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Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en

Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR

María del Carmen Tamargo 1

Informe de Evaluación Final de Resultados

Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información

para las estadísticas vitales en Uruguay”

ATN/OC – 10923-UR

Evaluadora:

María del Carmen Tamargo

Enero de 2011




INDICE

Págs.

0. Introducción 5

1. Resumen Ejecutivo 6

Parte I. Objetivos y encuadre conceptual y metodológico de la evaluación del PRICEV.

11

2. Objetivos de la evaluación 11

3. Metodología 12

Parte II. Análisis de la Información. 16

4. Breve marco conceptual sobre identidad legal que orientó la evaluación. 16

5. Caracterización del diseño operativo del PRICEV 18

6. Producción de certificados de nacidos vivos, actas electrónicas, cédulas y certificados de defunción: productos, procesos, software y hardware incorporado

20

i. Sobre el MPS y el Certificado de Nacido Vivo Electrónico y el Certificado Electrónico de Defunción

21

ii. Sobre la DNIC y la emisión de cédulas 25

iii. Sobre la DGREC, la emisión de Actas Electrónicas y la digitalización.

27

7. El grado de desarrollo e implementación de la interoperabilidad entre organismos.

31

8. El grado de adecuación institucional para el desarrollo del proyecto: la situación de los RRHH (dotación, calificación y capacitación)

34

9. Grado de cumplimiento de los resultados esperados por componente: síntesis gráfica.

37

10. El grado de cumplimiento del propósito y finalidad del Proyecto: incidencia en la inclusión ciudadana

42

11. El entorno futuro para el sostenimiento y profundización de la estrategia de intervención.

48

Parte III. Lecciones aprendidas y recomendaciones de la evaluación. 51

12. Lecciones aprendidas y recomendaciones. 51




Parte IV. Anexos 58

Anexo 1. Matriz de evaluación 59

Anexo 2. Listado de personas entrevistadas y participantes del Taller Evaluativo 64

Anexo 3. Ejecución Presupuestaria 68




GLOSARIO

PRICEV Proyecto de Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en Uruguay.

OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto

AGESIC Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento

AGEV Área de Gestión y Evaluación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto

DGREC Dirección General de Registro de Estado Civil

DNIC Dirección Nacional de Identificación Civil

CNV Certificado de Nacido Vivo

CNVE Certificado de Nacido Vivo Electrónico

CEDef Certificado Electrónico de Defunción

MSP Ministerio de Salud Pública

MEC Ministerio de Educación y Cultura

MIDES Ministerio de Desarrollo Social

PRICEV Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en Uruguay”

SIIAS Sistema Integrado de Información del Área Social

BPS Banco de Previsión Social

ASSE Administración de Servicios de Salud del Estado

INE Instituto Nacional de Estadísticas

CNE Corte Nacional Electoral

SIDECO Servicio de Información Confirmada

DUE Documento Único Electrónico

AFIS Automated Fingerprint Identification System) - Sistema Automático de




Identificación de Huellas Dactilares.




0. Introducción.

El presente Informe reúne los hallazgos del trabajo de evaluación final de resultados sobre el Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en Uruguay” (PRICEV) - ATN/OC – 10923-UR, realizado entre los meses de noviembre de 2010 y enero de 2011.

El Informe se ha estructurado en dos Partes y sus correspondientes Anexos, incorporándose un Resumen Ejecutivo a fin de brindar una síntesis sobre la ejecución del Proyecto y las recomendaciones generadas a partir de la evaluación.

La Parte I refiere a los objetivos y el encuadre metodológico de la evaluación. La Parte II incluye una breve descripción del Proyecto PRICEV y está dedicada al análisis de la información recogida a través del campo realizado por ésta consultora en el mes de diciembre de 2010 en la Ciudad de Montevideo. En dicha Parte II se organiza la información en función de un conjunto de dimensiones que se consideraron relevantes tanto para la recolección como para la sistematización de la información.

Por último se incluyen Anexos que contienen la Matriz Evaluativa que orientó el desarrollo de la evaluación, así como también los listados de las personas e instituciones entrevistadas y de los participantes en el Taller Evaluativo.

Por último mi agradecimiento a la Coordinadora del PRICEV, Cristina Tello y a Roberto Fernández del BID, por la colaboración y apoyo para la realización de la evaluación, así como a todas y todos los entrevistados que prestaron su tiempo para que esta tarea pudiese concretarse.




1. Resumen Ejecutivo

El propósito del PRICEV Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en Uruguay” -ATN/OC – 10923-UR consistió en “interconectar y modernizar los procesos de identificación civil, de registro de estado civil y de generación de la información de base de las estadísticas vitales mediante el fortalecimiento de las instituciones”. Siendo su finalidad contribuir a la inclusión social de los sectores más desfavorecidos de la sociedad como una forma de mejorar el nivel de la cohesión social del país a través de la mejora de la gestión del registro e identificación de personas físicas.

El Proyecto previó un plazo de 24 meses para su ejecución, dándose inicio a la misma en el mes de mayo de 2008; en función de algunos aspectos de su implementación que se detallarán más adelante el proyecto obtuvo una prórroga hasta julio de 2011 (contemplando ejecución hasta marzo y desembolsos hasta el 31 de julio de 2011). La unidad de coordinación del PRICEV se estableció en la órbita de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto – OPP.

La evaluación del Proyecto se propuso analizar: en qué medida se alcanzaron los objetivos, resultados (outputs) e impactos previstos en el marco lógico del Proyecto; el rol y el desempeño que tuvieron la OPP, DGREC, DNIC y MSP como agencias ejecutoras del proyecto; el grado de eficiencia de la inversión y la tasa de retorno, así como identificar las lecciones aprendidas y proporcionar recomendaciones para futuras operaciones a ser financiados por el BID.

Los principales hallazgos de la evaluación fueron los siguientes:

El grado de cumplimiento de las metas del Proyecto ha sido muy satisfactorio, ya que en tres de los cuatro componentes los resultados esperados fueron alcanzados en porcentajes superiores al 90%. Ha contribuido a la inclusión social en la medida que a partir de la implementación de las soluciones tecnológicas propuestas y de la interoperabilidad, ha hecho posible la asignación efectiva de prestaciones sociales en forma automática a cada niño/niña. En ese sentido ha logrado una tasa de retorno de la inversión positiva en términos políticos, económicos, sociales y de construcción de ciudadanía.

En el caso del Componente 1 referido a “Interconectar y modernizar los procesos de identificación civil, de registro de estado civil y de generación de información de base de las estadísticas vitales mediante el fortalecimiento de las instituciones”. Se han cumplido cabalmente las metas referidas al desarrollo e implementación del CNVE, así como la optimización y equiparación de los tiempos de emisión de la cédula de identidad en el interior y capital. En relación con el desarrollo del sistema de interconexión e interoperabilidad con el MSP y otros usuarios (BPS, MIDES etc.) ha sido totalmente cumplido, no así con la DGREC por dificultades en su propio proceso de informatización.




En el caso del Componentes 2 referido a la Emisión electrónica del certificado de nacido vivo y certificado de defunción con número único de identificación, las metas referidas al CNVE han sido cumplidas en un 100% en tanto que respecto del Certificado de Defunción el mismo si bien no está operando al 100%, ha sido diseñado, testeado y está en condiciones de iniciar su implementación.

En el caso del Componente 3 referido a la Emisión de actas digitales de registro de estado civil, éste es el que ha tenido mayores dificultades, no habiéndose alcanzado las metas previstas. Es decir que si bien el sistema informático para la emisión de actas electrónicas de nacimiento ha sido diseñado, no se pudo avanzar en su testeo e instalación. Esto se debió a problemas de gestión (demoras en la toma de decisiones) como a problemas técnicos vinculados al cumplimiento de determinados estándares de calidad requeridos. También hubo demoras significativas en la digitación de las actas. Este Componente apuntaba a un cambio en el modelo de gestión de la DGREC que por falta de apoyo político desde el Ministerio de Educación y Cultura, por dificultades en la toma de decisión y resistencias organizacionales no pudo ser logrado en el tiempo de ejecución del Proyecto. No obstante esto, los cambios producidos en 2010 en el DGREC y en el MEC han relanzado y reorientado la gestión abriéndose un contexto auspicioso para el logro de un avance sustantivo en el cumplimiento de las metas en el período de prórroga del Proyecto.

En el caso del Componente 4 Fortalecimiento de los sistemas de identificación ciudadana y emisión de la cédula de identidad, la DNIC ha cumplido satisfactoriamente con la informatización, equipamiento y puesta en línea de sus oficinas de interior y avanzó significativamente en la capacitación de los funcionarios para la gestión directiva y operativa del nuevo modelo. En cuanto a la interconexión entre las oficinas de la DNIC, el sistema informático se ha completado e instalado y se encuentra en condiciones de operar para lo cual requiere de la provisión de conexión por parte de ANTEL, proceso que está en marcha procediéndose a la habilitación de las líneas y la instalación del cableado para lograr su instalación completa.

La estrategia de interoperabilidad ha sido eficiente en la medida que ha permitido lograr mejores niveles de inclusión social, ya que a partir del CNVE y el trabajo coordinado con la DNIC, la DGREC y el BPS se asignan en forma automática las prestaciones previstas por el Estado para la primera infancia; a la vez que permite generar mejores bases de información para la planificación y gestión de la política pública. Estos efectos son advertidos tanto por las OSC que trabajan con población en situación de vulnerabilidad como por otras instituciones del Estado que pueden considerarse “usuarios” del nuevo sistema interconectado. Para estas instituciones a partir del PRICEV se han podido organizar y asignar de una manera más eficaz y pertinente las prestaciones sociales de su incumbencia.




Los actores institucionales involucrados en forma directa en la ejecución del Proyecto (MSP-DGREC-DNIC) partieron de historias organizacionales, condiciones institucionales y estilos de conducción y liderazgo diferentes, los que incidieron en la posibilidad de promover y operativizar los cambios que el Proyecto proponía. Estas diferencias tuvieron un efecto directo sobre el grado de alcance de las metas comprometidas, observándose un desempeño más débil por parte de la DGREC respecto del MSP y la DNIC.

En este sentido cabe señalar que si bien en el diseño del proyecto se previó trabajar sobre estas condiciones institucionales, los tiempos propuestos para el logro de los cambios necesarios no fueron suficientes (al menos en el caso de la DGREC) y quizás este aspecto tuvo mayor incidencia de la esperada. Un elemento del contexto interno (institucional) referido a las resistencias activas y pasivas observadas en la DGREC (en la propia conducción de la organización) incidió también en el alcance de las metas. Por ello se sugiere que para futuras operaciones sea tenido en cuenta como uno de los supuestos que pueden incidir negativamente en el desarrollo de la estrategia. No obstante ello, se señala que ninguno de los dos aspectos que se mencionan (tiempos y resistencias institucionales) imposibilitaron el cumplimiento satisfactorio de los objetivos del Proyecto.

La DNIC hizo un aprovechamiento estratégico del PRICEV completando a través del Proyecto su propio proceso de modernización, logrando disminuir las brechas entre las oficinas del interior y las de la capital, instalando un sistema interconectado y logrando una alta eficiencia en el trabajo coordinado con el MSP a través del dispositivo del CNVE. Su liderazgo de alta legitimidad dentro y fuera de la organización fue ratificado por el Proyecto, logrando además un alto nivel de cumplimiento de las metas que estaban bajo su responsabilidad.

El MSP cumplió cabalmente con las metas propuestas, si bien no pudo completar al 100% lo referido al CDef, pero este dispositivo se encuentra finalizado y en condiciones de ser implementado. Es de destacar en el caso de MSP la visión estratégica para el diálogo y el consenso con actores diversos (hospitales, médicos, personal de salud, funerarias, necrópolis, gobiernos municipales, etc.) articulando de manera adecuada el desarrollo de las soluciones tecnológicas con los acuerdos institucionales necesarios para su implementación. En esta tarea el apoyo y acompañamiento de la Coordinación del PRICEV ha sido fundamental para el logro de los resultados esperados.

Hay consenso respecto de la necesidad de la DGREC de reconvertir su rol, de apuntalar su función y revalorizar sus servicios y prestaciones en términos de la calidad y relevancia de la información que produce. Achicar las brechas entre las oficinas de Montevideo y las del Interior (que no dependen directamente de la DGREC) e integrarlas sobre la base de una visión compartida sobre su función en el nuevo modelo de gestión, sostenido en la informatización y el trabajo articulado con MSP (CNVE) y la DNIC.




Para ello es necesario continuar trabajando en la reingeniería de la organización y fundamentalmente en una redefinición de la política de RRHH dentro de la DGREC. En ese sentido se recomienda avanzar en una propuesta basada en la identificación y desarrollo de “competencias” (concepto superador de la idea de calificación) identificando los conocimientos y habilidades necesarios para llegar a ciertos resultados a partir de una definición clara de los objetivos y metas de la organización. Es decir repensar la política de RRHH incentivando la capacitación y la actualización, asumiendo el desarrollo de competencias tecnológicas y de gestión que ganen confianza en la tecnología aplicada a los procesos del registro civil para instalar una cultura de confianza en la “seguridad informática” versus la seguridad jurídica del archivo físico. Pero esto necesariamente debe estar enfocado al desarrollo de nuevas competencias que tengan la flexibilidad y capacidad de adaptación a los posibles cambios futuros referidos a la transición hacia una nueva institucionalidad. Dicho proceso requiere la internalización y compromiso con un nuevo modelo de gestión de la institución, de modo tal que no solo se pueda mostrar un resultado hacia fuera (un sistema informático funcionando) sino que el proceso “encarne” en la institución. Desde el punto de vista de la evaluación esto requerirá tiempos más extensos que el previsto por la prórroga, de modo tal que será necesario continuar dicha tarea para lograr una armonización entre el sistema tecnológico y el modelo de gestión organizacional, para que éste realmente pueda ser operado y genere los cambios esperados.

Se sugiere desdoblar la función de Dirección de la institución de la función de la

Coordinación del Proyecto dentro de la DGREC, creando una “coordinación operativa” específica con un equipo de gestión exclusivo para motorizar el Proyecto dentro de la institución. Esto permitiría definir una planificación operativa con metas, objetivos y acciones claras y concretas para continuar el proceso de cambio y hacer seguimiento y monitoreo de su implementación.

Es necesario mejorar las capacidades y herramientas para la toma de decisiones, desarrollar competencias directivas estratégica e intratégicas 1 adecuar los perfiles institucionales y la dotación de RRHH para la profundización de la estrategia de gestión de la identidad en el marco del gobierno electrónico. En suma, el PRICEV ha sentado las bases para una estrategia de gestión de la identidad basada en términos políticos en el logro de la inclusión y equidad social, y en términos técnico- organizacionales en la innovación tecnológica y en la innovación de la gestión de las organizaciones a partir de la articulación institucional y la interoperabilidad. Este primer escalón se ha cumplido; por ello se recomienda que a partir de aquí las instituciones

1 Las competencias directivas estratégicas son aquellas necesarias para obtener buenos resultados económicos, a partir de una lectura y relación con el entorno externo adecuadas (por ejemplo: la visión, la resolución de problemas, la gestión de recursos, la orientación al cliente, la negociación, etc.). Las competencias directivas intratégicas son las necesarias para gestionar y desarrollar los RRHH incrementando el compromiso y la confianza en la institución más aún en un proceso transicional de cambio organizacional (por ejemplo: comunicación, empatía, coaching, delegación trabajo en equipo, etc.)




involucradas sean acompañadas en el desarrollo de un proceso de consolidación del cambio (DGREC) y de mejora continua (MSP, DNIC) de la mano de la OPP y la AGESIC como socios estratégicos para la profundización y sostenimiento de la estrategia.

La implementación del PRICEV ha generado un proceso de “cambio de transición” que es aquél que produce una situación nueva (interoperabilidad, articulación inter-institucional) cuya estructura está construida en parte sobre los paradigmas básicos de la situación anterior, los que son interpelados (puestos en discusión y revisión) hacia futuro (el ejemplo es la persistencia de la fragmentación entre identidad e identificación). En función del grado de avance logrado y de las orientaciones de política que fueron relevadas en la evaluación, parece recomendable avanzar hacia un “cambio de transformación”, que es aquél que produce una nueva estructura (la nueva institucionalidad) pero sobre la base de un entramado de conceptos/ paradigmas distintos, e implican un cambio significativo en la cultura organizacional. El objetivo de ese cambio no solo es lograr un mejor equilibrio interno entre el capital tecnológico, el capital intelectual y el capital relacional de las organizaciones2, sino lograr respuestas más eficaces para la sociedad.

Se considera conveniente avanzar en todo lo vinculado a la gestión del cambio3 y a la gestión del conocimiento, como herramientas clave para apoyar el proceso de transformación organizacional que el modelo propuesto por el PRICEV requiere y más aún para preparar las condiciones para una nueva institucionalidad en relación con los registros de identidad e identificación (considerando el modelo peruano) y de los registros en general (tomando como referencia el modelo chileno). Se sugiere como resultado de esta evaluación que esta propuesta requerirá un análisis y un diagnóstico más exhaustivo de cada organismo involucrado de modo tal de preparar y orientar a dichas instituciones hacia un cambio organizacional transformador.

Se considera importante recomendar la incorporación de estrategias de seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión, más potentes y sistemáticas, con el apoyo y en línea con la estrategia de trabajo prevista por la AGEV.. En la evaluación se ha advertido que éste ha sido un punto débil del proceso desencadenado por el PRICEV. De este modo se podrá monitorear y medir el cumplimiento de los procedimientos y programar las acciones necesarias para corregir y reorientar las estrategias en tiempo real en función de los objetivos propuestos.

2 Capital tecnológico: infraestructura informática, equipamiento, software, procesos. Capital intelectual: recursos humanos, conocimientos, experiencias, saberes, valores, prácticas; Capital relacional: la capacidad de vincularse con otros externos. 3 Cabe señalar que en el diseño inicial del proyecto estaba previsto conformar un equipo de gestión del cambio, lo cual no pudo concretarse debido a las resistencias de la conducción anterior de la DGREC; por esta misma razón se enfatiza la necesidad de profundizar la tarea iniciada sobre el tema en el año 2010.




Por último, se recomienda continuar avanzando en la reforma de los marcos legales que viabilizarán los cambios de transformación en la gestión de la identidad legal (nueva ley de Registro Civil, ley de firma digital, etc.).




Parte I. Objetivos y encuadre conceptual y metodológico de la evaluación del PRICEV.

2. Objetivos de la Evaluación.

Los objetivos específicos de la evaluación fueron:

• Analizar en qué medida se alcanzaron los objetivos, resultados (outputs) e impactos previstos en el marco lógico del Proyecto.

• Analizar el rol y el desempeño que tuvieron la OPP, DGREC, DNIC y MSP como agencias ejecutoras del proyecto.

• Analizar el grado de eficiencia de la inversión y la tasa de retorno.

• Identificar las lecciones aprendidas y proporcionar recomendaciones para futuras operaciones a ser financiados por el BID.

En el marco de esta propuesta de evaluación se siguen las orientaciones dadas por Fernández Ballesteros (1999) quién indica que la evaluación de programas/ proyectos es el conjunto ordenado y sistemático de procedimientos que permiten establecer un juicio u opinión sobre el mérito o valor de un programa para tomar decisiones sobre él que apunten a su mejoramiento. Crozier (1998) suma a estas consideraciones el hecho de que la evaluación además elabora juicios relativos a la responsabilidad de las agencias gubernamentales y no gubernamentales involucradas. Sulbrandt (2001) a su vez sintetiza una noción sustantiva sobre la evaluación al afirmar que “una investigación evaluativa es un examen riguroso y sistemático de los logros de una política o programa en relación a las metas propuestas y los efectos esperados”.

Puede decirse que la evaluación de resultados o final es una reflexión sobre lo hecho ya que implica tomar distancia de la acción misma para considerarla como “objeto” de análisis, y revisar qué es lo que se propuso hacer, qué se hizo, cómo se lo hizo y si se han alcanzado las metas y logros propuestos, identificando los obstáculos y los elementos facilitadores de dichos logros.

Es decir que una evaluación final de resultados como la que aquí se presenta tiene por propósito valorar en qué medida se alcanzaron los objetivos previstos (situación futura deseable), cuáles han sido los efectos, buscados y no buscados, atribuibles a la acción desplegada, sobre la situación inicial que se pretendía modificar. También procura identificar los factores que contribuyeron a producir estos resultados, de modo tal que al plantear argumentos explicativos en relación con ellos, tiene que abordar también los procesos desarrollados. Brinda insumos para la toma de decisiones políticas de los responsables de las áreas gubernamentales involucrados, acerca de la conveniencia de seguir implementando intervenciones como la evaluada o bien incorporar cambios que optimicen en el futuro dichas intervenciones.




Por lo tanto la evaluación de resultados pone el foco en la emisión de juicios valorativos fundamentados, sobre las actividades y los resultados (presumibles o concretados) de las intervenciones; dichos juicios se construyen en base a información confiable recogida a partir de la aplicación de técnicas e instrumentos de evaluación ajustados a criterios y resguardos metodológicos.

3. Metodología.

La evaluación de resultados llevada a cabo se basó en la recolección de información cualitativa y cuantitativa para construir juicios evaluativos pertinentes y confiables sobre los resultados alcanzados por el PRICEV.

Respecto de la información cuantitativa se recurrió a revisar y analizar los datos producidos por el propio Proyecto a lo largo de su ejecución como por los organismos gubernamentales involucrados en el PRICEV; por lo tanto se realizó un relevamiento documental de información estadística producida en el marco del Proyecto, que permitieran dimensionar resultados concretos referidos al alcance de metas, etc. facilitando comparaciones estadísticas entre el momento inicial y el momento final del proyecto.

En cuanto a la información cualitativa la misma fue recogida en el trabajo de campo a través de la aplicación de entrevistas en profundidad a informantes clave y/o calificados y la realización de un Taller Evaluativo. Dichas técnicas permitieron al evaluador indagar acerca de las percepciones y opiniones referidas al proceso de gestión del proyecto, a los logros y elementos del contexto que pueden facilitar u obstaculizar la implementación del Proyecto (en el pasado y en el futuro), permitiendo elaborar hipótesis que luego podrán confirmarse aplicando otros métodos.

Conjugar ambos enfoques - cuantitativo y cualitativo – triangulando fuentes y técnicas es pertinente sobre todo cuando se realiza una evaluación de procesos complejos que implican el desarrollo de un conjunto de componentes y acciones diversas y además involucra la participación de múltiples actores institucionales, tal como es el caso del PRICEV. Se recoge información sobre el mismo fenómeno, desde diferentes perspectivas y técnicas, de modo tal de “cruzar” tanto la información como los criterios y puntos de vista de cada uno de los involucrados. Con ello se procura mayor confiabilidad de la información obtenida, mayor entendimiento de los fenómenos bajo estudio, reducción de sesgos propios de cada técnica, y de cada fuente así como la validación de las apreciaciones evaluativas.

Las dimensiones de análisis que orientaron la indagación evaluativa fueron las siguientes: (Ver Anexo 1 Matriz de dimensiones y preguntas orientadoras)

• El grado de innovación en los procedimientos y procesos de trabajo, adquisición y puesta en funcionamiento del equipamiento y software

• Cumplimiento de metas comprometidas: la mejora en la producción de actas, certificados y documentos y en la confiabilidad y calidad de la información.




• El grado de adecuación institucional para el desarrollo del proyecto: la situación de los RRHH (dotación, calificación y capacitación)

• El grado de desarrollo e implementación de estrategias de articulación (interoperabilidad) entre organismos (optimización de costos y la tasa de retorno de la inversión)

• El grado de cumplimiento de los objetivos del Proyecto.

• El grado de incidencia en la inclusión ciudadana a partir de los cambios en la producción de documentos y en la interoperabilidad para garantizar el acceso a servicios.

• La configuración de las condiciones del entorno futuro para la replicación de la estrategia de intervención.

Uno de los ejes significativos de la evaluación fue analizar el modo en que a partir de la interoperabilidad y mejora de procesos se ha logrado o no mayor accesibilidad a la identidad legal y a servicios sociales y por lo tanto al ejercicio de derechos por parte de la población.

En la fase de sistematización y análisis de la información recogida a través del trabajo de campo (revisión de información cuantitativa, entrevistas en profundidad y taller evaluativo) se clasificó, ordenó y analizó la información no solo en función de las dimensiones antes citadas sino también intentando evaluar el desempeño del proyecto en relación a seis criterios centrales en relación con la evaluación de un proyecto:

• Relevancia: hace referencia fundamentalmente al diseño del proyecto: a la finalidad, los objetivos y supuestos en función de los cuales se diseñaron los componentes y metas del proyecto y su grado de adecuación y pertinencia para la resolución del problema o necesidades identificadas; también pone en consideración en qué medida se tuvieron en cuenta adecuadamente los elementos del contexto (político, económico, financiero del país) en el cual el proyecto se ejecutaría. El análisis de relevancia se focalizó en la evaluación del grado en que se alcanzaron o no la finalidad y objetivos del Proyecto.

• Eficiencia: este criterio tiene por propósito evaluar en qué medida la modalidad de gestión del proyecto y las actividades previstas lograron efectivamente materializarse en resultados en tiempo y forma (de acuerdo al cronograma temporal definido) y en términos de cantidad, calidad. Una de las cuestiones a indagar es si se hubiesen podido lograr similares resultados aplicando otras metodologías de gestión del proyecto con igual o menor costo y en el mismo tiempo de ejecución. Desde este criterio se interpela el desempeño de los actores involucrados en la gestión del Proyecto, en sus capacidades y mecanismos de gestión y de articulación intersectorial. Al mismo tiempo amerita un análisis de la tasa interna de retorno para analizar la eficiencia de la inversión; en ese sentido se analizará en qué medida la estrategia de intervención-gestión del proyecto genero una optimización de los recursos o bien ahorros o menores costos en los tiempos de los procesos, en RRHH, en la




operación de las distintas agencias involucradas, en la calidad y disponibilidad de la información, etc. que redundan en una mejora de la calidad y del impacto en la población (en función del carácter de la inversión social que el proyecto supone).

• Efectividad: el criterio de la efectividad se asocia al logro del propósito y objetivos del proyecto establecidos en el Marco Lógico. Se identifican para ello los cambios positivos en la situación inicial, como consecuencia de la intervención. El análisis de la efectividad revisará también el grado de cumplimiento de la relación prevista en el Marco Lógico entre el fin, el propósito y los componentes.

• Sostenibilidad: pretende analizar en qué medida se podrá replicar la modalidad de gestión del proyecto y que el logro de los resultados positivos a nivel de propósito puedan continuar una vez que el financiamiento del proyecto haya finalizado.

• Lecciones aprendidas: recupera aquellas cuestiones que a partir de la experiencia de diseño, gestión y evaluación del proyecto pueden constituir aprendizajes replicables en experiencias futuras similares y/o que contribuyan a mejorar la estrategia. También requiere el análisis de escenarios económicos, políticos y sociales futuros que serán facilitadores o requerimientos necesarios para operaciones similares en el futuro.

• Impacto: Si bien en los términos de referencia se incluía el criterio de “impacto” se consideró que el mismo no es pertinente en la medida que los impactos se miden a más largo plazo y corresponden por ello a una evaluación ex -post de impacto y no a una evaluación final de resultados. No obstante ello es posible determinar el grado de contribución del proyecto al objetivo general o finalidad del mismo, aspecto que es analizado en torno al criterio de relevancia.

También se elaboraron en el análisis -en función de la información disponible- algunos indicadores de síntesis tales como.

• Indicadores de producto: son los que se refieren a los bienes y servicios entregados por el proyecto (corresponden a las metas de producción)

• Indicadores de proceso: son los que reflejan las actividades y desempeños que hacen posibles la entrega de los productos y a través de estos, el cumplimiento de los logros y efectos del proyecto.

• Indicadores de cobertura: dan cuenta de la cantidad y tipo de beneficiarios (y/o territorios) alcanzados por el Proyecto. También pueden ser incluidos dentro de los indicadores de producto.

• Indicadores de resultado: se aplican al análisis del cumplimiento de los objetivos, propósito y finalidad del proyecto. Se refieren a los logros (se asocian a la efectividad en el sentido a la medida del cumplimiento de los objetivos) , a los efectos esperados, previstos, programados y a los efectos no esperados, es




decir a aquellos cambios positivos o negativos que se produjeron como consecuencia de la intervención pero que no estuvieron presentes en la formulación.

Se realizaron en total 25 entrevistas y un taller evaluativo al que asistieron 14 personas. A continuación se enumeran los actores institucionales que fueron incorporados en la muestra para realizar el trabajo de campo (entrevistas en profundidad y taller evaluativo) y en Anexo 2 se incluye el Listados de Personas Entrevistadas y el Listado de Participantes del Taller Evaluativo.

• AGESIC- Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento: es un organismo que depende de la Presidencia de la República (unidad ejecutora 010 dentro del inciso 02). Funciona con autonomía técnica y se comunica con el Poder Ejecutivo a través de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Tiene como objetivo procurar la mejora de los servicios al ciudadano, utilizando las posibilidades que brindan las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC).

• OPP - Oficina de Planeamiento y Presupuesto: asesora al Poder Ejecutivo en la definición de la estrategia económica y social del Gobierno y en la formulación de los planes, programas y políticas nacionales y departamentales consistentes con ella; en la elaboración y evaluación en base a indicadores de desempeño, de los proyectos de Presupuesto Nacional y Rendición de Cuentas; en el análisis y evaluación de los presupuestos, planes de inversión y tarifas de los organismos del artículo 221 de la Constitución de la República; en la conducción de los procesos de modernización y reforma del Estado y en la planificación de las políticas de descentralización.

• Coordinación del PRICEV- Proyecto de Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en Uruguay.

• BID -Banco Interamericano de Desarrollo: el Especialista asignado al proyecto en la Representación de Montevideo Uruguay.

• DGREC- Dirección General Registro de Estado Civil: es la responsable del registro de los actos y hechos de estado civil y tiene la dirección técnica en todo el país.

• DNIC- Dirección Nacional de Identificación Civil: es la responsable de la emisión de los documentos de identidad nacionales y administra el número único de identidad.

• MSP- Ministerio de Salud Pública: es responsable, bajo la supervisión técnica del INE- Instituto Nacional de Estadísticas, de las estadísticas vitales de nacimiento y defunciones.

• BPS- Banco de Previsión Social: su misión como Instituto de seguridad social, es brindar servicios para asegurar la cobertura de las contingencias sociales a




la comunidad en su conjunto y la recaudación de los recursos, en forma eficaz, eficiente y equitativa, promoviendo políticas e iniciativas en materia de seguridad social, aplicando los principios rectores de la misma en el marco de las competencias que le asigna la Constitución y las Leyes.

• MIDES- Ministerio de Desarrollo Social: es el responsable de las políticas sociales nacionales, así como la coordinación - tanto a nivel sectorial como territorial -, articulación, seguimiento, supervisión y evaluación de los planes, programas y proyectos, en las materias de su competencia, propendiendo a la consolidación de una política social redistributiva de carácter progresivo. Asimismo, es misión de éste ministerio contribuir al desarrollo de escenarios de participación social que permitan el fortalecimiento de la ciudadanía activa de las y los uruguayos, promoviendo la más amplia integración de los protagonistas a sus actividades.

• INE- Instituto Nacional de Estadísticas.

• Proveedores de servicios y/o de consultorías: Deloitte S.A, SOFIS

• Organizaciones de la Sociedad Civil (en representación de las y los ciudadanos). Es decir aquellos para quienes los cambios generados a través del proyecto deberían implicar una facilitación en el acceso a la obtención de sus documentos como a la oferta de bienes y servicios otorgados por el estado, haciendo posible u optimizando la ciudadanización de la población con criterios de equidad. En esta evaluación serán abordados a través de las organizaciones sociales que los representan.

Parte II. Análisis de la Información.

4. Breve marco conceptual sobre identidad legal que orientó la evaluación.

El fin del Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en Uruguay”, ATN-OC – 10923-UR, fue contribuir a la inclusión social de los sectores más desfavorecidos de la sociedad como una forma de mejorar el nivel de la cohesión social del país a través de la mejora de la gestión del registro e identificación de personas físicas.

La noción de logro de inclusión social a través de la mejora del acceso al registro de nacimientos y la documentación, se basa en el reconocimiento de que la identidad legal es un derecho humano básico. En ese sentido el reconocimiento de la personalidad jurídica de la persona, la inscripción en un registro inmediatamente después de su nacimiento, el derecho a un nombre y el derecho a una nacionalidad, constituyen las bases del reconocimiento del derecho a la identidad. Sin el ejercicio y la exigibilidad de los derechos y de las obligaciones no existe posibilidad alguna del desarrollo de la ciudadanía responsable, integral y esto sin duda afecta el desarrollo económico y social y la consolidación de las formas democráticas de vida.




Indudablemente la cuestión del acceso al registro de nacimientos y la documentación configuran dos situaciones que marcan el punto de partida para la inclusión social de las personas a partir de su reconocimiento como ciudadanos, de sus derechos y de sus obligaciones en tanto tales. Contribuye a “la ciudadanización” ya que implican el reconocimiento formal y jurídico de su condición de sujeto de derechos a partir de su documentación, es decir a través de la identidad jurídica- pública, que se otorga a través de su registro como persona física (registro de nacimiento) y su acreditación como ciudadano (documento nacional de identidad).

Es a partir de contar con esta identidad jurídica que la persona estaría en condiciones de ejercer sus derechos como ciudadano y acceder a la salud, a la educación, al empleo, y a los beneficios que se otorgan a través de los programas sociales. Por ello tanto el registro de nacimientos como el acceso al documento de identidad, son un punto de partida fundamental para la construcción de una sociedad inclusiva que garantice el acceso igualitario a las oportunidades y beneficios del desarrollo social, económico y cultural de la población.

Facilitar y optimizar el acceso al registro de nacimientos y a la obtención del documento de identidad, se constituye en un eje transversal de la política pública en todos los niveles de gobierno. Por lo tanto las estrategias para optimizar y universalizar el acceso a la “identidad” requieren de una responsabilidad compartida entre diferentes ámbitos y jurisdicciones gubernamentales y de un trabajo articulado entre distintas unidades de organización de los estados. Esas políticas son un paso decisivo en el camino hacia el buen gobierno y representan un elemento vital en la promoción de los derechos de las personas.

En ese marco los registros civiles tienen un rol trascendente en su contribución a un paradigma de desarrollo social y económico inclusivo en la medida que el acceso a la identidad se constituye en un derecho que abre la posibilidad de ejercer todos los derechos humanos, económicos y sociales. Esto mismo plantea el desafío de articular los registros civiles con las instituciones del gobierno para el diseño de políticas públicas inclusivas basadas en la garantía del acceso a la identidad como prerrequisito básico para el acceso a bienes, servicios y prestaciones del estado.

Las tendencias actuales muestran también la potencialidad de la gestión de la identidad como eje estratégico para el desarrollo del gobierno electrónico.

Ello implica el surgimiento de un nuevo paradigma en la relación ciudadano-estado y una nueva forma de organizar la prestación de servicios tanto en la esfera pública como privada a partir del concepto de gobierno electrónico que garantiza el acceso a servicios y normas y estándares de seguridad para todos los actores (sector público, sector privado y ciudadanía).

En ese marco la gestión de la identidad implica la inclusión al sistema de toda la población (sin diferencias de edad, educación, nivel socio económico, competencias técnicas, lenguas, capacidades físicas y mentales, etc.) así como el acceso a los servicios que ofrece un gobierno electrónico o conectado. La noción de gobierno electrónico plantea una nueva relación y un nuevo valor del documento o número




único de identificación, ya que éste se convierte en la llave de acceso a las redes de soporte de e-gobierno. A través de esta red de gobierno electrónico los ciudadanos y ciudadanas pueden resolver consultas, trámites y gestiones referidas a los servicios públicos y prestaciones del estado accediendo a ella a partir de su identidad electrónica asociada a su identidad legal (documento y número único de identificación).

Con la implementación del PRICEV, se apuntó a mejorar las capacidades estatales de ejecución, control y evaluación de políticas públicas, mediante la interconexión de bases de datos de personas. Para la estandarización y mejora universal, se prevé la posibilidad de un proyecto de préstamo.

5. Caracterización del diseño operativo del PRICEV.

El PRICEV surge como una necesidad en el marco de la implementación del Plan de Emergencia del Gobierno de Tabaré Vázquez (2005), el cual estaba destinado a atender la situación de pobreza por la que atravesaba un porcentaje significativo de la población estimado según el INE en un 30,7% (INE). De acuerdo a estos datos del INE este porcentaje crecía a 53,6% entre los menores de 6 años y al 50,7% entre los niños y niñas entre 6 y 12 años4.

A partir de poner en marcha las prestaciones incluidas en dicho Plan se detectaron problemas de indocumentación y de falta de registro de personas, y ante esa situación se comenzaron a diseñar estrategias que atendieran y resolvieran este problema para facilitar y garantizar el acceso de esta población a las prestaciones del Plan. A esto se sumó la relevancia del Plan Ceibal, para el cual el número de cédula se constituyó en el requisito básico para acceder a la computadora que se asignaba a cada niño en edad escolar; esta estrategia de política pública también puso en evidencia la existencia de núcleos con problemas de documentación (falta de registro de identidad y/o indocumentación)

En función de ello se diseñó el Proyecto PRICEV cuyo propósito consistió en interconectar y modernizar los procesos de identificación civil, de registro de estado civil y de generación de la información de base de las estadísticas vitales mediante el fortalecimiento de las instituciones. A su vez este proyecto se enmarcaba en una estrategia más amplia del gobierno de avanzar en el desarrollo del gobierno electrónico, para lo cual se crea la AGESIC (Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento). que se convierte en un aliado sustantivo para la ejecución del PRICEV, brindando apoyo técnico y político a su implantación.

El Proyecto previó un plazo de 24 meses para su ejecución, dándose inicio a la misma en el mes de mayo de 2008; en función de algunos aspectos de su implementación que se detallarán más adelante el proyecto obtuvo una prórroga hasta julio de 2011

4 INE: “Pobreza y desigualdad en Uruguay 2006”, informe realizado con el apoyo del PNUD por las economistas Andrea Vigorito y Verónica Amarante con la colaboración del equipo técnico del INE. http://www.ine.gub.uy/biblioteca/pobreza/Informe%20pobreza%20y%20desigualdad.pdf




(contemplando ejecución hasta marzo y desembolsos hasta el 31 de julio de 2011). La unidad de coordinación del PRICEV se estableció en la órbita de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto – OPP.

El monto total del Proyecto fue de dos millones quinientos cuarenta y cinco mil dólares US$2.545.000, de los cuales el Banco Interamericano de Desarrollo aportó US$2.400.000, y la contraparte local US$145.000.

Los componentes del PRICEV fueron los siguientes:

• Componente 1. Conectividad Interinstitucional. El objetivo de este componente es diseñar e implementar una Plan de Conectividad Interinstitucional, mediante el cual se propone conectar las bases de datos de las instituciones intervinientes en el proceso de registro e identificación de las personas físicas. Acciones: (i) diagnosticar fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA), la situación en términos de hardware, software, Recursos Humanos (RR.HH) y conectividad de cada una de las instituciones participantes; (ii) diseñar un esquema de flujo de la información, dimensionar las necesidades, los formatos básicos para recoger la información hacia las bases de datos y de ellas hacia los usuarios; (iii) diseñar y dimensionar la red, los puntos de captación de información, los flujos de información, los permisos, así como los aspectos de seguridad del sistema en su más vasta acepción; (iv) diseñar el plan de conectividad en función del diagnóstico y de los requerimientos técnicos que se derivan de dar cumplimiento a los objetivos; (v) implementar y poner en marcha los planes de conectividad diseñados incluyendo los aspectos tecnológicos, institucionales y de RR.HH. requeridos; y (vi) realizar un estudio que cuantifique los parámetros de sostenibilidad.

• Componente 2. Emisión electrónica del certificado de nacido vivo y certificado de defunción con número único de identificación. El objetivo de este componente es diseñar e implementar un sistema que sea capaz de emitir en forma electrónica el certificado de nacido vivo y el certificado de defunción con número único de identificación. Acciones: (i) diagnosticar la situación actual determinando los principales problemas, carencias materiales y de recursos humanos, (ii) diseñar un sistema para la emisión, con una identificación de necesidades, de equipamientos, software y RRHH, (iii) diseñar un plan de difusión y capacitación de RRHH, incluyendo la identificación de eventuales necesidades de contratación de nuevo personal, (iv) implementación del sistema de emisión y validación del mismo.

• Componente 3. Emisión de actas digitales de registro de estado civil. El objetivo de este componente consiste en diseñar el sistema de la emisión electrónica de partidas nuevas y la indización y digitalización de actas ya existentes. Acciones: (i) diagnosticar situación actual determinando principales problemas, carencias materiales y de recursos humanos, (ii) diseñar una metodología (índices) para la búsqueda y digitalización de las actas ya existentes, identificar necesidades de RRHH y capacitación para los




operadores del sistema; (iii) pilotear la implementación del sistema de emisión de actas digitales de registro de estado civil y validación del mismo; (iv) implementación del sistema de elaboración de índices de búsqueda, digitalización de actas ya existentes y validación del mismo, incluyendo la digitalización de una prueba de concepto.

• Componente 4. Fortalecimiento de los sistemas de identificación ciudadana y emisión de la cédula de identidad. Los objetivos de este componente son informatizar 22 oficinas del interior del país de la DNIC y actualizar el sistema denominado Servicio de Identificación Confirmada (SIDECO) para dar soporte a los nuevos requerimientos que derivan de este Programa. Acciones: (i) diagnosticar situación actual determinando los principales problemas, las carencias materiales y de recursos humanos de 22 oficinas de la DNIC, (ii) diseñar un plan para la informatización para 22 oficinas de DNIC incluyendo las necesidades de hardware, software, conectividad y capacitación de RRHH, (iii) actualizar el SIDECO, (iv) implementación de la informatización y capacitación de los RRHH.

Como síntesis podría decirse que a partir de los objetivos y acciones propuestas la estrategia de modernización del Registro Civil de Uruguay y la interoperabilidad entre MSP-DGREC-DNIC se convirtió en un eje sustantivo para el desarrollo del gobierno electrónico. Es decir que apuntó a una fuerte articulación basada en el desarrollo de información confiable y segura, servicios integrados, información y conocimiento compartido con mecanismos de seguridad y resguardo de la información personal e interoperabilidad sustentada en: servicios y trámites en línea, eficiencia, transparencia, privacidad, acceso e inclusión y reducción de costos.

6. Producción de certificados de nacidos vivos, actas electrónicas, cédulas y certificados de defunción: productos, procesos, software y hardware incorporado

Una aclaración de carácter general que servirá de marco para comprender los alcances de la evaluación en cuanto a la medición cuantitativa de los resultados del Proyecto es la referida a la ausencia de una Línea de Base; esto implica no disponer de un parámetro de comparación de los logros obtenidos por el proyecto fundamentalmente en términos de la cobertura alcanzada y de la reducción de los niveles de sub registro y de indocumentación. No obstante ello, a partir de la información proporcionada y de las entrevistas y taller evaluativo se ha podido construir un juicio evaluativo consensuado con los actores participantes del proceso que refleja en forma pertinente los alcances del proceso evaluado

Teniendo en cuenta esta consideración, se analizan en este capítulo los asuntos referidos a la producción de certificados de nacidos vivos, actas de registro de nacimiento y documentos de identidad, así como los referidos a la confiabilidad y calidad de la información.

Cierto es que en la región de América Latina y el Caribe en general se adolece de




información confiable que permita dimensionar adecuadamente los niveles de sub-registro de nacimientos; por lo general los datos con los que se cuenta provienen de estudios muestrales que han intentado de algún modo establecer aproximaciones para la medición del problema. Este también ha sido el caso de Uruguay en donde a partir de un convenio de trabajo celebrado entre la DNIC y la Unidad de Historia Laboral del Banco de Previsión Social en 1999 se realizaron algunas estimaciones sobre el nivel indocumentación. Se realizó el estudio de tres cohortes: niños nacidos entre 1991 y 1998, luego en 2006 se analizaron los nacidos entre 1998 y 2005, repitiéndose esta metodología en 2008.5

El Informe sobre estimación de indocumentados, realizad por Alberto Sayagués Areco, Economista y Consultor en Administración Pública en marzo de 2009, indica que (en 1999 se detectaron aproximadamente 304.754 indocumentados en un tramo de 8 años; en 2006 esa cifra descendió a 45.891 y en 20086 a 393; cabe señalar que estos datos según consta en dicho estudio fueron chequeado con los del INE resultando confiables ya que coincidían con los producidos por el organismo rector de las estadísticas del país).Otras estimaciones aportadas en el trabajo de campo (MSP) indicaban que sobre un total de 48 mil nacidos vivos se estimaba un promedio de 800 casos que no completaban su inscripción de nacimiento. Es decir que el rango estimado oscilaba entre un 2% y 3%.

Estos datos surgen de comparaciones realizadas entre los nacimientos registrados por el MSP y las y los niños documentados por la DNIC, de modo tal que cabe aclarar que a partir de esta información nada puede decirse respecto del registro de nacimientos, por el hecho de que es un trámite o gestión que no pudo ser considerada en el análisis dado que aún su registro es manual (no informatizado), sin contar tampoco con actas digitalizadas de los nacimientos ocurrido en años anteriores.

i. Sobre el MSP y el Certificado de Nacido Vivo Electrónico y el Certificado Electrónico de Defunción

El desarrollo e implementación del CNVE ha sido el motor del proceso de modernización e interconectividad propuesto por el PRICEV:

Dicho certificado se genera en la maternidad y es enviado on-line tanto a la DGREC como a la DNIC, este dispositivo está instalado en todas las maternidades, si bien solo en el Pereira Rossell se encuentran físicamente juntas las oficinas de las tres dependencias funcionales que intervienen en el proceso de registro y documentación. En el momento de la emisión del CNV electrónico se hace reserva de un número de cédula para el niño/niña recién nacido, a través de la conexión on-line con la base de la DNIC.

Los elementos básicos del CNV electrónico son:

• el resguardo del derecho a la identidad del niño/niña

5 Informe sobre estimación de indocumentados- Alberto Sayagués Areco, Economista y Consultor en Administración Pública (mimeo), Montevideo, marzo de 2009. 6 En esta fecha el PRICEV ya estaba implementándose.




• el resguardo del binomio madre-hijo, (en tanto resguardo de la identidad esta unión biológica a su vez debe ser ratificada ante la DGREC)

• la reserva del número de cédula desde el momento del nacimiento, y

• la firma digital del médico.

Todo ello ha significado un gran avance en cuanto a la seguridad y confiabilidad de la información, ya que se evitan errores en la toma de los datos, no se utiliza papel por lo tanto se eliminan problemas de distribución de formularios, etc.

Sin embargo todavía el CNVE se sigue imprimiendo hasta tanto la DGREC avance y culmine su proceso de informatización; hasta el momento de la evaluación estaba garantizado el acceso de DGREC a la base de CNVE para el chequeo de los datos, pero el proceso en dicha Dirección sigue siendo manual y en dos libros.

En la actualidad cuando un niño/niña no es inscripto en la DGREC una vez transcurridos los 10 días de su nacimiento se lo inscribe de oficio; si bien esto es un avance en pos de la eliminación del sub registro, todavía hay aspectos importantes a desarrollar a fin de fortalecer el vínculo entre el estado – a través de la DGREC – y la ciudadanía, tales como: diseñar e implementar dispositivos de comunicación, información y de recordatorio de los plazos o del estado de situación de la inscripción dirigidos a los padres/ madres de esos niños/as no inscriptos, estrategias que obviamente se verán facilitadas en la medida que la DGREC avance en su informatización.

La información disponible indica que los esfuerzos realizados en forma conjunta por el MSP y la DNIC arrojaron resultados positivos y significativos a partir de las reformas introducidas en la DNIC (tecnológicas y de procedimientos) y de las campañas realizadas para documentar a la población, incrementando significativamente los niveles de cobertura y acceso al documento de identidad.

Otro informe proporcionado por la DNIC muestra que la evolución de la emisión de documentos a niños/as nacidas vivos ha evolucionado en forma creciente entre 2003 y 2010, ya que para el 2003 obtenían su documento antes de los 45 días del nacimiento aproximadamente entre el 20 y el 27% de los nacidos vivos, en tanto que en 2010 estos porcentajes ascienden al 78%. (Fuente: informe de la Dirección Nacional de Identificación Civil- Asesoría Informática, Comisario Raúl Macora Dearmas, 2010)




En 45 por Nacimiento

00.20.40.60.8

1

2003

-01

2003

-06

2003

-11

2004

-04

2004

-09

2005

-02

2005

-07

2005

-12

2006

-05

2006

-10

2007

-03

2007

-08

2008

-01

2008

-06

2008

-11

2009

-04

2009

-09

2010

-02

2010

-07

2010

-12

Fuente: Dirección Nacional de Identificación Civil- Asesoría Informática, 2010

El esquema operativo puesto en marcha en la maternidad Pereira Rossell – que es la que concentra la mayor parte de los partos que se producen en el país– es la propuesta a expandir en el futuro.

Dicho esquema se basa en el funcionamiento de las oficinas de la DGREC y de la DNIC en el mismo espacio físico (hospital, maternidad) en el que ocurren los partos y se emiten los Certificados de Nacidos Vivos Electrónicos. Este es un modelo de funcionamiento que indica que la concentración en un mismo espacio físico de las oficinas intervinientes en el otorgamiento de la identidad y de la identificación, así como la proximidad física del servicio respecto del lugar donde acontecen los hechos vitales, garantiza accesibilidad para las y los ciudadanos, y contribuye al logro del registro y documentación universal.

A su vez indica que la informatización genera un plus en la confiabilidad y celeridad del trámite de inscripción y documentación de las y los niños, reduciendo significativamente las inscripciones tardías y el sub registro.

Según los entrevistados hay consenso respecto de que las metas referidas al CNVE han sido cumplidas en un 99% - 100%. El sistema se encuentra instalado en todas las maternidades (aproximadamente 40) y los centros auxiliares. El proceso desencadenado en el MSP desde Estadísticas Vitales impactó en otras áreas tales como el Centro de Cómputos que mejoró sustantivamente a partir del apoyo del PRICEV y del trabajo articulado con AGESIC, y sobre las maternidades que fueron objeto de cambio de dependencia funcional ya que abandonaron la órbita del MSP para pasar a depender de ASSE. Sin embargo el vínculo de trabajo fue de alto compromiso y colaboración. El MSP aprovechó estratégicamente el financiamiento y aún contando con pocos RRHH pudo cumplir sus metas (solo dos personas del Centro de Cómputos hicieron el desarrollo, capacitaron y pusieron on-line el CNVE).

Se ha producido de este modo una mejora en la calidad y completitud de la información necesaria para el MSP y se establecen criterios para la gestión de esa información. Es decir se establecen pautas para determinar qué tipo de información




puede ser nominada y cual no, y en función de ello qué tipo de información puede ser brindada a otras instituciones garantizando el resguardo de la privacidad y de la seguridad de los datos personales (la ley de datos personales de 2008 es un dispositivo importante y muy estricto en la regulación de dichos aspectos).

Se diferencia el tipo de información siendo la de uso administrativo la que se puede ofrecer a otras instituciones (DGREC, BPS, MIDES, etc.) en tanto que otro tipo de datos son considerados de uso exclusivo del MSP, por lo tanto no están disponibles a otras instituciones y solo se utilizan para orientar las acciones prioritarias y planificar las prestaciones. En el futuro se está pensando en la instalación de un sistema de web-service que haga posible la consulta directa por parte de las instituciones a la información disponible pero siempre respetando los criterios de seguridad y privacidad de los datos.

En cuanto al otorgamiento de cédula de identidad a los niños con CNVE se afirma que el 98% la obtiene sin dificultades7, pero haciendo la salvedad de que esta estimación no contempla a los niños/niñas que no han completado su trámite de inscripción en la DGREC, cifra que no puede estimarse en función de que dicha institución no ha avanzado suficientemente en su proceso de informatización.

Son importantes los avances y la innovación producida tanto en el desarrollo del software como de los procedimientos para la facilitación de la interconexión entre MSP y DNIC. Hay una visión compartida desde MSP y la DNIC respecto de que el sistema informático se encuentra totalmente desarrollado y operativo; éste no solo permite mejorar la calidad de la información disponible para los fines que el MSP debe garantizar a través de un conjunto de acciones de salud, sino también permite resolver problemas de documentación de las madres en el momento mismo del nacimiento.

Es decir que se han generado estrategias operativas para garantizar la documentación de los niños/niñas nacidos vivos a través de un sistema móvil de la DNIC que se traslada a la maternidad para resolver el problema de documentación de las madres –en el caso de que existieran- de modo tal de no obstaculizar la correcta documentación de los niños/niñas. Este sistema se perfeccionará en la medida que la DGREC complete su proceso de informatización.

Respecto del Certificado Electrónico de Defunción (CEDef) se han producido avances significativos, pero la generación de las condiciones previas para su implementación requirieron procesos de negociación y acuerdo que demandaron mayores esfuerzos que en el caso del CNVE, ya que intervienen múltiples actores (funerarias, necrópolis, etc.) con intereses y modalidades de trabajo diferentes. Por otra parte su complejidad es mayor ya que solo se cuenta con un tiempo muy escaso para generarlo (a las dos horas de producido un fallecimiento las funerarias necesitan el certificado para poder trasladar el cuerpo).

Las dificultades están asociadas al proceso que implica la defunción y no al sistema

7 La cédula para los niños/niñas nacidos en Hospitales Públicos es gratuita. La cédula por renovación o pérdida tiene un costo de 144 pesos uruguayos (aproximadamente 7 dólares) pero se pueden hacer presentaciones ante el MIDES para acceder a ella en forma gratuita.




informático. En ese sentido la ley que lo rige es del año 1886 y por tanto requiere ser modificada y actualizada, y a través de ella especificar de un modo más exhaustivo y claro los roles por ejemplo de los médicos, la ampliación de los plazos que habilitan al médico para poder certificar una defunción, etc.

Sin embargo el sistema está desarrollado y se encuentra operativo en dos Hospitales en una fase piloto (Hospital Pereira Rossell y el Hospital Español).

En síntesis los logros alcanzados tanto en relación con el CNVE como con el CEDef han sido satisfactorios.

El cuadro siguiente muestra los indicadores de resultados esperados en el marco del Proyecto y su grado de cumplimiento diferenciando los indicadores de producto y de proceso. Metodológicamente se recurrió a la elaboración de una escala cualitativa de cumplimiento dado que no se dispuso de información cuantitativa suficiente y comparable para realizar esta valoración; esta escala y su aplicación fueron consensuadas con los representantes de las instituciones participantes en el Proyecto.

La referencia para la lectura es una escala que combina valores o grados de logro y colores para de ese modo aportar una herramienta visual que permite identificar en forma rápida los alertas:

Muy satisfactorio Satisfactorio Algo satisfactorio/ con algunos avances Poco satisfactorio / con avances muy incipientes Insatisfactorio/ sin avances / no cumplido

Un sistema de emisión electrónica de certificado de nacido vivo con los nuevos requerimientos, instalado y operativo.

Asignación / reserva del número único de identificación de nacidos vivos, y la comunicación inmediata a la DGREC.

Un sistema de emisión electrónica en tiempo real de Certificado de Defunción con los nuevos requerimientos instalado y operativo

Base de datos para la elaboración de las estadísticas vitales, de mejor calidad y oportunidad.

MSP - Estadísticas Vitales Resultados esperados /Grado de cumplimiento

Indicadores de

producto

Indicadores de

proceso

ii. Sobre la DNIC y la emisión de cédulas

En cuanto a la DNIC el PRICEV proponía metas referidas a la informatización de las oficinas, al equipamiento informático y al desarrollo de un sistema que funcionara en todo el país, sin diferencias en facilidad y calidad de acceso y atención al usuario.




En ese sentido el grado de cumplimiento de las metas propuestas para la DNIC ha sido altamente satisfactorio, ya que:

• Se instaló el sistema AFIS (Automated Fingerprint Identification System) Sistema Automático de Identificación de Huellas Dactilares.

• Se remodeló y re-equipó el Centro de Cómputos.

• Se informatizaron la totalidad de las oficinas del interior, superando la meta comprometida – 22 oficinas- ya que al momento de realizarse la evaluación se contaba con 24 oficinas equipadas y adaptadas al nuevo sistema informático.

• Se avanzó en la firma del Convenio entre el Ministerio del Interior y ANTEL (la empresa proveedora de las líneas telefónicas) para realizar el suministro de las líneas necesarias para el funcionamiento interconectado entre las oficinas de la DNIC. Se prevé completar el cableado en las oficinas (estimando conectar dos oficinas por día) de modo tal de lograr el funcionamiento pleno del sistema interconectado y de una Mesa de Ayuda que funcione on –line para dar apoyo técnico y resolver problemas en tiempo real.

• Actualmente se logra documentar (emitir la cédula) el 99% de los niños y niñas nacidos vivos.

• Se han instalado oficinas de la DNIC en supermercados, desconcentrando la prestación del servicio, y también se han hecho convenios con redes de pago, a través de las cuales se pueden obtener turnos para la realización del trámite para las oficinas del interior, logrando de ese modo mayor accesibilidad, con iguales parámetros de atención en calidad y tiempo entre la ciudad capital y el interior.

• Se implementó el SIDECO - Servicio de Información Confirmada, es un sistema de consultas que no admite cambios en la base

• La oficina central de la DNIC dispone de un sistema informático por el cual se “visualiza” en tiempo real la dinámica de cada oficina, pudiendo identificar cuellos de botella o demoras en la atención en forma inmediata y dar pautas desde el nivel central on- line para su resolución. Este sistema ha sido aceptado por el personal como un apoyo a su trabajo y no como un sistema de control, por lo cual se ha mejorado sustantivamente en los niveles y calidad de la atención que recibe el usuario.

• Se logró una importante optimización del tiempo de realización del trámite para la obtención de la cédula, el que se estima actualmente en un promedio de entre 16 y 18 minutos, lo cual significa una reducción muy significativa del tiempo que demandaba dicho trámite antes de la implementación del sistema ya que oscilaba entre 1 y 2 horas.

• Se logró un incremento por tanto en la cantidad de cédulas emitidas en aproximadamente un 50%




Desde la perspectiva de los propios funcionarios de la DNIC el estado de situación actual “es el día y la noche” comparado con la forma en la que se trabajaba antes de la implementación del Proyecto. Este aportó significativamente a una mejora en la producción de las cédulas, con mayor confiabilidad, calidad y seguridad en la administración de la información, y una forma de trabajo más rápida y ordenada a partir de la informatización y la interconexión.

90% niños/as a los 45 días de nacidos disponen de documento

Tiempo para emitir documentos por parte de la DNIC en capital e interior igual

22 oficinas del interior de la DNIC informatizadas

Servicio de emisión digital de la cédula de identidad disponible en el interior del país.

Hardware e infraestructura para el funcionamiento del sistema adquirido, instalado y funcionando

DNIC Resultados esperados /Grado de cumplimiento

Indicadores de

producto

Indicadores de

proceso

iii. Sobre la DGREC, la emisión de Actas Electrónicas y la digitalización.

La situación de la DGREC merece una consideración especial por el hecho de que ha sido la organización gubernamental involucrada en el Proyecto que ha tenido más dificultades de gestión interna durante el período de implementación del mismo. Un hecho significativo es que se produjo un cambio de Director en marzo de 2010 el cual fue motivado en parte por las dificultades en la implementación del PRICEV.

Como caracterización general puede decirse que la DGREC depende orgánica y funcionalmente del Ministerio de Educación y Cultura. Esta ubicación en el organigrama del Poder Ejecutivo Nacional marca una primera cuestión a considerar como variable que de algún modo puede explicar algunas de las dificultades que se observaron en el proceso de implementación del Proyecto, dado que los asuntos tratados por esta Dirección no forman parte de la agenda “educativa” que define aspectos sustantivos de la misión del MEC, así como tampoco se vinculan a la promoción de la cultura, por lo tanto no constituyen una prioridad en la compleja gestión política y técnica de dicho Ministerio.

Respecto de su estructura y organización interna las Oficinas de Estado Civil que dependen de la DGREC son las ubicadas en el Departamento de Montevideo, en el que se concentra aproximadamente el 45% de la población, pero geográficamente representa solo un Departamento sobre el total de 19 departamentos en los que se




divide administrativamente el país8. En el interior del país los asuntos de registro de estado civil son responsabilidad de los Jueces de Paz son estos jueces quienes llevan los libros de registro de los nacimientos, matrimonios y defunciones; tienen una relación técnica con la DGREC pero no una relación funcional (no dependen de ella).

En la actualidad cada juez lleva un registro manual - excepto en el caso del Registro de la Ciudad de Montevideo que ha sido informatizado y ha digitalizado las actas - y se realiza en forma doble, es decir en dos libros, uno de los cuales a fin de cada año se envía a la DGREC y el otro queda en la intendencia que corresponda.

Esto implica que en la actualidad si un ciudadano o ciudadana necesita realizar una consulta o modificación sobre un acta de más de un año de expedición, dicho trámite debe realizarse en el lugar físico-geográfico en el cual se generó dicha acta; en cambio si es del último año, puede consultar en la DGREC. Indudablemente la reconversión de este modo de funcionamiento manual, sin interconexión y posibilidad de cruzamiento y chequeo de información sobre el registro de personas constituía uno de los ítems más significativo a trabajar en el marco del PRICEV; sin embargo la información recogida a través de la evaluación evidencia que no fue posible avanzar en estos aspectos en el marco de la DGREC.

La tabla siguiente muestra el grado de alcance de los resultados esperados, los cuales muestran disparidad en su cumplimiento pero en general indican un bajo nivel de logro.

Sistema de emisión de actas electrónicas y digitales de la DGREC y instalado y operativo en el área metropolitana

A la finalización del proyecto el sistema piloteado en todo el país

Actas digitalizadas

DGREC Resultados esperados /Grado de cumplimiento

Indicadores de

producto

Indicadores de

proceso

El cuanto a la generación del Acta Electrónica de Registro de Nacimientos su avance es poco satisfactorio dado que si bien el sistema informático está totalmente desarrollado, el mismo no ha podido ser probado ni implantado, lo cual ha impedido realizar las pruebas piloto necesarias para ajustar el sistema y ponerlo en funcionamiento. Esto también ha demorado la capacitación requerida para que el personal del Registro Civil pueda operar dicho sistema.

8 Departamentos uruguayos (en orden alfabético) son: Artigas; Canelones; Cerro Largo; Colonia; Durazno; Flores; Florida; Lavalleja; Maldonado; Montevideo; Paysandú; Río Negro; Rivera; Rocha; Salto; San José; Soriano; Tacuarembó; Treinta y Tres.

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/artigas.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/canelones.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/cerrolargo.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/colonia.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/durazno.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/flores.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/florida.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/lavalleja.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/maldonado.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/montevideo.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/paysandu.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/rionegro.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/rivera.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/rocha.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/salto.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/sanjose.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/soriano.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/tacuarembo.html

http://www.luventicus.org/mapas/uruguay/treintaytres.html




El estado de situación actual muestra que se ha diseñado y desarrollado el software para las actas de nacimiento y de reconocimiento; las actas de matrimonio, las actas de defunciones, pero ninguno se ha validado ni se ha implementado. Esta situación obedece a demoras en la toma de decisiones por parte de la DGREC; en parte esta lentitud en el proceso puede deberse al hecho de que el Director de la DGREC asumió la coordinación del Proyecto, situación que a pesar del cambio de Director sigue siendo la misma. Este ejercicio de la doble función parece haber conspirado contra el avance del Proyecto, en el sentido de que la dedicación que se requiere para que un proyecto complejo pueda ser realizado en un tiempo acotado como el previsto, es mayor a la que el Director puede dedicarle.

Por otra parte la DGREC constituyó un equipo de cuatro personas para el proyecto: dos con perfil técnico para ser interlocutores de la empresa que diseñaba el software y otros dos de perfil informático. Hubo cambios y renuncias en ese equipo que implicaron varios meses de indefiniciones fundamentalmente en cuanto a la discusión de criterios técnicos para el desarrollo del software; también hubo indecisiones y demoras en la definición del proceso de capacitación para el manejo del nuevo sistema. Estas demoras implicaron el no cumplimiento de los resultado esperados a la par que significaron un perjuicio para la empresa proveedora del software, ya que no puede dar por finalizado su contrato (y recibir el pago final) hasta que la DGREC no pruebe y apruebe el sistema.

Un ejemplo de esta situación es el referido al estado de avance del Acta Electrónica de Nacimiento; esta fue probada en el mes de febrero de 2010 en la Maternidad Pereira Rossell; colocándose el sistema en el Ministerio de Educación y Cultura, conectando su servidor con el de la maternidad. Este proceso insumió aproximadamente 3 meses; en ese momento se produce el cambio del Director y hay un impasse de por lo menos otros 2 meses.

En este punto las visiones de la DGREC y la de la empresa proveedora del software son diferentes: para la empresa hasta la actualidad no ha habido más avances, dado que es necesario que la DGREC valide el sistema y a partir de eso se implante. Esto a su vez requiere definir y decidir quiénes serán los capacitadores y con qué recursos informáticos se contará en la DGREC para que el sistema funcione. Para la DGREC en cambio el sistema de Acta Electrónica de Nacimiento ya ha culminado la etapa de prueba y se está avanzando con el proceso de prueba del acta de matrimonio.

El software del Acta Electrónica y el correspondiente al CNVE fueron diseñados por la misma empresa; desde su perspectiva como proveedora, la comparación en cuanto a la priorización del tema en cada una de las instituciones (MSP y DGREC) marcó una diferencia sustantiva, por la cual hubo en el primer caso una priorización clara del tema y una toma de decisiones rápida que permitió que el proceso se diseñara en dos meses, se probara y se implantara en todas las maternidades vinculado a una plataforma de interoperabilidad con DNIC y ASSE (Administración de Servicios de Salud del Estado). En tanto que el caso de la DGREC muestra la situación inversa. Si bien se reconoce que desde el cambio de Director ha habido una mayor y mejor disposición a encaminar el proyecto para completar el proceso de modernización, informatización e interconexión.




Por otra parte la DGREC atravesó situaciones de alta conflictividad gremial que también incidieron sobre la marcha del Proyecto; en el marco de los reclamos gremiales también se advertía rechazo al proyecto por falta de información y de consenso con el actor gremial que puso resistencias para el desarrollo del proceso de capacitación y de reconversión de la modalidad de trabajo.

Frente a esta situación la empresa proveedora planteó la necesidad de realizar reuniones quincenales abiertas con el personal para que se generara un proceso de familiarización con el sistema, pero esto no fue tomado por la Dirección y no se implementó. Según la conducción actual de la DGREC el proyecto se hizo de espaldas a los funcionarios y al gremio y esta es una situación que se está intentando revertir a través de un mejor diálogo con el gremio y trabajando procesos de gestión del cambio.

El logro del Acta Electrónica era uno de los ejes centrales de la propuesta del PRICEV en términos de la modernización de los sistemas de registro y la interconexión e interoperabilidad, sustentado en la interrelación entre CNVE- DGREC-DNIC. En este triángulo ha sido la DGREC la que no ha podido avanzar en la misma medida que el MSP y la DNIC, quedando incompleto el circuito previsto en el marco del Proyecto.

Con respecto a la digitalización de las actas y registros existentes la situación es similar a la descripta respecto del Acta Electrónica, si bien se considera que generó más resistencias aún que la incorporación del nuevo sistema informático. No hubo claridad por parte de la DGREC en cuanto al rol de OPP participando activamente en la toma de decisiones conjuntas.

Se generaron discrepancias respecto de los alcances de la digitalización de las actas; en este tema la posición de OPP en acuerdo con el BID fue desde el inicio proponer la digitación en lugar de la digitalización (toma una imagen y no permite hacer cambios) , es decir “digitando”9 las actas. Esto es un proceso más complejo porque implica cargar cada uno de los campos de la partida o acta pero es de mejor calidad ya que permite extraer datos y hacer modificaciones. Esta decisión que técnicamente es mejor encontró una barrera en el presupuesto disponible para esta actividad y en los tiempos previstos para cumplir esta meta. Generó además discusiones y discrepancias respecto de la pertinencia o no de priorizar determinados campos de la partida para su digitalización como una estrategia para avanzar en el proceso, la cual al momento de la finalización del trabajo de campo de la evaluación estaba en proceso de definirse.

En este caso a las dificultades de gestión y toma de decisiones se sumaron dificultades técnicas, ya que no se logró alcanzar los estándares de calidad esperados por parte de la empresa seleccionada para esta tarea, ya que supera el 2% de errores permitidos por contrato.

Al momento de realizarse la evaluación se contaba con 900 mil actas escaneadas y con un 5% aproximadamente digitadas, pero de dudosa calidad y completitud de los datos digitados; no se había validado o aceptado ninguna hasta el momento de la

9 Se decidió iniciar la digitalización de las actas de nacimiento de 18 años para atrás ya que esta documentación es requerida para la obtención de la Credencial Cívica que es el documento que habilita la participación en el acto electoral.




evaluación y la DGREC junto con OPP y la Coordinación de PRICEV se encontraba en un proceso de renegociación con la empresa contratada para resolver los problemas antes descriptos referidos al ingreso de los datos y al formato para dicho ingreso.

7. El grado de desarrollo e implementación de la interoperabilidad entre organismos (optimización de costos y la tasa de retorno de la inversión)

El trabajo articulado y transversal entre instituciones diferentes ha sido un hito del proyecto, ya que la posibilidad de inter-operar entre diferentes organismos públicos a través de bases de información implicó nuevas formas de articulación entre organismos, nuevas formas de planificación y organización interna de cada institución y un camino de cambio cultural en las organizaciones de la administración del Estado.

Para el conjunto de los entrevistados y entrevistadas la decisión gubernamental de implementar el CNVE fue un disparador que redefinió una lógica de trabajo e hizo generar procesos de desarrollo informático, de innovación tecnológica, y de rediseño de procedimientos, que implicaron cambios significativos en la dinámica organizacional de las instituciones intervinientes.

AGESIC cumplió un rol fundamental en la implementación del PRICEV como soporte técnico, apoyando el diálogo con las instituciones en conjunto con OPP y la Coordinación del PRICEV, de modo tal de seleccionar las opciones tecnológicas más adecuadas. Y el PRICEV también significó para la AGESIC un impulso muy importante para el desarrollo de la estrategia de gobierno electrónico, a punto tal que se convirtió en el proyecto piloto de la plataforma de e-gobierno.

La OPP cumplió un rol estratégico aportando una mirada transversal que apoyó el proceso de colaboración y trabajo conjunto entre los organismos involucrados. Esta tarea implicó romper lógicas de trabajo fragmentado y compartimentado dominantes, de la mano de la tecnología como punta de lanza para generar procesos de reingeniería institucional, que en algunos se lograron y en otros todavía están pendientes.

Sin duda el trabajo articulado entre OPP y AGESIC ha sido un logro en sí mismo y ha sido el motor y el apoyo permanente para el desarrollo de un espacio de articulación entre los actores sustantivos de la política pública. En el marco del PRICEV sin duda los actores centrales fueron MSP-DGREC y DNIC y a partir de este triángulo se desencadena un proceso de producción de información sustantiva y confiable para el conjunto de actores que dentro del Ejecutivo Nacional administran prestaciones sociales, tales como el Ministerio de Desarrollo Social, el Banco de Previsión Social, la Administrados de Servicios de Salud del Estado, etc. y que de algún modo pueden ser considerados usuarios de la información producida y validada a través del CNVE, la DNIC y en el futuro la DGREC (cuando culmine su proceso de modernización).




OPP AGESIC

MSP

Estadísticas Vitales

DNIC

ASSEBPS

DGREC

MIDES

Otros organismos públicos y privados

Desde la perspectiva de los usuarios, el PRICEV realizó un aporte muy significativo en términos de mejora de la calidad de la información sobre las y los ciudadanos haciendo posible una mejor administración de los recursos orientados a prestaciones sociales.

Es decir que la estrategia de interoperabilidad es altamente valorada por los organismos usuarios, tales como el BPS, el MIDES, etc.-

En el caso del MIDES en ocasión del lanzamiento del Programa de Emergencia (2005-2008) se detectaron problemas de documentación (ausencia de registro de nacimientos, perdida o documentos vencidos) que se concentraban mayoritariamente en un segmento etario de menores de 18 años. Sobre un total de aproximadamente 300 mil personas bajo programa, se resolvió en forma conjunta con DGREC y DNIC la situación de aproximadamente 9 mil personas. A partir de ello el MIDES ha construido una lógica de trabajo conjunto con DEGREC y DNIC: hacen campañas conjuntas de identificación en el marco del Programa de Identidad; MIDES deriva a personas en situación de pobreza a la DNIC para que le otorguen el documento en forma gratuita; establecieron pautas para la consulta de la base de la DNIC desde el MIDES, etc. En cambio éste último cuestiona la función y la calidad de la gestión de la DGREC y propone la unificación del CNVE con el acta o partida de nacimiento en un solo documento.

En el caso del BPS en una mirada retrospectiva consideran que aproximadamente el 40 o 45% de la población en situación de pobreza que requería prestaciones del BPS no tenía documentos, y en general se trataba de menores de 18 años; esto lo adjudican al hecho de que antes no había una cultura de documentarse hasta la edad de ingreso a la escuela secundaria, y el Plan de Emergencia puso en evidencia esta situación.




En la primer etapa no se podía negar la prestación de modo tal que asociando al niño/niña al documento de la madre en forma conjunta con la DNIC se otorgaba la prestación; esto resolvió la cuestión inicialmente pero hizo que las personas no completaran el circuito de inscripción documentación de sus hijos/as. Hoy al tener el CNVE y la reserva de número de documento tienen identificados a todos los niños y niñas y se puede entonces asignar en forma automática la asignación prenatal, la asignación familiar, etc. La estrategia del PRICEV redujo los niveles de indocumentación de los menores, y este fue el aporte fundamental para los fines del BPS, coherentizando la asignación de prestaciones. Y ahora esperan logros similares en relación con el CEDef.

Consideran que el trabajo articulado entre la coordinación del PRICEV y la DNIC fue muy positiva y se inscribe en un esfuerzo mayor del gobierno de cambiar la lógica fragmentada de la gestión pública.

Si bien como se desprende de las opiniones de los actores involucrados, el avance ha sido significativo, desde el punto de vista de la evaluación se considera que este proceso aún está en desarrollo y para que funcione a pleno es crucial lograr avances en la modernización de la DGREC en los términos que el propio proyecto proponía. Tal como se mencionó antes en este informe el logro de la interconexión y la interoperabilidad no se logró en forma completa dado que hubo un conjunto de aspectos organizacionales/institucionales que incidieron en ello.

En primer lugar cabe destacar que se partió de diferentes grados de maduración de las instituciones involucradas en relación con prácticas de planificación básicas, entre las cuales la DNIC se destacaba por las fortalezas evidenciadas en estos aspectos, así como en el caso del MSP fue su decisión y voluntad política de asumir el desafío de instalar el CNVE lo que motorizó el avance significativo en dicho Componente del Proyecto, aún a pesar de que este ministerio no se generaron transformaciones en la cultura institucional en la medida de lo requerido para seguir avanzando en una estrategia de gobierno electrónico.

En tanto que la DGREC mostró escasos recursos en este aspecto y una ausencia de apoyo desde la institución de la cual depende: el Ministerio de Educación y Cultura; ésta es – desde el punto de vista de los y las entrevistadas - una de las instituciones más complejas, heterogéneas y resistentes a incorporar nuevas lógicas de gestión pública. La DGREC en ese marco institucional, sumó además su propia tradición organizacional basada en el dominio del papel como resguardo y respaldo legal administrativo, y una lógica corporativa aferrada a procedimientos tradicionalistas y al soporte físico como símbolo y resguardo de la seguridad jurídica de los actos de registro civil.

También se partió de diferentes grados de maduración de las instituciones para asumir un trabajo basado en una lógica de intersectorialidad, integralidad y colaboración horizontal.

El no cumplimiento de algunas de las metas del Proyecto permitió visualizar las necesidades de rediseño organizacional de las instituciones participantes, que es por




otra parte una necesidad de todo el ejecutivo nacional según la OPP. Este Proyecto puso en evidencia que una prioridad a asumir es la referida a lograr una transformación profunda del Registro Civil y de su relación funcional con el Ministerio de Educación y Cultura, habiéndose identificado las necesidades de cambio y debiéndose considerar adecuadamente los tiempos que se requerirán para lograr ese cambio.

Otros aspectos que se pusieron en juego e incidieron en la implementación del proyecto son: los tipos de liderazgos y el grado de priorización política de la cuestión en el entorno organizacional de cada institución.

En el caso del MSP la decisión presidencial de instalar el CNVE y de que los niños tengan un documento al nacer, impulsaron un proceso de cambio en procedimientos y en la incorporación de una lógica de trabajo interconectada y colaborativa entre las instituciones, aún a pesar como ya se dijo de que aún es necesario profundizar cambios en las lógicas organizacionales, esos dispositivos movilizaron cambios en los procedimientos que tuvieron un impacto decisivo en la población. En este caso hubo un liderazgo técnico político en la coordinación del dispositivo de diseño e implementación del CNVE con alto grado de legitimidad, reconocimiento y con la incidencia suficiente para impulsar el proceso, y fuerte apoyo institucional para llevarlo a cabo por parte del MSP.

En el caso de la DNIC dependiente del Ministerio del Interior esta institución se inserta en el Proyecto con una trayectoria de modernización gerencial y una decisión y voluntad de informatización y mejora de los procesos que el PRICEV ayudó a concretar aportando recursos para dicho desarrollo. El liderazgo político técnico de la DNIC ejercido por su Director motorizó y legitimó el proceso hacia adentro y hacia fuera de la institución, en función de su alta legitimidad (funcionario de carrera), su capacidad de innovación y su capacidad de gestión. Esto en el marco de un claro apoyo y aval político por parte del Ministerio del Interior.

En el caso de la DGREC se observó debilidad en el liderazgo para asumir y comprender los objetivos del Proyecto, la complejidad de su gestión, lo cual implicó dificultades en la oportunidad y pertinencia de la toma de decisiones técnicas, sumado a un débil o poco explícito apoyo político por parte del MEC.

8. El grado de adecuación institucional para el desarrollo del proyecto: la situación de los RRHH (dotación, calificación y capacitación)

Una de las evidencias que surgen de la evaluación es el hecho de que las tres instituciones centrales para la implementación del PRICEV se incorporaron al proyecto con historias organizativas, situaciones institucionales y grados de modernización diferentes, aspectos que se constituyeron en elementos clave en la medida que tuvieron una incidencia significativa sobre el grado de alcance de las metas y resultados esperados del Proyecto.




El caso de la DGREC es el que presentó mayores obstáculos desde la perspectiva de la adecuación (en cantidad y perfiles) y predisposición al cambio de sus RRHH.

Las características organizacionales que operaron como elementos obstaculizadores para la instalación de la propuesta del PRICEV fueron:

• la existencia de una plantilla de personal de edades superiores a los 50 años, poco proclive a incorporar cambios en los modos de hacer las cosas;

• la precariedad y/o inexistencia de alfabetización digital en la institución, predominio de procedimientos administrativos basados en la legitimidad de lo escrito y asentado en actas (predominio de la lógica de los “escribanos”);

• excesiva confianza como resguardo de seguridad jurídica en el soporte físico escrito (el libro);

• la desconfianza (en general motivada por el desconocimiento) en la seguridad de lo informático;

• la ausencia de un perfil adecuado de la máxima autoridad de la DGREC en el inicio del Proyecto, con baja comprensión y resistencia respecto de la lógica informática;

• ausencia de una mirada centrada en el servicio de calidad orientado al usuario, y por oposición, domina una mirada excluyente sobre el “procedimiento”;

• la falta de incidencia y relevancia de la DGREC en la institución a la cual pertenece y depende, el MEC, con la consecuente debilidad de apoyo político y de prioridad para implementar los procesos necesarios para el cumplimiento de las metas comprometidas.

Indudablemente sin disposición al cambio desde la máxima conducción y con falta de priorización política de la propuesta, difícilmente se puedan hacer cambios tecnológicos, ya que esa falta de disposición se transmite y socializa en la institución.

Otros obstáculos estuvieron relacionados con la existencia de mecanismos de pago de plus /bonificaciones económicas en función del número de actas/ partidas emitidas, etc., como modo de compensación de los bajos salarios; por lo tanto cualquier cambio en estas tareas fue visualizado como una amenaza no solo al rol sino a la situación económica de los funcionarios y empleados de la DGREC10.

Ligado a esto, también la falta de atractivo de los salarios del estado para captar RRHH informáticos de calidad, ha sido un problema no solo para la DGREC sino para

10 La inclusión en el salario de los funcionarios de la DGREC como partida fija de lo que percibían como partida variable sujeta a la venta de partidas se negoción con el sindicato a fines del 2009. En esa oportunidad se firmó un convenio de salarización entre la DGREC y sus funcionarios con el aval del Ministerio de Economía y Finanzas y la OPP.




todas las instituciones involucradas, pero indudablemente impactó con más fuerza en la DGREC dado que era la institución más atrasada en este sentido y no contaba con equipos mínimos que contaran con estos perfiles y capacidades.

Al momento de la evaluación la situación en la DGREC estaba en proceso de cambio; con la nueva conducción se comenzaron a atender las cuestiones que generaron sospechas y resistencias por parte del personal, se visualiza la necesidad de crear mejores condiciones y clima laboral, se retomó el trabajo sobre la gestión del cambio con asesoramiento especifico sobre este tema, y se asiste a una relación más fluida entre la conducción de la DGREC y el Ministerio de Educación y Cultura, lográndose paulatinamente un mayor involucramiento y respaldo para la implementación del proceso. Pero aún se observan resistencias frente a la potencialidad de lo informático (“la computadora me puede ayudar a encontrar el archivo físico”, pero no se incorpora la idea de prescindir del registro en soporte físico).

En el caso de la DNIC el proceso fue diferente, ya que ésta institución estaba embarcada en un proceso de informatización previo y contaba con RRHH en condiciones de profundizar ese proceso de transformación.

Paralelamente a este desarrollo tecnológico que fue visualizado como una necesidad y como un cambio estratégico en forma previa a la existencia del PRICEV, la DNIC promovió la modernización de su gestión a través de la incorporación de herramientas de gestión del cambio. Por ejemplo promovió y puso en marcha un trabajo sistemático en Círculos de Calidad; ha instalado una cultura de servicio y atención de calidad centrada en el cliente externo, en el usuario; en sus acciones y en su planificación anual expresa una preocupación por la calificación y actualización de sus RRHH en aspectos vinculados tanto a la planificación y la gestión organizacional, como en los aspectos técnicos e informáticos.

La DNIC es una institución de origen policial, basada en una lógica vertical en la que se acatan las decisiones, no hay conflictividad gremial y la conducción actual ejerce un fuerte liderazgo, en base a una alta legitimidad social dentro y fuera de la institución. Es una persona reconocida por ser un funcionario de carrera dentro de la institución, por su calificación profesional y su estilo de gestión dinámico e innovador.

Esta organización ha ganado en los últimos años dos premios importantes referidos a la Calidad de la Gestión y al Liderazgo (reconocimiento a su Director), siendo valorada como la mejor institución pública, siendo a su vez reconocida y valorada por la población. La población a su vez reconoce a esta institución como una organización confiable y eficiente y de hecho algunas encuestas de satisfacción de usuarios realizadas por la DNIC indican un alto grado de satisfacción con el servicio brindado:




Valoración de la utilización de los servicios de la DNIC Usuarios %

Negativa 7 4 %

Positiva 164 96 %

Total 171 100%

Fuente: Informe “Enfoque en el Cliente Externo”- Oficina de RRPP y Protocolo, DNIC, Septiembre de 2010.

Este prestigio sustentado en la calidad de su gestión y en su capacidad de producción y de innovación, le genera condiciones muy favorables para presentar propuestas de crecimiento (inversión, incorporación de RRHH, etc.) que son aceptadas y avaladas políticamente por el Ministerio del Interior y por el Poder Ejecutivo a la hora de asignar recursos. Es decir en este punto presenta una situación opuesta a la DGREC la que al no destacarse respecto de la calidad de su gestión y necesitándolo tanto o más que la DNIC, no logra conseguir recursos necesarios para la contratación y renovación de su planta de personal.

Sin embargo, a pesar de este ámbito más propicio para la propuesta del PRICEV, también se registraron algunas resistencias en la DNIC en el inicio del Proyecto. Algunas estaban fundadas en el hecho de que esta Dirección tenía un sistema informático funcionando al que consideraban seguro y adecuado por lo tanto la idea de compartir bases, y de trabajar en forma conjunta con la plataforma de gobierno electrónico despertó algunos temores y desconfianzas desde el punto de vista técnico que fueron superados a través de la tarea permanente de dialogo y trabajo consensuado que se gestó desde la Coordinación del PRICEV. También hubo algunas resistencias a trabajar en forma conjunta con la DGREC, basadas en rivalidades y diferencias históricas entre las dos instituciones respecto de la trascendencia de sus roles y competencias en torno a la identidad y la identificación.

En el caso del MSP la decisión presidencial de instalar el CNVE y otorgar a cada niño un documento al nacer, movilizó la estructura del área de Estadísticas Vitales y a los hospitales y maternidades en un proceso que fue rápido y eficiente, ya que en corto tiempo se diseño, se piloteó, y se implantó el sistema. Respecto del certificado de defunción las complejidades ya apuntadas hicieron más lento el proceso, si bien también se alcanzó un grado de logro significativo en el cumplimiento de los compromisos acordados al inicio del Proyecto.

Sin embargo puede decirse que lo realizado en el marco del Proyecto a juicio de los propios protagonistas, “no movió” a la organización; en ese sentido se considera que todo el énfasis se puso en lo informático porque el CNVE requería afianzar ese proceso, pero debería pensarse en acompañar procesos similares con un mayor énfasis en el trabajo sobre la gestión organizacional, sobre la cultura de las instituciones. El área de Estadísticas Vitales no alcanzó la madurez necesaria para




hacerse cargo de todas las implicaciones del proceso de instalación e implementación del CNVE, a punto tal que por ejemplo la Mesa de Ayuda se tercerizó.

En ese sentido los tiempos del Proyecto quizás hayan sido escasos para desencadenar estos procesos de cambio organizacional que son centrales para pensar en la sustentabilidad del cambio impulsado. Y lo son también para los desarrollos futuros que se derivan de lo generado en el marco del Proyecto, como por ejemplo el Sistema de Estadísticas Vitales de Embarazo y Niñez (SEVEN), que es un nuevo desarrollo informático y de gestión que permite la identificación y registro de todas las embarazadas, el seguimiento continuo de los embarazos y de la primera infancia.

9. Grado de cumplimiento de los resultados esperados por componente: síntesis gráfica.

Este capítulo sintetiza a manera de síntesis – y ya habiéndose descripto y avanzado en algunas explicaciones sobre los niveles de logro alcanzado en cada resultado esperado - los resultados alcanzados en cada uno de los Componentes del Proyecto.

La presentación recurre como en el capítulo anterior a diferenciar en una escala cualitativa los niveles de cumplimiento de los compromisos acordados en el momento del diseño e inicio de la ejecución del Proyecto.

En términos generales puede decirse que el grado de cumplimiento ha sido satisfactorio, habiéndose podido justificar los desvíos o grados menos satisfactorios de alcance de las metas. También a través del trabajo de campo de la evaluación se pudo observar la disposición de los involucrados para - a partir de la prórroga solicitada y otorgada - encaminar las acciones pertinentes para cumplir con la totalidad de las metas previstas.

Muy satisfactorio Satisfactorio Algo satisfactorio/ con algunos avances Poco satisfactorio / con avances muy incipientes Insatisfactorio/ sin avances/ no cumplido

Componente 1 Resultados esperados Grado de cumplimiento de las metas

Interconectar y modernizar los procesos de identificación civil, de registro de estado civil y de generación de información de base de las estadísticas vitales mediante el fortalecimiento de las instituciones

1. 90% niños/as a los 45 días de nacidos disponen de documento

2. Tiempo para emitir documentos en capital e interior igual

3. Interconexión instalada y funcionando. Intercambio electrónico de información DNIC,DGREC,BPS,INE,MIDES, MSP




En el caso del Componente 1, los resultados 3 y 4 no se encuentran totalmente cumplido dado que no se completó el proceso de informatización de la DGREC, lo cual implicó que no se haya implementado aún el Acta Electrónica (a pesar de que el desarrollo de software está disponible) y falta completar el proceso de capacitación de los RRHH justamente en la DGREC para generar las condiciones necesarias para la operación del nuevo modelo.


Emisión electrónica del certificado de nacido vivo y certificado de defunción con número único de identificación

1. Un sistema de emisión electrónica de certificado de nacido vivo con los nuevos requerimientos, instalado y operativo.

2. Asignación / reserva del número único de identificación de nacidos vivos, y la comunicación inmediata a la DGREC.

3. Un sistema de emisión electrónica en tiempo real de Certificado de Defunción con los nuevos requerimientos instalado y operativo

4. Modelo genérico de puesta en marcha para la emisión electrónica del CNV y del CDef

5. Base de datos para la elaboración de las estadísticas vitales, de mejor calidad y oportunidad.

En el Componente 2 casi la totalidad de los resultados esperados han sido alcanzados, excepto en el caso del resultado 3, correspondiente al Certificado de Defunción, que tal como se ha descripto anteriormente en este Informe, se encuentra en condiciones de ser implementado a la brevedad.


4. Plan de capacitación/adquisición de RRHH que asegure la sustentabilidad.




Emisión de actas digitales de registro de estado civil

1. Sistema de emisión de actas electrónicas y digitales instalado y operativo en el área metropolitana

2. A la finalización del proyecto el sistema piloteado en todo el país

3. Actas digitalizadas

4. Recursos humanos capacitados.

En el caso del Componente 3 es donde se han advertido las mayores dificultades para alcanzar los resultados comprometidos en el Proyecto; la situación ya ha sido descripta suficientemente, y se justifica fundamentalmente en las dificultades de la institución – DGREC- para asumir el sentido del proceso de transformación de la gestión de la identidad y la identificación que el Proyecto propone; y de la mano de esa barrera conceptual y de visión estratégica se han sumado dificultades respecto del proceso de toma de decisiones y del cambio organizacional requerido.


Fortalecimiento de los sistemas de identificación ciudadana y emisión de la cédula de identidad

1. 22 oficinas del interior de la DNIC informatizadas

2. Servicio de emisión digital de la cédula de identidad disponible en el interior del país.

3. RR.HH. humanos en cantidad y calidad suficiente.

4. 70% de los funcionarios de las instituciones participantes capacitados para dar cumplimiento a las necesidades que emergen de las funcionalidades del proyecto

5. Hardware e infraestructura para el funcionamiento del sistema adquirido, instalado y funcionando

En el caso del Componente 4 prácticamente todas las metas de resultado han sido alcanzadas, en el caso de los resultados 1,2 y 5 el sistema está disponible, ha sido chequeado, piloteado e instalado en todas las oficinas de la DNIC, pero falta concretar la conexión para el funcionamiento de la red, la cual depende por Convenio de ANTEL estimándose que a los 15 días de finalizado el trabajo de campo de la evaluación dicha tarea comenzaría a realizarse de modo tal de poner en línea a todas la oficinas e interconectarlas efectivamente.




Respecto del resultado 4 el proceso de capacitación ha avanzado sustantivamente, y el mismo se completará en la medida que todas las oficinas tengan el sistema funcionando interconectadamente, ya que se prevé una capacitación y asistencia técnica permanente en el inicio de la operación del sistema.

La ejecución presupuestaria del Proyecto es coherente con los niveles de cumplimiento de las metas observándose en el flujo de ejecución desde 2008 hasta el segundo semestre de 2010 los diferentes grados de avance en cada uno de los componentes, e identificándose también los principales nudos críticos que son coincidentes con los descriptos en el informe. Se adjunta en Anexo 3 el cuadro de ejecución presupuestaria elaborada por la Coordinación del PRICEV que ha sido la fuente para la elaboración de las tablas que se incorporan a continuación.

Tabla A. Ejecución presupuestaria PRICEV según Componentes Período 2008 1°

semestre 2009

2° semestre

2009

1° semestre

2010

2° semestre

2010 Componente 1 - - 24,5% 36,7% 38,8% Componente 2 - 17,5% 82,5% - - Componente 3 - - 45,3% 17,4% 37,3% Componente 4 - - 15,5% 81,1% 3,4%

Como se puede observar en la Tabla A la ejecución comienza incipientemente a partir del primer semestre de 2009, con los primeros desarrollos correspondientes al software del CNVE; luego en el segundo semestre de 2009 toma un ritmo sostenido, ya que en dicho semestre se completa la ejecución presupuestaria del Componente 2 y se inicia la correspondientes al resto de los Componentes fundamentalmente en lo que refiere a los diagnósticos y procesos referidos a la interconectividad (Componente 1) y al desarrollo del software y equipamiento informático para la DGREC (Componente 3).

En el primer semestre de 2010 cobra fuerza la ejecución presupuestaria referida al equipamiento informático y licencias de base destinadas a la DNIC (Componente 4), prácticamente completándose el equipamiento y la puesta en condiciones para el funcionamiento en red e interconectado entre las oficinas de la DNIC, al mismo tiempo que sigue avanzando en el desarrollo e implementación de la interoperabilidad entre las instituciones, fundamentalmente entre MSP y DNIC (Componente 1). En dicho período se evidencia una más lenta ejecución del Componente 3 que involucra a la DGREC; cabe recordar que a principios de 2010 se produce un cambio en la conducción de la DGREC que produjo un impasse y demoras en el avance del Proyecto.

En el Componente 3 se advierte que en el segundo semestre de 2010 se avanza en la ejecución presupuestaria en la medida que se contrata la digitación de Actas y se procede a la compra de equipamiento informático, a pesar de que aún no se advierten los frutos en la gestión operativa de la DGREC en función de las cuestiones ya señaladas en capítulo previos de este Informe.




Las referencias al proceso de ejecución presupuestaria se completan con la Tabla B que indica el flujo de la ejecución de las consultorías individuales asignadas a cada Componente en la que vuelve a apreciarse el ritmo diferencial de ejecución de cada Componente y en el que nuevamente se evidencia un cambio en el ritmo e intensidad de la ejecución del Proyecto en la DGREC (Componente 3) a partir del primer semestre de 2010.

Tabla B Ejecución presupuestaria PRICEV. Consultorías individuales por Componente

Período 2008 1° semestre

2009

2° semestre

2009

1° semestre

2010

2° semestre

2010 Componente 1 - - - - - Componente 2 - 9,0% 18,1% 38,6% 34,0% Componente 3 - - 12,3% 38,6% 49,0% Componente 4 - - - - 100%

Por último se describe en la Tabla C el flujo de gastos de administración del Proyecto.

Tabla C. Ejecución presupuestaria PRICEV – Administración Período 2008 1°

semestre 2009

2° semestre

2009

1° semestre

2010

2° semestre

2010

Administración

19,2%

22,4%

23,0%

18,0%

17,4%

10. El grado de cumplimiento del propósito y finalidad del Proyecto: incidencia en la inclusión ciudadana.

Según el documento correspondiente al Perfil del Proyecto y de acuerdo a lo establecido en el Marco Lógico la finalidad de esta operación era “contribuir a la inclusión social de los sectores más desfavorecidos de la sociedad como una forma de mejorar el nivel de la cohesión social del país a través de la mejora de la gestión del registro e identificación de personas físicas”. En función de ello se propuso como indicador de impacto un Índice de Desarrollo Humano (IDH) mayor a 0,90, a los cinco años de finalizada la ejecución del Proyecto.

Dado que la evaluación final de resultados como la realizada no tiene por objeto analizar el “impacto” de la intervención, este análisis no fue priorizado en el trabajo realizado. Esto se fundamenta en el hecho de que conceptual y metodológicamente el impacto solo puede medirse una vez que han transcurrido al menos 3 años desde la finalización de la ejecución de una intervención, en el convencimiento de que ciertos




cambios estructurales – como el logro de cohesión e inclusión social - solo pueden percibirse o identificarse en plazos temporales más extensos.

Sin embargo en los Términos de Referencia para la realización de la evaluación, se incluía el concepto de impacto entre los criterios propuestos para analizar el desempeño del Proyecto.

Y cabe señalar que además desde los propios entrevistados surgieron espontáneamente algunas reflexiones alrededor del impacto del Proyecto, considerándolo alto o significativo. Esta apreciación se basa en el hecho de hay un convencimiento basado en la evidencia de que el PRICEV ha contribuido significativamente a la generación de mejores condiciones para el logro de la inclusión social, en la medida que el dispositivo del CNVE y la estrategia de interoperabilidad instalada hicieron posible que todos los niños y niñas nacidos en el Uruguay cuenten con un número de reserva de documento de identidad, mejorando sustantivamente el registro de identidad y la identificación de las y los niños al nacer.

Es por estas razones que a pesar de no corresponder conceptualmente a esta evaluación de resultados, la consideración del impacto fue incluida entre los criterios de análisis trabajados en forma participativa en el Taller Evaluativo realizado en el marco de la evaluación.

Según la opinión de los participantes en dicho taller el Proyecto tuvo un impacto muy significativo y rápido en la inclusión social a partir de la generación del CNVE y la entrega del documento a los niños/as recién nacidos, y en esta visión coinciden las organizaciones de la sociedad civil11 entrevistadas en el marco de la evaluación.

La opinión mayoritaria es que a partir de este dispositivo se asignan en forma directa las prestaciones del Estado que se administran y gestionan desde el MIDES, ASSE, BPS, con lo cual ese acceso facilitado a las prestaciones contribuye a generar mejores condiciones de vida en los niños/as, en las familias colocando un piso inicial para la inclusión real y efectiva de la población vulnerable. Esta visión habla del impacto en términos sociales y habla también de la eficacia y eficiencia en el alcance de los resultados en relación con el propósito del Proyecto definido como “Interconectar y modernizar los procesos de identificación civil, de registro de estado civil y de generación de la información de base de las estadísticas vitales mediante el fortalecimiento de las instituciones”.

Las organizaciones entrevistadas participaron en las Campañas de Identidad realizadas en forma conjunta entre el MIDES, la DGREC12 y la DNIC, considerando a éstas como una herramienta valiosa para captar los núcleos de población más

11 Cabe recordar que se realizaron entrevistas en profundidad con OSC que trabajan en relación con población en situación de vulnerabilidad social y que estuvieron involucradas directa e indirectamente en la resolución de los problemas de documentación de niños/as, jóvenes y adultos, y participan en los SOCATS-Centros de Orientación, Consulta y Articulación Territorial, que tienen por finalidad brindar atención directa y promover redes sociales de protección de niños/as, adolescentes y jóvenes en un trabajo articulado entre estado y sociedad civil. 12 Es importante señalar que si bien la DGREC participó en dichas campañas las y los entrevistados solo hacen referencia a la DNIC, lo cual es un indicador más que alude a la diferente presencia y consideración que ambas instituciones tienen en la sociedad.




excluidos y segregados social y territorialmente. Estas campañas tienen además un alta visibilidad para la gente y generan un sentimiento de que alguien se ocupa de ellos; por otra parte en relación con el CNVE y el esquema operativo dispuesto en el Hospital Pereira Rossell, la opinión de las OSC es que actualmente casi no reciben consultas o pedidos de ayuda para la inscripción y documentación de los niños/as recién nacidos, y esto es consecuencia del acceso facilitado que se ha logrado a partir del trabajo articulado y de la interoperabilidad entre instituciones. Un dato que corrobora o abona en la misma dirección es el referido al número de campañas de cedulación realizadas las que en el año 2009 fueron aproximadamente 89 y en el año 2010 fueron solo 313; esto refleja una baja en la demanda porque el circuito se resuelve satisfactoriamente en los lugares de nacimiento de los niños/as y por el efecto de las propias campañas en la regularización de las situaciones de problemas de registro y/o documentación.

Es decir que se ha cumplido satisfactoriamente el Propósito en relación al acceso casi universal de los niños/as recién nacidos al registro y a la cédula de identidad en función del CNVE y de la interconexión entre MSP,DGREC y DNIC, se ha mejorado la base de datos para las estadísticas vitales y se han equilibrado brechas entre la ciudad capital y el interior a través del trabajo en red de la DNIC, tal como lo indica la tabla siguiente, que recoge la impresión de los entrevistados y participantes en el taller evaluativo.

Propósito del PRICEV Resultados esperados Grado de Logro

Interconectar y modernizar los procesos de identificación civil, de registro de estado civil y de generación de la información de base de las estadísticas vitales mediante el fortalecimiento de las instituciones.

90% de los niños a los 45 días de nacidos disponen de documentación.

Interconexión entre MSP, DGREC y DNIC

Tiempo requerido para la emisión de documentación de identidad igual en el interior y en capital

Contenidos de la información de base de estadísticas vitales disponibles a los 90 días de finalizado el período

Sin embargo las OSC si bien reconocen este impacto sobre el acceso a derechos de la población en situación de pobreza, consideran que hay problemáticas a las que aún no se les ha dado una respuesta satisfactoria, como lo son: la inscripción tardía y la regularización de la situación documentaria de las personas adultas.

En el caso de las inscripciones tardías se indica es que el tema ha sido eficazmente resuelto para todos los niños y niñas que nacen, pero sigue habiendo problemas para los niños/as que tienen más de 5 años y para los adolescentes que no han sido

13 Dato aportado en el Taller Evaluativo por el Director de la DNIC.




inscriptos al nacer. Ante estas situaciones (ausencia de registro o errores registrales) no se han generado respuestas eficaces y ello es prioritario ya que estas gestiones pasan a una órbita judicial que las hace casi imposibles de encarar y sostener por parte de la población por sus propias condiciones de exclusión (son costosas en tiempo, recursos y complejas para ser tramitadas, requieren de apoyo profesional). Otra situación común es la de los niños/ as nacidos en Argentina para los que se requiere la autenticación de sus partidas de nacimiento; las OSC indican que es un trámite poco claro que debe ser realizado a través del MIDES y que tiene un costo de 70 dólares lo cual lo hace inaccesible. Se apunta que esto debería ser resuelto directamente entre DGREC y Cancillería de modo tal que no sea un problema del que se tengan que hacer cargo las familias.

En ese sentido se apunta que tampoco las campañas de identidad han podido resolver estas situaciones problemáticas, ya que en esos casos se resuelven los problemas de aquellas personas y familias que tienen su registro civil en regla. En relación con ello se señala que el personal de la DGREC no opera como un facilitador en estos casos, se considera que no está capacitado para comprender y abordar estas situaciones produciéndose discrepancias entre las fiscalías y los funcionarios de la DGREC o de los juzgados de paz.

De modo tal que aún a pesar de los avances significativos que se lograron a través del proyecto quedan aspectos a trabajar en el futuro para erradicar los problemas de registro y documentación en forma absoluta.

Tal como se adelantó en el capítulo en el que se describió la metodología utilizada en la evaluación, se consideraron cinco criterios analíticos para evaluar los alcances del Proyecto PRICEV, los mismos son los que figuran en la tabla siguiente, y a continuación se explicita el modo en que estos criterios fueron aplicados.

El Taller Evaluativo tuvo por propósito generar un espacio para la interacción de los actores involucrados en el proyecto, para que a través de la reflexión y el debate grupal, arribaran a una valoración común resultante de la explicitación de las diferencias y de los consensos.

De modo tal que el Taller se propuso, en primer lugar: analizar los resultados y efectos del Proyecto y en segundo lugar analizar algunos escenarios prospectivos posibles para pensar la continuidad del trabajo en relación a la identidad y la identificación. Participaron del Taller las/los funcionarios y técnicos que participaron en el Proyecto y otros organismos involucrados. (Ver Anexo 2 Listado de Participantes en el Taller Evaluativo)

En cuanto a la dinámica utilizada la evaluadora compartió con los presentes las tablas correspondientes al grado de cumplimiento de los resultados esperados y previstos en el Marco Lógico del Proyecto (incluidas en el capítulo 9 de este Informe) las cuales permitieron un primer intercambio grupal a través del cual se fue discutiendo puntualmente el estado de situación de cada resultado en cada Componente. Cabe señalar que los participantes acordaron con la visión de la evaluadora planteada en dicha síntesis, ya que esta reflejaba la realidad del proceso.




Luego de haber puesto en común esta mirada sobre los resultados alcanzados se trabajó sobre los cinco criterios, siendo el resultado del intercambio grupal es el que se expresa en el siguiente cuadro.

Ejes analíticos de síntesis

Significado Grado de Logro

Relevancia Adecuación del diseño del proyecto a la problemática.

Alta

Eficiencia Grado de adecuación de la modalidad de gestión del proyecto y las actividades para el logro de resultados en tiempo y forma (cantidad, calidad).

Alta

Efectividad Grado de logro de los propósitos y objetivos del proyecto a su finalización.

Mediana 75%

Impacto Grado de contribución del proyecto a la finalidad del mismo.

Alto 90% o 100%

Sostenibilidad Sostenimiento del logro de los resultados a nivel de propósito cuando el proyecto haya finalizado.

Alta En función del dispositivo generado y de sus efectos Si bien aún hay dificultades en cuanto a la captación y sostenibilidad de RRHH.

Todos los actores involucrados en el proyecto manifiestan explícitamente su satisfacción con los logros, habiendo un consenso respecto de que el grado de cumplimiento de los objetivos, propósito y finalidad es alto aún cuando en el caso de la DGREC no fue posible cumplir en un 100% con las metas, ya que eso no obstaculizó el trabajo de la DGREC que sigue cumpliendo con sus funciones y está mejor orientada hacia el logro de los resultados en el período de prórroga.

Acuerdan respecto de que la relevancia del Proyecto ha sido alta, dado que la estrategia planificada ha sido adecuada; en este punto remarcan que el modelo de gestión del proyecto es un modelo de referencia para futuras intervenciones. Destacan que “hubo una real gestión del proyecto” basada en una coordinación activa, con alta capacidad para el diálogo y para promover el trabajo colaborativo entre las instituciones. Rescatan y valoran la estrategia de articulación interinstitucional propuesta como un nuevo modo de gestionar desde el estado.

No obstante ello consideran que hay cuestiones a revisar y repensar porque hubo un costado débil en las previsiones referidas a las características de las instituciones y de




los RRHH de la administración pública uruguaya: organizaciones débiles en algunos casos o anquilosadas, baja calificación o inadecuación de los perfiles y de las capacidades requeridas, etc.; aspectos que indicaban que era necesario poner mayor énfasis en la “gestión del cambio”. Ese es un aspecto a jerarquizar y priorizar en el futuro.

Es decir que las respuestas y soluciones técnicas desarrolladas fueron las adecuadas pero no se previó la intensidad de trabajo necesaria para adecuar los contextos institucionales para la aplicación de dichas soluciones técnicas. Señalan que las resistencias y falta de comprensión de la relevancia del Proyecto se concentraron en los niveles intermedios de las estructuras ministeriales, si bien no se desconoce que hubo que hacer un trabajo arduo para sensibilizar a las autoridades políticas de los Ministerios respecto de la relevancia del tema.

El contexto político institucional mostró diferentes grados de compromiso y de convencimiento con la relevancia del Proyecto y sus implicancias en relación con la cohesión e inclusión social: se partió de un supuesto que sobredimensionó el grado de adhesión a la propuesta, que luego en los hechos no se correspondió con el grado de involucramiento real de las instancias de toma de decisión.

Consideran que los impactos son elevados porque ya se observa un mejor acceso a las niños y niños recién nacidos al ejercicio de derechos, accediendo en forma automática a un conjunto de prestaciones que resguardan su desarrollo y crecimiento sano, y mejoran a su vez las condiciones de vida de sus familias. El proyecto además fue eficiente porque a partir de las soluciones propuestas se resolvieron los problemas que se pretendieron abordar.

Con respecto a la sostenibilidad hay acuerdo respecto de que desde el Proyecto se ha puesto en marcha un engranaje (la interoperabilidad) que no tiene marcha atrás, y que por el contrario va orientado en dirección a la mejora continua. Pero es necesario pensar y diseñar estrategias creativas para convocar y gestionar RRHH adecuados.

Un aspecto incluido en los términos de referencia de la evaluación era el referido a la “tasa de retorno de la inversión”; cabe señalar que la evaluadora no se tuvo acceso a información cuantitativa generada desde el Proyecto o bien desde cada una de las instituciones que participaron del mismo, que pudiera orientar el análisis de este aspecto financiero de la inversión. En general la gestión del proyecto no produjo información sistemática de seguimiento de la ejecución ni se avanzó en la realización de análisis que pudieran servir de base para estimar dicha tasa de retorno.

Sin embargo desde el punto de vista de esta evaluación se considera que es posible pensar y analizar la tasa de retorno de la inversión desde una perspectiva integral del proceso llevado a cabo; para ello se propone considerar diversos planos en los que se pueden identificar resultados de dicha inversión y que pueden considerarse a su vez expresiones de dicha tasa de retorno, más allá de los aspectos estrictamente financieros:




• Político: mejora los insumos de información para la planificación de las políticas públicas y definición de prioridades.

• Técnico: desarrolla y pone a disposición herramientas de gestión modernas e innovadoras que provocan cambios en la cultura organizacional de la administración pública nacional y desafía nuevos desarrollos de capacidades y competencias.

• Normativo: el PRICEV impulsó la revisión y actualización de marcos legales y normativos, flexibiliza criterios ajustándolos a las características de la sociedad uruguaya actual, respondiendo a la diversidad y complejidad e incorporando las posibilidades y requerimientos que la tecnología aplicada a los procesos de identidad e identificación proponen.

• Económico: en la medida que se avanza en la optimización de los recursos y tareas se generan ahorros internos (en la producción de cada área) y en la inversión de tiempo y recursos de los propios ciudadanos y ciudadanas en su relación con el Estado. Por ejemplo: se ahorra en costos de papel, se centralizan y comparten los RRHH para el mantenimiento informático, se decidió desactivar el Centro de Cómputos de la DGREC y en su reemplazo utilizar el Centro de Cómputos del ME, lo mismo se está pensando para el caso del Centro de Cómputos de la DNIC y el del Ministerio del Interior. Las y los ciudadanos resuelven la obtención de los documentos de manera más rápida y segura. Por otra parte a través de la estrategia de interoperabilidad se produjo una adecuada racionalización de los recursos ya que esta genera una mejor asignación de las prestaciones sociales del Estado.

• Social: genera niveles crecientes de inclusión social, a través de registrar y documentar a todos los niños y niñas recién nacidos en condiciones de equidad, habilitándolos para recibir la oferta de servicios del Estado y permitiendo regularizar y mejorar las condiciones de documentación de la población adulta en procura de que puedan acceder a beneficios sociales.

• Cultural y de ejercicio de ciudadanía: instalando una noción de derechos y particularmente del derecho a la identidad como derecho humano básico que habilita otros derechos, y por ende a un ejercicio más pleno de la ciudadanía. Mejora además la relación entre ciudadano/a- Estado proveyendo mejores servicios, más accesibles, transparentes y confiables.

Lo apuntado hasta aquí contribuye a comprender el nivel satisfactorio de cumplimiento del propósito y de la finalidad del Proyecto en términos de inclusión y equidad social.

11. El entorno futuro para el sostenimiento y profundización de la estrategia de intervención.

Uno de los aspectos a analizar en el marco de la evaluación era el referido a las expectativas y posibilidades futuras de sostenimiento y fortalecimiento de la estrategia




de trabajo iniciada con el PRICEV. En función de ello este fue definido como uno de los ejes sustantivo a ser trabajados en el Taller Evaluativo; en dicho oportunidad se partió de analizar escenarios futuros posibles a partir de identificar condiciones y tendencias que puedan potenciar la estrategia implementada por el PRICEV, teniendo en cuenta un conjunto de dimensiones clave tales como a) una dimensión política, centrada en las prioridades de la agenda de gobierno; b) una dimensión institucional focalizando en la estructura institucional requerida para darle soporte; c) una dimensión organizacional enfocada en las capacidades institucionales necesarias para el desarrollo del Gobierno electrónico enfatizando en el reforzamiento de la interoperabilidad; y d) la dimensión del financiamiento, es decir de la disponibilidad de recursos para sostener y optimizar la estrategia.

a) Dimensión política:

Los actores involucrados en la ejecución del PRICEV sostienen que existe una decisión presidencial que asigna alta prioridad en el conjunto de la política pública, a la cuestión de la identidad-identificación, la que se expresa en el Proyecto de Documento Único Electrónico (DUE), el cual es considerado como el Proyecto del Quinquenio. Este proyecto será encarado por AGESIC, OPP y la DGREC como socios estratégicos de la DNIC. Esto significa la existencia de una prioridad y decisión política que produce alineamientos en función de dicho objetivo y por lo tanto configura un escenario positivo para seguir avanzando con la estrategia de trabajo articulado que el PRICEV ha puesto en marcha. A su vez este proyecto implica sumar nuevos actores tales como la Corte Nacional Electoral (CNE), que actualmente emite la Credencial Cívica (documento utilizado para los actos electorales), la cual sería subsumida por el nuevo documento único. Se avizoran buenas condiciones para un trabajo articulado entre OPP- AGESIC-CNE-DGREC y DNIC y se ha avanzado en la propuesta de un Convenio entre estas instituciones para avanzar en los acuerdos de trabajo para la generación del nuevo documento.

Otro aspecto que confiere relevancia a las cuestiones relacionadas con la identidad y la identificación es el hecho de que la “Seguridad pública” ha sido definida como una de las áreas prioritarias para la política pública de la gestión actual de gobierno

Es decir que, la cuestión de los registros de identidad adquiere una importancia estratégica en función de las prioridades del gobierno, impulsando y fortaleciendo de ese modo la estrategia de transversalidad que viene desarrollando y sosteniendo la OPP jerarquizando la importancia de los registros en la política pública.

b) Dimensión institucional

En general hay consenso respecto de la necesidad de la definición de una nueva institucionalidad que no fragmente “identidad e identificación”, fundada en la perspectiva de que ambas son partes de un mismo proceso: la certificación de identidad (que es misión y función de la DGREC) y la identificación a través de la asignación de datos biométricos y de un número de documento (misión y función de la DNIC). Se considera que ambas deberían estar integradas y de esa forma marcar un




real cambio y beneficio para las y los ciudadanos.

Esta nueva institucionalidad se piensa como hipótesis de máxima como un organismo autónomo. Lograr esta nueva figura institucional implicaría cambios sustantivos en la lógica del Poder Ejecutivo uruguayo en la que en general se ha constituido organismos descentralizados pero dependientes del Poder Ejecutivo, por lo tanto no hay tradición en cuanto a la conformación de organizaciones estatales con mayor autonomía respecto del ejecutivo nacional. Implicaría la prevalencia de una mirada de más largo alcance sobre la reingeniería de la administración pública uruguaya.

Existe convencimiento entre los actores del proceso de que si se avanzara en este cambio institucional habría una mayor y mejor percepción por parte de la ciudadanía respecto de los cambios y mejoras en los aspectos vinculados a la identidad e identificación, porque de ese modo se generaría un beneficio real y mayor al simplificarse la gestión de la identidad y la identificación (menos trámites y en una sola institución).

De todos modos se señala que el rediseño institucional no es una condición ni para seguir avanzando en la interoperabilidad ni para la creación del nuevo documento.

Respecto de la interoperabilidad a través de un proyecto con fondos concursables gestionado por la DNIC se prevé avanzar en la verificación de los datos personales on ´line; se diseña un dispositivo por el cual en articulación con el MSP en el momento en que la madre ingresa a la maternidad se le toma la huella y se la verifica por el sistema AFIS (número de cédula y huella). Con esta innovación se podría pensar en suprimir el trámite personal de inscripción14 y solicitud de partida/ acta de nacimiento en la DGREC, ya que de este modo estaría resuelta la ratificación de la filiación que es el motivo de la necesidad actual de la presencia física de los padres/madres en la DGREC.

Con relación al nuevo documento éste se puede lograr sin una nueva institucionalidad, pero en la medida que los dos procesos (la reingeniería institucional y el nuevo documento) no se den en forma conjunta el riesgo que se señala es que posiblemente la ciudadanía no perciba ni reciba mayores beneficios. Eso se fundamenta en el hecho de que sin la reforma institucional no se modificaría sustancialmente su relación con los organismos responsables, dado que la población debería seguir haciendo los mismos trámites que en la actualidad y por los cuales tiene que realizar gestiones en diferentes instituciones.

Se visualiza la posibilidad de que se proponga una estrategia gradual que permita ir avanzando hacia la generación de condiciones para la nueva institucionalidad única fortaleciendo y construyendo evidencia sobre sus beneficios, a partir de profundizar modalidad de trabajo basadas en la coordinación interinstitucional. Como ejemplo de ello se menciona la experiencia que se iniciará en Colonia en la cual funcionarán en un mismo espacio físico todos los organismos registros: DGREC, DNIC, Registros Públicos, Nacido Vivo, etc.)

14 Esto salvaría la comparecencia de la madre, pero aún así el padre debería comparecer ante el Registro Civil dado que la legislación actual indica que la paternidad se asume por declaración ante un oficial del estado civil




Indudablemente estos cambios (tanto el DUE como la nueva institucionalidad) requerirán cambios en los marcos normativos: entre ellos avanzar con la aplicación de la ley de firma electrónica, aprobar una nueva ley orgánica del Registro Civil, así como también cambios y redefiniciones en la arquitectura institucional del gobierno central y de sus relaciones con los gobiernos municipales en las cuestiones atinentes a la gestión de la identidad.

c) Dimensión organizacional, gobierno electrónico –interoperabilidad

La propuesta de una nueva institucionalidad hace visible la necesidad de generar cambios en la dinámica y lógica de trabajo de las instituciones que formarían parte de esta reingeniería: tanto de la DGREC como de la DNIC. También hace visible la urgencia de generar estrategias creativas para la captación por parte del estado de RRHH calificados y con perfiles adecuados para las funciones a desarrollar, es decir que la oferta del estado sea competitiva y atractiva a fin de mejorar la calidad del RRHH y garantizar su sostenibilidad.

Innovación en la gestión de las organizaciones, nuevas herramientas de planificación y gestión que construyan una nueva cultura institucional orientada hacia la lógica del gobierno electrónico, la cual implica un modo diferente de gestión interna y un nuevo modo de relación entre estado y ciudadano.

La profundización del gobierno electrónico habilitará la realización de trámites on line, acompañado de los marcos legales que lo avalan y regulan, entre los cuales la firma electrónica será un recurso fundamental que también será estratégica para la generación y puesta en funcionamiento del nuevo documento electrónico.

En términos de interoperabilidad el PRICEV facilitó la coordinación interinstitucional en el marco de un proyecto; pero una vez concluida su ejecución es posible pensar en una segunda fase en la que sería deseable que se apuntara a generar una institucionalidad (superando la idea de proyecto) que gestione en forma coordinada y articulada todo lo atinente a los registros de personas y registros físicos.

d) Dimensión del financiamiento

Hay consenso entre los actores involucrados respecto de que la disponibilidad de fondos estará garantizada en la medida que el Proyecto de DUE es considerado una prioridad para el Poder Ejecutivo.

Por otra parte la DNIC ha obtenido los recursos solicitados para el presupuesto 2011 además de contar con Fondos Concursables aportados por el BID a los cuales aplicó con el apoyo de AGESIC. Dichos fondos son destinados a un proyecto de mejora de la seguridad informática, que sin duda continuará optimizando la estrategia actual.




Parte III. Lecciones aprendidas y recomendaciones de la evaluación.

12. Lecciones aprendidas y recomendaciones.

En este capítulo se sintetizan a modo de lecciones aprendidas (o conclusiones) los nudos críticos identificados por la evaluación, a partir de los cuales se sugieren algunas recomendaciones para la acción futura.

En general el Proyecto ha alcanzado niveles muy satisfactorios de cumplimiento de los resultados esperados. Si bien se han observado condiciones institucionales y ritmos de ejecución diferentes entre los organismos gubernamentales involucrados, estas han afectado puntualmente el logro de algunas de las metas propuestas, pero no han invalidado el logro del propósito del Proyecto.

La estrategia de interoperabilidad ha sido eficiente en la medida que ha permitido lograr mejores niveles de inclusión social, ya que a partir del CNVE y el trabajo coordinado con la DNIC y la DGREC se asignan en forma automática las prestaciones previstas por el Estado para la primera infancia; a la vez que permite generar mejores bases de información para la planificación y gestión de la política pública. Estos efectos son advertidos tanto por las OSC que trabajan con población en situación de vulnerabilidad como por otras instituciones del Estado que pueden considerarse “usuarios” del nuevo sistema interconectado. Para estas instituciones a partir del PRICEV se han podido organizar y asignar de una manera más eficaz y pertinente las prestaciones sociales de su incumbencia.

Los actores institucionales involucrados en forma directa en la ejecución del Proyecto (MSP-DGREC-DNIC) partieron de historias organizacionales, condiciones institucionales y estilos de conducción y liderazgo diferentes, los que incidieron en la posibilidad de promover y operativizar los cambios que el Proyecto proponía. Estas diferencias tuvieron un efecto directo sobre el grado de alcance de las metas comprometidas, observándose un desempeño más débil por parte de la DGREC respecto del MSP y la DNIC.

En este sentido cabe señalar que si bien en el diseño del proyecto se previó trabajar sobre estas condiciones institucionales, los tiempos propuestos para el logro de los cambios necesarios no fueron suficientes (al menos en el caso de la DGREC) y quizás este aspecto tuvo mayor incidencia de la esperada. Un elemento del contexto interno (institucional) referido a las resistencias activas y pasivas observadas en la DGREC (en la propia conducción de la organización) incidió también en el alcance de las metas. Por ello se sugiere que para futuras operaciones sea tenido en cuenta como uno de los supuestos que pueden incidir negativamente en el desarrollo de la estrategia. No obstante ello, se señala que ninguno de los dos aspectos que se mencionan (tiempos y resistencias institucionales) imposibilitaron el cumplimiento satisfactorio de los objetivos del Proyecto.




Esto hace pensar en la necesidad de profundizar los diagnósticos previos al diseño de una estrategia de intervención como la propuesta, tratando de equilibrar en el análisis los aspectos tecnológicos y los aspectos organizacionales (cultura, prácticas, historia organizacional) ya que estos últimos requieren estrategias específicas y tiempos diferentes para generar cambios o re acomodamientos que ofrezcan mejores condiciones institucionales para implementar los nuevos procesos tecnológicos.

En la medida que el Proyecto propuso nuevos modelos de gestión basados en la articulación institucional y el desarrollo de procesos de cambio tecnológico, estas diferencias entre los organismos involucrados se hicieron más visibles. En función de las debilidades de la DGREC para adecuarse al proceso de cambio ésta no logró ser visualizada como un actor estratégico. En cambio el Proyecto contribuyó a fortalecer aún más la buena imagen y prestigio de la DNIC (percibida como una organización pública confiable y eficiente) y del MSP en relación con la calidad técnica de la producción de información. Es decir que las brechas iniciales no se equilibraron durante la ejecución del Proyecto sino que quedaron en evidencia de una manera más nítida, lo cual demandó de la Coordinación del PRICEV una tarea permanente para mostrar, reforzar y sostener la importancia estratégica del rol de la DGREC en relación con la gestión de la identidad.

La DNIC hizo un aprovechamiento estratégico del PRICEV completando a través del Proyecto su propio proceso de modernización, logrando disminuir las brechas entre las oficinas del interior y las de la capital, instalando un sistema interconectado y logrando una alta eficiencia en el trabajo coordinado con el MSP a través del dispositivo del CNVE. Su liderazgo de alta legitimidad dentro y fuera de la organización fue ratificado por el Proyecto, logrando además un alto nivel de cumplimiento de las metas que estaban bajo su responsabilidad.

El MSP cumplió cabalmente con las metas propuestas, si bien no pudo completar al 100% lo referido al CDef, pero este dispositivo se encuentra finalizado y en condiciones de ser implementado. Es de destacar en el caso de MSP la visión estratégica para el diálogo y el consenso con actores diversos (hospitales, médicos, personal de salud, funerarias, necrópolis, gobiernos municipales, etc.) articulando de manera adecuada el desarrollo de las soluciones tecnológicas con los acuerdos institucionales necesarios para su implementación. En esta tarea el apoyo y acompañamiento de la Coordinación del PRICEV ha sido fundamental para el logro de los resultados esperados.

La estrategia de articulación interinstitucional e interoperabilidad ha sido altamente valorada por todos los actores involucrados en el Proyecto; si bien la incorporación de esta lógica de trabajo es de por sí compleja en instituciones con culturas, tradiciones y lógicas de gestión verticales y centralizadas, en el caso del PRICEV estas dificultades se acentuaron en función del diferente grado de maduración de las organizaciones involucradas para comprender, asumir y comprometerse en un proceso de cambio tecnológico y organizacional. Puede decirse que en el transcurso del Proyecto la




Hay consenso respecto de la necesidad de la DGREC de reconvertir su rol, de apuntalar su función y revalorizar sus servicios y prestaciones en términos de la calidad y relevancia de la información que produce. Achicar las brechas entre las oficinas de Montevideo y las del Interior (que no dependen directamente de la DGREC) e integrarlas sobre la base de una visión compartida sobre su función en el nuevo modelo de gestión, sostenido en la informatización y el trabajo articulado con MSP (CNVE) y la DNIC.

Para ello es necesario continuar trabajando en la reingeniería de la organización y fundamentalmente en una redefinición de la política de RRHH dentro de la DGREC. En ese sentido se recomienda avanzar en una propuesta basada en la identificación y desarrollo de “competencias” (concepto superador de la idea de calificación) identificando los conocimientos y habilidades necesarios para llegar a ciertos resultados a partir de una definición clara de los objetivos y metas de la organización. La competencia es la capacidad real para lograr un objetivo o resultado en un contexto dado. Esto se fundamenta en el hecho de que “los cambios tecnológicos y organizativos, la modernización de las condiciones de vida en el trabajo obligan a centrarse en las posibilidades del individuo, en su capacidad para movilizar y desarrollar las mismas en situaciones de trabajo concretas, cambiantes y evolutivas, lo que nos aleja de las descripciones clásicas de puestos de trabajo”15. Es decir repensar la política de RRHH incentivando la capacitación y la actualización, asumiendo el desarrollo de competencias tecnológicas y de gestión que ganen confianza en la tecnología aplicada a los procesos del registro civil para instalar una cultura de confianza en la “seguridad informática” versus la seguridad jurídica del archivo físico. Pero esto necesariamente debe estar enfocado al desarrollo de nuevas competencias que tengan la flexibilidad y capacidad de adaptación a los posibles cambios futuros referidos a la transición hacia una nueva institucionalidad.

Buena parte de las dificultades en cuanto al cumplimiento de las metas se debió a la demora o a la falta de toma de decisiones por parte de la conducción de la DGREC; en ello influyeron por un lado un estilo de conducción poco adecuado para los requerimientos del Proyecto, y por otro la superposición de la función de Dirección de la institución con la función de coordinación del Proyecto en la figura del Director. Si bien el cambio de conducción ocurrido a

15 Mertens, Leonard. “Competencia laboral: sistemas, surgimiento y modelos”. Cinterfor, Montevideo,1996. ISBN 92-9088-060-8




comienzos de 2010 fue auspicioso y generó un relanzamiento del Proyecto dentro de la DGREC esta doble función siguió vigente. Por ello se sugiere que es conveniente desdoblar estas funciones, creando una “coordinación operativa” específica con un equipo de gestión exclusivo para motorizar el Proyecto dentro de la institución. Esto permitiría definir una planificación operativa con metas, objetivos y acciones claras y concretas para continuar el proceso de cambio y hacer seguimiento y monitoreo de su implementación.

En ese sentido la necesidad de completar el cumplimiento de las metas en la etapa de prórroga del Proyecto que ya ha sido aprobada, puede ser un elemento dinamizador de este proceso; pero se hace una advertencia sobre sus límites, ya que el proceso de transformación que aún resta desencadenar en la DGREC va más allá de la implementación de las soluciones tecnológicas e informáticas (instalación de las computadoras y del sistema). Dicho proceso requiere la internalización y compromiso con un nuevo modelo de gestión de la institución, de modo tal que no solo se pueda mostrar un resultado hacia fuera (un sistema informático funcionando) sino que el proceso “encarne” en la institución. Desde el punto de vista de la evaluación esto requerirá tiempos más extensos que el previsto por la prórroga, de modo tal que será necesario continuar dicha tarea para lograr una armonización entre el sistema tecnológico y el modelo de gestión organizacional, para que éste realmente pueda ser operado y genere los cambios esperados.

Es necesario mejorar las capacidades y herramientas para la toma de decisiones, desarrollar competencias directivas estratégica e intratégicas16, adecuar los perfiles institucionales y la dotación de RRHH para la profundización de la estrategia de gestión de la identidad en el marco del gobierno electrónico. En suma, el PRICEV ha sentado las bases para una estrategia de gestión de la identidad basada en términos políticos en el logro de la inclusión y equidad social, y en términos técnico- organizacionales en la innovación tecnológica y en la innovación de la gestión de las organizaciones a partir de la articulación institucional y la interoperabilidad. Este primer escalón se ha cumplido; por ello se recomienda que a partir de aquí las instituciones involucradas sean acompañadas en el desarrollo de un proceso de consolidación del cambio (DGREC) y de mejora continua (MSP, DNIC) de la mano de la OPP y la AGESIC como socios estratégicos para la profundización y sostenimiento de la estrategia.

El cuadro de situación de las organizaciones involucradas en el momento de la evaluación de punto de partida era el siguiente:

16 Las competencias directivas estratégicas son aquellas necesarias para obtener buenos resultados económicos, a partir de una lectura y relación con el entorno externo adecuadas (por ejemplo: la visión, la resolución de problemas, la gestión de recursos, la orientación al cliente, la negociación, etc.). Las competencias directivas intratégicas son las necesarias para gestionar y desarrollar los RRHH incrementando el compromiso y la confianza en la institución más aún en un proceso transicional de cambio organizacional (por ejemplo: comunicación, empatía, coaching, delegación trabajo en equipo, etc.)




ESTADO DE SITUACION ACTUAL ATRIBUTOS DNIC DGREC MSP Madurez organizacional para el cambio (disposición‐apertura)

ALTA

BAJA

MEDIA

Madurez tecnológica (experiencia previa en incorporación de tecnología)

ALTA

BAJA

MEDIA

Liderazgo técnico‐político Legitimado

ALTO

MEDIO

(en transición)

ALTO

Valoración social

ALTA

MEDIA

ALTA

Apoyo político

ALTO

MEDIO‐BAJO

ALTO

La implementación del PRICEV ha generado un proceso de “cambio de transición” que es aquél que produce una situación nueva (interoperabilidad, articulación inter-institucional) cuya estructura está construida en parte sobre los paradigmas básicos de la situación anterior, los que son interpelados (puestos en discusión y revisión) hacia futuro (el ejemplo es la persistencia de la fragmentación entre identidad e identificación). En función del grado de avance logrado y de las orientaciones de política que fueron relevadas en la evaluación, parece recomendable avanzar hacia un “cambio de transformación”, que es aquél que produce una nueva estructura (la nueva institucionalidad) pero sobre la base de un entramado de conceptos/ paradigmas distintos, e implican un cambio significativo en la cultura organizacional. El objetivo de ese cambio no solo es lograr un mejor equilibrio interno entre el capital tecnológico, el capital intelectual y el capital relacional de las organizaciones17, sino lograr respuestas más eficaces para la sociedad.

El PRICEV en esta primera fase de implementación puso un mayor énfasis en el aspecto tecnológico de un nuevo modelo de gestión de la identidad; y si bien se propuso una estrategia de gestión colaborativa en base a la interoperabilidad, el aspecto organizacional del nuevo modelo no fue lo suficientemente considerado, siendo que este aspecto fue finalmente determinante para la creación de condiciones propicias para la incorporación del modelo tecnológico, y fue por tanto uno de los principales obstáculos en el cumplimiento de las metas comprometidas.

17 Capital tecnológico: infraestructura informática, equipamiento, software, procesos. Capital intelectual: recursos humanos, conocimientos, experiencias, saberes, valores, prácticas; Capital relacional: la capacidad de vincularse con otros externos.




Por ello en una segunda fase se requiere diseñar procesos diferentes para cada organismo involucrado en función del punto de maduración en el que se encuentra, tal como la tabla adjunto lo indica. En el caso de la DGREC aún resta provocar y consolidar un proceso de cambio organizacional de transición que cree las condiciones apropiadas para la implementación cabal del nuevo modelo de gestión y para su sostenimiento futuro, pudiendo desde ese punto de partida plantearse un cambio de transformación con miras a la nueva institucionalidad.

FUTURO

Estrategias a desarrollar

DNIC DGREC MSP Mejora continua Gestión del conocimiento

Fortalecimiento de liderazgo para la toma de decisiones Fortalecimiento institucional para la interoperabilidad Gestión del cambio Gestión del conocimiento

Gestión del cambio Gestión del conocimiento

En función de las prioridades de la agenda política del gobierno uruguayo – Documento Único Electrónico - es recomendable continuar fortaleciendo las estrategias y los espacios de articulación institucional y de interoperabilidad entre organismos, basadas en la generación de relaciones de confianza y cooperación lo cual se logra a partir de una visión compartida del cambio necesario y del proceso requerido para ello. Esto requiere además una definición clara de los roles y del alcance de la función de cada organismo (OPP, AGESIC, DNIC, Coordinación PRICEV, MSP, etc.) para transitar de mejor manera la fase de prórroga y finalización del proceso y para continuar gestionando en el futuro el proceso de transformación iniciado en el campo de la gestión de la identidad legal.

Esto es más relevante aún en la medida que algunos organismos clave del gobierno uruguayo - como la OPP- colocan en la agenda de cuestiones relevantes, la posibilidad de avanzar hacia una “nueva institucionalidad” en relación con los registros de identidad e identificación (considerando el modelo peruano) y de los registros en general (tomando como referencia el modelo




chileno). Se sugiere como resultado de esta evaluación que esta propuesta requerirá un análisis y un diagnóstico más exhaustivo de cada organismo involucrado de modo tal de preparar y orientar a dichas instituciones hacia un cambio organizacional transformador.

En ese sentido se considera conveniente avanzar en todo lo vinculado a la gestión del cambio y a la gestión del conocimiento, como herramientas clave para apoyar el proceso de transformación organizacional que el modelo propuesto por el PRICEV requiere y más aún para preparar las condiciones para una nueva institucionalidad. La gestión del cambio es una herramienta que permite crear futuro en una organización, es un proceso planificado e intencionado en el sentido que está orientado hacia un tipo de cambio especifico que debe ser construido de manera colectiva: dentro de una organización en el escenario actual, y en forma colaborativa entre un conjunto de organizaciones, en el escenario de una nueva institucionalidad. Dicho proceso requiere tiempos y requiere capacidad para la resolución de tensiones, resistencias (activas y pasivas) y conflictos. El cambio es un requerimiento inherente al desarrollo de las organizaciones en búsqueda de una adaptación activa al contexto; pero en la situación actual de las instituciones involucradas en el PRICEV y en el marco de sus desafíos a futuro, se propone y recomienda que la gestión de cambio desarrolle un proceso que logre esa adaptación al nuevo contexto tecnológico y de interoperabilidad, acompañado de un proceso de transformación de la lógica y la dinámica de las instituciones, en equilibrio con la preservación de los valores e identidades percibidas como valor por la organización. Es decir: no es lo mismo proponerse cambiar una modalidad de emisión de actas de nacimiento que transformar la lógica de la certificación de la identidad de las personas.

Para ello es importante por un lado reforzar los liderazgos desde el aval político-técnico a la propuesta de cambio, y a su vez definir “un grupo gestor del cambio” con el objetivo de profundizar estrategias de capacitación temprana y de gestión del conocimiento que disminuyan los niveles de ansiedad frente a lo desconocido, las resistencias, y los conflictos que son inherentes al cambio-transformación. Es importante remarcar esto dado que no sería deseable que se pierda una nueva oportunidad de generar un proceso de cambio que es necesario e imprescindible para dar las respuestas que las prioridades de gobierno marcan.

Se considera importante recomendar la incorporación de estrategias de seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión, más potentes y sistemáticas. En la evaluación se ha advertido que éste ha sido un punto débil del proceso desencadenado por el PRICEV. De este modo se podrá monitorear y medir el cumplimiento de los procedimientos y programar las acciones necesarias para corregir y reorientar las estrategias en tiempo real en función de los objetivos propuestos.




Por último, se recomienda continuar avanzando en la reforma de los marcos legales que viabilizarán los cambios de transformación en la gestión de la identidad legal (nueva ley de Registro Civil, ley de firma digital, etc.).




ANEXOS

ANEXO 1

MATRIZ EVALUATIVA

Evaluación de Resultados Proyecto “Interconexión y modernización de los procesos de registro e identificación civil de las personas físicas y de generación de información para las estadísticas vitales en Uruguay”-ATN/OC – 10923-UR

MATRIZ EVALUATIVA Dimensiones analíticas Preguntas orientadoras Fuentes Actores (prioritarios

para la indagación) La adquisición de equipamiento y desarrollo del software.

¿El equipamiento previsto ha sido adecuado, suficiente en términos de calidad y de capacidad para la envergadura del proyecto? ¿En qué medida se han cumplido las metas referidas a la adquisición del equipamiento?¿cuáles fueron los motivos de los desvíos en el caso de que hayan ocurrido? Con respecto al software, ¿se han cumplido las metas respecto del desarrollado y/o adquisición del software previsto en el diseño del proyecto?, ¿en qué medida las previsiones respecto del software fueron adecuadas a los requerimientos de la gestión del proyecto?, ¿hubo necesidad de readecuaciones durante la ejecución del proyecto?, ¿qué factores las motivaron?, ¿qué aspectos se deberían modificar, mejorar en el software disponible?

Ejecución presupuestaria Informes de progreso Entrevistas

Funcionarios y técnicos OPP, DGREC, DNIC, Coordinación del Proyecto. Consultores del proyecto

La situación de los RRHH en cuanto a dotación, calificación y capacitación

¿En qué medida se ha contado con la cantidad y calificación de los RRHH prevista en el inicio del proyecto?, ¿cuáles han sido los desvíos y sus motivos en el caso de que hayan ocurrido?, ¿cuál ha sido el grado de suficiencia y adecuación de la capacitación brindada en el marco del proyecto?, ¿cuáles son los cambios positivos y cuales los cambios negativos en la gestión de los RRHH en el marco del Proyecto?, ¿Cuáles serían los requerimientos en cantidad, calificación y capacitación para la sostenibilidad de la estrategia?.

Entrevistas

Funcionarios y técnicos DGREC,DNIC, Coordinación del Proyecto Consultores del proyecto

La innovación en los procedimientos y procesos de trabajo aplicados.

¿Cuáles son los aportes del proyecto en términos de la innovación en los procedimientos y procesos de trabajo?, ¿cómo evalúa el grado de innovación en los procedimientos y procesos?, ¿en qué medida esas innovaciones son adecuadas y suficientes?, ¿qué aspectos referidos a los procedimientos y procesos de trabajo han sido más dificultosos de operar o concretar? ¿Cuáles fueron los motivos?, ¿cómo evalúa el grado de predisposición de los organismos involucrados en la incorporación de nuevos procedimientos y procesos?, ¿en qué medida esos procedimientos y procesos han contribuido a

Entrevistas




la interoperabilidad , ¿en qué medida esos procedimientos y procesos han contribuido a la estrategia de e-gobierno?, ¿por qué?, ¿cuáles son los desafíos respecto de la sostenibilidad de la estrategia?

El grado de mejora en la producción de actas, certificados y documentos

¿Cuál es el grado de cumplimiento de las metas físicas o de producción previstas? ¿En qué medida se han optimizado procesos y tiempos en la producción de actas certificados y documentos?, ¿Cuales son los aspectos que han mejorado más y cuales menos? ¿Cuáles son los motivos?, ¿en qué medida estos cambios han incidido en la calidad del servicio a los y las ciudadanas? ¿por qué?. ¿Cuáles son los desafíos a futuro?

Entrevistas


El grado de mejora en la confiabilidad y calidad de la información.

¿Cuál ha sido el grado de cumplimiento de los estándares previstos en el inicio de la ejecución del Proyecto?, ¿se realizaron ajustes, modificaciones, en las condiciones y requerimientos tanto de hardware como de software en relación con los resguardos de confiabilidad y calidad e la información?, ¿cuáles? ¿En qué medida se han optimizado las condiciones de seguridad, confiabilidad y privacidad de la información?,

Entrevistas

Funcionarios y técnicos DGREC,DNIC, Coordinación del Proyecto

El grado de desarrollo e implementación de estrategias de articulación (interoperabilidad) entre organismos y sus efectos.

¿Cuál ha sido el grado de cumplimiento de las metas y expectativas respecto de la interoperabilidad entre los organismos involucrados?, ¿en qué medida las estrategias generadas desde el proyecto han sido adecuadas para construir un marco de trabajo colaborativo entre organismos?, ¿Cuáles han sido los factores facilitadores y los obstáculos?, ¿en qué medida las estrategias de interoperabilidad han contribuido a procesos de inclusión de la población o de grupos poblacionales específicos?, ¿en qué medida las estrategias de interoperabilidad han contribuido a una mejora en la asignación de prestaciones a la población?, ¿Cuáles son los desafíos a futuro?

Entrevistas

Funcionarios, técnicos, consultores. Coordinación del Proyecto DGREC,DNIC, MIDES, MSP, BPS

La optimización de costos y la tasa de retorno de la inversión.

¿En qué medida el proyecto contó con los recursos adecuados para su ejecución y para el logro de los objetivos?, ¿en qué medida la estrategia del proyecto logró optimizar el uso de los recursos y mejorar la cantidad y la calidad de la producción (actas, certificados, documentos), ¿cuál ha sido la tasa de retorno de la inversión?, ¿en qué medida se han logrado menores

Entrevistas

Funcionarios, técnicos OPP, DGREC,DNIC Coordinación del Proyecto



costos?, ¿Cuáles son los desafíos a futuro en términos de inversión y de inversión social?

El grado de incidencia en la inclusión ciudadana a partir de los cambios en la producción de documentos y en la interoperabilidad para garantizar el acceso a servicios.

¿Cuál ha sido la incidencia del Proyecto en el acceso de las personas al registro de nacimiento y la documentación (actas de nacimiento, certificados de nacidos vivos, documentos)?, ¿Cuáles han sido los efectos en términos de acceso de las y los ciudadanos a servicios y prestaciones?,¿ cómo y cuanto se ha incrementado y mejorado la información sobre beneficiarios de bienes, servicios, prestaciones del Estado a partir del Proyecto?, ¿ en qué medida la población ha percibido estos efectos?

Entrevistas Taller evaluativo

Funcionarios, técnicos, consultores Coordinación del Proyecto DGREC,DNIC, MSP, MIDES, BPS Organizaciones de la sociedad civil

El grado de satisfacción y valoración de la estrategia por parte de la ciudadanía

¿En qué medida la población percibió cambios a partir de la implementación del Proyecto?, ¿en qué medida esos efectos han contribuido a resolver necesidades de las ciudadanas y ciudadanos?, ¿cuál es el grado de valoración de estos efectos?

Entrevistas

Funcionarios, técnicos Coordinación del Proyecto DGREC,DNIC, MSP, MIDES, BPS Organizaciones de la sociedad civil

El grado de cumplimiento de los objetivos y finalidad del Proyecto.

¿En qué medida el Proyecto alcanzó los objetivos?, ¿cuáles fueron los elementos facilitadores y obstaculizadores para su logro?, ¿cuál ha sido el grado de contribución del Proyecto al cumplimiento del Fin? ,¿Qué cosas deberían modificarse en el Proyecto para futuras aplicaciones en relación a los cuatro componentes que constituyeron la estrategia de acción?, ¿Cuáles son los aprendizajes que la ejecución del Proyecto ha aportado?

Entrevistas Taller evaluativo

Funcionarios, técnicos, Coordinación del Proyecto AGESIC, OPP, DGREC,DNIC, MSP,

La configuración de las condiciones del entorno futuro para la replicación de la estrategia de intervención.

¿Cuáles son las variables, tendencias, acontecimientos clave a considerar para la construcción de escenarios favorables a la replicación de la estrategia del Proyecto?,¿cuáles son los elementos del contexto futuro que podrán operar favorable y desfavorablemente respecto de la estrategia del proyecto?, ¿cuáles serán las decisiones estratégicas a futuro?

Taller evaluativo

Funcionarios, técnicos,

Coordinación del Proyecto AGESIC, OPP,




DGREC,DNIC, MSP ,

El grado de adecuación de los marcos jurídicos para viabilizar los componentes del Proyecto.

¿Las disposiciones y marcos legales existentes y/o generados para la puesta en marcha del proyecto son suficientes y adecuados para viabilizar y sostener la estrategia del Proyecto?, ¿hay aspectos a reconsiderar?, ¿cuáles serían las reformas o disposiciones normativas que a partir de la experiencia de ejecución del proyecto sería necesario generar?

Entrevistas. Funcionarios y técnicos AGESIC, Coordinación del Proyecto, DGREC, DMIC, MSP




ANEXO 2

LISTADOS DE PERSONAS ENTREVISTADAS Y

PARTICIPANTES EN EL TALLER EVALUATIVO




LISTADO DE PERSONAS ENTREVISTADAS (entrevistas individuales y grupales) ENTREVISTADO ORGANISMO1 Cristina Tello

Coordinadora PRICEV ATN/OC-10923-UR

Agencia de Gestión y Evaluación del Estado - AGEV Oficina de Planeamiento y Presupuesto- OPP. Presidencia de la República.

2 Teresa Puppo Gerente del Área de Calidad y Gestión del Cambio.

Ministerio de Salud Pública- MSP

3 Adolfo Orellano Director General de la Dirección General de Registro de Estado Civil. Ministerio de Educación y Cultura.

Dirección General de Registro de Estado Civil.- DGREC Ministerio de Educación y Cultura.

4 Rubén Amato Director Nacional de Identificación Civil.

Dirección Nacional de Identificación Civil. Ministerio del Interior

5 Raúl Marcora Asesor informático Equipo técnico de la DNIC


6 Silvia Coitiño Comisario Inspector Jefe de Relaciones Públicas y Protocolo y Área de Calidad- DNIC


7 Henry Pecapedra Comisario Inspector- Director del Departamento de Cédulas de Identidad y Pasaportes del Interior.


8 Cra. Janet López Coordinadora General de AGEV-

Agencia de Gestión y Evaluación del Estado. AGEV Oficina de Planeamiento y Presupuesto. OPP- Presidencia de la República.

9 Ing. Rossana Gienochio Consultora asignada por AGESIC para asesorar al PRICEV en TICs.

Área de Gobernanza y Fiscalización de TI. AGESIC. Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad del la Información.

10 Milton Silveira Coordinador del Proyecto Mejora de Gestión

Ministerio de Desarrollo Social- MIDES

11 Ing. Gustavo Cirigliano Proveedor para el CNVE y el SGREC (Sistema de Gestión del Registro Civil)

Director de SOFIS Solutions

12 Gabriela Berch Consultora externa

PRICEV

13 Cristina Zubillaga Directora de Oficina de Proyectos de AGESIC

AGESIC- Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad del la Información

14 Diego Ciapessoni Gerencia de Proyectos de AGESIC

AGESIC- Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad del la Información.




15 Adriana Berlingeri Directora Asociada

Deloitte S.C

16

Miguel Silva Consultor

Deloitte S.C

17 Miguel Britos. Director de la Gerencia Técnica de Prestaciones.

Banco de Previsión Social- BPS.

18 Pilar Píppola, Gerente del Sector de Prestaciones


19 Teresa de Santiago. Analista programador. Gerencia del Departamento de Computación.


20 Graciela Rodriguez Consultora experta en Gestión del Cambio.

PRICEV- DGREC

21 Roberto Fernández Especialista BID

Banco Interamericano de Desarrollo – Representación Uruguay.

22 Laura Nalbarte Directora del Instituto Nacional de Estadísticas.

INE- Instituto Nacional de Estadísticas.

23 Marcela Larraiz In-Latina - Iniciativa Latinoamericana Organización de la Sociedad Civil

24 Paula Baleato Presidenta de ANONG

Asociación Nacional de Organizaciones No gubernamentales- ANONG

25 Mónica Zefferino Asociación Civil El Abrojo integrante de ANONG

Nota:

Se consigna que en el transcurso del trabajo de campo se contacté al Ex Director de la DGREC, Roberto Calvo con la finalidad de concertar una entrevista en función de su rol en el inicio del Proyecto. En principio se concertó una fecha y hora para su realización pero la misma fue cancelada por el entrevistado por razones de agenda personal, no pudiéndose volver a concertar una nueva instancia para realizar la entrevista.




LISTADO DE PARTICIPANTES EN EL TALLER EVALUATIVO ENTREVISTADO ORGANISMO1 Cristina Tello – Coordinadora PRICEV

ATN/OC-10923-UR

Agencia de Gestión y Evaluación del Estado - AGEV Oficina de Planeamiento y Presupuesto- OPP. Presidencia de la República.

2 Teresa Puppo- Gerente del Area de Calidad y Gestión del Cambio.

Ministerio de Salud Pública- MSP

3 Adolfo Orellano- Director General de la Dirección General de Registro de Estado Civil. Ministerio de Educación y Cultura.

Dirección General de Registro de Estado Civil.- DGRECMinisterio de Educación y Cultura.

4 Graciela Rodríguez PRICEV- Dirección General de Registro de Estado Civil.- DGREC Ministerio de Educación y Cultura.

5 Adriana Boggio Dirección General de Registro de Estado Civil.- DGRECMinisterio de Educación y Cultura.

6 Ricardo Dirección General de Registro de Estado Civil.- DGRECMinisterio de Educación y Cultura.

7 Rubén Amato- Director Nacional de Identificación Civil.


8 Silvia Coitiño - Dirección Nacional de Identificación Civil. Ministerio del Interior

9 Alberto Lacoste Dirección Nacional de Identificación Civil. Ministerio del Interior

10 Guillermina Méndez Dirección Nacional de Identificación Civil. Ministerio del Interior

11 Juan Esteban Martínez Dirección Nacional de Identificación Civil. Ministerio del Interior

12 Ileana Bernasconi Dirección Nacional de Identificación Civil. Ministerio del Interior

13 Ing. Rossana Gienochio Área de Gobernanza y Fiscalización de TI. AGESIC. Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad del la Información.

14 Roberto Fernández – Especialista BID Banco Interamericano de Desarrollo – Representación Uruguay.




ANEXO 3

MATRIZ EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA



ANEXO 3 EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA Descripción de la Especificación

ORIGINAL Costo estimado

de la adquisición en

U$S

Método de adquisición

Ejecución

2008 1er. Sem 2009

2do. Sem 2009

1er. Sem 2010

2do. Sem

2010 al 27.11

Componente 1

Diagnóstico, diseño e implementación de la conectividad inter‐institucional y de los procesos de registro, identificación y generación de información para estadísticas vitales en Uruguay.

59.000 SBCC 23.600 35.400 59.000

Consultoría para Diseño de la Seguridad. 37.500 SBCC 37.500 37.500

Componente 2

Consultoría para el Diseño y Desarrollo de Software de certificados de nacido y de defunción.

40.000 SD 24.000 12.000 36.000

Equipos informáticos y software de base 44.352 LPI 44.352 44.352Equipos para hospitales ASSE (CDE) 7.500 CP 56.352 56.352

Componente 3

Consultoría para el Desarrollo de Software del Registro Civil.

182.500 SBCC 23.100 38.500 61.600

Consultoría para la digitalización de actas existentes y prueba de concepto.

622.000 LPI 93.300 93.300

Equipos informáticos y software de base 105.560 LPI 105.560 105.560Equipamiento de oficina 11.912 CP 11.912 11.912Equipos para DGREC (PC) 12.000 CP 12.000 12.000Convenio MEC 50.000 4.110 716 3.675 8.501

Componente 4 Equipos informáticos y software de base 603.125 LPI 120.900 482.225 603.125Licencias SW DNIC 148.365 LPN 148.365 148.365



Materiales para instalaciones y cableado oficinas interior DNIC

13.800 CP 13.800 13.800

Equipamiento para Seguridad Locativa DNIC 12.000 SD 12.000 12.000

Consultorías Individuales Componente 2 4.000 8.000 17.000 15.000 44.000Componente 3 19.500 61.500 78.000 159.000Componente 4 20.000 20.000Administración 30.000 35.000 36.000 28.200 27.143 223.000

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