmtico de

los instrumentos de poltica econmica, de modo que las estructuras productivas

relativamente rgidas de los pases latinoamericanos pudieran incluir la necesaria

reasignacin de recursos hacia las exportaciones.

Respecto de las polticas de estabilizacin, el texto se haca eco de los autores brasileos

y argentinos que precisamente en aquella poca conceptualizaban la tesis de la inflacin

"inercial" en preparacin de las polticas de choque anti-inflacionarias llevadas a cabo

poco despus. No llega a mencionarse la idea de "inercia", pero sostiene la necesidad de

realizar polticas de ingreso que permitan enfrentar la rigidez a la baja de los salarios y

precios bsicos, evitando as que las polticas monetarias y fiscales contraccionistas

fueran prolongadas y socialmente duras.

24

Defiende, adems, el tratamiento de choque en circunstancias de inflacin muy alta y

baja credibilidad, por ser incompatibles con el fundamento del gradualismo, que es la

aspiracin a tener tiempo para acomodar favorablemente las expectativas de los agentes.

El nfasis en el ajuste desplazara la perspectiva histrica a una posicin secundaria en

la produccin cepalina de los aos ochenta, pero no la descartara. En 1985, por

ejemplo, se publicaba una novedad interesante en materia de "estilos", que aada a la

tradicin cepalina iniciada en los aos sesenta una integracin histrica entre la

evolucin econmica y la poltico-social. En ese texto, escrito en conjunto por el

economista Pedro Sinz y el socilogo Enzo Faletto (CEPAL, 1985), sobresale, en

cuanto a la evolucin econmica, una interpretacin de la historia reciente que hasta

entonces no haba merecido el suficiente anlisis crtico, o sea, la creciente

subordinacin del proceso productivo a los intereses del sistema financiero: "A medida

que se extremaban estos cambios financieros el sistema productivo iba perdiendo parte

apreciable de su poder econmico y poltico" (p. 3 l).

A partir de mediados de los aos ochenta tambin comenzaran a aparecer ensayos que

anunciaban la reanudacin del debate cepalino sobre el proceso de crecimiento a largo

plazo, que ocurrira en los aos noventa, a partir del documento Transformacin

productiva con equidad: la tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el

Caribe en los aos noventa (CEPAL, 1990). Los ms importantes fueron dos textos de

Fernando Fajnzylber, La industrializacin trunca de Amrica Latina (1983), e

Industrializacin en Amrica Latina: de la "caja negra" al "casillero vaco":

comparacin de patrones contemporneos de industrializacin (1990), cuya primera

versin se remonta a 1987.26/

El primero realiza un anlisis exhaustivo del proceso de industrializacin

latinoamericano, identifica lagunas, fallas y distorsiones, y propone una "nueva

industrializacin". Esta se basara en el concepto de eficiencia entendido como la

obtencin de "crecimiento y creatividad', fundada en la creacin de un ncleo endgeno

de progreso tcnico "que es la condicin necesaria para penetrar y mantenerse en el

mercado internacional" (p. 358).

El "casillero vaco" complement la "industrializacin trunca" con la formulacin de las

bases conceptuales para la "transformacin productiva con equidad".

Se trata de un estudio comparativo de los patrones de crecimiento en pases

latinoamericanos en comparacin con las economas desarrolladas y otras economas en

desarrollo. El esquema que estructura la comparacin es ingenioso. Fajnzylber toma los

dos objetivos centrales del desarrollo econmico-social, o sea, crecimiento y

distribucin del ingreso, y muestra sobre la base de su comportamiento entre 1970 y

1984 que los pases de Amrica Latina se dividan en tres grupos: los que haban

crecido rpidamente pero tenan un ingreso concentrado, los que tenan un ingreso

relativamente bien distribuido pero crecan poco, y los que se encontraban en el peor de

los mundos, o sea, tenan un ingreso concentrado y no crecan. A diferencia, por

ejemplo, de pases como la Repblica de Corea y Espaa, ningn pas latinoamericano

se encontraba en el grupo ideal, el de los pases que crecen y al mismo tiempo

promueven un mnimo de justicia distributiva. En el cuadro donde se distribuyen los

cuatro grupos -que es una matriz con eje de crecimiento y distribucin- se comprueba

25

que en Amrica Latina el grupo de crecimiento con buena distribucin est "vaco", es

el "casillero vaco

Los dos textos -especialmente el segundo- son las piezas principales de la transicin de

la produccin cepalina a la etapa que se iniciara en los aos noventa. Por un lado,

contienen un buen nmero de elementos caros a la tradicin cepalina prebischiana. Por

otro, introduce la conceptualizacin que servira de referencia para la etapa organizada

en tomo a la idea de "transformacin productiva con equidad".

Los textos son cepalinos en varias de sus dimensiones esenciales, adems de la

perspectiva histrica: el progreso tcnico es el foco del anlisis, porque es la va a travs

de la cual es posible eliminar la pobreza y la vulnerabilidad externa de la regin, la

estructura agraria condiciona la distribucin del ingreso que, a su vez, define el patrn

de consumo; ste, a su vez, condiciona la capacidad de ahorrar e invertir -la mayor

equidad corresponde, segn afirma el trabajo, a patrones ms austeros y ms capaces de

dinamizar la economa; y la mayor austeridad puede influir favorablemente en la

relacin capital-producto y en la intensidad de utilizacin de las divisas-, aunque sobre

este particular el autor crea que son necesarias mayores investigaciones para la

verificacin emprica de la hiptesis.

La novedad conceptual principal de los textos es el espacio que abren a la

reconsideracin de la estrategia de crecimiento. Se reconocen las insuficiencias del

modelo industrializante del pasado, que habra sido poco receptivo al progreso tcnico,

y paralizado con frecuencia por las actitudes "rentistas" de las clases empresariales

locales. La nueva estrategia propiciara la incursin de Amrica Latina en el "casillero

vaco" a travs de la "caja negra del progreso tcnico". En los textos cepalinos de los

aos noventa, inspirados en Fajnzylber, la estrategia incluira una poltica de apertura

comercial que no se encuentra en la CEPAL de antes. El objetivo fundamental era evitar

el aislamiento tecnolgico en plena era de globalizacin productiva y de revolucin

electrnica y biotecnolgica y acelerar el repechaje tecnolgico, a travs de una

estrategia de expansin con aumento del coeficiente de exportacin. Esta ltima, se

basara en el agregado continuo de valor intelectual a las exportaciones, mediante la

reelaboracin de productos primarios-exportadores, y los "nichos de mercado"

industriales.

Quedaran pendientes varios asuntos, en especial dos. Primero, falt detallar los

procesos reales concretos a travs de los cuales podran materializarse las estrategias de

insercin internacional mediante el progreso tcnico. Entre otras lagunas, no se

diferenciaban lo suficiente las estrategias entre los pases que presentan la capacidad

potencial de expandirse mediante las exportaciones de aquellos cuyo mayor mercado

interno y mayor grado de industrializacin indican la conveniencia de continuar

persiguiendo estrategias de crecimiento basadas en las exportaciones. Segundo, la

cuestin de la relacin entre progreso tcnico, empleo y distribucin del ingreso recibi

un tratamiento insuficiente, que contrasta con el inmenso desafo terico que el

subempleo y el desempleo tecnolgico representan para la vinculacin inmediata entre

avances de la productividad y mejoras de la equidad.

Sin embargo, los libros tendran entre sus grandes virtudes la de reavivar el discurso

sobre las cuestiones de largo plazo, abriendo un espacio para que la CEPAL volviera a

tomar posicin en el campo del debate sobre la produccin tcnica y la distribucin del

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ingreso. Adems, abra toda una nueva agenda de discusin, o sea, la de la forma como

se debera redefinir la estrategia de intervencin estatal en los nuevos marcos

reguladores que, independientemente de la voluntad de la CEPAL, comenzaban a

introducirse en Amrica Latina. Una vez ms, la CEPAL reordenara su reflexin

conforme a los hechos histricos. El ttulo del mensaje organizador sera

"transformacin productiva con equidad" y sugestivamente, el nuevo enfoque se

denominara "neoestructuralismo"

VII.