Evaluacion Consecion Vial

7/21/2019 Evaluacion Consecion Vial

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EVALUACIN DE LA CONCESIN DE LACARRETERA

AREQUIPA-MATARANI:

QUIN GAN Y QUIN PERDI?

Preparado por:Lorena Alczar

Julio del 2004

PROYECTO

CRECERCreando Condiciones para una Revitalizacin Econmica en el Per

El contenido de este documento representa la opinin de los autores del mismo y no necesariamente del Proyecto CRECER, de la Agencia parael Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amrica (USAID) o del Gobierno del Per. El Proyecto CRECER no da fe de la exactitud oconfiabilidad de ninguna informacin proporcionada en Internet o publicaciones de terceros que estn vinculados con este documento.


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2http://www.crecerperu.com

INDICE

I. Resumen Ejecutivo..............................................................................................................................3II. Introduccin.........................................................................................................................................6III. Concesiones en Amrica Latina.....................................................................................................7

1. Colombia....................................................................................................................................82. Mxico......................................................................................................................................103. Argentina..................................................................................................................................114. Chile.........................................................................................................................................12

IV. Proceso de concesin de la carretera Arequipa Matarani............................................................141. Antecedentes de la concesin de la carretera Arequipa-Matarani y evolucin posterior del proceso deconcesiones.......................................................................................................................................14

2. Importancia de la carretera Arequipa-Matarani........................................................................173. Proceso de licitacin de la concesin de CONCAR S.A..........................................................184. Anlisis del mecanismo de licitacin utilizado..........................................................................19

V. El contrato de concesin...................................................................................................................211. Distribucin de riesgos en el contrato......................................................................................222. Penalidades e incentivos.........................................................................................................233. Mecanismo de resolucin de disputas.....................................................................................244. Modificaciones al contrato de concesin.................................................................................24

VI. Impacto de la concesin sobre los diferentes agentes involucrados............................................281. Metodologa para el anlisis de los beneficios obtenidos por los usuarios, el gobierno y la empresaconcesionaria ....................................................................................................................................282. Situacin antes de la concesin...............................................................................................30

3. Evaluacin de la concesin de la carretera en el escenario actual..........................................31Inversin y mantenimiento............................................................................................................31Tarifas de peaje............................................................................................................................32Trfico y recaudacin....................................................................................................................33Indicadores de desempeo de la empresa CONCAR S.A............................................................35Situacin de los trabajadores de CONCAR S.A. ..........................................................................37Situacin del gobierno..................................................................................................................38Situacin de los usuarios..............................................................................................................38

4. Escenario contrafactual............................................................................................................41Inversin y mantenimiento............................................................................................................41Trfico y recaudacin....................................................................................................................42Situacin de los usuarios..............................................................................................................43

5. Comparacin entre el escenario factual y contrafactual ..........................................................44VII. Conclusiones................................................................................................................................46VIII. Bibliografa....................................................................................................................................48


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I. RESUMEN EJECUTIVO

El informe Evaluacin de la concesin de la carretera Arequipa-Matarani: Quin gan yquin perdi? tiene por objetivo realizar un anlisis de la concesin de la carretera Arequipa-

Matarani en trminos de diseo y resultados tanto globales como identificando a los gruposganadores y perdedores de la concesin.

Con este fin, en las secciones III y IV se hace una revisin del proceso de licitacin, delcontrato de concesin y de las modificaciones al contrato para comparar lo que se hizo conlas prcticas que la experiencia internacional y la teora sealan como las mejores.

En primer lugar, cabe sealar que la concesin de la carretera Arequipa-Matarani constituyoel primer proceso de concesin de infraestructura pblica y que el proyecto se llev a cabo demanera aislada, casi a manera de piloto, y sin un marco institucional que le otorgaran latransparencia y procesos recomendados. A diferencia de las dems concesiones realizadasen el Per, en este caso no se cuenta con documentos que detallen cmo se llev cabo la

licitacin, las caractersticas de los participantes del proceso de litacin ni sus propuestas. Lainformacin expuesta en el informe es producto de las entrevistas con algunas participantesdel proceso, de las bases de licitacin y de la propuesta del ganador de la licitacin.

El mecanismo de licitacin utilizado fue el de menor plazo. Si bien este mecanismo ha sidomuy utilizado en Amrica Latina, la experiencia internacional muestra que en la mayora decasos el plazo de concesin no se cumple porque existen incentivos para que los postoresofrezcan un periodo menor al adecuado para el proyecto y busquen extender el plazo a travsde una renegociacin del contrato. Ms conveniente hubiese sido licitar la concesin a travsdel mecanismo del menor valor presente de los ingresos, mecanismo que elimina el riesgo dedemanda ya que la concesin concluye cuando el concesionario recauda el valor presente delos ingresos necesarios para cubrir su inversin. Dado que en el caso de la carretera

Arequipa-Matarani tanto el gobierno como el concesionario subestimaron el trfico en la va,este mecanismo hubiera permitido que la concesin acabase antes de lo acordado y, de esamanera, las ganancias por ingresos mayores a los esperados no se quedaran en manos delconcesionario. En ese caso, el gobierno se hubiese beneficiado ya que recuperaba lacarretera antes para licitarla de nuevo o administrarla.

Con respecto al contrato, la distribucin de riesgos favorece notablemente al concesionario yadjudica las responsabilidades al gobierno: si la demanda, los costos o el marco institucionalo poltico varan, el gobierno debe compensar al concesionario por cambios en lascondiciones bajo las cuales se haba pactado el contrato. La teora sobre concesiones ascomo los nuevos procesos de concesiones que buscan una distribucin ms justa de riesgossealan que los riesgos de construccin deben correr a cuenta del concesionario ya que estees el agente especializado en realizar este tipo de proyectos. Asimismo, se considera que losriesgos de demanda se deben compartir entre el concesionario y el gobierno. El riesgopoltico es responsabilidad del gobierno.

Por otro lado, es acertado que en el contrato no se establezcan metas de inversin sinoobjetivos de rehabilitacin por resultados. Sin embargo, se debieron haber introducido metasde calidad y penalidades ms especficas en caso no se llegaban a esas metas.

En cuanto a los mecanismos de resolucin de disputas, es positivo que se forme un tribunalarbitral en caso de disputas pero acudir al sistema judicial como organismo de ltimainstancia puede acarrear un proceso largo y complicado. La experiencia en Arequipa-

Matarani muestra que en esos casos las partes prefieren arreglar entre ellas sus disputas yevitar cualquier introduccin del sistema judicial.


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Con respecto a las renegociaciones, en el contrato no se establece ni las causas ni la formaen la que estos procesos deben llevarse a cabo. Las modificaciones del plazo tanto por elproblema del IGV como por el problema de los sobrecostos eran justificadas ya que segn elcontrato esos riesgos deban ser asumidos por el gobierno. Sin embargo, la manera como sellega a dichas extensiones es poco transparente: los plazos las determinan las partes y, por lo

tanto, pueden depender de la capacidad de renegociacin de los agentes. Por el contrario, nose justifica la elevacin del porcentaje de pago al gobierno por concepto de regulacin. Comomencionamos, todo parece indicar que esta medida fue una especie de compensacin algobierno por permitir la fusin de las empresas concesionarias. De ser ese el caso, no seexpusieron las causas del proceso de manera transparente.

Como en Galal et al. (1994), para la determinacin de los ganadores y perdedores delproceso se construye un escenario contrafactual en el que la concesin no se realiza y lacarretera contina en manos del gobierno. Para construir el contrafactual se asume que elgobierno hubiera realizado la rehabilitacin de la va tal como se describe en el Proyecto deMantenimiento y Rehabilitacin de la Carretera Matarani-Arequipa, Direccin Regional deTransportes, Comunicaciones y Vivienda, Direccin Regional de Vialidad realizado en 1993.Se asume, adems, que el trfico en ambos escenarios es el mismo ya que en el escenariocontrafactual tambin se produce un incremento del trfico a raz de la rehabilitacin de lava. Este ltimo supuesto es ms bien conservador por cuanto se esperara que la mejor yms completa rehabilitacin y mantenimiento de la carretera por parte de concesionariopodra haber generado trfico que no hubiese ocurrido en el escenario contrafactual, sinembargo dad la dificultad de identificar el porcentaje del trfico adicional producto de laconcesin, se prefiere asumirlo igual (subestimando tal vez los efectos de la concesin).

Cabe recalcar que en el Per no existe una empresa pblica comparable que realice lasmismas tareas que realiza CONCAR S.A., es decir, que se encargue de la rehabilitacin ymantenimiento de la va: PROVIAS NACIONAL se encarga del gasto de mantenimiento de

las vas nacionales pero la rehabilitacin es conducida directamente por MTC. Por lo tanto,no se cuenta con informacin del gasto de administracin, de salarios de trabajadores ni delfinanciamiento de la empresa pblica, cuentas que s posee en sus estados financieros unaempresa real como CONCAR. Para superar este inconveniente se utiliz nicamente lascuentas que eran comparables, es decir, inversin, mantenimiento e ingresos, dejando delado los gastos adicionales no recreables para el caso contrafactual. Por ello, el resultado de laempresa en el caso factual y los del gobierno en el caso contrafactual se miden nicamente comoel valor presente neto de la diferencia entre los ingresos provenientes de la recaudacin del peajey los costos de inversin y de mantenimiento de la carretera. No es posible, as, considerar ennuestros resultados los posibles efectos en eficiencia por parte de la empresa concesionada conrespecto a la operacin por parte del gobierno.

En el caso factual, el gobierno tambin se beneficia en su papel de concedente. En este caso, secalculan sus beneficios como el valor presente de los montos de Fondo Vial, de los montos porconcepto de regulacin y de los pagos de impuestos, principalmente, del impuesto a la renta porlas utilidades empresariales.

En cuanto a los usuarios, la determinacin de sus beneficios se basa en la metodologadesarrollada por Ian Thomson (CEPAL, 2002) en la que se mide el ahorro en el costo deoperacin, el ahorro en tiempo y la reduccin en el nmero de accidentes y muertes derivados dela concesin. En este caso, no se pudo estimar la variacin en el tiempo de viaje ni la variacin delnmero de accidentes ocasionadas por el proceso de concesin debido, en el primer caso, a queno se contaba con la informacin necesaria y, en el segundo, a que no exista informacinconfiable sobre el nmero de accidentes por departamento antes ni despus de la concesin.

Para analizar el ahorro en costos de operacin de los vehculos, se utiliz el estudio realizado porBonifaz y Ramos (2001). Su metodologa consiste en medir el cambio en los costos operacionales


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de los vehculos causado por el incremento en la calidad de la rodadura. Para medir el costo anualde operacin que realizan los vehculos al transitar por la va se utiliza la siguiente frmula:Costo anual = Costo-km * flujo anual * Coeficiente de Mayor Costo * Distancia subtramo

Para calcular el ahorro para los usuarios derivados de la concesin de la carretera, secompara la reduccin en los costos de operacin con el incremento en el pago por peaje encada escenario. El resultado total para el perodo de anlisis es de un ahorro de 4 412 milesde soles para los usuarios. Existen dos factores que determinan los resultados. En primerlugar, el pago por peaje en el escenario contrafactual es mucho menor que en el escenariofactual por dos motivos: bajo la administracin pblica solo existe una garita y adems latarifa por eje es menor que en el escenario con concesin. En segundo lugar, el costo deoperacin es menor en el escenario factual que en el contrafactual debido al mejor estado dela va concesionada. A pesar de que en el caso contrafactual s se rehabilita la va, elproyecto es de menor escala y, como en el resto de carreteras nacionales rehabilitadasdurante la dcada pasada, no ha habido una continuidad en los trabajos de mantenimiento,por lo que la calidad de las vas pblicas se ha venido deteriorando con el tiempo. Por lo

tanto, a pesar de que los usuarios deben pagar un mayor peaje, se benefician con laconcesin porque reducen sus costos de operacin en mayor cuanta que el incremento delas tarifas.

A partir de la evaluacin de la concesin de la concesin se puede inferir que el gobierno hubieraresultado ms beneficiado en un escenario en el que se rehabilitaba la va pero esta permanecabajo la administracin pblica. Si bien el gobierno no realiza ningn gasto en la carretera en elescenario factual, sus ingresos provenientes de los impuestos, Fondo Vial y pago al reguladorrepresentan slo el 30% de la recaudacin que recibe el gobierno en el escenario contrafactual. Larecaudacin del gobierno en este escenario depende del trfico supuesto: al asumir que el trficoes el mismo que en el escenario factual al gobierno le conviene ms administrar la va con suspropios recursos a pesar de que la inversin que realiza es menor. Cabe recordar, adems, que

estos resultados, como se menciona lneas arriba, no consideran los posibles efectos en losgastos administrativos, productividad u otros de la concesin.

Los usuarios se benefician en el escenario factual por la reduccin de los costos deoperacin. A pesar de que los peajes son ms altos que los pblicos, la va se encuentra enperfectas condiciones por lo que los automviles se desgastan menos al transitar la carretera.No obstante, esta ganancia no es percibida por los usuarios quienes en las entrevistasrealizadas sostienen que el concesionario cobra tarifas muy altas y no realiza obras parafacilitar el trnsito en la zona. Reconocen que los tramos se encuentran en buen estado peroopinan que la recaudacin es mucho mayor al gasto que se realiza en la va. A pesar de losreclamos de los usuarios, el concesionario no se encuentra en la obligacin de realizarninguna construccin adicional ya que en el contrato slo se estipulaba que el concesionariodeba realizar la rehabilitacin inicial y el mantenimiento de la va.

Finalmente, el concesionario se ve beneficiado ya que recauda ms de S/. 40 millones de loscuales nicamente 23% debe entregar al gobierno. En futuras concesiones, el gobiernodebera asegurar un acuerdo ms equitativo entre l y el concesionario. Ello no solamenteimplica incrementar el porcentaje de Fondo Vial, sino realizar buenos estudios de demanda eintroducir mecanismos que distribuyan el riesgo de demanda de manera que los beneficiosrelacionados a una subestimacin del trfico puedan ser percibidos tambin por el gobierno ypor los usuarios y no slo por el concesionario.

Asimismo, el riesgo de construccin debera ser asumido por el concesionario. Si el concesionario

hubiese tenido que responsabilizarse por, al menos, parte del incremento de la inversin, susingresos se hubieran reducido ya que la concesin no se hubiese extendido por la totalidad delperiodo otorgado, es decir, se hubiera ampliado en menos de 41 meses.


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Contrafactual

Gobierno Gobierno Concesionario

Ingresos por recaudacin S/.30,420.12 S/.9,263.54 S/.31,144.08

Inversin S/.6,117.02 S/.0.00 S/.16,492.79

Gasto de mantenimiento S/.308.47 S/.0.00 S/.2,090.61

Resultado S/.23,994.63 S/.9,263.54 S/.12,560.68

Fuente: GRADE

Valor presenteFactual

(en miles so les de dic de 2001)

Comparacin entre factual y contrafactual

En sntesis, la concesin es positiva ya que genera una mayor recaudacin y beneficia a losusuarios en la medida que reducen sus costos de operacin. Sin embargo, si la concesin no sehubiese realizado y el gobierno hubiese rehabilitado la va, este hubiese ganado ms que en elescenario factual. An en un escenario en el que la concesin se realiza, se hubiese obtenido unmejor resultado si el porcentaje de los ingresos por recaudacin entregado al gobierno hubiesesido mayor.

II. INTRODUCCIN

En la actualidad el Per requiere una inversin ms de US$ 5000 millones de dlares paracubrir el dficit en infraestructura en carreteras. Sin embargo, ese nivel de inversin por elmomento se encuentra fuera de las posibilidades de gasto del gobierno. Por ello, la nicaalternativa a mediano plazo para satisfacer al menos en parte los requerimientos de inversindel sector es entregar en concesin los tramos de vas rentables.

Sin embargo, los procesos de concesin son proyectos riesgosos en los que no siempre elEstado es el ms beneficiado. En Latinoamrica se han realizado varios procesos deconcesiones, no obstante, solo se tiene informacin completa de algunos de los procesos y

apenas unos cuantos han sido evaluados cuantitativamente. En el Per slo se hanconcesionado dos carreteras: en 1994, la carretera Arequipa-Matarani y en 2003, la carreteraAncn-Huacho-Pativilca. Con respecto al primer caso, hasta el momento no se hadesarrollado ningn estudio sobre el impacto de esta concesin. En el segundo caso, apenasse han iniciado los trabajos de construccin por lo que an no se puede evaluar el proceso.

Por ello, el propsito de este trabajo es realizar un anlisis de la primera concesin decarreteras realizada en el Per, la carretera Arequipa-Matarani con el fin de medir el impactode la concesin en los agentes involucrados en el proceso y, as, identificar quin gan yquien perdi y proponer algunas recomendaciones de poltica. Para ello, se construye elcontrafactual de la concesin, es decir, un escenario en el que el gobierno es el encargado dela administracin de la va. Finalmente se comparan los efectos de la concesin sobre elgobierno, concesionario y usuarios en el caso factual y en el contrafactual.

A partir de la evaluacin de la concesin de la concesin se puede inferir que el gobierno hubieraresultado ms beneficiado en un escenario en el que se rehabilitaba la va pero esta permanecabajo la administracin pblica. Sin embargo, los usuarios se ven beneficiados en el escenario realporque experimentan ganancias por la reduccin de los costos de operacin de transitar por la va.A pesar de que los peajes se incrementan, la va se encuentra en perfectas condiciones, con loque ahora los automviles se desgastan menos al transitar la carretera. El concesionario resultatambin como ganador del proceso. El anlisis permite adems identificar que caractersticas delmodelo de la concesin determinan estos resultados.

En la segunda seccin del informe se revisan los problemas que ocurrieron en los procesosde concesiones realizados en Colombia, Mxico, Argentina y Chile. En la tercera seccin se

analiza el proceso de licitacin, el contrato y las modificaciones del mismo. En la cuartaseccin se realiza la evaluacin del impacto de la concesin. Para ello se evala losbeneficios que percibieron los agentes con concesin y sin concesin. Finalmente, en laquinta seccin se presentan los resultados y conclusiones del trabajo.


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III. CONCESIONES EN AMRICA LATINA

Los aspectos positivos de una concesin se ven opacados por los errores que se cometen enel proceso. Ello constituye una de las causas importantes de la reduccin de los proyectos deconcesiones en Amrica Latina. En la siguiente seccin se analizarn algunas de las

experiencias en concesiones de carreteras realizadas en pases latinoamericanos con el finde revisar los problemas que surgieron y sus posibles causas. La mayor parte de lainformacin recopilada proviene de estudios que describen las caractersticas principales delos contratos de concesin y la evolucin de los proyectos. Adicionalmente se resumen losresultados de estudios cuantitativos, similares al presente, en los que se trata de medir elimpacto sobre los agentes involucrados de algunos procesos de concesin de carreteras.

Durante la ltima dcada, varios pases latinoamericanos han optado por dar en concesinalgunos tramos de sus carreteras nacionales a empresas privadas. Una de las principalesrazones que motiva esta poltica es liberar recursos del Estado y permitir que una empresaprivada realice las obras de construccin, rehabilitacin o simplemente mantenimiento de lasvas de manera ms eficiente.

Ecuador 6 1312 1300 3

Chile 24 2440 2289 3

Uruguay 5 1572 1572 2

Colombia 15 2399 2399 2

Mxico 114 6004 6004 2

Argentina 32 10799 10589 2Panam 2 104 104 1

R. Dominicana 3 212 212 1

Brasil 36 9.709 9.664 1

Peru 2 289 289 0

Costa Rica 1 86 86 0

Guatemala 1 23 23 0

Paraguay 2 140 140 0

Fuente: Cepal, 2003

* de la red vial completa

Cuadro N 1

% *N de concesiones km totales km Interurbana

Concesiones en Latinoamrica: por porcentaje de la red vialconcesionada

Sin embargo, hasta el momento el porcentaje de red vial concesionada en Latinoamrica esmuy bajo. Los pases con un mayor porcentaje, Chile y Ecuador, apenas han otorgado el 3%.Otros pases que han concesionado tramos importantes de sus carreteras son Uruguay,Colombia, Mxico y Argentina. Ms an, el ritmo de crecimiento de las concesiones decarreteras ha venido cayendo en los ltimos aos. Entre 1989-1999 se otorgaron en promedio15 concesiones anualmente y el total de concesiones entre 2000-2002 asciende tan solo a111. En Bull (2003), la desaceleracin del proceso de concesiones se explica por factorescomo el estancamiento econmico y las crisis polticas en varios pases de la regin los quecausaron el incremento de las tasas de inters y redujeron el nivel de inversiones.

Asimismo, Bull seala que debido a las caractersticas del trfico latinoamericano solo el 3%de la red vial total de varios pases latinoamericanos es concesionable sin subsidio. En

1 Alberto Bull, Concesiones para la provisin de infraestructura de transporte: Desafos para Amrica Latina,CEPAL-PROINVERSION, Lima, Noviembre 2003.


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trminos de la red pavimentada y la red nacional, este porcentaje asciende a 20% y 10%,respectivamente. Los gobiernos que se han mostrado a favor de la concesin de carreterascomo los de Chile o Ecuador ya habran concesionado sus tramos ms rentables, razn porla cual el nmero de proyectos concesionables se habra reducido.

Otro factor que medr el inters de los gobiernos de la regin menos familiarizados conproyectos de concesiones fue el fracaso de procesos que involucraban concesiones de variostramos de carreteras como los llevados a cabo en Mxico y Colombia.

A continuacin se revisa brevemente algunos procesos latinoamericanos de concesiones y seincluyen los principales resultados que se extraen de las evaluaciones de impacto para trescasos: Ghisolfo para los casos del tnel El Meln de Chile y Acceso Norte Buenos Aires yChaparro para el caso del Desarrollo Vial para el Norte de Bogot. Estos estudios fueronrealizados con la metodologa desarrollada por Ian Thompson2, miembro de la Divisin de deRecursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL. Las experiencias de los pases sealanque los problemas ms graves tuvieron lugar en los primeros procesos. Con el tiempo, losnuevos proyectos de concesin han tomando en cuenta esas experiencias.

1. Colombia3

En Colombia se emprendieron tres generaciones de planes viales. El Instituto Nacional deVas (INVIAS) es el encargado de otorgar en concesin y de vigilar los procesos.

Generacion Mecanismo

Fuente: INVIAS, Instituto Nacional de Vas, Colombia

Plazo Variable

(ingresos

acumulados)

Concesiones de carreteras en Colombia

Cuadro N 2

Malla Vial del MetaBriceo -Tunja-Sogamoso

Girardot-Espinal-Neira+Desarrollo del Oriente de

Medelln y Valle del Rio Negro

Primera

Generacion

Segunda

Generacion

Tercera

Generacin

Armenia-Pereira-Manizales

El Vino-Toba Grande-Puerto Salgar-San Alberto

Barranquilla-Cienaga

Zipaquir- Ye de Cinaga

Buga-Tulua-La Paita

Desarrollo Vial del Norte de Bogot

Fontibn-Facatativa-Los Alpes

Plazo Fijo

Los Patios-La Calera- Guasca y Salitre-Sopo-Briceo

Bogot-CquezaBogot (Puente El Cortijo)-Siberia-La Punta-El Vino

Malla Vial del Meta

Proyecto concesionado

Santa Mara-Riohacha-Paraguachn

Barranquilla-Cienaga

Cartagena-Barranquilla

La primera generacin de concesiones se desarroll entre 1993 y 1997. La rapidez con laque fueron concesionados los proyectos de esta primera etapa no permiti realizar buenasproyecciones de trfico ni de inversiones4. De acuerdo a estas estimaciones, se saba que

2Concesiones de carreteras: Una metodologa para su evaluacin Boletn FAL. CEPAL. Noviembre 2002.

3 La mayor parte de la informacin de los procesos de concesiones colombianas ha sido extraa de MauricioCrdenas, Conferencia Avances y desafos de la provisin de infraestructura en Amrica Latina. LAURIN, Lima,

Setiembre 20034Incluso no evaluaba el financiamiento de los licitantes, ni estableca mecanismos de solucin de controversias,reglas de pago de las garantas, ni procedimientos de expropiacin.


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slo 2 carreteras de las 11 contaban con un trfico mayor a 5000 vehculos/da5. Como eltrfico esperado era muy bajo, el Estado tuvo que financiar parte de la inversin de losproyectos para que fueran financieramente viables6. El Estado brind adems grandescoberturas de riesgo como un nivel mnimo de ingresos, nivel mnimo de trfico o un piso alas tarifas de peaje. Adems, otorg garantas parciales (generalmente de 30%) por la posible

existencia de sobrecostos de construccin en 9 de los 11 casos y asumi la responsabilidaden la adquisicin de predios y de licencias ambientales.

Como el trfico haba sido sobreestimado y existieron sobrecostos7, se ejecutaron casi el100% de las garantas otorgadas por el Estado. Esto deriv en la ampliacin de los plazos dela concesin, la autorizacin de mayores cantidades de obra y la aceptacin de aplicar tarifasdiferenciales.

En total, la primera generacin de concesiones implic el pago de compensaciones por unmonto aproximado de US$ 134 millones del 2003 (equivalente al 25% de los montos deinversin iniciales8).

Chaparro9evalu la concesin Desarrollo Vial para el Norte de Bogot (Devinorte) formaba

parte de la primera generacin de concesiones. Este consista en la rehabilitacin,ampliacin, operacin y mantenimiento de 46.7 Km. de va. Segn sus resultados, la mejorade la calidad de la va trajo beneficios a los usuarios equivalentes a US$ 48 millones y elconcesionario obtuvo una tasa interna de retorno de ms de 13%. Sin embargo, el Estadoresult perjudicado dado que tuvo que compensar al concesionario por los sobrecostos encumplimiento de las garantas otorgadas en el contrato. El resultado del flujo neto delgobierno a precios corrientes acumula un saldo negativo de US$ 44 119. Considerando lasociedad en su conjunto, Chaparro determina que la concesin no fue rentable: el valorpresente neto asciende a US$ 20, 95 y la tasa interna de retorno apenas alcanza el 8,4%.

En la segunda generacin de concesiones se trat de corregir los errores cometidos en elprimer proceso de manera de minimizar los riesgos del proceso y mejorar su distribucinentre gobierno y concesionario. Para ello, se realizaron estudios de ingeniera antes de lacontratacin, estudios de demanda realizados por entidades de prestigio internacional, secomplet la consecucin de licencias ambientales y fichas prediales antes de iniciar laconstruccin y se modificaron los mecanismos de adjudicacin y el esquema de garantas. Encuanto al proceso de licitacin, se determin que el plazo de concesin fuera variable y quedependiera del tiempo necesario para que el concesionario recaudara los ingresossolicitados. En cuanto a las garantas, el riesgo de construccin lo cubra el concesionario,excepto en los casos de alto riesgo geolgico (construccin de tneles); se ofrecierongarantas para proteger al concesionario del riesgo de demanda y del cambiario pero en lalicitacin los postores indicaban si las requeran o no; la responsabilidad de compra, entrega ymayor valor de los predios fue asignada a INVIAS; finalmente, el concesionario deba tramitartodos los permisos y licencias con excepcin de las ambientales.

Las caractersticas del tercer proceso de concesin son similares a las del segundo pero semodificaron algunos aspectos de la distribucin de riesgos. As, la gestin de compra depredios deba realizarla el gobierno y la expropiacin y mayor valor estaban a cargo del

5 El estndar internacional establecido en un estudio del Banco Mundial (1998) indica que una carretera esfinancieramente viable si tiene un trfico vehicular diario de por lo menos 5000 vehculos.

6 Los pagos poda darse en especies, como carreteras ya construidas las cuales generaran ingresos y solo debanser mantenidas, o en dinero en efectivo.

7Fue necesario realizar inversiones por montos mayores a los presupuestados.

8Se trata de compensaciones por concepto de ajuste de diseo, mayores cantidades de obra, reevaluacin depredios, gasto por cumplimiento de ingreso mnimo y otros.

9 Irma Chaparro, Anlisis Preliminar del caso: Desarrollo vial para el Norte de Bogota. Seminario Internacional.Concesiones para la provisin de Infraestructura de transporte. Desafos para Amrica Latina. CEPAL -PROVINVERSION. 2003


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INVIAS. Adems, se acord que la modificacin de las licencias ambientales estaba a cargodel concesionario. En cuanto al riesgo comercial, se cre un soporte de ingresos para elservicio de deuda. Este soporte cubre la inversin, operacin, mantenimiento y servicio dedeuda en los periodos de mayor iliquidez. Con respecto al riesgo cambiario, INVIAS otorggarantas parciales para la deuda en moneda extranjera que se haca efectiva en los periodos

de estrechez del flujo de caja.A pesar de los avances, esta generacin coincidi con un descenso de la entrada decapitales a Colombia. Como no existan garantas de tipo de cambio e intereses, en el ao1999 se replante la posicin del Estado debido a que el acceso al financiamiento externopara los concesionarios locales estaba casi cerrado. Para asegurar el financiamiento, elconcesionario poda acceder a un fondo rotativo en los perodos de mayor estrechezeconmica de los flujos de caja.

2. Mxico10

Mxico inici una primera etapa de concesiones en 1989 y en parte usando la experienciaadquirida, implementa un nuevo programa de concesiones en el 2001.

Algunas de las caractersticas principales de las primeras concesiones son las siguientes: elmecanismo de concesin utilizado fue menor plazo, es decir, el periodo de concesin eradeterminado en el momento de la licitacin; los proyectos fueron otorgadas a particulares y aotras instituciones del gobierno; se estableci que deba existir una carretera sin peajeparalela a cualquier carretera con peaje y se determin la tarifa mxima que deba sercobrada.

El Estado garantiz los niveles de trfico y parte de los costos estimados, de modo que elconcesionario poda exigir una extensin del trmino del contrato si los costos eran mayoresa los estimados o si la demanda no era suficiente. En este caso, aunque el Estado nodesembolsara fondos directamente se generaban incentivos para renegociar el contrato yextender el plazo de la concesin.

Dado que se licit por menor plazo, los concesionarios asignaron a los peajes las tarifasmximas para poder recuperar su inversin. Esta estructura tarifaria origin un menor flujo detrnsito que deriv en el congestionamiento de las rutas alternas y en una recaudacin menora la esperada.

Los estudios de los casos demuestran que las proyecciones de costos y de demanda distaronmucho de los efectivamente registrados11. Ms an, la crisis mexicana de mediados de los 90ocasion severos problemas financieros para los concesionarios que hicieron inviables a lasempresas. En este estado de crisis, el gobierno tuvo que intervenir y asumir los pasivos delas empresas que ascendieron a cerca de US$ 7,439.44 millones. En total, 23 de las 31empresas concesionadas tuvieron que ser rescatadas por el Fideicomiso de Apoyo alRescate de Autopistas Concesionadas (FARAC)1213.

10Vase Mexicos Private Toll Road Program Kennedy School of Government, Case Program. Harvard University(1997) y A retrospective on the mexican toll road program, Public Policy for the private sector, Note N125,Setiembre 1997.

11El costo de construccin promedio fue hasta un 24.7% mayor al proyectado, y el nivel de trfico alcanz, enpromedio, tan slo un 68% del flujo originalmente garantizado por la STC. Tomado de Mexicos Private Toll RoadProgram Kennedy School of Government, Case Program. Harvard University (1997)

12 Para retomar la operacin de las concesiones, el Gobierno Federal apoyado por otras instituciones, realizauditoria independientes para determinar los montos de indemnizacin a pagar a los antiguos concesionarios. ElFARAC asumi pasivos en crditos bancarios por 35,776.8 millones de pesos a precios de agosto de 1997.Adicionalmente, para liquidar las cuentas por pagar de los proyectos, se emitieron Pagars de IndemnizacinCarretera (PICs) por 22,104.1 millones de pesos de esa misma fecha. Informe de Labores de la Secretara de

Comunicaciones y Transportes de Mxico, 1998.13 Ricardo Snchez, Concesiones para la provisin de infraestructura de transporte: Desafos para AmricaLatina, CEPAL-PROINVERSION, Lima, Noviembre 2003.


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Como consecuencia de los problemas mencionados, Mxico redise por completo suesquema de concesiones de infraestructura vial de modo que la nueva propuesta mejorara ladistribucin de los riesgos y responsabilidades de los participantes, as como el compromisoque el Estado deba asumir con los proyectos. El Programa Sectorial de Comunicaciones yTransportes 2001-2006 plante dar ms transparencia al proceso de concesin, delimitar los

riesgos con ms claridad y preparaba con mayor antelacin los estudios pre-contractualesnecesarios14. El Estado no se interes en proponer mecanismos de licitacin a plazo variabley mantuvo su esquema de concesiones por plazo fijo.

3. Argentina15

El proceso de concesin de carreteras argentinas se ha llevado a cabo en etapas: la primeraetapa se realiza entre 1989-1992; la segunda, durante 1993-1995 y la tercera entre 1997 y1998. En el primer programa se concesionaron 12 carreteras interurbanas, es decir, setrataba de proyectos financieramente rentables. La variable de licitacin ms importante fue elmayor pago al Estado. No se dieron garantas de ingresos por peaje ni se determincompartir los beneficios de la explotacin de las vas pero se instituy una clusula tope paralos beneficios: si sta era alcanzada, los peajes se deban reducirse o el concesionario deba

realizar mayores inversiones. Adems, los peajes fueron indexados al nivel de la inflacin yse acord un ndice de calidad con el que se controlara la calidad de la va.

Pocos meses despus se produjo un cambio del rgimen cambiario que afect lascondiciones econmicas originales de los contratos. Asimismo, se determin que los usuariosestaban pagando tarifas muy altas ya que el concesionario haba colocado estratgicamentesus garitas muy cerca de las ciudades para capturar un mayor trfico. Como consecuencia,los contratos tuvieron que ser renegociados: se redujeron las tarifas, se relocalizaron lasgaritas y se eliminaron los pagos al Estado. Ms an, se acord que el gobierno otorgarasubsidios por US$ 57 millones a las empresas concesionarias.

Ms tarde, el crecimiento del flujo vehicular gener congestin y se necesitaron nuevasinversiones para ampliar las vas. Debido a ello, los contratos se renegociaron nuevamente yse determin la extensin del plazo de concesin. En los casos en que el crecimiento de lademanda exige mayores inversiones, en la mayora de los casos se renegocia el contratopara que el concesionario las realice. Sin embargo, es posible que en estas condiciones elgobierno resulte perjudicado ya que el concesionario tiene mayor poder de negociacin y seacuerden los trminos ms favorables para su empresa. Por ello, lo mejor en estos casos escompensar al concesionario por el trmino anticipado de la concesin y licitar el nuevoproyecto.

El segundo grupo de concesiones estaba compuesto por las vas de acceso a Buenos Aires.El factor de competencia fue el menor peaje y en el contrato tampoco se incluyeron garantasde ningn tipo pero s una clusula que limitaba los beneficios del concesionario. Como en elprimer grupo de concesiones, el gobierno no supervis la localizacin de las garitas que

deban construirse y los concesionarios las colocaron con el fin de maximizar la recaudacinde ingresos, encareciendo de esa forma el costo del viaje y perjudicando a los usuarios.Adems, los costos de administracin resultaron siendo muy elevados, probablemente paraevitar superar el lmite de la clusula de beneficios

Francisco Ghisolfo evalu el caso de la concesin del Acceso Norte Buenos Aires. Elcontrato fue suscrito en mayo de 1994. Los resultados muestran que los usuarios sebeneficiaron de la concesin: en promedio, los beneficios por mejora en calidad de la varesultaron siendo 1.71 veces el pago por peaje. Con respecto al concesionario, el proyecto legenera una rentabilidad creciente a lo largo de los aos, que en promedio asciende a 13.4%.Desde el punto de vista del gobierno, la recaudacin financi el costo de la regulacin del

14 Vase para ms detalles del nuevo plan Nuevo Esquema de Concesiones de Autopistas de Cuota de laSecretara de Comunicaciones y Transportes del Gobierno de Mxico (2000).

15Basado en Engel et al. (2003).


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concesionario y el Estado no requiri realizar inversiones por lo que el resultado para elEstado fue positivo. Finalmente, Ghisolfo calcula una tasa de retorno social para el proyectoalta que asciende a 31%. Al parecer, el proyecto era altamente rentable, por lo que, a pesarde los gastos adicionales y el mayo peaje, todos los agentes resultaron siendo beneficiados.

Entre 1997 y 1998 se entregaron en concesin dos proyectos BOT: la Conexin Fsica entrelas ciudades de Rosario (Santa Fe) y Victoria (Entre Ros) y la Autopista Parque PresidentePern (Arco del Sudoeste).

El proyecto de concesin de la conexin Rosario-Victoria requiri un subsidio del gobierno deUS$ 207, 1 millones para la construccin, es decir, cerca del 60% del monto de inversin querequera el proyecto. El plazo de concesin se estableci en 25 aos y durante los primeroscuatro se realizaran los trabajos de construccin.

4. Chile

En Chile se han realizado desde inicios de la dcada anterior 24 concesiones de carreteras,que representan 2.9% de la red interurbana, 14% de la red pavimentada y 10% de la redbsica.

El objetivo del programa de concesiones era modernizar la red bsica. El esquema deconcesiones utilizado en Chile fue el BOT (Build-Operate-Transfer). La lista de las carreterasconcesionadas se muestra en el siguiente cuadro.

Ao

1993

1994

19951995

1995

1996

1996

1996

1997

1997

1997

1997

19981998

1998

2000

2000

2000

2001

2002

20022003

* Debido a que an no se ha dado inicio a la construccin, el contrato no estpa disponible

Fuente: Coordinacin General de concesiones - Chile, EFG (2003)

*

Concesiones de carreteras en Chile

Cuadro N 3

*

*

*

*

*

*

Plazo Fijo-Menor Peaje y Mayor pago al Estado

Plazo Fijo-Menor Peaje y Mayor pago al Estado

Plazo Fijo-Mayor pago al Estado

*

Acceso Nor Oriente a Santiago

Plazo Fijo -Mixto

Plazo Fijo- Menor Subsidio al Estado

Plazo Fijo-Menor peajePlazo Fijo-Menor Peaje

Plazo Fijo-Menor Peaje

Plazo Fijo-Menor Peaje y Menor Trmino

Plazo Fijo-Menor Peaje y Menor Trmino

Proyecto concesionado Mecanismo de concesin

Camino Internacional Ruta 60 CH

Plazo Fijo-Menor Peaje

Plazo Fijo-Mayor pago al Estado

Plazo Fijo-Menor peaje y menor trmino

Plazo Fijo-Menor Peaje y mayor pago al Estado

Plazo Fijo-Menor Peaje y mayor pago al Estado

Plazo Variable - Mayor Pago al Estado

Ruta Interportuaria Talcahuano-Penco

Plazo Fijo-Menor Peaje, menor trmino y mayor

pago al EstadoCamino Santiago-Los Andes

Amrico Vespuccio- Tramo Sur (Ruta 78 Autopista

del Sol- Avenida Grecia) 2001

1996

Amrico Vespuccio Tramo Nor-Poniente (Ruta 78

Autopista del sol- El Salto) 2002

Sistema Oriente-Poniente, Costanera Norte

Variante Melipilla

Ruta 5, Tramo Santiago-Talca

Ruta 5, Tramo Collipuli - Temuco

Red Litoral Central

Sistema norte - Sur, Eje General Vasquez

Ruta 5, Tramo Los Vilos - La Serena

Ruta 5, Tramo Temuco- Rio Bueno

Ruta 5, Tramo Rio Bueno - Puerto Montt

Ruta 5, Tramo Santiago- Valparaiso

Acceso Vial Aeropuerto Arturo Merino Benites

Ruta 5, Tramo Chlln-Collipulli

Tunel El Melon

Camino de la Madera

Acesso norte Concepcin

Ruta 5, Tramo Nogales - Puchuncav

Ruta 78, Tramo Santiago - San Antonio

Ruta 5, Tramo Talca-Chilln

Ruta 5, Tramo Santiago -Los Vilos


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El Tnel El Meln (1993) fue la primera va dada en concesin. Fue la nica en utilizar unmecanismo de licitacin mixto en el que se analizaba el promedio ponderado de seisvariables: subsidio anual pagado al Estado; nivel y estructura de 6 peajes; plazo de laconcesin; garanta de ingreso mnimo; grado de riesgo de construccin adoptado por elconcesionario; servicios adicionales. Los cuatro postores escogieron el plazo y el peaje ms

alto. Al final, la concesin fue otorgada al postor que ofreca el mayor pago anual al Estado.Los resultados de la licitacin mostraron gran dispersin16lo que evidencia que no hubo unaadecuada preseleccin de los participantes.

Se fij una tarifa de peaje mxima, sin embargo, el concesionario cobr tarifas muy pordebajo de sta para poder competir con la va alterna, ms larga pero gratuita. An as, eltrnsito realizado fue un 15% menor al proyectado. Como resultado, las desviaciones detrfico causaron que la empresa concesionaria no pueda afrontar a cabalidad el pago alEstado al que se comprometi en la licitacin. Las presiones de renegociacin y de ejecucinde garantas dieron por esta razn.

Francisco Ghisolfo (2001) realiz la evaluacin de esta concesin y calcul los beneficios delos usuarios, del concesionario, del gobierno y la tasa interna de retorno del proyecto con

concesin y sin concesin, es decir, bajo administracin pblica. Ghisolfo seala que laconcesin fue favorable para los usuarios dado que redujo el tiempo de viaje, el nmero deaccidentes y el costo de operacin de los vehculos generando beneficios mayores al costodel peaje. El gobierno tambin gan con la concesin: ste percibi anualmente el pagoofrecido por el concesionario en la licitacin, el pago por los servicios de supervisin de laentidad reguladora, los impuestos sobre las utilidades y financi sobrecostos de la etapa deconstruccin. El valor presente de los beneficios del gobierno asciende US$ 22 915 857. Sinembargo, el resultado para el concesionario no fue positivo debido a que el pago ofrecido alfisco demandaba gran parte de los ingresos de la explotacin de la concesin. El valorpresente del flujo de caja del concesionario compuesto por los ingresos, los costos deexplotacin, los gastos financieros y el pago al fisco registra una prdida para la empresa deUS$ 2 783 425. En conclusin, Ghisolfo determin que la concesin benefici a la sociedadpero que el proyecto hubiese registrado una tasa de retorno social mayor si hubiese sidorealizado por el Estado.

Como se observa en el listado de concesiones chilenas, muchas de las vas fueron licitadaspor menor peaje, ya que el objetivo del Estado era mantener las tarifas bajas. Los problemasde desviacin de trfico o de congestin se controlaban imponiendo bandas en las que podafluctuar la tarifa ofertada por los postores. Adems, al fijar el perodo y una tarifa mnima, elgobierno trataba de garantizar un cierto nivel de ingreso para evitar renegociaciones porproblemas de liquidez. Sin embargo, en muchos casos, sobre todo en aquellos en los que noexiste una va alternativa, la demanda por el servicio es casi inelstica por lo que establecer

una tarifa baja no asegura un incremento considerable del flujo vehicular.En ambas modalidades de concesin por plazo fijo, el Estado asuma gran parte del riesgo dedemanda a travs de la introduccin en el contrato de garantas de ingreso mnimo. De esamanera, si se haba sobreestimado la demanda, el gobierno aseguraba al concesionario uningreso mnimo que cubra, por lo menos, el 70% de la inversin y de los costos de operacinestimados que en el mayora de los casos implicaba el 100% de la deuda incurrida por losoperadores.

16Endesa y otros, 894.935; Chiquinta y otros, 365.564; Belfi y otros, 290.09; Dragados y otros, 5.124. FranciscoGhisolfo, Concesiones para la provisin de infraestructura de transporte: Desafos para Amrica Latina, CEPAL-PROINVERSION, Lima, Noviembre 2003.


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En la mayor parte de los casos, existe una contrapartida a la garanta del gobierno: parte deingresos por encima de los proyectados que incrementan el nivel de la tasa interna de retornose entregan al gobierno. Es decir, las garantas funcionan hacia ambos lados17.

La concesin Santiago-Valparaso realizada en 1998 es una de los pocos proyectos que hansido licitados por el menor valor presente de los ingresos y en los que el plazo de laconcesin es variable. Bajo esta forma de licitacin, gana el postor que solicita el menor valorpresente de los ingresos y la concesin termina cuando el valor presente de la recaudacindel peaje alcanza el monto solicitado por el postor. En este contrato no se otorgaron garantasde trfico mnimo. Es decir, a diferencia de los contratos de concesin por plazo fijo, elgobierno no se hace de pasivos contingentes. El trmino de la concesin es variable pero laconcesin no puede prolongarse indefinidamente: se fija un plazo mximo de 25 aos.

A diferencia de los contratos a plazo fijo en los que las indemnizaciones son negociadas apuertas cerradas, el mecanismo por menor valor presente facilita la determinacin del pago apartir del ingreso solicitado y de la parte aun no cubierta de la inversin.

IV. PROCESO DE CONCESIN DE LA CARRETERA AREQUIPA MATARANI

En la presente seccin se introduce a la carretera materia del estudio. En primer lugar, sepresentan los antecedentes del proceso y los planes y concesiones viales posteriores alproceso. Luego, se analiza la importancia de la va para el desarrollo de la regin Sur y parael resto del pas. En tercer lugar, se describe y critica el proceso que dio origen a laconcesin. Esta seccin es sumamente importante para el posterior anlisis del impacto de lava ya que la evolucin de una concesin de infraestructura es consecuencia del proceso delicitacin mediante el que fue elegido el concesionario, de la formulacin del contrato y de lasposteriores modificaciones del mismo.

1. Antecedentes de la concesin de la carretera Arequipa-Matarani y evolucinposterior del proceso de concesiones

A inicios de la dcada del noventa, la infraestructura de transporte se encontraba en estado decrisis: tan slo el 8% del sistema nacional de carreteras se encontraba en buen estado, el 16% seencontraba en estado regular y el 76% restante en mal estado18. En estas condiciones se hacaimposible la articulacin de las diferentes actividades econmicas del pas. Ms an, no secontaba con un plan dirigido a superar esta situacin ni mucho menos con los recursoseconmicos necesarios para recuperar la infraestructura19 .

Ante esta situacin, en 1990 el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) desarroll unplan de emergencia vial para la rehabilitacin de la Red Vial Nacional. El objetivo del programa eradevolver a las vas las condiciones mnimas de transitividad para el normal desarrollo de lasactividades del pas. Se rehabilitaron varias carreteras importantes y se construyeron tramosadicionales. Los proyectos fueron financiados con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo(BID), del Banco Europeo de Inversiones, de la Corporacin Andina de Fomento y del TesoroPblico20. Asimismo, se desarrollaron proyectos para mantener la infraestructura de transporte,

17 En algunos casos se introdujeron seguros de trnsito a los que los concesionarios tienen derecho luego depagar una prima por el monto asegurado. Si los ingresos no cubren los gastos se extiende o se acorta el periodode concesin segn el valor presente de los ingresos.

18 Entrevista a Henry Zaira, experto en concesiones de carreteras del MTC.

19 El presupuesto destinado al Ministerio de Transporte, Comunicaciones, Vivienda y Construccin para los aos1990, 1991 ascenda apenas a US$ 25 millones de dlares (para el 2004, el monto del gasto destinado solo al

Ministerio de Transporte y Comunicaciones es aproximadamente US$ 326 millones). Poltica de concesionesviales. Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2000)

20 En febrero de 1992 se firm el primer contrato entre el gobierno peruano y el Banco Interamericano deDesarrollo para la rehabilitacin de la carretera Panamericana. El contrato ascendi a US$ 366 millones, US$210


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propiciar la integracin del norte, centro y sur de nuestro territorio, mejorar los caminos rurales ypara rehabilitar los tramos crticos de carreteras longitudinales y transversales del pas.

Paralelamente a los trabajos emprendidos por el gobierno en el sector transporte, a inicios de ladcada de los noventa se inicia una poltica de atraccin de la inversin extranjera eninfraestructura que incluy la creacin de un marco legal adecuado para asegurar al inversionistaextranjero estabilidad legal y econmica. En este contexto, en 1991, mediante D.L.674 se crea laComisin de Promocin de la Inversin Privada (COPRI). En 1991 se promulg el D.L.758 para laPromocin de las Inversiones Privadas en Obras de Infraestructura de Servicios Pblicos; en1996, el D.L. 839 que crea la Comisin de Promocin de Concesiones Privadas-PROMCEPRI ylos decretos supremos D.S. 059-96-PCM y el D.S. 060-96-PCM que regulaban la entrega enconcesin de obras pblicas de infraestructura.

En transporte de carreteras, se promueve la participacin privada en el financiamiento,mantenimiento y ampliacin de la infraestructura vial a travs del desarrollo de proyectos deconcesin de vas con rentabilidad atractiva para los inversionistas.

En el ao 1994 se convoc a licitacin la primera concesin de carreteras: Arequipa-Matarani. La

concesin se licita de manera aislada e individualmente, es decir esta licitacin no form parte deningn paquete de concesiones (esta experiencia fue una suerte de piloto del programa deconcesiones a realizarse). La concesin se entrega, como detallaremos ms adelante, a laempresa Graa y Montero S.A.

Algunos aos despus, en 1997, el rea de Concesiones Viales del Ministerio de Transportes yComunicaciones disea el programa de concesiones de carreteras. El programa estabaconstituido por 12 redes viales. Entre los criterios ms importantes para seleccionar las redesconcesionables se distinguen la viabilidad financiera del proyecto y su importancia para eldesarrollo de la red vial. Con respecto al primer criterio, cada red agrupaba tramos de carreterasde trfico rentable y no rentable que se encontraban dentro del mismo mbito geogrfico. Conrespecto al segundo, se priorizaron aquellos tramos que cruzaban transversalmente el territorionacional ya que no existen muchas de estas vas a pesar de su importancia para la comunicacindel pas.

En el siguiente cuadro se presentan las 12 redes viales. En cada red se agrupaban vasrehabilitadas y vas por rehabilitar o por asfaltar.

Red Tramo km

1 Tumbes - Piura - La Tina, Autopista Piura-Sullana 580

2 Chiclayo-Piura-Olmos 639

3 Trujillo-Chiclayo-Cajamarca-Chota 620

4 Pativilca-Trujillo-Huaraz 788

5 Lima-Pativilca-Cerro de Pasco, Autopista Huacho Pativilca 605

6 Lima-Caete-Huancayo 571

7 Caete-Pisco-Pto San Martn, Autopista Cerro Azul-Pisco 289

8 Par Vial-Costanera Sur 926

9 Circuio turstico del Cuzco, Puno-Desaguadero 647

10 Par Vial-Autopista ramiro Prial 154

11 Nazca-Caman-Puerto San Juan 570

12 Intercambio La Oroya-Hunuco-Tingo Mara 469

Fuente: MTC

Programa de concesiones de carreteras

Cuadro N 4

fueron aporte del BID y US$156 millones fueron suministrados por fondos del Banco Europeo de Inversiones, la

Corporacin Andina de Fomento y el Tesoro Pblico. Un segundo prstamo por US$556.7 millones (US$252millones aportados por el BID y US$304.7 por el Banco Europeo de Inversiones, la Corporacin Andina deFomento y el Tesoro Pblico) se utiliz para continuar con las obras de rehabilitacin y mejoramiento de tramoscrticos de las carreteras longitudinales y transversales del pas.


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El proyecto en conjunto involucraba una inversin total de US$ 1 437.34 millones, 97% cubiertapor el sector privado y 3%, por inversin pblica21.

Los tramos poco rentables encarecan los proyectos: la tarifa bsica estimada por el SINMAC para

enfrentar los costos de mantenimiento rutinario, peridico, control de pesos y rehabilitaciones fuede US$1.6 por cada 100 km que finalmente ascendera a US$ 2 una vez que los contratistascumplieran con los compromisos de inversin. Si consideramos que en esa poca la tarifa depeaje en cualquier garita nacional era 5 soles, es decir, US$ 2.33 por cada 200 km 22, la tarifapropuesta de US$ 2 era muy alta.

Dado que la tarifa era uniforme para todos los proyectos, se ajust el plazo de la concesin y elporcentaje de la inversin financiado por el Estado de modo que la tasa de rentabilidad referencialse aproximaba al 15% en cada caso. Se establecieron plazos de concesin con un mnimo de 10aos y mximo de 30 aos ya que se esperaba que los inversionistas no aceptaran plazos deconcesin mayores debido al riesgo-pas. El Estado cofinanciaba entre 5% y 25% de lainversin23. Adicionalmente, se determin que se destinara una parte de la recaudacin de los

peajes al Fondo Vial, fondo al que se destina la recaudacin por los servicios de infraestructura detransporte que brinda el Estado y cuyas aportaciones sirven para el desarrollo y mantenimiento dela infraestructura vial pblica .

Sin embargo, debido a la escasa experiencia en procesos de concesin de infraestructura detransporte, la planificacin del programa se prolong hasta el ao 2000 cuando los sucesospolticos lo retrasaron an ms.

Asimismo, el programa tuvo que ser rediseado por el Comit Especial de la Red Vial Nacional.Bsicamente, el rediseo implic la divisin de algunas redes viales debido a que la inclusin detramos poco rentables encareca el proyecto, obligando que los peajes se elevaran demasiado.

La primera va que el gobierno ofrece en licitacin es el tramo rentable de la red Vial 5, el tramoAncn-Huacho-Pativilca en la Panamericana Norte24. El efecto inmediato de la separacin de lostramos fue la reduccin de la tarifa de peaje a 1.4 ms IGV. Si bien la convocatoria a licitacin seinicia en el ao 2001, el contrato de concesin se firm mucho despus, en enero del 2003. Laempresa ganadora de la licitacin fue NORVIAL, que tal como CONCAR S.A., forma parte delgrupo Graa & Montero. El mtodo de concesin fue tambin menor plazo de concesin y este sedetermin en 25 aos. Las obras de inversin se realizaran en dos etapas de 11 y 14 aos cadauna: la primera constituye una inversin de US$ 26,4 millones y el concesionario deba realizar laconstruccin del evitamiento Huacho-Primavera y del desvo Ambar-Pativilca, el reforzamiento dela calzada entre Primavera y el desvo Ambar, los intercambios Huacho y Pativilca, los empalmesnecesarios con las vas existentes y parte de las calzadas de los puentes Huaura, Supe y Pativilca.En la segunda etapa se construiran las segundas calzadas que complementan la plataforma de laautopista, los intercambios restantes del tramo Ancn-Huacho-Pativilca y las estructuras faltantes

de los puentes Huaura, Supe y Pativilca. Esta segunda inversin ascendera a US$ 35 millones.Adicionalmente, se encuentran en proceso de licitacin la carretera Pucusana-Cerro Azul-Ica;Caete-Lunahuan, Red Vial N1, la Red Vial N 6, los Tramos Viales del Eje MultimodalAmazonas Centro de IRRSA y los Tramos Viales del Eje Multimodal Amazonas Norte de IRRSA.

21Bonifaz, Urrunaga y Wakeham (2002)

22Segn el MTC, las garitas nacionales estn distribuidas de tal manera que existe una garita cada 100km, perola tarifa involucra el viaje de ida y vuelta y no slo el viaje de ida como en el caso de las garitas privadas.

23Bonifaz, Urrunaga y Wakeham (2002)

24

Es decir, se dej de lado la carretera de penetracin Lima-Canta-Unish ya que tena muy poco trfico. En lostramos antes y despus de Canta, el flujo era de 20-100 carros al da, a diferencia de la va concesionada por laque transitan en la mayora de los tramos entre 800-2500 carros diarios. Estudio de demanda de las Redes VialesN5, 6 y 12. Comisin de Promocin de la inversin privada COPRI. Comit Especial Red Vial Nacional. 1998.


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Actualmente se requiere invertir en carreteras alrededor de US$ 5 005 millones, que significa el82% del total de la inversin requerida para transportes. En el siguiente cuadro se identifica ladistribucin de la inversin entre los diferentes tipos de vas25.

Tipo de red vial Rodadura Estado Longitud (km) Intervencin Inversin (US$ mm)

bueno 4624 -

regular 2665 rehabilitacin 444

malo 1181 rehabilitacin 295

bueno 893 -

regular 579 mejorar a asfaltado 174



malo 300 mejorar a asfaltado 90

bueno 40 mejorar a afirmado 5

regular 234 mejorar a afirmado 27

malo 1526 mejorar a afirmado 175

malo 100 mejorar a asfaltado 38bueno 0 -

regular 48 mejorar a afirmado

malo 182 mejorar a afirmado

malo 100 mejorar a asfaltado

inexsistente -

no aplica 821 asfaltado

18288

bueno 913 -



bueno 1497 -


malo 2096 rehabilitacin 189Sin afirmar total 4278 mejorar a afirmado 492

Trocha total 2852 mejorar a afirmado 456

35325

11083 -

15655 rehabilitacin 235

20171 rehabilitacin 363

46909 -

Urbana 7999 rehabilitacin 799

Fuente: Instituto Peruano de Economa. 2003

Cuadro N 5

Total

Vecinal

Nacional

Departamental

Asfaltado

Total

Total

Asfaltado

Afirmado

bueno

regular

malo

Estado actual de la red vial y requerim ientos de inversin

Total

Afirmado

Sin afirmar

Trocha

Si el Programa de Concesiones Viales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones se lleva acabo en su totalidad, la necesidad de inversin para el caso de las Redes Viales Nacionales sepodra reducir en US$ 1,498 millones, de modo que la inversin requerida ascendera a US$ 3,507millones26.

2. Importancia de la carretera Arequipa-Matarani

El departamento de Arequipa tiene una poblacin aproximada de 1113,916 y posee lasegunda produccin ms grande del pas27. La carretera Arequipa-Matarani comprende 105km y es va de comunicacin directa entre la ciudad de Arequipa y el puerto de Matarani, el

25La Brecha en infraestructura, Instituto Peruano de Economa. Lima. 2003.

26ibid.27EL PBI de Arequipa ascendi en el 2001 a S/. 6176 millones, 5% del PBI total. Compendio Estadstico 2003,INEI


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segundo puerto ms importante del pas28. La carretera est compuesta por 3 tramos:Empalme Panamericana Sur-Matarani o tramo Matarani, Arequipa-Empalme PanamericanaSur o tramo Uchumayo y la Va de evitamiento-Arequipa. Existe una unidad de peaje en cadatramo: la unidad de peaje de Uchumayo, a puertas de la ciudad de Arequipa, y la deMatarani29. El tramo de Uchumayo es particularmente importante para el comercio de

Arequipa porque es la puerta de entrada a la ciudad. Los vehculos de transporte de cargapesada, as como de pasajeros, que salen o entran a Arequipa provenientes de o con destinoal centro y sur del Per deben cruzar este tramo. Asimismo, el tramo de Matarani es una vade acceso directa al puerto y a las costas de Mollendo e Ilo 30 para los vehculos queprovienen de la ciudad de Arequipa y Puno. Finalmente, la carretera cobra particularimportancia porque es una de las vas utilizadas para el transporte de productos bolivianosde exportacin que ingresan al Per a travs de Puno y salen al Ocano Pacfico por elpuerto de Matarani. La ruta alterna, como detallaremos ms adelante, es a travs de lacarretera Ilo-Desaguadero.

3. Proceso de lic itacin de la concesin de CONCAR S.A.

El proyecto de mantenimiento y rehabilitacin de la carretera Arequipa-Matarani no se circunscribe

dentro de un esquema integral de concesin. Por el contrario, el proyecto se llev a cabo demanera aislada, sin un marco institucional adecuado31y de manera independiente del proceso deprivatizaciones y concesiones que se vena realizando en el Per.

La Direccin Regional de Transporte, Comunicaciones y Vivienda de la regin de Arequipapresent el proyecto en setiembre de 1993. Con el propsito de atender esta solicitud, el MTC, atravs del Sistema Nacional de Mantenimiento de Carreteras (SINMAC), en abril de 1994 convoca licitacin la concesin de la carretera Arequipa-Matarani con el fin de que una entidad privada seencargara por un plazo determinado de tiempo de realizar la rehabilitacin y el mantenimiento delos 3 tramos de la va.

Los postores deban entregar tres sobres cerrados. El primero contendra principalmente uncertificado de inscripcin vigente del postor en el Registro Nacional de Contratistas de ObrasPblicas a cargo de CONSULCOP y declaraciones juradas de haber inspeccionado la zona dondese localiza la carretera, de que dispone de equipos propios para realizar los trabajos y de podercontratar con el Estado.

En el segundo sobre, cada postor deba presentar informacin adicional de su empresa y lapropuesta tcnica para el proyecto. En el tercer sobre, los postores deban entregar las propuestaseconmico-financieras. Previa precalificacin de los postores, las propuestas seran evaluadas ycalificadas sobre un mximo de 100 puntos. La propuesta tcnica32 representaba 20% de laevaluacin, mientras que la propuesta econmico-financiera equivala al 80% restante.

El principal factor de competencia era el plazo de concesin que vala 70 puntos. Este no podaexceder los 12 aos. Las empresas postores deban demostrar el plazo propuesto con un flujo de

caja, cuyas caractersticas haban sido definidas por el MTC. El flujo se construa sobre la base delflujo de trfico proyectado y de la informacin legal y tributaria otorgada por el MTC.

28Alcazar y Lovatn. (2003)

29La unidad de peaje de Matarani fue creada a raz de la concesin de la carretera.

30 Proyecto de Mantenimiento y Rehabilitacin de la Carretera Matarani-Arequipa (1993). Regin Arequipa,

Direccin Regional de Transportes, Comunicaciones y Vivienda, Direccin de Vialidad, p.1.

31Durante la concesin de la carretera Arequipa-Matarani, no exista un organismo promotor de concesiones detransporte ni un ente regulador encargado de vigilar la evolucin de la concesin, tareas que en la actualidadejecuta la Agencia de Promocin de la Inversin Privada (PROINVERSION) y el Organismo Supervisor de laInversin en Infraestructura de Transporte Pblico (OSITRAN), respectivamente.

32 Esta inclua informacin sobre el plan de trabajo de la obra de rehabilitacin, el plan de mantenimiento vial, laadministracin del peaje y el ingeniero residente.


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Antes de la concesin slo exista la unidad de peaje de Uchumayo. Durante el proceso, el MTCautoriz la instalacin de una segunda garita en el tramo carretera Panamericana-Matarani y secalcul el trfico promedio. Para ambas garitas se proyect un crecimiento del flujo vehicular de2.5%. Finalmente la concesin se otorgaba a la empresa que obtuviera el mejor puntaje.

Inicialmente, se presentaron 13 empresas al proceso de licitacin33. Tres de ellas calificaron peroslo dos, Graa y Montero y Cosapi S.A., presentaron sus propuestas puntualmente y participaronde la licitacin. El plazo de concesin ofertado por Cosapi S.A. fue de 120 meses, periodo muchomayor al propuesto por Graa y Montero S.A., empresa que peda tan solo 74 meses deconcesin34.

As, en el mes de agosto de 1994 se adjudic la buena pro a G y M S.A.-GMS S.A. Asociados y seles otorg la concesin de la carretera. La propuesta econmica ascendi a S/. 12, 512 019.11 aprecios de diciembre de 1993 sin incluir IGV35.

4. Anlisis del mecanismo de licitacin util izado

Los mecanismos de licitacin existentes pueden ser agrupados en dos grupos principales: los deplazo de concesin fijo y los de plazo de concesin variable. Cuando el plazo es fijo, la eleccin del

concesionario depende de variables de competencia como menor plazo, menor peaje, mayor pagoal Estado o menor subsidio. Cuando el plazo es variable, la variable de competencia es el valorpresente de los ingresos del concesionario.

El mecanismo de licitacin utilizado en la concesin de la carretera Arequipa-Matarani fue el deplazo fijo, es decir, el plazo de concesin se fijaba durante el periodo de licitacin.Especficamente, el factor de competencia fue el menor plazo de concesin.

Una de las principales desventajas que presentan las licitaciones por plazo fijo es que ladeterminacin del plazo de concesin depende de estimaciones de demanda para largos periodosque, por lo general, alcanzan los 25 aos. El error de esta estimacin aumenta a medida que elperiodo se hace ms largo36y, por lo tanto, las proyecciones de flujo vehicular se desvan cadavez ms del trfico que efectivamente se realiza. Por ello, el proyecto de concesin llega aconcretarse una vez que el gobierno se compromete a garantizarle al concesionario un ingresomnimo por trfico, es decir, cuando el gobierno asume el riesgo de demanda. De esa manera, lasfirmas puedan encontrar financiamiento para el proyecto37. Si es necesario ejecutar la garanta y elgobierno no se encuentra en condiciones de realizar el pago a la empresa, la experienciainternacional muestra que el contrato se renegocia para extender el plazo de la concesin porencima del plazo fijo determinado al inicio del proceso.

Una de las formas de concesin por plazo fijo es la licitacin por menor periodo de concesin. Elobjetivo del gobierno es que la concesin regrese a manos del Estado lo ms pronto posible. Elgran problema que presenta este factor de competencia es que incentiva al concesionario areducir la inversin para ganar la licitacin. El concesionario realiza una inversin subptimaporque sabe que las consecuencias de la deficiente calidad de la infraestructura recaern en la

gestin del siguiente administrador de la va, ya sea pblico o privado.38

33Determinantes de los Arreglos Contractuales en la Participacin Privada en Infraestructura: el caso Peruano.Macroconsult, 2000.

34Entrevista con el Ing. Jorge Bustamante R., Gerente General de CONCAR S.A.

35En este monto se incluyeron todos los gastos necesarios de mano de obra, beneficios sociales, materiales, transporte, equipo,herramientas, gastos generales, tributos, gastos financieros, seguros, publicidad, utilidades, entre otros.

36Ello se debe a que la probabilidad de ocurrencia de un evento que afecte la especificacin del modelo es muyalta.

37 Engel et al. (1996)

38Macroconsult (2000)


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V. EL CONTRATO DE CONCESIN

En la siguiente seccin se presenta una descripcin del contrato de concesin as como un anlisisde los puntos ms importantes del mismo. Asimismo, se presentan las modificaciones al contratorealizadas hasta la fecha.

El contrato de concesin de la carretera Arequipa-Matarani fue firmado en setiembre de 1994 porel MTC y por GyM S.A.-GMS S.A. Asociados. El concesionario se comprometa a realizar lostrabajos de rehabilitacin y mantenimiento de los tramos mencionados, de explotacin del derechode peaje y de administracin general de la concesin. Fue el primer contrato a ttulo oneroso, esdecir, la empresa deba enfrentar los gastos relacionados a la concesin41.

La concesin tena una duracin original de 74 meses: durante los primeros seis meses de laconcesin se realizaran los trabajos de mantenimiento de la va y durante los siguientes sesenta yocho meses, el concesionario se comprometa a realizar el mantenimiento peridico y rutinario.

En el siguiente cuadro se resumen las caractersticas del contrato.

Tema

Fecha

Concesionario

Metodo de concesin

Plazo de concesin

rehabilitacin

Mantenimiento

Administracin de peajes

Kilometros concesionados

Propuesta econmica (en S/. de dic 93)TC Dic 93 (S/. Por US$)

Propuesta econmica (en $)

Tarifa al inicio vehiculo ligero (sin IGV)

Tarifa al inicio por eje (sin IGV)

Ajuste de tarifas

Fondo Vial

Garantas de ingreso mnimo

-atraso en la iniciacin

-atraso de obras >30%

-paralizacin total de obras

-MTC no cumple obligaciones-Interferencia en las activ

Valorizaciones

Seguro mnimo

-transitividad de tramos

-equipo en operatividad

-indeminizaciones por accidentes o enfermedad

MTC -Reconocer inv en caso se interrumpa concesin

Fin de concesin

Fuente: Contrato de concesin N 01-94-MTC/15.03.SINMAC

Cuadro N 7

Contrato de Concesin Carretera Matarani-Arequipa

Agosto-94

G y M S.A.

Menor plazo

Descripcin

74 meses

6 meses

68 meses

74 meses

105 Km

S/. 12,512,019.112.163

$5,784,567.32

S/. 3.00

S/. 2.00

IPC

10%

Modificacin de contratoPor modificacin de las condiciones econmicas y tcnicas sobre las

que se bas la Oferta Econmica

Resolucin de contrato

MTC

Concesionario

Mutuo acuerdo

Fondo Vial

MTC reconoce como max solo 10% de costos de rehabilitacin

S/. 200,000

Obligacionesconcesionario

Diciembre-00

ControversiasTribunal arbitral

Si se apela, Sala Civil de turno de Corte Superior

41Macroconsult (2000)


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Con el fin de analizar los aspectos ms importantes del contrato, se realiza el anlisis de ladistribucin de riesgos, de las penalidades e incentivos, del mecanismo de resolucin de disputasy de las modificaciones del contrato

1. Distribuc in de riesgos en el contratoLa concesin genera riesgos que pueden ser distribuidos entre el concesionario, el gobierno y losusuarios. Qu debe determinar dicha distribucin? Segn Irwin, T. et al (1999), los riesgos debenser enfrentados por aquellos agentes con ms capacidad de manejar el riesgo y de enfrentar loscostos relacionados con el riesgo. As, deben responsabilizarse de las consecuencias del riesgoaquellos agentes menos adversos al mismo, es decir, aquellos que pueden controlar mejor dichoresultado y los que pueden enfrentarlo al menor costo. De acuerdo a este criterio se analizar ladistribucin de los distintos riesgos presentes en un proceso de concesin de carreteras en elcaso de estudio.

Uno de los principales riesgos relacionados a la concesin de carreteras es el riesgo de demanda.Tanto el concesionario como el concedente realizan estimaciones del flujo vehicular que transitarpor la va durante el periodo de concesin. Por lo general, las carreteras se licitan a travs demecanismos fijos, es decir, el plazo de la concesin se determina en el proceso de licitacin. Eneste contexto, si la proyeccin del trnsito ha sido subestimada o sobreestimada, pierde el Estadoo el concesionario o ambos de acuerdo a como se ha distribuido este riesgo en el contrato deconcesin entre los participantes del proceso. En los primeros procesos de concesinlatinoamericanos, el concedente, es decir, el gobierno enfrentaba todo el riesgo relacionado acambios inesperados de la demanda. El caso de la carretera Arequipa-Matarani no es laexcepcin: todo el riesgo de demanda fue asumido por el gobierno.

En el contrato de la carretera Arequipa Matarani, exista una clusula de ingreso mnimo: elgobierno enfrentaba todo el riesgo de demanda ya que, si el crecimiento anual del flujo vehicularera menor al 2.5% proyectado por el MTC, el concesionario poda obtener la diferencia delporcentaje destinado al Fondo Vial. Si en caso este monto era menor y no alcanzaba para cubrir eldficit, el concesionario poda recaudar el resto del Fondo Vial de los siguientes periodos42.

CLCULO DE LA COMPENSACIN DE INGRESOS

Ci=0.9(Ypi-Yri), Di=0.1*Yri y Ei=E(i-1) + E(i-2) + E(i-3)+ E(i-4)

Donde Ypi es el ingreso del concesionario a partir del flujo proyectado, Yri es el ingreso del concesionario a partir del flujorealizado, Ci es el ingreso mnimo no cubierto por el ingreso realizado, Di es el porcentaje destinado al Fondo Vial y Ei es ladeuda de ingresos acumulada

En el primer periodo:

si Ci0, se cubre con Di y el resto (Di - Ci) va al Fondo Vial. Si Di


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Una opcin ptima hubiese sido distribuir el riesgo de manera que el concesionario en unescenario adverso no necesariamente recuperara todo el ingreso proyectado sino nicamente unaparte que sera financiada por el Estado. Como se mencion anteriormente, ste no fuenicamente error del gobierno peruano si no que es una caracterstica de los primeros contratosde concesin cuyo objetivo era atraer la inversin privada eliminando en lo posible el riesgo de

demanda para el concesionario.En cuanto a los riesgos de construccin, en la literatura se refieren a este tipo de riesgos paraindicar la posibilidad de que surjan imprevistos que eleven el monto acordado de la inversin delproyecto como, por ejemplo, fallas geolgicas o accidentes naturales. El concepto tambin esutilizado para referirse a los sobrecostos, es decir, a los errores en la determinacin de la inversintotal de un proyecto. Cualquier desajuste entre la inversin realizada en rehabilitacin oconstruccin y lo planificado es responsabilidad del concesionario dado que este es el agente mscapacitado para evaluar ex antelos costos involucrados en una obra de infraestructura. Slo enalgunos casos de imprevistos como desastres naturales el gobierno debera asumir parcialmenteel mayor gasto, aunque en estos lo recomendable es la contratacin de un seguro.

En el contrato de Arequipa-Matarani existen clusulas que se refieren tanto a los sobrecostos

como a los riesgos naturales. En el primer caso, la clusula octava seala que el MTC reconocahasta un 10% adicional del monto acordado de inversin en rehabilitacin. En el caso de quefuese necesario un gasto adicional, se modificaba el contrato segn la clusula quinta del mismo,la que permite la extensin del plazo de concesin. En el segundo caso, la clusula dcimosegunda indica que el riesgo por cualquier desastre natural o enfrentamiento civil no esresponsabilidad del concesionario y que se podrn modificar los trminos del contrato segn laclusula quinta. En ambas situaciones, el plazo de la concesin puede ser modificado, en cuyocaso el gobierno pierde la recaudacin por el periodo de concesin adicional o los posiblesbeneficios derivados de un nuevo proceso de licitacin ms ventajoso. En consecuencia, ambostipos de riesgos son enfrentados nicamente por el gobierno, an cuando el concesionario, comomencionamos anteriormente, est en mejores condiciones de minimizar la presencia desobrecostos dado que se trata de una empresa constructora. Si bien ni el gobierno ni elconcesionario pueden controlar un desastre natural, el concesionario como cualquier empresapuede acceder a un seguro que lo proteja del riesgo o, al menos, compartirlo con el gobierno.

El riesgo poltico se refiere a la posibilidad de que los hacedores de poltica tomen decisiones quealteren las condiciones legales o institucionales bajo las que se firm el contrato. Por lo general, laresponsabilidad por este tipo de riesgo corre a cargo del gobierno dado que este es el principalcausante.

En el caso del contrato de la carretera Arequipa-Matarani, la clusula quinta permite la negociaciny hasta la extensin del plazo de concesin para compensar a los agentes afectados por cualquiervariacin de las condiciones originales, lo que aunque no aborda explcitamente el riesgo polticopermite cubrir al concesionario contra dicho riesgo.

2. Penalidades e incentivosDebido a la existencia de asimetras de informacin, el regulador no puede controlar totalmente eldesempeo del concesionario. Por ello, una manera de incentivar al concesionario a cumplir lasmetas propuestas es introducir en el contrato penalidades e incentivos43. Para que funcionen comose espera, se deben definir claramente las responsabilidades del concesionario de forma que elregulador pueda constatar su cumplimiento. Adems, se debe determinar el grado de la pena yaque una penalidad muy severa puede perder credibilidad y una penalidad muy dbil, serconsiderada como un costo menor por un beneficio ganado.

Existen varios tipos de penalidades en el contrato: sobre retribuciones, sobre inversiones y sobrecalidad. Con respecto al primer tipo de penalidades, en el contrato de la carretera Arequipa-Matarani, no se establece una penalidad por incumplimiento de la retribucin al Estado. En cuanto

43Estache and De Rus (2000)


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a las penalidades sobre inversiones, en el contrato no se seala que la empresa deba invertir unmonto especfico sino que el concesionario debe cumplir con las metas acordadas y si elconcesionario incumple injustificadamente los plazos de inicio de los trabajos, se atrasa laejecucin de las obras o estas se paralizan, el contrato puede ser resuelto y se ejecuta la cartafianza de garanta de cumplimiento del contrato. En este punto, la amenaza de resolucin del

contrato es una medida poco creble y, por lo tanto, inefectiva. En cuanto a las penalidades sobrecalidad, en la clusula trece se seala que el concesionario est obligado a mantener en buenestado de transitividad los tramos que componen la concesin, de acuerdo a lo establecido en eltem III de las basas de licitacin. Sin embargo, ni en el contrato ni en las bases se determinacmo se evaluar la calidad de la va y, por ende, tampoco se introducen penalidades porincumplimiento.

En el contrato de concesin original no se incluyen incentivos para el concesionario pero s en lasegunda Addenda del contrato. La finalidad de los incentivos en este caso era evitar el alzainmediata de los precios a raz de la incorporacin del pago del impuesto al IGV en los peajes deCONCAR. El mecanismo consista en que la empresa se beneficiaba con una extensin del plazode concesin de mximo 13 meses si las tarifas de peaje no crecan en todo el porcentaje

correspondiente al 18% del IGV. La empresa respondi a los incentivos y el peaje por eje semantuvo constante entre noviembre del 2000 y noviembre del 2002 y luego el crecimiento fuemenor de modo que la empresa logr acumular la extensin total del plazo permitido. Enconclusin, se logr el objetivo de retrasar el crecimiento de las tarifas pero no se pudo evitar quelas tarifas crecieran luego de cumplidos los plazos.

3. Mecanismo de resolucin de disputas

Dado que en la mayora de procesos de concesiones se presentan disputas, las partes acuerdanen el contrato un mecanismo de resolucin de disputas (Worldbank 1998).

Los mecanismos pueden ser de 3 tipos: judiciales, administrativos y de arbitraje. Los primeros noson considerados apropiados ya que un proceso judicial puede ser largo y caro y enfrentar a laspartes de manera definitiva. Adems, las cortes no cuentan necesariamente con los conocimientostcnicos e incluso pueden ser corruptas. El mecanismo administrativo es ptimo en casos en losque se trate temas de polticas pblicas y requieren tiempo para resolverse, requieren deconocimientos tcnicos e involucra a muchas partes. El mecanismo ms utilizado es el arbitraje.Se prefiere este mecanismo ya que las reglas de arbitraje son ms estables por lo que elinversionista sabe con bastante antelacin cmo se resolvern futuras disputas con el concedente.

En la clusula diecisis del contrato se encuentran los mecanismos de resolucin de disputas. Depreferencia, cualquier controversia ser resuelta a travs de una negociacin directa y amistosaentre las partes. Si esto no fuese posible, la discrepancia ser sometida a arbitraje de derecho. Eneste caso, cada parte deber elegir un rbitro y los dos rbitros nombrados designarn al terceroque presidir el tribunal arbitral. Las partes podrn apelar el fallo del tribunal en la Sala Civil deTurno de la Corte Superior de Lima. Si bien las disputas son sometidas a juicio arbitral, la solucin

impuesta puede ser modificada a travs de un proceso judicial, que implica los problemas antesmencionados. Es decir, la decisin final est en manos del poder judicial si la solucin del rbitrono llega a satisfacer a las partes. Hasta el momento, ninguna discrepancia ha pasado a ser tratadaen el poder judicial. Posiblemente, las partes reconocen los problemas del sistema y, por ende,tienen incentivos para evitar acudir a esta ltima instancia. Por lo tanto, a pesar de que en elcontrato se permite el mecanismo judicial como salida de ltima instancia, los agentes evitarnsometerse a este mecanismo debido a sus deficiencias.

4. Modificaciones al contrato de concesin

Durante la concesin, surgieron varias controversias que obligaron a la conformacin del tribunalArbitral o dieron origen a las Addendas del contrato (ver cuadro 8). A travs de dichas instanciasse modificaron los trminos del contrato de concesin para, de acuerdo a la clusula quinta,restaurar las condiciones econmico-financieras sobre la base de las que se firm el contrato. Enfebrero de 1995, GyM S.A. absorbe a GMS S.A. En la Addenda I, firmada el 21 junio, secomunica que mediante Resolucin Ministerial N 218-95-MTC/15.03 GyM S.A. transfiere la


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Proceso Fecha Causa Tema modificado

PrimeraAddenda Jun-95 Transferencia deconcesin Concesionario Conce

Extensin de plazo de concesin

Fin de la concesin

Monto de deuda


Fin de la concesin


Fin de la concesin

Seguros Poliza de seguros

Fusin CONCAR-

CORVALConcesionario

Fuente: Contrato de concesin N 01-94-MTC/15.03.SINMAC y Addendas al contrato

Cuadro N 8

12%

Tribunal

arbitralMayores obras

Regulacin

Compensacin por

peaje sujeto alpago de IGV

Deuda por IGV

Abr-98

Nov-00 Tarifa de peaje

Tercera

AddendaJul-01

Aporte por regulacin

Compensacin Fondo Vial10% de la recaudacin por

peaje

CONCAR

GyM S.A.-GMS S.A., Asociados

129 meses

Jul-05

La tarifa se incrementa de

acuerdo al IPC de Arequipa

Mayo-04

no existe

S/.200,000.00

Modificaciones al contrato de concesin

74 meses

Dic-00

peaje exonerado de IGV

Antes

Segunda

Addenda

1% d

c

Extensin

incrementoal 1

La tarifa

115 meses


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Asimismo, debido a la ambigedad de la clusula, la probabilidad de renegociacin es muy alta yeso se observa en la tercera Addenda. En el documento no se seala una justificacin para laelevacin del porcentaje de pago al gobierno por concepto de regulacin y todo parece indicar quela razn de esta medida es compensar al gobierno por los beneficios que la empresa adquiracuando se realiza la fusin.

VI. Impacto de la concesin sobre los diferentes agentes involucrados

En la siguiente seccin se desarrolla la evaluacin de la concesin. En primer lugar se presenta lametodologa con la que se cuantifica el impacto de la concesin para el co

Evaluacion Consecion Vial

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