EVALUACIÓN A NIVEL DE PAÍS República Dominicana · Dirección General de Desarrollo y...

Informe final

Volumen 1

Noviembre de 2011

Evaluación llevada a cabo en nombre de la Comisión de la Unión Europea

EVALUACIÓN A NIVEL DE PAÍS

República Dominicana

Contrato nº EVA 2007/geo-acp

Esta evaluación es encomendada por

La Unidad de Evaluación Conjunta para:

Dirección General de Desarrollo y Cooperación – EuropeAid (DEVCO) & Foreign Policy Instruments Service (FPI)

Esta evaluación ha sido llevada a cabo por Robert LeBlanc (líder de equipo), Karin Verbaken, Diego Ruiz, Barbara Massler, Martina Jacobson y Miriam Amine

Control de Calidad: Max Hennion, Director de Evaluación del Consorcio: Martina Jacobson

Las opiniones expresadas en el presente documento representan las opiniones de los autores. No son compartidas necesariamente por la Comisión de la Unión Europea o por las autoridades de los

países en cuestión.

Consorcio compuesto por

ECO Consult, AGEG, APRI, Euronet, IRAM, NCG

Líder del Consorcio: ECO Consult,

Persona de contacto: Dietrich BUSACKER

[email protected]

EVA 2007/geo-acp: Evaluación de la cooperación de la CE con la República Dominicana 2001-2009

ECO – AGEG – APRI – Euronet – IRAM – NCG

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Índice

Volumen 1

RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................................................................................... 1

MAPA DE LA REPÚBLICA DOMINICANA ........................................................................................................... VI

1 INTRODUCCIÓN................................................................................................................................ 9

1.1 ORIGEN Y OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN ........................................................................................................... 9 1.2 ALCANCE DE LA EVALUACIÓN .......................................................................................................................... 9

1.2.1 Alcance temporal y del mandato ...................................................................................................... 9 1.2.2 Alcance temático ............................................................................................................................. 10

1.3 METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN ................................................................................................................ 10 1.4 LIMITACIONES............................................................................................................................................ 14 1.5 PROPÓSITO Y ESTRUCTURA DEL BORRADOR DEL INFORME FINAL ........................................................................... 15

2 CONTEXTO DEL DESARROLLO EN LA REPÚBLICA DOMINICANA ...................................................... 16

2.1 CONTEXTO ECONÓMICO .............................................................................................................................. 16 2.2 CONTEXTOS SOCIALES ................................................................................................................................. 18

2.2.1 Pobreza y acceso a los servicios públicos, especialmente en educación ......................................... 18 2.2.2 Género y Grupos Vulnerables .......................................................................................................... 20 2.2.3 ODM ................................................................................................................................................ 21

2.3 DESASTRES NATURALES Y CAMBIO CLIMÁTICO .................................................................................................. 21 2.4 ANÁLISIS DE LA AYUDA AL DESARROLLO (TODOS LOS DONANTES) ........................................................................ 22 2.5 MARCO DE LA AYUDA DE LA CE A LA REPÚBLICA DOMINICANA 2001-2009 .......................................................... 26

3 PREGUNTAS DE EVALUACIÓN Y RESPUESTAS PRELIMINARES......................................................... 31

3.1 RESPUESTA DE LA CE A LAS PRIORIDADES ESTRATÉGICAS EN LA REPÚBLICA DOMINICANA .......................................... 32 3.2 LA CONTRIBUCIÓN DE LA CE A LA EDUCACIÓN PRIMARIA .................................................................................... 39 3.3 EL USO DE LA CE DEL GBS PARA MEJORAR LA ATENCIÓN PRESTADA POR EL GDRD A LA REDUCCIÓN DE LA

POBREZA .................................................................................................................................................. 44 3.4 CONTRIBUCIÓN DE LA CE A UNA SOCIEDAD CIVIL EMPODERADA ........................................................................... 51 3.5 CONTRIBUCIÓN DE LA CE AL DESARROLLO CONJUNTO DE LA FRONTERA RD-HAITÍ ................................................... 56 3.6 CONTRIBUCIÓN DE LA CE A LA MEJORA DE LA COMPETITIVIDAD DEL SECTOR PRIVADO .............................................. 61 3.7 CONTRIBUCIÓN DE LA CE A LA MEJORA DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL Y MEDIOAMBIENTAL EN EL SECTOR

MINERO .................................................................................................................................................... 65 3.8 GESTIÓN DE SU COMBINACIÓN DE MODALIDADES POR PARTE DE LA CE ................................................................. 71

4 CONCLUSIONES .............................................................................................................................. 76

4.1 CONCLUSIONES A NIVEL ESTRATÉGICO ............................................................................................................ 76 4.2 CONCLUSIONES ESPECÍFICAS (RELACIONADAS CON LOS SECTORES) ........................................................................ 79

5 RECOMENDACIONES ...................................................................................................................... 85



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Volumen 2: Anexos

1. MATRICES DE EVALUACIÓN

2. INVENTARIO DE PROYECTOS EN EL PAÍS

3. LÓGICA DE INTERVENCIÓN

4. BIBLIOGRAFÍA

5. METODOLOGÍA

6. DATOS CLAVE DE LA REPÚBLICA DOMINICANA

7. MARCO DE LA POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DOMINICANA

8. OBJETIVOS Y PRIORIDADES ESTRATÉGICAS REGIONALES

9. RESULTADOS Y RECOMENDACIONES DE LA EVALUACIÓN DE LA ESTRATEGIA DEL PAÍS ANTERIOR

10. ACTA DEL SEMINARIO DE 12 DE SEPTIEMBRE DE 2011, EN SANTO DOMINGO, REPÚBLICA DOMINICANA

11. LAS CONCLUSIONES Y RESULTADOS DE NIVELÉS ESTRATÉGICOS

12. NOTAS SOBRE LOS COMENTARIOS DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA, PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO

13. PRESENTACIÓN PARA EL SEMINARIO DE DIFUSION

14. TÉRMINOS DE REFERENCIA PARA EL MANDATO DE EVALUACIÓN

Lista de tablas

Tabla 1: Correspondencia de las preguntas de evaluación y los criterios de evaluación/cuestiones de la CE ........................................................................................................................................................ 12

Tabla 2: Tasas anuales de crecimiento del PIB ................................................................................................ 18

Tabla 3: Objetivos del GdRD para niveles de pobreza ..................................................................................... 19

Tabla 4: Porcentaje de población en situación de pobreza ............................................................................. 19

Tabla 5: Total Compromisos de AOD para la República Dominicana, 2000-2008 ........................................... 23

Tabla 6: Total de desembolsos brutos de AOD para la República Dominicana, 2000-2008 ............................ 24

Tabla 7: Total de compromisos y desembolsos brutos de AOD para Haití, 2000-2008 ................................... 25

Tabla 8: Asignaciones según CSP y MTR (millones de €).................................................................................. 27

Tabla 9: Compromisos y desembolsos de la CE hacia la República Dominicana por sectores focales y otras categorías (en €) 2001-2009 ..................................................................................................... 27

Tabla 10: Análisis de la composición de las principales intervenciones de la CE en la República Dominicana (FED8, 9 y 10) ................................................................................................................. 29

Tabla 11: Porcentaje de presupuestos nacionales de la RD asignados a sectores clave relacionados con la pobreza (en millones) ..................................................................................................................... 46

Tabla 12: Minas y canteras en la RD; tasas anuales de crecimiento en número de emplazamientos (indicado como porcentaje) ............................................................................................................... 67

Tabla 13: Matriz que identifica la relación entre las conclusiones y las recomendaciones .............................. 86

Lista de figuras

Figura 1: Compromisos de AOD para la República Dominicana, 2000-2008 ................................................. 22

Figura 2: Desembolsos brutos de AOD para la República Dominicana, 2000-2008 ....................................... 23

Figura 3: Compromisos de AOD con Haití, 2000-2008 ................................................................................... 25

Figura 4: Desembolsos de la CE hacia la República Dominicana por sectores focales y otras categorías ..... 28



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Acrónimos

ACP Región África-Caribe-Pacífico

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo

AIDCO Anterior Oficina de Cooperación EuropeAid

AFD Agencia Francesa de Desarrollo

AL América Latina

ANMF Asociación Nacional de Alcaldes de la Frontera

AOD Ayuda Oficial del Desarrollo

ASOMURE Asociación Municipal de la Red Enriquillo

BDS Servicios de Desarrollo Empresarial

bn Mil millones

CARICOM Comunidad del Caribe

CARIFORUM Foro del Caribe

CAS Estrategia de Asistencia de País

CDE Centro para el Desarrollo Empresarial

CRIS Sistema de Información Común Relex

CS/CSO-SC/OSC Sociedad Civil / Organización de la Sociedad Civil

CSP Documento de Estrategia País

DAC Dirección de Cooperación y Desarrollo

DC Desarrollo de Capacidad

DEV Dirección General para el Desarrollo y la Cooperación, Comisión Europea

DEVCO Dirección General de Desarrollo y Cooperación

DG Direccion General

DGA Dirección General de Auditoría

DGDEV Dirección General de Desarrollo

DGM Dirección General de Minas

DP Socio de Desarrollo

DR / RD República Dominicana

EC / CE Comisión Europea

ECHO Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea

EDF - FED Fondo Europeo de Desarrollo

EEAS Servicio Europeo de Acción Exterior

EIA Evaluación del Impacto Medioambiental

EIB - BEI Banco Europeo de Inversión

EIDHR Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos

EMIS Sistema de Información de la Gestión de Educación

EPA - APE Acuerdo de Partenariado Económico

EQ - PE Pregunta de Evaluación

EU / UE Unión Europea

EUD - DUE Delegación de la Unión Europea

FDI Inversión Extranjera Directa

FTZ - ZLC Zona de Libre Comercio

GBS Apoyo Presupuestario General

GoDR/GdRD Gobierno de la República Dominicana

GDP - PIB Producto Interior Bruto



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GIP Producto Interno Bruto

GIZ Sociedad Alemana de Cooperación Internacional

HIV/AIDS Virus de Inmunodeficiencia Humana / Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida eficiency Syndrome HQ Sede Central

IDA Asociación Internacional de Desarrollo

IDB - BID Banco Interamericano de Desarrollo

IDH Índice de Desarrollo Humano

IFI Institución Financiera Internacional

ILO - OIT Organización Internacional del Trabajo

IMF - FMI Fondo Monetario Internacional

IO - OI Organización Internacional

ISO Organización Internacional de Normalización

JAR Revisión Anual Conjunta

JC Criterios de Estimación

JEU Unidad de Evaluación Conjunta

LA - AL América Latina

M&E Monitorización y Evaluación

MARENA Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

MDG - ODM Objetivo de Desarrollo del Milenio

MFN Nación Más Favorecida

MinERD Ministerio de Educación

MS Estados miembros

MTEF Marco de Gasto a Medio Plazo

MTR Revisión a Medio Plazo

NAO Oficina Nacional de Auditoría

NDS Estrategia Nacional de Desarrollo

NGO - ONG Organización No Gubernamental

NGS Servicios Geológicos Nacionales

NIP Programa Indicativo Nacional

NSA - ANE Actores No Estatales

ODA - AOD Ayuda Oficial al Desarrollo

OECD - OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OPS Organización Panamericana de la Salud

OREALC Oficina Regional de la Educación para América Latina y el Caribe

OSC Organizaciones de la Sociedad Civil

PAF Marco de Evaluación del Rendimiento

PAHO Organización Panamericana de la Salud

PAPND Plan de Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo de Nicaragua

PAPSE Programa de Apoyo a la Politica Sectorial Educativa

PARAP Proyecto de Reforma de la Administración Pública

PARME Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado

PASCAL Proyecto de la Comisión Europea para establecer una red de experiencia sobre Regiones de Aprendizaje PET/TEP Proyecto Medioambiental Transfronterizo

PFM Gestión Financiera Pública

PGR Procuraduría General de la República Dominicana



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PIB Producto Interior Bruto

PIN Programa Indicativo Nacional

PIR Programa Indicativo Regional

PRIL Programa de la Sociedad Civil

PVDC Proyecto Pueblo Viejo Dominicana Corporación

RD$ Peso de la República Dominicana

RELEX Anterior Comisión de Relaciones Exteriores y Cooperación Descentralizada

RIP Programa Indicativo Regional

ROM Monitorización Orientada a los Resultados

RSP Documento de Estrategia Regional

SB Presupuesto Sectorial

SBS Apoyo Presupuestario Sectorial

SEAP Secretaría de Estado de la Administración Pública

SEMARENA Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales

SGN Servicios Geológicos Nacionales

SIFMUN Sistema Integrado de Finanzas Municipales

SIGE Sistema de Información de Gestión de la Educación

SLR Recomendación Estratégica

SME - PYME Pequeña y Mediana Empresa

SoF - SdF Secretario de Finanzas

SYSMIN Sistema de Estabilización de las Ganancias por Exportación de Productos Mineros

TA Asistencia Técnica

TEP/PET Proyecto Mediomabiental Transfronterizo

ToR - TdR Términos de Referencia

TVET Educación y Formación Vocacional Técnica

UEC Unidad de Evaluación Conjunta

UN - NU Naciones Unidas

UNDP - PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

UNICEF Fondo de Emergencia Internacional para los Niños de las Naciones Unidas

UNPD - PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

US – EE.UU. Estados Unidos

USAID Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos

US$ - USD Dólar estadounidense

UTG Unidad Técnica de Gestión

WB - BM Banco Mundial

WS Taller

ZLC Zona de Libre Comercio



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Mapa de la República Dominicana



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Resumen Ejecutivo

INTRODUCCIÓN

Esta evaluación de la Comisión de cooperación de la Unión Europea (CE) con la República Dominica fue llevada a cabo en 2010 y 2011. Los principales objetivos fueron hacer una evaluación independiente, para la CE y para el público en general, de las relaciones de cooperación pasadas y actuales entre la CE y la República Dominicana e identificar lecciones claves para mejorar las estrategias y programas actuales y futuros de la CE.

La evaluación cubre estrategias de cooperación y su implementación, inclusive un mix de todas las actividades y modalidades durante el período 2001-2009, fundamentalmente, pero no solamente, la implementación del Fondo Europeo de Desarrollo (FED8 y FED9 y la programación del FED10). Durante dicho período, las áreas de cooperación y apoyo de la CE incluyeron sectores focales (educación/sanidad, agua y saneamiento, gobernanza, apoyo macroeconómico) y sectores no focales, así como cuestiones transversales. El apoyo basado en el FED fue proporcionado por la CE para el Sistema de Estabilidad de los Ingresos de Exportación de Productos Mineros (SYSMIN) a través de la Dotación B y se proporcionó financiación adicional para acciones de emergencia (a través de la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea - ECHO). Se hizo un gran esfuerzo para evaluar la contribución de la CE al desarrollo conjunto de la República Dominicana-Haití a nivel nacional y regional.

METODOLOGÍA

La evaluación se ha basado en un número limitado de preguntas de evaluación (8) que cubren siete criterios de evaluación (relevancia, efectividad, eficiencia, impacto, sostenibilidad, coherencia y "valor añadido de la CE") más cuestiones transversales y 3Cs (coordinación, complementariedad y coherencia). Las preguntas responden al análisis del marco global de políticas de la CE y de las Estrategias de País del FED9 y del FED10 para la República Dominicana.

El enfoque de evaluación sigue exactamente el requerido por la Unidad de Evaluación

Conjunta de la CE, incluido un análisis detallado realizado durante una fase documental que da como resultado respuestas preliminares a las preguntas de la evaluación y una metodología detallada para una fase de campo. Después se preparó y se presentó un informe a un taller multilateral en Santo Domingo. Las aportaciones de esa sesión se incorporaron al informe final que toma después su forma final como el "Informe de Síntesis". Las respuestas a las preguntas de la evaluación incluyeron considerar una muestra limitada de doce proyectos de intervención de la CE que fueron examinados con detalle durante la fase de campo de la evaluación en la República Dominicana. Estos proyectos incluyeron desembolsos de importancia del FED8 y del FED9 y fueron implementados entre 2001 y 2009, una muestra de ocho intervenciones de línea presupuestaria y de otra categoría que fueron de importancia estratégica especifica para la Comisión Europea, es decir, aquellas con respecto a la sociedad civil y cuestiones binacionales. Estas intervenciones representaron un 60% de los desembolsos de los FED8 y 9 durante el período de evaluación. Durante la fase de campo en la República Dominicana, el equipo de evaluación preparó entrevistas, debates de grupo focales y visitas limitadas a emplazamientos para investigar las hipótesis formuladas durante la fase documental precedente.

En total, el equipo de evaluación participó en unas 75 entrevistas con más de cien entrevistados en la República Dominicana y en otras partes con representantes de la CE, del Gobierno de la República Dominicana (GdRD), otros donantes, beneficiarios y otros organismos. El equipo dirigió dos grupos focales y visitó dos emplazamientos de intervención de proyectos/programas apoyados por la CE. En total, durante la evaluación se consultaron aproximadamente 400 documentos y sitios Web.

CONTEXTO DE LA COOPERACIÓN CE-REPÚBLICA

DOMINICANA

La República Dominicana es la segunda nación más grande del Caribe con 48.442 km²



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y algo más de 10 millones de habitantes. Es la segunda economía más grande de la Región del Caribe y América Central basada en la paridad del poder adquisitivo sobre el Producto Interior Bruto (PIB); en un tiempo dominada por el azúcar, ahora la economía es de servicios relacionados en su mayor parte con el turismo como sector clave. Al igual que la agricultura, la minería también es fundamental para la economía. Los principales socios comerciales de la República Dominicana para productos agrícolas son los Estados Unidos, seguidos de Haití. La migración internacional afecta al país enormemente ya que alberga a un número significativo de inmigrantes (ilegales) haitianos (las estimaciones oscilan entre e 800.000 y más de 1.250.000) y una importante proporción de dominicanos con estudios emigran, fundamentalmente a los Estados Unidos, donde la diáspora cuenta con más de 1,5 millones de dominicanos. Las transferencias al país por parte de la diáspora dominicana (todos los países) representan una décima parte del PIB dominicano y, como se ha demostrado recientemente, es muy sensible a las recesiones económicas. El crecimiento económico ha sido muy cíclico en el país y ha variado ampliamente; las tasas de crecimiento anual del PIB han caído desde el 9,3% en 2005 al 3,5% en 2009, pero siguen siendo más altas que los promedios latinoamericanos (4,9% y menos 1,9% en el mismo período). El desempleo, la captación de rentas no salariales, los servicios energéticos inconstantes y la mala oferta de servicios en sectores públicos claves como la educación, son retos fundamentales para el país, pero el problema más significativo desde una perspectiva social y política, es el reparto desigual de la riqueza (medido por el coeficiente GINI de las Naciones Unidas), uno de los más altos del mundo (0,054)1 para un país de renta media.

La República Dominicana se ha esforzado por cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) pero con toda probabilidad muchos no serán alcanzados como estaba planeado2. La Estrategia Nacional de Desarrollo preparada por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, se ha

1 Cifras de 2008, basadas en ingresos per cápita de los

hogares. 2 Diversas organizaciones internacionales y multilaterales,

como UNICEF, PNUD, Banco Mundial y otros proporcionan estas evaluaciones mediante indicador de ODM.

diseñado con un proceso sumamente participativo, pero no se aprobó hasta el 30 de septiembre de 2011, cuando se hizo un análisis de esta evaluación por todas las partes interesadas en Santo Domingo; por ello, no ha estado representada en los presupuestos nacionales que no han sido aumentados en sectores claves relacionados con los ODM a lo largo del período de evaluación. El presupuesto de educación, en particular, no ha sido aumentado como porcentaje del PIB en más de una década y continúa en la mitad aproximadamente de lo que estipula la ley. La estrategia de desarrollo del GdRD se basa en el crecimiento económico, y estudios realizados por la Oficina del Presidente muestran que el País necesitará apoyo sustancial para financiarla3.

ESTRATEGIA DE LA CE Y LÓGICA DE

INTERVENCIÓN

Los desembolsos brutos de la CE alcanzaron en total de más de 247 m € entre 2001 y 2009, alcanzando su apogeo en 20074. Esto representa aproximadamente un 22% de los desembolsos brutos totales de la Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD) a la República Dominicana en dicho período.

Las asignaciones del FED9 totalizaron €176m y las asignaciones iniciales del FED10 superaron €194m. Se proporcionó otro apoyo de la CE fuera del marco de la cooperación bilateral del FED. Dentro del período de evaluación, se desembolsaron unos €247m mediante el FED y programas de línea presupuestaria. El 32% de todo ellos ha sido dedicado a desarrollo social y agua y saneamiento (estando relacionado estos últimos en su mayor parte con un proyecto sobre "Rehabilitación medioambiental de barreras marginales en la capital), y una proporción importante (11%) ha sido dedicada a intervenciones relacionadas con la gobernanza.

Sin embargo, la reasignación interna del Programa Indicativo Nacional (PIN) en la República Dominicana después de la revisión a medio plazo del FED9, fue muy significativa,

3 Comisión Presidencial sobre los Objetivos del Milenio y el

Desarrollo Sostenible (CORPIDES) y Sistema de las Naciones Unidas en la Republica Dominicana (UNCT), “Evaluación de Necesidades para Cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM”), 2010. 4 Datos OCDE. Tipo de cambio de sept. 2011 utilizado para la

conversión.



3

ya que casi la mitad de la Dotación A fue reasignada a un sector totalmente diferente, que incluso no estaba financiado bajo el PIN original y el agua y el saneamiento pasaron de €53m a cero)5.

Aproximadamente un 33% del presupuesto revisado (es decir, revisión a medio plazo) fue gastado en áreas totalmente nuevas que no habían sido identificadas como áreas “focales” de apoyo durante los FED8 o FED9: eminentemente el “apoyo macroeconómico” y lo que se definió como “no focal” que, en realidad, tiene mucho que ver con el apoyo a la sociedad civil. Un 9% del total fue desembolsado en virtud de la Dotación B con proporciones similares para SYSMIN y asistencia de emergencia para la mitigación de desastres.

Además de lo arriba mencionado, vale la pena señalar que se implantaron tres iniciativas de Apoyo Presupuestario: (i) el Programa de Apoyo Presupuestario General para la reducción de la Pobreza, (ii) el programa de Asistencia y Rehabilitación tras la Tormenta Tropical Noel6 y (iii) el Programa de apoyo a las Políticas Sectoriales en Educación.

El Programa Indicativo Regional (PIR) 9 y PIN9 dieron máxima prioridad a promover la integración regional, prestando especial atención a la relación entre la República Dominicana y Haití. La importancia de fomentar la relación de ambos países fue asumida en el FED10 como área no focal.

En comparación con el FED8 y el FED9, la financiación mantenida para el FED10 en cada sector se concentró en menos intervenciones, como se recomendaba en una evaluación anterior.

EVALUACIÓN GLOBAL

En general, el programa de cooperación al desarrollo de la CE en la República Dominicana ha sido flexible y ha contribuido a reducir la pobreza en sectores claves, pero no ha abordado específicamente la desigualdad social, que es un importante problema de desarrollo en el país. La sostenibilidad de

5 Cualquier desembolso en dicho período para el sector del

agua y de saneamiento pertenece a fondos programados en el FED8 más algunos fondos del FED9 asignados a un programa del FED8 previo. 6 De la Dotación "B". Se trató como una iniciativa de

emergencia para aumentar el presupuesto del GdRD para la reconstrucción y los fondos fueron transferidos directamente al Ministerio de Hacienda del GdRD.

algunos de estos resultados es débil fundamentalmente, no solo por el apoyo financiero inadecuado actual del GdRD, que se aplica a la mayoría de los sectores en los que la CE ha operado (especialmente en educación, pero también en la gestión de recursos naturales y en el desarrollo de la zona fronteriza RD-Haití). La sostenibilidad del sector de la educación también se ha visto comprometida al poner el énfasis en la cantidad de servicios ofrecidos sin tener debidamente en cuenta su calidad. La decisión de utilizar el Apoyo Presupuestario General y el Apoyo Presupuestario Sectorial como mecanismos de implementación claves ha reducido las cargas administrativa y de gestión del Gobierno de la República Dominicana pero las condiciones que la CE estableció para el desembolso (tramos fijos y variables) no han sido lo bastante específicas para formar la columna vertebral de una relación mutuamente responsable basada en el cumplimiento de los objetivos de rendimiento establecidos y en el diálogo. La Delegación ha aprendido las lecciones sobre responsabilidad y ya las está aplicando. La Delegación de la UE ha utilizado de manera efectiva mecanismos de diálogo político informales para compensar la ausencia de los formales. No se puede determinar precisamente en qué medida ha influido la contribución de la CE en las decisiones relativas a la importancia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en los presupuestos nacionales, pero sería marginal en el mejor de los casos.

La evaluación encontró que la mayoría de las recomendaciones realizadas por la última evaluación a nivel de país habían sido implementadas, no así las recomendaciones importantes, incluidas aquellas sobre desarrollo de capacidad y la necesidad de una estrategia coherente e integral de apoyo a la sociedad civil. La CE también decidió rechazar las recomendaciones de la pasada evaluación para la selección de sectores focales, y esta evaluación coincide con la decisión de la CE basada en las necesidades de la gente y en las ventajas comparativas de la CE.

Finalmente, la evaluación encontró que las cuestiones transversales de género y medioambientales fueron integradas generalmente en la programación y en el diseño de iniciativas, pero que había que mejorar su monitorización.



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HALLAZGOS CLAVES PARA LAS PREGUNTAS DE

LA EVALUACIÓN

1. Respuesta a prioridades estratégicas

La CE se ha coordinado con el conjunto de estrategias del GdRD entre 2001 y 2009, aunque estas últimas no estuviesen claramente priorizadas per se. Ha habido un constante interés en algunos campos, como la educación, la reforma institucional y el desarrollo de la zona fronteriza RD-Haití desde 2001, aunque se ha cambiado la atención prestada a estos sectores y subsectores. La CE ha hecho su programa de cooperación evolucione para responder a las necesidades cambiantes del país, según lo manifestado por el GdRD yal cambiante contexto de la cooperación bilateral. Las contribuciones de la CE se han dirigido principalmente a la pobreza pero no puede decirse que hayan abordado específicamente la desigualdad socioeconómica, que es un importante problema. Los mecanismos de diálogo político no han sido efectivos (ver a continuación) pero los procesos de diálogo informales han sido un componente fundamental en una serie de actividades de la CE sobre la competitividad, el comercio, la Comisión Binacional, los Actores No Estatales (ANE) y otras cuestiones.

2. Contribución de la CE a la Educación

La educación es una parte clave de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) del GdRD y la República Dominicana ha desarrollado y mantenido de manera sistemática planes estratégicos y operativos para reformarla. La CE ha apoyado estas importantes iniciativas nacionales fundamentalmente con financiación mediante apoyo presupuestario sectorial y asistencia técnica que han correspondido a los planes sectoriales del país y a las necesidades de la población. Ha habido una mejora del marco político y de la cobertura de la entrega de servicios en educación primaria en la República Dominicana mientras la CE ha proporcionado apoyo, y la modalidad de apoyo presupuestario fue un medio efectivo de apoyo al GdRD, ya que ofreció a la República Dominicana la flexibilidad necesaria para asignar recursos donde pensaban que eran necesarios. También se realizaron una serie de mejoras con apoyo de la CE en la gestión estratégica (como la creación de un plan a medio plazo para

educación) y en la política (planificación del plan de estudios y de la educación), así como el desarrollo de las especificaciones funcionales para el Sistema de Información de la Gestión de la Educación (SIGE). La República Dominicana está progresando para satisfacer los ODM, pero la baja calidad de la educación (debido a una serie de factores como la competencia de los profesores y la falta de apoyo presupuestario nacional) hace peligrar las metas de los ODM relacionados con la educación. Queda mucho por hacer y el apoyo externo es fundamental. No puede decirse que las condiciones para el pago inherentes al Apoyo Presupuestario Sectorial hayan creado el marco para el diálogo de políticas al no estar relacionadas con las políticas ni indicadas en términos de resultados cuantificables. Lo más importante es que el presupuesto nacional para educación es muy bajo comparado con la necesidad (en términos de entrega de servicios); asimismo, aunque ha aumentado en términos absolutos, no ha aumentado durante muchos años (en términos de porcentaje del PIB). Se queda muy por detrás de los ratios del Caribe y de América Latina y es aproximadamente la mitad de lo que dispone la ley sobre educación.

3. Apoyo Presupuestario General y efectividad de la ayuda

No es probable que en algún momento se determine exactamente en qué medida el Apoyo Presupuestario de la CE ha mejorado (o es probable que mejore) la atención prestada a la reducción de la pobreza en los presupuestos públicos del GdRD, pero sería marginal en el mejor de los casos. Existe una serie de razones para esto, incluido el hecho de que sería difícil hablar de aumentos en la atención prestada a la reducción de la pobreza por parte del GdRD cuando la posición relativa del gasto social ha disminuido a lo largo de la pasada década en comparación a los promedios del Caribe y de América Latina, y cuando el presupuesto nacional no ha mostrado aumentos de los niveles de financiación relativa en sectores de ODM claves a lo largo del período que cubre la evaluación.

Los sistemas actuales de monitorización de la política sectorial utilizados por la CE no son suficientemente robustos para formar la columna vertebral del diálogo de políticas sobre reducción de la pobreza que es un



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componente clave del apoyo presupuestario, ni tampoco son suficientes para proporcionar información sobre la evolución de los sectores y la evolución de los riesgos en general. La evaluación identificó que los indicadores de rendimiento que forman parte del proceso de apoyo presupuestario no se encuentran en el centro del diálogo de políticas continuo entre la CE y el GdRD, ni les preocupa específicamente aumentar la atención prestada a la reducción de la pobreza del presupuesto nacional per se. Las debilidades inherentes a los mecanismos de diálogo liderados por el país (incluida su falta de frecuencia y pobre atención) son motivos claves para este rendimiento.

4. Contribución del apoyo de la CE para el empoderamiento de la sociedad civil

La CE ha mantenido constantemente en sus documentos estratégicos que da mucha importancia al desarrollo de la sociedad civil en la República Dominicana, y la evaluación apoya esta pretensión. El apoyo se tradujo en intervenciones a pequeña y gran escala, con especial atención al aumento de la capacidad para organizar y documentar respuestas que representen las posturas de la sociedad civil en los debates de políticas en todos los niveles de gobierno en la República Dominicana. Las pruebas de los resultados logrados con el apoyo de la CE no fueron cuantificables debido a los inadecuados sistemas de monitorización establecidos para medir los resultados (en oposición a los procesos) pero la evaluación reconoció claramente la contribución de la CE a la generación de opiniones sobre políticas para debate público y procesos de consulta, y una capacidad demostrada en representación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) para comprometer a la administración a nivel local en cuestiones que tratan de la entrega de servicios y las prioridades públicas. Estas últimas han proporcionado la base para consultas regulares sobre distintas cuestiones. Las intervenciones apoyadas por la CE también ayudaron a crear un nuevo marco legal (ley sobre organizaciones sin ánimo de lucro, ley municipal entre otras) que contienen un nuevo modelo de descentralización caracterizado por la participación de la sociedad civil y la planificación participativa que demuestra una mayor aceptación de las OSC en la sociedad. Varias redes de OSC dedicadas al tema de la gobernanza funcionan ahora gracias al apoyo

de la CE. En general, la evaluación encontró que este apoyo había sido dado en ausencia de un enfoque centrado (una estrategia formal). Siguiendo con el final del período de evaluación, la evaluación encontró que la gestión del mix de iniciativas es mucho más coherente y centrada que durante los FED8 y FED9. Aunque muy agradecidas, las OSC, sin embargo, no identifican un valor añadido específico que sea proporcionado por la CE sola o como un “habilitador” del valor que podría ser obtenido de los estados miembros (EM) de la UE. También puede destacarse que el diálogo realizado entre la Delegación de la Unión Europea (DUE) y la sociedad civil es percibido como crucial para una mejor comprensión mutua.

5. Contribución de la CE al desarrollo binacional República Dominicana-Haití

La contribución de la CE a que la República Dominicana y Haití logren oportunidades de desarrollo comunes ha sido integral y constante durante el período de evaluación, así como diversificada. Ha facilitado un marco binacional, que a su vez ha llevado a converger planes nacionales y acciones compartidas. Pero en general, no se lograron las metas estratégicas identificadas en el Documento de Estrategia País. No obstante, todavía no hay ninguna estrategia oficial común para el desarrollo de la Zona Fronteriza. Lo que es muy importante es que la CE ha podido mantener a ambos países comprometidos en un diálogo sobre un desarrollo fronterizo más amplio que presagia buenos resultados para el futuro de iniciativas conjuntas. La falta de liderazgo y dirección de ambos gobiernos para diseñar e implementar una agenda binacional, así como los logros muy limitados, son probablemente más una señal de la limitada capacidad institucional y dirección política que de restricciones presupuestarias, que explican en parte el éxito mitigado de la significativa contribución de la CE. Hay pruebas de que las intervenciones de la CE ayudaron a apoyar el trabajo de los EM en Haití y en la República Dominicana; la coordinación de dicho apoyo y la gestión conjunta de la zona por el GdRD y el Gobierno de Haití está mejorando pero sigue siendo débil.

6. Contribución de la CE al sector privado y al comercio

La cooperación de la CE mejoró la capacidad de las empresas privadas de la República



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Dominicana para ser competitivas en términos de comercio entre la República Dominicana y los Estados Miembros de la UE en sectores específicos bien orientados. También mejoró la competitividad del comercio con socios no pertenecientes a la UE. La competitividad del país sigue siendo un importante desafío y se está afrontando mediante un enfoque de políticas más integral liderado por el gobierno (logros recientes incluyen un marco sobre competitividad) que es apoyado por la CE a través de una coordinación directa con los planes del GdRD. A pequeña escala, el apoyo de la CE ha contribuido a dar a las empresas capacidad para ser competitivas, o seguir siéndolo (una indicación de sostenibilidad) para exportar mercancías a la UE y a otros mercados y hacer frente a las amenazas de las importaciones hacia la República Dominicana (RD). Los resultados satisfactorios y menos satisfactorios han proporcionado lecciones aprendidas a la CE en relación con el apoyo al sector privado y han influido en las estrategias de ampliación. Aunque se ha observado una mejor elección de los indicadores internos más relevantes a nivel de resultados, es difícil rastrear la contribución específica de la CE y la sostenibilidad de la misma en los resultados existentes a lo largo del período de evaluación, debido a los débiles sistemas de Monitorización y Evaluación y a la frecuente falta de datos básicos. En general, el apoyo de la CE se basa en los resultados (subcontratación proporcionada) y el desarrollo de capacidad sigue siendo un desafío en un marco evolutivo en el sector de la competitividad (impacto potencial del enfoque de agrupación en la reestructuración de la red del sector privado). La CE no sólo ha dado a las empresas de la República Dominicana la oportunidad de aprovechar el Acuerdo de Partenariado Económico (APE) en términos de exportaciones comerciales al mercado de la UE muy por adelantado (el aumento de las exportaciones de mercancías a la UE data del año 2005), sino que ha utilizado de manera efectiva el APE como un instrumento de potenciación para mejorar el marco propicio.

7. Contribución de la CE al sector minero

La evaluación concluye que el apoyo de la CE contribuyó al desarrollo del sector minero en la República Dominicana en formas significativas, incluido el desarrollo de las reglamentaciones y estándares que definen

los requisitos legales de seguridad y de prevención de accidentes en la minería. Sin embargo, estos estándares todavía no forman parte de la legislación nacional aunque, en general, la industria los esté usando. La asistencia de la CE para la preparación de la entrada de la República Dominicana en la Iniciativa sobre Transparencia de las Industrias Extractivas (ITIE), el apoyo proporcionado a la Dirección General de Minas (DGM) en el desarrollo de su capacidad, y la creación legal del Servicio Geológico Nacional (SGN) son contribuciones nacionales importantes para el crecimiento económico. Sin embargo, dado que estas instituciones no reciben suficientes recursos del Estado para cumplir con sus tareas, resulta cuestionable si los resultados generados por SYSMIN serán sostenibles. Para terminar, la monitorización de la minería artesanal, con sus elevados riesgos y peligros inherentes, fue muy limitada en el mismo período, al contrario que los objetivos manifestados en la programación de SYSMIN. SYSMIN ha estado muy activo apoyando las acciones de la República Dominicana para asegurar la inversión privada en el sector e importantes minas han sido introducidas basándose parcialmente en los marcos técnico y fiscal desarrollados por SYSMIN. También ha contribuido a mejorar las condiciones de vida de los mineros y sus familias y, mediante la creación de varios diseños de proyecto, los recursos de SYSMIN han contribuido a la protección medioambiental en las zonas mineras.

8. Idoneidad del mix de modalidades

La última evaluación a nivel de país recomendó que la CE se centre más y busque mayor impacto. Su respuesta no fue reducir el alcance sino transferir la responsabilidad del cumplimiento a su país socio mediante un cambio en la modalidad pasando de proyectos a apoyo presupuestario (tanto sectorial como general), una estrategia solicitada por el país. Las elecciones de modalidades han permitido a la CE desembolsar la mayor parte de sus fondos planificados para apoyar los objetivos estratégicos establecidos en los diferentes Documentos de Estrategia País; sin embargo, no puede concluirse todavía una relación causal entre las modalidades escogidas y la ejecución efectiva de objetivos estratégicos. Por consiguiente, no puede demostrarse empírica y definitivamente que se escogió la modalidad más apropiada para el



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(los) objetivo(s). Basándose en un examen del proceso a través del cual se realiza la elección de la modalidad y del instrumento (o la combinación), esta evaluación concluye que la CE examinó de manera efectiva las alternativas y después seleccionó el mix de modalidades que satisfaría los objetivos indicados tomando en cuenta al mismo tiempo las restricciones de contexto y capacidad tanto de la CE como del GdRD. Al implementar sus estrategias, la CE tendió a no complementar su programación con gestión y análisis del riesgo rigurosos, que son componentes necesarios de los marcos de responsabilidad en entornos complejos tipificados por datos pobres a nivel de entrada. Los análisis mostraron que los esfuerzos realizados no fueron ni rigurosos ni integrales, forzando a la CE a ser reduccionista en sus enfoques y reaccionaria en términos de gestión de los acontecimientos perjudiciales previstos o imprevistos.

CONCLUSIONES PRINCIPALES

Las principales conclusiones (versiones abreviadas de los textos completos que se encuentran en el informe) son las siguientes: el informe contiene nueve conclusiones a nivel estratégico y otras nueve relacionadas con los sectores. Las últimas no se esbozan aquí, pero pueden ser encontradas en el texto principal.

C1: La CE apoyó las prioridades de desarrollo del GdRD y las necesidades de la población, pero no abordó específicamente la desigualdad social, algo fundamental en el país.

C2: La elección final de sectores focales por parte de la CE (como educación, minería, sociedad civil y competitividad) fue apropiada y demostró ser efectiva, dadas las necesidades del país y las ventajas comparativas de la CE. La elección de modalidades ha sido realizada manteniendo las necesidades operativas y la capacidad de las partes interesadas claves de la RD.

C3: La CE y el GdRD no han podido establecer un marco de mutua responsabilidad fundado en el diálogo de políticas, un rendimiento basado en los resultados y el compromiso de sostenibilidad que debe acompañar una transferencia de propiedad una vez terminadas las intervenciones.

C4: La CE ha tenido un éxito relativo pasando de un enfoque basado en proyectos a un enfoque basado en apoyo presupuestario en la República Dominicana. La decisión de utilizar apoyo presupuestario fue justificada en base a las perspectivas de la relación bilateral y de las políticas, pero la base de responsabilidad mutua y la eficiencia de ese mecanismo necesitan mejorar.

C5: Al implementar su visión estratégica en relación con el papel que la Sociedad Civil (SC) y los Actores No Estatales deben desempeñar en la sociedad dominicana, la CE ha tenido éxito ayudando a generar marcos de políticas que conciernen a la SC y apoyando la capacidad de la SC para participar en debates de políticas específicas (como educación, minería, derechos humanos y administración local). Sin embargo, la DUE necesita crear una estrategia a largo plazo para el desarrollo de la SC, apoyada en instrumentos más flexibles para aprovechar las oportunidades evolutivas.

C6: La DUE no está suficientemente equipada con recursos y sistemas de gestión (diseño y evaluación, gestión del riesgo, monitorización, experiencia en el desarrollo de capacidad, etc.) para apoyar de manera efectiva los objetivos estratégicos de la CE en la RD.

C7: Aunque el desarrollo de capacidad es un principio central de la política de cooperación de la CE en general y en la RD específicamente, el diseño de desarrollo de la capacidad (CD) en la RD no se centra en competencias sostenibles y basadas en pruebas.

C8: La CE no está integrando sistemáticamente la mejora de la gobernanza y la eliminación de la corrupción en sus intervenciones, ni realizando después el seguimiento con sistemas de monitorización adecuados.

C9: La programación de la CE y su subsiguiente implementación siguieron las directrices de la CE sobre las cuestiones transversales de medioambiente y género.

RECOMENDACIONES PRINCIPALES

Las recomendaciones se basan directamente en las conclusiones. Se considera que nueve recomendaciones son de especial importancia. Tres son de naturaleza estratégica y seis están más relacionadas con los programas. Son:



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Recomendaciones estratégicas

R1: Continuar con la reducción de la pobreza como objetivo de impacto clave del programa y centrarse en la reducción de la desigualdad socioeconómica en el país, asegurándose de que el énfasis de la gestión recae en resultados objetivamente verificables y intermediarios e hitos de reforma de políticas claras.

R2: Asegurarse de que el desarrollo de capacidad sea central en cada intervención apoyada por la CE, y gestionar la atención prestada a la capacidad manteniendo la Estrategia de Columna Vertebral de la CE, centrándose al mismo tiempo en competencias basadas en pruebas y una monitorización y evaluación continuas.

R3: Invertir en procesos y sistemas de monitorización y evaluación robustos para poder: 1) definir puntos de partida, 2) seguir el progreso de los resultados, 3) permitir realizar ajustes más rápidos para lograr los objetivos, 4) gestionar los riesgos y 5) planificar estratégicamente basándose en un enfoque de ecosistema empresarial (para una definición de este término, ver la nota de la página 80 en el texto).

Recomendaciones sobre el programa

R4: Continuar y ampliar el apoyo al sector de la educación mediante una estrategia integral de múltiples modalidades que permita aprovechar el valor añadido de la CE/EM para resolver cuestiones claves, como la calidad de la educación y la gestión de los recursos.

R5: Continuar utilizando el apoyo presupuestario como la principal modalidad de apoyo al GdRD para lograr sus metas de ODM, siendo mucho más estrictos con el marco de evaluación del cumplimiento, con el fin de proporcionar una base de mutua responsabilidad. Como parte de esta reestructuración, centrar el diálogo de políticas y el marco de rendimiento en los resultados y reforzar de manera significativa los mecanismos de diálogo de políticas que estén apoyados por información y análisis sólidos.

R6: Formalizar una Estrategia de Apoyo a las OSC basándose en un enfoque centrado en la capacidad requerida dentro de la sociedad civil para lograr los objetivos de la estrategia, y asegurarse de que todas las modalidades e instrumentos de la CE, así como los esfuerzos de los EM se apoyan mutuamente. Los ANE

deben ser incorporados al desarrollo e implementación de la estrategia.

R7: Continuar aumentando la competitividad de la RD tanto internamente como para el comercio, seleccionando un pequeño número (2 ó 3) de agrupaciones empresariales para llevar a cabo un programa integral de apoyo para lograr capacidad de competitividad (en lugar de otorgar apoyo genérico a las 36 agrupaciones preidentificadas en base a su respuesta a la demanda). Desarrollar mecanismos para poner en manos del sector privado la estrategia de apoyo y la responsabilidad sobre los resultados.

R8: Debe continuarse el apoyo al sector minero con el fin de consolidar la capacidad y garantizar la sostenibilidad.

R9: Cambiar la propiedad de los enfoques conjuntos de Haití-RD sobre el desarrollo fronterizo a lo largo de los dos países aprovechando el impulso en las relaciones bilaterales, así como el diálogo de la CE para ayudar a desarrollar prioridades binacionales a medio plazo con presupuestos nacionales claramente identificados y acuerdos de implementación. La estrategia de respuesta de la CE debe ser transformada en una que responda a la demanda con apoyo al trabajo de la comisión binacional.



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1 Introducción7

1.1 Origen y objetivos de la evaluación

La evaluación del apoyo de la comisión Europea a la República Dominicana (RD) (“Evaluación a nivel de país”) es parte del programa de evaluación 2009 aprobado por los Comisarios de Desarrollo y Relaciones Exteriores. Está siendo llevado a cabo bajo el Contrato Consorcio EVA2007/geo-acp.

Los principales objetivos de la evaluación son:

Proporcionar a los servicios de cooperación externos pertinentes de la CE y al público en general una evaluación global independiente de las relaciones de cooperación actuales y futuras de la Comisión con la República Dominicana.

Identificar lecciones clave con el fin de mejorar las estrategias y los programas actuales y futuros de la Comisión.

Por consiguiente, es importante que la evaluación encuentre el justo equilibrio entre a) ser exhaustiva con el fin de cumplir con el requisito de responsabilidad arriba mencionado y b) ser lo suficientemente específica con el fin de obtener lecciones útiles y pertinentes que puedan ser utilizadas por la CE y sus socios para aumentar la orientación a los resultados de su apoyo.

1.2 Alcance de la evaluación

1.2.1 Alcance temporal y del mandato

El alcance de la evaluación son las estrategias de cooperación de la Comisión y su implementación durante el período 2001-2009, es decir, la persecución de la implementación del FED8, la programación y la implementación del FED9 y la programación y lanzamiento del FED10.

Los Términos de Referencia (TdR) estipulaban que debe evaluarse lo siguiente:

“La relevancia y la coherencia8 de las estrategias de cooperación de la Comisión (todos los instrumentos incluidos) para el período;

El valor añadido de las estrategias de cooperación de la Comisión de la Comunidad Europea, la coherencia dentro del programa de desarrollo de la Comisión, la coordinación/complementariedad y la coherencia con las políticas del país socio y con las intervenciones de otros donantes (foco de atención en los Estados miembros) para el mismo período; la consistencia entre la programación y la implementación para el ciclo de programación previo;

La implementación de la cooperación de la Comisión, centrándose en el impacto, la sostenibilidad, la efectividad y la eficiencia para el período 2001 – 2007 y en los efectos esperados para el período en virtud del ciclo de programación actual 2008 – 2013;

Si se han tenido en cuenta las recomendaciones de una evaluación previa a nivel de país de 2000 9. (Los consultores) deben verificar si las recomendaciones anteriores

7 Nota de definición:

Este informe de evaluación trata a menudo del diálogo de políticas y del diálogo de políticas. Dado que la CE todavía no ha dado su definición de estos términos en su Guía de Gestión del Ciclo de Política y del Programa, se ha utilizado en este informe la definición proporcionada verbalmente por el DUE. Fundamentalmente, hemos utilizado el término diálogo “político” solamente en el contexto del Acuerdo de Cotonou, en el que dicho diálogo trata de la democracia, Derechos Humanos y Gobernanza o en aquellos casos en los que hay que aplicar mecanismos sobre litigios. 8 La noción de coherencia debe entenderse aquí de la manera siguiente: (i) correspondencia entre los diferentes objetivos de

una estrategia, que implica que existe una jerarquía de objetivos (con objetivos de nivel inferior que contribuyen lógicamente a los de mayor nivel); (ii) medida en la que los recursos previstos son adecuados para los objetivos establecidos en la estrategia. 9 http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/2000/951554_docs_en.htm



10

fueron útiles y en que medida han sido tomadas en cuenta en la programación posterior. Si no ha sido así, por qué no.”10

1.2.2 Alcance temático

Los TdR señalaron también que las siguientes áreas de cooperación tenían que ser incluidas en la evaluación:

1. “Sectores sociales, incluidas Educación y Sanidad;

2. Apoyo macroeconómico, apoyo presupuestario;

3. Apoyo a iniciativas locales de desarrollo, ANE;

4. Iniciativas de interés binacional en el área fronteriza;

5. Gobernanza;

6. Cuestiones transversales relevantes incluidos el género, la creación de capacidad, la democracia y los derechos humanos, el medio ambiente, etc.;

7. Sector privado y comercio, en particular, el vínculo entre el comercio y el desarrollo;

8. Intervenciones regionales”.11

En respuesta a este requisito en cuanto al alcance, el diseño de la evaluación para este mandato ha sido formulado para que tome en cuenta lo siguiente:

Para los principales sectores de las estrategias de la CE (representados en las Preguntas de Evaluación (PE)), se evaluaron la forma y la medida en que se tuvieron en cuenta las recomendaciones de la evaluación previa a nivel de país.

Las inversiones del Banco Europeo de Inversión (BEI) están fuera del alcance de la presente evaluación, pero se analizó la coherencia de las intervenciones del BEI con las intervenciones de la CE.

Las cuestiones transversales se integraron en el análisis de los evaluadores.

El análisis de estos sectores y cuestiones cubre toda la gama de instrumentos, enfoques y modalidades de financiación utilizados por la CE, basados en un inventario completo de su financiación durante el período bajo revisión.

También se cubrió la forma en la que se encontraron sinergias y cobertura de desfases entre las estrategias y los programas de la CE bilaterales y regionales.

Una atención específica fue el uso y contribución del apoyo presupuestario antes del FED10. También se examinó el valor añadido de la CE para otros donantes.

1.3 Metodología de la evaluación

Siguiendo los Términos de Referencia, basados en la metodología desarrollada por la Unidad de Evaluación Conjunta de la CE, y en línea con las especificaciones de la Nota de Lanzamiento para esta evaluación, la presente estrategia de evaluación de país siguió cinco fases:

(i) Una fase de preparación;

(ii) Una fase documental, subdividida en una fase de inicio para definir más el alcance de la evaluación generando un conjunto de Preguntas de Evaluación (PE) y criterios de estimación e indicadores relacionados (ver a continuación); y la fase documental, que implica la compilación de pruebas documentadas para cada uno de los indicadores y formular respuestas preliminares o hipótesis para cada una de las PE;

(iii) Una fase de campo; para recopilar información adicional y para validar las hipótesis preliminares formuladas durante la fase documental;

10

TdR, Anexo I del presente informe. 11

IBID.



11

(iv) Una fase de síntesis, agrupando los resultados de las fases documental y de campo; y finalmente

v) Una fase de difusión con reacciones finales de las partes interesadas y de la Delegación

Este informe final marca la conclusión de la fase de síntesis. Se ha diseñado un seminario en Santo Domingo en septiembre de 2011 para presentar los hallazgos clave, las conclusiones y las recomendaciones al gobierno de la República Dominicana y a los Actores No Estatales de dicho País.

Nota metodológica – Evaluación del apoyo presupuestario (sector de la educación)

La evaluación del apoyo a los enfoques sectoriales y el uso del apoyo presupuestario como una modalidad de financiación desafían la noción convencional de contribución o "atribución" debido a la naturaleza sectorial del apoyo de los donantes. Esto significa que el enfoque específico de las preguntas de evaluación que tratan del apoyo presupuestario tienen que diferir algo de los enfoques escogidos para las otras preguntas de evaluación. El equipo de evaluación ha basado su enfoque en la metodología elaborada en el Documento de síntesis de la CE “Metodología para evaluaciones de operaciones de apoyo presupuestario a nivel de país”. Basándose en los conceptos esbozados en dicho documento, el equipo de evaluación desarrolló un enfoque específico de la República Dominicana con el fin de analizar la contribución de la CE en el sector de la educación.

Las Preguntas de Evaluación (PE) se basan en:

Los objetivos, prioridades y principios indicados, teniendo en mente la necesidad de una evaluación global clara y útil;

Las expectativas expresadas en los TdR y por los miembros del Grupo de Referencia y otros informantes;

La utilidad de las respuestas en relación con el propósito de esta evaluación; La necesidad de prestar la debida atención a criterios difíciles, tales como la eficiencia o

la sostenibilidad.

Las PE fueron propuestas por el equipo de evaluación y examinadas extensamente por la Unidad de Evaluación Conjunta (UEC) de la CE en Bruselas y la Delegación de la Unión Europea en Santo Domingo.

La evaluación se basa en los cinco criterios de evaluación definidos por la OCDE-DAC (relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad), así como en los dos criterios específicos de coherencia y complementariedad de la CE. Los criterios de la CE consideran: (1) coherencia dentro del programa de desarrollo de la Comisión, (2) coherencia y complementariedad con las políticas del país socio, y complementariedad con las intervenciones del resto de agencias de financiación, y (3) coherencia y complementariedad con otras políticas comunitarias y el valor añadido de las intervenciones de la CE. Los PE seleccionados, los criterios de estimación y los hallazgos se presentan en la matriz de información en el Anexo 1 del Volumen 2.



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Matriz de criterios de evaluación

La matriz de criterios de evaluación a continuación indica que en la presente evaluación se abordaron todas las cuestiones importantes relevantes para los esfuerzos de cooperación de la CE en la República Dominicana. 12

Tabla 1: Correspondencia de las preguntas de evaluación y los criterios de evaluación/cuestiones de la CE

Fuente: Equipo de Evaluación

12 En la figura 27 de la página 277 Vol 2 se muestra la relación entre las PE y el diagrama de efectos reconstruido.



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Proceso de recopilación de datos desde la fase documental al informe final para el informe final

En la preparación del presente borrador final, los evaluadores se han basado en la investigación detallada de documentos que ha llevado a cabo y en las hipótesis que fueron generadas posteriormente (éstas son identificadas en el informe documental):

Se recopilaron datos y documentación que faltaban y/o actualizados (informes de evaluación y de monitorización, documentos de programación, informes de actividad) de la Delegación de la Unión Europea (UE) en Santo Domingo; directores de proyectos de la UE, Socios de Desarrollo (SD), organizaciones de la sociedad civil, asociaciones y empresas del sector privado, y ministerios y agencias del gobierno de la República Dominicana13;

Se realizaron 63 entrevistas con funcionarios de la CE en la Delegación y partes interesadas clave en Santo Domingo.

Se organizaron dos grupos focales,

Se visitaron los emplazamientos de sólo un proyecto actual financiado por la CE fuera de la capital. Se determinó que los pequeños beneficios obtenidos de visitas a múltiples emplazamientos no iba a añadir valor a los datos o a los análisis implicados en la evaluación. No obstante, muchas visitas a emplazamientos fueron realizadas en la capital (en su mayor parte, a las sedes de ministerios y otras organizaciones),

Se celebraron cuatro reuniones de equipo en Santo Domingo para tratar la metodología global y los hallazgos de esta evaluación y para coordinar actividades y tareas, con el fin de evitar la duplicidad y mejorar la eficiencia.

Se analizaron los datos recopilados y se prepararon las respuestas a las preguntas de evaluación (hallazgos), las conclusiones y las recomendaciones presentadas en el presente informe.

Los evaluadores seleccionaron los programas e intervenciones a incluir en visitas y entrevistas durante la fase de campo para asegurarse de que incluyesen todos los principales compromisos fundamentales del FED8 y del FED9, así como una muestra de las intervenciones clave en el FED10. Se incluyó una proporción significativa de los desembolsos globales del apoyo de la CE en la fase de campo. En general, los programas y proyectos examinados durante la fase de campo, incluidas las visitas de campo, las entrevistas y los grupos focales, representaron aproximadamente el 60% de los desembolsos totales de todos los FED.

El equipo de evaluación diseñó la investigación documental y de campo, de forma que contuviese un conjunto de muestra representativa. Creemos que los datos analizados (todos los formularios) y el proceso seguido por el equipo proporcionaron un análisis válido. Esta posibilidad fue probada mediante el uso de un ejercicio de validación en Santo Domingo en el que más de cincuenta representantes del GdRD, de la sociedad civil, del sector privado y de la CE debatieron los hallazgos, las conclusiones y las recomendaciones de este informe. El resultado fue un aval al trabajo del equipo. Durante dicha sesión, también recibimos de los participantes estadísticas que eran más actuales o más precisas. Éstas fueron incorporadas en esta versión de síntesis.

La evaluación fue diseñada para garantizar un elevado nivel de fiabilidad de los datos y de validez de las conclusiones, combinando el uso de datos cualitativos y cuantitativos, y para basarse tanto en fuentes de datos primarias como secundarias. El objetivo era utilizar las fortalezas y debilidades superpuestas de diferentes herramientas de recopilación de datos para reunir un conjunto de datos y un cuerpo global de información que permitiese a los

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En el volumen 2 de este informe se enumera una bibliografía de fuentes utilizadas en el presente informe. Toda la documentación disponible ha sido subida a una página Web a través de la cual el equipo de evaluación puede intercambiar grandes cantidades de datos.



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evaluadores verificar la corrección de la información de una fuente con referencia a los datos de otra. La triangulación se realizó en su mayor parte mediante la documentación y entrevistas individuales; adicionalmente se dirigieron dos grupos focales (con OSC y representantes de múltiples sectores implicados en la mejora de la “competitividad”).

Los evaluadores utilizaron datos recopilados con estas diferentes herramientas y de estas diferentes fuentes en su análisis, mediante los siguientes pasos:

El equipo de evaluación compiló los hallazgos que surgieron y las lecciones transversales en sesiones de trabajo internas. Los resultados de estas sesiones de trabajo ayudaron en la preparación de la Presentación PowerPoint que se utilizó en la reunión de información (debriefing) con la Delegación de la UE y en la reunión de instrucciones (briefing) celebrada con el Grupo de Referencia (ver a continuación). Antes de la reunión de información en la Delegación, el equipo realizó un taller interno del equipo de un día para agrupar los hallazgos de las diferentes preguntas de evaluación de una forma más exhaustiva de lo que había sido posible anteriormente. Los hallazgos y las conclusiones preliminares fueron compartidos y refinados.

Antes de su salida de la República Dominicana, el equipo celebró una reunión informativa de cuatro horas con la Delegación de la UE. Esta reunión informativa funcionó en gran medida como una oportunidad de verificar la validez y credibilidad de las conclusiones preliminares del equipo, o de basarse en ellas en aquellos casos en que fuese necesario mediante un intercambio con los funcionarios de la DUE y el Embajador. El equipo también ofreció una presentación de los hallazgos y conclusiones de la visita del país a los miembros del Grupo de Referencia para esta evaluación, en la sede central de la CE en Bruselas. Al igual que en la reunión informativa con la Delegación de la UE, el principal objetivo de esta reunión era aumentar la credibilidad y validez de las conclusiones del equipo.

1.4 Limitaciones

Restricción Impacto

Disponibilidad limitada de copias electrónicas de los documentos en el Sistema de Información Común Relex (CRIS) o en las páginas Web de la CE

Muchos documentos de planificación y correspondencia no estaban disponibles para el equipo online. Las solicitudes de documentación fueron respondidas en general positivamente, pero muchas no lo fueron. Muchos objetivos a nivel estratégico no fueron monitorizados o no se informó de ellos, dificultando, como mínimo, el análisis de la mayoría de las PE.

No disponibilidad de documentos en reuniones de partes interesadas importantes

No pudimos obtener registros de reuniones importantes (tales como la Mesa Sectorial de Educación, Mesa de Donantes, Foro Presidencial por la Excelencia de la Educación Dominicana, etc.). Nos informaron que para muchas de estas reuniones se preparan las actas pero no se aceptan formalmente y, por consiguiente, no se hacen públicas ni se consideran "oficiales".

Las malas prácticas PFM en la RD han hecho que sea muy difícil identificar dónde se han producido los cambios en la asignación presupuestaria, si los ha habido.

Todavía en 2008, un informe de la CE sobre la calidad de las prácticas y sistemas PFM en la RD mostró que había grandes discrepancias entre los importes presupuestados y los gastos, así como prácticas cuestionables relacionadas con la reasignación no aprobada de presupuestos. Cualquier intento de posicionar cambios en la financiación para las metas de ODM en ese entorno no resulta válido.



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Restricción Impacto

La aplicación de las Directrices de la CE sobre apoyo presupuestario al sector de la educación ha sido difícil.

Los pasos requeridos para la implementación de esa metodología requieren una cantidad considerable de datos que no están disponibles online, han sido recopilados sólo recientemente por el EMIS/SIGE del GdRD y no se informa de ellos ni necesaria ni directamente.

Rotación significativa del personal en la Delegación de la UE entre 2000 y 2008. Baja disponibilidad inicial y acceso al personal de proyectos cerrados de la CE.

El equipo se sirvió de breves charlas con el personal actual de la Delegación para identificar a los individuos que habían estado en la Delegación de la UE en los primeros años, es decir, entre 2001 y 2005.

La mayoría de estos individuos ya no están aparentemente en la RD o no eran miembros clave del personal que pudiesen proporcionar información sobre las valoraciones a nivel de evaluación. Aquellos funcionarios a más largo plazo que están todavía en la DEL de la UE no fueron de mucha ayuda durante la misión de campo.

1.5 Propósito y estructura del borrador del informe final

Este informe:

Presenta una visión general del contexto de la asistencia de la CE a la República Dominicana.

Presenta la lógica de intervención global de la CE en la República Dominicana.

Presenta los hallazgos relativos a los criterios de estimación (JC) y a los indicadores que miden el progreso hacia los objetivos que la CE ha establecido para su implicación en dicho país (ver matriz de evaluación en anexo) y

Proporciona un análisis de la contribución que la CE ha realizado para mejorar la situación en la República Dominicana presentando respuestas a las PE;

Proporciona conclusiones y recomendaciones.

Este volumen (el Informe Principal) contiene el contexto, el análisis, las conclusiones y las recomendaciones. Un segundo volumen contiene una serie de Anexos, incluido uno que esboza las pruebas sobre las que se ha basado el análisis del Informe Principal.

El informe principal contiene cinco capítulos, además de un Resumen Ejecutivo:

1. Una introducción;

2. Un análisis del contexto dentro del cual se produce el apoyo de la CE y una breve descripción de la cooperación de la CE con la República Dominicana;

3. Análisis y respuestas a las PE;

4. Conclusiones

5. Recomendaciones



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2 Contexto del desarrollo en la República Dominicana

La Estrategia de Desarrollo Nacional (NDS) preparada por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo será aprobada probablemente por el Congreso Nacional en un futuro cercano. Esta NDS llega tras una larga consulta y un proceso analítico asistido por el banco Mundial y otras organizaciones multilaterales, tales como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), así como muchos donantes, incluidos la CE y la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID). Se basa en los planes estratégicos de los diferentes sectores en vigor. En el caso de la educación, por ejemplo, el marco de evaluación del rendimiento de la NDS incluye tres indicadores de calidad y de cobertura y un indicador de asignación presupuestaria (% del PIB gastado en el sector), que debe ser coherente con los requisitos del Marco de Gasto a Medio Plazo (MTEF) del sector. La estrategia de desarrollo del GdRD se basa en el crecimiento económico, y estudios realizados por la Oficina del Presidente muestran que el País necesitará un apoyo sustancial para financiarse14.

2.1 Contexto económico15

En el período de evaluación que se estudia, la República Dominicana fue una economía de renta media, con un PIB per cápita (método $ actuales) de 4.797,80 USD (2008)16. Existe algo de desacuerdo sobre la cifra, ya que el GdRD ha presentado una tabla con cifras preliminares del PIB per cápita que muestra 4.571,48 USD, y las tablas de Datos de País de las NU muestra una cifra de 4.573 USD para 2008. Lo que resulta importante es que la tasa de crecimiento del PIB ha variado enormemente en el período de 2004 a 2009: desde el 8,7% en 2004 al 46,7% en 2005, 4,4% en 2006, 12,8% en 2007, 8,9% en 2008 y 0,4% en 2009. En los períodos de 2006-09, el país ocupó el segundo lugar como la economía de mayor crecimiento en la región de América Central, sólo superada por Panamá. Dada su elevada dependencia de la economía norteamericana, se consideró que la economía del país tenía que hacer frente a una demanda de exportaciones decreciente, una reducción de la inversión extranjera y menor número de remesas17.

En general, la agricultura tradicional (la fuente de ingresos para la mayor parte de la población rural) ha descendido desde principios de los años 80, dificultada por elevados tipos de interés reales, controles de precios, la infrainversión, la venta subvencionada por el Gobierno de productos agrícolas y para el ganado importados, y la competencia extranjera. Durante este período, la estructura de la producción cambió, alejándose de la agricultura, impulsada por el declive de la industria del azúcar, y pasando a la manufactura – especialmente la manufactura ligera dentro de las zonas de libre comercio (ZLC), así como la construcción y los servicios (turismo). Juntos representan el 64% del PIB. Los servicios ya mantenían desde hacía tiempo una participación mayoritaria en el PIB total, pero el sector del turismo había surgido como una fuerza sustancial, representando directamente el 7% de la producción económica total en 2004 y casi el 10% en 2009. Según el BM18, la atención prestada por la RD a los mercados externos y el éxito de su economía al diversificar las actividades de producción para seguir siendo competitiva frente a la demanda de un mundo

14

Comisión Presidencial sobre los Objetivos del Milenio y el Desarrollo Sostenible (CORPIDES) y Sistema de las Naciones Unidas en la República Dominicana (UNCT), “Evaluación de Necesidades para Cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM”), 2010. 15

Las conclusiones en esta sección se basan en el Informe 35731 “Memorando Económico de País de la República Dominicana: Los cimientos del crecimiento y la competitividad” – Banco Mundial 16

http://data.worldbank.org/country/dominican-republic, y http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD 17

IBID Action fiche p. 1 18

Memorando Económico de País de la República Dominicana: Los cimientos del crecimiento y la competitividad. Informe 35731-DO. Banco Mundial.



17

cambiante sugiere un uso flexible de las dotaciones de recursos y una canalización efectiva de la inversión para apoyar nuevas actividades.

Con respecto al contexto económico regional, el crecimiento en el Caribe 19 se ralentizó hasta el 2% en 2009, mientras que en la región de América Central, excluido México, se contrajo un 0,5%; el comercio, el turismo, las inversiones directas extranjeras (FDI) y las remesas se vieron afectadas por la recesión en sus principales socios económicos, en particular, en Estados Unidos y España. Los grandes descensos en las importaciones, un consumo privado débil y una caída de la inversión, han ayudado a limitar el impacto negativo de un menor número de exportaciones de la región. El elevado desempleo a nivel interno, junto con menores remesas, han desempeñado un papel fundamental en el debilitamiento del consumo privado. Asimismo, el impacto de la política fiscal expansionista implementada por los países de la región fue más apagado que en otros países en vías de desarrollo. En el lado de la oferta, los sectores turísticos estancados en muchos países del Caribe han debilitado la contribución del sector servicios al crecimiento. En la República Dominicana, el débil número de préstamos bancarios, el gasto y los ingresos fiscales relativamente bajos, el elevado desempleo y las bajas exportaciones, los bajos ingresos por turismo y la disminución de las remesas han contribuido todos ellos a limitar el crecimiento al 3,5% en 2009. A finales de 2010, las predicciones eran que el crecimiento en la República Dominicana a lo largo del período de 2010-13 se beneficiaría del rebote estadounidense, de una demanda externa más fuerte y de una creciente inversión, mientras que el consumo gubernamental sería soportado por ingresos crecientes y apoyo multilateral. Aunque las cifras finales no estaban disponibles para finales de 2010, resulta claro que el rebote de los Estados Unidos ha sido débil y esto ha afectado negativamente la tasa a la que podría rebotar la economía de la RD.

Los responsables políticos de la región empezaron a hacer más estricta la política monetaria y a subir los tipos de interés, algunas divisas (incluida la de la RD) sufrieron presiones para su revalorización, lo que afectó de manera adversa la competitividad externa en la era post-crisis.

En los últimos años, el Gobierno comenzó a desarrollar e implementar medidas a corto plazo para tratar los efectos continuos de la crisis financiera internacional y para dar impulso al crecimiento económico (un pilar clave de la NDS). Esto incluye las siguientes acciones:

Relajación de la política monetaria: (i) Bajada de los tipos de interés y (ii) relajación temporal de las normas bancarias prudentes;

Aumento de la competitividad: (i) Reducción de las tarifas de transporte de carga aérea, (ii) reducción o eliminación de obstáculos para las exportaciones y el fomento del turismo, (iii) creación de un fideicomiso para el fomento de las exportaciones y el turismo, (iv) financiación del desarrollo de la marca de país, (v) ampliación hasta finales de 2009 de las exenciones fiscales a la agricultura y (vi) implementación de exenciones fiscales para fomentar el consumo y asegurar la “liquidez de las empresas públicas”;

Protección de los trabajadores: Diseño e implementación de programas para proteger los puestos de trabajo en riesgo y proteger a las industrias afectadas por la disminución de las exportaciones;

Fortalecimiento de las redes sanitarias: (i) Aumento de la cobertura por enfermedad catastrófica del Plan de Servicios de Salud, (ii) aumento de la cobertura hasta el 100% de los estudios de diagnóstico, (iii) garantizar el suministro de medicamentos más allá de las provisiones del Plan de Servicios de Salud (iv) garantizar la cobertura de 1.200 procedimientos adicionales en el Plan de Servicios de Salud, (v) aumento de la cobertura de costes hasta el 100% de los servicios dentales, incluidos 17 nuevos procedimientos y, (vi) continuar con el 15% de cobertura de hospitalización.

19

El resto de esta subsección (es decir, hasta el comienzo de la sección 2.4) extrae mucho del análisis económico del Banco Mundial encontrado en: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC/EXTDECPROSPECTS/EXTGBLPROSPECTSAPRIL/0,,contentMDK:22192170~menuPK:665705~pagePK:2470434~piPK:4977459~theSitePK:659149~isCURL:Y,00.html



18

Protección de los pobres: (i) Inscripción de 80.000 pensionistas del sector privado antes de la implementación de la Ley de Seguridad Social, (ii) inscripción de 500.000 pobres al Seguro de Salud Familiar del Régimen Subsidiario a lo largo de 2009, (iii) proporcionar el seguro de salud familiar a los pensionistas del Régimen contributivo, (iv) proporcionar seguro sanitario durante un año a los trabajadores desempleados con ingresos inferiores a 10.000 $DM y sin cobertura, (v) afiliar a las personas con discapacidades y SIDA al Régimen Subsidiario a través del Servicio Nacional de Salud, (vi) lanzar un programa piloto del Régimen Contributivo Subsidiario, (viii) proporcionar medicamentos ambulatorios gratuitos a pacientes con enfermedades crónicas a través de Promese-Cal y la Red de Salud Primaria del Ministerio de Sanidad, (ix) aumentar el suministro de medicamentos Promese-Cal en hospitales para reducir costes, y (x) continuar la implementación de un programa de transferencias condicionales (Solidaridad) y subsidios para gas del hogar.

Más allá de 2010, el crecimiento de la región se ralentizará probablemente a medida que disminuya el impacto de los estímulos de la política, mientras que la contribución del ciclo de inventario al crecimiento se vuelve negativa y las condiciones financieras se mantienen ajustadas. Asimismo, el crecimiento (trimestral) más lento en los Estados Unidos en el segundo semestre del año, y el persistente y elevado desempleo socavarán el crecimiento en México, América Central y el Caribe, mediante las conexiones entre el comercio, la inversión, las remesas y el turismo.

2.2 Contextos sociales

2.2.1 Pobreza y acceso a los servicios públicos, especialmente en educación

El brote de crecimiento económico de la República Dominicana en la pasada década fue similar a su burbuja económica en los años 90 en el sentido de que ambos lograron solamente una reducción limitada de las tasas de pobreza (ver a continuación). El crecimiento anual del PIB per cápita fue impresionante durante cuatro años, pero no se ha mantenido, como puede verse en la tabla a continuación:

Tabla 2: Tasas anuales de crecimiento del PIB20

PIB 2005 2006 2007 2008 2009

República Dominicana 9,3 10,7 8,5 5,3 3,5

Promedio América Latina

4,9 5,8 5,8 4,2 -1,9

Fuente: Compilación del equipo de evaluación a partir de BM CAS 2010.

La desigualdad en la RD ha sido elevada a lo largo de la pasada década y sigue aumentando. El coeficiente Gini a finales del período de evaluación era de 0,504 (basado en los ingresos per cápita de los hogares en 2008)21.

Aunque se han hecho algunos progresos en la reducción de la pobreza en zonas urbanas, la pobreza rural no ha mostrado prácticamente ningún descenso, reflejando un elevado nivel de desigualdad y la fuerte división entre zonas rurales y urbanas. Para 2009, la pobreza moderada y la extrema pobreza en las zonas urbanas fue del 29% y del 12% en comparación con el 50% y el 20% en las zonas rurales (todos los porcentajes son estimaciones22). Debe señalarse que el GdRD ha proporcionado al equipo de evaluación un

20

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en base a cifras oficiales, encontrado en “Las reacciones de los gobiernos de América Latina y el Caribe a la crisis internacional: una visión general de medidas de políticas hasta el 30 de enero de 2009, p. 262, publicación NU-CEPAL 2010. 21

En 2007, América Latina tenía un coeficiente Gini promedio de 0,52, pero existen variaciones amplias. 22

Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y Consejo Nacional para la Reforma del Estado, “Propuesta Estrategia Nacional de Desarrollo 2010 – 2030: Indicadores y metas”, 2009.



19

conjunto de cifras diferente.23 Vale la pena señalar que para el período 2006-2008, el porcentaje de personas en situación de pobreza absoluta aumentó a una tasa más rápida que el porcentaje de personas bajo el umbral de la pobreza, por lo que está aumentando la tasa de las personas que son cada vez más pobres.

El documento de 2009 publicado por el GdRD titulado “Propuesta Estratégica Nacional de Desarrollo 2010 – 2030: Indicadores y metas”, tiene una tabla que ha sido reproducida parcialmente a continuación. Es perturbador porque propone oficialmente aumentos de la pobreza rural como parte de un programa de reducción de la pobreza. Es curioso que, para un país tan desarrollado como la RD, se planifique un cambio insignificante en la “pobreza” a lo largo de las próximas décadas.

Tabla 3: Objetivos del GdRD para niveles de pobreza

Indicador Situación en 2008 Objetivos 2020 Objetivos 2030

Porcentaje de población en situación de pobreza “moderada”

36,5% 34% 32%

Porcentaje de población rural bajo el umbral de la pobreza (moderada)

50,9% 53% 54%

Fuente: Equipo de evaluación a partir de Estadísticas del PNUD.

De conformidad con esta planificación oficial, el GdRD trataría de aumentar el porcentaje de personas en el ámbito rural que viven en situación de pobreza a lo largo de los próximos veinte años mientras que apenas reduciría el porcentaje nacional de personas que viven por debajo del umbral de pobreza. Otra tabla en el mismo documento muestra que el plan nacional de desarrollo propone reducir el porcentaje de personas que viven en situación de pobreza abyecta desde el 19,7% (en 2008) al 16,7% en 2020, lo que representa una caída muy pequeña en un área de la política crítica. El Plan Nacional de Desarrollo propuesto (no aprobado en el momento de la presentación de esta evaluación) propone nuevos objetivos24 que son mucho más ambiciosos. Estas dos tablas necesitan ser situadas en el contexto de los presupuestos nacionales que son asignados a la reducción de la pobreza.

Tabla 4: Porcentaje de población en situación de pobreza

Indicador Situación en 2008 Objetivos 2020 Objetivos 2030

Porcentaje de población en situación de pobreza “moderada”

36,5% 22,5% 15,4%

Porcentaje de población rural bajo el umbral de la pobreza (moderada)

50,9% 26,5% 20%

El gasto social en la RD tiende a ser cíclico (es decir, varía considerablemente de año a año sin compromiso político con niveles de base)25. En 2007, la República Dominicana dedicó casi un 8,1% de su PIB en zonas cubiertas por indicadores de desarrollo humano, muy por debajo de las cifras regionales (el promedio de la región fue aproximadamente del 18%)26.

23

Un documento recibido el 12 de septiembre de 2011 escrito por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo presenta que las tasas de pobreza moderada y pobreza extrema son del 27,6% y el 7% en zonas urbanas, en comparación con el 47,2% y el 17,5% para zonas rurales. No se citaron fuentes para estas cifras. 24

Esta información fue proporcionada en el Seminario celebrado el 12 de septiembre de 2011. 25

La importancia de este fenómeno cíclico se explica en CEPAL 2010, p. 64-66. No resulta claro cómo e incluso si la República Dominicana ha implementado estrategias fiscales y otras para contrarrestar estos ciclos, aunque las NU señalan que muchos países de CEPAL lo han hecho así. 26

IBID CEPAL 2010 p.65.



20

El acceso a los servicios sociales públicos sigue siendo un desafío para muchos dominicanos – especialmente para los hogares pobres - y la calidad de la educación y de la sanidad está muy por debajo en comparación a los países de la región27. La RD tiene menores niveles de inscripción en enseñanza primaria y secundaria en comparación con el promedio de América Latina y Caribe (esta región está definida por la UNESCO para sus estadísticas educativas). El sector de la educación se caracteriza por tasas elevadas de repetición y tasas bajas de retención y finalización. Como resultado, la RD se queda atrás cuando se trata del promedio de años de educación, a pesar de un elevado número de años pasados en las escuelas (consultar la tabla más arriba). Según las Naciones Unidas28, la República Dominicana ocupa la 79ª posición en el ranking mundial del IDH (Índice de Desarrollo Humano) en 2006-07 y comparte el grupo de Desarrollo Humano Promedio con países como Colombia, Venezuela, Belice, Perú, Ecuador y El Salvador.

El Banco Mundial, en su Estrategia de Asistencias a los Países (CAS) de 2009 para la República Dominicana señaló que creía que la mejora de la calidad de la educación primaria y el acceso/calidad de la educación secundaria significaría la necesidad de dedicar más dinero (del presupuesto nacional), no sólo volverse más eficiente con el gasto existente. Sin embargo, la RD, aunque es un país de renta media-alta, sólo se comporta ligeramente mejor que el promedio de los países de renta media-baja con respecto a las tasas de mortalidad infantil y juvenil y el saneamiento y el agua (indicando una efectividad relativa en dichas áreas). Debería actuar lógicamente a un nivel más alto.

Con respecto a la sanidad (que no es un sector de interés para la CE en la República Dominicana pero que es un determinante clave de la “pobreza”), la Estrategia de Asistencia a los Países del Banco Mundial (BM) señala que la gestión del agua y del saneamiento es un problema muy significativo para los pobres. Señala asimismo que los recientes desarrollos en el sector de la sanidad pueden proporcionar buenas oportunidades para aumentar la inversión pública – especialmente para los pobres – fortaleciendo mecanismos de responsabilidad y mejorando la calidad de los gastos del sector. Las sugerencias por partes de los donantes, que engloban al Banco Mundial y a los Estados Unidos, incluyen: Mejorar la compra estratégica de servicios de atención sanitaria y la provisión de productos farmacéuticos; fortalecer la capacidad de gestión de los proveedores de atención sanitaria del sector público descentralizados, y consolidar el progreso realizado en la capacidad del Ministerio de Sanidad para la planificación estratégica, la monitorización y la evaluación con el fin de ejercer mejor su papel de administración en el sector sanitario.

Asimismo, aunque algunos programas pro-pobres están mostrando buenos resultados, el BM y el PNUD señalan que el apoyo a las redes de seguridad sociales sigue siendo cíclico, lo que dificulta proteger a los pobres durante los declives económicos periódicos.

2.2.2 Género y Grupos Vulnerables

Siguen existiendo problemas en el acceso igualitario de hombres y mujeres a la sanidad, la educación y la participación en el mercado laboral. Aunque el país ha adoptado una serie de medidas legales e institucionales dirigidas a mejorar el estatus legal de las mujeres en términos de legislación laboral, legislación civil y reforma de la tierra (así como la protección de la violencia doméstica mediante disposiciones especiales en la legislación penal), se sigue necesitando una fuente continua de financiación y apoyo político a programas activos para promulgar y fomentar estos reglamentos según el PNUD, UNICEF y el BM. Las agencias internacionales de desarrollo señalan que sigue habiendo mucho por hacer en términos de mejora de la salud reproductiva y materna, especialmente para mujeres jóvenes, así como campañas más intensivas para prevenir y reducir la incidencia del VIH, para ambos sexos. UNICEF y muchos donantes han promovido programas especiales con el fin de aumentar la asistencia a clase de chicos y chicas de hogares pobres, de forma que escapen del círculo vicioso de la temprana adopción de actividades de adultos, la escasa acumulación de capital humano, las insuficientes oportunidades de empleo y la pobreza.

27

Consultar el Anexo 1 en el Volumen 2 bajo PE2-Educación para obtener un análisis detallado de ese sector. 28

Naciones Unidas “Informe Mundial sobre el Desarrollo Humano 2006-2007.



21

Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Banco Mundial, la RD tiene uno de los programas de formación de empleo juvenil más satisfactorios de la región, pero estas instituciones mantienen que es necesario hacer más: Se necesitan respuestas activas al mercado laboral para grupos vulnerables (incluida la juventud) que actualmente no están siendo el objetivo (los programas actuales solamente se dirigen a la juventud), así como la mejora de los servicios de intermediación para el empleo y la colocación de mano de obra.

El desempleo de los jóvenes de 16 a 24 años estaba por encima del 30% al final del período de evaluación en comparación con una tasa nacional de desempleo ya elevada del 15%. Existe también una dimensión de género en los mercados laborales en los que la participación en la fuerza laboral es mucho menor entre las mujeres (49,6% frente al 84,3% entre los hombres). La tasa de desempleo entre las mujeres fue del 25,4% en 2007 y del 23,2% en 2009, mientras que las tasas de desempleo correspondientes a los hombres fueron del 9,3% y del 9,8%29.

Otros grupos vulnerables, tales como los discapacitados, no son tratados de manera específica en esta evaluación porque no estuvieron sujetos a ninguna programación de la CE, aunque algunas organizaciones no gubernamentales apoyadas por la CE (ONG) pueden haber estado implicadas.

2.2.3 ODM

La RD ha logrado un progreso sustancial satisfaciendo los ODM, en particular durante los años de elevado crecimiento en 2005-2009, pero no es probable que la pobreza, según lo definido por el umbral nacional de pobreza, se reduzca también a la mitad (comparar la probabilidad de alcanzar los objetivos ODM en diversos campos en la tabla a continuación). Las estimaciones de probabilidad han sido tomadas de una serie de instituciones internacionales respetadas.

También es improbable que el país pueda lograr todos los ODM de manera simultánea, porque requeriría un aumento radical en los gastos de sanidad y educación más allá de las tendencias actuales en estas variables (escenario de base). Un escenario alternativo que asuma un aumento en los gastos totales en sanidad del 1% del PIB en 2004 al 6,3% del PIB en 2015 situaría los resultados muy próximos a las metas tanto en educación como en sanidad, pero su impacto sobre la pobreza y el crecimiento económico dependerá de cómo se financie el repentino aumento de los gastos sociales.

2.3 Desastres naturales y cambio climático

La República Dominicana se considera un punto caliente para los desastres naturales y uno de los principales países con riesgo elevado en el mundo, clasificándose el segundo en términos de vulnerabilidad de su PIB a tres o más peligros (96,5% del PIB del país se sitúa en zonas de riesgo). La RD está también entre los cinco países principales de riesgo en términos de población expuesta a tres o más peligros: El 71,1% de la población vive en zonas de riesgo elevado. Su ubicación geográfica, en el centro del archipiélago de las Antillas debajo del Trópico de Cáncer, la sitúa en la senda de fenómenos hidrometeorológicos (huracanes, tormentas tropicales, depresiones tropicales) que barren el Océano Atlántico y el Mar Caribe. Asimismo, el país está expuesto a terremotos, corrimientos de tierra, inundaciones (en particular en las zonas del país bajo el nivel del mar), sequías y olas gigantescas en la costa. Aunque la República Dominicana está avanzando hacia una gestión proactiva del riesgo de desastres, se necesitan esfuerzos adicionales para mejorar la gestión del riesgo: coordinación y capacidad; inversiones para la prevención de desastres y su mitigación; compartir información entre las agencias

29

Información proporcionada por el GdRD el 12 de septiembre de 2011, citando SISDOM como la fuente de los datos (Banco Central, Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo).



22

responsables; y armonización de las metodologías y de los enfoques utilizados para los planes de gestión y evaluación del riesgo de desastres locales30.

El cambio climático está aumentando de este modo la vulnerabilidad económica, afectando a uno de los principales motores de crecimiento del país, su industria turística. Los informes anuales y de país de UNEP señalan que la gestión relativamente débil de la línea divisoria de las aguas de la República Dominicana31 contribuye a esta exposición y amplifica los daños; la industria del turismo ya ha dejado una amplia huella medioambiental, en su mayor parte en los ecosistemas costeros y en los acuíferos, mediante el vertido de aguas residuales sin tratar y residuos sólidos, la sobre-explotación de las aguas subterráneas, la destrucción de la cubierta forestal y la sobre-pesca de corales y especies marinas. Estas prácticas no sostenibles reducen la capacidad de respuesta de los ecosistemas a los impactos del cambio climático previstos.

2.4 Análisis de la Ayuda al Desarrollo (todos los Donantes)

En 2009, la República Dominicana fue definida como un país de Desarrollo Humano Medio según el Índice de Desarrollo Humano que aumentó de 0,624 a 0,633 en el período de 2000 a 2009 y por lo tanto, pertenece al valor más elevado de los países de este grupo. Este desarrollo ha sido sustentado (ver cifras relativas y absolutas más abajo) por la ayuda al desarrollo de la comunidad donante internacional para reducir la pobreza y fomentar el desarrollo social y económico.

Como se muestra en la Figura 2, los compromisos de AOD por parte de los donantes internacionales disminuyeron hasta 2003 cuando el país seguía beneficiándose de estabilidad económica después de años de crecimiento económico. Con la crisis bancaria de 2002-2003, los compromisos se aumentaron y alcanzaron un primer pico en 2004 seguido por un pico general durante el último período analizado en esta evaluación. Los compromisos de la CE siguen muy de cerca el desarrollo de la comunidad donante mundial para el país. En total, la CE comprometió durante el período de evaluación más de 400 m USD de AOD para la República Dominicana, lo que representa aproximadamente el 25% de los compromisos totales de ayuda oficial al desarrollo para el país (tabla 4).

Figura 1: Compromisos de AOD para la República Dominicana, 2000-2008

Fuente: Basado en datos oficiales de OCDE/DAC, extraídos 2010. Diagrama preparado por el Equipo de Evaluación.

30

Banco Mundial, Puntos Calientes de Desastres Naturales, 2005, Tabla 7.3: Países con riesgo económico relativamente alto de peligros múltiples, p. 89). 31

Un indicador clave para mitigar los efectos del cambio climático.



23

Tabla 5: Total Compromisos de AOD para la República Dominicana, 2000-2008

En m USD (precios actuales)

Porcentaje de ayuda total AOD

Multilateral 536,13 33%

De la cual CE 400,11 25%

DAC UE EM 494,90 31%

Otros 574,65 36%

Total ayuda AOD 1.605,68 100%

Fuente: Basados en datos oficiales OCDE/DAC, extraídos 2010 (en m USD actuales). Tabla preparada por el Equipo de Evaluación

Los desembolsos brutos globales de AOD proporcionados por la comunidad internacional para la República Dominicana alcanzaron su primer pico en 2002, lo que puede atribuirse principalmente a un aumento de los desembolsos por parte del Reino Unido y España de unos 20 m USD cada uno en dicho año. Entre 2003 y 2005, el gasto se mantuvo a un nivel bastante constante de 150 m USD antes de aumentar de manera significativa de nuevo en 2006 a más de 250 m USD (figura 3). Los desembolsos brutos de la CE alcanzaron un importe total de más de 360 m USD a lo largo del período de 2000 a 2008, con un pico en 2007. Esto representa el 22% del total de desembolsos brutos de AOD para la República Dominicana en dicho período. La DAC UE EM proporcionaron unos 546 m USD adicionales o un 32% aproximadamente de los desembolsos totales de AOD, lo que significa que la UE, como un todo, ha estado muy implicada en la República Dominicana con más del 50% de los compromisos y desembolsos de AOD en la última década (Tabla 5), mientras que la CE proporciona la participación más grande como donante individual y es, de lejos, el donante multilateral más relevante.

Figura 2: Desembolsos brutos de AOD para la República Dominicana, 2000-2008


Próximos a la CE, siguen los donantes bilaterales con desembolsos brutos significativos durante el período: los EE.UU. con unos 335 m USD, España con 272 m USD, y Japón con 250 m USD y Alemania con 124 m USD.



24

Tabla 6: Total de desembolsos brutos de AOD para la República Dominicana, 2000-2008


Porcentaje de ayuda total AOD

Multilateral 506,88 30%

De la cual CE 365,50 22%

DAC UE EM 546,34 32%

Otros 630,54 38%

Total ayuda AOD 1.683,76 100%

Fuente: Basado en datos oficiales OCDE/DAC, extraído 2010 (en m USD actuales). Tabla preparada por el Equipo de Evaluación

Las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) en la RD están participando solamente a través de préstamos realizados con condiciones comerciales. No incluyen ningún componente subvencionado a los acuerdos de financiación. La financiación de IFI no se considera como subvenciones, ya que son para la Asociación Internacional de Desarrollo (IDA). La presencia masiva de créditos IFI, en particular durante la reciente crisis financiera y económica, traerá con ella, probablemente, una clara ventaja sobre los donantes internacionales en términos de influencia en el diálogo de las políticas, especialmente en los campos de las preocupaciones macroeconómicas y sociales.

Dado que una de las Preguntas de Evaluación se refiere a la relación RD-Haití, es importante identificar también los flujos de donantes hacia dicho país. Como se ha señalado anteriormente, la República Dominicana está situada en la misma isla que Haití, pero cada país se caracteriza por rendimientos económicos y de desarrollo sumamente diferentes. Por este motivo, los siguientes apartados presentan también una visión general de la situación de AOD de Haití, con el fin de demostrar mejor el contexto de relación-construcción para ambos países en la Española. El nivel de detalle proporcionado en el presente documento no es usual para un Informe Final o de Síntesis de una Evaluación a Nivel de País, pero pensamos que la importante cuestión del “desarrollo conjunto cerca de la frontera común” requiere un análisis más en profundidad de lo que sería normalmente el caso.

Como se muestra en la figura a continuación, los compromisos globales de AOD para Haití han aumentado desde menos de 200 m USD en 2000 a más de 900 m USD en 2005, y de nuevo en 2008. Un desarrollo similar puede observarse en el crecimiento de los desembolsos brutos, aunque el crecimiento fue más constante allí. Los compromisos y desembolsos de AOD por parte de la CE y del DAC UE EM aumentaron incluso por encima de la subida total (CE con el 5% del total de desembolsos brutos en 2000, pero con un 12% aproximadamente en 2008). Esto lleva a una participación global de los compromisos de la CE con Haití entre 2000 y 2008 de un 11% aproximadamente de la AOD total (493 m USD), mientras que los EM proporcionan un 13% adicional (535 m USD) a lo largo de dicho período (tabla 10). Las participaciones de los desembolsos brutos de AOD en Haití varían sólo ligeramente, con un gasto de la CE de unos 452 m USD (11% del total) y un gasto de la DAC UE EM de unos 534 m USD (14% del total).



25

Figura 3: Compromisos de AOD con Haití, 2000-2008

-200

0

200

400

600

800

1000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

ODA compromisos a Haiti (a precios actuales US$ milliones)

Todos los Donantes, Total DAC EU Miembros, Total EC


Tabla 7: Total de compromisos y desembolsos brutos de AOD para Haití, 2000-2008

Compromisos Desembolsos brutos


Porcentaje de ayuda total

AOD


Porcentaje de ayuda total

AOD

Multilateral 1.488,01 34% 1,510,74 38%

De la cual CE 493,89 11% 452,11 11%

DAC UE EM 535,93 13% 534,03 14%

Otros 2.301,84 53% 1.921,34 48%

Total ayuda AOD 4.325,78 100% 3.966,11 100%

Fuente: Basado en datos oficiales OCDE/DAC, extraído 2010 (en m USD actuales). Tabla preparada por el Equipo de Evaluación

Entre los donantes multilaterales, la CE se mantuvo en segunda posición tras el Fondo Especial del Banco de Desarrollo Inter-Americano con desembolsos brutos de 496 m USD durante el período de 2000 a 2008. Se recibieron importes relevantes adicionales de la Asociación Internacional de Desarrollo (IDA) del Banco Mundial (141 m USD), del Fondo Global (129 m USD) y del Fondo Monetario Internacional (FMI) (103 m USD).

Sin embargo, la ayuda bilateral proporciona la participación más grande de la AOD total, siendo los EE.UU. el principal donante para Haití con 1.224 m USD de 2000 a 2008. Seguidos por Canadá con 542 m USD y Francia con 258 m USD en dicho período.

En comparación con la República Dominicana, es evidente que Haití recibe mucha más AOD que su vecino, de 2000 a 2008 casi 2,4 veces más (Desembolsos brutos: República Dominicana 1.683,76 m USD, Haití 3.966,11 m USD; comparar las tablas 9 y 10 más arriba). Haití muestra una variedad de donantes más elevada y depende de la AOD en mucho mayor grado que la República Dominicana. Mientras que la AOD para Haití representaba casi un 8% del PIB (en 2008), la mejor situación de desarrollo de la República Dominicana se refleja en una participación del 0,5% solamente de la AOD en su PIB (en 2008).

Aparte de las diferentes implicaciones que estas situaciones generan para el alcance temático de la ayuda a los países, significa también diferentes desafíos para la gestión de la



26

ayuda, la coordinación y la armonización. Las diferentes áreas clave de actividad para los dos países, así como los diferentes actores clave y donantes a ambos lados de la frontera, plantean un desafío especial para cualquier intervención transfronteriza. La experiencia ha demostrado que la situación se ha vuelto más difícil desde el terremoto en Haití en enero de 2010.

Históricamente, la respuesta de la CE en este sentido ha sido apoyar la cooperación binacional tanto a nivel nacional (Documento de Estrategia País – CSP) como regionalmente (Documento de Estrategia Regional – RSP) El Programa Indicativo Regional (PIR) para el FED8 para el Caribe acordado entre los Estados miembros del Foro del Caribe (CARIFORUM) y la Comisión Europea y los Programas Indicativos Nacionales (PIN) se centraron en la mejora de la integración regional mejorando los lazos económicos trasfronterizos entre la RD y Haití y reforzaron la capacidad y cooperación de los dos países en la protección y conservación de la zona fronteriza.

El PIR9 y el PIN9 dieron máxima prioridad a promover la integración regional prestando especial atención a la relación entre la RD y Haití. La importancia de fomentar la relación de ambos países fue tomada en el FED10 en la zona no focal mediante "atención específica con el fin de ayudar a ambos países a desarrollar su compleja relación, a abordar en el marco de una estrategia de política binacional cuestiones de migración, comercio y desarrollo económico, enlaces de infraestructura, salud pública y medio ambiente.”

2.5 Marco de la ayuda de la CE a la República Dominicana 2001-2009

El principal marco en el que se basan las relaciones con la CE es el Acuerdo de Cotonou, que data de 1990, cuando el país accedió al Debate Lomé IV y por consiguiente, se incorporó al grupo África-Caribe-Pacífico (ACP). 32

En términos de asignación de fondos entre sectores y entre designaciones “focales y no focales”, la siguiente tabla indica que, al menos hasta el FED8, hubo pocas reasignaciones de importancia, con la posible excepción de un aumento del 22% en la financiación a sectores sociales, procediendo la mayoría de la financiación aumentada del sector del agua y saneamiento.

Sin embargo, la reasignación interna del PIN en la RD después del MTR del FED9 fue muy significativa, reasignándose casi la mitad de la Dotación a un sector totalmente diferente que incluso no estaba financiado en el PIN original. Las causas de esta reasignación se revisarán con detalle durante esta evaluación, incluido el aspecto de previsibilidad y la gestión del sector que finalmente se secó: agua y saneamiento (es decir, pasando de 53 m € a cero33). Una cuestión interesante a evaluar es si el proceso de diligencia debida que acompañó a la transferencia fue realizado de conformidad con los estándares impuestos por la CE.

32

http://ec.europa.eu/development/geographical/regionscountries/countries/country_profile.cfm?cid=do&type=short&lng=en 33

Cualquier desembolso en dicho período para el sector del agua y saneamiento pertenece a fondos programados en virtud del FED8 más algunos fondos del FED9 asignados a un programa del FED8 previo.



27

Tabla 8: Asignaciones según CSP y MTR (millones de €)

FED834

FED9 FED10

Inicial

Des-pués revi-sión

Inicial Des-pués MTR

Inicial

Después MTR

(previsto)35

Sector focal: Social (Educación + Sanidad)

26,5 32,33 54 54 - X

Sector focal: Agua y saneamiento

26,5 21,2 53 - - -

Sector focal: Reforma estatal/Gobernanza

26,5 29,5 - - 61,7

Sector focal: Apoyo macroeconómico/BS

- - - 53 91,3

Sectores no focales 26,5 27,56 12 12 26

Dotación B 57 57 15,3

Total 110 110,59 176 176 194,3

De la cual SYSMIN 2336

2337

30 20 -

Para MTR en el FED10: X significa que se prevé un cambio pero no está programado todavía, - significa un cambio que no está previsto según la información oral de la Dirección General (DG) DEV, los espacios en blanco significan que no hay ninguna información disponible todavía.

Fuente: Basado en CPS/PIN, MTS y Evaluación a Nivel de País 2000. Tabla preparada por el equipo de evaluación

La siguiente tabla muestra el resumen de los compromisos y desembolsos de la CE por sector, incluidas las líneas presupuestarias, durante el período de evaluación en el que se ha desembolsado un total de 247.023.983 €:

Tabla 9: Compromisos y desembolsos de la CE hacia la República Dominicana por sectores focales y otras categorías (en €) 2001-2009

Sector Compromisos Desembolsos

Desarrollo social (Educación + Sanidad) 80.940.432 56.379.710

Agua y saneamiento 20.991.253 20.991.253

Gobernanza 29.766.010 28.416.727

Apoyo macroeconómico 53.062.950 42.764.728

Sectores no focales 43.238.842 37.665.504

Dotación B 36.962.788 23.061.352

ECHO Y BEI 33.103.953 25.128.991

Líneas presupuestarias temáticas (varios) 44.230.696 12.615.718

Total 342.296.924 247.023.983

Fuente: Basados en datos de CRIS, total de compromisos y desembolsos de 2001-2009. Tabla preparada por el equipo de evaluación. Para obtener cifras detalladas, ver inventario del proyecto en Anexo.

34

Cifras tomadas del CLE 2000; ningún documento de planificación estratégica del FED8 estuvo disponible para los consultores en el momento del informe documental. 35

El MTR no había sido publicado ni completado en el momento del informe, pero los consultores recibieron información oral de la Sede Central de la CE con el efecto de que se planeó incluir un SBS para educación después del MTR. 36

Asignación del FED7. 37

Asignación del FED7.



28

Figura 4: Desembolsos de la CE hacia la República Dominicana por sectores focales y otras categorías

23%

9%

12%

17%

15%

9%

10%

5%

Desarrollo social. (Educatión&Salud) Agua&Saneamiento

Gobernanza Apoyo macroeconómico

Sector no prioritario Dotación B

ECHO & EIB Líneas presupuestarias

Desembolso de la EC a la República Dominicana por sectores prioritarios y otras categorías

Fuente: Basado en datos de CRIS, total de desembolsos de 2001-2009. Diagrama preparado por el equipo de evaluación. Para obtener cifras detalladas, ver inventario del proyecto en el Volumen 2.

El diagrama anterior representa el desglose del uso realizado con los fondos de la CE durante el período de evaluación, incluidas las líneas presupuestarias. El diagrama muestra que el 32% del total se ha dedicado a desarrollo social y agua y saneamiento (estando relacionado este último en su mayor parte con un proyecto sobre "Rehabilitación medioambiental de barreras marginales en la capital”), y que una proporción importante (11%) se ha dedicado a intervenciones relacionadas con la gobernanza.

También es interesante señalar que el 33% del total se ha dedicado a lo que eran áreas que no eran áreas “focales” durante el FED8 y el FED9: eminentemente apoyo macroeconómico y “no focal”. Esa proporción parece ser muy elevada cuando se la compara con los objetivos estratégicos para esos dos FED38. Se desembolsó un 9% del total en virtud de la “Dotación B” con proporciones similares para SYSMIN y como ayuda de emergencia para la mitigación de desastres39.

Además de lo anteriormente mencionado, vale la pena señalar que estaban en funcionamiento tres iniciativas de Apoyo Presupuestario.

“La República Dominicana está implementando actualmente tres Programas de Apoyo Presupuestario: (i) el Programa de Apoyo Presupuestario General para la reducción de la Pobreza, (ii) el programa de Asistencia y Rehabilitación de la Tormenta Tropical Noel y (iii) el Programa de Apoyo a las Políticas Sectoriales en Educación. Se ha confirmado la elegibilidad en el contexto del análisis de las últimas solicitudes de desembolso en septiembre de 2009. Asimismo, la Delegación está actualmente en proceso de diseñar un nuevo Programa de Apoyo Presupuestario General a financiar a partir de la Dotación A del FED10.40”

La naturaleza de las intervenciones en cada una de las áreas identificadas en el diagrama más arriba es esclarecedora. Muestra que la gran mayoría de la financiación en cada sector estaba concentrada en un pequeño número de intervenciones más grandes pero generalmente de más amplio alcance. Hubo un número relativamente grande de

38

Teniendo en cuenta especialmente el PIN inicial del FED9. 39

Los desembolsos totales en virtud de la Dotación B ascendieron a 23,1 m € de los que un 54% aproximadamente (12,5 m €) se gastaron en SYSMIN. 40

Action Fiche p. 2.



29

intervenciones en sólo dos áreas, la línea presupuestaria de ONG y el denominado sector no focal. En general, parecería que la Delegación en Santo Domingo había tenido éxito concentrando sus esfuerzos en un número pequeño de intervenciones más grandes según lo recomendado por la evaluación del año 2000 mientras que la variedad de los sectores destino se mantuvo.

La siguiente tabla ilustra este hallazgo. En ella, cada sector, dotación o línea presupuestaria ha sido analizado en términos de las intervenciones que la CE ha llevado a cabo en los mismos. La columna 4 identifica cuántas intervenciones están clasificadas como pertenecientes a dicho sector. La columna 2 identifica los tres o cuatro proyectos de importancia (es decir, utilizando el nivel de compromiso como guía). La tercera columna indica el porcentaje de compromisos totales en el sector que están representados por la selección de intervenciones en la columna 2.

Por ejemplo, ha habido 9 intervenciones en el sector de la educación y sanidad en la RD (columna 4), 99% de todos los compromisos (columna 3) están justificados mediante tres intervenciones solamente (columna 2).

Tabla 10: Análisis de la composición de las principales intervenciones de la CE en la República Dominicana (FED8, 9 y 10)

Sector, dotación o línea

presupuestaria Principales intervenciones

Proporción del total de

compromisos del sector

representados por el

subconjunto de intervenciones señaladas a la

izquierda

Número de intervenciones

en el sector

Educación y Sanidad

o Ampliación del presupuesto sectorial fase 2

o Apoyo al sector de la educación

o Desarrollo de educación técnica y profesional

99% 9

Agua y saneamiento Rehabilitación de barreras marginales 98% 2

Reforma del Estado

o Apoyo a la reforma y modernización del Estado

o Apoyo inmediato a lo anterior 100% 2

Apoyo macroeconómico

o Capacidad en políticas sobre competitividad

o Apoyo presupuestario para la reducción de la pobreza

o Apoyo institucional para PFM

o Apoyo a la integración regional

99% 5

Sociedad civil Programa de la sociedad civil 99% 2

Financiación ONG - Línea presupuestaria

o Discapacidad y rehabilitación o Construcción de infraestructura de

irrigación para exportación o Formación mediante radio

o Participación de servicios comunales en la salud sexual y reproductiva

41%

39, sólo 9 de los cuales son

superiores a 1 m €

No focal o Micro-proyectos 2 o Apoyo a pequeñas empresas

o Infraestructura viaria 70% 17

Dotación B

o Reconstrucción de infraestructuras viarias como resultado del huracán

o SYSMIN 2

o Creación de capacidad para estar preparados frente a desastres

99% 7

ECHO Y BEI o Préstamo global Banco Adami o Medidas de emergencia Cde power

o Préstamos sector financiero 1 y 2 96% 9



30

Sector, dotación o línea

presupuestaria Principales intervenciones

Proporción del total de

compromisos del sector

representados por el

subconjunto de intervenciones señaladas a la

izquierda

Número de intervenciones

en el sector

Financiación de línea presupuestaria Derechos humanos

o Lucha contra la discriminación racial y la xenofobia

o Apoyo urgente a reformas y democracia

o Fortalecimiento de DH y democracia

100% 3

Financiación de línea presupuestaria – Medio ambiente

Desarrollo económico local mediante reforestación y producción de energía en zonas fronterizas

100% 1

Fuente: Basado en datos CRIS. Tabla preparada por el Equipo de Evaluación



31

3 Preguntas de evaluación y respuestas preliminares

Según lo señalado en la Introducción, las PE para esta evaluación fueron escogidas con la ayuda de los diagramas de Lógica de Intervención de los efectos deseados para cada uno de ellos del FED8 al FED10 (consultar el Volumen 2). Esta evaluación se basa en los cinco criterios de evaluación definidos por la OCDE-DAC (relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad), así como en los criterios de coherencia y valor añadido según lo definido por la CE. Los criterios de estimación se elaboraron específicamente para cubrir la sostenibilidad y el valor añadido en preguntas apropiadas relacionadas con el sector. Finalmente, el diseño de las preguntas de evaluación tiene en cuenta los resultados y recomendaciones de la Evaluación a Nivel País previa (resumidos en el anexo).

El conjunto de ocho PE fue desarrollado de conformidad con la metodología de la Unidad de Evaluación Conjunta (UEC): dirigiéndose a las cuestiones de desarrollo y de gestión más estratégicas identificadas durante la reconstrucción de la lógica de intervención inherente o explícita en los tres últimos FED.

Las Preguntas de Evaluación aprobadas para esta evaluación son las siguientes:

PE 1 ¿En qué medida han reflejado las estrategias de apoyo de la CE las prioridades estratégicas del GdRD y las necesidades de los pobres?

PE 2 ¿En qué medida ha contribuido el apoyo de la CE mediante el apoyo presupuestario sectorial en el sector de la educación a mejorar el marco de las políticas del sector y a aumentar los niveles operativos de prestación de servicios del subsector de la educación primaria?

PE 3 ¿En qué medida ha mejorado el Apoyo Presupuestario proporcionado por la CE (o es probable que mejore) la atención prestada por el presupuesto público del GdRD a la reducción de la pobreza?

PE 4 ¿En qué medida han contribuido las respuestas estratégicas de la CE a empoderar a la sociedad civil en relación con la participación activa en los debates de políticas y sociales nacionales?

PE 5 ¿En qué medida ha contribuido la CE a que la RD y Haití logren oportunidades de desarrollo comunes?

PE 6 ¿En qué medida la cooperación de la CE ha mejorado la capacidad de las empresas del sector privado de la RD para ser competitivas en términos de comercio, en particular entre la RD y los Estados miembros de la UE?

PE 7 ¿En qué medida ha contribuido la CE a asegurarse de que se hayan mitigado los impactos medioambientales y sociales del sector minero?

PE 8 ¿En qué medida fue apropiada la combinación de modalidades de ayuda de la CE para el contexto nacional y la implementación de la estrategia de desarrollo de la CE?

Estas ocho preguntas de evaluación se analizan en las ocho subsecciones siguientes del presente informe. A cada PE se le da una respuesta que hace referencia a sus Criterios de estimación (JC), junto con una representación gráfica de en qué medida se han realizado los Criterios de Estimación. Las flechas proporcionan una valoración “indicativa” y no una respuesta exacta. Después sigue un análisis más detallado en el que, para cada Criterio de Estimación y cada Indicador, se presentan hallazgos para apoyar la evaluación de los Criterios de Estimación. Se dirige al lector al Anexo 1 del Volumen 2 del presente informe para obtener pruebas y observaciones detalladas que apoyen los hallazgos.



32

3.1 Respuesta de la CE a las prioridades estratégicas en la República Dominicana

PE 1: ¿En qué medida han reflejado las estrategias de apoyo de la CE las prioridades estratégicas del GdRD y las necesidades de los pobres?

En general, la CE se ha coordinado con el conjunto de estrategias del GdRD entre 2001 y 2009, aunque estas últimas no estuviesen claramente priorizadas per se. (JC 1.1)

Ha habido un constante foco de atención en algunos campos, tales como la educación, la reforma institucional y el desarrollo de la zona fronteriza RD-Haití desde 2000, aunque se ha cambiado la atención prestada a estos sectores y subsectores. La CE ha hecho evolucionar su programa de cooperación a lo largo del tiempo para responder a las necesidades cambiantes del país según lo manifestado por el GdRD o al cambiante contexto de cooperación bilateral (Esta evaluación considera que la combinación de consultas de la SC y sus análisis del CSP son suficientes para garantizar que las “necesidades” de la población son comunicadas y dejadas en claro a la CE. En general, las contribuciones de la CE se han dirigido ampliamente a la pobreza, pero no puede decirse que se hayan dirigido específicamente al desfase en la igualdad socio-económica, que es un problema de importancia en el país. (JC 1.2)

El diálogo de políticas ha evolucionado a lo largo del período de evaluación y actualmente: la documentación que cubre este tipo de diálogo a lo largo del período de evaluación es escasa y no concluyente, y las Revisiones Anuales Conjuntas señalan que no ha sido un factor determinante en la RD. El diálogo de políticas en los últimos años, sin embargo, ha sido mucho más sólido y ha sido claramente un componente crítico de una serie de actividades de la CE sobre la competitividad, el comercio, la Comisión binacional, los ANE y otros dossiers. (JC 1.3)

Las prioridades abordadas en los diversos Documentos de Estrategia de País (CSP) y Documentos de Estrategia Regional (RSP) reflejan los marcos de las políticas globales de la CE; en el mismo sentido, el único marco de políticas específico de la RD está contenido en el CSP y, como en el caso de la zona fronteriza Haití-RD, en el RSP. La CE no sólo ha utilizado la financiación del FED para cumplir con sus objetivos estratégicos en el país, sino que también ha aplicado otros mecanismos de financiación, tales como ECHO, BEI, servicios de agua y energía, líneas presupuestarias de la sociedad civil y financiación regional. En general, todos estos mecanismos fueron complementarios a la financiación del FED y beneficiaron a los más pobres. (JC 1.4, JC 1.5) 4

La respuesta a la pregunta de evaluación se basa en estos criterios de estimación. Se proporciona una indicación del nivel de logro.

Poco Sólo aceptable Mucho JC 1.1 Las prioridades estratégicas de la CE entre

2001 y 2009 reflejan las prioridades formales del GdRD en el mismo período.

JC 1.2 Las prioridades estratégicas de la CE reflejan las apremiantes necesidades de desarrollo de la población de la República Dominicana (según lo definido por las metas de ODM para dicho país).

JC 1.3 Se incorporaron cuestiones emergentes rápidamente y de manera efectiva por parte de la CE en su programación y diálogo de políticas con el GdRD.

JC 1.4 Las prioridades estratégicas de la CE identificadas en CSP/RSP reflejan los marcos de las políticas de las CE y los reglamentos aplicables a la RD.

JC 1.5 La elección de sectores a apoyar (en el CSP-PIN) y cualquier cambio eventual de las estrategias que incluyen se basan en análisis objetivos (ex ante) que incluyen la evaluación del riesgo.



33

Análisis

Sobre que la CE refleje las prioridades estratégicas de la RD

La mayor parte de los desembolsos fueron dirigidos a los ODM durante el FED9, y una buena parte de la financiación del FED10 será dirigida eventualmente a los ODM mediante el Apoyo Presupuestario General (GBS) o el Apoyo Presupuestario Sectorial (CBS). A nivel de país, algunas cuestiones nacionales importantes no fueron abordadas de manera específica por la CE, incluidas la salud y la pobreza urbana, y las actividades económicas relacionadas con el crecimiento, tales como el turismo y la agricultura. Sin embargo, en general, la CE ha centrado claramente su atención en los sectores y cuestiones clave que, en su análisis, eran urgentes para el desarrollo del país. Éstos fueron seleccionados también con el fin de responder a los planes y estrategias del GdRD, reflexionando todo el tiempo sobre las recomendaciones de la evaluación del 2003 acerca de concentrar sus actividades en una franja de sectores y actividades más estrecha. La DUE no tiene la capacidad interna ni los sistemas de gestión para gestionar de manera efectiva el lado blando de un alcance más general de intervenciones en cualquier caso, especialmente si se tienen en cuenta la necesidad de diálogo de políticas, la urgencia inherente a los desastres naturales, tales como huracanes, y el terremoto de Haití y su seguimiento.

Las contribuciones de la CE están orientadas ampliamente a reducir la pobreza, pero no están dirigidas de manera específica a reducir el desfase en desigualdad que es un problema de importancia en la RD, especialmente a corto y medio plazo (I 1.1.1). El programa de educación de la CE está establecido a nivel de la escuela primaria y no aborda la educación secundaria o de tercer nivel, que prepara a los estudiantes para su entrada en un lugar de trabajo como trabajadores cualificados, por ejemplo. Tampoco ha eliminado su programa relacionado con la salud (agua y saneamiento), que habría ayudado a mejorar el bienestar de los más pobres debido a la falta de respuesta del GdRD (sin embargo, ha utilizado un programa de servicio de agua con este fin y ha transferido los fondos al sector macroeconómico donde se estaba sintiendo una gran necesidad).

En términos de coherencia, la CE ha permanecido en un pequeño número de sectores en el período de evaluación, especialmente en relación con la educación, la reforma institucional, la capacidad de las OSC, el desarrollo conjunto de la zona fronteriza de Haití-RD y el desarrollo del sector privado. Pero no ha permanecido necesariamente de manera coherente en los subsectores (ej. desde la educación técnica y profesional a la primaria; desde el apoyo a pequeñas empresas al apoyo a grandes industrias, tales como bananas); el resultado ha sido una propagación de esfuerzo e inversión en un amplio número de campos de desarrollo que no están diseñados para beneficiarse mutuamente. Por otro lado, la composición global de todo el programa en este momento (todas las modalidades e instrumentos) muestra cohesión y una concentración de esfuerzo que beneficia mutuamente a muchos de los componentes (ej. el vínculo de las líneas presupuestarias de la sociedad civil con las intervenciones de la sociedad civil basadas en el FED). En el transcurso del período de evaluación, no existe ningún cambio de política o directiva que pudiera explicar por qué estos subsectores han evolucionado como lo han hecho; la investigación de documentos y las entrevistas muestran que la evolución se ha debido probablemente al intento de la DUE de resultar relevante dentro de un entorno cambiante en la RD (ej. educación vocacional a primaria). (I 1.1.2). Es importante señalar en este contexto que las publicaciones nacionales oficiales del GdRD han sido minuciosas e integrales pero ambiguas por regla general, al establecer prioridades claras. Por ejemplo, aunque reconoce que no puede cumplir con todos sus ODM y no puede invertir el capital requerido para eliminar el desfase en igualdad socio-económica, no prioriza, sin embargo, entre las diferentes estrategias y metas de desarrollo (I 1.1.3).

Sobre que la CE esté abordando las necesidades de la población de la RD

La subsección anterior estableció el vínculo entre la CE y el GdRD en términos de prioridades, esta subsección habla del vínculo entre la CE y las necesidades de la población de la RD. En general, la CE ha examinado oficialmente la situación de desarrollo global del



34

país y de su gente en dos ocasiones, como mínimo, durante el alcance de esta evaluación: en la preparación del CSP para el FED9 y para el FED10. En estos dos ejercicios, la CE llevó a cabo análisis de amplio barrido de las necesidades de desarrollo y participó en un proceso consultivo que implicó a la sociedad civil y a otras partes interesadas, tales como los ANE. El contenido de esos documentos hace referencia con claridad a las prioridades y planes del Gobierno y no específicamente a las necesidades de la gente (sin embargo, podrían haber sido escritas de esa forma por simplicidad editorial). Estos dos CSP se escribieron en ausencia de una Estrategia Nacional de Desarrollo, aunque se disponía de un primer borrador en 2008 cuando se firmó el CSP para el FED10.

Cada sector focal y no focal mantenido por la CE forma parte de los diversos planes nacionales (específicos de sector o de otro tipo) del país o ha sido identificado como una prioridad por multilaterales clave e IFI (Educación, competitividad, sociedad civil, minería y medio ambiente, etc.) Asimismo, la CE ha participado activamente en procesos de consulta (con la Sociedad Civil) que han llevado hasta la aprobación del NDS por parte del Presidente y su presentación ante el Congreso, estando de este modo en posición de familiarizarse íntimamente con sus ejes, pilares, estrategias y objetivos. Debido al proceso de consulta, puede deducirse que el CSP reflejó las necesidades de la población. Es necesario tener en mente que incluso hoy muchos “problemas sociales y económicos” importantes en el país siguen estando poco documentados, tales como los costes de la corrupción para los pobres y los costes sociales del acceso a la educación, a la salud y a otros servicios sociales básicos. Asimismo, las organizaciones de la sociedad civil que publican datos relativos a las necesidades de la gente tienden a estar muy concentradas en su cobertura física y su alcance, por lo que es difícil establecer cuál es realmente la “necesidad exacta” de la población del país (o de parte de la misma) y qué consecuencias podría tener no resolver estos problemas.

Si comparamos el análisis de otros donantes en relación con las necesidades de la población y del país (incluidos la Estrategia de Asistencia a los Países (CAS) del BM y los Planes de País del PNUD, así como las Estrategias de País de Canadá y USAID) con la elección de sectores encontrada en el CSP, resulta claro que la CE es activa en sectores estratégicos clave de preocupación para los pobres. Podría haber escogido ser activa en otros sectores importantes, tales como la salud, y el agua-saneamiento, pero no existe ningún motivo intrínseco para llegar a la conclusión de que estos sectores son más críticos que los identificados en el CSP. Asimismo, hay otros donantes que ya están activos en estos campos, según la tabla detallada en el testimonio de la CAS del BM.

La CE no lleva a cabo de manera regular e independiente investigaciones para monitorizar y analizar las "necesidades" de la población, sino que confía en los análisis del GdRD y de otros donantes, así como en una combinación de sus propios análisis de país previos al CSP y diversos mecanismos de consulta con la sociedad civil (tales como el NDS). Esta evaluación llega a la conclusión de que la combinación de estos mecanismos es suficiente para garantizar que las "necesidades" de la población se comuniquen a la CE y se dejen en claro ante la misma. Dado que sus CSP refleja estos mecanismos, puede concluirse que los programas de la CE reflejan las necesidades de la población.41

La CE no ha incluido justificación detallada de sus elecciones de estrategias en sus documentos clave. El CSP para el FED9 estaba poco justificado (en términos de estadísticas y objetivos), pero el CSP del FED10 estaba mucho mejor (es decir, vinculaciones más claras realizadas con las necesidades y con los objetivos de la política con estadísticas y objetivos). Debe señalarse que el CSP para el FED10 se centró en la coordinación con las estrategias del GdRD incluido el desarrollo de crecimiento liderado por exportaciones para obtener competitividad (junto con un apoyo continuo a la capacidad de la sociedad civil). El motivo de dicha coordinación es claro (París, Accra, uso prioritario de

41

No existe ninguna intención aquí de insinuar que el Gobierno no representa las aspiraciones de la gente, una posición que es enfáticamente aceptada por el equipo de evaluación. El análisis de las “necesidades de la gente” es un área de evaluación estándar de la investigación para la CE.



35

Apoyo Presupuestario, etc.) pero la propia CE (en JAR y durante las discusiones con la DUE) señala un número de graves restricciones en la planificación estratégica en el contexto de la RD, sugiriendo que tienen que estar en orden más investigación sobre el terreno y más validación/determinación independientes de las necesidades por parte de la comunidad donante en general e incluso de la CE, específicamente. Nuestro análisis también muestra que la CE no tiene información ni análisis directamente relativos al desfase en igualdad conforme éste se relaciona con su programa. Sin perjuicio de dicha observación, encontramos que podría asumirse que sólo una parte de los esfuerzos de cooperación de la CE en el país abordan DIRECTAMENTE el desfase en igualdad, siendo la educación el ejemplo obvio. El Apoyo Presupuestario General (GBS), el trabajo con las OSC, el desarrollo de la zona fronteriza, etc. no abordan necesaria ni directamente el desfase en igualdad, aunque puede haber efectos indirectos. Las discusiones con la DUE han mostrado que, después de todo, tiene un solo recurso que está parcialmente dedicado a esta función macro-analítica específica a nivel nacional (el funcionario económico). (I 1.2.1).

Las entrevistas con las partes interesadas sobre el terreno, incluidos los donantes y el GdRD, indican que estas instituciones perciben que la CE está tratando directamente con cuestiones que conciernen a los pobres, pero en algunos casos la CE no ha comunicado su estrategia de desarrollo con claridad. Por ejemplo, se reconoce bien el trabajo de la CE sobre competitividad pero los encuestados no veían cómo estos esfuerzos beneficiarían necesaria y directamente a los más pobres. Las discusiones con el sector privado y los ANE han indicado que reconocen fácilmente la existencia y el papel global de la CE, pero a menudo no asocian iniciativas particulares con la CE, posiblemente como resultado de los instrumentos seleccionados que colocan ya sea al GdRD o a una asociación o a otro como intermediario, entorpeciendo de este modo parte de los objetivos de visibilidad de la CE. (I 1.2.2)

El equipo de evaluación no pudo llegar a una conclusión válida sobre la relación entre la contribución de la CE en el país y la distribución geográfica de dicho apoyo hacia las partes más pobres del país. Discusiones detalladas con la DUE confirmaron que la CE no mantiene bases de datos ni monitoriza el rendimiento de su programa a nivel de país basándose en la distribución geográfica de los beneficiarios. También confirmaron que un pequeño número de departamentos del GdRD informan de ratios que contienen desgloses "urbano-rural”, pero que estos ratios no están correlacionados con las contribuciones de la CE per se y hacen referencia a sus propios mandatos de entrega de servicios. La Oficina Nacional de Auditoría (NAO) confirmó que el GdRD no tiene resultados de monitorización actuales que hagan referencia geoespacial. Aunque algunas intervenciones pueden ser identificadas con claridad con una región geográfica (ej. Zona fronteriza con Haití), son la excepción. (I 1.2.3).

Sobre que la CE está siendo lo suficientemente flexible para evolucionar y satisfacer las prioridades cambiantes

En el FED9 y en el FED10, una parte significativa de las directrices y opciones estratégicas están directamente orientadas a la resolución de prioridades emergentes. Por ejemplo, el Apoyo Presupuestario General (GBS) del FED10 a la reforma institucional tiene como objetivo específicamente mejorar el marco de control del GdRD en la gestión bancaria y macroeconómica, una prioridad en evolución en la última parte de la década, especialmente desde las crisis financieras al comienzo de la mitad de la pasada década. Antes de eso, otros donantes trabajaron en estas cuestiones y la necesidad de una Gestión Financiera Pública de alto rendimiento (PFM) no era vista como crítica por el gobierno nacional, y la comunidad bancaria/financiera/donante internacional buscaba un enfoque “internacional” con el que abordar la cuestión con el GdRD.

La CE ha adaptado su programación para satisfacer las necesidades emergentes. Por ejemplo, el nivel de corrupción en el país ha aumentado dramáticamente en la década y el GBS a la gobernanza está dirigido a gestionar esto. Otro ejemplo concierne a las exportaciones de productos agrícolas que habían disminuido en la década y, dado el desequilibrio en el déficit comercial, se necesitaba encontrar nuevos mercados para apoyar



36

la necesidad de divisas duras. El APE regional se estableció parcialmente para tratar esta cuestión general, aunque no sea específico de la RD.

El SYSMIN de la CE proporciona también un ejemplo de respuestas rápidas a cuestiones emergentes a lo largo del período de evaluación. El crecimiento del sector minero proporcionó una oportunidad para que la CE llenase un importante vacío en el marco regulador y de políticas que regía el sector. SYSMIN también proporcionó una forma de red de seguridad social para el número cada vez más grande de familias que llegaron a depender del sector minero a lo largo del período de evaluación. Si la CE no hubiese proporcionado dicho apoyo cuando lo hizo, dudamos de que los impactos negativos de las nuevas actividades mineras hubieran sido mitigados en la medida en que lo fueron. (Consultar la PE 7 en SYSMIN). Finalmente, Haití (y en menor medida la RD) fueron golpeados por muchos desastres naturales en la pasada década, además de sus crisis políticas y económicas. La CE ha adaptado sus respuestas al desarrollo conjunto de la zona fronteriza a lo largo del período de evaluación: aumentando al mismo tiempo su diálogo bilateral sobre cuestiones sociales de toda la Española, tales como la migración, ha adaptado sus estrategias para el desarrollo económico de la zona fronteriza desde el FED9, respondiendo a un conjunto de estrategias de toda la Española para mejorar y facilitar el comercio y el transporte de RD-Haití. (I1.3.1)

La correspondencia interna de la CE señala la conclusión de que se ha logrado un nivel insatisfactorio de cumplimiento en relación con los compromisos de diálogo de políticas por parte del GdRD mediante el GBS, aunque esta evaluación también llegó a la conclusión de que los términos para las transferencias de los tramos fijos y variables podían ser más rigurosos en términos de objetivos de política, rendimiento y entrega de servicios. El GdRD consideró que la gestión de los mecanismos del diálogo de políticas era su responsabilidad; en la práctica, las reuniones se celebraron raras veces o se celebraron tan infrecuentemente que era difícil mantener continuidad, o las reuniones se utilizaron para fines administrativos o similares. Las reuniones informales entre los funcionarios públicos del GdRD y el personal de AT o de la DUE fueron normalmente la norma. En términos de valor añadido, el JAR de 2006 a 2009 señala constantemente el hecho de que la coordinación de donantes es un problema difícil en la RD. El GdRD insiste en que desea coordinar el apoyo de los donantes pero no lo ha hecho tan eficazmente, ya que sólo un pequeño número de comités sectoriales funcionan, proporcionando los donantes interesados el liderazgo de los mismos. Es útil señalar que el Informe de Monitorización Anual del PFM para la RD 2010, de fecha 31 de octubre de 2010, indica claramente que “la falta de un mecanismo gubernamental para coordinar las cuestiones de gestión financiera global da lugar a una situación cuestionable con respecto a (la efectividad de) la coordinación de los donantes”. La posición de la CE, manifestada durante el seminario del 12 de septiembre, a una sugerencia de que se estableciese un “foro de donantes” para el sector minero, es que reconoce la responsabilidad del GdRD sobre la coordinación de los donantes.

Un caso clave que implica la capacidad de la CE para satisfacer “cuestiones de emergencia” fue la decisión de paralizar más cooperación en el área del agua potable durante el FED9. Se reconoció durante la Revisión a Medio Plazo del FED9 que el GdRD había bloqueado una ley sobre reforma sectorial en el sector del agua y no había proseguido con otras leyes clave como había prometido. Éstas se habían identificado como condiciones para que la CE realizase desembolsos. Un análisis realizado por la CE en 2003 llegó a la conclusión de que:

“La reforma del sector del agua no era una prioridad del GdRD, dadas sus dificultades políticas con la privatización del sector de la energía (electricidad).

El impacto de la CE en el sector iba a ser marginal. Las necesidades financieras globales del sector eran enormes en comparación con el PIN de la CE planeado para dicho sector. El IDB ya estaba preparado para financiar el sector y trabajar en la reforma (pero no lo hizo debido a la resistencia del GdRD).



37

Debido a la crisis de 2003 en el país, el BEI y otros donantes estaban saliendo o preparándose para salir del país.

Resultó imposible obtener datos para estudios de viabilidad en esas circunstancias y el diseño de intervención fue muy corto en hechos.”

Por consiguiente, la CE decidió reasignar los fondos destinados para el sector del agua al apoyo presupuestario macroeconómico. La estrategia era utilizar el apoyo presupuestario para acelerar el ritmo de la reforma bajo el nuevo gobierno que se había establecido. Las condiciones políticas y económicas en ese momento eran difíciles, ya que la crisis financiera de 2003 había sacudido con fuerza al gobierno y había reducido el ritmo de las reformas en todos los sectores. La CE respondió rápidamente a la situación y proporcionó apoyo financiero en un área que había comenzado a ser importante durante el FED8 (reforma macroeconómica), pero que había asumido una importancia mucho más elevada tras la crisis financiera (bancaria) de 2003. Basándose en los informes proporcionados en la Revisión Anual Conjunta (JAR) de 2004 relativos a los razonamientos subyacentes a la salida del apoyo de la CE del sector del agua (esbozado más arriba), y en el análisis económico y social que el equipo de evaluación ha realizado en relación con el período 2003-2005, que muestra la relativa falta de prioridad para el gasto social, el equipo de evaluación apoya la decisión de salir del sector del agua.

El JAR 2004 proporciona información relativa al intenso nivel de diálogo de políticas que fue requerido para originar la reasignación. Cuando se tiene en cuenta la complejidad implicada, puede llegarse a la conclusión de que la DUE fue bastante efectiva movilizando su diálogo de políticas. (I 1.3.1 y 1.3.2)

Los mecanismos que mejorarían la coordinación y complementariedad de las acciones de los donantes en toda la UE no han sido efectivos y estaban todavía, al final del período de evaluación, en una etapa de “identificación”. La coordinación de donantes a un nivel más amplio no es efectiva tampoco, debido a un número de factores que incluyen cuestiones de coordinación que son internas del GdRD. (I1.3.3)

Sobre las prioridades estratégicas de la CE en la RD que reflejan el marco de políticas de la CE

Las prioridades estratégicas de la CE detalladas en los CSP/RSP reflejan con claridad el marco de las políticas y la intención de la CE, tanto mediante la financiación relacionada con los FED como mediante otros mecanismos de financiación puestos a disposición a través de la CE. En general, todo el conjunto de políticas de la CE ha sido aplicado en la RD, incluidas aquellas que tratan de los ODM y del desarrollo de una relación comercial especial con la CE diseñada para originar directa o indirectamente el crecimiento y mejorar la competitividad. No se encontraron ni contradicciones ni aberraciones; por consiguiente, las prioridades estratégicas contenidas en el CSP son compatibles con las políticas/reglamentos de la CE. (I1.4.1)

La evaluación encontró que había un vínculo directo entre las estrategias expresadas en el CSP y en los PIN y las intervenciones programadas reales (tanto en sectores focales como en sectores no focales). Finalmente, existe un elevado grado de consistencia entre la cooperación relacionada con los FED y el apoyo al desarrollo proporcionado mediante otras modalidades de financiación de la CE, tales como ECHO, servicios de agua y energía, RSP, etc. Un ejemplo clave es el apoyo a los ANE, donde las líneas presupuestarias y la financiación de los FED han sido complementarias durante el período de evaluación (las líneas presupuestarias y los FED, ambos financiando y apoyando la capacidad de las OSC). Al examinar las intervenciones específicas de los FED y de la línea presupuestaria, la evaluación descubrió que las cuestiones transversales, tales como el género y el medio ambiente, generalmente se integraban en la monitorización del diseño y de la ejecución, pero los registros muestran que la CE desperdició una serie de oportunidades importantes para dar un empujón a dichas agendas. Por ejemplo, la igualdad de género y el VIH/SIDA no se tratan en el diálogo de políticas o en la programación dentro del sector de la educación



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(consultar JC 6.5 en los Anexos), y la CE no hizo del género un foco de monitorización, dirigiendo la mayoría de sus iniciativas de apoyo al sector privado (consultar JC 6.6). La atención prestada al medio ambiente fue mucho más fuerte, según muestra la importancia depositada en la mitigación del medio ambiente a través de SYSMIN (JC 7.3 en los Anexos). No hubo ningún diseño formal o plan para la integración de todos los elementos que la CE podría aportar a la gobernanza, incluida la integración del FED, de las líneas presupuestarias y de otros instrumentos, o la integración de las estrategias de gobernanza con la democracia o el desarrollo de capacidad en la legislatura o con la sociedad civil. Este tipo de estrategia, aunque no requerida específicamente, habría sido útil para el aprovechamiento y la búsqueda de complementariedad con otros donantes incluidos los EM. (I 1.4.2)

Sobre los documentos estratégicos clave de la CE que reflejan el riesgo

Los documentos estratégicos clave de la CE en vigor durante el período de evaluación (CSP, RSP, etc.) no contienen referencias a análisis detallados ex ante (incluido un análisis del riesgo) que fuese suficientemente detallado para permitir la toma de decisiones relacionadas con los cambios en las estrategias o con la probabilidad de éxito de las estrategias propuestas.

Según la DUE, los análisis del riesgo detallados ex ante no se llevan a cabo sistemáticamente y, si existen, no son fácilmente accesibles en las bases de datos de la CE, incluso para el personal de la CE. La matriz de riesgo adjunta a los CSP (el Anexo del Marco de Operaciones y de los Indicadores de Rendimiento) no contiene un conjunto creíble de supuestos relativos a los riesgos asociados a los programas. Los supuestos y riesgos que están escritos ahí son superficiales, excesivamente vagos y/o relativamente evidentes hasta el punto de ser corolarios de las declaraciones de resultados; no abordan la probabilidad de éxito o los escenarios que el éxito podría adoptar.

Se analizó la experiencia de la CE con respecto a la reasignación de fondos del sector del agua al apoyo macroeconómico para determinar si el análisis del riesgo ex ante podría haber previsto la reacción (o no reacción) del GdRD a sus compromisos en el sector. El CSP, de hecho, hace referencia a un compromiso realizado por el GdRD y por lo tanto la CE tenía justificación para proseguir las estrategias que esbozó para el sector. Una parte significativa de los motivos por los que el GdRD reaccionó como lo hizo fue su gestión de la crisis bancaria de 2002-2004, e incluso el BM y el FMI no estaban preparados para la reacción del GdRD a la crisis. Sin embargo, la medida en la que el sistema bancario había extralimitado su capacidad fue un asunto de conocimiento público durante algún tiempo, y la CE podía haber pronosticado un próximo período de crisis financiera y macroeconómica en el momento de la redacción del CSP. No obstante, la importancia del sector del agua para la salud y para otros ODM, y el compromiso dado por el GdRD para apoyar el sector, habrían sido probablemente factores determinantes en la inclusión del sector en los planes estratégicos de la CE. (I 1.5.1). Aunque no es un tipo de análisis ex ante per se, el Análisis del Riesgo, el Documento de la Delegación no logra proporcionar información explícita sobre los riesgos del programa42. (I 1.5.2)

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Incluida información integral sobre cuáles es probable que sean los factores de riesgo; por qué son factores de riesgo; la probabilidad de acaecimiento; los impactos probables directos e indirectos de los riesgos; qué debe establecer la CE como estrategias de mitigación, y cómo las intenciones estratégicas de la CE se verán afectadas en el caso de un acontecimiento de riesgo.



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3.2 La contribución de la CE a la educación primaria

PE 2: ¿En qué medida ha contribuido el apoyo de la CE, mediante el apoyo presupuestario sectorial al sector de la educación, a mejorar el marco de las políticas del sector y a aumentar los niveles operativos de provisión de servicios del subsector de la educación primaria?

La educación es una parte clave de la NDS del GdRD y la República Dominicana ha desarrollado y mantenido de manera sistemática planes estratégicos y operativos para su reforma. La CE ha apoyado estas importantes iniciativas nacionales fundamentalmente con financiación mediante apoyo presupuestario sectorial y asistencia técnica que han correspondido a los planes sectoriales del país y a las necesidades de la población. (JC 2.1) La CE ha realizado también esfuerzos por involucrarse en el diálogo de políticas liderado por el país en el transcurso del período de evaluación. El propio proceso de diálogo formal ha sido particularmente efectivo debido a las infrecuentes reuniones, y el Ministerio de Planificación y Desarrollo está de acuerdo en que esta situación se debió en gran medida a la inestabilidad del Ministerio de Educación (MinERD) de 2008-201143. Las condiciones de pago inherentes al Apoyo Presupuestario Sectorial no puede decirse que hayan creado el marco para el diálogo de políticas, al no estar relacionadas con la política ni indicadas en términos de entregables claros y gestionables (resultados). La calidad de ese diálogo ha mejorado algo a lo largo de los últimos años. Lo que es más importante, el presupuesto nacional para educación no ha aumentado y se queda muy por detrás de los ratios de América Latina y el Caribe. Es solamente la mitad de lo que la ley de educación dispone. (JC 2.2) SBS ha tenido un efecto pequeño sobre la armonización de los procesos para la provisión y gestión de los inputs de todo tipo de la CE (por parte de la DUE así como del Ministerio). (JC 2.3)

Se han producido algunas mejoras de la gestión (tales como la creación del MTEF) y de los marcos de políticas (tales como cambios curriculares) y de la cobertura de la provisión de servicios en la educación primaria en la RD, durante el tiempo en el que la CE ha proporcionado apoyo, pero queda mucho por hacer. Debido a la naturaleza del apoyo presupuestario, no es posible identificar los vínculos de causalidad entre la contribución de la CE mediante el apoyo presupuestario y las mejoras en aspectos específicos del sector. El apoyo de la CE ha ayudado claramente en estas mejoras, y la modalidad del apoyo presupuestario fue un medio efectivo de apoyar al GdRD, ya que le dio a la RD la flexibilidad que necesitaba para asignar recursos donde pensaba que eran necesarios. Al final del período de evaluación, quedaba mucho por hacer todavía y el sector de la educación todavía se enfrenta a difíciles desafíos políticos y de otros tipos. (JC 2.4) La RD está progresando para satisfacer los ODM, pero un bajo nivel de calidad de la educación (debido a una serie de factores que incluyen la competencia de los profesores y una falta de apoyo presupuestario nacional) pone en peligro de manera significativa las metas de los ODM relacionados con la educación. (JC 2.5)

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Ver la página 8 de los comentarios del Ministerio al equipo de evaluación en los que especifica que estamos tratando "la inestabilidad que sufrió el MINERD durante 2008 hasta 2011". El Ministerio señala también que la Mesa se reunió el 12 de julio de 2011 y propone que esto augura buenas noticias para el futuro.



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La respuesta a la pregunta de evaluación se basa en estos criterios de enjuiciamiento. Se proporciona una indicación del nivel de logro.

Poco Sólo aceptable Mucho JC 2.1 Los inputs específicos proporcionados por el SBS,

así como la combinación de diseño de estos inputs, corresponden al contexto (necesidad) político, económico e institucional en el sector y en el subsector y a la política de la CE sobre la provisión de BS (apoyo presupuestario).

JC 2.2 El apoyo presupuestario por sector ha contribuido al establecimiento de un marco de diálogo de políticas centrado en estrategias y prioridades del gobierno clave, así como a una participación más grande del presupuesto nacional para el sector de la educación.

JC 2.3 El apoyo presupuestario por sector ha contribuido a la provisión de procesos armonizados para inputs financieros y no financieros, tales como asistencia técnica y creación de capacidad, siendo estratégica la última, y se ha centrado en las prioridades del gobierno y ha proporcionado valor añadido de la CE.

JC 2.4 El apoyo presupuestario sectorial ha contribuido a mejoras en la calidad de los procesos de las políticas y en la implementación de la política a diferentes niveles, incluidos distritos/regiones (incluidos capacidad institucional, propiedad y transparencia).

JC 2.5 Los niveles de servicio para la entrega de educación primaria han aumentado, es probable que sean sostenibles, y tienen como objetivo satisfacer los ODM.

Análisis

Sobre los inputs de la CE correspondientes a las necesidades del sector y las políticas de la CE sobre Apoyo Presupuestario

La documentación disponible, corroborada por entrevistas de campo, sugiere que los inputs específicos proporcionados por el SBS, como la transferencia de fondos, un diálogo de políticas sectorial y TA, ha correspondido bastante bien a las debilidades nacionales en el subsector de la educación primaria, a las solicitudes específicas de asistencia por parte del Ministerio y a la política de la CE sobre la provisión de BS. Mientras que las pruebas indican que el GdRD ha seguido mostrando propiedad y proporciona la dirección de los cambios en el sector, la elección de modalidades (e intervenciones) de la CE ha tomado en consideración la adopción del GdRD de una perspectiva sistémica a largo plazo en la educación primaria, así como su manifestada competencia para desarrollar su propia capacidad. La adopción de una segunda fase del SBS es una consecuencia de la percepción por todas las partes de una implementación satisfactoria de la primera fase, ya que los inputs de la CE se ajustaban a la estrategia del GdRD y la RD actuó a niveles aceptables (un reflejo de la monitorización para tramos fijos y variables). Por consiguiente, la presente evaluación coincide con las conclusiones globales alcanzadas previamente por la CE al proponer continuar proporcionando apoyo presupuestario. La contribución de la CE ha ayudado al GdRD a mejorar la gestión y la entrega global de servicios educativos, aunque esta última sea más de naturaleza cuantitativa que cualitativa.

Se puso en funcionamiento una iniciativa TA integral para apoyar al SBS; a lo largo de tres años proporcionó servicios que fueron desde ayudar a poner en funcionamiento el SBS a proporcionar asesoramiento para la estructuración del MinERD; el diseño de políticas educativas y el Plan de diez años 2008-2018; estrategias de participación de la comunidad; EMIS y M&E, y la provisión de desarrollo de capacidad específico y diseño de sistemas (I 2.1.1 y 2.1.4). El Apoyo Presupuestario (BS) al subsector de la educación primaria ha sido,



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por consiguiente, conforme con las metas de la política relacionada de la CE para asegurar la efectividad de la ayuda, promover la propiedad nacional, fortalecer la orientación de resultados, desarrollar capacidad y coordinar los inputs de los donantes con otros recursos. El equipo de evaluación confirma que las principales condiciones para el SBS en ese momento se habían cumplido, y fue reconocido como tal por la CE (I 2.1.3). Los elementos fundamentales (estrategia sectorial, presupuesto sectorial MTEF y –en menor grado– un marco de coordinación) estaban en funcionamiento, pero la capacidad a nivel global, unida a una estrategia de desarrollo de la capacidad pro-activa liderada por el gobierno, no coincidía con una implementación suficiente de dichos planes. El desarrollo de la capacidad fue un componente clave del apoyo de la CE durante el período de evaluación, pero otras evaluaciones y análisis, apoyados por la evaluación, muestran que la capacidad de los profesores es particularmente baja, y un sistema de monitorización del rendimiento efectivo (de gestión y específico del sector) está todavía en desarrollo y no estaba operativo en el período de la evaluación aunque la CE lo apoyaba (I 2.1.6). La CE ha desempeñado un papel de liderazgo en la coordinación de donantes a nivel sectorial y ha proporcionado una referencia para la decisión del GdRD sobre modalidades de ayuda. Ha alineado (solo recientemente) el apoyo presupuestario con cuestiones de las políticas del interés de otros donantes; como resultado, España está colaborando con la CE en un nuevo conjunto de criterios de rendimiento para satisfacer los requisitos de tramo fijo y variable para un SBS propuesto. No obstante, las entrevistas celebradas durante la misión de campo indican que un foro de diálogo de políticas clave, la Mesa Sectorial de Educación, no está operativo (I 2.1.7) (consultar JC 2.1 en el Volumen 2).

Sobre el establecimiento de un marco para el diálogo de políticas mediante el SBS

La CE se ha esforzado mucho por originar un diálogo de políticas para el sector de la educación con el GdRD y otros donantes, pero en general, ambos foros han sido débiles e ineficaces. En el contexto de la RD, la estrategia de consulta (para un diálogo formal e informal) implicaría la participación de la familia y la comunidad, junto con la implicación de las ONG y con otros donantes. En este momento, no se ha puesto en funcionamiento todavía un mecanismo de diálogo de políticas coordinado liderado por el gobierno, aunque ha sido una promesa de la RD durante años (I 2.2.1 y 2.2.5). No se ha desarrollado (todavía) un Marco de Evaluación del Rendimiento integral para el sector de la educación (primaria). La evaluación del rendimiento y una adecuada monitorización (en base a un EMIS) para facilitar la responsabilidad se incluyen en los planes estratégicos del GdRD y en las metas de SBS, pero hasta ahora los instrumentos están todavía en desarrollo y la fiabilidad de los datos y la monitorización generalmente se consideran débiles. Se ha observado que los desembolsos no han tenido lugar en el momento acordado, aunque se hayan pagado importes completos, pero esto aparentemente no tuvo mayor consecuencia para el GdRD en general, aunque ha ocasionado problemas de flujo de caja para el Ministerio (I 2.2.3). Los presupuestos nacionales aplicados a la educación (primaria), tanto en términos nominales como en % del gasto gubernamental total, muestran una pequeña tendencia positiva (aumento) pero han sido presumiblemente bajos para un país de renta media y siempre inferior a lo establecido por ley (un movimiento de la sociedad civil demanda al GdRD que cumpla sus promesas de un objetivo del 4% establecido durante los años cubiertos por el FED9, pero no se ha observado ningún movimiento por parte del GdRD en ese sentido, y de hecho, está ocurriendo lo contrario). Un aumento así casi duplicaría el importe del dinero gastado en educación. La CE trató de mejorar esta situación en su enfoque SBS en el que “El ratio de recursos invertidos en educación como porcentaje del PIB se ha identificado como uno de los criterios de desembolso para el próximo GBS." No obstante, el aumento de este ratio no ha sido un criterio de desembolso en el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PAPSE), mientras que la evaluación cree que debería haberlo sido (I 2.2.4 y I 2.2.6). (Consultar el análisis relativo a JC 2.2 en el Volumen 2).



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Sobre la armonización de los procesos

En cuanto a la contribución del SBS de la CE para la provisión de procesos armonizados para inputs financieros y no financieros, los documentos señalan que la Delegación ha sido pro-activa buscando la armonización del apoyo y del valor añadido proporcionado, centrándose en las prioridades del gobierno y buscando el liderazgo del GdRD durante el FED9 y el FED10, pero no existen ni operan todavía mecanismos de armonización efectivos para el sector, salvo bilateralmente con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) (consultar I 2.3.1). En cuanto a la alineación de la ayuda externa con el ciclo presupuestario del gobierno, la presente evaluación apoya a la Delegación en su conclusión de que ha habido un progreso satisfactorio hacia el establecimiento de un MTEF serio y realista para el sector de la educación (consultar I 2.3.2). Según MinERD, los inputs financieros de SBS se han entregado a tiempo pero no existe ninguna prueba de progreso hacia una mejor alineación global con el ciclo presupuestario del GDRD. Lo mismo se aplica a los temas de coordinación de TA y a la adopción de un enfoque común de donantes, que han sido sólo limitadamente satisfactorios (con la AECID) (consultar I 2.3.4). El funcionamiento de la Mesa Sectorial tiene que ser asumido de nuevo por MinERD (consultar I 2.3.5). (Consultar JC 2.3 en el Volumen 2)

En general, la CE mediante el apoyo SBS al sector de la educación primaria ha contribuido a la mejora de la calidad en los procesos de las políticas (y la implementación). Sin embargo, los esfuerzos no han llevado siempre a los resultados esperados y existe poco consenso entre las partes interesadas sobre el nivel de mejora en la calidad de los procesos de las políticas del GdRD. La evaluación considera que queda todavía una gran cantidad por hacer y que las políticas, los procesos y los sistemas existentes están todavía a un nivel relativamente básico y necesitan ser mejorados considerablemente. Durante el período de evaluación, estuvo aumentando la propiedad y el liderazgo de la RD en el subsector de la educación primaria (I 2.4.1). La transparencia de los procesos de las políticas ha crecido durante el SBS y está claramente demostrado un aumento en las consultas sobre las políticas a la Sociedad Civil (I 2.4.2 y I 2.4.3). Con respecto al proceso de desconcentración regional y por distrito, existen algunos resultados iniciales en términos de efectividad del gasto público, de aumento de la propiedad y de participación comunitaria notificados por diversas partes interesadas incluidos los profesores y las ONG, pero la contribución de la CE ha sido menos importante en este área. El desarrollo de los instrumentos de M&E y EMIS ha sido un área de atención permanente del GdRD y una de las prioridades del apoyo (presupuestario) de la CE al subsector. Todos estos sistemas están todavía en desarrollo y sólo parcialmente en funcionamiento en el período de la evaluación, y su utilidad y uso en mecanismos institucionales de planificación y programación, así como la preparación concomitante de recursos humanos fueron limitados. (Consultar I 2.4.4 y I 2.4.5) El GdRD no ha podido cumplir con el marco legal para la financiación del sector de la educación (consultar I 2.4.4). (Ver JC 2.4 en el Volumen 2 para obtener detalles)

Sobre los niveles de entrega de servicios (muchas cifras y gráficos relacionados están en el Anexo 1 del Volumen 2)

Durante el período de evaluación, se ha realizado un considerable progreso relativo a los niveles de entrega de servicios de la educación primaria, aunque el apoyo presupuestario requerido para la sostenibilidad de estos niveles no ha sido proporcionado por el GdRD. La investigación del equipo de evaluación descubrió que, mientras que la cantidad absoluta de recursos financieros asignados a la educación en los presupuestos nacionales había aumentado durante el período de evaluación, el presupuesto relativo (es decir, como porcentaje del PIB) es muy bajo: A nivel mundial, el país se clasifica en el puesto 141 de 145 países con respecto al gasto público en educación como porcentaje del PIB (PNUD 2009); asimismo, la RD se está quedando muy por detrás de las regiones de América Latina y el Caribe. Durante el SBS, la CE se esforzó por aumentar el gasto público en educación que estaba siendo sólo limitadamente satisfactorio. El suministro (expresado mediante una serie de factores que incluyen el número de profesores, el número de aulas y de turnos escolares que se ofrecen cada día), como representación del acceso a la educación primaria, se ha



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ido expandiendo, pero el país sigue enfrentándose a desafíos para proporcionar acceso a determinadas poblaciones.

Los ratios de suministro globales han mejorado desde el inicio del SBS de la CE, pero el grado en el que dicho SBS ha contribuido a esta mejora es difícil de establecer, ya que otros donantes (IABD, BM para infraestructura de capital) también estuvieron implicados, y algunas veces más centrados. En cuanto a las diferencias regionales, se menciona frecuentemente en los informes y evaluaciones sobre educación el retraso de las áreas rurales y de los barrios más pobres de las ciudades, donde los niños necesitan más tiempo para completar la educación primaria, cuando la completan (consultar I 2.5.1 y I 2.5.2). La RD está progresando para satisfacer los ODM y sus propios planes estratégicos (consultar I 2.5.2), pero la baja calidad de la educación, como se muestra, por ejemplo, mediante las pruebas nacionales e internacionales y otros análisis de las cualificaciones de los profesores, hará que los objetivos reales (especialmente los más importantes: que los dominicanos educados puedan funcionar en la sociedad y en el lugar de trabajo) no se satisfagan. De hecho, la RD no tiene en funcionamiento un sistema de cualificación de profesores integral y no existe ningún objetivo claro relacionado en el Plan a Diez Años, aunque la contratación por competitividad se ha convertido ahora en la norma (I 2.5.4). En cuanto al papel del apoyo presupuestario de la CE en este proceso, el aumento de los niveles de entrega de servicios, su sostenibilidad y efectividad han sido siempre los objetivos fundamentales de las políticas y la planificación educativas del GdRD, así como del apoyo de la CE al subsector de la educación primaria. Aunque existen ratios cuantitativos que muestran la mejora del nivel de servicio, la evaluación ha encontrado que dichos ratios a menudo se habían obtenido a expensas de la calidad. Ciertamente, el SBS ha tenido una contribución en estas mejoras; sin embargo, a partir de los informes, cifras y entrevistas disponibles, no es posible evaluar en qué grado el SBS de la CE ha contribuido a los resultados logrados. En general, los objetivos establecidos para los ODM en el Plan a Diez Años, probablemente, no se cumplirán si los presupuestos para el sector siguen estando a los niveles actuales. La CE se ha involucrado en el diálogo de políticas para acumular apoyo para un aumento, pero los resultados se han visto comprometidos en términos de mayores niveles presupuestarios. (Consultar JC 2.5 en el Volumen 2 para obtener detalles)



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3.3 El uso de la CE del GBS para mejorar la atención prestada por el GDRD a la reducción de la pobreza

PE 3: ¿En qué medida ha mejorado (o es probable que mejore) el Apoyo Presupuestario proporcionado por la CE la atención prestada por el presupuesto público del GdRD a la reducción de la pobreza?

No es probable que se determine con precisión la medida exacta en la que el Apoyo Presupuestario proporcionado por la CE ha mejorado (o es probable que mejore) la atención prestada a la reducción de la pobreza en los presupuestos públicos del GdRD. Existe una serie de razones para esto, incluida la naturaleza de la información presupuestaria publicada del GdRD, la materialidad de la contribución de la CE al presupuesto nacional y tercero y, lo más importante desde una perspectiva estratégica, sería difícil hablar de aumentar la atención prestada por el GdRD a la reducción de la pobreza cuando ha reducido su posición relativa del gasto social en comparación con los promedios de América Latina y el Caribe a lo largo de la pasada década, y cuando el presupuesto nacional no ha mostrado un aumento de los niveles de financiación relativos en sectores de los ODM clave a lo largo del período representado por el alcance de la evaluación. (JC 3.1)

Los sistemas actuales de monitorización de la política sectorial utilizados por la CE no son lo suficientemente sólidos para formar la columna vertebral del diálogo de políticas sobre reducción de la pobreza, ni son suficientes para proporcionar información sobre la evolución de los sectores y la evolución de los riesgos en general. La evaluación identificó que los indicadores de rendimiento que forman parte del proceso de apoyo presupuestario no son el centro de un diálogo de políticas continuo entre la CE y el GdRD, ni les preocupa específicamente aumentar la atención prestada a la reducción de la pobreza del presupuesto nacional per se44.

En términos del proceso de diálogo formal que debería haber sido el resultado de la introducción del GBS, debe señalarse que no ha habido un plan de diálogo de la política formal acordado por el GdRD antes del período 2008-09. El JAR 2009 describe los esfuerzos muy recientes en diálogo, llegando a la conclusión de que las reuniones no se celebran como se planean y que los asuntos no son sobre cuestiones técnicas (es decir, que sería de importancia para la estrategias de desarrollo (JC 3.2).

Aunque sus procesos de diálogo informales han tenido un gran éxito (consultar la Comisión Binacional, las negociaciones del Acuerdo de Partenariado Económico (APE) y los marcos legales de la sociedad civil), y aunque las entrevistas han identificado que el progreso en los dossiers de Haití y de competitividad se habrían atascado sin las intervenciones informales de la DUE (la mayor parte no documentados), el diálogo no está apoyado por la monitorización adecuada, la coordinación y sistemas de inteligencia, análisis del riesgo o evaluaciones y ajustes de estrategia a nivel de paisaje. (JC 3.3)

44

JAR 2009: “Los sistemas actuales para monitorizar las políticas del sector (para la reducción de la pobreza) no son lo suficientemente sólidos y el gobierno no hace uso de ellos en su diálogo con los socios de desarrollo. Estos sistemas deben estar en el centro de la gestión basada en resultados." (página 22 Versión inglesa).



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Poco Sólo aceptable Mucho JC 3.1 El GBS ha contribuido a aumentar la proporción de

presupuestados nacionales totales que están siendo asignados a sectores de ODM clave.

JC 3.2 Los campos de la política monitorizados por la CE son coherentes con su respuesta estratégica esbozada en el CSP y son el centro de su diálogo de políticas sobre la reducción de la pobreza en el GdRD.

JC 3.3 La monitorización del GBS y los marcos de rendimiento en funcionamiento permiten a la CE responder rápidamente a las necesidades evolutivas y a incidencias de bajo rendimiento por parte del GdRD o de organismos regionales (tales como la Comunidad del Caribe – CARICOM) relativos a los compromisos de diálogo de políticas del GdRD.

Análisis

Sobre la introducción del GBS que influye en el porcentaje de los presupuestos totales nacionales dedicados a la reducción de la pobreza

Al comprender el papel y la influencia de la CE en el diálogo de políticas, el análisis llevado a cabo por el equipo de evaluación no se limitaba a los fondos, sino que también incluía la participación de la asistencia técnica (AT) en comités sectoriales, el contenido de los informes ROM, las agendas y actas de las mesas redondas sectoriales formales, eventos formales sobre el diálogo de políticas y e-mails y otros documentos que indicarían dónde había intentado la CE influir en el GdRD para prestar más atención a la reducción de la pobreza. Se analizaron también los JAR y otros documentos para ver si, de hecho, existía un reconocimiento conjunto de que la CE había ayudado a influir en la atención prestada a la reducción de la pobreza, por parte del presupuesto nacional. Dicho todo esto, no se encontró ninguna prueba.

De hecho, a lo largo del período cubierto por la evaluación, la proporción del PIB dedicada a programas sociales ha caído en comparación a otros países de América Latina y del Caribe y no ha tenido éxito todavía aumentando el presupuesto de educación al nivel dispuesto en la ley.

El equipo de evaluación trató de examinar los presupuestos detallados de los departamentos relacionados con los ODM clave del GdRD para ver si el gasto real había aumentado desde la introducción del GBS y del SBS. Se observó que los presupuestos del GdRD en el período posterior al GBS y al SBS no están lo suficientemente desagregados para ver si los gastos planificados han aumentado. También se observó que los gastos reales no se publican per se. Copias de la legislación presupuestaria del GdRD que cubre el transcurso de la última década, así como publicaciones de una ONG de la RD sobre los análisis presupuestarios de la RD, muestran que existe solamente un nivel muy bajo de desagregación que se publique. No obstante, el equipo de evaluación ha creado la siguiente tabla que compara los presupuestos anuales (en valores absolutos y en porcentajes) que han recibido las instituciones educativas, sanitarias y sobre el Estatus de la Mujer en el GdRD en el período 2003-2009. Estos datos se toman directamente de los presupuestos nacionales que son presentados al Congreso del GdRD.



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Tabla 11: Porcentaje de presupuestos nacionales de la RD asignados a sectores clave relacionados con la pobreza (en millones)

Programas de presupuestos 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Educación 10,900 11,800 16,600 18,000 23,000 27,000 26,400

% total GC 13% 11% 14% 12% 14% 14% 12%

Sanidad pública 7,100 8,800 17,300 18,000 20,000 27,000 30,800

% total GC 9% 8% 14% 12% 13% 14% 14%

Estatus de las mujeres 186 195 180 226 207 327 217

% total GC 0,22% 0,18% 0,15% 0,15% 0,13% 0,17% 0,10%

Total Gastos Corrientes (GC) 83,000 108,000 122,000 146,000 160,000 192,000 217,000

Observaciones

1. Se saca los presupuestos anuales de las leyes del presupuestario anual de la RD

2. Se ha calculado los presupuestos totales (gastos corrientes) – terminando en 2003 – para cada programa gubernamental en dos partes: los presupuestos anuales y la financiación externa. Un total está a disposición.

3. Se ha utilizado los “Gastos Corrientes Totales” para todos los cálculos.

4. Para simplificar se usa cifras redondeadas.

Fuente: Leyes presupuestarias parlamentarias individuales de 2003 a 2009. Enlace: http://www.digepres.gob.do/LinkClick.aspx?fileticket=MUr3tpCZIYY%3d&tabid=78&mid=446

Tabla compilada por los autores del informe de esta evaluación

No obstante los datos en la tabla, la evaluación encontró que los datos muy agregados que fueron presentados en los presupuestos nacionales pueden ser engañosos y no fueron necesaria y analíticamente apropiados, ya que fue imposible identificar del resto la parte de reducción de la pobreza de los presupuestos (organizativamente-organizados) por partida individual. De hecho, al equipo de evaluación le preocupaba que los aumentos en los presupuestos totales pudiesen ser el resultado de cambios hacia actividades y programas que no tienen nada que ver con la reducción de la pobreza per se, tales como (los hipotéticos ejemplos de) abonar salarios más elevados a los profesores y a los administradores o aumentar el gasto en instalaciones urbanas mejores. La investigación de campo mostró que estos cambios se produjeron, de hecho. Sin embargo, estos datos son los más precisos disponibles en este momento y forman la base de nuestros hallazgos: a) Los presupuestos de Educación, Sanidad y Situación de la Mujer no han aumentado en porcentaje de los presupuestos totales desde los días previos al GBS; b) En términos absolutos, el importe total del dinero que va a estos tres sectores ha aumentado de manera significativa; c) Los presupuestos de Educación en 2009 son menores (en términos porcentuales) de lo que fueron en 2003; d) El presupuesto de la Situación de la Mujer ha sido recortado a la mitad desde 2003; e) Solamente el presupuesto de sanidad ha aumentado a lo largo del período en términos de porcentaje del presupuesto nacional.

Al analizar los documentos de todo el presupuesto, se observa que los presupuestos nacionales que se asignan a los programas sociales (ODM clave) no se asignan a los ministerios del sector social de forma que simplemente mirando sus presupuestos pudiesen proporcionar una respuesta precisa. Los costes de capital para infraestructuras, por ejemplo, no son todos asignados a estos ministerios. En segundo lugar, la proporción del GBS dentro del presupuesto nacional (todos los donantes) es inferior al 4%, y todo ese porcentaje no se asigna a programas sociales, asegurándose de que los cambios no es probable que sean fácilmente atribuibles a cualquier factor incluidos los aumentos presupuestarios. De hecho, deberían haberse establecido sistemas de monitorización sensibles para medir no solamente los aumentos marginales en los presupuestos relacionados con lo social debido a



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apoyo presupuestario, sino medir también los efectos de apalancamiento sobre el presupuesto nacional que podrían generar estos fondos. En tercer lugar, mientras los ministerios de educación y sanidad proporcionan actualizaciones de muchos indicadores de ODM (un reflejo del rendimiento), no indican (ni ningún otro ministerio pertinente) la medida en la que estas “mejoras de los ODM” son el resultado de presupuestos aumentados o reasignados o, por ejemplo, eficiencias o cambios internos en las definiciones o captura de los datos. (I3.1.1)

El nivel de gasto en programas sociales a nivel nacional en la RD, expresado como porcentaje del PIB, está disminuyendo en comparación con América Latina o el Caribe (como porcentaje del PIB). La situación de la educación es un ejemplo clave y más dramático: En la última parte de la década, el gasto como % del PIB en dicho sector es inferior a lo que fue en algunos períodos en los años 90, es decir, antes de que se introdujese el GBS. En ese contexto, cualquier inversión significativa realizada por la RD en programas sociales podría, y realmente debe verse como un proceso normal de recuperación (en comparación a los niveles regionales y de América Latina), y no como el resultado del aprovechamiento de la comunidad internacional mediante el apoyo presupuestario. El análisis del NDS muestra también que la elección del GdRD de dirigirse a escenarios para el NDS (escogió uno de los tres que fueron analizados) significa que, mientras que se progresará en la mejora de las metas de ODM, la pobreza sólo se reducirá hasta el 28% de la población. Debe señalarse que incluso en décadas futuras, más de una de cada cuatro personas será pobre. Debe señalarse que esta estadística no incluye a los haitianos muy pobres o ilegales que no forman parte de la economía formal y no son captados por las estadísticas nacionales. (I 3.1.2)

La evaluación no encontró ninguna prueba que apoye la argumentación de que el GdRD esté poniendo en funcionamiento mecanismos para garantizar que cualquier aumento del gasto público en sectores sociales siga siendo sostenible. Las entrevistas con una serie de partes interesadas sobre esta cuestión convergieron en el hecho de que los presupuestos y los planes estratégicos u operativos han sido volátiles y han cambiado dramáticamente a lo largo de los años; la sostenibilidad no está garantizada. (I3.1.3)

Sobre los campos de las políticas que están siendo monitorizados por la CE y que están en línea con el Documento de Estrategia de País (CSP) y en el centro de su diálogo de políticas

Hubo pocos mecanismos genuinos de diálogo de políticas que fueron formalizados entre la CE y el GdRD como resultado del GBS, y éstos no se reunieron frecuentemente. El diálogo de políticas formal que se produjo a lo largo del período de evaluación se refirió en su mayor parte a cuestiones técnicas y se realizó casi exclusivamente con las agencias ejecutivas y de servicio público. No se produjo, por ejemplo, con otras instituciones democráticas, la sociedad civil o las ANE, una postura demandada por las instituciones internacionales, incluido el brazo investigador del Parlamento Europeo después de una evaluación detallada que realizó. Los documentos conjuntos indican que los sistemas de monitorización actuales de la política sectorial no son, en ningún caso, lo suficientemente sólidos para formar la columna vertebral del diálogo de políticas, pero el equipo de evaluación no encontró ejemplos en los que se hubiesen desarrollado sistemas más sólidos. Las entrevistas con funcionarios de la DUE señalaron que estos sistemas de "gestión" se requieren con el fin de llevar a cabo un diálogo riguroso y basado en pruebas, pero la CE no las ha puesto en marcha todavía en la RD.

El Parlamento Europeo emprendió un informe detallado sobre el GBS en la República Dominicana. Encontró que la atención prestada por la CE al PFM y a la reforma del PFM es clara y a menudo ocupa un lugar central en el diálogo de políticas relacionado con el GBS. Esto se refleja en el hecho de que los indicadores de los Marcos de Evaluación del Rendimiento (PAF) que se dirigen a la mejora del PFM parecen soslayar otros mecanismos de responsabilidad y diálogo, tales como aquellos con el parlamento, la prensa libre o la sociedad civil.



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La presente evaluación está de acuerdo con el informe señalado más arriba en que la evaluación por parte de la CE de los mecanismos de control nacionales es deficiente, impactando de este modo en la responsabilidad y la naturaleza del propio diálogo de políticas. De hecho, la República Dominicana no tuvo en un funcionamiento un PAF riguroso y basado en las pruebas durante todo el período de evaluación, sin embargo, se acordó un marco para la provisión del GBS denominado “Acuerdo Financiero de GBS para la reducción de la pobreza” en 2006. Los cuatro primeros indicadores del “Acuerdo Financiero de GBS para la reducción de la pobreza 2005” de la CE tienen como objetivo medir el rendimiento del PFM, pero no se ha establecido un vínculo directo entre estos indicadores y el proceso de diálogo de políticas. Las condicionalidades para tramos fijos o variables en el GBS o en el SBS tendían a estar, en opinión de los evaluadores, en un nivel excesivamente macro y no centrado en cambios de la política identificables o en resultados intermedios per se. En ese contexto, no formaron un marco concreto para discusiones de políticas salvo a un nivel relativamente conceptual, especialmente en un contexto en el que numerosas fuentes respetables habían cuestionado la fiabilidad de algunos de los datos utilizados para la monitorización de los ODM (ver secciones previas sobre el contexto). Sin embargo, se señaló que la DUE y la Agencia Española de Cooperación están colaborando en un nuevo conjunto de condiciones para el próximo SBS; el análisis preliminar indica que el marco para los pagos de transferencias se ha realizado más centrado en resultados concretos, aunque, como se ve en la EP 2, los umbrales utilizados podrían haber sido más precisos. (I 3.2.1)

En términos de apoyo presupuestario, se ha creado una serie de indicadores relevantes con objetivos como parte del acuerdo financiero y debe ser notificado por la NAO con el fin de obtener los desembolsos solicitados. Todo esto constituye un marco de monitorización que dirige directamente a los sectores focales en el CSP, pero los JARs y la investigación de campo muestran que la mayoría de las veces a menudo se refieren a mejoras y procesos técnicos, no a la política per se. Asimismo, según lo señalado previamente, los objetivos del CSP tendían a estar a niveles de abstracción elevados con indicadores verificables por objetivos. (I 3.2.2)

Con respecto a la monitorización de los campos de la política por parte de la CE, los indicadores en este JC, así como en virtud de JC 3.3, indican que la CE se basa ampliamente en el marco de monitorización proporcionado para los ODM y en la monitorización detallada de política dentro del PFM y cuestiones relacionadas que son llevadas a cabo por el FMI y el Banco Mundial. En general, la información proporcionada parece haber sido adecuada para el diálogo de políticas o la reducción de la pobreza, dados los temas de mayor nivel cubiertos durante estas discusiones. No se encontró ninguna prueba de que la pericia no relacionada con el GBS (financiado por la CE) participe en la formulación de las posiciones sobre el diálogo de políticas. (I3.2.3)

Sobre los marcos de rendimiento del GBS que permiten a la CE responder rápidamente a las necesidades cambiantes

En términos de conclusión sobre la existencia de los marcos de monitorización del rendimiento y de las políticas que incluyen la coordinación por parte de todos los donantes, la evaluación ha anticipado el hallazgo de que la coordinación de donantes ha sido muy débil en los 9 años cubiertos por el alcance de la evaluación y sólo ahora está comenzando a ser un poco más organizada. Los JAR de la CE en 2008 y 2009 confirmaron los análisis en el CAS del BM, que se extendió en la década señalando que hubo un progreso limitado en la República Dominicana en la implementación de los principios de la Declaración de París – propiedad, armonización, alineamiento, responsabilidad mutua y gestión por resultados (tanto en 2008 como en 2009). En ese contexto, la capacidad de mantener un diálogo de políticas coherente y coordinado fue bastante limitada, especialmente si se añade que el gobierno dominicano asumió el papel de coordinación y distribuyó el mandato entre varias instituciones públicas con el resultado de que la coordinación está ahora, en general, sin estructurar. En dicho contexto, es muy difícil para la comunidad donante y para los funcionarios del gobierno llegar a una evaluación compartida en cuanto a “cuáles son” las necesidades nacionales evolutivas y después crear marcos de monitorización revisados y



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respuestas coordinadas (complementariedad) de los donantes a eso. Por otro lado, las reuniones identificaron poderosas sinergias potenciales entre la Comisión Europea y los Estados miembros en educación, medio ambiente y cooperación binacional (República Dominicana y Haití).

La CE ha puesto en funcionamiento indicadores y un sistema de monitorización para sus iniciativas de apoyo presupuestario, y basa sus desembolsos de tramos variables ampliamente (pero no exclusivamente) en base a estos indicadores. La información relativa a la monitorización de los indicadores se envía generalmente a la CE mediante la NAO, aunque la evaluación encontró ejemplos en los que la DUE tuvo que tomar la iniciativa de la preparación de las solicitudes de desembolso, y después trabajar con la oficina de la NAO para finalizar y formalizar las solicitudes. En algunos casos, la CE ha pedido información detallada cuando las solicitudes no parecían justificar los desembolsos, mostrando que el sistema administrativo parece ser sólido y ofrece un medio para motivar al GdRD a evitar el incumplimiento.

Lo que el JAR y otros documentos de la CE no revelan, sin embargo, es la medida en la que existen otros marcos de monitorización de las políticas y el rendimiento utilizados por diversos donantes (tales como aquellos que podrían utilizarse en comités sectoriales), y la medida en la que éstos están coordinados. Un análisis realizado por la CE a finales de 2011 identificó que el NDS propone una matriz de indicadores de rendimiento para medir el logro de los objetivos que se clasifican mediante ejes estratégicos. El informe sigue señalando que no existe ninguna relación explícita entre los indicadores y los objetivos específicos que tienen que evaluar. También señala que no existe ninguna identificación completa de las fuentes de datos para su verificación (de datos de indicadores) y ninguna referencia a los períodos de recopilación y medición de los datos. Finalmente, el informe señala que los acuerdos y sistemas institucionales requeridos para monitorizar el rendimiento no han sido identificados. La propia investigación de campo de la evaluación confirma este análisis pero señala que se están realizando algunos esfuerzos para diseñar sistemas de monitorización. La DUE ha indicado que reconoce que no puede crear un GBS basado en información de monitorización que puede no estar disponible o no ser totalmente válida. (I 3.3.1)

La capacidad de la CE o de cualquier observador independiente para monitorizar la cadena de resultados asociada a cualquier GBS y para identificar si existe alguna fuerza, tal como la corrupción, que esté debilitando esa cadena, depende directamente de la calidad de la información proporcionada por los sistemas y procesos del gobierno implicado. Esto, a su vez, depende directamente de la calidad del Sistema Público de Gestión Financiera. En la RD, la Gestión Financiera Pública (PFM) está sufriendo una profunda reforma, pero necesitará mucho tiempo para ser finalizada, aunque la financiación aplicada a la misma por la CE y por otros donantes es importante. El apoyo de la CE, ya sea dentro de su propia intervención de desarrollo institucional o como parte de un empuje de la PFM más amplio que implique a otros donantes, ha sido importante para hacer más efectivos y eficientes los sistemas y, al mismo tiempo, probablemente para hacer más difícil que se afiancen prácticas corruptas. En un campo relacionado, la UE está patrocinando un proyecto para aumentar la capacidad de información y análisis de la política fiscal con el objetivo de aumentar la participación de la sociedad civil y un gasto social más elevado. Sin embargo, la efectividad de dichos programas se ve erosionada por una falta de inclusividad y una capacidad limitada para alcanzar objetivos más amplios. (I 3.3.2)

No parece haberse puesto en funcionamiento un “plan de diálogo de políticas con objetivos específicos” para la CE durante el período de evaluación aparte de lo que puede haber sido utilizado por los dos comités sectoriales de los que se notificó que trabajaron bien45. Una nota que la DUE envió a la NAO indicando exactamente lo que se esperaba del GdRD en términos de diálogo de políticas (ver I 3.2.2) fue tenida en cuenta por el equipo de evaluación, pero el equipo no pudo encontrar una nota formal relativa a las expectativas sobre diálogo de políticas.

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JAR 2009, p. 22.



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Una cuestión que es relevante en el caso de la RD es en qué medida puede esperarse que la CE ejerza alguna influencia en el establecimiento o logro de una nueva dirección de políticas. El informe del Parlamento Europeo sobre el GBS deja claro que la influencia de la CE en el diálogo de políticas en la RD es bastante limitado, y el análisis del equipo de evaluación está de acuerdo con dicha valoración. Dicho esto, también resulta claro que la CE ha tenido mucho éxito en su diálogo informal sobre cuestiones específicas, tales como la zona fronteriza de Haití-RD y la competitividad del sector privado (I 3.3.3).

Finalmente, los documentos estratégicos clave de la CE (CSP, RSP. Etc.) y sus informes de riesgo proporcionados anualmente a la sede central (HQ) por la DUE no contienen un análisis del riesgo que sea lo suficientemente detallado para permitir la toma de decisiones con respecto a los cambios en las estrategias o con probabilidad de éxito de las estrategias propuestas. La mayoría de los análisis contenidos en dichos documentos no están relacionados con las estrategias buscadas, sino que los procesos de la CE que rigen el CSP o las decisiones "sí o no" relativamente simples y su impacto en la marcha hacia adelante (I 3.3.4).

La CE ha proporcionado una serie de mecanismos que permiten cambios evolutivos rápidamente en las prioridades nacionales a satisfacer con las respuestas de la CE apropiadas: Éstos incluyen el proceso de Revisión a Medio Plazo (MTR) (en los que se han introducido cambios en el pasado, principalmente el cambio del agua y el saneamiento al apoyo macroeconómico); líneas presupuestarias en aquellos casos en los que HQ ha delegado la mayor parte de la dirección y selección de propuestas a la DUE como parte de la estrategia integral de esta última) y el uso del GBS para proporcionar más flexibilidad al GdRD. (I3.3.5)



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3.4 Contribución de la CE a una sociedad civil empoderada

PE 4: ¿En qué medida han contribuido las respuestas estratégicas de la CE a empoderar a la sociedad civil en relación con la participación activa en los debates políticos y sociales nacionales?

La CE ha mantenido constantemente, en sus documentos estratégicos, que da una gran importancia al desarrollo de la sociedad civil en la RD, y la evaluación apoya esta pretensión. El apoyo tomó la forma de grandes intervenciones en apoyo de la gobernanza, tales como PRIL desde el año 2006 en adelante; antes de eso, la CE había proporcionado apoyo a mucha menor escala que incluía el interés en el aumento de la capacidad para organizar y documentar respuestas que representen las posiciones de la sociedad civil en los debates sobre las políticas en todos los niveles del gobierno en la RD.

Las intervenciones apoyadas por la CE dieron lugar a la creación de un nuevo marco legal (ley sobre organizaciones sin ánimo de lucro, ley municipal, y otras) que contienen un nuevo modelo de descentralización caracterizado por la participación de la sociedad civil y la planificación participativa que demuestra una mayor aceptación de las OSC en la sociedad. Todas estas cuestiones son claramente los temas de los marcos de las políticas de la CE relativos a la gobernanza y al desarrollo de la sociedad civil. (JC 4.1)

Mediante el apoyo de la CE, varias redes de OSC dedicadas al tema de la gobernanza están ahora en funcionamiento. El apoyo ha establecido una mejor posición desde la que participar en el discurso a nivel político. (JC 4.2)

No obstante, la evaluación reveló que las OSC reclaman no tener suficiente capacidad o recursos para contribuir plenamente en los foros y espacios existentes para el diálogo, y la CE ha respondido de una manera significativa y efectiva, con una nueva y gran intervención (PASCAL) y un uso muy localizado de las líneas presupuestarias.

En general, la evaluación observó que este apoyo se había dado en ausencia de un enfoque centrado (estrategia) durante el período de evaluación y que las diferentes intervenciones individuales no desarrollaron sinergias entre ellas. Siguiendo a partir del final del período de evaluación, la evaluación descubrió que no ha sido aprobada por la CE una estrategia formal para el apoyo a la sociedad civil, la gestión de la combinación de iniciativas es mucho más coherente y está más centrada que durante el FED8 o el FED946. (JC 4.3)

Entre las OSC existe la percepción (que implica visibilidad) de que la UE es el principal proveedor de financiación para el desarrollo de la sociedad civil en la RD, que la financiación de la CE para la SC ha subido continuamente y que la UE tiene una amplia gama de instrumentos financieros disponibles, y de este modo puede responder de una manera flexible a las solicitudes realizadas. Sin embargo, las OSC no identifican un valor añadido en particular que sería proporcionado por la CE sola o como un “habilitador” del valor que podría ser obtenido de los EM de la UE. También puede destacarse que el diálogo realizado entre la DUE y la SC se percibe que contribuye a una mejor comprensión mutua. (JC 4.4)

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Comenzando con pequeñas subvenciones, después con PARME y PRIL, convocatorias temáticas y PASCAL, existe una secuencia de intervención lógica. PASCAL es una lección aprendida de PRIL y PARME, la convocatoria temática (ANE-LA) puede ser considerada como un “pre” PASCAL. PARAP es la consecuencia lógica de PARME (Programa de Reforma del Estado) con respecto a la participación de la sociedad civil.



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Poco Sólo aceptable Mucho JC 4.1 La CE ha contribuido a habilitar a las

Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) para que tengan un impacto en la toma de decisiones mediante la contribución cualitativa a los debates sociales y de políticas en cuestiones relacionadas con la gobernanza

JC 4.2 La participación de las OSC en actividades relacionadas con la gobernanza se realiza de manera complementaria con el gobierno local y el sector privado y es probable que sea sostenible a largo plazo.

JC 4.3 La cooperación proporcionada a la sociedad civil es coherente con las políticas de la CE sobre el apoyo a la gobernanza.

JC 4.4 La comunidad de OSC identifica que la asistencia proporcionada por la CE representa un valor añadido específico.

Análisis

Sobre la contribución de la CE para habilitar a las OSC para que contribuyan a los debates sociales y de políticas

Existen niveles mejorados de impacto logrados mediante la creación de capacidad y la participación de las OSC en debates relacionados con la gobernanza; varios proyectos apoyados por la CE han sido las principales plataformas activas para la preparación y propuesta de nuevas leyes y existe interés en facilitar las relaciones entre las OSC y todos los niveles del gobierno.

Durante el período de evaluación, la CE contribuyó con fondos y apoyo técnico para fortalecer a las OSC con el fin de permitirles mejorar su impacto en la toma de decisiones mediante sus discusiones con el GdRD relacionadas con la gobernanza. Esto ha ocurrido principalmente mediante el programa PRIL, a través del cual se implementaron 34 proyectos relacionados con el fortalecimiento de la sociedad civil.

Las iniciativas apoyadas por la CE, en el marco del apoyo a la sociedad civil, se han centrado en las necesidades y debilidades que caracterizan a las organizaciones de la sociedad civil dominicana. Aunque no existe ninguna base frente a la cual comparar la situación antes y después de la implementación del PRIL, diversos informes y entrevistas indican que el programa PRIL aumentó la capacidad, así como la frecuencia y la intensidad de la interfaz OSC-Estado, en particular en su participación en políticas públicas a nivel nacional y local. Las iniciativas apoyadas por la CE han tenido un enfoque facilitador del diálogo entre las OSC y los organismos públicos centrales (incluida la provisión de mejores análisis y propuestas de políticas, así como el establecimiento de contacto físico) y en menor medida, de manera exploratoria, con los municipios. PARME y PRIL han sido plataformas activas para la preparación de propuestas de nuevas leyes. (I 4.1.1)

El fortalecimiento del diálogo de políticas a nivel local y los efectos de las intervenciones en el desarrollo de capacidad han mejorado el sentido de propiedad del GdRD y de la sociedad civil generalmente en relación con los instrumentos de política que regulan la participación de la sociedad civil: El Estado ha incorporado el marco legal y las OSC perciben que sus sugerencias han sido incorporadas a la toma de decisiones. PARME promovió y facilitó el diálogo entre los gobiernos locales y las OSC a nivel nacional, mientras que PRIL promovió el diálogo entre autoridades (gobierno central) y OSC principalmente sobre la implementación de la ley 122-05 (Ley para organizaciones sin ánimo de lucro). Por consiguiente, ambas iniciativas lograron los resultados esperados. Durante la implementación de las intervenciones, las experiencias generadas fueron clara muestra de la participación en las políticas locales, algunas de las cuales están relacionadas con una



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mayor incidencia de la sociedad civil en municipios sin historia de prácticas participativas. Existen impactos específicos, tales como la introducción de la cuestión de la incapacidad en las instancias de la etapa pública y de la toma de decisiones; por consiguiente, como resultado del apoyo de la CE, el Congreso (diputados y senadores) tiene acceso ahora a información y asesores competentes sobre este tipo de temas (I 4.1.2).

Actualmente, varias redes territoriales y sectoriales, dedicadas al tema de la gobernanza y apoyadas por la CE, están en funcionamiento. Este apoyo ha establecido una mejor posición a partir de la cual hacer frente a la incidencia política mediante la incursión en espacios de diálogo del Estado-sociedad civil, el establecimiento de alianzas con actores clave, y la introducción de nuevos temas (tales como el apoyo a la educación, la disminución de la corrupción y la toma de decisiones descentralizada) en el escenario de las políticas públicas. (I 4.1.3 y 4.1.4)

Sobre la participación de las OSC en actividades de gobernanza que sean complementarias con el gobierno local y el sector privado

La contribución de la CE ha ayudado a desarrollar más reconocimiento y legitimidad de la sociedad civil. Las intervenciones de la CE, tales como PARME, fueron críticas en el desarrollo de nuevos marcos legales que contienen un nuevo modelo de descentralización caracterizado por la participación de la sociedad civil y la planificación participativa que demuestra una mayor aceptación de las OSC en la sociedad. La adopción de la Ley 122-05 (que regula las OSC) puede ser como un reconocimiento formal de las OSC y les proporciona la legítima acreditación como actores en el establecimiento de cambios en las prácticas políticas (I 4.2.1). Existen ejemplos de experiencias de diálogo entre las OSC y las autoridades locales en la planificación e implementación de proyectos a nivel local, apoyados por la CE. En este contexto, PARME promovió la nueva Ley de Municipios (176-07) que regula el papel de las OSC en el desarrollo local, y que pretende la participación activa de la sociedad civil en todos los procesos de planificación e implementación a nivel local.

La evaluación no encontró ejemplos de acciones complementarias conjuntas entre las OSC, las autoridades locales y el sector privado. Sin embargo, existen pruebas cualitativas y documentación que muestran que las autoridades locales están implicando a las OSC en la planificación y ejecución de programas (I 4.2.2). Estas acciones podrían considerarse aisladas, porque tradicionalmente en la República Dominicana hay poca interacción entre estos tres actores (I 4.2.3). En ese sentido, encontramos documentación que confirma que se habían adoptado políticas del GdRD sobre el papel de las OSC en las actividades de gobernanza. Esto se ha materializado mediante la introducción de una serie de reformas y otras reglamentaciones relacionadas con las acciones de las OSC y la promulgación de nuevas leyes que están promoviendo la Participación de los ciudadanos en la creación de instituciones eficientes y transparentes, especialmente a nivel municipal. Con el apoyo de PARAP (iniciado en 2010), el gobierno ha llegado a reconocer formalmente que la sociedad civil debe influir, monitorizar, y contribuir a la calidad de los servicios públicos (I 4.2.4). Los documentos apuntan a un aumento significativo de la financiación de la CE en actividades relacionadas con la mejora de la relación entre el Estado y los Actores No Estatales a lo largo del período de evaluación y desde entonces. En comparación con hace una década, actualmente la CE está dedicando considerablemente más fondos a este sector y ha hecho posible utilizar enfoques múltiples modalidades a nivel estratégico (tales como el FED y las líneas presupuestarias). El Proyecto PASCAL, por ejemplo, con una financiación importante (15,6 m €), está programado para comenzar en 2011 y tiene como objetivo fortalecer a los ANE y a las AL, lo que demuestra una continuación del potente apoyo de la CE para este sector. Otro potente apoyo de las OSC se refleja en el componente de OSC del nuevo Proyecto de Reforma de la Administración Pública (PARAP), que comenzó en 2010. Se ha encontrado otra prueba de financiación de importancia en las convocatorias de propuestas temáticas locales: ANE-AL y convocatoria de propuesta de Democracia y Derechos Humanos (EIDHR) (I 4.2.5). En comparación con la práctica en funcionamiento durante el período de evaluación en el que las líneas presupuestarias eran gestionadas desde la sede



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central aplicando términos de referencia “globales” a las solicitudes de propuestas, la evaluación descubrió que la CE ha descentralizado parte del proceso de selección de las líneas presupuestarias hacia la DUE. Esto ha permitido a la DUE ser más activa en el desarrollo del sector mediante, inter alia, la creación de convocatorias de propuestas que sean específicamente relevantes para el contexto de la RD.

Sobre la coherencia entre la cooperación de la CE con las OSC y las propias políticas de la CE

La evaluación descubrió que existe coherencia a nivel de las políticas entre las políticas de la CE sobre apoyo a la gobernanza y la cooperación proporcionada a la sociedad civil en la RD. Las políticas de la CE sobre la gobernanza cubren una amplia gama de cuestiones, tales como: democratización e implicación de los ciudadanos en el proceso político; el estado de derecho y el acceso a la justicia; instituciones estatales transparentes, receptivas y responsables y la participación activa de la sociedad civil en el diálogo con el Estado. Las intervenciones de PRIL y PARME tratan directamente de la mayoría de estas cuestiones, asegurando de este modo la coherencia entre las políticas de la CE y el apoyo real proporcionado a la sociedad civil. Esto ha ocurrido a la vez con los esfuerzos del GdRD en la consolidación de la democracia (mediante el lanzamiento de un proceso de modernización y una reforma del Estado). Por ejemplo, una Constitución revisada (2010), una serie de leyes nuevas creadas en la última década que incluyen mecanismos directos para la participación social y la aprobación y promulgación de la Ley Municipal (176-07).

La cooperación de la CE para promover cuestiones de gobernanza se ha llevado a cabo a través de diferentes canales en el transcurso del período de evaluación. Estas cuestiones son abordadas por 1) Programas de Reforma del Estado como PARME y el nuevo Proyecto de Reforma de la Administración Pública (PARAP9 con el componente de las OSC que comenzó en 2010, o 2) Iniciativas tales como PRIL, Programas Temáticos locales para ANE y Autoridades Locales en Desarrollo y EIDHR, o PASCAL (I 4.3.2). PASCAL fue concebido como resultado de la experiencia y las principales lecciones aprendidas de PARME en el FED8 y PRIL en el FED9. Una lección importante aprendida del PARME fue que la participación de los ciudadanos en la Reforma del Estado constituye un elemento sine qua non en un Estado democrático, aparte de ser un factor de sostenibilidad del progreso logrado. Una lección de los proyectos apoyados por PRIL es que existió un déficit de ciudadanía acumulado para cambiar el status quo, de ahí la necesidad para los municipios de conocer mejor sus derechos y obligaciones en el nuevo marco establecido por la reglamentación existente. PASCAL está en línea con todos los compromisos realizados en términos de efectividad de la ayuda y es coherente con el Art. 1 del Acuerdo de Cotonou (que fortalece las capacidades de los participantes en el desarrollo y mejora la capacidad institucional necesaria para la cohesión social, el funcionamiento de una sociedad democrática y el surgimiento de una sociedad civil activa y organizada) (I 4.3.2).

Sobre la percepción del valor añadido de la asistencia de la CD a la sociedad civil

En los documentos, existe muy poca información sobre el valor añadido específico percibido por las OSC a través de la cooperación con la CE. En términos del “valor añadido que aporta a la mesa la CE, en comparación a otros donantes”, las OSC no podían identificar la naturaleza de dicho valor añadido. Las preguntas de las OSC señalaron que están dirigiendo sus solicitudes de cooperación a la CE porque allí están disponibles (y no a través de otros donantes) programas temáticos específicos que son de su interés (y son accesibles). Cuando el término “valor añadido” es definido como “los beneficios añadidos que corresponden a una OSC a través de la cooperación con y a través de la CE, por encima y más allá de sus actividades de subvención específicas”, las OSC estuvieron mucho más abiertas con respecto a los “beneficios colectivos del paraguas estratégico de la CE. Durante las reuniones individuales y de grupo con representantes de la sociedad civil, los participantes manifestaron que la cooperación con PRIL dio lugar a varios tipos de valor añadido que fortalecieron la sociedad civil como un todo. Los ejemplos proporcionados



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incluyeron: Articulación de las redes de las OSC, iniciativas conjuntas, intercambios y colaboración entre tipos muy diferentes de OSC, y oportunidades para una reflexión y preparación conjuntas de propuestas de financiación (de la CE o de cualquier otra parte). Se percibió un valor añadido adicional en el hecho de que el PRIL apoyase a las OSC “para pensar como un grupo”, “para ver problemas comunes” y “mirar dentro de las OSC”. También se señaló que PRIL había contribuido a aumentar la confianza en sí mismas de muchas OSC. Las OSC también observaron que un mecanismo importante para el diálogo en los años actuales son las reuniones regulares con la DUE sobre cuestiones de interés común. Estas reuniones también se celebraron durante el período de evaluación, pero fueron menos frecuentes y se percibieron como menos centradas en preguntas relacionadas con las políticas. En general, sin embargo, la evaluación no encontró “Valor añadido” que pudiese haber sido obtenido de la CE en lugar de, digamos, otro EM u otro donante bilateral.



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3.5 Contribución de la CE al desarrollo conjunto de la frontera RD-Haití

PE 5: ¿En qué medida ha contribuido la CE a que la RD y Haití logren oportunidades de desarrollo comunes?

La contribución de la CE para que la RD y Haití logren oportunidades de desarrollo comunes ha sido integral y constante a lo largo del período de evaluación, así como diversificada. Ha facilitado un marco binacional, que a su vez ha llevado a converger planes nacionales y acciones compartidas. Pero en general, las metas estratégicas identificadas en el Documento de Estrategia País (CSP) no se lograron.

No existe todavía ninguna estrategia oficial común para el desarrollo de la Zona Fronteriza incluso una década después de una reunión emblemática en 2000 en la que la CE comprometió apoyo a la Comisión Binacional para una serie de desarrollos sectoriales incluso en agricultura. Hasta ahora, cada Ministerio de la República Dominicana tiene planes que implican a la zona fronteriza, por lo que la suma de dichos planes proporciona un sentido de dirección, pero no de liderazgo. Debe señalarse que Haití también ha fracasado singularmente a la hora de proporcionar planes, estrategias y liderazgo en esta cuestión, haciendo casi imposible desarrollar prioridades y proyectos conjuntos.

La contribución de la CE durante el período de evaluación fue diversificada pero con vínculos coherentes que se apoyaron entre ellos, demostrando una convergencia hacia enfoques conjuntos de las necesidades de desarrollo tanto de la RD como de Haití. (JC 5.1)

Lo que es muy importante es que la CE ha podido mantener a ambos países comprometidos en un diálogo sobre un desarrollo fronterizo más amplio que presagia buenos resultados para el futuro de iniciativas conjuntas. La falta de liderazgo y dirección de ambos gobiernos para diseñar e implementar una agenda binacional, así como los logros muy limitados son probablemente una señal de capacidad institucional y de dirección política limitadas más que de restricciones presupuestarias, que explican en parte el éxito mitigado de la significativa contribución de la CE. (JC 5.2)

Existen pruebas de que las intervenciones de la CE en el FED 9 y en el FED10 ayudaron a apoyar el trabajo de los EM en Haití y en la RD (específicamente las Agencias de Desarrollo alemán y francesa (GIZ y AFD), y también EUCID). La coordinación de dicho apoyo y la gestión conjunta de la zona por parte del GdRD y del GdH están mejorando pero siguen siendo débiles. (JC 5.3)


Poco Sólo aceptable Mucho JC 5.1 Las oportunidades de desarrollo identificadas en

las estrategias regionales y nacionales convergen cada vez más en planes comunes de desarrollo que benefician a ambos países.

JC 5.2 Los programas y proyectos de desarrollo para las zonas fronterizas mutuamente beneficiosos, con presupuestos aprobados, están teniendo un impacto positivo en el desarrollo de esa zona.

JC 5.3 Los esfuerzos de desarrollo bilateral de la región fronteriza de RD-Haití están coordinados y añaden valor a los esfuerzos de los EM.



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Análisis

Sobre los planes comunes de desarrollo que benefician a ambos países

En un contexto de relaciones históricamente difíciles e incluso agresivas, ambos países empezaron a centrarse en procesos conjuntos de planificación en 1995 y se han hecho algunos progresos en la definición de direcciones estratégicas para el desarrollo de la zona, si bien con el apoyo político y financiero de la comunidad internacional, y especialmente de la CE. Un hito en esta evolución es una reunión de alto nivel en el año 2000 donde se introdujo un plan común para el desarrollo de determinados sectores (especialmente en agricultura) y en la que la CE comprometió apoyo financiero; la acción de la CE fue esencial para que se estableciesen los acuerdos y fue estratégicamente importante porque ayudó a establecer el liderazgo de la CE en el desarrollo de toda la isla y en una perspectiva más amplia de "rapprochement" (acercamiento) de los dos países, un factor que fue crítico en la respuesta rápida y significativa de la RD al terremoto (I 5.1.2).

Mientras que en sus estrategias de desarrollo ambos países consideran que es necesario abordar las preocupaciones y los intereses de la Española, no existe ningún plan conjunto binacional hasta ahora, a pesar del constante y consistente apoyo de la CE a la Comisión Binacional instituida para dirigir programas conjuntos. La Comisión Binacional ha visto muchos altibajos que afectan negativamente su funcionalidad global. Específicamente, las referencias a las reuniones sugieren que el progreso de la Comisión ha sido irregular y titubeante. Durante el período de evaluación, experimentó muchos esfuerzos de reactivación: en 2005, septiembre de 2007, marzo de 2009, junio de 2009 y últimamente en julio de 2010. En julio de 2010, ambos presidentes (Préval/Fernández) relanzaron la Comisión binacional e indicaron que debería proporcionar a ambos países un plan estratégico y coherente lo antes posible y funcionar como un foro permanente para discutir problemas comunes y acordar soluciones comunes47. Los esfuerzos en esta dirección se han vuelto más pronunciados después del terremoto en Haití de enero de 2010. Los documentos y entrevistas han mostrado con claridad que la CE ha sido instrumental para mantener las puertas abiertas entre los países de forma que el diálogo sobre el desarrollo conjunto pudiera producirse. La percepción entre las partes interesadas entrevistadas durante esta evaluación es que el proceso no habría continuado como lo ha hecho si no fuese por el diálogo de políticas ampliamente enmarcado por la CE. (I 5.1.1)

La END de la RD hace referencia específicamente a Haití y a la necesidad de abordar conjuntamente problemas comunes, pero el presupuesto nacional del GdRD no contiene asignaciones específicamente para dicho fin, aunque muchos ministerios tienen acciones y programas (unilaterales) de la zona fronteriza. Sigue haciendo falta que las prioridades sean mejor definidas y presupuestadas en cada lado (I 5.1.3).

Las oportunidades de desarrollo identificadas en las estrategias regionales y nacionales de la CE muestran convergencia de un modo consistente, con intervenciones entrelazadas planificadas mediante acuerdos de financiación individuales que benefician a ambos países, ayudando también al establecimiento institucional del conjunto binacional. Dentro de este contexto, la CE ha proporcionado un apoyo diferente y específico hacia ambos países. Cuando se examina el rango completo de las acciones de apoyo de la CE durante el período de evaluación, puede observarse que la contribución de la CE durante dicho período es un conjunto diversificado de intervenciones con interconexiones coherentes y resultados solidarios mutuos (excedentes):

i) Apoyo directo a la región fronteriza integrando a ambas poblaciones;

ii) Contribución directa al diálogo de políticas mediante activación del marco binacional y actividades orientadas a los resultados;

iii) Contribución directa mediante la aproximación de la RD y Haití en el marco de Cariforum, fomentando la interrelación bajo la implementación de APE;

47

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iv) Apoyo indirecto al diálogo de políticas con referencias a las políticas de migración bilaterales;

v) Apoyo indirecto a la implementación de políticas binacionales con planificación de apoyo específico y marcos PFM mejorados. (I 5.1.1 a 5.1.3).

Sobre programas de desarrollo mutuamente beneficiosos que tienen un impacto positivo en el desarrollo de esa zona

Las intervenciones de desarrollo financiadas por la CE para las zonas fronterizas tienen resultados positivos hasta ahora, principalmente en el lado haitiano. Sin embargo, siguen siendo limitados (I 5.2.4) debido principalmente a desfases en los diseños (ej.: construcción del mercado de Dajabon) y retrasos de implementación descoordinada de ambas partes (ej.: aduanas y otras modalidades administrativas e infraestructuras del puente para vehículos en Dajabon). El proyecto del Corredor Norte rehabilitó los 75 km. del tramo Cap. haitiana-Dajabon de la autopista nacional en Haití, y tuvo impacto reduciendo el tiempo de viaje entre Haití y la República Dominicana en más de la mitad. También abrió el centro industrial de Ouanaminthe y la zona agrícola alrededor de las provincias del norte y nordeste de Haití, beneficiando enormemente a las economías locales y nacionales de ambos países, ya que se hizo posible el transporte tanto para vendedores como para compradores de mercancías de ambas naciones (I 5.2.1 y I 5.2.3). Los efectos positivos y negativos de estas iniciativas sobre la población son difíciles de estimar debido a la falta de evaluaciones de las necesidades y de datos de base, es decir, los débiles entramados de M&E y la planificación nacional no establecen prioridades claras para satisfacer las necesidades de la población en las zonas fronterizas. Resulta claro, a partir de las entrevistas y de las descripciones proporcionadas por organizaciones de la sociedad civil, que las poblaciones locales han sido rápidas sacando beneficios de las inversiones: el Corredor Norte se utiliza muchísimo; los bosques comunitarios están bien gestionados; el emplazamiento del mercado de Dajabon está muy poblado los días de mercado con volúmenes significativos de comercio, etc. El GdRD ha proporcionado una parte importante de la financiación total para el desarrollo del mercado, y hay planes en marcha para mejorar su campo de acción (proporcionando apoyo la CE y AFD). (I 5.2.2)

Otra importante iniciativa acordada conjuntamente y diseñada por ambos países que ha utilizado el modelo en otras partes de la Española es el proyecto Medioambiental Transfronterizo (TEP/PET) que se centra en el desarrollo de recursos naturales y en el fortalecimiento institucional local. Bajo PET I, el proyecto tenía como objetivo reforzar la capacidad y la cooperación de los dos países en la protección y conservación de los lagos que bordean la zona y cubre: 1) Centro para el desarrollo sostenible; 2) Plan marco para la zona de los lagos; 3) Implicación de las poblaciones en el desarrollo sostenible de la zona. PET II se centró en el fortalecimiento de las capacidades de los actores locales para implementar actividades medioambientales nacionales y transfronterizas. La asignación del presupuesto PIR 8 de 54 m € a estos proyectos demuestra una elevada tasa de desembolso del 99%. Adicionalmente, se asignaron 50 m €: 23 m € en virtud de PIR9 y, después de la firma de la Declaración de Santo Domingo en 2008, 12 m € a Haití y 15 m € a la RD en virtud del FED10.

No se documentaron evaluaciones participativas de necesidades que aportasen perfiles de prioridad en las zonas de intervención transfronterizas del norte y del sur, aunque la encuesta del mercado de Dajabon de 2008 se reconoce como una representación válida. Se ha notificado en diversos documentos que la participación de la población local –los supuestos beneficiarios- en la planificación ha sido débil a lo largo de los proyectos del Corredor Norte, del Mercado de Dajabon y de PET/TEP. Esto se atribuye a las diferencias percibidas en las prioridades: La seguridad alimentaria para la población fronteriza del sur en vez de beneficios de servicios medioambientales, tales como el eco-turismo. Los efectos en la generación de ingresos del PET2 para los pobres rurales son seriamente cuestionados por la sociedad civil, en vista de que no hay disponible ningún análisis o evaluación económica rigurosa de la inversión del Corredor Norte. Sin embargo, en PET/TEP, el



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fortalecimiento de las instituciones locales y de las redes municipales ha resuelto los problemas de desarrollo territorial y medioambiental locales mediante la facilitación del diálogo binacional. Se considera que el fortalecimiento de las unidades medioambientales en las administraciones municipales ha contribuido al impacto (I 5.2.4).

El diálogo está siendo promovido por la DUE en un contexto que ha sido difícil. El progreso es lento, pero mantiene una tendencia positiva. A pesar de estos fallos, las entrevistas compartieron la opinión de que el impacto positivo más importante, sobre el terreno, así como en los niveles más elevados de toma de decisiones, es la relación mejorada y coordinada entre los dos países (enfoque de “bloques funcionales”) (valor añadido de la CE). El temor es sustituido poco a poco por apoyo e intercambios, no solamente comercio. Desgraciadamente, éste es un camino de una sola vía y ambos países dependen del apoyo de los donantes, aunque Haití se haya convertido en el segundo destino más importante de las exportaciones de la RD.

Por consiguiente, las contribuciones específicas de la CE al desarrollo de la zona incluyen una gama de resultados directos e indirectos:

i) Apoyo directo a la región fronteriza mediante intervenciones que integran a ambas poblaciones (ej.: Mercado de Dajabon (no acabado y con problemas de construcción) y el Bosque de la Amistad);

ii) Contribución directa al diálogo binacional mediante la activación del marco binacional y centrándose en actividades orientadas a los resultados (ej.: apoyo al Comité Binacional y a sus iniciativas);

iii) Contribución directa al desarrollo de Haití mediante la vinculación de la RD a Haití en el marco CARIFORUM, que fomenta las interrelaciones binacionales bajo la implementación de APE;

iv) Apoyo indirecto a cuestiones sociales mediante el diálogo de políticas (tales como las políticas de migración bilaterales);

v) Apoyo indirecto a la implementación de políticas binacionales con planificación de apoyo específico en los marcos del medio ambiente y de mejora de PFM a ambos lados de la frontera.

Sobre la coordinación y el valor añadido a los esfuerzos de los EM

Sobre la cuestión de la coordinación en general, el desarrollo de la región fronteriza de RD-Haití, apoyado por la CE, está integrado entre sus diferentes programas (cofinanciación PIR-PIN; cobertura geográfica; zonas de intervención) y coordinado con otros donantes (incluidos PNUD y AFD). Tiene como objetivo consolidar los esfuerzos conjuntos binacionales entre los dos países y es casi en naturaleza una cuestión transversal en el apoyo de la CE a la RD. Varios EM (Alemania y Francia, fundamentalmente) están trabajando bilateralmente con ambos países en base sectorial en la zona fronteriza (I 5.3.1) y los esfuerzos de la CE han permitido que el valor añadido sea visto y creado a nivel de la UE. No obstante, no existe ningún efecto de apalancamiento a nivel binacional, ya que las intervenciones son complementarias en su mayor parte, en el mejor de los casos.

Gracias en parte al efecto de los desastres naturales en ambos países (reconocimiento de problemas comunes implicados en los terremotos y huracanes, por ejemplo) y a un esfuerzo por parte de la CE por apoyar a las diferentes instituciones que gestionan o coordinan el desarrollo de la zona fronteriza de la RD-Haití (mejor financiación a la Comisión, uso de instituciones multilaterales para la coordinación, diálogo de políticas más frecuente y puesta en marcha de instituciones regionales sobre cuestiones fronterizas) se ha logrado una mejor coordinación (pero todavía no la “coordinación suficiente” como se verá en los próximos párrafos) de los esfuerzos y contribuciones de todas las partes. Otro ejemplo de coordinación de más alto nivel es la nueva iniciativa trinacional “Corredor Biológico” entre Cuba, Haití y la RD financiado por la CE e implementado por el PNUD, que aumenta a escala la dimensión trinacional de PET/TEP y expande la cobertura por parte de PET/TEP de la zona fronteriza del sur de H/RD a niveles trinacionales. El éxito de esta escala se ha



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logrado gracias a una mejor coordinación de la disfrutada en el pasado, y se basa ampliamente en los “modelos de coordinación” desarrollados por la CE-apoyados por PET/TEP. (I5.3.1)

Un resultado interesante e importante de la contribución de la CE ha sido la adopción de sus modelos por otros países, donantes y proyectos. Las agencias bilaterales y multilaterales, tales como la Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo e IFAD, así como las organizaciones municipales de segundo nivel como la Asociación Nacional de Alcaldes de la Frontera (ANMF) (Haití) y la Asociación Municipal de la Red Enriquillo (ASOMURE) (RD) han mostrado interés en aumentar progresivamente los enfoques PET/TEP en sus respectivas zonas de compromiso y han confiado en la efectividad aumentada de los mecanismos de coordinación para hacerlo. El marco institucional binacional y las prioridades y estrategias para el desarrollo de la zona fronteriza todavía necesitan mejorarse mucho más con el fin de que los donantes se coordinen de manera efectiva y alineen su apoyo sobre una base de desarrollo más amplia 48.

48 Dicho esto, la CE y la AFD se mantienen informados mutuamente (un bajo nivel de valor añadido de la coordinación) de sus

respectivas iniciativas en la zona de Dajabon (al contrario de que lo ocurría durante el período de evaluación), y la GIZ y la CE intercambian información concerniente a sus actividades en la “zona fronteriza”, dado que la primera es muy activa en el sector medioambiental.



61

3.6 Contribución de la CE a la mejora de la competitividad del sector privado

PE 6: ¿En qué medida la cooperación de la CE ha mejorado la capacidad de las empresas del sector privado de la RD para ser competitivas en términos de comercio, en particular entre la RD y los Estados miembros de la UE?

La cooperación de la CE mejoró la capacidad de las empresas del sector privado de la RD para ser competitivas en términos de comercio entre la RD y los Estados Miembros de la UE en sectores específicos bien orientados. También mejoró la competitividad del comercio con socios no pertenecientes a la UE. La competitividad del país sigue siendo un desafío de gran importancia y se está afrontando mediante un enfoque político más integral liderado por el gobierno (logros recientes incluyen un marco sobre competitividad) que es apoyado por la CE a través de un alineamiento directo con los planes del GdRD.

El apoyo de otros donantes en el país al sector privado fue extenso y, aunque se puede encontrar alguna complementariedad con la intervención de la CE, hubo poco aprovechamiento. No se conoce ninguna intervención de aumento progresivo significativo de los EM de la UE en un contexto sectorial en el que el apoyo de la CE sea de lejos el más significativo.

Aunque a pequeña escala, el apoyo de la CE ha contribuido a aportar a las empresas la capacidad de convertirse en competitivas o seguir siéndolo (una indicación de sostenibilidad) en su capacidad para exportar mercancías al mercado de la UE. Resultados satisfactorios y menos satisfactorios han hecho que la CE aprenda algunas lecciones en relación con el apoyo al sector privado y han influido en las estrategias de ampliación. Asimismo, la implementación de los APE resultó posible bajo el FED9 en un contexto de cantidades reducidas de PIR como resultado de las dificultades encontradas por la Secretaría del CARICOM. Como resultado, la RD estuvo entre los primeros países ACP en comenzar de manera efectiva una implementación de los APE sin la necesidad de esperar a la implementación del FED1049.

Los importantes cambios en la situación económica de la RD a lo largo de la década han aportado una mayor atención por parte de la CE sobre la toma de decisiones económicas de la RD y su implementación, y el aprovechamiento de la CE aumentó de manera significativa a medida que evolucionaba desde intervenciones de nivel micro bajo FED8 a intervenciones de niveles macro y meso en el FED9 y más en particular, en el FED10. Al mismo tiempo, el proceso de negociación de los APE añadió contenido a este enfoque. Como resultado de esa agenda evolutiva de la CE en la RD, el apoyo al comercio y a las partes interesadas relacionadas con la competitividad ha dado lugar al solapamiento de algunas actividades con el consiguiente riesgo de duplicación50.

Aunque se ha observado una elección mejorada de los indicadores internos más relevantes a nivel de resultados, la contribución específica de la CE y la sostenibilidad de la misma en los resultados existentes a lo largo del período de evaluación son difíciles de rastrear debido a los débiles sistemas de M&E con datos básicos que faltan con mucha frecuencia51. En general, el apoyo de la CE se basa en los resultados (subcontratación proporcionada) y el desarrollo de capacidad sigue siendo un desafío en un marco evolutivo en el sector de la competitividad (impacto potencial del enfoque de agrupación en la reestructuración de la red del sector privado)52.

La CE no sólo ha dado a las empresas de la RD la oportunidad de aprovechar el APE en términos de exportaciones comerciales al mercado de la UE muy por adelantado (el aumento de las exportaciones de mercancías a la UE data del año 2005), sino que ha

49

Ver JC 6.4. 50

Ver DC 6,2. 51

Ver JC 6.1, JC 6.2 y JC 6.3. 52

Ver JC 6.4.



62

utilizado de manera efectiva el EPA como un instrumento de palanca para mejorar el marco propicio.


Poco Sólo aceptable Mucho JC 6.1 El apoyo de la CE ha permitido a las empresas

de la RD aprovecharse eventualmente del APE.

JC 6.2 El apoyo de la CE ha contribuido a aportar a las empresas la capacidad para convertirse en competitivas o seguir siéndolo en vista de las importaciones europeas y no europeas al país o con el fin de mejorar su capacidad para exportar a la UE o a cualquier otra parte.

JC 6.3 Las mejoras en el comercio con la UE y con otros socios comerciales proporcionan mejores oportunidades sostenibles para el empleo, especialmente para las mujeres.

JC 6.4 El apoyo de la CE en el marco de un entorno propicio para el comercio (p.ej.: requisitos de fiscalidad, legislaciones y calidad del producto) ha llevado a oportunidades de comercio y de mercado de una forma sostenida.

Análisis

Sobre el apoyo de la CE que ha permitido a las empresas de la RD aprovecharse eventualmente del APE

El apoyo de la CE ha proporcionado una oportunidad para que las empresas de la RD se beneficien eventualmente del APE. Esto es particularmente cierto para la intervención de la CE relacionada con sectores específicos53. Las exportaciones de la RD a la UE han aumentado de manera significativa solamente en algunos sectores específicos apoyados directamente54. Los datos ausentes en exportaciones de servicios (p.ej.: turismo) hacen que el análisis siga siendo parcial, en su mayor parte subestimado en términos de comercio55. Las intervenciones satisfactorias logradas mejoraron los estándares y las redes. En general, las intervenciones de la CE no han tenido un foco centrado en la UE; fueron apoyo a las PYMES generalmente y a nivel macro y sectorial. Esto ha ayudado a las empresas de la RD a mejorar sus capacidades globales para el comercio, y especialmente dentro del contexto del APE. No obstante estos resultados, se está de acuerdo en que los débiles sistemas de monitorización y evaluación (M&E) hacen difícil encontrar contribuciones específicas de la CE56. (JC 6.1)

Sobre dar a las empresas la capacidad de convertirse en competitivas, o seguir siéndolo, a la luz de las importaciones y exportaciones

En la pasada década, se ha celebrado un gran número de eventos patrocinados por el Estado, a menudo apoyadas por donantes, para mejorar directa o indirectamente las capacidades de las empresas de la RD. En general, los beneficiarios están satisfechos de las actividades llevadas a cabo y de los resultados logrados, pero la CE no ha monitorizado qué capacidades, competencias y habilidades han sido mejoradas y cómo. Existen menos consenso y menos pruebas sobre la evaluación de resultados y su impacto. Muy a menudo, la falta de evaluaciones de las necesidades e indicadores internos irrelevantes, así como la

53

Ver el indicador 6.1.2 en el Volumen 2, Anexo 2. 54



Ver el indicador 6.1.2 en el Volumen 2, Anexo 2.



63

falta de bases, señalan estructuras de M&E bastante débiles en lugar de solamente la falta de resultados claros57.

El GdRD ha establecido un marco consultivo integral para la realización de políticas económicas, que incluyen al sector privado, ayudado por un marco de políticas y una interpretación mejoradas de las empresas pequeñas y medianas (PYMES) apoyadas por la CE. La falta de algo de apoyo activo del sector privado al plan de competitividad nacional puede engendrar retrasos adicionales en este área crítica. Por ejemplo, el retraso en hacer que los organismos nacionales definan y se pongan de acuerdo sobre el apoyo específico de la CE a empresas de la RD, en particular en el contexto de apoyo más indirecto al sector privado58, se ha encontrado con la frustración en empresas y asociaciones que lamentan la naturaleza de la intermediación por parte del GdRD en este dossier. Esto ha obstaculizado la capacidad del gobierno para continuar sus reformas para liberalizar/regular la economía con el fin de estar más integrados en la economía mundial59 aunque los entrevistados manifestaron que los funcionarios públicos tendían a centrarse en cuestiones de proceso y no en resolver problemas del "mundo real".

Mediante su instrumento de inversión, el BEI apoya al sector financiero, que incluye microcréditos a las PYMES, aunque su foco de atención sobre el comercio no siempre ha complementado el apoyo existente de la CE. Esto es menos evidente en el caso del Centro para el Desarrollo de Empresas (CDE) y los apoyos de ProInvest hacia el turismo, los sectores agrícolas y agroindustriales, debido a algunos apoyos que se solapan con los apoyos regionales (p.ej.: Agencia Caribeña de Desarrollo de Exportaciones)60. La contribución de la CE, durante el período 2000-2010, estaba respondiendo a las diferentes necesidades del país de una manera diversificada, flexible y complementaria con efectos interrelacionados:

i) Apoyo directo a las empresas de la RD permitiéndoles aprovechar el acceso al mercado disponible del mercado de la UE, compensando en una cierta medida las exportaciones textiles a los Estados Unidos. Apoyo con aumento de la relevancia en un contexto de desplome económico;

ii) Apoyo dirigido a mejorar la participación de las PYMES y el marco de políticas;

iii) Aumento progresivo y apoyo coordinado hacia un apoyo más integral al cambio estructural en competitividad (en un contexto de pérdida de cuota de mercado en mercados internacionales);

iv) Apoyo indirecto a la competitividad y a la implementación de políticas comerciales con apoyo específico hacia la planificación y marcos mejorados de PFM;

v) Contribución directa al diálogo de políticas mediante su SBS para la competitividad y el apoyo a la implementación del APE;

vi) El APE y los fondos FED relacionados influyen en la integración regional de la RD dentro de la región del Caribe (p.ej.: El Artículo 238 del APE otorga acceso MFN a todos los socios de CARIFORUM);

vii) El efecto bloqueo del APE para las reformas económicas internas de la RD (p.ej.: marco de la competencia).

(JC 6.2)

Sobre las mejoras en el comercio proporcionando oportunidades para el empleo, especialmente para las mujeres

Las oportunidades de comercio mejoradas aunque todavía infrautilizadas con la UE y otros socios comerciales proporcionan realmente, sobre el papel, mejores condiciones de empleo en la RD61 pero no existe ninguna estadística oficial para demostrar esa hipótesis, y

57





Ver los indicadores 6.1.1 y 6.1.3 en el Volumen 2, Anexo 2.



64

verdaderamente no se ha llevado a cabo ningún análisis que trate específicamente de las mujeres o de la juventud en ese contexto.

Como se ha señalado anteriormente, Haití es ahora el segundo mercado destino más grande de exportación y el volumen de exportaciones está subiendo, especialmente en productos agrícolas, un campo en el que las mujeres son una parte clave de la mano de obra. No hay estadísticas disponibles para mostrar si las mujeres migrantes están siendo empleadas cada vez más en dicho subsector62. Las mujeres han aumentado su participación en la población activa, y los donantes, ONG y el GdRD se dirigen especialmente a ellas para ofrecerles oportunidades de formación. Desgraciadamente, permanecen con tasas más elevadas de desempleo63. Algunos EM estuvieron activos a lo largo de la década apoyando actividades relacionadas con el empleo para las mujeres, pero las entrevistas indican que sus actividades no fueron realizadas de una manera coordinada con la CE u otros EM64. La satisfactoria contribución de la CE para la mejora del empleo para mujeres fue clara para algunas intervenciones muy específicas durante el período de evaluación, tales como aquellas en el sector bananero, donde los informes de progreso tratan de dicha cuestión. Sin embargo, en el caso del apoyo más directo a las empresas de la RD o en aquellos casos en los que el GdRD está siendo apoyado en sus programas de competitividad, existen dificultades para seguir el rastro de los resultados debido a una M&E débiles65. (JC 6.3)

Sobre el apoyo de la CE en el marco del entorno propicio para el comercio

El apoyo de la CE al marco propicio ha sido satisfactorio en intervenciones bien dirigidas relativas a oportunidades de comercio y de mercado de una manera diversificada66 en sectores específicos, principalmente mediante la calidad del producto, las PYMES y marcos mejorados de la Competencia67. Menos evidente en esta etapa son los resultados a obtener de un apoyo más integral para el desarrollo de la capacidad en entidades relacionadas con el Plan Nacional de Competitividad Sistémica que está comenzando a producirse68. Las mejoras en las condiciones globales de comercio no compensan las debilidades inherentes en la competitividad69. La política fiscal y las condiciones comerciales y la reglamentación están evolucionando (mejorando el clima empresarial global) y esto se percibe como una mejora de la innovación y la productividad, pero queda mucho espacio para mejoras70. Al ser la política comercial externa un motor principal y una medida comparativa, los beneficios de la integración regional se enfrentan ahora desde la perspectiva del APE71. La ambiciosa agenda sobre la competitividad, todavía en su etapa de planificación, no tiene una estrategia clara de implementación del desarrollo de capacidad hacia agrupaciones seleccionadas y sus entidades relacionadas72. (JC 6.4)

62




Ver los indicadores 6.3.1 y 6.3.2 en el Volumen 2, Anexo 2. 66







Ver el indicador 6.4.7 en el Volumen 2, Anexo 2.



65

3.7 Contribución de la CE a la mejora de la responsabilidad social y medioambiental en el sector minero

PE7: ¿En qué medida ha contribuido la CE a asegurarse de que se hayan mitigado los impactos medioambientales y sociales del sector minero?

La evaluación concluye que el apoyo de la CE contribuyó al desarrollo del sector minero en la República Dominicana en una serie de formas significativas, incluido el desarrollo de las reglamentaciones y estándares que definen los requisitos legales de seguridad y de prevención de accidentes en la minería. Sin embargo, estos estándares todavía no forman parte de la legislación nacional aunque estén generalmente en uso por la industria. También vale la pena señalar que, a pesar del apoyo de la CE, no se ha adoptado una nueva ley sobre la minería (propuesta). Por un lado, esta ley reformada daría lugar a una base legal más segura en el sector y por otro lado, su aplicación también aumentaría los ingresos para el Estado procedentes de las actividades mineras. La CE no ha podido convencer al GdRD para que prosiga con esta importante legislación.

La asistencia de la CE para la preparación de la entrada de la RD en la EITI (Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas). El apoyo proporcionado a la Dirección General de Minas (DGM) en el desarrollo de su capacidad y la creación legal del Servicio Geológico Nacional (NGS) son contribuciones importantes nacionales para el crecimiento económico. Ambos, la DGM y el NGS son críticos para el desarrollo de la minería en cualquier país, incluida la RD. Sin embargo, debido a que estas instituciones no reciben suficientes recursos del Estado para cumplir con sus tareas, resulta cuestionable si estos resultados generados por SYSMIN serán sostenibles. Para terminar, la monitorización de la minería artesanal, con sus elevados riesgos y peligros inherentes, fue muy limitada en el mismo período, al contrario que los objetivos manifestados en la programación de SYSMIN (JC 7.1).

SYSMIN ha estado muy activo apoyando las acciones de la RD para asegurar la inversión privada en el sector y se han introducido importantes minas basándose parcialmente en los marcos técnico y fiscal desarrollados por SYSMIN. SYSMIN ha contribuido también a mejorar las condiciones de vida de los mineros y de sus familias en una serie de formas. En particular, ha apoyado las estrategias y los marcos reguladores del GdRD diseñados para estimular la producción sostenible en el sector, proporcionando de este modo un empleo estable a largo plazo. Las estadísticas muestran que el valor económico del sector ha aumentado de manera marcada especialmente mediante el uso de cooperativas, y estos beneficios económicos (eminentemente ingresos) han correspondido a los miembros de las cooperativas de mineros artesanales. Mediante el apoyo de la CE a los dossiers de seguridad y protección, se han utilizado varios estándares reguladores que han contribuido a una disminución del número de accidentes en estas minas artesanales. (JC 7.2)

Mediante la creación y difusión de varios estudios y diseños de proyectos73 los recursos de SYSMIN han contribuido a la protección medioambiental en las zonas mineras mediante la elaboración de propuestas para medidas de remediación. Estas medidas y diseños de proyectos propuestos no son implementados por SYSMIN, sino que están diseñados para ser adoptados fundamentalmente por los operadores mineros que los han utilizado ampliamente. (JC 7.3)

73

Mejita, Hatillo, Margajita y Maguaca, Embalse de Hatillo, Presa Pueblo Viejo.



66


Poco Sólo aceptable Mucho JC 7.1 SYSMIN contribuyó a un entramado institucional

sostenible que conduce al desarrollo económico del sector minero.

JC 7.2 SYSMIN contribuyó a la mejora de las condiciones de vida en las zonas mineras.

JC 7.3 SYSMIN contribuyó a la protección a largo plazo del medio ambiente en las zonas mineras.

JC 7.4 Hay acuerdos institucionales y marcos presupuestarios en funcionamiento para el subsector y probablemente seguirán en funcionamiento a largo plazo.

Análisis

Sobre la contribución de SYSMIN a un entramado institucional sostenible para el desarrollo del sector minero

La CE contribuyó a un entramado regulador y de políticas mejorado (marco regulador, políticas, etc.) que se considera como una condición previa para atraer a nuevos inversores del sector privado al sector minero de la República Dominicana. El marco legal e institucional que la CE ha apoyado es claro y cumple estándares internacionales. (I 7.1.1)

Mediante la implementación de SYSMIN, la Unión Europea ha contribuido al fortalecimiento de organizaciones estatales responsables del sector minero y que afectan al mismo. Por ejemplo, el Servicio Geológico Nacional (BGS), ahora establecido por ley con el apoyo de SYSMIN, ha puesto en uso información geocientífica tanto para agencias reguladoras como para el sector privado, una parte clave de la estrategia de la CE. Aunque este servicio ha recopilado los datos más completos a nivel continental y es esencial para el desarrollo del sector, todavía no satisface las condiciones mínimas de sostenibilidad en este momento.

El NGS no tiene todavía infraestructura, personal ni presupuesto adecuados para llevar a cabo su mandato. La DGM no tiene suficiente presupuesto y no ha estado recibiendo los fondos necesarios del gobierno a los que tiene derecho por ley (5% de los impuestos sobre la renta). SYSMIN proporcionó un importante apoyo (TA) con respecto a una futura adhesión de la RD al EITI con el fin de aumentar la transparencia en la minería, pero dicha transparencia está comprometida si las instituciones indicadas más arriba no pueden operar totalmente. (I 7.1.2) SYSMIN ha desarrollado una norma que regula las medidas y las precauciones de seguridad en la minería. La incorporación de esta norma a la legislación dominicana y el acceso del país a la Convención 176 de la OIT serán un paso importante en el futuro, porque proporciona supervisión reguladora concerniente a los riesgos para el bienestar y la vida de los mineros en zonas tales como seguridad en el lugar del trabajo, mejorando de este modo la atracción de los inventores al sector minero en la República Dominicana. En junio de 2011, las nuevas normas y Directrices no han sido incluidas todavía en la legislación nacional y por lo tanto, no están todavía en vigor. (I 7.1.3)

De conformidad con la Unidad Técnica de Gestión (UTG) de SYSMIN II y de la DGM, no es posible ser preciso en relación con los aumentos de las cifras de empleo (Indicador 7.1.4) o con el aumento en porcentaje de las inversiones en el sector minero (I 7.1.5) porque existen pocos datos estadísticos o datos incompletos sobre estos indicadores. Actualmente, se está procesando la información pertinente en la DGM. Un problema con las estadísticas de inversión es la definición de “inversión”, siendo sesgada la notificación de normas contables que aumentan o disminuyen el valor de activos indicados para ajustarse a las exigencias del país sede central del inversor. Otro problema es que la inversión en exploración no se justifica necesariamente bajo la misma oportunidad minera que una inversión en extracción.

Sin embargo, resulta claro que se ha creado un gran número de puestos de trabajo nuevos en el sector minero en la RD desde que la CE comenzó a apoyar el sector. Los gastos de



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inversión han aumentado enormemente en los últimos 3 años, porque la preparación de la mina Pueblo Viejo se estima que cueste aproximadamente 2.000 m €, lo que constituye la inversión extranjera más grande de la historia de la RD, a los que deben añadirse 70 m € para la Mina Cerro Maimón. Actualmente, otras compañías mineras internacionales están llevando a cabo nuevas exploraciones en diversas regiones del país.

Las estadísticas del Banco Central muestran una variación del crecimiento en minería. La disminución en 2008 se debe a la caída del precio del níquel. La mina Falconbridge ha modernizado su proceso metalúrgico y reanudará las operaciones en 2011. El sector minero en su conjunto ha aumentado también en tamaño a lo largo de la pasada década cuando se considera el número de emplazamientos de extracción y de refino. La siguiente tabla ilustra esta tendencia. Como es usual en el sector, las tasas de crecimiento fluctúan ampliamente.

Tabla 12: Minas y canteras en la RD; tasas anuales de crecimiento en número de emplazamientos (indicado como porcentaje)

Años 00/99 01/00 02/01 03/02 04/03 05/04 06/05 07/06 08/07 09/08

Tasa de crecimiento

28 37 -20,6 168,5 81,4 -10,8 63,5 55,9 -64,7 -59,7

Fuente: Banco Central, Departamento de Cuentas Nacionales y Estadísticas Económicas

La tabla indica también en qué medida las actividades mineras del país están íntimamente ligadas a la salud financiera y bancaria mundial. El desplome estadounidense ha reducido de manera significativa la demanda de los tipos de minerales suministrados por la RD y esto se refleja en los dos años de constricción de 2008/07 y 2009/08.

La puesta en marcha de operaciones de minería y refino de importancia en cualquier otra parte trae consigo grandes cifras de nuevos trabajos directos y un efecto indirecto crea miles más. La mina de Pueblo Viejo no es ninguna excepción y creará indirectamente más de 15.000 puestos de trabajo.

Debe considerarse que normalmente, en la fase de desarrollo de una mina, se crea un gran número de puestos de trabajo, especialmente en el sector de la construcción. Sin embargo, cuando la mina (en este caso Pueblo Viejo) entre en funcionamiento, solamente unos 1.000 trabajadores serán empleados allí. (I 7.1.4 y I 7.1.5)

Sobre la contribución de SYSMIN a la mejora de las condiciones de vida en las zonas mineras.

Se han mejorado las condiciones de vida de la población en las zonas mineras a lo largo del período de evaluación, en parte mediante la contribución de la CE. Ha habido un aumento importante en las inversiones mineras en los últimos 3 años, en parte como resultado de la contribución de la CE en el sector durante el período cubierto por la evaluación; se han observado por parte de la industria y el Banco Mundial marcos legales y reguladores más claros que han influido en las decisiones de inversión de la mina de Pueblo Viejo, con un valor aproximado de 2.000 m €. Esto constituye la inversión extranjera más grande de la historia de la República Dominicana (a esto debe añadirse la inversión de 70 m € en la mina Cerro Miramón). Aunque el equipo de evaluación se da cuenta de que no es axiomático que nuevos puestos de trabajo equivalgan a una mejora de las condiciones de vida, ha utilizado no obstante la creación de puestos de trabajo como una variable sustitutiva de dicho indicador. Como resultado, confirma que un número significativo de familias mejorará sus condiciones de vida en el sector: por ejemplo, la creación planificada de entre 15.000 y 18.000 nuevos puestos de trabajo directos e indirectos, relacionados con la Mina Pueblo Viejo, representa un profundo incremento del empleo. Pueblo Viejo Dominicana Corporation (PVDC) está en el proceso de preparación de la mina y SYSMIN ha coordinado la realización de los estudios programados, junto con la DGM y la compañía minera, de conformidad con el Acuerdo de Financiación. Se espera que, mediante la creación de estos puestos de trabajo, los ingresos de los hogares para el mismo número de familias aumenten. Mediante la creación de nuevos puestos de trabajo, la economía como un todo



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en las provincias mineras es ahora más dinámica. Indirectamente, esto generará también beneficios en diversos sectores de la economía (fabricación secundaria para el sector, transporte, ventas comerciales y minoristas, etc.) (I 7.2.1 y 7.2.2).

En términos de mejora de las condiciones de vida (mediante la reducción de la pobreza), se requiere a las compañías mineras que transfieran contribuciones fiscales –5% de las obligaciones tributarias– a los municipios que, por ley, deben invertir dichos fondos en actividades de remediación y desarrollo social local. Se espera que en 2012 las compañías mineras tengan que pagar aproximadamente 800 m USD de impuestos sobre ingresos y, de este modo, unos 40 m USD irían a las comunidades alrededor de los emplazamientos mineros. Una futura auditoria debe examinar el nivel de cumplimiento de estos requisitos.

SYSMIN ha contribuido a mejorar las condiciones de vida mediante el aumento en los niveles de producción y, por consiguiente, mediante un aumento de los beneficios económicos proporcionados a los miembros de las cooperativas de artesanos mineros apoyadas. Los documentos indican que sus aumentos de ingresos han fluctuado entre un mínimo del 15% hasta un máximo del 200%, dependiendo de la cooperativa. (I 7.2.1)

A través de SYSMIN se ha desarrollado una norma sobre la seguridad minera (condiciones de seguridad/medios de protección de los trabajadores) para la República Dominicana. La norma todavía no se ha convertido en ley (I 7.2.3). Se esperaba que en junio de 2011 se adoptara una Resolución del Ministerio de Trabajo, y después las nuevas normas serían obligatorias para todas las compañías mineras. La Resolución no se firmó con fecha 30 de septiembre. No obstante, las discusiones con las compañías mineras internacionales en la RD muestran que están obligadas por normas de seguridad que emanan de sus sedes centrales y éstas concuerdan o superan las esbozadas en las Reglamentaciones. También reconocieron que son conscientes del contenido de los borradores generados por SYSMIN.

En la región de Pueblo Viejo afectada por la contaminación medioambiental de la mina Rosario Dominicana, trabajando junto con la población local, SYSMIN ha podido proporcionar acceso a agua potable para las comunidades alrededor de la mina. De este modo, el impacto negativo podría ser mitigado para una pequeña comunidad (850 personas) (I 7.2.4).

Sobre la contribución de SYSMIN a la protección medioambiental a largo plazo en las zonas mineras

La CE ha sido muy activa apoyando la preparación de planes de remediación que el GdRD pudo utilizar para mitigar los efectos de los problemas medioambientales de las actividades mineras previas. La mayoría de los planes contenían medidas recomendadas para evitar riesgos futuros; éstas fueron proporcionadas al inversor para su preparación de la Evaluación del Impacto Medioambiental (EIA) y otros planes. Por ejemplo, como resultado de las actividades mineras por parte de la compañía Rosario Dominicana desde 1975 a 1999, el entorno alrededor del emplazamiento de la mina fue contaminado con metales pesados. De este modo, las instalaciones mineras existentes en Pueblo Viejo representaban responsabilidades medioambientales significativas. No sólo era una gran fuente de contaminación, las instalaciones presentaban también un continuo riesgo de una mayor degradación de los recursos acuíferos, del ecosistema y de las tierras agrícolas de la zona. Asimismo, existía el riesgo potencial de una contingencia sísmica o de agua extrema que podría causar el colapso de una de las presas. La CE, en virtud de SYSMIN II, apoyó una serie de actividades de perfil elevado relativas a este emplazamiento y se resolvió una buena parte del problema.

De conformidad con los resultados de los siguientes proyectos: "Diseño de recuperación del vaso de Mejita”; “Evaluación de la Contaminación en Calizas de Hatillo”; “Estudio de las Cuencas Hidrográficas de los ríos Margajita y Maguaca y Embalse de Hatillo”; y “Proyecto Piloto de Remediación Ambiental en la presa de colas de la Mina de pueblo Viejo”. Los estudios, las evaluaciones, los diseños y las actividades piloto financiadas por SYSMIN contribuyeron a la protección medioambiental en estas zonas mineras proporcionando al



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GdRD planes de disminución de daños y mitigación técnicamente precisos que podría utilizar en sus negociaciones con inversores y proponentes de proyectos.

SYSMIN ha sido un apoyo importante para la implementación coordinada (entre la DGM y la compañía minera) de una serie de estudios críticos en la mina de Pueblo Viejo. La compañía minera, no obstante, siguió siendo el organismo responsable de implementar la remediación, supervisada por el GdRD; el papel de la CE siguió ligado al apoyo proporcionado al GdRD para la preparación de sus (GdRD) estudios y planes.

Los documentos obtenidos relativos a las evaluaciones globales (en su mayoría, monitorización) de las iniciativas de SYSMIN muestran una profunda preocupación por el impacto social y medioambiental en el país, al menos de algunos barrios. Los informes de monitorización señalan que teniendo en cuenta a) las lecciones aprendidas con respecto a la complejidad y el coste de remediación de los problemas ambientales de actividades previas, y b) la necesidad absoluta de garantizar que haya disponible de manera continua información para mitigar futuros riesgos, cualquier propuesta importante de extracción de recursos debe estar sujeta a los máximos estándares de EIA y de gestión (socioeconómica) medioambiental con el fin de promover la sostenibilidad medioambiental y socioeconómica. (I 7.3.1)

De conformidad con la Ley 64-00 de la RD, todos los proyectos mineros deben tener una EIA con el fin de obtener una licencia de extracción o de procesamiento (I 7.3.2). Sin embargo, no se realiza ninguna monitorización independiente de cumplimiento de la legislación medioambiental en la RD, dejando sin resolver la cuestión de la transparencia (I 7.3.3).

No hay datos integrales disponibles sobre en qué medida la contribución de la CE durante el período de evaluación ha facilitado el acceso a agua potable segura en las zonas mineras del país; sin embargo, hay ejemplos específicos que muestran que esto ha ocurrido para minas específicas. Por ejemplo, el apoyo de SYSMIN a una región afectada por la contaminación medioambiental de la antigua mina Rosario Dominicana dio lugar a que las comunidades de los alrededores obtuviesen acceso a agua potable cuando la mina se puso en marcha de nuevo con nuevos propietarios. (I 7.3.4)

Sobre la sostenibilidad de los acuerdos institucionales y los marcos presupuestarios

Una contribución importante de la CE a través de SYSMIN fue el apoyo a la DGM para el desarrollo de sus marcos institucional y presupuestario. Estos continúan utilizándose y han permitido a la evaluación identificar que, aunque las líneas presupuestarias publicadas por los ministerios del GdRD no son lo suficientemente refinadas para mostrar información a nivel de actividad, existen medidas sustitutivas que pueden identificar si una función está siendo apoyada mediante las asignaciones presupuestarias apropiadas. (I 7.4.1) Se ha llegado a la conclusión de que los NGS recientemente creados no tienen suficiente personal, infraestructura y presupuesto para llevar a cabo sus tareas como estaba planeado. Igualmente, la DGM no tiene fondos suficientes para poder gestionar y monitorizar el sector de una manera transparente, incluido el apoyo para un organismo de monitorización independiente (I 7.4.2). El presupuesto anual es de 1,1 m USD y los fondos a los que tiene derecho por ley (5% de los gravámenes fiscales de los operadores de minas) no llegan a la DGM. La reformada ley de la minería, que proporcionaría ingresos adicionales a la DGM, no se ha adoptado todavía. Asimismo, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARENA), que es responsable de monitorizar el cumplimiento de las reglamentaciones medioambientales en las minas, tiene que arreglárselas con recursos insuficientes (gastos de personal y operativos) para estas tareas. Lo que es más importante, el Ministerio de Trabajo no puede monitorizar las condiciones laborales (seguridad) del sector como se pretendía. Esto afecta en particular al subsector inherentemente peligroso de la minería artesanal, en el que trabajan unas 4.000 personas. La CE no ha podido implicarse en el diálogo de políticas que influiría en el GdRD para rectificar esta situación, aunque la experiencia internacional muestra con claridad el potencial de búsqueda de renta y explotación social que este tipo de situación genera.



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Finalmente, dado que la contribución de la CE apoyó la creación de leyes (ej.: la Ley 64-00) y de reglamentaciones (ej.: la Resolución 05/2002 y sus modificaciones) relativas a la gestión de las actividades mineras y al medio ambiente en general, y dado que todos estos marcos contienen referencias y obligaciones relativas a la participación pública, se llega a la conclusión de que la CE ha apoyado los procesos de participación pública en este sector. Sin embargo, la propia participación es algo limitada, en gran parte debido a los insuficientes recursos públicos.



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3.8 Gestión de su combinación de modalidades por parte de la CE

PE 8: ¿En qué medida fue apropiada la combinación de modalidades de ayuda de la CE para el contexto nacional y la implementación de la estrategia de desarrollo de la CE?

La última evaluación a nivel de país recomendó que la CE se centrara más y buscara un mayor impacto; su respuesta no fue reducir de manera significativa el alcance sino transferir la responsabilidad del rendimiento a su socio de país mediante un cambio en la modalidad desde proyectos a apoyo presupuestario (tanto sectorial como general), una estrategia solicitada por el país. A lo largo de los años, la importancia de la modalidad de apoyo presupuestario ha crecido hasta el punto de que una combinación de GBS y SBS cubre ahora una parte significativa de los objetivos de la CE (según lo acordado con el GdRD) en dicho país. Las elecciones de modalidades han permitido a la CE desembolsar la mayoría de sus fondos planeados en apoyo de los objetivos estratégicos estipulados en los diversos CSP; sin embargo, no se puede llegar todavía a la conclusión de una relación causal entre las modalidades escogidas y la ejecución efectiva de objetivos estratégicos, porque no se desarrolló (ni podría desarrollarse) ninguna hipótesis y no existe suficiente evidencia acumulada para apoyar la afirmación global. Por consiguiente, no puede demostrarse empírica y definitivamente que se escogió la modalidad más apropiada para el (los) objetivo(s). Basándose en un examen del proceso a través del cual se realiza la elección de la modalidad y del instrumento (o la combinación), esta evaluación concluye que la CE examinó de manera efectiva las alternativas y después seleccionó la combinación de modalidades que satisfaría los objetivos indicados teniendo en cuenta al mismo tiempo las restricciones de contexto y capacidad tanto de la CE como del GdRD.

La evaluación también descubrió que la gestión de los programas regionales y nacionales no se aprovechó como para proporcionar una fuerte complementariedad a la programación PIR-PIN "conjunta" de la integración regional (ej.: comercio y APE) o del desarrollo común RD-Haití. Existen algunas excepciones a este hallazgo, pero la mayoría de los esfuerzos de aprovechamiento son muy recientes (como en el caso de la RD-Haití). (JC 8.1)

Asimismo, la evaluación reveló que, mientras que cada mecanismo o modalidad respondía bien a una necesidad indicada, el uso efectivo de los vínculos y aprovechamientos que podrían ser posibles entre ellos no siempre se buscó, o al menos, no se documentó. Hay notables excepciones, tales como el programa basado en EDF para el desarrollo de las OSC y líneas temáticas que traten temas ejecutados por ONG. Sin embargo, los documentos de programación y operativos raras veces hacen referencia a más de una modalidad o instrumento a la vez y no desarrollan intervenciones de mecanismo mezclado o de instrumento mezclado (cuando el término se utiliza en el sentido de "mini-programa").

Por otro lado, la evaluación observó que se utilizaba la modalidad o instrumento apropiado para continuar desarrollando la capacidad del GdRD. Por ejemplo, el apoyo presupuestario, con su mayor flexibilidad y considerable transferencia de "propiedad" y de toma de decisiones para la RD, fue el medio más efectivo para mejorar la capacidad en aquellos sectores/instituciones en los que el GdRD tenía una base sólida, tales como la gestión financiera y la educación. Las líneas presupuestarias se utilizaron en sectores altamente sociales, tales como las OSC para apoyar su capacidad, a menudo mediante el hermanamiento con ONG no dominicanas. Los instrumentos escogidos para la creación de competitividad y la facilitación del comercio mediante procesos relacionados el APE, por ejemplo, fueron también apropiados para la capacidad de las empresas del sector privado en su necesidad de exportar y competir localmente contra las importaciones; el sector privado prefiere medios que eliminen al GdRD como intermediario. (JC 8.2)

Al implementar sus estrategias (consultar la PE 1), la CE no tendió a complementar su programación con gestión y análisis del riesgo rigurosos, que son componentes necesarios de los marcos de responsabilidad en entornos complejos tipificados por datos pobres a nivel de entrada. Los análisis mostraron que los esfuerzos realizados no fueron ni rigurosos



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ni integrales, forzando a la CE a ser reduccionista en sus enfoques y reaccionaria 74 en términos de gestión de los acontecimientos perjudiciales previstos o no previstos. (JC 8.3)


Poco Sólo aceptable Mucho JC 8.1 La elección de modalidades ha permitido que se

hayan implantado las estrategias del CSP de manera efectiva con una distribución geográfica y sectorial apropiada.

JC 8.2 La implementación de los mecanismos de entrega de la CE escogidos correspondió a las necesidades operativas y a la capacidad de las partes interesadas clave de la RD.

JC 8.3 La gestión a nivel estratégico y los riesgos de desarrollo inherentes al uso de diversas modalidades son incorporados en la toma de decisiones a nivel de programa con el fin de mejorar la probabilidad de éxito y sostenibilidad.

Análisis

Sobre la elección de modalidades que hayan permitido implementar de manera efectiva las estrategias del CSP

En términos generales, los datos para este JC han demostrado ser escurridizos, y la clave de su análisis es la determinación de la medida en que las estrategias han sido implementadas de manera efectiva. Tomado como un todo, las PE y los JC de este informe de evaluación indican con claridad que la CE ha tenido éxito a la hora de lograr los objetivos estratégicos (resultados) y de desembolso (salvo en aquellos casos en los que tuvo que hacerse un ajuste cuando el NIP de Agua y Saneamiento fue sustituido por un apoyo sectorial macroeconómico bajo el FED9). Diversos JAR y MTR, así como informes de monitorización orientados a los resultados (ROM), indican también que el uso planeado de los fondos en el CSP correspondió ampliamente con el progreso requerido para implementar planes estratégicos; se realizaron pocas modificaciones o reasignaciones, salvo la señalada. De hecho, en el FED8, a los sectores sociales (Educación y Sanidad) se les asignaron originariamente 26,5 m €, pero finalmente se les asignaron 32,33 m €. La gobernanza subió de 26,5 m € a 29,5 m € después de las revisiones. Estos cambios (que suman un total de menos de 10 m €) son relativamente marginales en comparación con los 110 m € del presupuesto total. El presupuesto del FED9, como se ha señalado, se modificó considerablemente, ya que más de un tercio fue reasignado después del MTR.

Con respecto a la distribución de los beneficios relacionados con la CE para los más pobres (y con el fin de utilizar la distribución geográfica como un sustituto para centrarse en el desfase de la igualdad), la evaluación propuso utilizar análisis espacial. El análisis en la PE1 señaló que tanto la DUE como la NAO confirmaron que no había ningún sistema en funcionamiento dentro de la CE o externamente (es decir, dentro del GdRD) que monitorizase la distribución geográfica de los beneficiarios relacionados con la CE, de los cambios de distribución de los ingresos a lo largo del tiempo o de los cambios en los tipos y el número de receptores de la entrega de servicios en la RD (aunque el EMIS en educación y el sistema de datos equivalente en el servicio sanitario nacional, que ahora están empezando a ser implementados ampliamente, no estaban establecidos en el período de evaluación) (I 8.1.1 y I 1.8.2). No había disponible documentación que mostrase que la CE había preparado documentos analíticos ex ante que identificaban en qué medida las

74

Por modo reaccionario se entiende: “convocado repetidamente para apagar fuegos debido a la falta de percepción crítica en la utilización, capacidad o uso de la aplicación y cuestiones de rendimiento (o información relativa a cambios en el contexto o en el entorno)” consultar http://bing.search.sympatico.ca/?q=reactionnary%20mode%20in%20risk%20managment%20&mkt=en-ca&setLang=en-CA.



73

opciones de modalidades afectarían a los objetivos estratégicos (es decir, mejorar u obstaculizar el logro de los objetivos), pero las entrevistas con diversos funcionarios en la DUE y en la oficina de la NAO indican que las discusiones relativas a la modalidad más apropiada forman parte de la formulación detallada y el diseño de iniciativas específicamente, y forman parte de las "negociaciones" que llevan a un acuerdo sobre el CSP y el NIP, generalmente (I 8.1.3 y I 8.1.5).

Sobre la correspondencia entre las modalidades y la capacidad de las partes interesadas clave de la RD 75

El énfasis de la CE sobre el uso del apoyo presupuestario ha estado totalmente en línea con las preferencias indicadas y las necesidades de desarrollo del GdRD, ya que ha permitido al país utilizar sus propios procesos de toma de decisiones y sistemas administrativos para gestionar lo que es, en efecto, una fuente de financiación creciente para la entrega de bienes y servicios sociales.

Durante la última mitad del período de evaluación, el GBS de la CE se centró en las metas decididas de los ODM, ostensiblemente una prioridad entre las necesidades de la población en términos de pobreza. Como resultado del BS, el país continúa implementando su profunda reforma de PFM, de nuevo una prioridad para mejorar la transparencia, la efectividad y la eficiencia de sus procesos de gestión del gasto y presupuestación, así como su gobernanza y sus relaciones de responsabilidad. El uso de dicha modalidad coincide plenamente con la solicitud del país de una mayor autonomía en el uso de la financiación de cooperación, y corresponde con el análisis de la CE de la capacidad del GdRD para gestionar los fondos de manera apropiada. Una debilidad en el uso del GBS por parte de la CE es el bajo nivel de diálogo que se ha implementado globalmente, aunque ha sido un factor determinante en algunas zonas tales como cuestiones Haití-RD y competitividad. Otra debilidad es la fiabilidad de los datos que se proporcionan sobre los logros de las propias metas de los ODM, al menos para la mayoría de los años que cubre la evaluación. Esas debilidades no implican necesariamente una pérdida de efectividad potencial, sino que ponen en cuestión la justificación del apoyo en un entorno en el que es difícil mantener una asociación bilateral abierta.

El enfoque sectorial en el sector de la educación también ha respondido directamente a las necesidades y prioridades operativas del ministerio responsable de educación y del GdRD como un todo. Cuando se examinan en el contexto del gasto total de la CE en el país, el uso de la modalidad SBS permitió a la CE apoyar tanto la necesidad global de financiación adicional en el país (sin imponer otra capa de monitorización, administración y notificación) como al mismo tiempo (en términos de financiación, y también del valor añadido proporcionado por la experiencia y pericia de la CE) parte de las reformas requeridas con urgencia en un sector clave de importancia tanto para la CE como para la DR (educación). De forma sumamente simplificada, el primero es de no intervención en términos de supervisión de la CE, mientras que el segundo es más de intervención en términos de monitorización y supervisión activa. El equipo de evaluación llega a la conclusión de que al utilizar esta modalidad, el SBS de la CE no solamente ha apoyado de este modo, sino que ha facilitado la implementación de los planes nacionales y objetivos de programa para educación del país, aumentando de este modo su campo de acción y su probable impacto.

La modalidad de proyecto ha sido utilizada como un resorte final en la RD, es decir, para intervenciones en las que el GdRD no estaba en posición de gestionar eficientemente iniciativas que consideraba, no obstante, que eran lo suficientemente importantes de implementar mediante los procesos administrativos impulsados por la CE. En general, la forma en la que se utiliza la modalidad de proyecto en la RD representa la política de la CE relativa al uso del apoyo presupuestario y proyectos (consultar la Directriz 1, "Directriz sobre la Programación, el Diseño y la Gestión del Apoyo Presupuestario General”, Anterior Oficina de Cooperación EuropeAid (AIDCO), Dirección General de Desarrollo y Cooperación

75

El ROM y otros documentos relacionados con las intervenciones específicas no se explican con detalle sobre esta cuestión.



74

Comisión Europea (DEV) y la anterior Comisión de Asuntos Exteriores y Cooperación Descentralizada (RELEX)76 publicación en la que, por ejemplo, se señala que los enfoques de proyecto deberían ser utilizados en aquellos casos en los que el apoyo presupuestario no es eficiente, tales como cuando los recursos escasos no están normalmente en poder del socio y necesitan ser utilizados de manera excepcional (I 8.2.3 ).

En los primeros años cubiertos por esta evaluación, hubo discrepancias entre los compromisos y los desembolsos de la CE tanto desde una perspectiva planeada como desde una perspectiva real. Estos desfases se han recortado en los últimos años, como debe esperarse en un país que está sufriendo una reforma de PFM significativa y donde el apoyo presupuestario está siendo implementado más y más mediante un número creciente de donantes, incluida la CE. Comparando los patrones de desembolsos planeados y reales en virtud del SBS y del GBS, la evaluación revela que el uso del GBS y del SBS ha proporcionado al GdRD más financiación previsible. No obstante, han surgido problemas de flujo de efectivo debidos a la insistencia de la CE sobre un nivel predeterminado de calidad para las solicitudes de desembolso del GdRD, especialmente pero no únicamente en el SBS de educación. Los documentos muestran que la DUE ha tenido que volverse muy pro-activa solicitando y después corrigiendo a menudo las solicitudes de desembolso que había recibido. Asimismo, la sede central de la CE ha sido lenta a la hora de aprobar algunas de las solicitudes y de autorizar las transferencias. (I 8.2.1) En cuanto a la flexibilidad requerida para la sosteniblidad y el desarrollo de capacidad, estas cuestiones no fueron de mayor importancia para los entrevistados, quienes señalaron que los procesos y procedimientos de la CE eran arduos y complejos y que, en algunos casos, se perdían oportunidades debido a la rígida estructura de presupuestación/implementación de la CE. En general, esta rigidez se percibió como un hecho en cualquier modalidad y las partes interesadas señalaron que necesitaban adaptarse, ya que la CE no "iba a cambiar". (I 8.2.2)

Finalmente, y según lo indicado en la PE1, los documentos apuntan al hallazgo de que ambos mecanismos de diálogo de políticas en los que ha participado la CE pueden caracterizarse como utilizados infrecuentemente, muy técnicos y no especialmente estratégicos. La evaluación señala que, en ausencia de un proceso de diálogo formalizado y liderado por el país, la DUE se ha implicado en un proceso de diálogo informal e informal efectivo. Aunque satisfactorios por su propio derecho, los procesos de diálogo formales necesitan ser fortalecidos especialmente, pero no solamente, a la luz del uso del Apoyo Presupuestario por parte de la CE y la necesidad de formalizar una responsabilidad mutua. (I 8.2.6)

Sobre las prácticas de gestión del riesgo inherentes al uso de modalidades

Generalmente, la CE no se ha asegurado de que estén en funcionamiento bases o sistemas de M&E sólidos que permitirían respuestas rápidas a las condiciones cambiantes o a las estrategias de mitigación a aplicar frente a riesgos previstos e imprevistos. Una parte significativa del problema reside en la naturaleza de los sistemas de planificación y monitorización in situ utilizados por la CE, sus socios de desarrollo y otras partes interesadas en la RD; pero parte del problema es también el proceso de planificación de la CE, que a menudo se queda corto cuando se trata de establecer bases e instalar mecanismos sólidos de recopilación y análisis de datos que vayan más allá de los inputs y de algunos outputs. (I 8.3.1)

Los análisis de riesgo presentados en los documentos clave no son ni rigurosos ni integrales y estos tipos de análisis no están integrados en acuerdos o planes de implementación. Los mecanismos de gestión del riesgo en funcionamiento no están lo suficientemente definidos para garantizar que los protocolos sean acordados y ejecutados puntualmente77 (I 8.3.2).

76

Ahora la DG DEVCO y el Servicio Europeo de Acción Exterior (EEAS). 77

La Cour des Comptes de la UE ha confirmado este hallazgo global en su Informe de Auditoría de 2010 Número 11 “La gestión de la Comisión del Apoyo Presupuestario General en los países ACP América Latina y Asia", especialmente con respecto a los riesgos fiduciarios y de desarrollo. Aunque dicho informe no menciona específicamente a la RD en este contexto, el análisis realizado a través de esta evaluación (consultar los JC 8.3 en el Anexo 1 del Volumen 2) es claro y coherente con el informe de auditoría.



75

Las discusiones con la DUE y la oficina de la NAO han mostrado que la CE y el GdRD no se implican en una monitorización y evaluación de los riesgos conjuntas (I 8.3.4).



76

4 Conclusiones

Las conclusiones se dividen en dos categorías: estratégicas y específicas. Las conclusiones a nivel estratégico se refieren a una declaración global sobre la cooperación de la CE con la República Dominicana y con las cuestiones que atraviesan la respuesta estratégica de la CE y su implementación, tales como las 3Cs y otras cuestiones integradas en todas las intervenciones de la CE. Se dirigen fundamentalmente a la Sede Central de la CE. Las conclusiones específicas o sectoriales son más técnicas, proporcionando reacciones sobre cuestiones sectoriales o temáticas. Tienen como objetivo proporcionar la base para las modificaciones relacionadas con los programas y son más operativas a nivel inmediato. Se dirigen fundamentalmente a la Delegación.

La numeración de las conclusiones (gCx y sCy para conclusiones generales y conclusiones específicas) está diseñada con fines de remitir a las recomendaciones. Se proporciona una tabla de referencias cruzadas al final de esta sección para mostrar la relación entre las conclusiones y las recomendaciones.

4.1 Conclusiones a nivel estratégico

gC1. La CE apoyó las prioridades de desarrollo del GdRD y las necesidades de la gente del país, pero no abordó específicamente las diferencias de igualdad social que son críticas en el país.

Importancia: Muy alta

Criterios: Relevancia, Impacto

Hallazgos relacionados: de PE1, PE2, PE3, PE4, PE6 y PE7

Entrecruzada con las recomendaciones de 3 a 9

gC2. La elección final de sectores y subsectores a lo largo del transcurso de los FED8, FED9 y FED10 de la CE (que incluyen la educación, la minería, la sociedad civil y la competitividad) fue apropiada y demostró ser efectiva, dadas las necesidades del país y las ventajas comparativas de la CE. La programación reflejó bien las políticas de la CE. Dada la complejidad evolutiva del contexto del país, se requerirá investigación analítica ex ante mucho más detallada de lo que ha sido el caso para la programación, incluido análisis relacionado con el riesgo.

La elección de modalidades se ha realizado de manera coherente con las necesidades operativas y la capacidad de las partes interesadas claves de la RD, fue llevada a cabo con la cooperación y el apoyo de la NAO, y ha permitido a la CE implementar sus estrategias.

Aunque la evidencia muestra que los donantes no están coordinados en el país, existe, no obstante, una división del trabajo que funciona bien aunque no se haya ideado a propósito (según lo definido por la Declaración de París). El


Criterios: Relevancia, Efectividad, Valor Añadido, Coherencia

Cuestiones CE: 3C’s,

Hallazgos relacionados: de PE1, PE2, PE3, PE4, PE6 y PE7



77

país no ha sido eficaz a la hora de cumplir sus compromisos de Accra con respecto a liderar la coordinación.


gC3. La CE y el GdRD no han podido establecer un marco de mutua responsabilidad fundado en el diálogo de políticas, un rendimiento basado en los resultados y el compromiso de sostenibilidad que debe acompañar una transferencia de propiedad una vez terminadas las intervenciones.


Criterios: Efectividad, Sostenibilidad

Hallazgos relacionados: de PE2, PE3, PE6


gC4 La CE ha tenido un éxito relativo pasando de un enfoque basado en proyectos a un enfoque basado en apoyo presupuestario en la República Dominicana. La decisión de utilizar apoyo presupuestario fue justificada en base a las perspectivas políticas y a la relación bilateral, pero la base de responsabilidad mutua y la eficiencia de ese mecanismo necesitan una mejora.

El marco de responsabilidad mutua de la CE (en la forma de marcos de rendimiento) acordado con el gobierno para el grueso del apoyo presupuestario de la CE estuvo desproporcionadamente alineado con objetivos a nivel de la sociedad a largo plazo (ODM, educación) para ser verdaderos incentivos de la reforma de políticas frente al apoyo financiero. La CE debería haber sabido que los datos que podían proporcionar los sistemas de monitorización del gobierno no iban a ser adecuados para evaluar el progreso hacia los resultados relacionados con la pobreza (en los tramos variables del GBS) ni suficientemente específicos ni fiables de utilizar en la gestión de cualquier tramo fijo o variable del SBS.

Importancia: Alta

Criterios: Efectividad, Impacto, Sostenibilidad

Hallazgos relacionados: de PE2, PE3, PE6


gC5 Al implementar su visión estratégica en relación con el papel que la Sociedad Civil (SC) y los Actores No Estatales deben desempeñar en la sociedad dominicana, la CE ha ayudado con éxito a generar marcos políticos que conciernen a la SC y ha respaldado la capacidad de la SC para participar en debates políticos específicos (tales como educación, minería, derechos humanos y administración local). La DUE está

Importancia: Alta

Criterios de Evaluación: Relevancia, Valor Añadido, Efectividad

Cuestiones CE: Visibilidad 3Cs

Hallazgos relacionados: de PE2, PE4, PE7, PE8



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ahora mucho más centrada en su apoyo estratégico a la sociedad civil, pero necesita crear una estrategia a largo plazo para el desarrollo de la SC, apoyado por instrumentos más flexibles que aprovechen las oportunidades evolutivas. Esta estrategia debe estar unida a la estrategia de la DUE para el desarrollo de la democracia y la gobernanza y a una estrategia de visibilidad (las OSC no reconocen a la CE por cualquier ventaja comparativa específica que podría poner en la mesa). Basándonos en la investigación sobre el terreno, resulta claro que habría sido más efectivo un enfoque de toda la UE más consolidado mediante la coordinación de los donantes.


gC6 La DUE no está lo suficientemente equipada con recursos y sistemas de gestión (diseño y evaluación, gestión del riesgo, monitorización, experiencia en el desarrollo de capacidad, etc.) para apoyar de manera efectiva los objetivos estratégicos de la CE en la RD. Los papeles ampliados que está proponiendo la DUE solamente disminuirán la efectividad global de la gestión del programa de cooperación allí y pondrá en mayor riesgo el logro de objetivos.

Importancia: Alta

Criterios: Efectividad, Eficiencia

Hallazgos relacionados: de PE2, PE3, PE5, PE6, PE7, PE8


gC7 Aunque el desarrollo de capacidad es un dogma central de la política de cooperación de la CE en general y en la RD específicamente, el diseño del desarrollo de capacidad (DC) en la RD no se centra en competencias sostenibles y basadas en pruebas. Los planes de desarrollo de capacidad no son lo suficientemente específicos en su diseño ni están monitorizados lo suficientemente de cerca para garantizar el logro de objetivos basados en la competencia. Una falta de objetivos de competencia de base y específicos significa que no es posible evaluar el logro de DC por parte de la CE, incluso mediante el uso de medidas sustitutivas como se intentó durante la fase de campo. Se reconoce que la reforma administrativa es un sector focal en el FED10, pero esto está más allá del alcance temporal de la presente evaluación. .


Criterios: Efectividad

Hallazgos relacionados: de PE2, PE4, PE5, PE6, PE7




79

gC8 La CE no está integrando sistemáticamente la mejora de la gobernanza y la eliminación de la corrupción en sus intervenciones, y después realizando el seguimiento con sistemas de monitorización adecuados.

Importancia: Alta

Criterios de Evaluación: Sostenibilidad, Coherencia, Eficiencia

Cuestiones CE: Gobernanza, Visibilidad


Entrecruzada con todas las recomendaciones 1, 2 , 3 y 6

gC9 La programación de la CE y su subsiguiente implementación siguieron las directrices de la CE sobre las cuestiones transversales de medio ambiente y género. Aunque no se establecieron estrategias y objetivos basados en resultados de todos los programas para cada uno de estos campos, la CE generalmente integró su gestión en el ciclo del proyecto y del programa.

Un área que no ha sido bien implementada es la Gestión del Conocimiento. Fue señalada como recomendación en el informe de evaluación anterior y sigue siendo un problema, como han demostrado una memoria corporativa muy débil, una gestión pobre de los registros, la imposibilidad de registrar y compartir lecciones aprendidas de manera sistemática, la incapacidad de encontrar las justificaciones y los análisis clave que condujeron a las decisiones, y finalmente un enfoque ineficaz de la monitorización y evaluación basada en el terreno.

Importancia: Alta

Criterios de Evaluación: Sostenibilidad, Coherencia, Eficiencia

Cuestiones CE: Gobernanza, Visibilidad



4.2 Conclusiones específicas (relacionadas con los sectores)

Conclusiones relacionadas con la educación

sC1 Sobre la efectividad del SBS de Educación

Importancia: ALTA

Criterios de Evaluación: Relevancia, Efectividad, Eficiencia, Valor Añadido,

El Apoyo Presupuestario Sectorial al sector de la educación (PAPSE) ha demostrado ser relevante tanto para el contexto de la RD como para la política de la CE sobre la provisión de SB. El SBS, con TA apropiado, ha contribuido a la provisión de procesos armonizados para los inputs financieros y no financieros, y a mejoras en los procesos de la política y en la implementación de la política.

El SBS coincidió con el incremento de propiedad, transparencia y responsabilidad del GdRD, fue satisfactorio en el desarrollo de la política de educación y en la armonización de donantes, pero siguen siendo difíciles de alcanzar resultados tangibles en igualdad, diálogo de políticas multidonantes, desarrollo de capacidad (implementación), gestión de la



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información y M&E. El GdRD ha seguido mostrando la propiedad y proporciona la dirección de los cambios en el sector, y las intervenciones de la CE han considerado la adopción del GdRD desde una perspectiva sistémica, a largo plazo, en la educación primaria. La transparencia de los procesos de la política ha aumentado algo durante el SBS, aunque la Mesa Sectorial no está funcionando bien.

El apoyo presupuestario sectorial y otras formas de asistencia de la CE, incluido el diálogo de políticas, no ha podido originar ningún incremento en el gasto nacional en educación.

Q7

sC2 Sobre el incremento ocasionado por el SBS en los niveles de entrega de servicios operativos del subsector de la educación primaria

Importancia: ALTA

Criterios de Evaluación: Eficiencia, Efectividad, Sostenibilidad, Impacto

El apoyo presupuestario sectorial al subsector de la educación primaria ha mejorado en alguna medida limitada el rendimiento de todo el sistema, pero se ha observado poco progreso en los niveles de entrega de servicios y no es posible medir la contribución del apoyo presupuestario de la CE a esta mejora.

La RD está progresando en la satisfacción de los ODM relativos a educación, pero la CE ha estado centrando su monitorización sobre factores cuantitativos meta-niveles (número de clases y profesores, implementación de sistemas, y rendimiento específico) con la exclusión de la calidad.

La CE no ha tenido éxito a la hora de convencer al GdRD de que, a menos que se aplique una cantidad considerable de recursos y esfuerzo en el sector de la educación, es probable que no se cumplan las perspectivas de crecimiento y una reducción del desfase en la igualdad. Al mismo tiempo, no está asegurada todavía la sostenibilidad global del progreso hasta la fecha.

sC3 Sobre cómo el rendimiento del sector de la educación (primaria) ha estado relacionado en su mayor parte con mejoras en el proceso a costa de la calidad en la clase.

Importancia: ALTA

Criterios de Evaluación: Efectividad, Eficiencia, Impacto

Un aumento del rendimiento específico no se ha visto acompañado de unos mejores resultados escolares y el SBS no ha logrado hacer de la calidad una cuestión clave en la inversión y la monitorización del subsector de la educación primaria.

La baja calidad de la educación ha puesto en peligro el logro de las metas ODM. Por ejemplo, la competencia del profesorado ha sido muy limitada y los resultados de los tests han sido bastante pobres comparativamente. Se requiere urgentemente un programa de mejora de la calidad a todos los niveles que será a largo plazo y más costoso de lo que las asignaciones nacionales actuales pueden soportar.

La calidad del profesorado está en el centro de la calidad global de un sistema educativo y la cualificación de los profesores es una de las políticas del Plan de Diez Años y, por consiguiente, está sujeta al apoyo presupuestario de la CE. Se ha notificado que la preparación y el rendimiento del profesorado ha aumentado y el número de profesores cualificados ha aumentado en comparación con el período de evaluación, pero no hay ninguna garantía de sus capacidades, y todavía hay escasez de profesores cualificados. No existe ningún sistema de cualificación de los profesores apropiado y moderno (basado en la competencia o en la informática), y la formación del profesorado está fuera del campo de acción directo del Ministerio. Otros elementos como escuelas mal equipadas, clases abarrotadas, turnos dobles, en general, malas condiciones de trabajo y poca motivación de



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los profesores, restringen también un rendimiento del profesorado de calidad elevada. En consecuencia, las notas en los exámenes nacionales son bajas y, lo que es más importante, no han mejorado en los últimos 10 años. La RD presenta las notas más bajas en las pruebas regionales.

Conclusiones relacionadas con el apoyo presupuestario

sC4 Sobre el uso del apoyo presupuestario para generar propiedad y eficiencias

Importancia: MEDIA

Criterios de Evaluación: Efectividad, Sostenibilidad, Valor añadido

Los importes de la contribución de la CE y la naturaleza del diálogo de políticas que se mantuvieron durante el período de evaluación no han alterado el sentido de propiedad del país, pero los sistemas de gestión financiera del país se han mejorado de manera significativa con el apoyo de la CE y de otros donantes. No hay ningún análisis que apoyaría la hipótesis de que los costes de transacción han sido reducidos, aunque los funcionarios del GdRD perciben que lo han sido. La CE ha utilizado los acuerdos de apoyo presupuestario para canalizar importes significativos de fondos al GdRD basándose en los criterios de desembolso del apoyo presupuestario.

El diálogo de políticas formal no fue efectivo a lo largo del período de evaluación, pero la DUE utilizó mecanismos informales para avanzar en una serie de dossiers importantes, tales como los enfoques conjuntos de desarrollo de Haití-RD. En muchos casos, estos procesos informales fueron críticos para el progreso logrado.

A lo largo del período de evaluación, las condiciones para el desembolso de los tramos fijos y variables se basaron desproporcionadamente en indicadores y procesos de gestión de nivel macro que a menudo fueron imprecisos y propensos a interpretación. Los objetivos y los indicadores de la CE no fueron suficientemente robustos o de naturaleza que proporcionasen un “incentivo” a reformas adicionales para lograr la excelencia en la administración del sector público. La DUE está tratando de transformar esto en objetivos más orientados a los resultados con la posibilidad de integrar resultados intermedios.

Conclusiones relacionadas con la Sociedad Civil

sC5 En relación con la estrategia de la CE de apoyo a la sociedad civil

Importancia: ALTA

Criterios de Evaluación: Relevancia, Efectividad, Eficiencia, Valor Añadido

La DEU tiene las ideas claras con respecto a cómo desarrollar las OSC del país, pero dichas ideas no se gestionan mediante una estrategia explícita (escrita) sobre cómo la CE propone apoyar a la sociedad civil para alcanzar los objetivos definidos. Durante el período de evaluación, la CE estuvo implicada en pequeñas actividades, a menudo dispares y no ligadas con respecto a las ANE que fueron financiadas mediante diferentes instrumentos. La CE generalmente dio su apoyo a medios para proporcionar empoderamiento, y no solamente la entrega de servicios. No existe ninguna duda de que las experiencias de las intervenciones completadas se han utilizado como contribuciones importantes para diseñar y planificar las intervenciones actuales y futuras del apoyo de la CE a las OSC (p.ej.: PASCAL). Durante el período de evaluación, la DUE no estableció los mecanismos que podrían haberle permitido gestionar las contribuciones y los esfuerzos de la CE (incluido el diálogo de políticas) de forma que hubiera apoyado los esfuerzos de la SC de la RD para convertirse en un agente de cambio importante de la política social. Por ejemplo, no creó una orientación estratégica para sus esfuerzos con la SC, ni estableció los sistemas de gestión y monitorización que le habrían permitido ajustar sus intervenciones a los contextos cambiantes y a las capacidades evolutivas. Llegamos a la conclusión de que la DUE se



82

encuentra ahora en el camino correcto: desarrollando y poniendo en marcha sistemas de gestión más sólidos a todos los niveles (desde la dirección estratégica, a la recopilación inteligente, a la capacidad basada en la competencia, y finalmente hasta la monitorización del progreso y el ajuste de los planes) con el fin de proporcionar un mejor apoyo que llevará a capacidad endógena y sostenible.

La sociedad civil y los actores no gubernamentales no pueden identificar generalmente el valor añadido específico que la CE podría haber aportado (y por extensión, sus vínculos con los EM en la UE). Globalmente, valoran muchísimo que la CE proporcione financiación en las áreas que coinciden con sus agendas, y las OSC valoran los esfuerzos de la CE para desarrollar su capacidad global, pero generalmente no distinguen el valor de la CE de otras fuentes de financiación potenciales.

Conclusiones relacionadas con la competitividad

sC6 Sobre la relevancia de la intervención de la CE para apoyar un marco mejorado de competitividad en la RD

Importancia: ALTA

Criterios de Evaluación: Efectividad, Relevancia, Coherencia

Bajo el FED8, la CE estuvo proporcionando apoyo directo global satisfactorio a las empresas de la RD. En el momento de la implementación de esos proyectos, no se identificó con claridad el impacto (p.ej.: que los productos apoyados aumentasen su exportación a la UE comenzó después). En ese momento, la RD sufrió un frenazo en varias exportaciones en términos absolutos que pedían estrategias de sustitución. Al final de la década, se ha comprendido bien que el desfase en términos de competitividad es un desafío estructural de importancia (pérdida global de cuotas de mercado que exigen esta vez una intervención importante). La CE tuvo bastante flexibilidad y experiencia en este sector para cambiar su intervención en virtud de los FED9 y 10 de modo sectorial focal, para convertirse no solamente en organización informada en la formulación de políticas sino para proporcionar también un apalancamiento específico al Plan Nacional Sistémico de Competitividad en una clase de modalidad de vía rápida. Todo esto en un contexto de reformas institucionales en el país, que a menudo aumenta los retrasos en la implementación de políticas.

sC7 Sobre el diseño e implementación de su apoyo por parte de la CE

Importancia: MEDIA

Criterios de Evaluación: Coherencia, Sostenibilidad, Efectividad

Durante el período cubierto, la mayoría de las intervenciones de la CE estuvieron orientadas en su mayor parte a los resultados. Faltaba el diseño de los indicadores más relevantes y coherentes a nivel de resultados. La implementación comenzó faltando bases y no había disponible ninguna evaluación clara de las necesidades. Esto lleva a configuraciones M&E débiles, dificultando mucho de este modo ser precisos en relación con el impacto y la sostenibilidad, incluso mediante el uso de medidas sustitutivas. Por ejemplo, de todas las normas de calidad alcanzadas, no existe ningún registro de las que todavía están en funcionamiento. Aunque se está mejorando la M&E considerando indicadores más relevantes y alineados, existen riesgos de retrasos y efectividad debido al débil o inefectivo apoyo (en términos de cantidad) de la mayor parte de entidades intermediarias para formular e implementar dichos acuerdos. Quedan por emprender esfuerzos en la creación de capacidad de M&E, en particular, en el nivel meso de la intervención apoyando a las empresas de la RD para que sean más competitivas. También es a ese nivel donde existen la mayor parte de los riesgos de esfuerzos de duplicación. El enfoque de agrupamiento permitirá potencialmente la generación de nuevos marcos



83

institucionales de coordinación. Por consiguiente, existe cierto grado de incertidumbre sobre cómo afectará esto, en primer lugar, al desarrollo de capacidad en cada entidad, y en segundo lugar, cómo esto a su vez afectará a su implicación (capacidades administrativas frente a capacidades técnicas) para implementar la agenda de competitividad.

La contribución de la UE durante el período de evaluación ha ido más allá de un apoyo técnicamente específico y apenas centrado a las empresas de la RD; también se ha concentrado, en los últimos años del período de evaluación y más allá, en el sector privado como un todo ayudando a las asociaciones y a las agrupaciones de empresas a aprovechar el APE, eminentemente aprovechando el acceso al mercado de la UE. El APE ha dado la oportunidad a la CE de formar parte de un marco competitivo propicio mejorado y ampliado relativo al sistema de calidad nacional, a los mecanismos mejorados de defensa del comercio y de la competencia que tienen un impacto positivo tanto en los mercados internos como externos. Asimismo, el APE ha ofrecido a las empresas de la RD un marco mejorado para la integración económica regional con la región del Caribe. El equipo de evaluación no pudo llegar a una conclusión, dados los pobres datos disponibles sobre la cuestión, sobre en qué medida la CE ayudó a las empresas del sector privado a ser competitivas internamente (es decir, frente a las importaciones).

Conclusiones relacionadas con los enfoques conjuntos RD-Haití

sC8 Sobre los esfuerzos de la CE en la consolidación de acciones conjuntas binacionales.

Importancia: ALTA

Criterios de Evaluación: Efectividad, Relevancia, Sostenibilidad, Coherencia

La contribución de la CE a la creación de oportunidades de desarrollo comunes entre la RD y Haití ha sido relevante, significativa y continua. La CE ha estado acertada adaptándose a contextos cambiantes siguiendo la pista de las agendas bilaterales evolutivas, manteniendo abiertas las ventanas de oportunidad para acuerdos binacionales y enfoques para desafíos comunes.

Con sus diversos modos de intervención, la CE ha añadido valor a las intervenciones de los EM a lo largo de la frontera. A lo largo del período de evaluación, los gobiernos han confiado en la CE, pero la CE no ha ajustado sus estrategias e intervenciones de forma que reconociesen y tuviesen en cuenta los nuevos contextos mundial y del Caribe, tales como para el comercio, y de este modo debería haber pasado el testigo a quienes corresponde: a ambos gobiernos. Esto habría permitido a la CE actuar como facilitador en la coordinación del apoyo internacional requerido para tratar de manera apropiada la magnitud de los problemas que es necesario abordar. En ese contexto, la CE no promovió la noción de asociaciones con los EM, los ANE y las agencias multinacionales (a ambos lados de la frontera con Haití donde se requiriese), haciendo hincapié en su necesidad para ser mucho más efectivos globalmente, pero específicamente en el contexto binacional.

El terremoto de Haití al que la RD había respondido de una forma solidaria, junto con el aumento de las relaciones comerciales, puede decirse que muestra una relación bilateral global mucho más mejorada que la pasada década. Añadido a la firma del APE por parte de ambos países, este contexto favorable pone a la CE en una posición de liderazgo con respecto al desarrollo e implementación de enfoques conjuntos para la resolución de desafíos de desarrollo comunes. El “impulso” obtenido hasta ahora, habilitado por el apoyo técnico y financiero de la CE, así como su uso continuo del diálogo, informa en un contexto histórico que, desalentando enormemente cualquier forma de cooperación binacional genuina, debe ser consolidado y formalizado por ambos países si tiene que ser sostenible. Existen indicios de que puede haber un deseo por parte de ambos países para hacer que esto ocurra.

Por ahora, existen “estrategias binacionales” ad hoc que proporcionan apoyo directo a la



84

región fronteriza junto con otro apoyo más indirecto (p.ej.: intervenciones relacionadas con la implementación del APE). Cada gobierno tiene sus propias prioridades en las que insisten y son nuevos en el compromiso. La RD tiene objetivos de desarrollo abrumadores en un contexto de crecimiento económico menor, lo que significa menos crecimiento del gasto gubernamental. Ambos países afirman que necesitan encontrar formas de facilitar y alentar en gran medida el comercio entre ellos. Algunas oportunidades de desarrollo identificadas en las estrategias regionales y nacionales convergen cada vez más en planes comunes de desarrollo que benefician a ambos países. Sin embargo, existe la necesidad de fusionar instituciones y voluntad política con el fin de trabajar de manera eficaz. En este sentido, los marcos organizativo e institucional están sólo comenzando a entrar en vigor, y la mayoría después del período cubierto por esta evaluación.

La CE necesita seguir siendo un líder en este proceso.

Conclusiones relacionadas con SYSMIN y la minería

sC9 Relativas a una configuración institucional sostenible

Importancia: ALTA

Criterios de Evaluación: Sostenibilidad, Efectividad

Las intervenciones de la CE en el sector minero han producido impactos tangibles. Con el apoyo de la CE, se ha logrado un fortalecimiento de las instituciones estatales clave en el sector minero, y el GdRD fue apoyado en su toma de decisiones relativa a oportunidades mineras específicas. La CE fue instrumental en el desarrollo de los marcos legal y regulador que influyen en las inversiones mineras en la RD.

Sin embargo, las instituciones responsables del sector minero son débiles, con presupuestos inadecuados, y no se garantiza que los resultados logrados sean sostenibles.

La CE ha ayudado al GdRD a desarrollar (es decir, a redactar y obtener consenso internacional en los ministerios del GdRD) las reglamentaciones que regirán directamente la salud y seguridad de los mineros (incluidos los mineros artesanales) y sus familias. También ha apoyado los esfuerzos de los mineros para organizarse mejor con el fin de aumentar sus niveles de ingresos.

La CE realiza un trabajo preparatorio significativo de apoyo para la mitigación de los impactos medioambientales. La responsabilidad para la implementación de actividades de mitigación, sin embargo, siempre recae en la empresa minera, que decide también qué tipo de medidas de mitigación se tomarán. En el marco del apoyo a la minería artesanal, se logró una mejora socioeconómica en determinadas áreas. Sin embargo, las debilidades institucionales de DGM/MARENA/SGN/Ministerio de Trabajo no permiten un seguimiento de los resultados obtenidos.



85

5 Recomendaciones

El equipo de evaluación seleccionó 9 recomendaciones (SLR) y definió un conjunto de recomendaciones operativas para contribuir a cada una de ellas. À continuación, la Tabla 12 muestra la relación entre las conclusiones y las recomendaciones. Debe señalarse que no existe necesariamente una relación unívoca entre las conclusiones y las recomendaciones. De hecho, la mayoría de las recomendaciones siguientes se basan en múltiples conclusiones.

Las 9 recomendaciones, agrupadas según sean estratégicas (3 recomendaciones) o relacionadas con programas (6 recomendaciones) son las siguientes:

Recomendaciones estratégicas

SLR 1 Continuar con la reducción de la pobreza como objetivo de impacto clave del programa y centrarse en la reducción del desfase en igualdad socio-económica en el país, asegurándose de que el énfasis de la gestión recae en resultados objetivamente verificables, resultados intermedios e hitos de reforma de políticas claros.

SLR 2 Asegurarse de que el desarrollo de capacidad sea central en cada intervención apoyada por la CE, y gestionar la atención prestada a la capacidad manteniendo la Estrategia de Columna Vertebral de la CE, centrándose al mismo tiempo en competencias basadas en pruebas y una monitorización y evaluación continuas.

SLR 3 Invertir en procesos y sistemas de monitorización y evaluación sólidos con el fin de poder: 1) definir puntos de partida, 2) seguir el progreso de los resultados, 3) permitir realizar ajustes más rápidos con el fin de lograr los objetivos, 4) gestionar los riesgos y 5) planificar estratégicamente basándose en un enfoque de ecosistema empresarial.

Recomendaciones sobre el programa

SLR 4 Continuar y ampliar el apoyo al sector de la educación mediante una estrategia integral de múltiples modalidades que permita aprovechar el valor añadido de la CE/EM para resolver cuestiones clave, tales como la calidad de la educación y la gestión de los recursos.

SLR 5 Seguir utilizando el apoyo presupuestario como la principal modalidad de apoyo al GdRD para lograr sus metas de ODM pero ser significativamente más estrictos con el marco de evaluación del rendimiento, con el fin de proporcionar una base de mutua responsabilidad. Como parte de esta reestructuración, centrar el diálogo de políticas y el marco de rendimiento en los resultados y reforzar de manera significativa los mecanismos de diálogo de políticas que estén respaldados por una información y unos análisis sólidos.

SLR 6 Formalizar una Estrategia de Apoyo a las OSC basándose en un enfoque centrado en la capacidad requerida dentro de la sociedad civil para lograr los objetivos de la estrategia, y asegurarse de que todas las modalidades e instrumentos de la CE, así como los esfuerzos de los EM se apoyan mutuamente. Los ANE deben ser incorporados al desarrollo e implementación de la estrategia.

SLR 7 Continuar aumentando la competitividad de la RD tanto internamente como para el comercio, seleccionando un pequeño número (2 ó 3) de agrupaciones empresariales para un programa integral de apoyo para lograr capacidad de competitividad (en lugar de otorgar apoyo genérico a las 36 agrupaciones pre-identificadas en base a su respuesta a la demanda). Desarrollar mecanismos para poner en manos del sector



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privado la estrategia de apoyo y la responsabilidad sobre los resultados.

SLR 8 Debe continuarse el apoyo al sector minero con el fin de consolidar la capacidad y garantizar la sostenibilidad.

SLR 9 Cambiar la propiedad de los enfoques conjuntos de Haití-RD sobre el desarrollo fronterizo a lo largo de los dos países aprovechando el impulso en las relaciones bilaterales, así como el diálogo de la CE para ayudar a desarrollar prioridades binacionales a medio plazo con presupuestos nacionales claramente identificados y acuerdos de implementación. La estrategia de respuesta de la CE debe transformarse en una estrategia que responda a la demanda con apoyo al trabajo de la comisión binacional.

Tabla 13: Matriz que identifica la relación entre las conclusiones y las recomendaciones

RECOMENDACIONES

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1

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CONCLUSIONES ESTRATÉGICAS

gC1

gC2

gC3

gC4

gC5

gC6

gC7

gC8

gC9

CONCLUSIONES A NIVEL DE SECTOR

sC1

sC2

sC3

sC4

sC5

sC6

sC7

sC8 sC9



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RECOMENDACIONES A NIVEL ESTRATÉGICO

RECOMENDACIÓN 1

La recomendación trata de:

Foco de atención del programa y elección de sectores

Prioridad: ALTA

Estructuras de la CE a las que se dirige la recomendación:

Sede Central y DUE

Declaración de recomendación global:

Continuar con la reducción de la pobreza como objetivo de impacto clave del programa y centrarse en la reducción de la desigualdad social en el país, asegurándose de que el énfasis de la gestión recaiga en resultados objetivamente verificables, resultados intermedios e hitos de reforma de política claros.

Acciones a corto plazo a realizar:

Emprender una investigación para identificar cómo contribuir mejor a la reducción del desfase en la igualdad socioeconómica (ej.: ampliar el apoyo de la educación primaria a la educación vocacional y técnica y a la formación (TVET) según lo dispuesto en la política de la CE).

Asistir al GdRD en la creación de un foro en el que las partes interesadas, incluidos los funcionarios del gobierno, los parlamentarios, la sociedad civil, los intereses del sector privado, los donantes y las agencias internacionales, puedan realizar intercambios sobre cómo la acción colectiva puede reducir el desfase.

Ayudar al GdRD a instalar sistemas de recopilación de inteligencia que puedan ser distribuidos ampliamente.

Revisar todos los planes y estrategias de intervención clave y asegurarse de que a) pueden abordar el desfase en la igualdad y b) empiezan a recopilar datos para demostrar los resultados.

Revisar todos los acuerdos de apoyo presupuestario y, donde sea posible (especialmente en el futuro), centrarse en el régimen de responsabilidad (incluyendo indicadores pero también diálogo de políticas) sobre resultados basados en objetivos y pruebas.

RECOMENDACIÓN 2


Desarrollo de capacidad Prioridad: MEDIA

Estructuras de la CE a las que se le dirige la recomendación:

Sede Central y DUE


Asegurarse de que el desarrollo de capacidad sea central en cada intervención apoyada por la CE, y gestionar la atención prestada a la capacidad manteniendo la Estrategia de Columna Vertebral de la CE, centrándose al mismo tiempo en competencias basadas en pruebas y una monitorización y evaluación continuas.



88


Revisar cada intervención de la CE, incluidos el apoyo presupuestario y las líneas presupuestarias, para evaluar la calidad de las estrategias y planes de desarrollo de capacidad que contienen. Si no son lo suficientemente específicos para poder juzgar la calidad y la cantidad del aumento de capacidad (en términos cuantificables o basados en la evidencia), volver a negociar la estrategia y el plan de DC y reasignar la financiación.

Fortalecer, para cada intervención, los sistemas y protocolos de monitorización y evaluación continua de forma que la función de supervisión pueda ajustarse continuamente para cumplir con los objetivos de competencia “recién establecidos”78.

Invertir en estudios que aclaren cómo se produce actualmente el DC en el contexto de la RD. Centrarse en instituciones seleccionadas (Finanzas, Educación, etc.) y utilizar la metodología de evaluación recién preparada para el DC79 preparada para la CE.

Aunque se reconoce que la Reforma Administrativa es un sector de atención en el FED10, la CE debe garantizar que todo el diseño del DC corresponda a la Estrategia Vertebral de la CE sobre DC y que el rendimiento y los resultados se caractericen por competencias basadas en evidencias, capacidades verificables objetivamente y un enfoque de ecosistema empresarial80 de la capacidad.

RECOMENDACIÓN 3


Capacidades de M y E, y Riesgo Prioridad: MEDIA


Sede Central y DUE


Invertir en procesos y sistemas de monitorización y evaluación sólidos con el fin de poder: 1) definir puntos de partida, 2) seguir el progreso de los resultados, 3) permitir realizar ajustes más rápidos con el fin de lograr los objetivos, 4) gestionar los riesgos y 5) planificar estratégicamente basándose en un enfoque de ecosistema empresarial.


Refinar los indicadores de forma que estén orientados a los resultados y sean lo

78

Consultar la Estrategia Vertebral de la CE sobre el DC, así como los documentos presentados en la Conferencia de la CE de 4-5 de julio sobre la CE dentro del contexto de cooperación técnica. 79

Consultar el contrato de la Unidad de Evaluación Conjunta con DRN y la metodología preparada por E. Caputo y R.N. LeBlanc (2011). 80

El término “ecosistema empresarial” se utiliza para definir un medio de identificar qué partes de una red necesitan ser co-desarrolladas, de forma que la capacidad de toda la red mejore, y no sólo una parte. Lo siguiente es una cita de un texto que ha sido discutido con la CE en el contexto de mejora de la efectividad del desarrollo de capacidad mediante el uso de enfoques empresariales. “Con la creciente complejidad de las actividades empresariales, las redes y sistemas en cada nivel y escenario estratégico, la creación de valor y la mejora del rendimiento son vistas cada vez más como rendimiento de la asociación. La empresa considera que las potencialidades de las actividades compartidas y el desarrollo de recursos, así como las conexiones de interdependencia con otras organizaciones (competidores, proveedores de recursos claves, o instituciones, gobiernos y ONG) son el campo básico de la dinámica estratégica de la empresa. Las estrategias y el desarrollo de capacidad son enmarcados en base a un ecosistema empresarial. Hacer esto implica reconocer la existencia de redes con capacidades interdependientes a las que cuidar y desarrollar en un enfoque de asociación y también con responsabilidad compartida para el rendimiento. El desarrollo de capacidades se ha convertido en un proceso cooperativo que implica una red de organizaciones e instituciones interdependientes.” Texto escrito por LeBlanc, R.N. y Beaulieu, P. “Contribución del cuerpo de conocimiento y práctica del sector privado a la mejora de la efectividad del desarrollo de capacidad en la ayuda y la asistencia”, 15 de octubre de 2011.



89

suficientemente precisos para desagregar en partes las cadenas de resultados; es necesario insertar los indicadores mutuamente para que sean útiles para la monitorización, por lo tanto es necesario monitorizar un número mayor de indicadores en los niveles más bajos de una cadena de resultados con el fin de ver si los objetivos asociados al número más pequeño de indicadores en el nivel más alto se van a lograr. Utilizar indicadores que hagan referencia a los objetivos buscados; el SBS existente en competitividad, por ejemplo, tiene indicadores que tratan de la productividad a nivel nacional y no a nivel de sector, donde se sitúa el foco de interés.

Desarrollar indicadores de la CE internos sobre el proceso e incluir aquellos que se utilizarán para monitorizar las intervenciones individualmente y como grupo; esto debe incluir todas las fuentes y programas, incluidos PIR, PIN (dos países), líneas presupuestarias, FLEX, AII-ACP, y otros.

Verificar que están disponibles las bases para todas las intervenciones en curso.

Asegurarse de que las medidas de éxito utilizadas tratan realmente de los objetivos buscados; la certificación ISO 9000, por ejemplo, no es necesariamente una medida de mejora de la gestión sino un estándar de calidad.

Desarrollar un sistema de gestión del riesgo integral con el GdRD; invertir en su desarrollo (datos) y monitorizarlo de cerca;

Emprender evaluaciones de las necesidades de desarrollo de capacidad relativas a M&E entre las principales partes interesadas implementadoras (ver también la Recomendación 7).

Seguir la pista de las intervenciones en desarrollo de PIN-PIR-AII ACP y otras intervenciones relacionadas, y establecer sistemas de gestión que abarquen todas las modalidades e instrumentos.

Los sistemas de monitorización y evaluación señalados en esta recomendación se refieren a las funciones internas de la CE. Pueden incorporar mecanismos de monitorización y evaluación que se basen en las intervenciones, pero no son sistemas conjuntos CE-GdRD. La DUE necesita tener acceso a todas las herramientas que hacen falta para gestionar y asegurar (emisión de responsabilidad interna) los significativos recursos de la CE invertidos en la cooperación de la RD. Contratar recursos internos para gestionar la recopilación de datos, el análisis inicial y las tareas de seguimiento, si es necesario, manteniendo la responsabilidad en las manos de los funcionarios.

Dado que el éxito de los objetivos de la CE en la RD depende en parte de los programas de integración regional, desarrollar la capacidad de CARIFORUM y la Comunidad del Caribe (CARICOM) prioritariamente. Si esas organizaciones no son capaces de implementar sus programas como se prevé, reasignar los fondos inmediatamente para apoyar iniciativas del país que traten de mejorar el comercio o mejorar la competitividad en un número pequeño (2 ó 3) de agrupaciones.

Según lo señalado por el Ministerio de Planificación y Desarrollo en sus comentarios del 12 de septiembre de 2011 al equipo de evaluación (p. 11), resulta crítico que todos los sistemas de monitorización y otros converjan sobre los resultados deseados. Por consiguiente, la CE debe asegurarse de que sus sistemas de M&E, así como otros sistemas de gestión, sean coherentes, complementarios y que la suma de todos los sistemas cubra las necesidades de gestión de las intervenciones o de las estrategias.



90

RECOMENDACIONES A NIVEL DE PROGRAMA

RECOMENDACIÓN 4

La recomendación trata de: “Foco de atención en la educación”

Prioridad: MUY ALTA


Sede Central y DUE


Continuar y ampliar el apoyo al sector de la educación mediante una estrategia integral de múltiples modalidades que permita aprovechar el valor añadido de la CE/EM para resolver cuestiones clave, tales como la calidad de la educación y la gestión de los recursos.

Acciones específicas a realizar:

Centrar más el apoyo en la calidad de la educación. Dado que hay una capacidad muy pobre en el país para garantizar una formación pedagógica adecuada de los profesores, no puede esperarse que el GdRD mejore las cualificaciones del profesorado internamente o incluso mediante el uso de las instituciones nacionales existentes. Se pueden ejercer otras diversas modalidades en el sector de la educación, tales como la inclusión basándose en un enfoque de proyecto del rendimiento del profesor. Otros medios podrían incluir que la CE continuase con el SBS mientras que otro Estado miembro de la UE proporcionase la formación a los profesores. De este modo, un doble enfoque podría ampliar la capacidad existente en el MINERD (mediante apoyo presupuestario) y desarrollar una capacidad crítica mediante un enfoque basado en un proyecto que aproveche una ventaja comparativa de la CE y del EM (en comparación a la RD).

Mejorar los resultados que traten directamente de la experiencia de aprendizaje (incluidas las prácticas pedagógicas, los libros, la gestión de las clases y otros).

Destacar/poner énfasis/dar prioridad a los indicadores de rendimiento de todo el sistema de educación (incluido el número de clases y profesores, el absentismo del profesorado, el progreso de los estudiantes con necesidades especiales, el presupuesto de educación, el sistema de cualificación de los profesores, etc.) y no monitorizar solamente un único resultado de calidad (exámenes nacionales) sino una serie de indicadores cualitativos.

Prestar más atención a uno de los indicadores de gobernanza más relevantes, fiables y económicos para la entrega de servicios sociales: tasas de absentismo de los profesores. Cuando los profesores pueden escabullirse sin trabajar cuando deberían hacerlo, o cuando tienen la opción de escoger su propio sustituto para el día (generalmente no formado ni cualificado), las cadenas de responsabilidad fundamentales se ven cortadas, y la calidad de la gobernanza queda comprometida en aquellos casos que son más importantes para la gente pobre. Aunque el estar presente en la escuela no garantiza en sí mismo resultados de calidad, es no obstante una condición previa indispensable que demasiado a menudo se pasa por alto. Existen metodologías muy arraigadas y rentables para gestionar esta cuestión, pero requiere una serie de cambios que incluyen una remuneración adecuada, supervisión y voluntad política.

Utilizar una combinación de resultados a medio y corto plazo muy claros y bastante específicos (incluidos resultados intermedios) como la base de los desembolsos de los tramos fijos y variables como medio de proporcionar motivación y para desarrollar compromisos de responsabilidad mutuos. Mientras que los objetivos específicos del SBS detallados en el Acuerdo de Financiación incluían una



91

alineación más próxima a la Ley 66/97 que decretaba que tenía que aplicarse un objetivo del 4% al presupuesto del sector educativo, requiriendo un aumento significativo desde niveles históricos, resulta claro que el GdRD no está preparado para proporcionar ese nivel de financiación. Por consiguiente, se tendrá que obtener una mejor calidad de la entrega de servicios mediante la eficiencia. Se recomienda, por lo tanto, aplicar un sistema de monitorización del rendimiento más riguroso a cualquier SBS futuro, junto con un proceso de diálogo de políticas más estructurado, y que dicho rendimiento sea evaluado en base una gama mucho más amplia de indicadores cualitativos y cuantitativos de lo que ha sido el caso.

Los ejemplos de PAPSE y del Programa de Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo de Nicaragua (PAPND) muestran que en la RD, el éxito de un enfoque de apoyo presupuestario depende muchísimo de una fuerte voluntad política (contextos institucional, medioambiental y de políticas) y del peso combinado (importes proporcionados) y las ventajas comparativas de una combinación de donantes. Mejorar la efectividad de los mecanismos de coordinación de donantes invirtiendo en investigación de la gestión en apoyo presupuestario y en un instrumento de coordinación de partes múltiples que proporcione un foro para la discusión continua sobre los diversos contextos y entornos que informan del éxito del apoyo presupuestario en el sector de la educación (y no solo primaria).

Utilizar otras modalidades e instrumentos para crear una estrategia de implementación integral en el sector. La diversificación es necesaria por motivos políticos, ya que las modalidades más tradicionales están menos expuestas al entorno político. La diversificación también puede hacer aflorar debilidades en la estrategia actual centrándose en condiciones críticas para el éxito (ej.: profesores o textos). Esto puede verse como un factor clave en el contexto de la continuidad de la cooperación.

RECOMENDACIÓN 5

La recomendación trata de: Apoyo presupuestario

Prioridad: MUY ALTA


Sede Central y DUE


Continuar utilizando el apoyo presupuestario como la principal modalidad de apoyo al GdRD para lograr sus metas de ODM pero ser significativamente más estrictos con el marco de evaluación del rendimiento y las condiciones de desembolso, con el fin de proporcionar una base de mutua responsabilidad fundada en los resultados. Como parte de esta reestructuración, centrar el diálogo de políticas y el marco de rendimiento sobre los resultados y reforzar de manera significativa los mecanismos de diálogo de políticas que estén apoyados por una información y unos análisis sólidos.


Utilizar una combinación de resultados a medio y corto plazo (incluidos resultados intermedios) como la base de los desembolsos de los tramos fijos y variables como medio de proporcionar motivación y para desarrollar compromisos de responsabilidad mutuos más claros. Los marcos de monitorización y rendimiento deben incluir indicadores tanto cualitativos como cuantitativos y marcos de control equilibrados. Aunque resulta comprensible que los acuerdos financieros de SBS



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deben tener un número relativamente pequeño de indicadores para la gestión de los desembolsos, la CE no debe pararse en eso, sino desarrollar un marco integral que le permita realizar el seguimiento del progreso.

Asociar el diálogo de políticas con el ciclo y las discusiones relativas a los desembolsos por tramos. Tratar el diálogo como cualquier otro resultado, con metas, objetivos, objetivos de calidad, etc.

Examinar otros marcos de gestión del apoyo presupuestario de otros países (ej.: Vietnam) para utilizar como modelos a adaptar. Por ejemplo, muchos otros países han aceptado una porción reducida del presupuesto para los tramos fijos y han puesto más en los tramos variables.

Desarrollar y utilizar una estrategia de diálogo de políticas. Compartirla con la NAO, obtener apoyo para ella del GdRD e insistir en su implementación con el paso del tiempo.

Si el GdRD no tiene la capacidad para proporcionar informes de solicitudes de desembolso de calidad elevada para los tramos fijos y variables, proporcionar desarrollo de capacidad y desarrollar los sistemas de información que sean requeridos. No vale la pena especificar criterios de desembolso si el GdRD no está en condiciones de proporcionar los datos.

Dentro del enfoque BS, mantener disponible a nivel sectorial un presupuesto no asignado del orden del 2-4% para cubrir las necesidades de experiencia y TA a corto plazo para informar a la CE del diálogo de políticas o para responder a las solicitudes de los beneficiarios para estudios o asesoramiento internacional específico. Este fondo también puede ser utilizado para la financiación oportunista de múltiples donantes en aquellos casos en los que importes pequeños pueden tener un impacto político y de políticas importante. Debe implementarse un mecanismo de aprobación rápida al mismo tiempo. Se sugiere que se delegue en el Embajador esta facultad de compromiso basándose en la recomendación de los funcionarios senior. Si tuviese que hacerse esta delegación, sería necesario diseñar y acordar protocolos como parte del Marco de Responsabilidad del Embajador.

RECOMENDACIÓN 6


Estrategia de apoyo a las OSC Prioridad: ALTA


Sede Central y DUE


Formalizar una Estrategia de Apoyo a las OSC basándose en un enfoque centrado en la capacidad requerida dentro de la sociedad civil para lograr los objetivos de la estrategia, y asegurarse de que todas las modalidades e instrumentos de la CE, así como los esfuerzos de los EM, se apoyan mutuamente. Los ANE deben ser incorporados al desarrollo e implementación de la estrategia.



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Diseño de la estrategia con evaluación clara de las necesidades y con participación de la comunidad donante y de la sociedad civil.

Basar la estrategia en competencias basadas en evidencias donde sea posible.

Publicar ampliamente la Estrategia de Apoyo a las OSC.

Invitar a otros donantes y a las ONG internacionales a asociarse a la estrategia con el fin de desarrollar sinergias y complementariedad.

Desarrollar sistemas de información que permitirán a la DUE (y a sus socios) monitorizar y evaluar el progreso con respecto al plan.

Asegurarse de que la estrategia sobre las OSC (y su plan de implementación) va provisto de hitos, medidas de mitigación del riesgo, indicadores y objetivos basados en los resultados y un presupuesto razonable.

RECOMENDACIÓN 7

La recomendación trata de: Marcos institucionales para la competitividad

Prioridad: ALTA


Sede Central y DUE


Continuar aumentando la competitividad de la RD tanto internamente como para el comercio, seleccionando un pequeño número (2 ó 3) de agrupaciones empresariales para llevar a cabo un programa integral de apoyo para lograr capacidad de competitividad (en lugar de otorgar apoyo genérico a las 36 agrupaciones pre-identificadas en base a su respuesta a la demanda). Desarrollar mecanismos para poner en las manos del sector privado la estrategia de apoyo y la responsabilidad sobre los resultados.


Clarificar las agrupaciones seleccionadas a apoyar de manera prioritaria y de un modo más integral. Será necesario emprender un análisis y tomarse decisiones sobre la naturaleza de las agrupaciones. Un enfoque basado en Porter, 81modificado y adaptado para que sea menos complejo, podría ser un comienzo. Las agrupaciones bien centradas son la clave del éxito. Examinar la posibilidad de utilizar sectores de la RD existentes que estén respaldados por instituciones extranjeras muy sofisticadas con riqueza de conocimiento y experiencia en innovación y gestión.

Garantizar una coordinación mejorada con aumento del apoyo regional para la implementación del APE a agrupaciones específicas (p.ej.: cacao) en un enfoque de proyecto para evitar la duplicación de esfuerzos y mejorar la complementariedad entre ambas estrategias.

Mezclar las modalidades de ayuda según las estrategias de desarrollo de capacidad hacia las empresas de la RD (rendimiento frente a proceso). Escoger un enfoque de proyecto siempre que el rendimiento sea el principal objetivo. Utilizar apoyo

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M.E. Porter y su equipo son reconocidos universalmente por su trabajo en el desarrollo de estrategias de desarrollo a nivel regional y nacional basadas en agrupaciones empresariales y las ventajas comparativas que tienen en contextos específicos. Cualquiera de sus textos proporcionará una base. Por ejemplo, “Economic Development Quarterly”, vol. 14, nº 1, p. 15-34, 2000.



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presupuestario cuando se consideren las capacidades de planificación e implementación a nivel sectorial.

Establecer acuerdos institucionales para el enfoque recomendado y crear consenso en torno a él. Las agrupaciones preparadas para ser apoyadas necesitan propiedad y esto implica una configuración institucional clara desde el punto de vista de la industria. El GdRD debe permanecer de fondo como facilitador.

El apoyo proporcionado por la CE puede incluir investigación de mercado y comparación según criterios (benchmarking), así como el desarrollo de “business intelligence” y acciones colectivas mediante la asociación de empresas que piensen de manera similar.

Independientemente de los tipos de apoyo proporcionados por la CE en el campo de la competitividad, asegurarse de que están establecidos los marcos organizativos y los protocolos de cooperación antes de que comience la implementación: esto aumentará la propiedad, establecerá un sentido de proporción en las expectativas de todos los afectados y reducirá la adopción de posturas exageradas.

Emprender evaluaciones de las necesidades de desarrollo de capacidad en agrupaciones específicas reforzando el mercado de Servicios de Desarrollo Empresarial (BDS);

Proporcionar medios para que las empresas y las asociaciones de la RD (y en mucho menor grado el propio GdRD) aprendan de la experiencia obtenida en la implementación de estrategias de desarrollo basadas en agrupaciones de otras partes del mundo;

Establecer bases en línea con los resultados esperados;

Apoyar la organización de estadísticas del GdRD asegurándose de que la información esté disponible para su monitorización y evaluación continua;

Emprender un estudio que indique cómo vincular las intervenciones específicas de los sectores con la red de apoyo del sistema de calidad nacional de una manera eficaz y después implementar las recomendaciones;

Establecer protocolos con el BEI que den lugar a que se añada valor a la complementariedad y sinergia entre las intervenciones específicas de los sectores y el apoyo del BEI.

Establecer mecanismos efectivos de coordinación de todas las formas de apoyo de la CE al sector privado (relacionado con el APE). Ahora existen muchas formas diferentes de apoyo y hay riesgos reales de duplicación y retrasos.

RECOMENDACIÓN 8

La recomendación trata de: Sostenibilidad de las instituciones/funciones en el sector minero

Prioridad: ALTA


Sede Central y DUE


Debe continuarse el apoyo al sector minero con el fin de consolidar la capacidad y garantizar la sostenibilidad.


Para el GdRD, y como condición del apoyo futuro al sector, realizar una evaluación integral del estado de la política y del paisaje regulador en el sector. Utilizar un enfoque de paisaje empresarial e implicar a las empresas mineras como foro de



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supervisión. La evaluación debe cubrir también las industrias mineras y de alimentadores de pequeña escala. Las necesidades de formación técnica y la capacidad del sistema de educación del GdRD para proporcionarlos debe ser una parte clave de la evaluación.

La evaluación debe tener en cuenta el desarrollo de una estrategia institucional con una asignación clara de los papeles y responsabilidades (ej.: DGM, SNG, MARENA, Ministerio de Trabajo, municipios, etc.). Si se requiere, la interfaz entre estas instituciones debe ser fortalecida basándose en un modelo de competencia.

Identificar los sistemas formales e informales que pudieran llevar a rentas no salariales buscando con todos los participantes en el sector desarrollar estrategias para mitigar el efecto, basándose en modelos desarrollados para las industrias forestal y de extracción minera en otros países.

Apoyar la entrada de la República Dominicana en EITI. La finalidad de esto es fortalecer la gobernanza mejorando la transparencia y la responsabilidad en el sector de extracción.

Mediante el diálogo de políticas, apoyado por el sector privado, tratar de convencer al GdRD para que proporcione presupuestos nacionales adecuados y otros apoyos requeridos a las instituciones reguladoras y de vigilancia del sector. El resultado esperado deben ser instituciones sostenibles con medios apropiados. Debe considerarse la posibilidad de un SBS.

RECOMENDACIÓN 9


Prioridades para los enfoques conjuntos Haití-RD

Prioridad: ALTA


Sede Central y DUE


Cambiar la propiedad de los enfoques conjuntos de Haití-RD sobre el desarrollo fronterizo a lo largo de los dos países aprovechando el impulso en las relaciones bilaterales, así como el diálogo de la CE para ayudar a desarrollar prioridades binacionales a medio plazo con presupuestos nacionales claramente identificados y acuerdos de implementación. La estrategia de respuesta de la CE debe ser transformada en una estrategia que responda a la demanda con apoyo al trabajo de la comisión binacional.


Seguir contribuyendo a la definición de una configuración institucional binacional clarificada, incluida una implementación conjunta y acuerdos de coordinación con los donantes.

Elevar el perfil del reto del desarrollo fronterizo mediante conferencias internacionales, estrategias de visibilidad y programas de concienciación a nivel internacional, y otras estrategias utilizadas comúnmente.

Desarrollar específicamente una estrategia para que las empresas de la RD, ONG e individuos sean mucho más activos en el desarrollo de Haití. Si es necesario, proporcionar mecanismos de apoyo a los donantes internacionales para permitir desarrollar la capacidad requerida.

Contribuir al establecimiento de prioridades binacionales con el fin de coordinar mejor la intervención de los donantes, por ejemplo, distinguiendo las necesidades



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locales en la zona fronteriza de las necesidades binacionales más grandes (p.ej.: implementaciones del APE; interconexión electricidad);

Desarrollar una estrategia más detallada en la que el alcance de las intervenciones de la CE esté articulado claramente para los próximos cinco años con el fin de evitar malentendidos y expectativas erróneas entre las diferentes partes interesadas, incluida la comunidad donante.

Completar el programa de infraestructuras de la CE en Dajabon. Corregir los problemas causados por el inadecuado diseño (ampliamente percibido) del principal edificio del mercado tan pronto como sea posible, utilizando un enfoque de vía rápida.

Desarrollar bases claras e invertir en configuraciones de monitorización de múltiples donantes. Si se requiere, invertir en información. Desarrollar indicadores más relevantes (impacto y resultado pero también niveles intermedios) para ayudar a que sea efectiva la monitorización conjunta a ambos lados. Asegurarse de que exista una rápida respuesta a la monitorización y a las decisiones que engendra.

Apoyar los esfuerzos de los EM para desarrollar intervenciones económicas y medioambientales transfronterizas, con el fin de permitir específicamente que se hagan o se aumenten las conexiones económicas. Si se requiere, utilizar fondos PIR y crear proyectos conjuntos. El tiempo es la esencia en todo esto y deben utilizarse medidas de vía rápida.

Utilizar las lecciones aprendidas y las mejores prácticas en enfoques basados en la comunidad y en el sector privado para el desarrollo para evitar depender solamente de entidades nacionales para su implementación. Apoyar la movilización y el empoderamiento de la entidades comerciales de pequeña y mediana escala en la zona de Dajabon (y en otras zonas, si es apropiado) con el fin de poner en marcha el desarrollo y la creación de excedentes económicos a los lados de la frontera. Con este fin, el apoyo local será de gran ayuda, no solamente sobre el terreno, sino también movilizando a las autoridades nacionales siempre que sea necesario.

EVALUACIÓN A NIVEL DE PAÍS República Dominicana · Dirección General de Desarrollo y...

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