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Dirección General de Auditoría Interna“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”

San José, 23 de mayo del 2012INF-DGAI-011-2012

MásterIrene Espinoza AlvaradoContadora Nacional

Asunto: Servicios de AuditoríaInforme de control interno

Estimada Irene:

Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-011-2012 sobre la evaluación de la gestión de la Unidad de Análisis Contable.

En el estudio se determinaron algunos aspectos de control que se presentan en el apartado de resultados de este informe que requieren ser revisados y fortalecidos conforme con las recomendaciones que se formulan, como parte de la mejora continua que debe llevar a cabo esa Dirección.

Las recomendaciones contenidas en este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establecen un plazo improrrogable de 10 días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de lo recomendado, o si discrepa de ellas debe elevar el informe a señor Ministro de Hacienda con las objeciones y soluciones alternas según se establece en el citado artículo.

Por lo anterior, le agradecemos comunicar a esta Dirección dentro del plazo señalado la decisión que se tome al respecto, así como, en un plazo razonable, el plan de acción que se defina para el efectivo cumplimiento de lo recomendado.

Atentamente,

Olman Saborío AlfaroDirector General

C: SAI/AP/Estudios de Auditoría/Informes de auditoría Estudio 018-2011

“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”

INF-DGAI-011-2012

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA UNIDAD DE ANÁLISIS CONTABLE DE LA CN

Mayo, 2012

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA UNIDAD DE ANÁLISIS CONTABLE

TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO...................................................................................................................................... i

1. INTRODUCCIÓN...........................................................................................................................................1

1.1. Origen..........................................................................................................................................................1

1.2. Objetivo.......................................................................................................................................................1

1.3. Alcance........................................................................................................................................................1

1.4. Normativa relacionada................................................................................................................................1

1.5. Comunicación oral de resultados................................................................................................................2

1.6. Aspectos generales......................................................................................................................................2

2. RESULTADOS................................................................................................................................................4

2.1. Sobre la presentación de los estados financieros y otros reportes...............................................................4

2.2. Necesidad de mejorar el manual de procedimientos de la UAC.................................................................5

a) Sobre el procedimiento para el análisis global de los presupuestos ordinarios y capital......................6

b) Sobre el procedimiento para la elaboración de las notas a los estados financieros................................6

c) Sobre el Balance de Situación requerido por la STAP para el Fondo Monetario Internacional............8

d) Necesidad de contar con un estándar de documentación........................................................................8

2.3. Necesidad de mejorar la coordinación y comunicación sobre hechos relevantes.......................................9

2.4. Necesidad de revisar y mejorar el proceso de elaboración del Plan Anual Operativo..............................10

2.5. Aspectos a mejorar en la rendición de cuentas.........................................................................................11

3. CONCLUSIONES.........................................................................................................................................12

4. RECOMENDACIONES...............................................................................................................................14



RESUMEN EJECUTIVO

Este estudio se realizó de conformidad con el Plan de Trabajo Anual de 2011, con el objeto de evaluar la efectividad de los procesos de la Unidad de Análisis Contable, a fin de determinar si se dispone de los mecanismos de control para garantizar en forma razonable el cumplimiento de sus funciones, la salvaguarda de los recursos, la eficiencia y eficacia en las operaciones, el cumplimiento normativo, así como la confiabilidad y oportunidad de la información que se genera para la toma de decisiones. El periodo evaluado comprendió del 01 de enero al 31 de diciembre 2011, ampliándose cuando se consideró necesario.

La Unidad de Análisis Contable (UAC) ha venido realizando esfuerzos importantes que contribuyen a cumplir con los objetivos y competencias conferidos a la Contabilidad Nacional en su condición de órgano rector del Subsistema de Contabilidad, en la Ley 8131, LAFRPP, en cuanto a la confección de los informes contables y gerenciales que son remitidos por esa Dirección tanto al Despacho del Señor Ministro como a la Contraloría General de la República, dentro de los plazos establecidos en la ley de cita, referentes a los Estados Financieros Consolidados del Sector Público, los informes, cuadros, balances, y reportes correspondientes a la liquidación presupuestaria y contable del periodo económico del 2010, y la liquidación detallada de egresos ajustada y sin ajustar, los Estados Financieros (Intermedios) del Poder Ejecutivo, en su orden respectivo.

No obstante, aún existen algunos inconvenientes en los sistemas y fuentes de información sobre los cuales la Contabilidad Nacional debe continuar trabajando para garantizar en forma razonable la calidad de la información financiera que se emite, además se determinaron otros aspectos de control que requieren ser revisados y fortalecidos, referentes a la necesidad de mejorar y documentar algunos procedimientos que la UAC aplica para el desarrollo de sus funciones, disponer de una directriz como parte del estándar de documentación, la coordinación y comunicación con otras Unidades de hechos relevantes que requieren ser revelados mediante notas a los estados financieros, revisión y mejora del proceso de elaboración del plan anual operativo de esa Dirección, y la rendición de cuentas, por lo que giran las recomendaciones respectivas.

Las recomendaciones contenidas en el presente informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe para ordenar la implantación de lo recomendado; así como al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna en el Ministerio de Hacienda, según Decreto Nº 34323-H y sus reformas.

i



1. INTRODUCCIÓN

1.1. Origen

Este estudio se realizó de conformidad con el Plan de Trabajo Anual del 2011 y continuación en el plan 2012.

1.2. Objetivo

Evaluar los procesos de la Unidad de Análisis Contable, a fin de determinar si se dispone de los mecanismos de control para garantizar en forma razonable el cumplimiento de sus funciones, la salvaguarda de los recursos, la eficiencia y eficacia en las operaciones, el cumplimiento normativo, así como la confiabilidad y oportunidad de la información que se genera para la toma de decisiones.

1.3. Alcance

Comprende la revisión de algunas actividades sustantivas y procedimientos aplicados por la UAC conforme a lo establecido en el Decreto Ejecutivo Nº 35535-H Reglamento de la Organización de la Dirección General de Contabilidad Nacional1 (CN), relacionados con la elaboración y presentación de los estados financieros del Poder Ejecutivo con sus respectivas notas y otros reportes, así como, lo referente a la vinculación de las principales actividades de esa Unidad con el plan anual operativo de la CN. El periodo evaluado comprendió del 01 de enero al 31 de diciembre 2011, ampliándose cuando se consideró necesario.

Las actividades de este estudio se realizaron de acuerdo con la normativa aplicable al ejercicio de la Auditoría Interna, y los resultados de este informe están en función de la información que se tuvo a la vista.

1.4. Normativa relacionada

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, a continuación se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en materia de control y atención de informes.

“Artículo 10.—Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12.—Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. “…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”

1 Publicado en la Gaceta N°201 del 16 de octubre del 2009

INF-DGAI-011-2012 Página 1 de 15


“Artículo 36.-Informes dirigidos a los titulares subordinados. “Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. C) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”

“Artículo 39.—Causales de responsabilidad administrativa. //El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.//El jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable.//(…) Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente…”

1.5. Comunicación oral de resultados

Los resultados y las recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados oralmente el 21 de mayo del 2012, a la Máster Irene Espinoza Alvarado, Contadora Nacional y a la Licda. Leonor Zúñiga Herrera, Coordinadora de la Unidad de Análisis Contable, quienes en términos generales estuvieron de acuerdo con los resultados y lo recomendado. Las observaciones realizadas fueron consideradas en la emisión de este informe.

1.6. Aspectos generales

La Ley 81312, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP), establecen que la Contabilidad Nacional es el órgano rector del Subsistema de Contabilidad Pública, el cual estará conformado por el conjunto de principios, normas y procedimientos técnicos para recopilar, registrar, procesar y controlar, en forma sistemática, toda la información referente a las operaciones del Sector Público, expresables en términos monetarios, así como por los organismos que participan en este proceso. Entre los objetivos definidos para ese Subsistema están:

2Publicada en la Gaceta Nº 196 el día 16 de octubre del 2001



Proveer información de apoyo para la toma de decisiones de los jerarcas de las distintas instancias del sector público responsables de la gestión y evaluación financiera y presupuestaria, así como para terceros interesados.

Proveer la información contable y la documentación pertinente de conformidad con las disposiciones vigentes, para apoyar las tareas de control y auditoría.

Obtener de las entidades y organismos del sector público, información financiera útil, adecuada, oportuna y confiable.

En el artículo Nº 52 y 96 de la Ley de cita, se establece la siguiente obligación:

“Artículo 52.- Envío de informes a la Contraloría General de la República. A más tardar el 1° de marzo, el Ministerio de Hacienda deberá remitir a la Contraloría General de la República los siguientes informes: el resultado contable del período, el estado de tesorería, el estado de la deuda pública interna y externa, los estados financieros consolidados de los entes y órganos incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1, la liquidación de ingresos y egresos del presupuesto nacional, el informe de resultados físicos de los programas ejecutados durante el ejercicio económico respectivo y el informe anual sobre la administración de bienes.”

Artículo 96.- Informes contables básicos. La Contabilidad Nacional presentará al Ministro de Hacienda, a más tardar el último día de febrero de cada año, los siguientes informes, referidos al 31 de diciembre del año anterior: a) La liquidación de la ejecución del presupuesto, b) El estado de la deuda pública, c) Los estados financieros de la Administración Central y consolidados del sector público, d) El análisis de la gestión financiera consolidada del sector público.

En el Decreto Ejecutivo Nº 35535-H Reglamento de la Organización de la Dirección General de Contabilidad Nacional3, se establece que para el cumplimiento de sus funciones dispondrá de la estructura organizacional siguiente: Dirección General, Unidad de Asesoría y Estudios Especiales, Unidad de Fiscalización y Control, Unidad de Consolidación de Cifras del Sector Público, Unidad de Análisis Contable, Unidad de Registro Presupuestario, Unidad de Registro Patrimonial, y la Unidad de Archivo y Certificaciones.

De acuerdo con ese Reglamento, a la Unidad de Análisis Contable le corresponde las siguientes funciones y deberes:

Emitir los estados financieros de la Administración Central definidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y su Reglamento, así como el informe mensual de los ingresos, gastos, financiamiento y reportes del Poder Ejecutivo.

Analizar los reportes y Estados Financieros, Gerenciales, patrimoniales y Presupuestarios. Mantener por el tiempo señalado en la ley, todos los reportes y Estados Financieros emitidos

por esta Unidad, al alcance de quien lo solicite, y en archivo en acatamiento a la normativa vigente.

Elaborar y proponer las actualizaciones que requieran los manuales de procedimientos de cada uno de los procesos que se ejecutan en esta Unidad; y hacerlos del conocimiento de la Dirección para su aprobación respectiva.

Remitir a la Unidad de Asesoría y Estudios Especiales de la Contabilidad Nacional los estados financieros y reportes analizados del Poder Ejecutivo, en el plazo establecido por la

3Publicado en la Gaceta N°201 del 16 de octubre del 2009



Dirección General, los cuales serán incluidos dentro de los documentos que conforman la liquidación anual.

Suministrar la información requerida por la Unidad de Asesoría y Estudios Especiales o la Unidad de Fiscalización y Control; en los términos y plazos solicitados; para la resolución de sus fiscalizaciones y resolución de estudios.

2. RESULTADOS

2.1. Sobre la presentación de los estados financieros y otros reportes

Entre las principales actividades que realiza la UAC como parte de las funciones que le corresponde realizar, se verificó que esa Unidad contribuye en el cumplimiento de las competencias conferidas a la CN, en la Ley N°8131, LAFRPP, en lo referente a la emisión y presentación de los estados financieros y de la liquidación de egresos ajustada y sin ajustar a la Contraloría General de la República4, y remisión de los Estados Financieros Consolidados del Sector Público, los informes, cuadros, balances, y reportes correspondientes a la liquidación presupuestaria y contable del periodo económico al señor Ministro de Hacienda5, dentro del plazo establecido en los artículos 52 y 96 de la ley de cita, así como la presentación de los Estados Financieros (Intermedios) 6 del Poder Ejecutivo al Órgano Contralor.

El proceso de elaboración de los estados financieros del Poder Ejecutivo inicia con la emisión de la Balanza de Comprobación que se genera directamente del sistema SIGAF (en formato .dat), esa información se emigra a Excel y posteriormente los funcionarios de la UAC a través de una hoja electrónica filtran la información de acuerdo con los formatos establecidos para efectos de presentación, y de ésta forma extraen el Balance de Situación, el Estado de Resultados y los Cuadros que componen las notas al Balance, para lo cual se debe asegurar que el periodo contable esté debidamente cerrado en el SIGAF (los días 14 de cada mes).

Al respecto, cabe resaltar que la CN ha venido realizando esfuerzos importantes en mejorar la calidad de la información contable que se presenta en los estados financieros, en atención a los diferentes aspectos, tales como la elaboración de planes por parte de esa Dirección para la implementación de NICSP, la implementación del devengo, la formulación y definición de requerimientos para las interfaces con el SIGAF a través del contrato de mantenimiento y mejoras del SIGAF, la constitución a lo interno de un equipo de trabajo para la depuración de cuentas, directrices a los órganos gestores de la información sobre requerimientos de ésta, entre otros.

No obstante, a la fecha del presente informe, no se dispone de información que evidencie que se ha subsanado las debilidades señaladas en los informes de la Contraloría General de la República 7 sobre los resultados de la revisión de los informes emitidos por el Ministerio de Hacienda, referentes al resultado contable y los estados financieros consolidados correspondiente a los periodos 2009 y 2010, relacionados con la falta de un marco normativo técnico actualizado y de aplicación integrada y uniforme, que no todas las operaciones están siendo registradas sobre la base del devengo, la falta de integración de sistemas y subsistemas con el SIGAF para los efectos del registro contable

4 Referencia: oficio DCN-193-2011 del 22/2/2011.5 Referencia: oficios DCN-197-2011 del 23/2/22 y DCN-211-2011 del 28/2/11.6 Balanza de Comprobación, Balance de Situación, Estado de Resultados Comparativo, Estado Cambios Patrimonio Neto, Estado de Flujo de Efectivo, Análisis Presupuesto Ordinario y Capital.7DFOE-SAF-IF-04-2010 del 30/4/10, correspondiente al periodo 2009, DFOE-SAF-IF-03-2011 del 23/5/11 correspondiente al periodo 2010.



automático de las operaciones, deficiencias en la información sobre las cuentas por cobrar y sobre la razonabilidad de los saldos de “bienes” o activos fijos, entre otros.

También, en algunos informes precedentes de la Auditoría Interna sobre la Contabilidad Nacional del año 2011 se han determinado debilidades en los procedimientos de registro, y la oportunidad y calidad conforme los órganos gestores suministran la información contable, que inciden en la calidad de la información que dispone la UAC para preparar los estados y demás información que emite para diferentes efectos.

En la comunicación oral de resultados la Máster Irene Espinoza, Contadora Nacional, indica que la CN está teniendo problemas con la información que le deben suministrar las diferentes Direcciones del Ministerio de Hacienda para efectos del registro contable oportuno de las operaciones que estas realizan, y que los problemas que se dan en la calidad de la información contable radica en los dueños de la información. Agrega, que en el caso de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa desde el mes de enero del 2012 no se ha recibido la información certificada sobre los bienes registrados en SIBINET, en cuanto a la Tesorería Nacional con el cambio de sistema a Tesoro Digital ha generado atrasos en el registro oportuno de las operaciones que se realizan diariamente en Caja Única, al igual que la Dirección de Crédito Público que no está remitiendo la información con la oportunidad requerida por la CN.

Este aspecto es coincidente con lo indicado en la Memoria Anual 2011 emitida por la CGR, en lo referente a la liquidación de ingresos y egresos del presupuesto del Gobierno Central, donde se reitera incertidumbre sobre la calidad de la información contable, y la necesidad de que la Institución intensifique sus esfuerzos por establecer las interfaces entre los diversos sistemas informáticos que intervienen en el registro y control de las operaciones financieras del Gobierno, a fin de reducir la operación de sistemas manuales de registro en la generación de los estados e informes relativos a la gestión financiera y presupuestaria, entre otros.

En razón de lo anterior, la CN en el ejercicio de la rectoría del Subsistema de Contabilidad Pública debe continuar con los esfuerzos encaminados a solventar las debilidades de registro contable, para garantizar la calidad de la información que se emite conforme sus competencias.

2.2. Necesidad de mejorar el manual de procedimientos de la UAC

La norma 4.2 en relación con lo expuesto, en el inciso e. de Requisitos de las actividades de control, de las Normas de control interno para el Sector Público, dispone: “e. Documentación. Las actividades de control deben documentarse mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación”.

Para el desarrollo de las funciones que le corresponde realizar a la Unidad de Análisis Contable, esa Unidad dispone de un manual que contiene 29 procedimientos en donde se documentan las principales actividades que esa Unidad realiza.

Al respecto, se determinó la necesidad de revisar y adecuar algunos de los procedimientos contenidos en ese manual, por cuanto existen actividades relevantes que se llevan a cabo por la UAC que no se encuentran documentadas, o procedimientos establecidos que no cuentan con el nivel de detalle suficiente, a fin de asegurar que el contenido de los mismos responde a las necesidades



actuales, la uniformidad de criterio en la aplicación de los mismos, y sirva de guía para el personal de nuevo ingreso, según se indica a continuación.

a) Sobre el procedimiento para el análisis global de los presupuestos ordinarios y capital

Al comparar el resultado del análisis que efectúa el funcionario de la UAC con lo establecido en el procedimiento N°9 “Análisis global de los presupuestos ordinarios y capital acumulados mensual”, se determino que en las actividades a las que hace referencia ese procedimiento que éste utiliza para analizar con detalle el resultado global de la liquidación de los presupuestos (superávit o déficit y sus componentes), así como la afectación de las cuentas del Balance General en que ese resultado queda reflejado, en dicho procedimiento, no se hace mención de otros cuadros específicos que también son considerados para efectos de ese análisis, tales como:

El Cuadro N°2 “Gastos devengados expresados en colones. El Cuadro N°3 “Fuente de Financiamiento de los Ingresos y Gastos expresados en colones”. El Cuadro N°5 presenta el detalle de los “Ingresos Reales y los Gastos Devengados del

presupuesto Ordinario. El Cuadro N°6 se utiliza para presentar las transferencias de capital que son financiadas con el

fondo 001 (Ingresos Corrientes o Ingresos reales ordinarios), este cuadro es complementario al Cuadro N°5.

El Cuadro N°7 “Presupuesto de Capital”. El Cuadro N°8 presenta los Ingresos por financiamiento externo”. (Este cuadro es

complementario al Cuadro N°7). El Cuadro N°9 “Partidas de Gastos financiados con fondos 280”, (También es complementario

al Cuadro N°7). El Cuadro N°10 es un complemento al análisis del Cuadro N°9. (la finalidad de este cuadro es

utilizar el criterio del analista para identificar y detallar la partida de gastos financiados con fondos 280 de gran importancia relativa).

De acuerdo con lo indicado por la Licda. Marleni Arias, funcionaria de la UAC, esa Unidad tiene en proceso la revisión y actualización del Procedimiento N°9 en referencia, y que como parte de los cambios que se consideran se tiene lo relativo al nombre del procedimiento e incluir las diferentes actividades que hacen referencia a los cuadros señalados.

b) Sobre el procedimiento para la elaboración de las notas a los estados financieros

La Unidad Análisis Contable dispone del procedimiento para la “Elaboración de las notas de todos los estados financieros del Poder Ejecutivo” (Nº13), así como, otros procedimientos específicos para la elaboración de notas al Estado de Resultados (Nº16), al Estado de Cambios en el Patrimonio Neto (Nº 20), y al Estado de Flujo de Efectivo del Poder Ejecutivo (Nº24), con la finalidad de que los usuarios de esa información cuenten con mayores detalles que coadyuven con una mejor comprensión e interpretación relativa del mismo.

Sin embargo, la UAC no dispone de un procedimiento específico en donde se describan las principales actividades para elaborar las notas al Balance de Situación del Poder Ejecutivo, tal y como se definió para los demás tipos de estados financieros, únicamente se tiene como referencia el procedimiento N°13 de cita cuyas actividades contenidas en este último son de aplicación general, entre las cuales se indica que las notas tienen que ser numeradas consecutivamente, que en la primera



nota se debe anotar la base utilizada para la elaboración de los estados financieros, las políticas contables y la normativa vigente durante el periodo, que cada nota incluye un breve detalle de lo que comprende y representa cada rubro, así como la composición de cada cuenta a nivel de subcuenta, entre otros.

De acuerdo con la información brindada por el funcionario de la UAC encargado de preparar las notas al Balance de Situación, entre las actividades que él realiza se tienen las siguientes:

Selección de las partidas más representativas aplicando el criterio profesional según su relevancia y materialidad, una vez identificados y seleccionados los movimientos más importantes extraídos del Sistema SIGAF. Para ello se realiza un análisis de las variaciones que se dan en los saldos de un mes a otro para cada una de las partidas, las cuales quedan documentadas en una hoja de cálculo electrónica en Excel.

Se analizan los movimientos reflejados, y en caso que corresponda, se revisan los asientos y sustentos para complementar y adjuntar la razón que se detalla en las notas a los estados financieros, cuyo respaldo documental debe estar revisado, procesado y autorizado por los funcionarios competentes (Coordinador, Colaborador, Contadora Nacional), o en su defecto proceder de una fuente confiable, y anexado al estado financiero correspondiente.

En caso necesario, se coordina con otras Direcciones del Ministerio de Hacienda, tales como la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, la Dirección de Crédito Público, la Tesorería Nacional, para poder contar con el sustento de los movimientos registrados.

En el apartado de “Antecedentes” que se destina para el análisis de cada una de las cuentas, se brinda una explicación de las razones del incremento o disminución monetaria reflejada en la variación, para cada uno de los meses a la fecha de corte del Balance de Situación que está siendo analizado, según corresponda. En la actualidad el análisis de las variaciones se realizan comparando el saldo que refleja la cuenta del mes actual con respecto al saldo del mes anterior, sin tomar en consideración la comparación de esa variación con respecto al periodo anterior conforme a lo establecido en la NICSP.

Se realiza un resumen de las partidas que tienen movimientos más representativos.

c) Sobre el Balance de Situación requerido por la STAP para el Fondo Monetario Internacional

Asimismo, la UAC carece de un procedimiento por escrito de las principales actividades que se llevan a cabo en la preparación del Balance de Situación que es requerido por la Unidad de Análisis y Seguimiento de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, cuya información debe ser presentada bajo un formato diferente en atención a lo solicitado por el Fondo Monetario Internacional.

Al respecto, la Licda. Leonor Zuñiga, Coordinadora de la UAC, expresó la importancia de documentar e incorporar este procedimiento al manual que dispone la Unidad a su cargo, al indicar: "…Además es importante incorporar un procedimiento para preparar el Balance General exclusivo al



Fondo Monetario Internacional ya que lleva un formato diferente"8, de acuerdo con las funciones y deberes establecidos para esa Unidad en el Reglamento de la Organización de esa Dirección, que a la letra dice: “Elaborar y proponer las actualizaciones que requieran los manuales de procedimientos de cada uno de los procesos que se ejecutan en esta Unidad; y hacerlos del conocimiento de la Dirección para su aprobación respectiva.”

Es importante señalar que para el mes de febrero del 2012, la UAC ya dispone de ese procedimiento aprobado por la Contadora Nacional.

d) Necesidad de contar con un estándar de documentación

En la CN se tiene como práctica administrativa la revisión periódica de los procedimientos emitidos por las diferentes unidades que la conforman, y son aprobados por esa Dirección, no obstante, se determinó que a la fecha del presente informe, se carece de una directriz mediante la cual se definan los elementos mínimos que debe reunir un documento de esa naturaleza, sea un manual, un procedimiento o un instructivo, a fin de estandarizar el formato y el contenido de los mismos para efectos de su oficialización, divulgación y aplicación, así como las modificaciones y/o ajustes que a éstos se realicen posterior a su emisión, como parte del marco normativo que regula y respalda la gestión que se realiza en esa dependencia. En la actualidad, los archivos electrónicos de los procedimientos vigentes que conserva UAC, se consigna al final del procedimiento, los nombres de las personas que participaron en el hecho por, revisado por y aprobado por, pero sin las firmas correspondientes, como elemento indispensable que le dan un carácter formal.

Por otra parte, no se lleva un control de registro y archivo de respaldo de los procedimientos o modificaciones correspondientes, mediante el cual se asigne un código en forma ordenada y sistemática, que permita asociar la unidad que la emite (siglas que utiliza la unidad) con el número del procedimiento, así como identificar el número de versión al que corresponde de acuerdo el número de veces en que este procedimiento sea modificado en el tiempo, la definición del medio que será utilizado para la custodia y conservación centralizada de esa documentación, la forma de comunicación, como parte del archivo de gestión de la normativa emitida por esa Dirección a lo interno, así como la designación de los responsables que tendrán a su cargo determinadas tareas según corresponda.

Para tales efectos, es importante que se tome en cuenta el concepto de pirámide documental (manuales, procedimientos, instructivos), organizar y estandarizar el proceso de documentación de las principales funciones, procesos y actividades que se llevan a cabo por las unidades de la CN en cumplimiento de los objetivos y competencias establecidos a esa Dirección en su condición de órgano rector del Subsistema de Contabilidad Pública:

Un manual, en general contiene las políticas, la descripción de las actividades que deben seguirse en la realización de las funciones de una unidad administrativa o varias, de acuerdo con el propósito que se crea, los puestos o unidades que intervienen, precisando su responsabilidad y participación, el uso de formularios o documentos necesarios, entre otros.

Un procedimiento, consiste en la descripción en forma narrativa y secuencial, de cada una de las operaciones que se realizan en un procedimiento, que tratan de responder el qué, cómo, cuándo y dónde, señalando los responsables de llevarlas a cabo.

8 Minuta N°8 del 26/01/12



Un Instructivo, contiene instrucciones, descripciones con el máximo nivel de detalle de tareas u operaciones muy específicas dentro de un determinado, en caso de existir el riesgo para la calidad, al carecer de un documento por escrito para apoyar la ejecución de la tarea.

2.3. Necesidad de mejorar la coordinación y comunicación sobre hechos relevantes

Las normas 5.7.1 y 5.7.3 de NCISP, referente a las normas de sistemas de información, dispone lo siguiente:

“Norma 5.7.1: Canales y medios de comunicación: Deben establecerse y funcionar adecuados canales y medios de comunicación, que permitan trasladar la información de manera transparente, ágil, segura, correcta y oportuna, a los destinatarios idóneos dentro y fuera de la institución”.

“Norma 5.7.3: Oportunidad: La información debe comunicarse al destinatario con la prontitud adecuada y en el momento en que se requiere, para el cumplimiento de sus responsabilidades”.

Por su parte, en las funciones establecidas en el Reglamento de Organización de la CN para las Unidades de Registro Patrimonial y Presupuestario se establece: “…Suministrar a la Unidad de Análisis Contable, en el plazo establecido por la Dirección General, la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones.”

Para la elaboración de las notas a los estados financieros, se tiene establecido que cada funcionario de la UAC debe proceder con la generación de las mismas según el tipo de estado asignado, tales como el Balance de Situación, Estados de Resultados, Estado de Cambio de Patrimonio y Flujo de Efectivo, esta tarea se realiza mensualmente, y la metodología utilizada consiste en seleccionar las partidas y movimientos más representativos o cualquier otra cuenta que a juicio del profesional ó por la relevancia y materialidad deben ser reveladas en las notas, de acuerdo con el análisis de las variaciones que se dan en los montos de las partidas de un mes a otro. Esta información es extraída del Sistema SIGAF, y en caso que corresponda el funcionario debe revisar los asientos, y sustentos para complementar, y adjuntar en notas la razón del movimiento y el detalle del mismo.

Sin embargo, en la CN no se tiene establecido como una sana práctica administrativa, que cuando un Coordinador de la Unidad de Registro Patrimonial o de la Unidad de Registro Presupuestario, tenga conocimiento de un hecho que por su relevancia o materialidad afecte una partida contable que amerite ser revelado mediante nota a los estados financieros, tales como las cuentas por cobrar correspondientes a los fallos de los procedimientos administrativos del Tribunal Aduanero Nacional, los bienes recibidos por resoluciones de dación en pago por sumas adeudas por concepto de impuestos de los contribuyentes, los costos incurridos en la adquisición de aplicaciones informáticas propiedad del Ministerio de Hacienda, entre otros, para que una vez que se haya efectuado el registro contable de esa partida, dicha información sea comunicada de inmediato al Coordinador de la UAC, a fin de asegurar que cuenten de manera oportuna con la información necesaria y con mayores detalles que coadyuven con una mejor comprensión e interpretación relativa de la misma.

Lo anterior, se evidencia en lo indicado por la Licda. Leonor Zúñiga Herrera 9, Coordinadora de la UAC, que en la parte que interesa dice: "En cuanto a los requerimientos de información que es

9 Minuta N°8 del 26/01/12



solicitada a las Unidades primarias es remitida directamente a la Contadora Nacional, es ella la que se encarga de distribuirla a las diferentes Unidades de registro a través de la secretaria en ciertos casos es de comunicación general dentro de la Dirección dependiendo del tema si es de interés de todos, en cuanto a la información contable se lo pasa a la Unidad correspondiente para su información ó registro, sin embargo cuando existe algún evento relevante que afecta una partida contable, no es informada a la Unidad de Análisis Contable, para que este evento sea revelado a las notas a los estados financieros, sino es que hasta después en el proceso de preparación de las notas es donde la UAC se da cuenta de estos hechos relevantes. Al menos que sea divulgado por la prensa o por el Despacho…”

El Lic. Julio César Mora10, funcionario de la UAC encargado de preparar el Balance de Situación y sus respectivas notas, indica lo siguiente: “…Lo ideal sería que a través de canales de información formal las Unidades encargadas de registrar la información contable, trasladen oportunamente a la UAC toda aquella información que monetariamente sea relevante y que este tenga un efecto importante el cual deba revelarse a las notas.”

2.4. Necesidad de revisar y mejorar el proceso de elaboración del Plan Anual Operativo

La norma 3.3 de las NCISP11 señala que el proceso de planificación debe considerar la misión y la visión institucionales, así como objetivos, metas, políticas e indicadores de desempeño claros, medibles, realistas y aplicables, establecidos con base en un conocimiento adecuado del ambiente interno y externo en que la institución desarrolla sus operaciones, y en consecuencia de los riesgos correspondientes.

De acuerdo con lo indicado por el Lic. Edwin Valverde, Coordinador de la Unidad de Asesoría y Estudios Especiales12, quien tuvo a cargo la elaboración del Plan Anual Operativo de 2011 de la CN, el proceso que se sigue para la preparación del mismo, es a través de reuniones con la Contadora Nacional y los Coordinadores de la Unidades, en estas reuniones se establecen para cada una de las dimensiones13: los objetivos, acciones requeridas, fechas de cumplimiento, factores claves, indicadores de cumplimiento, y responsables.

No obstante, se determinó que no existe en el Plan Anual Operativo de la CN para el periodo 2011, indicación de los objetivos específicos y acciones establecidos respecto a las actividades sustantivas que realiza la UAC, referentes a la emisión de los estados financieros del Poder Ejecutivo con sus respectivas notas, emisión de informes mensuales de ingresos, gastos y financiamiento del Poder Ejecutivo, la preparación de los estados financieros para la Unidad de Consolidación de Cifras, emisión de cuadros de ingresos presupuestarios, y mayorización de libros legales, entre otros.

En el caso de la UAC lo que se tiene es un cronograma de actividades programadas en el año 2011 al igual que para el año 2012, en donde se detallan las actividades y la duración de las mismas, sin que se consideren los elementos establecidos en la norma 3.3 de las NCISP en referencia, y no existe referencia al respecto en el PAO 2011 de la CN según se indicó, lo que dificulta medir en forma

10 Minuta N° 9 del 27/01/1211 Emitidas con resolución R-CO-9-2009 del 26 de enero de 2009, publicadas en La Gaceta Nº 26 del 6 de febrero de 2009.12 Minuta Nº 10 del 16/3/12. 13 Dimensión 1 “Sistemas de información y apoyo a la gestión2. Dimensión 2 Recursos y organización”. Dimensión 3 “Procesos internos”. Dimensión 4: Clientes internos y externos. Dimensión 5: “Financiera”. Dimensión 6: “Valor público”.



adecuada el avance y la contribución que brinda esa Unidad en el cumplimiento de los objetivos de la CN.

Es importante señalar, que en la Matriz de Plan de Mejoras 2011 elaborada por esa Dirección, se establece como acción “Diseñar un plan de actividades de trabajo anual por Unidad”, por lo que es prioritario se revisen y vinculen los objetivos, de manera que éstos sean congruentes con las competencias deberes y obligaciones conferidas a esa Dirección como ente rector del Subsistema de Contabilidad Pública y las actividades sustantivas de cada una de las unidades conforme al Reglamento de Organización de la CN.

El Coordinador de la Unidad de Asesoría y Estudios Especiales14, indicó que es necesario recibir capacitación en materia de planificación que les permita tener un mejor conocimiento y aplicación práctica para la elaboración de los diferentes planes requeridos por la Dirección de Planificación Institucional del Ministerio de Hacienda, para lo cual desde el mes de agosto del 2011, la Contadora Nacional realizó las gestiones ante la DIPI y el Centro de Investigación y Formación Hacendaria para ese propósito.

Por su parte, en consulta realizada a la Licda. Celia White15, Directora de la DIPI, nos indica que se coordinó con el CIFH la capacitación requerida en materia de planificación para el personal de la CN y se tiene programado impartirla en el mes de junio de 2012, considerando lo relativo a los “Lineamientos técnicos y metodológicos para la programación, seguimiento, cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y evaluación estratégica de sectores e instituciones del Sector Público en Costa Rica”, y el instructivo para la elaboración del plan anual operativo está pendiente de ser comunicado a las diferentes Direcciones del Ministerio, hasta tanto se cuente con el Plan Estratégico Institucional 2012-2016.

2.5. Aspectos a mejorar en la rendición de cuentas

Se determinó que en la CN no se tiene establecido como una sana práctica administrativa, que los Coordinadores de las diferentes unidades rindan informes de labores por escrito, que den cuenta en forma periódica a esa Dirección sobre el cumplimiento de las actividades detalladas en el cronograma respectivo y los trabajos asignados, para efecto de cumplimiento de resultados o tomar medidas correctivas en caso de corresponder.

En el caso de la Coordinadora de la UAC, lo que se acostumbra es mantener informada a esa Dirección en forma verbal y por correo electrónico del estado de los diferentes asuntos e informes contables y financieros que prepara esa Unidad, conforme estos se generan y son trasladados para su revisión y aprobación correspondiente.

La norma 1.7 de las NCISP establece que El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben disponer y ejecutar un proceso periódico, formal y oportuno de rendición de cuentas sobre el diseño, el funcionamiento, la evaluación y el perfeccionamiento del sistema de control interno.

En nuestra opinión la falta de vinculación de los objetivos y acciones específicas establecidas en el Plan Anual Operativo de la CN, respecto a las actividades sustantivas que realiza la UAC, aunado a

14 Minuta N° 10 del 16/3/1215 Minuta Nº 12 del 9/5/12



la falta de rendición formal de informes periódicos de labores por parte de los Coordinadores de Unidad, dificulta la labor de seguimiento y control que corresponde ejercer a los titulares subordinados sobre el avance en el cumplimiento de los objetivos, metas, y las actividades programadas en el plan anual, así como tomar decisiones de manera oportuna, ante posibles desviaciones que se presenten en la ejecución del mismo.

3. CONCLUSIONES

3.1 La Unidad de Análisis Contable contribuye al cumplimiento de los objetivos y competencias establecidas a la CN en la Ley 8131, LAFRPP, en su condición de órgano rector del Subsistema de Contabilidad Pública, específicamente en lo referente a la elaboración y presentación de los Estados Financieros y de los demás informes al señor Ministro de Hacienda y a la Contraloría General de la República, dentro de los plazos establecidos en los artículos 52 y 96 de la ley de cita.

Sin embargo, aún persisten a nivel general del sistema algunas debilidades señaladas en los informes de la CGR, la Memoria Anual que emite el Órgano Contralor, los informes de Auditoría Interna, en cuanto los procedimientos de registro contable, las fuentes de información que se originan en los órganos gestores, la insuficiencia de la normativa contable, la desintegración de los sistemas de información que sustentan ese proceso, la uniformidad en la base de registro (efectivo-devengado), la razonabilidad de los saldos de la cuenta activos fijos, entre otros, que afectan la calidad de la información contable que utiliza la UAC para emitir los estados e información financiera para los diferentes efectos.

Si bien, se ha venido realizando esfuerzos en tal sentido, la CN en el ejercicio de la rectoría del Subsistema de Contabilidad Pública debe continuar con los esfuerzos encaminados a solventar las debilidades de registro contable, para garantizar la calidad y oportunidad de la información que se emite conforme sus competencias.

Ver punto 2.1 de este informe.

3.2 La UAC dispone de un Manual de procedimientos que los funcionarios utilizan como referencia para cumplir con las principales tareas y funciones que le competen a dicha Unidad, sin embargo el contenido de algunos procedimientos no tiene el nivel de especificidad que permita entender en forma clara y precisa el proceso que se requiere desarrollar, por lo que requieren ser revisados y adecuados a las necesidades actuales, además se requiere documentar lo relacionado con la elaboración de las notas al Balance de Situación.

Así mismo, la CN carece de una directriz en donde se establezcan los elementos mínimos que debe contener un manual, procedimiento o instructivo, con el propósito de estandarizar el formato y el contenido de los mismos, para efectos de su oficialización y aplicación, ejercer control de registro y archivo en forma centralizada, en relación con los procedimientos emitidos por las diferentes Unidades y aprobados por esa Dirección, las versiones correspondientes conforme las modificaciones efectuadas. Para este efecto resulta conveniente tomar en consideración el concepto de pirámide documental.


3.3 La elaboración de las notas a los estados financieros que le corresponden realizar a los funcionarios de la UAC, no se encuentra sustentado en un proceso participativo o de suministro de



insumos por parte de las otras Unidades de registro financiero y presupuestario de la CN, por cuanto no se tiene establecido como una sana práctica administrativa que cuando un Coordinador de la Unidad de Registro tenga conocimiento de un hecho relevante que amerite ser revelado mediante nota los estados financieros, dicha información sea comunicada oportunamente al Coordinador de la UAC, a fin de que cuenten con un mayor detalle y una mejor comprensión de la afectación a una determinada cuenta. Ver punto 2.3 de este informe.

3.4 En los objetivos y las actividades definidas en el Plan Anual Operativo de la CN, no se están considerando las actividades sustantivas que realiza la UAC, por lo que resulta necesario se revise esta condición a fin de poder medir y controlar la contribución que esa Unidad brinda al cumplimiento de los objetivos y competencias establecidas a esa Dirección en la Ley 8131, LAFRPP, así como tomar medidas correctivas en caso de corresponder. El personal de la Unidad de Asesoría y Estudios Especiales, que tiene a cargo la elaboración de los planes estratégicos y el operativo anual, reconocen como una de las acciones de mejora de la autoevaluación de control interno, la necesidad de recibir capacitación sobre esta temática, para lo cual se han realizado las gestiones correspondientes con la DIPI y el CIFH.


3.5 En la CN no se tiene establecido como una sana práctica administrativa que los Coordinadores de las Unidades que lo conforman, presenten informes de labores periódicos sobre el cumplimiento de las actividades planeadas y los trabajos asignados, sino que ésta se realiza sobre la marcha vía correo electrónico conforme se van ejecutando y concluyendo los trabajos asignados, situación que dificulta la labor de seguimiento y control que le corresponde ejercer a esa Dirección, y la oportunidad en la toma de acciones correctivas ante posibles desviaciones que se presenten en la ejecución del mismo. Ver punto 2.5 de este informe.

4. RECOMENDACIONES

A la Contadora Nacional

4.1 Continuar con los esfuerzos que la Dirección de la Contabilidad Nacional realiza para mejorar la calidad de la información contable que se presenta en los estados financieros que ésta prepara y remite tanto al señor Ministro como a la Contraloría General de la República, conforme con la normativa aplicable en la materia y los objetivos y competencias establecidos en la Ley 8131, LAFRPP, en su condición de órgano rector del Subsistema de Contabilidad Pública. Ver punto 3.1 de este informe.

4.2 Girar instrucciones a la Coordinadora de la Unidad de Análisis Contable, para que se revisen y adecúen los procedimientos establecidos para el “Análisis global de los presupuestos y capital acumulados mensual” y se disponga de procedimientos por escrito de las principales actividades que ejecutan los funcionarios de esa Unidad en la elaboración de las notas respectivas del Balance de Situación, conforme con los aspectos señalados en el apartado 2.2 de este informe. Ver punto 3.2 de este informe.



4.3 Valorar la conveniencia de establecer una directriz que estandariza la forma de los manuales, procedimientos e instructivos que emite esa Dirección, a fin de que se lleve un control de registro y archivo en forma centralizada y sistemática de los procedimientos emitidos por las diferentes Unidades, mediante el cual se asigne un código de identificación, el número de versión, se defina el medio que será utilizado para la comunicación, custodia y conservación de los mismos, y la designación de los responsables de llevar a cabo esa labor. Asimismo, valorar

la posibilidad de respaldar dicha documentación con firma digital o escanear las firmas de las personas participantes en el “Hecho por”, “Revisado por” y “Aprobado por”, a fin de asegurar la validez de los documentos ante los usuarios de los mismos. Ver punto 3.2 de este informe.

4.4 Ordenar lo pertinente a los Coordinadores de la Unidad de Registro Patrimonial y la Unidad de Registro Presupuestario, para que cuando estos tengan conocimiento de un hecho relevante que por su materialidad afecte una determinada partida y este amerite ser revelado mediante nota a los estados financieros, dicha información sea comunicada de inmediato a la Coordinadora de la Unidad de Análisis Contable para ese propósito. Ver punto 3.3 de este informe.

4.5 Tomar las acciones correspondientes, para que el Plan Anual Operativo que elabore esa Dirección, se revisen y adecúen los objetivos y las acciones operativas que se incluyan en el mismo, de acuerdo con las actividades sustantivas que les corresponde realizar a cada una de las unidades, para que éstas sean concordantes, en lo procedente, con los objetivos y acciones estratégicas, así como con los objetivos y competencias establecidos a la CN en su condición de órgano rector del Subsistema de Contabilidad Pública. Ver punto 3.4 de este informe.

4.6 Dar seguimiento a las gestiones realizadas ante la Dirección de Planificación Institucional y el Centro de Investigación y Formación Hacendaria, para que el personal de la CN que participa en esa función reciba capacitación relacionada con la formulación y evaluación de los planes de esa Dirección. Ver punto 3.4 de este informe.

4.7 Girar las instrucciones correspondientes a los Coordinadores de las Unidades, para que en lo sucesivo adopten la práctica de presentar informes de labores periódicos ante esa Dirección, que den cuenta sobre el cumplimiento de metas y objetivos de las actividades programadas en el Plan Anual Operativo, que sustenten la toma de decisiones en forma oportuna. Ver punto 3.5 de este informe.

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente a la señora Contadora Nacional, proceder en lo que corresponda, conforme el artículo 36 de la Ley 8292 Ley General de Control Interno, y la aplicación del Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro del plazo de 10 días hábiles señalado; así como el plan de acción que se defina en un plazo razonable para la efectiva implantación de lo recomendado.

Moisés Mejías CuberoProfesional de Auditoría Interna 2

Sonia Gin LunCoordinadora Auditoría Área de Egresos



Estudio Nº 018-2011


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