EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOGOTÁ: CONCEPTOS, MEDICIÓN… · 2020. 10. 30. · Evolución de la...

EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOGOTÁ: CONCEPTOS,

MEDICIÓN, TENDENCIAS Y NUEVOS RETOS

2002-2020

Bogotá, D.C., octubre de 2020

Marco normativo que soporta y justifica el documento

Evolución de la pobreza en Bogotá:

conceptos, medición, tendencias y

nuevos retos 2002-2020

2 Código: CI-FO-06

Versión: 006

Fecha Vigencia: 2020-08-20

Veedor Distrital

Guillermo Rivera

Viceveedora Distrital

Diana Patricia Mendieta Durán

Veedor Delegado para la Atención de Quejas y Reclamos

Jayn Patrich Pardo García

Veedor Delegado para la Contratación

Byron Valdivieso

Veedora Delegada para la Eficiencia Administrativa y Presupuestal

Laura Inés Oliveros Amaya

Veedor Delegado para la Participación y los Programas Especiales

Ramón Villamizar Maldonado

Jefe Oficina Asesora de Planeación

Rino Augusto Acero Camacho

Jefe Oficina Asesora Jurídica

María Liliana Rodríguez

Equipo de Trabajo

Mario Chacón




3 Código: CI-FO-06

Versión: 006


Tabla de contenido

Introducción ..................................................................................................................................... 4

1. ¿Cómo se mide la pobreza? ...................................................................................................... 5

Concepto de bienestar ........................................................................................................ 6

Alternativas ........................................................................................................................ 7

2. Políticas Nacionales ................................................................................................................. 9

3. La Pobreza en Bogotá 2000-2020 .......................................................................................... 10

Población en situación de pobreza monetaria .................................................................. 11

Población en pobreza multidimensional .......................................................................... 13

Tendencia nacional .......................................................................................................... 15

Disparidades entre Localidades ....................................................................................... 17

4. Efectos de la pandemia por COVID-19 en los indicadores de pobreza en Bogotá ................ 19

5. ¿Qué propone el Plan Distrital de Desarrollo 2020-2024? .................................................... 21

6. Conclusiones .......................................................................................................................... 22

Referencias ..................................................................................................................................... 24




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Introducción

La pobreza es uno de los principales problemas económicos y sociales de Colombia. A pesar de

los grandes avances en la lucha contra la pobreza y la desigualdad en las últimas décadas, el país

todavía enfrenta desafíos enormes para erradicar la pobreza. De las economías más grandes de la

región, Colombia reporta continuamente la desigualdad de ingresos más alta, solo superada por

Brasil (Cepal 2019). Esta desigualdad se traduce en pobreza. Entre 2015 y 2018, Colombia reporto

la segunda tasa de pobreza más alta en América del Sur solo después de Bolivia.1 Mas aun, en los

últimos años la reducción en la pobreza en el país se ha desacelerado y los avances son moderados

y no tan eficientes como en países de la región con una marcada tendencia a la baja (CEPAL 2019,

p. 20).

Como lo plantea Sen (1999), la pobreza no es solamente falta de ingresos, es no tener la capacidad

para desarrollar plenamente el potencial humano. Un hogar en pobreza no puede proveer las

inversiones básicas para que sus miembros contribuyan al máximo a la sociedad. Por ejemplo, a

nivel nacional, la tasa de mortalidad materna para el quintil de hogares más pobres es

aproximadamente 3.5 veces más alta en comparación al quintil de hogares menos pobres (Minsalud

2017, p. 116). Así mismo, la tasa de mortalidad neonatal del quintil más pobre excede a la del

quintil menos pobre en más del 60% (Minsalud 2017, p. 120). La desnutrición infantil, la cual

afecta directamente el desarrollo cognitivo y físico de largo plazo, es más prevalente en hogares

pobres. Según datos del Ministerio de Salud, el porcentaje de niños y niñas con desnutrición aguda

en el nivel de Sisben más bajo es 33% más alto en comparación al promedio nacional (Minsalud

2016, p. 15). Estos son solo algunos ejemplos de cómo la pobreza está asociada con grandes

pérdidas de bienestar y oportunidades económicas de largo plazo.

A pesar de tener grandes avances e indicadores económicos en promedio más favorables que el

resto del país, Bogotá ha sido históricamente una ciudad con mucha pobreza.2 ¿Como ha

evolucionado la pobreza en las últimas décadas en la ciudad? ¿Cuáles son las políticas principales

de las ultimas administraciones y que tan eficaces han sido para combatir la pobreza? ¿Cuáles son

los efectos inmediatos y de largo plazo de la pandemia actual en la lucha contra la pobreza en la

ciudad? Por último, ¿cuáles son las políticas principales de la Administración Distrital actual para

1 En comparación, para el 2018, la tasa de pobreza de Colombia era aproximadamente 1.8 veces la tasa del

Perú, 3 veces la tasa de Chile y 10 veces la tasa de Uruguay. 2 Por ejemplo, Miguel Samper, gran escritor y político Liberal del siglo XIX, describe el nivel de indigencia

y pobreza en la ciudad en su libro La Miseria en Bogotá del año 1867: De todas las capitales de Sur América,

Bogotá es la que más atrás se ha quedado …Los mendigos llenan calles y plazas…Pero no todos los

mendigos se exhiben en las calles. El mayor número de los pobres de la ciudad, que conocemos con el

nombre de vergonzantes, ocultan su miseria, se encierran con sus hijos en habitaciones desmanteladas, y

sufren en ellas los horrores del hambre y la desnudez. Si se pudiera formar un censo de todas las personas

a quienes es aplicable en Bogotá el nombre de vergonzantes…el guarismo sería aterrador y el peligro se

vería más inminente (Samper 1867, p. 8-9).




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contrarrestar los efectos negativos de la pandemia Covid-19 sobre los niveles de pobreza en la

ciudad?

En este documento, la Veeduría Distrital explora estas preguntas usando estadísticas de las últimas

dos décadas y tomando como partida una discusión teórica sobre las diferentes métricas de pobreza.

En la primera parte de este informe se realiza un análisis de las principales aproximaciones

económicas las cuales se basan en los conceptos de bienestar individual y racionalidad económica.

En este análisis se explica el fundamento teórico de cada métrica y las diferentes medidas oficiales

implementadas en las últimas décadas: incidencia de pobreza monetaria basadas en líneas de

pobreza, índices de necesidades insatisfechas, y más recientemente índices de pobreza

multidimensional.

En la segunda parte se presentan las estadísticas descriptivas de estos índices a nivel de ciudad y

localidad. Estos índices muestran grandes avances en la lucha contra la pobreza en Bogotá en las

últimas dos décadas. Sin embargo, en las últimas dos administraciones estos avances se frenaron y

en los últimos dos años en particular la pobreza aumento. Las cifras a nivel de localidad sugieren

también que las brechas entre las localidades más pobres y las menos pobres ha aumentado en la

última década. Esto se explica por qué, a pesar de los grandes avances a nivel agregado, las

localidades menos pobres han tenido una reducción en el número de pobres más acelerada que el

resto de las localidades. También se presentan cifras de percepción ciudadana para contrastar los

datos de pobreza objetiva con medidas alternativas de pobreza subjetiva. Encontramos que los

niveles de pobreza subjetiva en la cuidad son generalmente más altos que los indicados por las

medidas objetivas. Esto sugiere que las expectativas de bienestar y consumo de los ciudadanos son

más altas que las asociadas con la línea de pobreza monetaria e inclusive con los indicadores de

pobreza multidimensional.

Por último, se presentan las proyecciones recientes de los efectos de la crisis económica actual en

el contexto de la pandemia Covid-19 sobre la pobreza en la ciudad. Las medidas de cuarentena y

el efecto directo de este virus sobre el consumo han traído una caída significativa sobre la actividad

y el empleo. Los pronósticos sobre los posibles efectos económicos de la recesión actual son de

gran magnitud. Investigadores proyectan que la caída en el producto de la ciudad puede ser de más

de 10 puntos y la pérdida de puestos de trabajo de más de 600,000. Lo anterior implicaría una crisis

económica y de empleo sin precedentes en la ciudad. En este contexto, se explican las propuestas

del Plan Distrital de Desarrollo PDD 2020-2024 en materia de reducción de pobreza y como las

metas de la administración han sido ajustadas dada la nueva realidad económica.

1. ¿Cómo se mide la pobreza?

En esta sección se presenta un análisis de los fundamentos teórico de las métricas y métodos usados

en las ciencias sociales para medir la pobreza. En términos teóricos, todas las medidas de pobreza




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se basan en el concepto de bienestar individual.3 Estás medidas también difieren en términos de

conceptos de pobreza “absoluta” o “relativa”. Para entender los conceptos de pobreza usados en la

práctica se tienen que entender estos fundamentos teóricos.

Posteriormente se explica las métricas más usadas. Generalmente, hay un gran interés en medir

objetivamente la pobreza por varias razones. Primero, estas medidas son necesarias para hacer

seguimiento y evaluar las políticas públicas contra la pobreza. Segundo, para implementar políticas

focalizadas los gobiernos utilizan medidas objetivas precisamente para asignar recursos y

subsidios. Por lo tanto, las medidas de pobreza y los cambios conceptuales utilizados a través del

tiempo son cruciales en cualquier plan de desarrollo o para la evaluación de política pública en la

ciudad.

Concepto de bienestar

El punto de partida en cualquier modelo económico sobre riqueza y pobreza es el bienestar a nivel

individual. En este marco teórico, se asume que cada individuo es racional y elige el consumo que

maximiza su utilidad.4 Es importante resaltar que esta aproximación es opuesta a una perspectiva

paternalista en el sentido que no se asigna ningún juicio de valor sobre los beneficios asociados a

una canasta de consumo en particular. Cada individuo es racional e independiente y en base a su

presupuesto e información disponible elije los bienes que maximizan su utilidad. Por lo tanto, si se

comparan dos personas, se concluye que la que tiene un consumo (o ingreso) mayor tiene un mayor

bienestar, manteniendo todo lo demás constante.5

En este marco, la pobreza se mide comúnmente de forma indirecta en referencia al valor de una

canasta básica de consumo, la cual representa una medida mínima de bienestar para cualquier

individuo. Este valor monetario se denomina una línea de pobreza. Los hogares con un ingreso per

cápita por debajo de este valor son clasificados como pobres. Por lo tanto, en esta

operacionalización, la pobreza es definida como la inhabilidad para adquirir un nivel de bienestar

mínimo derivado de una canasta de consumo.

De las varias limitaciones de este modelo, como por ejemplo que comúnmente las personas toman

decisiones que son difíciles de racionalizar, la más relevante es sin lugar a duda es el efecto de la

heterogeneidad personal en características que están por fuera del mercado sobre el bienestar

(Ravallion 2016). Específicamente, las personas tienen características personales (ej., edad, etnia,

o limitaciones físicas) las cuales influyen directamente en la forma como valoran los bienes de

3 En teoría económica, el concepto de “bienestar” es comúnmente operacionalizado con el término de

“utilidad,” la cual representa un juicio subjetivo de la satisfacción un individuo recibe al consumir bienes y

servicios. 4 Esta perspectiva se puede llamar “individualista” y está basada en el pensamiento clásico utilitario (ver

por ejemplo Ravallion, 2016). 5 Cabe resaltar que la literatura empírica valida la racionalidad económica de los hogares pobres,

particularmente en decisiones presupuestales y de consumo (ver por ejemplo Bannerjee & Duflo, 2011).




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mercado. Esto implica que una canasta de consumo idéntica puede producir niveles de bienestar

muy diferentes entre individuos. Por lo tanto, cualquier modelo o política pública basada en

comparaciones interpersonales corre el riesgo de estar sesgada por no controlar por esta

heterogeneidad, en particular cuando las poblaciones a comparar difieren en dimensiones

múltiples.

Alternativas

Como alternativa a conceptos indirectos de pobreza basados en niveles individuales de bienestar

(medidos en términos de consumo o ingreso), han surgido otras aproximaciones basadas en “logros

básicos.” Generalmente estos se definen en términos de condiciones esenciales de nutrición y salud,

pero también se pueden incluir carencias materiales relacionadas a vivienda, servicios públicos y

posesión de bienes durables (Alkire y Santos, 2010). Esta aproximación es la utilizada en el método

de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), utilizado en Colombia y en muchos otros países de

Latinoamérica para caracterizar poblaciones en pobreza. Como lo explica la CEPAL (2001), “En

América Latina, el método de necesidades básicas ha significado un importante aporte para la

identificación de carencias críticas y para la caracterización de la pobreza” (p. 5). En el caso

colombiano, este índice incluye información sobre material de la vivienda, hacinamiento, servicios

básicos sanitarios, asistencia escolar y escolaridad de la cabeza del hogar. Los hogares son

clasificados como pobres si presenta al menos una carencia en estos componentes.

Otra medición alternativa basada en una aproximación en logros es el método de pobreza

multidimensional propuesto por Alkire y Foster (2007, 2011) y utilizado por el DANE desde 2011.

Esta metodología es análoga a técnicas para medir la pobreza en un espacio unidimensional (ej.,

identificación basada en líneas de pobreza) pero expandiendo el espacio de las características

relevantes. En el caso colombiano, esta metodología incorpora las siguientes dimensiones, todas

medidas a nivel de hogar: i) condiciones educativas, ii) condiciones de la niñez y juventud, iii)

salud, iv) trabajo, y v) acceso a servicios públicos y condiciones de la vivienda. Estas categorías

involucran 15 indicadores directamente observables. Una persona es identificada en situación de

pobreza multidimensional cuando su hogar está por debajo de un puntaje agregado mínimo

correspondiente a una suma ponderada de todos los indicadores.6 Cabe resaltar que estas

dimensiones incorporan tanto logros como capacidades de los hogares.

Una medida de pobreza basada en logros específicos tiene la ventaja que las preferencias

individuales no juegan ninguna función especial. Sin embargo, esto no quiere decir que esta

aproximación sea mejor o esté libre de supuestos. Dos críticas principales se pueden hacer.

Primero, hay necesariamente una arbitrariedad en la forma como se eligen las dimensiones

relevantes y como se agregan estas en un índice numérico. Mas importante aún, hay un cierto grado

de paternalismo en el sentido que expertos deciden que es lo más relevante para el bienestar de una

población y su posición relativa en un grupo poblacional. En el caso más radical, los criterios

6 Específicamente, aquellos hogares que tengan privación en por lo menos del 33% de la suma ponderada de todos los

15 indicadores son considerados pobres. Estos indicadores son obtenidos de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida.




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seleccionados por los expertos pueden ser los menos valorados por una población. Estos problemas

muestran como para identificar a los grupos en pobreza se requiere ya sea juicios de valor sobre

las condiciones materiales deseadas o supuestos sobre las preferencias individuales.

Otra alternativa a estas aproximaciones es la propuesta por el premio Nobel Amartya Sen (1999)

la cual está basada en las capacidades reales que cada persona tiene para funcionar en sociedad.

Como lo explica Sen (1987) “el valor de los niveles de vida recae sobre la vida y no en poseer

bienes materiales” (p. 25). En esta perspectiva, lo que tiene valor individual en una sociedad es el

valor intrínseco de las capacidades para desarrollarse y la pobreza es simplemente la carencia de

estas capacidades. Este concepto puede ser interpretado simplemente como una extensión de la

perspectiva utilitaria. Específicamente, las capacidades individuales pueden ser generadoras

directas de utilidad. A su vez, la utilidad está determinada completamente por las capacidades

alcanzables, las cuales dependen de ingresos, precios de mercado y otras características personales

(Ravallion 2016, p. 137-8).

Por último, otra aproximación relevante se enfoca en las “necesidades sociales” de cada individuo.

A diferencia de la perspectiva neoclásica tradicional, la cual asume que el bienestar depende

solamente del control individual sobre bienes y otras características personales, en esta perspectiva

el contexto social es clave para identificar factores de pobreza. Específicamente, esta perspectiva

incorpora el concepto de “exclusión social”, el cual se fundamenta en las necesidades sociales

relativas de cada individuo. Este planteamiento es un poco más general que los anteriores ya que

puede incluir no solo la exclusión de actividades consideradas como básicas (ej., educación y

trabajo), sino también una deprivación relativa o una percepción de falta de oportunidades. En

términos de medición de pobreza, esta conceptualización se puede incorporar empíricamente tanto

a un modelo utilitarista como a una perspectiva basada en capacidades. Como lo explica Atkinson

y Bourguignon (2001), una persona libre de pobreza es una que logra satisfacer las necesidades

básicas en términos absolutos y un mínimo de necesidades sociales de su participación en la vida

social y económica de su entorno.

Sin importar que perspectiva se use, cabe resaltar que la posición relativa (no absoluta) en una

sociedad es lo que generalmente muy importante para determinar el bienestar de cada individuo.

Por ejemplo, las necesidades sociales y materiales en una sociedad industrial avanzada pueden ser

muy diferentes a las de una sociedad tradicional basada en agricultura. Por lo tanto, el concepto de

deprivación relativa tiene mucha relevancia para marcos de bienestar y medidas de pobreza, en

particular para realizar comparaciones entre países. A continuación, resumimos estas diferentes

aproximaciones y su operacionalización correspondiente.

Tabla 1. Conceptos y Métricas de Pobreza Aproximación Fundamento Económico y Social Métricas

Utilitarista Bienestar individual Línea de pobreza en base a un

consumo/ingreso mínimo




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Logros elementales Condiciones esenciales para el

bienestar

Índice de necesidades básicas

insatisfechas (NBI) e Índice de

Pobreza Multidimensional (IPM)

Capacidades Capacidades para el desarrollo de

funciones

Falta de un mínimo de nutrición,

educación y salud

Necesidades sociales Bienestar individual relativo a al

bienestar social y agregado

Deprivación relativa de necesidades

Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital.

2. Políticas Nacionales

Dado que las habilidades innatas están distribuidas de una manera desigual en la población, las

economías de mercado tienden a producir distribuciones de ingresos desiguales en las cuales

muchos individuos reciben ingresos mínimos. Esta desigualdad de ingresos lleva a pobreza, lo cual

es generalmente considerado como un resultado de mercado negativo el cual debe ser corregido

por medio de mecanismos de redistribución. Por lo tanto, el enfoque más común de las políticas

públicas en contra de la pobreza se fundamenta en la redistribución de ingresos por medio de un

sistema impuestos progresivos. Esta redistribución de recursos hacia hogares con factores de

pobreza generalmente se realiza a través de subsidios directos y diversos programas sociales.

Dependiendo del país, estas políticas pueden ser focalizadas (e.j., programas para niñez temprana)

o universales (ej., seguros de desempleo y subsidios a la educación pública).

Desde el punto de vista económico, un sistema impositivo que trasfiere recursos de hogares de

ingresos altos y el sector productivo a hogares de ingresos bajos implica unos costos en términos

de eficiencia. Esto se explica principalmente por las distorsiones que los impuestos y las

transferencias crean en los mercados.7 Los costos y beneficios de cualquier sistema redistributivo

también se reflejan en el debate político (Saez 2006). Sectores políticos de tendencia socialista

tienden a enfatizar los beneficios y la importancia de mejoras los ingresos de los sectores más

vulnerables. Sectores más conservadores, tienen en enfocarse en las perdidas de eficiencia,

distorsiones, y la dependencia que un sistema de subsidios puede crear en las poblaciones

beneficiadas. Independientemente de la tendencia política, la mayoría de los sistemas democráticos

buscan transferir recursos hacia grupos con bajos niveles de ingreso buscando mayor equidad y

menos pobreza.8

7 Por ejemplo, impuestos sobre los ingresos más altos pueden reducir la oferta laboral de los trabajadores más

calificados. Al mismo tiempo, las transferencias pueden desincentivar la oferta laboral de los receptores de ingresos

bajos. Estos efectos de oferta en el mercado laboral pueden aumentar significativamente los costos de los programas

contra la pobreza (Saez 2006). 8 El surgimiento de sistemas fiscales redistributivos donde las preferencias de las mayorías están representadas está

asociado generalmente con transiciones políticas (de sistemas no-democráticos a sistemas democráticos). Ver por

ejemplo Acemoglu & Robinson (2006).




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Dados los costos en términos de reducciones en la participación laboral de los receptores de

transferencias monetarias, los programas de transferencias condicionadas (PTC) se han convertido

en una herramienta esencial en las últimas décadas. En el contexto Latino Americano, los PTC

surgen para “transformar y detener la transmisión inter-generacional de la pobreza mediante el

desarrollo de las capacidades humanas en las familias más vulnerables” (Cecchini & Madariaga,

2011, p. 5), por medio de incentivos monetarios para que familias de bajos recursos inviertan en

educación, nutrición y salud. Como lo explica Tassara (2018), estos programas tienen como

elementos comunes la entrega de dinero a hogares en situación de pobreza (o indigencia) que

tengan hijos menores y cumplan ciertas conductas denominadas “condicionalidades,” las cuales

son deseables desde un punto de vista de desarrollo económico y social. Las condicionalidades

generalmente se implementan en áreas de educación y salud de menores.9 Por lo tanto, estos

programas se focalizan a familias con niños y niñas en edad escolar.

En Colombia, el programa más grande de trasferencias condicionas para reducir la pobreza es

Familias en Acción (FeA), el cual empezó en el 2000 y fue respaldado inicialmente por el Banco

Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. FeA tiene 3 componentes: nutrición, salud, y

educación.10 Cada uno de estos componentes está condicionado a una acción o característica

preestablecida. Por ejemplo, el primer componente es una transferencia monetaria que los hogares

reciben si tienen niños y niñas menores de 6 años y participan en el componente de salud. Este

último consiste en una serie de controles médicos para los menores, vacunas y cursos para las

madres. La elegibilidad dentro de los municipios se basa en el SISBEN, solo hogares clasificados

en primer nivel del SISBEN fueron inicialmente incluidos como elegibles (este criterio se expandió

más adelante para incluir familias víctimas de desplazamiento forzado y comunidades indígenas).11

Después de 15 años de implementación, 2,7 millones de familias en el territorio nacional recibían

los beneficios del programa (Medellín y Sánchez 2015).

3. La Pobreza en Bogotá 2000-2020

En esta sección, se presentan las tendencias globales de las medidas oficiales de pobreza en los

últimos 20 años en Bogotá. El análisis se enfoca en dos medidas comunes de incidencia de pobreza

monetaria: i) porcentaje de la población en situación de pobreza, y ii) el porcentaje de la población

en situación de pobreza extrema, y en una medida de pobreza multidimensional basada en el IPM

del DANE. Las dos primeras medidas se basan exclusivamente en los ingresos per cápita de los

hogares por lo que son medidas indirectas. En la primera, se trata de aproximar el costo per cápita

mínimo de una canasta básica de bienes (alimentarios y no alimentarios) en la ciudad, el cual se

define como la línea de pobreza. De la misma forma, la línea de pobreza extrema aproxima por el

9 Por ejemplo, la ayuda monetaria se condiciona generalmente a la asistencia de los menores a un número

mínimo de clases y a la realización de visitas de control médico. 10 Este programa fue inspirado por el programa federal PROGRESA diseñado e implementado en México

(Attanasio, Battistin, y Mesnard 2009). 11 Inicialmente las capitales departamentales fueron excluías del programa.





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costo per cápita de una canasta alimentaria que garantice el mínimo de necesidades calóricas. Para

clasificar hogares según esta métrica se multiplica el número de personas en el hogar promedio por

el valor unitario de estas canastas mínimas (ver por ejemplo DANE 2013). Estas medidas se

actualizan todos los años con el índice de precios al consumir de ingresos bajos del DANE por lo

que los índices se basan en valores reales.

Población en situación de pobreza monetaria

Según las estadísticas disponibles del DANE, durante las últimas dos décadas la pobreza en Bogotá

ha disminuido significativamente. La serie más actualizada contiene la incidencia de pobreza en la

ciudad (% de personas con ingresos menores al costo de la canasta básica de bienes alimentarios y

no alimentarios) desde 2002. En este año, el cual marca la mitad de la segunda administración de

Antanas Mockus, aproximadamente un tercio de los habitantes de la cuidad se encontraban en

situación de pobreza (31.8%). En el siguiente año hay un pequeño incremento sin embargo a partir

del 2004 la pobreza cae continuamente por más de una década. En este periodo, la proporción de

la población en situación de pobreza disminuye en aproximadamente 31% en la administración de

Luis Eduardo Garzón y 33% en las administraciones de Samuel Moreno, María Ocampo y Clara

López Obregón.12

Al inicio de la administración de Gustavo Petro (2012-2015) se observa un nivel de pobreza de

aproximadamente 10%, el más bajo registrado en las últimas dos décadas. Como referencia, en el

2014, el índice de pobreza en Bogotá era aproximadamente 10% mientras que a nivel nacional era

28.5%. La reducción en pobreza se estanca y a partir del 2015 se empieza a retroceder. En los

primeros tres años de la segunda administración de Enrique Peñalosa, la incidencia de pobreza

monetaria aumenta y llega a un nivel de 12.4%, lo que representa un aumento de aproximadamente

22% con respecto al mínimo observado en el 2014.

Por lo tanto, estas tendencias demuestran como las administraciones de la década pasada tuvieron

grandes logros en términos de reducción de pobreza. En esta década, el porcentaje de Bogotanos

en pobreza se redujo en más de dos tercios. Sin embargo, las estadísticas para el periodo más

reciente también sugieren que las últimas dos administraciones no lograron continuar con este

avance y se observa un retroceso. Mas aún, en el periodo más reciente (2015-2018) la incidencia

de la pobreza en la ciudad ha aumentado de manera continua.

12 El periodo constitucional de Samuel Moreno, ganador de las elecciones de 2007, era de cuatro años (enero

1 de 2008 a 31 de diciembre de 2011) sin embargo fue destituido por cargos de corrupción en mayo del

2011. Clara López Obregón, representante del Polo Democrático Alternativo, partido que eligió a Moreno,

finalizo el periodo constitucional como alcaldesa encargada.





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Figura 1. Conceptos y Métricas de Pobreza

Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital con base en las estadísticas del DANE.

Al analizar la incidencia de pobreza extrema encontramos una dinámica similar a la presentada

anteriormente. Como se mencionó anteriormente, este indicador se basa en el valor de una canasta

básica de alimentos la cual representa un consumo mínimo de calorías.13 En las primeras tres

administraciones analizadas se observa una caída sostenida en la incidencia de pobreza extrema

pasando de 7.2 en el 2002 a 1.9 en 2014. Esta caída representa una disminución de

aproximadamente el 73% en el porcentaje de personas en situación de pobreza extrema. En las

últimas dos administraciones se observa una tendencia diferente ya que la proporción de personas

en pobreza extrema aumenta del 1.9% en 2014 al 2.5 en 2018. Por lo tanto, las tendencias

observadas son consistentes con la reducción y posteriormente el aumento de la pobreza monetaria

descritas anteriormente.

13 En 2018, la canasta básica de alimentos, la cual considera un umbral de 2,000 calorías diarias promedio por persona,

alcanzo un valor por persona a nivel nacional equivalente a $117.605 pesos. En otras palabras, este monto representa

el ingreso mínimo por persona para cubrir el costo de una canasta básica de alimentos con los mínimos calóricos

(Prosperidad Social, mayo 2020).





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Figura 2. Incidencia de Pobreza Extrema en Bogotá, 2002-2018

Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital con base en las estadísticas oficiales del DANE.

Población en pobreza multidimensional

Como se explico en la Sección 2, la medida de pobreza multidimensional se basa en el Índice de

Pobreza Multidimensional-IPM calculado por el DANE usando la Encuesta de Calidad de Vida y

las proyecciones de población del Censo Nacional. El IPM este compuesto por 5 dimensiones y 15

indicadores. En esta metodología, las personas se clasifican en situación de pobreza

multidimensional si pertenecen a un hogar con una privación de por lo menos 33% del puntaje

agregado.14 La Tabla 2 a continuación presenta estas dimensiones con los indicadores

correspondientes.

14 Las dimensiones se suman con un coeficiente de ponderación de 0.2. Al interior de cada dimensión, los componentes

se dividen por ponderación igual. Por ejemplo, en la dimensión educativa, hay dos indicadores que reciben el mismo

peso para conformar el coeficiente de ponderación (el analfabetismo recibe 0.1 y el bajo logro educativo recibe 0.1).





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Tabla 2. Dimensiones e Indicadores de Pobreza Multidimensional Dimensiones

1. Condiciones

Educativas

2. Condiciones de

la niñez y de la

juventud

3. Trabajo 4. Salud 5. Servicios

Públicos y

Condiciones de

Vivienda

Bajo logro

educativo

Analfabetismo

Inasistencia

escolar

Regazo escolar

Barreras para el

acceso a servicios

primera infancia

Trabajo infantil

Desempleo de

Larga Duración

Empleo Informal

Sin aseguramiento

en salud

Barreras para el

acceso a servicios

de salud

Acceso fuentes de

agua mejorada

Eliminación de

excretas

Pisos

Paredes exteriores

Hacinamiento

critico Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital con base en Departamento Nacional de Planeación

Como muestra la Figura 3, la proporción de la población en la ciudad en situación de pobreza

multidimensional ha disminuido significativamente en la última década. En el primer año de la

muestra (2010) aproximadamente el 12% de la población Bogotana se clasificaba como pobre

según esta metodológica. Como referencia, según la métrica de pobreza monetaria, en ese año más

del 15% de la población se encontraba en situación de pobreza.15 Este porcentaje cae

continuamente durante las administraciones de Moreno, López, y los primeros años de la

administración de Petro. La incidencia de pobreza multidimensional llega a un mínimo de 4.1%

durante la primera mitad de la administración de Peñalosa y en el último año aumenta de forma

significativa a casi el doble (7.1%).

15 Lo anterior sugiere que la medida de pobreza basada en un puntaje multidimensional es menos “exigente”

a la medida basada en el valor monetario de la canasta básica. Por lo tanto, el IPM excluye hogares que son

clasificados como pobres monetariamente.





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Figura 3. Incidencia Pobreza Multidimensional en Bogotá, 2010-2019

Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital con base en a las estadísticas del DANE.

En resumen, todos los indicadores de pobreza analizados son indicativos de los grandes avances

en la lucha contra la pobreza en Bogotá. En el caso de la pobreza monetaria no extrema, la

proporción de la población en pobreza se redujo significativamente pasando de un tercio a

principios de los 2000s a aproximadamente 10% en el 2015. Por lo tanto, en un periodo de 15 años

la ciudad redujo la pobreza monetaria en casi un 75%. La reducción de la pobreza multidimensional

es de menor magnitud, sin embargo, esta metodología sugiere un nivel de pobreza mucho menor

al indicado por las medidas unidimensionales de pobreza monetaria. Según el índice de pobreza

multidimensional, la incidencia de pobreza paso de 12% al 7% en la última década, lo cual

representa una reducción de más del 40%.

Tendencia nacional

Los grandes avances observados en materia de reducción de pobreza en Bogotá pueden estar

explicados por una tendencia macroeconómica en la cual todas las ciudades y regiones del país han

crecido reduciendo de esta forma los niveles de pobreza de manera sostenida. De esta forma, la

reducción de pobreza en la ciudad estaría explicada menos por factores locales y más por factores

nacionales. Para explorar esta alternativa calculamos el nivel anual promedio de pobreza

multidimensional para las cabeceras municipales y lo comparamos con el nivel de Bogotá. Si este

indicador se mantiene constante a través del tiempo esto indicaría que hay una tendencia global en





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la reducción de pobreza. Si este porcentaje cambia a través del tiempo esto sugeriría sendas

diferentes y en particular, si los indicadores para Bogotá mejoran a una tasa más rápida sería

evidencia que los programas para erradicar la pobreza en la ciudad han sido probablemente más

efectivos en comparación a los implementados en otras ciudades.16

En la Figura 4 se presenta este análisis comparativo entre Bogotá y el resto de las ciudades. Como

se puede ver, la distancia entre la pobreza promedio de otras ciudades y Bogotá ha aumento

significativamente en la última década. Esto sugiere que la reducción de la pobreza en la capital

fue más acelerada que en el resto de las ciudades en Colombia. Por ejemplo, en el 2010, la tasa de

pobreza multidimensional promedio para el resto de las cabeceras municipales era

aproximadamente el doble de la tasa observada en Bogotá. En el 2018, esta relación aumento a más

de 4.5. En el 2019, último año para el cual se tiene datos disponibles, la diferencia entre la pobreza

en el resto de las ciudades y Bogotá baja substancialmente.17

Figura 4. Relación entre pobreza en Bogotá y otras cabeceras municipales, 2010-2019

Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital con base en las estadísticas del DANE.

16 Cabe resaltar que la reducción en pobreza puede ser explicada por la implementación de políticas sino también por

el crecimiento económico. De esta forma, políticas promoviendo la actividad económica y acumulación de capital

humano son complementarias a programas focalizados de asistencia social. 17 Esto se debe tanto a un retroceso en Bogotá (la tasa de pobreza multidimensional paso de 4.1 en 2018 a 7.1 en 2019,

ver la Figura 3) a una mejora en el resto de las ciudades (la misma tasa pasa de 19.1 a 17.5).





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Disparidades entre Localidades

Todos los indicadores presentados se han enfocado en niveles de pobreza agregados. Es importante

también analizar las disparidades en niveles de pobreza y las condiciones de vida a un nivel más

local.18 Como es sabido, Bogotá es una ciudad de grandes disparidades y estas se reflejan en la

distribución espacial de la riqueza. Para explorar la evolución de la pobreza de una manera más

detallada esta sección presenta las cifras de pobreza multidimensional por localidad basadas en la

Encuesta de Calidad de Vida (ECV) y las encuestas multipropósito del DANE. Estas muestras son

representativas para la zona urbana de la ciudad (por lo tanto, la localidad de Sumpaz no está

incluida).

Los resultados a nivel de localidad son compilados por la Secretaria Distrital de Planeación (2011)

y están disponibles para los años 2003, 2007 y 2011. Para el periodo más reciente, estos datos no

están disponibles por localidad por lo cual usamos cifras de pobreza subjetiva de la Encuesta de

Percepción Ciudadana para complementar los datos de pobreza multidimensional.

La figura 5 presenta la evolución del índice de pobreza multidimensional para cada localidad en

los diferentes años. Como fue explicado, este índice se basa en un marco teórico en el cual los

hogares pobres enfrentan carencias o privaciones simultaneas en múltiples dimensiones de

bienestar. En este caso en particular, se identifican a hogares con pobreza multidimensional cuando

los indicadores ponderados en las dimensiones suman al menos el 30%. Este porcentaje representa

el umbral agregado de pobreza.

De acuerdo con las cifras, en el 2003, el 29% de los hogares en Bogotá eran pobres

multidimensionalmente (538,501 de un total de 1,856,927 hogares). A nivel de localidad, la

incidencia de pobreza era más alta era la de Usme (52.2%) seguida por Ciudad Bolívar (45.4%) y

San Cristóbal (45.3%). Estas tres localidades contenían aproximadamente el 27% de los hogares

pobres de la ciudad. Como se ilustra en el Mapa 1, las localidades menos pobres reportan tasas

considerablemente menores. Por ejemplo, Chapinero y Teusaquillo, las localidades menos pobres,

registran una tasa de pobreza de aproximadamente 8%, la cual representa solo un 15% de la

incidencia reportada en la localidad más pobre (Usme). En el mapa también se puede observar

como en el sur de la ciudad se concentra más la pobreza multidimensional en comparación al norte.

Para el 2007 y 2011 se registra una caída monotónica y significativa en la pobreza de todas las

localidades.19 Por ejemplo, la localidad de Suba la cual contiene el mayor número de hogares tenía

18 Medidas de desigualdad basadas en la distribución de ingresos pueden ser usadas como métricas indirectas

de pobreza. Sin embargo, cabe resaltar que medidas de pobreza basadas solamente en la distribución de

ingresos pasa por alto las condiciones socioeconómicas de los hogares (Secretaria de Planeación 2011). En

particular, se puede tener una situación de desigualdad alta (antes de impuestos) y un nivel de pobreza

relativamente bajo. 19 La única excepción es la localidad Santa Fe ya que en el año 2007 reporta un aumento en la pobreza en

comparación a la tasa de 2003. En 2011 esta tasa disminuya considerablemente pasando de 30% a 15%.





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una incidencia de pobreza multidimensional aproximadamente de 20% en 2003 y baja a casi la

mitad (11%) en 2011. Similarmente, la localidad más pobre, Usme, disminuye la incidencia de

hogares pobres de 52% a 38.7% y 27.3 en 2007 y 2011 respectivamente.20 Entre 2003 y 2011, las

tres localidades más pobres redujeron sus tasas de pobreza en promedio a más de la mitad.

Cabe resaltar que estas mejoras en pobreza objetiva no se han traducido en una menor desigualdad

entre las localidades de la ciudad. Esto es porque las localidades más afluentes, en promedio, han

disminuido más rápidamente el número de hogares pobres. Por ejemplo, la localidad menos pobre

en 2003, Teusaquillo, tuvo una reducción de aproximadamente el 80% en la incidencia de PM.

Usme, en comparación tuvo una reducción del 54%. Esto implica que la magnitud relativa entre la

tasa de pobreza de Usme y Teusaquillo aumento significativamente (de 6.4 en 2003 a 14.3 en

2011). En promedio, la incidencia de pobreza multidimensional de las 3 localidades más pobres en

2003 (San Cristóbal, Ciudad Bolívar y Usme) era aproximadamente 4.4 veces mayor que la tasa

de las 3 localidades menos pobres (Teusaquillo, Chapinero y Usaquén). En 2011 esta relación había

aumentado a 5.8 (cálculos de la Veeduría Distrital). Esto demuestra como ganancias significativas

en pobreza no necesariamente llevan a una disminución en la desigualdad en la ciudad.

Figura 5. Incidencia de Pobreza Multidimensional, 2003-2011

Fuente: Elaborado por la Veeduría Distrital en base a información contenida en Secretaria

Distrital de Planeación (2011)

20 En 2003, 15 localidades tenían una incidencia de pobreza multidimensional mayor al 20%. En 2011, solo 3 (San

Cristóbal, Ciudad Bolívar y Usme) siguen teniendo tasas de más de 20%.





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Para los años más recientes no se encuentran disponibles estadísticas a nivel de localidad sin

embargo se pueden obtener cifras representativas de pobreza subjetiva de las Encuesta de

Percepción Ciudadana (EPC) del Programa Bogotá Como Vamos. Estas cifras de percepción son

útiles por que permiten contrastar las cifras objetivas de pobreza de la ECV. Para el 2016, según la

EPC, el 18% de los ciudadanos en la ciudad se perciben como pobres (Informe de Calidad de Vida

2016). En comparación, según las cifras del DANE descritas anteriormente menos del 12% de los

hogares fueron clasificados por debajo de línea de pobreza y solamente el 6% de este fueron

considerados como pobres multidimensionalmente en ese mismo año. Lo anterior indica que las

medidas subjetivas de percepción superan ampliamente las medidas objetivas de pobreza, lo cual

es indicativo de la presencia de expectativas en la población más altas que las consideradas en las

métricas oficiales.

En términos de diferencias de percepción a nivel de localidad, los reportes de pobreza subjetivas

más altas de encuentran en las localidades de Rafael Uribe, Usme y San Cristóbal. En estas

localidades, un cuarto de la población se consideraba pobre en 2016. En las localidades del Norte

y Centro Oriente se encuentran por otro lado las percepciones de pobreza más bajas en la ciudad.

En las localidades de Suba y Usaquén el 12% de los encuestados se consideraban pobres en este

año. En las localidades de Teusaquillo y Chapinero se registra la percepción más baja, solo el 10%

de los habitantes en estas localidades se consideraron pobres.

Por último, a pesar de que estas percepciones siguieren un nivel de pobreza más alto que el indicado

por las medidas objetivas, la tendencia decreciente de largo plazo en la pobreza en Bogotá se refleja

de manera consistente en estas encuestas. Por ejemplo, en el 2019, la medida de percepción más

reciente disponible, el porcentaje de personas que se considera pobre bajo a 14%, lo cual representa

una caída de 4 puntos porcentuales con respecto a la medida de 2016 (18%).21 Por lo tanto, tanto

las medidas de pobreza objetiva como las medidas de percepción son consistentes con la trayectoria

de largo plazo de reducción de pobreza en la ciudad.

4. Efectos de la pandemia por COVID-19 en los indicadores de pobreza en

Bogotá

Las medidas de cuarentena para frenar el contagio del virus Covid-19 están asociadas con una caída

drástica en la actividad productiva la cual ha traído una contracción económica sin precedentes.

Por ejemplo, en un estudio para la Secretaria Distrital de Desarrollo Económico, investigadores de

la Universidad Externado de Colombia proyectaron que una cuarentena de 2 meses traería una

contracción del PIB de la ciudad de más del 5% en 2020.22 En este escenario, el estudio estimo que

21 Para este mismo periodo, la pobreza monetaria aumentó en todas las medidas oficiales. Por ejemplo, la

incidencia de pobreza multidimensional aumentó 20 puntos porcentuales (de 5.9% a 7.1%). 22 El modelo utilizado incorpora 28 sectores económicos y relaciona todas las variables económicas y las

hace retroalimentarse unas a otras. Ver https://www.uexternado.edu.co/economia/la-cuarentena-y-las-

distintas-actividades-economicas/

https://www.uexternado.edu.co/economia/la-cuarentena-y-las-distintas-actividades-economicas/

https://www.uexternado.edu.co/economia/la-cuarentena-y-las-distintas-actividades-economicas/





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se perderían aproximadamente 360,000 puestos de trabajo. Esto afectaría directamente los ingresos

y el bienestar de muchos hogares. En el caso de una cuarentena de 3 meses la caída en el producto

de la ciudad seria de casi el 10% y la pérdida de empleos seria de más de 600,000. Esta perdida de

empleo esta relacionada con un aumento significativo en el numero de hogares en pobreza.23

Cabe resaltar que este estudio estima que en el escenario base de no cuarentena, la economía

Bogotana hubiera crecido al 3.5% y se hubieran generado más de 120,000 nuevos empleos en el

2020. Estas proyecciones implican que la recesión causada por la pandemia y las restricciones

impuestas va a ser seguramente mayor a la vivida en el 1999 cuando el PIB se contrajo en 4%.

Aunque es temprano para entender por completo los efectos económicos de la cuarentena y la

pandemia, la caída drástica en producción y empleo van a tener un efecto negativo de corto plazo

sobre la pobreza, en particular sobre los sectores más vulnerables (ej., trabajadores informales).

Sánchez y Chaparro (2020) proyectan que aun teniendo en cuenta las acciones del gobierno para

mitigar los efectos económicos de la pandemia, la pobreza monetaria en las ciudades principales

podría aumentar dramáticamente.24 En el mes de mayo estos investigadores estimaron que en las

ciudades principales la pobreza se habría incrementado en 78% y la pobreza extrema se habría

multiplicado por 4 (p 14). Estas proyecciones implicarían que aproximadamente una sexta parte de

la población en estas ciudades no podría adquirir una canasta de alimentos básicos. A nivel de

Bogotá, estos investigadores proyectan que la tasa de pobreza podría subir a más del 30% y la tasa

de pobreza extrema a más del 15%. A pesar de que estos aumentos estimados no son tan altos como

los de otras ciudades que tiene un nivel informalidad más alto (ej., Cúcuta y ciudades en la Costa

Caribe), las implicaciones sociales para la ciudad son enormes y pueden comprometer los avances

obtenidos en las últimas décadas en materia de reducción de pobreza.

El panorama actual es aún más delicado dado el aumento en pobreza registrado en 2019. De

acuerdo con las últimas cifras y metodología del DANE, a pesar de que la economía nacional creció

al 3,4% en 2019, más de 660,000 nuevas personas ingresaron a la situación de pobreza monetaria.25

En Bogotá, la población en situación de pobreza monetaria aumento en aproximadamente 89,000

personas. En total, 17,4 millones de colombianos se clasificaron como pobres lo cual representa

aproximadamente el 36% de la población nacional (DANE 2020). De estos, 4,7 millones se

23 Por ejemplo, para el 2019, el DANE (2020) estima que la incidencia de pobreza para hogares donde el jefe de familia

esta ocupado laboralmente es de 26.5%. Para hogares donde la situación laboral del jefe es “desocupado” esta

incidencia es del 55.6%. 24 Estas medidas incluyen: una transferencia extraordinaria para los hogares beneficiarios de Familias en Acción, una

transferencia extraordinaria para los beneficiarios del programa Jóvenes en Acción, adelantos de las transferencias a

las personas del programa Colombia Mayor, un adelanto del pago por devolución del IVA a más de un millón de

beneficiarios de menores ingresos, y una transferencia para las más de 3 millones de familias del programa Ingreso

Solidario y no cubiertas por otros programas. 25 A nivel nacional, la incidencia de pobreza monetaria incremento de 34,7% en 2018 a 35,7% en 2019. Este aumento

es estadísticamente significativo. La pobreza extrema aumento de 8.2% a 9.6% lo cual representa un aumento de

728,955 personas en esta situación.





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encuentran en situación de pobreza extrema o indigencia. 26 Cabe resaltar que estas cifras no

incluyen el efecto de la recesión actual por lo que es de esperar que la cifra total de personas en

pobreza aumente aun mas en 2020. Según Fedesarrollo, la incidencia de pobres a finales de este

año podría aumentar al 49%.

5. ¿Qué propone el Plan Distrital de Desarrollo 2020-2024?

La reducción de la pobreza multidimensional y monetaria es uno de los ejes centrales del Plan

Distrital de Desarrollo (PDD) de administración actual. Este plan tiene como objetivo general

consolidar “un nuevo contrato social, ambiental e intergeneracional que permita avanzar hacia la

igualdad de oportunidades, recuperando la pérdida económica y social derivada de la emergencia

del COVID-19.” Este plan presenta los cambios en educación, salud, productividad e innovación

asociados con la disminución de la “pobreza multidimensional, monetaria, informalidad, pobreza

oculta…y de feminización de la pobreza.” Similarmente, dentro de los Objetivos de Desarrollo

Sostenible (ODS) elaborados en el plan, el fin de la pobreza y el hambre son ejes fundamentales.

Por lo tanto, la reducción de la pobreza monetaria, multidimensional y feminización de la pobreza

son algunos de los principales logros planteados en el plan. Sin embargo, dentro de las metas

trazadoras, el plan incluye no solamente metas de reducción en pobreza sino también metas de

mantenimiento. Por ejemplo, en el primer propósito (“Hacer un nuevo contrato social con igualdad

de oportunidades para la inclusión social, productiva y política”27) se tiene como meta mantener la

incidencia de pobreza multidimensional en la ciudad con una línea base de 4.4% hasta el 2024. Así

mismo, se traza como meta el mantenimiento de la incidencia de la pobreza multidimensional en

los hogares con jefatura femenina hasta el 2024 (línea base de 7.6%). En términos de pobreza

monetaria hay una meta trazadora de reducción, aunque es poco ambiciosa (se propone reducir la

incidencia de pobreza monetaria de 12.4% al 11.4%). Por lo tanto, las metas trazadoras de cierta

forma con inconsistentes en términos de los objetivos generales de reducción de pobreza y con los

múltiples programas de oportunidades y subsidios a hogares vulnerables propuestos en el plan.

Cabe resaltar que el PDD 2020-2024 si incluye metas ambiciosas en los programas estratégicos y

subsidios a los hogares más vulnerables. Por ejemplo, se traza como meta aumentar

sustancialmente el número de familias en pobreza y vulnerabilidad beneficiadas por el Sistema

Distrital Bogotá Solidaria a 350.000 familias en 2024. De igual forma, se tiene como meta formar

por lo menos 50.000 personas en nuevas competencias y habilidades (ej., bilingüismo) dentro del

programa estratégico de mejorar los ingresos de los hogares y combatir la feminización de la

26 De acuerdo con la nueva metodología, el DANE estima que 4 millones de colombianos que no eran

incluidos en los programas sociales son pobres. Para Bogotá, las líneas de pobreza extrema y pobreza

monetaria para 2019 son 170,383 y 448,749 (pesos) respectivamente. 27 Este logro se motiva dentro de una perspectiva de “igual de oportunidades” por medio de la redistribución

de los costos y beneficios de vivir en Bogotá. Como se explica en el plan, “Este propósito busca cerrar

brechas, nivelar la cancha de las oportunidades y aumentar la disposición de la ciudadanía a ejercer su propia

agencia…” (Anales del Concejo de Bogotá D.C., 2020, p. 2187).





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pobreza. Este programa también incluye componentes diseñados para suplir necesidades básicas.

Por ejemplo, en los próximos 4 años se tiene como meta la entrega de 10.500 soluciones

habitacionales a familias vulnerables con prioridad para hogares con jefatura femenina. Esta meta

es muy importante ya que la incidencia de pobreza monetaria es mas alta para hogares con mujeres

como jefe del hogar a comparación a hogares con hombres como jefes.28

En términos de apoyos económicos, se incluyen mejoras importantes a los programas existentes.

Por ejemplo, se traza como meta aumentar en un 60% el apoyo económico destinado a personas

mayores (de 125.000 a 200.000). Se plantea también la financiación completa del consumo básico

de agua (mínimo vital el cual equivale a 6 metros cúbicos) y la reducción en el gasto en transporte

publico de los hogares de estrato 1 y 2.29

Por lo tanto, el PDD contiene metas que no solo tratan de suplir factores directos de pobreza, sino

también busca realizar inversiones sectoriales y focalizadas para mejorar los ingresos de los

hogares más vulnerables y de esta forma reducir indirectamente la pobreza en la ciudad.

6. Conclusiones

En este informe, la Veeduría Distrital analiza la evolución de las cifras de pobreza monetaria y

multidimensional en Bogotá en las ultimas décadas. Primero se realiza una introducción de las

métricas más comunes tomando como punto de partida los fundamentos teóricos de cada medida.

Se explican aproximaciones indirectas al problema de la pobreza basadas en ingresos o consumos

mínimos, como también aproximaciones en las cuales la pobreza de mide directamente por medio

de necesidades o logros básicos observables. Cabe resaltar que cada aproximación contiene

supuestos teóricos debatibles los cuales deben tenerse en cuenta en cualquier análisis comparativo.

El informe también presento las estadísticas descriptivas de las cifras de pobreza para la ciudad en

las ultimas décadas. Este análisis se enfoco en tres métricas oficiales de incidencia: i) pobreza

monetaria, ii) pobreza extrema, y iii) pobreza multidimensional. Todas estas métricas sugieren que

la cuidad ha tenido avances significativos en materia de reducción de pobreza. La evidencia sugiere

que estos avances no corresponden solamente a una tendencia nacional, Bogotá ha reducido sus

tazas de pobreza más rápidamente que otras ciudades. Por último, estas estadísticas también indican

dos retos particulares en la lucha contra la pobreza en Bogotá. Primero, se observa un cambio en

la tendencia de largo plazo y en los años más recientes el número de hogares en situación de

pobreza monetaria ha aumentado. Segundo, desafortunadamente la reducción a nivel agregado en

la pobreza no se ha traducido en una reducción de la desigualdad entre localidades.

28 Según el DANE (2020), en 2019 la brecha en la incidencia de pobreza monetaria entre hogares con jefatura femenina

y masculina en Bogotá es de 4.3%, la cual es superior al promedio para las 23 principales ciudades del pais (brecha

nacional de 3.8). 29 La línea base del PDD estima 138.306 subscriptores para el mínimo vital en el estrato 1 y 627.111 en el estrato 2.

En términos de gasto en transporte, se tiene como meta que estos hogares no gasten mas del 15%.





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En la ultima parte del informe se explora como el contexto actual de pandemia y crisis económica

impactara la pobreza en la ciudad. Analistas económicos predicen que la caída en producción y en

el empleo puede ser de magnitudes históricas lo cual tendría un impacto muy negativo sobre la

pobreza. En este escenario, aún con los programas de emergencia del gobierno nacional para ayudar

a la población de menores ingresos, la pobreza monetaria podría incrementar más de 10 puntos y

la pobreza extrema podría multiplicarse por 3. El Plan de Desarrollo Distrital plantea unos

programas estratégicos de ayudas e inversión para los hogares más vulnerables de la ciudad. Se

destacan los programas diseñados para combatir la feminización de la pobreza en la ciudad. Como

lo estipula el PDD, estos programas con enfoque de género son fundamentales para mantener los

niveles de pobreza que se registraban antes de la pandemia Covid-19, de lo contrario se corre el

riesgo de perder décadas de avance en la lucha contra la pobreza.

En particular, en los programas del Propósito 1 del PDD se destaca el mantenimiento de metas

estratégicas esenciales para la población mas vulnerable en la cuidad. Mas importante aún, el PDD

incluye nuevas metas en múltiples sectores las cuales indirectamente pueden ayudar a combatir los

efectos adversos de la coyuntura sobre la pobreza. Por ejemplo, el plan se traza como metas

estratégicas el aumento de mujeres con servicios nutricionales, nuevos cupos educación superior,

cambios curriculares en los colegios públicos para reducir la brecha de calidad educativa, y

disminuir la desnutrición infantil para niños y niñas menores de 5 años, entre otros. Estas metas,

mas las ayudas directas de transferencias monetarias, son fundamentales para combatir los efectos

de la crisis económica y de esta forma evitar un aumento significativo en los niveles de pobreza en

la ciudad.





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EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOGOTÁ: CONCEPTOS, MEDICIÓN… · 2020. 10. 30. · Evolución de la...

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