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Número 2, octubre 2003

Grupo de Macroeconomía AplicadaCentro de Investigaciones Económicas –CIE–Departamento de Economía

E-mail:[email protected]

Coordinador:Ramón Javier Mesa Callejas

Investigadores participantes en esta edición:Ramón Javier Mesa CallejasRemberto Rhenals MonterrosaJaime Montoya Ramírez

Asistentes de Investigación participantes en esta edición:Ana Milena Olarte CadavidAna Lucía Villegas AcevedoCarlos Mario Londoño ToroAlejandro Torres García

Estudiante en Formación participante en esta edición:Elizeth Ramos Oyola

Este número contó para su publicación con el apoyo financierodel Comité para el Desarrollo de la Investigación –CODI– de laUniversidad de Antioquia

2 Perfil de Coyuntura Económica, octubre 2003

Objetivos y enfoqueEl Perfil de Coyuntura Económica está dirigido a todas aquellas personas interesa-das en temas específicos de la actualidad macroeconómica del país. En éste seofrecen análisis tanto de la coyuntura económica reciente, como análisis de mayorprofundidad y rigurosidad académica frente a fenómenos macroeconómicos delámbito nacional e internacional. Igualmente, se presentan avances y resultados deinvestigaciones realizadas por el Grupo de Macroeconomia Aplicada, adscrito alCentro de Investigaciones Económicas -CIE- y al Departamento de Economía de laUniversidad de Antioquia.El objetivo del Perfil de Coyuntura Económica es entonces, analizar de manerapermanente los principales hechos de corto y mediano plazo que caracteriza eldesempeño macroeconómico colombiano, especialmente. De igual forma, estudiarla política económica reciente y presentar las perspectivas económicas para elfuturo próximo.

Información editorialDesde mediados de la década de los ochenta, concretamente desde 1985, con elapoyo financiero de la Contraloría General de la República, el grupo de MacroeconomíaAplicada, anteriormente llamado Grupo de Coyuntura Económica, publicaba el"Perfil de Coyuntura Económica". Dicho informe se especializó en la evolución de laeconomía colombiana de acuerdo al desempeño macroeconómico por sectores y alanálisis de los temas de política económica. Éste circuló por varios años (hasta1995) como separata de la revista Economía Colombiana que publicaba la ContraloríaGeneral de la República. A partir de tal fecha y hasta el 2002, el Perfil de CoyunturaEconómica comenzó a publicarse como separata de la revista Lecturas de Economía,a cargo del Centro de Investigaciones Económicas -CIE- y del Departamento deEconomía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Antioquia.Actualmente, el Perfil de Coyuntura Económica se ofrece como una publicaciónindependiente adscrita al Centro de Investigaciones Económicas -CIE- y al Depar-tamento de Economía de la Universidad de Antioquia, cuyos artículos se derivan deltrabajo conjunto realizado por el Grupo de Macroeconomia Aplicada, clasificado porColciencias como grupo “reconocido”, según los resultados de la VI convocatoriapara grupos de investigación en Colombia en el año 2003.

Los artículos del Perfil de Coyuntura Económica son, básicamente, de autoría de losmiembros del Grupo de Macroeconomía y son sometidos a la evaluación de paresexternos. Copias de los artículos de cada edición se encuentran disponibles en elCentro de Documentación del Centro de Investigaciones Económicas -CIE- (CiudadUniversitaria, Facultad de Ciencias Económicas, bloque 13 oficina 104, teléfono2105841 y telefax (574) 2331249.Dirección electrónica:[email protected]).

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Contenido

La economía colombiana en el 2003 mejora pero a un ritmo lento.Perspectivas para el 2004

Resumen: Este artículo presenta algunas reflexiones sobre el desempeño económico

colombiano en lo corrido de 2003 y las perspectivas para el próximo año. Conside-

ramos que la economía está mejorando desde el segundo trimestre de 2002, pero a

un ritmo lento. A pesar de la mejoría en algunos indicadores económicos globales y

sectoriales, el crecimiento esperado para este año no superará el 3% anual. Esta cifra

resulta inferior al denominado crecimiento potencial que, en nuestro caso, puede

situarse entre 4,5% y 5%. Básicamente, se presenta una síntesis de la coyuntura en

el 2003 y las principales preocupaciones de la política económica colombiana.

La encrucijada del sistema pensional colombiano: causas de la crisisy perspectivas de solución

Resumen: A pesar de los avances logrados con la aprobación de la Ley 100 de 1993 y

los ajustes introducidos mediante la Ley 797 de 2003, el déficit del sistema pensional

persiste y su solución exige conocer las causas que lo originan para combatirlas de

inmediato. Es necesario, en este sentido, emprender tres acciones: i) Aceptar como

deuda pública la imprevisión al fondear el sistema para no cargarle el problema a las

nuevas generaciones. ii) Conseguir el equilibrio de los regímenes especiales, bien sea

con las debidas cotizaciones o con apoyo de impuestos generales, o bien mediante el

desmonte de beneficios. iii) Resolver la coexistencia de los regímenes pensionales

contemplados en la Ley 100.

El desempeño macroeconómico colombiano en el cuatrienioPastrana: recesión y recuperación frágil

Resumen: Después de las relativamente altas tasas de crecimiento en la primera mitad

de la década de 1990, la economía colombiana comenzó desde 1996 un fuerte proceso

de desaceleración que culminó en una de las crisis más agudas del siglo XX. Una caída

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ISSN 1657-4214

Grupo de Macroeconomía Aplicada

Departamento de Economía, Centro de Investigaciones

Económicas -CIE-, Facultad de Ciencias Económicas

Universidad de Antioquia. No. 2 octubre 2003.

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del producto de 4.2% en 1999; aumentos, quizás, sin precedentes en las tasas de

desempleo; fuertes ataques cambiarios y alzas drásticas en las tasas de interés,

configuraron un cuadro dramático que empezó a ser superado desde el 2000. Este

artículo analiza el desempeño macroeconómico colombiano en el cuatrienio Pastrana

(1998-2002), tratando de identificar los principales factores internos y externos que

determinaron dicho desempeño, así como los probables efectos de las políticas

económicas (cambiaria, fiscal y monetaria) adoptadas. Para este fin se utilizan como

referentes teóricos dos modelos macroeconómicos de corto plazo, denominados IS-

LM-DD e IS-MP-IA

Sector externo y política cambiaria en Colombia 1999-2002:del desequilibrio externo al equilibrio precario

Resumen: En este artículo se analizan las condiciones que permitieron alcanzar el

equilibrio externo en Colombia en el período 1999-2002, asociadas con el desempeño

del sector externo y con la evolución de la política cambiaria durante el cuatrienio

Pastrana. La hipótesis principal que se desarrolla en este trabajo señala que el equilibrio

logrado fue precario, debido a las mismas condiciones como fue alcanzado, derivadas

del escaso nivel de crecimiento económico, la reducción sustancial de las importacio-

nes y las bajas tasas de ahorro registradas en este período. De igual forma, el repunte

de las exportaciones no tradicionales y el incremento de las transferencias corrientes,

también contribuyeron activamente a cerrar la brecha externa. Seguidamente, un

análisis de la evolución de la política cambiaria en el cuatrienio permite argumentar,

en primera instancia, como la política de ajuste implementada en el último año del

régimen de banda para evitar la crisis cambiaria, término por acelerar aún más el

deterioro de la actividad. En segunda instancia, la adopción del esquema de libre

mercado ha permitido lograr hasta el momento un mayor grado de autonomía de la

política monetaria y una disociación de corto plazo entre el tipo de cambio y las reservas

internacionales, con lo cual, se ha reducido la vulnerabilidad de la economía a los

choques externos.

Comportamiento del mercado laboral en el cuatrienio Pastrana:deterioro alarmante

Resumen: Este artículo presenta una breve evaluación del cuatrienio Pastrana en

materia de empleo. En primer lugar, se presenta un panorama general de la evolución

de los principales indicadores del mercado laboral en los noventa. Luego, se realiza

una lectura de lo sucedido en el cuatrienio y se reseñan las políticas propuestas por

el gobierno en el Plan de Desarrollo, así como sus principales resultados. Estos

resultados muestran que dichas políticas fueron insuficientes, lo que, conjuntamente

con el pobre desempeño de la actividad económica, explican las altas tasas de

desempleo y la mala calidad del empleo que caracterizó el cuatrienio analizado.

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La economía colombiana en el 2003mejora pero a un ritmo lento.

Perspectivas para el 2004 *

Resumen

Este artículo presenta algunas reflexionessobre el desempeño económico colom-biano en lo corrido de 2003 y las pers-pectivas para el próximo año. Considera-mos que la economía está mejorandodesde el segundo trimestre de 2002,pero a un ritmo lento. A pesar de lamejoría en algunos indicadores econó-micos globales y sectoriales, el creci-miento esperado para este año no supera-rá el 3% anual. Esta cifra resulta inferioral denominado crecimiento potencial que,en nuestro caso, puede situarse entre4,5% y 5%. Básicamente, se presentauna síntesis de la coyuntura en el 2003 ylas principales preocupaciones de la po-lítica económica colombiana.

Palabras claves: crecimiento económico,política económica, deuda pública, pro-yecciones económicas.

Abstract

This article presents some reflections onthe Colombian economic situation in2003 and next year's perspectives. Weconsider that the economy has beenimproving since the second quarter of2002, but at a slow rhythm. In spite ofthe improvement in some global andsectorial economic indicators, theexpected growth for this year won’tovercome the 3% annual rate. Thiscalculation is lower to the denominatedpotential growth that, it can be locatedbetween 4,5% and 5%. Basically, asynthesis of the actual situation in 2003and about the Colombian economicpolicy.

Key words: economic growth, economicpolicy, public debt, economicexpectations.

* Este articulo es uno de los productos que se derivan del proyecto de investigación “Política económica colombiana2003-2004: coyuntura y perspectivas”, financiado por el Comité de Apoyo para la Investigación –CODI- dela Universidad de Antioquia. Los autores forman parte del grupo de Macroeconomía Aplicada del Centro deInvestigaciones Económicas –CIE- y del Departamento de Economía de la Universidad de Antioquia.

1 Profesor Asociado, Jefe del Departamento de Economía, Universidad de Antioquia. Dirección electrónica:[email protected]

2 Profesor Titular Departamento de Economía. Universidad de Antioquia. Dirección electrónica:[email protected]

- I. Una síntesis del desempeño económico en el 2003. - II. Las preocupaciones en el2003: la delicada situación fiscal y el incumplimiento de la meta de inflación. III.

Perspectivas en el 2004. Bibliografía

Ramón Javier Mesa C.1

Remberto Rhenals M.2


I. Una síntesis del desempeñoeconómico en el 2003

A pesar del complicado escenario queregistraba la economía colombiana a prin-cipios de este año, caracterizado por unafuerte devaluación nominal del peso (cer-cana al 30% anual), la crisis del mercadovenezolano y el estancamiento de la eco-nomía mundial, todo parece indicar quese presentó un cambio de rumbo en elprimer semestre del 2003, a juzgar por elcomportamiento observado en algunasvariables macroeconómicas importantes.Para resaltar, se destacan (i) el cambio detendencia que muestran los indicadoresdel mercado laboral, básicamente au-mentos en la tasa de ocupación y reduc-ciones paulatinas de la tasa de desempleo(Gráfico 1), no obstante el proceso dereestructuración de entidades estatales;(ii) el crecimiento económico durante elprimer semestre (3,15%), muy por enci-ma del alcanzado en igual período de2002 (1,13%); (iii) la recuperación de lacartera crediticia; (iv) el crecimiento sos-tenido de la demanda de energía y (v) elrelativamente buen comportamiento quemuestran algunos sectores como indus-tria, construcción y financiero (Cuadro1)

Con respecto al desempeño del sectorindustrial, de acuerdo con la ANDI(2003), la producción y las ventas mues-tran una evolución similar a la de la

economía en su conjunto. En efecto, enlos primeros ocho meses de 2003, com-parado con el mismo período de 2002, laproducción aumentó 2,7% y las ventastotales 2,7%. Por otra parte, la utiliza-ción de la capacidad instalada en agostode 2003 se situó en 73,8%, dos puntospor debajo de la observada en julio deeste año, manteniendo la tendencia quese observa desde principios de año.

La demanda de energía registra tambiénuna expansión importante. Por ejemplo,la demanda comercial de energía creció3,6% en el tercer trimestre del año frentea igual período del anterior, por encimadel 3,2% anual que había registrado en elsegundo trimestre. Entre los sectores in-dustriales que registraron las más altastasas de crecimiento se encuentran aque-llos intensivos en el uso de energía (hierroy acero, químicos, cemento, plásticos ypapel). Estos sectores crecieron en julio atasas superiores al 5.0% que registró laproducción industrial total.3

En lo corrido de 2003, especialmenteen el primer semestre, el mejor compor-tamiento del sector financiero estuvoasociado en buena parte con una mayoractividad crediticia y un incremento de40,7% en sus utilidades, con respecto alos resultados obtenidos en el mismoperíodo del año anterior.4 En el primersemestre, la cartera crediticia bruta cre-ció a una tasa de 8,1% anual, jalonadasobre todo por un incremento de 23%

3 Información tomada de Anif (2003): http://www.anif.org/images/dynamic/articles/910/oct10.pdf. Accesooctubre 14 de 2003.

4 En el primer semestre del 2003, los establecimientos de crédito alcanzaron utilidades por $841.000 millones(Dinero, No. 188, 2003, p. 68).

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en la cartera de consumo.5 Este hechoparece mostrar el despegue del créditoen Colombia si se considera, de un lado,que el ritmo de crecimiento observadoen 2003, en comparación con períodosanteriores, es positivo y, de otro lado,que después de 4 años de caídas conti-nuas en las tasas de interés de coloca-ción, reportadas como las más bajas delos últimos 50 años, por fin se nota unatendencia contraria en la evolución delcrédito. En resumen, como señala el

Banco de la República (2003), “...labuena dinámica del crédito en el primersemestre del año está asociada a variosfactores, entre ellos: las bajas tasas deinterés prevalecientes en el mercado, larecuperación de la demanda interna, lasnuevas oportunidades abiertas por la Leyde Promoción Comercial Andina y Erra-dicación de la Droga (Atpdea), la mayorconfianza y mejores expectativas de losinversionistas, y la menor percepción deriesgo por parte del sector financiero”.6

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Tasa de ocupación Tasa de desempleo

Gráfico 1Tasa de Ocupación y Tasa de Desempleo

Fuente: DANE

5 Sin embargo, los datos a septiembre 28 del año en curso mostraban un crecimiento anual de la cartera brutadel orden de 6,4% y un descenso de más de 12 puntos en la cartera de consumo, cuya tasa anual mostrabaun nivel del 11%. (Banco de la República. Estadísticas Monetarias y Cambiarias, semana No. 39, 2003, p.

6 Véase: Banco de la República (2003). Informe sobre Inflación junio de 2003. Banco de la República, p. 22.

En relación con el comportamiento dela construcción, gran parte de su dina-mismo es atribuido al conjunto de me-didas implementadas desde el 2001 porparte del gobierno nacional para apoyar

activamente este importante sector de laeconomía. Sobresalen las disposicionesasociadas con el impulso a la vivienda deinterés social, las cuentas de ahorro para elfomento de la construcción y la compra de


vivienda en los estratos altos, el segurocontra la inflación y el leasing habitacional.Los resultados en el segundo trimestre deeste año mostraban un mayor dinamismode las licencias de construcción (26,6%),cifra superior al del primer trimestre(10,1%). Aunque la construcción de vi-vienda viene siendo la de mayor contribu-ción al crecimiento de las licencias, se

destaca el repunte de otro tipo de cons-trucciones (como obras de ingeniería) que,después de caer 17,5% en 2002, registra-ron en el primer semestre de 2003 unaumento de 55,7% anual. Estas cifrascoinciden con las aprobaciones de crédi-tos para constructores, cuyos préstamoscrecieron 15,2% en agosto, con respectoal mismo período de 2002.7

7 Estos datos fueron tomados de Anif (2003): http://www.anif.org/images/dynamic/articles/893/sep25.pdf.Acceso, octubre 17 de 2003.

Cuadro 1Crecimiento de los principales sectores económicos

2002* 2003*

I II I Sem I II I Sem

Agop, Silv, Caza y Pesca -0,41 4,50 2,04 1,85 -0,40 0,73Explotación de minas y canteras -4,47 -8,74 -6,61 -1,88 17,62 7,87Electricidad, gas y agua 2,92 2,32 2,62 3,57 2,94 3,25Industria manufacturera -4,06 1,30 -1,38 8,30 0,96 4,63Construcción 3,57 12,20 7,89 16,09 4,95 10,52Comercio, reparación, restaurantesy hoteles -0,32 0,00 -0,16 4,36 2,98 3,67Transporte, almacenamientoy comunicación 2,49 4,16 3,32 5,44 2,95 4,20Establecimientos financieros,seguros, inmuebles y servicios -0,51 3,33 1,41 5,74 4,46 5,10Servicios sociales, comunales

y personales 0,72 2,11 1,41 1,30 1,45 1,37

PIB -0,05 2,30 1,13 4,09 2,20 3,15

*Datos preliminaresFuente: DANE

A este relativamente buen escenario, se lepueden sumar los efectos favorables de lapolítica de seguridad democrática de laadministración del Presidente Uribe, ten-diente a recuperar el control del ordenpúblico en muchas regiones del país,especialmente en lo que tiene que ver conla vigilancia de sus carreteras más impor-

tantes. Esta política debe estar incidien-do positivamente en la recuperación dela inversión y en el impulso de sectorescomo el turismo.

De acuerdo con lo anterior, puede afir-marse que la economía colombiana pro-bablemente está recuperando los moto-

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res que impulsan el crecimiento econó-mico de corto plazo. En particular, seobserva un cambio importante en lasexpectativas tanto de empresarios comode consumidores con respecto al futurocercano, lo cual repercute positivamenteen los niveles de venta, producción yempleo.8 De la misma manera, en com-paración con los últimos años, las condi-ciones económicas, sociales y políticaspara la inversión han mejorando de unamanera ostensible. Podrían señalarse, elrepunte del crédito y de las importacio-nes,9 variables consideradas claves en elcrecimiento de sectores como construc-ción, industria y comercio, y la políticade seguridad democrática, que viene ge-nerando confianza y optimismo en losempresarios.10

En materia de comercio internacional, semantiene el dinamismo de las exporta-ciones totales del país con un crecimien-to de 7,7% en los primeros siete mesesdel año. Para destacar, la recuperación delas exportaciones no tradicionales, encomparación con lo que se observó aprincipios del año como resultado prin-cipalmente de la crisis del mercado vene-zolano en el 2002 (las exportaciones

totales a este país cayeron 54% en los 7primeros meses) y la caída de las ventashacia el mercado ecuatoriano. En efecto,las exportaciones no tradicionales regis-traron una disminución de solamente 1%en el período enero-julio de 2003, enrelación con igual período de 2002, muyinferior a la caída que se observó en elprimer trimestre (6,7%). De todas mane-ras, el importante repunte que muestranlas exportaciones no tradicionales al mer-cado de los Estados Unidos desde media-dos del año anterior y el buen nivel de latasa de cambio durante gran parte de esteaño, vienen impulsando la mejoría de lasexportaciones menores (Gráfico 2).

Finalmente, en materia laboral los resul-tados son alentadores al comparar la evo-lución de las cifras de empleo en locorrido del año en comparación con losúltimos años (Gráfico 1). La tasa dedesempleo en agosto se situó en 14,8% yel coeficiente de ocupación se acercó al53%. Aunque todavía es temprano paravalorar los efectos de la reciente reformalaboral, la mayor flexibilidad laboral adop-tada en la nueva reforma se convierte enun determinante importante para la ge-neración de empleo.

8 Las utilidades de las empresas inscritas en bolsa aumentaron 65,2% en el primer semestre del año y las ventasde las empresas del sector real crecieron más de 14% en el mismo período (Dinero, No. 188, 2003, p. 44)

9 En el período enero-julio de 2003, las importaciones de bienes de capital crecieron 20,5% anual con respectoal mismo período del año anterior, destacándose el crecimiento de las importaciones de bienes intermediosy de capital para la industria, con tasas de 6,7% y 165%, respectivamente. Estas importaciones fueron las demayor contribución al crecimiento de las importaciones totales y las de mayor recuperación en los últimos dosmeses (Anif, 2003; http://www.anif.org/images/dynamic/articles/909/oct9.pdf. Acceso octubre 10 de2003).

10 La industria, el comercio y la confianza de los hogares mantienen signos de recuperación sostenida duranteeste año, según se desprende de los resultados de la Encuesta de Opinión Empresarial de Fedesarrollo publicadosen el mes de septiembre. Para ampliar detalles al respecto, véase: Fedesarrollo (2003). Tendencia Económica,Informe Mensual No. 18, septiembre.


Gráfico 2ITCR vs Tasa de Crecimiento de las Exportaciones No Tradicionales

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ITCR_IPP(T) Exportaciones No Tradicionales

Fuente: Banco de la República

No obstante, la situación laboral del paíscontinua siendo critica, en vista de quelas actuales tasas de desempleo son toda-vía altas, además de la baja calidad de unaparte importante del empleo y la granmagnitud de la informalidad. Sin em-bargo, no cabe duda de que losindicadores del mercado laboral tiendena mejorar, de continuar evolucionadofavorablemente no sólo el ritmo de acti-vidad económica en el segundo semestrede 2003, sino también las condicioneseconómicas, sociales y políticas para lainversión. De todas maneras, una condi-ción para la reducción significativa de losniveles de desocupación en el país impli-ca sostener tasas de crecimiento del PIBpor encima del 4% en los próximos años.

II. Las preocupaciones en el 2003

A nivel general, pueden destacarse dostemas que concentran la preocupación

de las autoridades económicas en esteaño y que pueden constituirse enlimitantes del crecimiento económico decorto y mediano plazo, son ellos: (i) lasdificultades generadas por la delicadasituación de las finanzas públicas y elcrecimiento explosivo de la deuda públi-ca, que ha llevado a modificar sistemática-mente las metas fiscales suscritas en losacuerdos con el FMI (Cuadro 2); (ii) elincumplimiento de la meta de inflaciónen este año, que probablemente frene lapostura contracíclica que hasta ahora hatenido la política monetaria.

A. La delicada situación fiscal

Con respecto a la problemática fiscal, elfuerte desequilibrio que enfrentan lasfinanzas públicas colombianas no es másque la continuación de la vena rota queheredó este gobierno como consecuenciadel enorme déficit fiscal principalmentedesde mediados de los noventa. El creci-

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miento del gasto público en la década delos noventa como resultado, entre otrosfactores, de la constitución de 1991 y lasmalas reformas tributarias implementadasen la última década, que han limitado los

ingresos del Estado,11 representan lascausas estructurales del problema fiscal ypueden comprometer seriamente el des-empeño económico colombiano de lospróximos años.

11 Los datos al respecto son concluyentes. En el período 1990-2002 se aprobaron alrededor de 8 reformastributarias, que elevaron el peso de los tributos en el PIB del 8% al 15%. Mientras el gasto público pasó de13,4% del PIB en 1990 a casi el 20% del PIB en el año 2000.

12 En general, la deuda neta es la deuda bruta descontando todas aquellas deudas en manos del mismo sectorpúblico, como por ejemplo, las deudas que tiene el gobierno nacional central (GNC) con el sector públicono financiero (SPNF) y las que tienen algunas entidades con el GNC (por ejemplo el Metro de Medellín, algunaselectrificadoras y entidades territoriales) entre otras. La deuda bruta es la suma de todas las deudas de las entidadesno financieras que componen el sector público colombiano (GNC, municipios, departamentos, entidadesdescentralizadas de todos los niveles, de las empresas públicas de todos los niveles y de los establecimientospúblicos de todos los niveles). Al respecto véase: CONFIS (2002). La deuda pública colombiana: definiciones,estadísticas y sostenibilidad. Documento asesores 2/2002, marzo 7, p. 2 y 3.

2000 2001e 2002pr

Acuerdo con el FMI 1999 -3,5 -2,4 1,3

Revisión 2000 -3,7

Revisión 2001 -3,3

Revisión 2002 -2,6

2a. Revisión 2002 -4,1

Observado -3,3 -3,2 -3,6

*Para el 2002 la cifra observada corresponde a la proyección.Fuente: ANIF - Acuerdo Extendido del Gobierno Colombiano con el Fondo MonetarioInternacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Cuadro 2Metas fiscales en el acuerdo con el FMI

Esta situación ha llevado a este gobiernoa emprender rápidamente una serie deacciones en materia de gasto (como elreferendo) y de reformas económicas einstitucionales (pensional, tributaria, la-boral y del Estado) tendientes a lograr laestabilidad presupuestal de mediano ylargo plazo. La justificación de este con-junto de reformas se encuentra en la

necesidad apremiante que tiene el go-bierno de frenar el carácter explosivo de ladeuda pública. Como se observa en elGráfico 3, de no llevarse a cabo estepaquete de reformas, la deuda públicaneta12 colombiana en el 2010 podríaascender a 87,1% del PIB, casi el doblede su participación en el 2002 (49,6%del PIB). El éxito de las reformas podría


estabilizar la deuda neta del sector públi-co en niveles del 50% del PIB, lo quepodría ser sostenible para una economíacomo la colombiana. En este orden deideas, con el referendo y las reformastributaria, del Estado y pensional, elgobierno busca mejorar su capacidadpresupuestal en los próximos años. En

particular, los “ingresos adicionales” pa-sarían del 1,7% del PIB en el 2003 al5,6% del PIB en el 2010 (Gráfico 4). Sinembargo, con el fracaso del referendoestos ingresos se reducirían, dado que elGobierno dejará de percibir un pocomenos del 1% del PIB en los próximosaños.

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Fuente: CONFIS

El propósito de estas reformas es reducir eldéficit fiscal, convirtiéndose este hecho enuna buena señal para los mercados finan-cieros internacionales que posibilitaría elacceso a fuentes de financiamiento y, depaso, cumplir las metas acordadas con elFMI. No obstante, sus probables efectosnegativos dependerán de la calidad y ca-racterísticas del proceso de ajuste.

En lo que tiene que ver con la reformadel Estado, a pesar de ser una de las

medidas más importantes por sus efec-tos positivos en el crecimiento económi-co de largo plazo, su impacto negativoprincipal se asocia con el despido deempleados públicos. Según el plan dereestructuración de entidades, son 312las instituciones que están incluidas eneste proceso. A junio de este año, el plande supresión de cargos había afectado a41 entidades del gobierno para un totalde 13.413 puestos de trabajo elimina-dos.13

13 Portafolio; 30 de junio de 2003, p. 7.

Gráfico 3Proyecciones de la Deuda Pública Neta

13

Gráfico 4Aportes de las reformas

(% PIB)

0.3 0.5 0.7 1.0 1.3 1.62.0

0.91.2

1.71.9

1.92.0

2.02.0

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Fuente: CONFIS

Con respecto a la reforma tributaria,todo indica que quedó a medias (como lamayoría de las reformas impulsadas enlos noventa) si consideramos el paquetede medidas que será presentado al con-greso a finales de este año, que posible-mente significará mayores cargastributarias para los colombianos y tendráefectos negativos sobre la economía, porlo menos en el corto plazo. De hecho, lareforma aprobada a finales del año ante-rior fue una solución parcial a un proble-ma de fondo, además de que mantuvo y,en algunos casos, aumentó los problemasestructurales de nuestro régimen impo-sitivo: altas tasas nominales detributación, múltiples tarifas de IVA yplagado de una cantidad de exenciones,deducciones y descuentos cuyos benefi-cios parecen haber sido bastante limita-dos en relación con su costo fiscal.

Referendo

Ref. Estado

Tributaria

Pensional

A propósito del referendo que fue votadoel 25 de octubre pasado, algunas de laspreocupaciones que se derivan de su fra-caso están relacionadas con los probablesefectos negativos que traería para el futu-ro de la economía. Como se sabe, elgobierno estimaba que su aprobación setraduciría en un ahorro total de 0,7% delPIB en el 2003 y de 1,3% del PIB en el2004. Para el presupuesto general de laNación, este ahorro ascendía a $738.000millones y $599.000 millones, respecti-vamente.

Los impactos iniciales del fracaso de laconsulta popular no han sido aprecia-bles. De hecho, el precio del dólar y losspreads de la deuda soberana han perma-necido relativamente estables. Las pre-dicciones catastróficas que se hicieron desu eventual fracaso no se han cumplido,


debido, ente otras razones, a que el go-bierno disponía de instrumentos y mar-gen de maniobra para hacerle frente.

En este sentido, anunció un conjunto demedidas que abarcan desde una nuevareforma tributaria, eliminación de algu-nos beneficios pensionales y congelaciónde ciertos gastos de funcionamiento, hastala posibilidad de renegociar la deuda pú-blica y utilizar parte de las reservas inter-nacionales para reducir su monto. El fra-caso del referendo puede transformarse enuna buena oportunidad para impulsaruna serie de reformas (por ejemplo,tributaria) en la dirección adecuada, quecontribuya a recuperar las tasas de creci-miento de largo plazo de la economíacolombiana. Cabe señalar que algunas delas propuestas anunciadas deben tomarsecon cautela (en particular, el prepago dedeuda con reservas internacionales), pues-to que pueden ser inconvenientes para laestabilidad externa de la economía.

Finalmente, en cuanto al tema puntualdel presupuesto para el 2004, la situa-ción de las finanzas públicas sigue siendodramática, a juzgar por la forma como sepretende financiar los $77,6 billones degasto que tiene planeado ejecutar el go-bierno.14 Se estima que el gobierno ten-drá que colocar cerca de $27 billones depesos en deuda (35% de los ingresosesperados para el próximo año), puesto

que los ingresos tributarios solamentecubrirían el 50% y los ingresos de lasentidades y empresas públicas 13%.15 Elfaltante de recursos seguramente será elresultado de otras medidas tributarias oel recorte de inversiones del Plan Nacio-nal de Desarrollo.

B. El incumplimiento de la meta deinflación

La devaluación registrada en el 2002(cercana al 25%) y en el primer semestrede este año (17,4% a junio), la inflaciónde alimentos, algunos choques transito-rios originados en parte por la reforma alIVA, la actualización en el precio de loscombustibles, las mayores tarifas de losservicios públicos y probablemente lasmayores expectativas de inflación,16 hansido las principales causas que han des-viado la inflación observada de la metapresupuestada por las autoridades eco-nómicas, especialmente desde noviem-bre de 2002. En este sentido, la inflaciónpromedio observada en los nueve prime-ros meses de este año (7,4%) ha estadomuy por encima del valor medio de lospronósticos del Banco de la República(5,5%).

Como se sabe, las autoridades monetariasrespondieron aumentando en un puntoporcentual las tasas de interés de inter-vención en dos oportunidades (17 de

14 En relación con la distribución de este gasto, el servicio de la deuda, tanto externa como interna, absorbe cercadel 39% del total del presupuesto, los gastos de funcionamiento y transferencias, un 52%, y la inversión socialel 9%. Con respecto a la distribución del gasto del gobierno central en el 2002, el 86% se distribuyeron dela siguiente manera: pensiones 22%, gasto militar 17%, intereses 20%, transferencias territoriales 27%. Parainversión sólo se dedicó el 5% (El Colombiano, 24 de agosto de 2003, p. 2b).

15 El Colombiano, 24 de agosto de 2003, p. 2b

16 Véase: Informe sobre inflación junio de 2003, p. 13.

15

enero y 28 de abril del presente año).17

Estas alzas parecen haber logrado reducirla inflación de 7,9% en abril a 7,1% enoctubre.18 Así mismo, pudieron contri-buir a quebrar la fuerte tendencia alcistaque registraba el precio del dólar en loscuatro primeros meses del año (Gráfico5). Estas fuertes presiones devaluacionis-tas, motivadas en parte por un entornointernacional adverso que se avizoraba yuna creciente incertidumbre fiscal (aso-ciada con las posibles dificultades inicia-les del referendo), fueron contrarrestadosno sólo por la política de alzas en las tasasde interés, sino también por la interven-ción en el mercado de divisas a través delmecanismo de opciones tipo call paradesacumulación de reservas internacio-nales. En efecto, como resultado de estassubastas realizadas entre febrero y abrildel presente año, el Banco de la Repúbli-ca vendió divisas por un total de US$344.5 millones.19

No obstante este panorama, y teniendoen cuenta que todavía subsisten presio-nes inflacionarias ligadas con los fuertesaumentos en el precio de la gasolina y lastarifas de los servicios públicos, todoindica que el objetivo de la política mo-netaria en el 2003, consistente en unrango de inflación entre 5% y 6%, no selogrará. En efecto, según los resultados

de la encuesta de expectativas de infla-ción realizada por el Banco de la Repú-blica en julio, sólo el 4,9% de losencuestados confiaba en el cumplimien-to de la meta inflacionaria. La tasa deinflación promedio esperada por losencuestados (intermediarios financieros,académicos, consultores y sindicatos) erade 7,1%. Esta poca confianza de losagentes en la política antiinflacionariaactual, contrasta con el porcentaje decredibilidad en la meta de inflación quetenían en julio de los últimos 3 años:53,8% en el 2002, 57,1% en el 2001 y44% en el 2000.20

Quizás, dos fenómenos podrían concen-trar las mayores preocupaciones de lasautoridades monetarias de persistir elincumplimiento de la meta inflacionaria.Uno está asociado en lo fundamental conla estrategia de aumentar las tasas deinterés de referencia y sus posibles efectosen las demás tasas de interés de cortoplazo de la economía, con un impactonegativo sobre la recuperación de la acti-vidad económica. Aunque las alzas re-cientes de las tasas de interés de interven-ción no parecen haber sido importantes,desde el punto de vista de sus efectosreales, aumentos adicionales podrían fre-nar la recuperación. Como señala el Ban-co de la República (2003), “...el incre-

17 Con el incremento de dos puntos porcentuales, estas tasas de intervención quedaron así: mínima de expansión7,25%, lombarda de expansión 11%, máxima de contracción 6,25% y lombarda de contracción 5,25%.Tomado de: Banco de la República (2003). “Las decisiones de la Junta Directiva del Banco de la Repúblicaen materia de política monetaria”. Reportes del Emisor No 50, julio, p. 2.

18 Después de abril, el IPC registra la siguiente variación: 7,73% en mayo, 7,21% en junio, 7,04% en julio,7,26 en agosto y 7,11% en septiembre. (DANE, 2003; http://www.dane.gov.co/inf_est/inf_est.htm Accesooctubre 15 de 2003)

19 Información tomada de: http://www.banrep.gov.co/opmonet/resopcionescr.xls Acceso octubre 15 de 2003.

20 Al respecto, se puede consultar: Banco de la República (2003). “Encuesta de expectativas de julio de 2003”.Reportes del Emisor No 51, agosto, p. 2.


mento en las tasas de interés de intervenciónlas mantiene en niveles reales cercanos acero y, por ello, no afecta la carga real de ladeuda de las empresas ni de las familias, asícomo tampoco la estabilidad del sector fi-nanciero”.

El segundo fenómeno tiene que ver con lapérdida de credibilidad que en la actua-lidad registra la política antiinflacionaria,de acuerdo con los resultados de la en-

cuesta de expectativas de julio. Aunqueprobablemente sea una cuestión transi-toria, en un escenario de dificultadesfiscales no cabe duda que podría acabarcon uno de los activos que ha logrado elBanco de la República: la credibilidad delos mercados. Igualmente, esto podríalimitar seriamente no sólo los resultadosanti-inflacionarios, sino también com-prometer el crecimiento económico demediano plazo.

Gráfico 5Evolución de la TRM


III. Perspectivas para el 2004

El desempeño de la economía colombianaen el 2004 dependerá, entre otros facto-res, de la evolución del problema fiscal ydel logro de las metas inflacionarias. Cabeademás preguntarse sobre la solidez de larecuperación que se viene observando.Con respecto a esta pregunta podríanplantearse, grosso modo, dos respuestas. La

primera se asocia con los cambios favora-bles que muestran algunos indicadoresmacroeconómicos y sectoriales en el últi-mo año. Estos cambios permitirían afir-mar que la recuperación de la actividadeconómica parece tener bases relativa-mente sólidas. La otra respuesta sería queel mejor comportamiento observado de laeconomía obedece, en gran parte, a uncambio transitorio en las expectativas en

17

los agentes derivado de la primera parte deuna nueva administración.21

De cualquier forma, es bastante claro quela economía colombiana requiere urgen-temente recuperar su senda de crecimien-to de largo plazo (4,5-5% anual entre1950 y 1995). Este ritmo de crecimientopodría situar las tasas de desempleo alre-dedor del 10%. Por lo pronto, parte de lasostenibilidad de este crecimiento seráposible en la medida en que se corrijanalgunos de los problemas que llevaron a laeconomía a un período de bajo crecimien-to, como el que se inició desde la segundamitad de los noventa. Recuperar ritmos

de crecimiento entre 4,5% y 5% anual noparecen probables rápidamente debido,entre otras razones, a las bajas tasas deahorro e inversión del país característicasde los últimos años. Aún más, Colombiatiene una de las tasas de ahorro más bajasde América Latina, como se observa en elGráfico 6. Esto explica que, de un lado, elproducto potencial de la economía posi-blemente sólo esté creciendo entre 3% y3,5% y, de otro lado, pequeñas recupera-ciones de las tasas de inversión o de creci-miento de la actividad económica encuen-tren rápidamente un límite en la restric-ción externa.

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1993

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1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Argentina Brasil ChileColombia México

Fuente: CEPAL

21 Ibíd., nota al pie No 7.

Gráfico 6Tasas de ahorro nacional

Algunos países de América Latina

En consecuencia, tasas de inversión o decrecimiento del producto mayores y dealguna duración, solamente son posiblessi se reciben importantes volúmenes de

ahorro externo. Como resultado, de norecuperarse en forma significativa las ta-sas de ahorro internas, la reversión de losflujos de capital generarán reducciones


severas de las tasas de crecimiento de laeconomía, amén de su gran inestabilidadasociada con la volatilidad de los flujosinternacionales de capital. El desempeñomacroeconómico colombiano recienteconstituye un ejemplo. En efecto, conuna tasa de crecimiento de la economíano superior a 3% anual, el déficit encuenta corriente ya bordea el 2-2,5% delPIB.

En estas condiciones, la recuperación delas tasas de ahorro interno debe ser unaprioridad de la política económica, espe-cialmente la del sector público. El proce-so de ajuste fiscal posibilita tanto elevar latasa de ahorro público como hacer soste-nible la deuda pública. No obstante, dela naturaleza y características de esteproceso de corrección de las finanzasgubernamentales dependerán sus efectosde corto plazo. Desafortunadamente, losanuncios del gobierno de una nueva re-forma tributaria, con la finalidad princi-pal de obtener mayores recaudos, posi-blemente tengan un impacto negativosobre el comportamiento de la economíaen el próximo año.

En cuanto a la política anti-inflacionaria,el probable incumplimiento de la metade inflación en el presente año debeconllevar necesariamente a su replantea-miento para el próximo que, según elInforme de la Junta Directiva del Bancode la República al Congreso en juliopasado, debería ser un valor puntualcomprendido entre 3,5% y 5,5%.2 2

Como posiblemente la tasa de inflaciónen el presente año será similar a la del

anterior (alrededor de 7%), incluso eltecho del rango anterior como meta deinflación no parece ser adecuado en lascondiciones actuales de la economía. Unameta de inflación entre 6% y 6,5%puede ser una meta prudente y consis-tente con el actual ritmo de crecimientode la economía. Insistir en reduccionesde la tasa de inflación de más de un puntoporcentual, en un contexto de lento cre-cimiento, puede generar pocos benefi-cios y costos apreciables.

Cabe señalar que la evolución de lascuentas públicas constituye uno de losproblemas para la política monetaria fu-tura. Con un escenario de fracaso de lasreformas (por ejemplo, el referendo), lasdificultades fiscales aumentarían, com-prometiendo las posibilidades deimplementar una política monetaria ade-cuada.

La consolidación de las expectativas posi-tivas que tienen los agentes en el nuevogobierno posibilitará un mayor creci-miento en el próximo año, puesto quedebe repercutir en un impulso impor-tante principalmente de la inversión,pero también del consumo. No obstan-te, esta consolidación dependerá de laapreciación que tengan sobre la calidadde la política económica. Adicionalmente,la recuperación de las exportaciones seráclave para impulsar el crecimiento decorto plazo. Las perspectivas de un creci-miento de Estados Unidos cercano a3,5% en 2003 y 3,8% en 2004, permi-tirán consolidar el buen momento queatraviesan las exportaciones colombianas

22 Véase: Banco de la República (2003). Informe de la Junta Directiva al Congreso de la República julio de 2003.Banco de la República, Bogota, p. 13.

19

a ese país (en el período enero-julio re-presentaron el 44% de las exportacionestotales). El Atpdea otorga preferenciasarancelaria a más de 6.000 productoscolombianos, donde se destaca el sectorde las confecciones, intensivo en em-pleo.23

Finalmente, en el Cuadro 3 se presentanlas proyecciones del “Grupo deMacroeconomía Aplicada” del Centro deInvestigaciones Económicas (CIE) y delDepartamento de Economía de la Uni-versidad de Antioquia sobre el desempe-ño de la economía colombiana en 2003y 2004.

Variables 2003 2004PIB 2,7 3,2Inflación 7,0 6,5Devaluación fin de año 3,0 6,0Tasa de interés fin de año (DTF) 7,9 8,0Tasa de cambio fin de año 2.950 3.130Déficit fiscal 3,0 2,6Desempleo Nacional 14,5 13,5

23 Según el Embajador de Colombia en los Estados Unidos Luis Alberto Moreno, acerca de la creación deempleo con los beneficios del Atpa en los primeros 10 años de vigencia, se pudieron generar alrededorde 50.000 puestos de trabajo. Con la inclusión de las confecciones en el nuevo Atpa (Atpdea), este añose habrán generado unos 70.000 empleos, cifra que podría llegar a unos 165.000 empleos en el 2006(El Colombiano; 31 de agosto de 2003, p. 2b).

Cuadro 3Proyecciones Macroeconómicas

(porcentajes)

Fuente: Grupo Macroeconomia Aplicada –CIE-

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21

La encrucijada delsistema pensional colombiano:

causas de la crisis y perspectivas de solución

- Introducción. – I. Resumen histórico. – II. El sistema actual. – III. Perspectivas desolución de la crisis del sistema pensional. – Conclusiones. –Bibliografía.

Fernando Tobón B.1

Resumen

A pesar de los avances logrados con laaprobación de la Ley 100 de 1993 y losajustes introducidos mediante la Ley 797de 2003, el déficit del sistema pensionalpersiste y su solución exige conocer lascausas que lo originan para combatirlasde inmediato. Es necesario, en este sen-tido, emprender tres acciones: i) aceptarcomo deuda pública la imprevisión alfondear el sistema para no cargarle elproblema a las nuevas generaciones; ii)conseguir el equilibrio de los regímenesespeciales, bien sea con las debidas coti-zaciones o con apoyo de impuestos gene-rales, o bien mediante el desmonte debeneficios; iii) resolver la coexistencia delos regímenes pensionales contempladosen la Ley 100.

Palabras claves: regímenes pensionales,cotización efectiva y programada, deudapensional, Ley 100 de 1993, fondo depensiones.

Abstract

In spite of the achievements of the Law100 of 1993 and the adjustmentsproduced by Law 797 of 2003, thedeficit of the retirement system persistsand resolving it demands the knowledgeof its causes. Three actions must beimplemented in order to combat suchdeficit: i) accepting the current retirementexpenditures as public debt in order toalleviate the burden to future generationswho are not responsible for the mistakesmade by present generations and thegovernment; ii) achieving equilibrium ofspecial regimes by appropriate allowancesor by general tax support, and iii) solvingthe coexistence of the retirement regimesembraced by Law 100.

Key Words: pens ional reg imes,efffective and programmed quotation,pensional debt, Ley 100 de 1993,pensional fund.

1 Profesor Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Antioquia.


Introducción

El reconocimiento actual de las mesadaspensionales, esencialmente las que atien-de la Nación y aquellas entidades en lasque están comprometidas las finanzaspúblicas,2 está llegando a un puntoexplosivo por el consumo de recursosdel Presupuesto Nacional. En el Presu-puesto de 2004 el Gobierno Nacionalproyectó una partida para pensionesigual a $7,611 billones, con un creci-miento de 25,5% con respecto al añoanterior (en 2003 fue de $6,063 billo-nes). Para dimensionar el problema bas-ta decir que la estimación representacasi el 10% del Presupuesto total some-tido a consideración del Congreso de laRepública, equivale al 53,7% del Siste-ma General de Participaciones –SGP–(transferencias de la Nación a las entida-des territoriales para atender educación,salud, saneamiento básico y otras nece-sidades fundamentales de las comuni-dades más pobres) y es superior en un4,4% a los recursos previstos para laeducación oficial en 2003. El problemaes demasiado grave de por sí y sus causasson evidentes.

Este artículo consta de cuatro partes,además de esta introducción. En la pri-

mera sección se realiza un recuento histó-rico de la evolución del problemapensional en Colombia. La segunda pre-senta las características del sistema ac-tual. En la tercera se analizan las perspec-tivas de solución de la crisis en que seencuentra el sistema pensional. Final-mente, se sintetizan las principales con-clusiones.

I. Resumen histórico

El sistema pensional colombiano es muyjoven si se entiende por tal, como loindica la Ley 100 de 1993, tanto elconjunto de instituciones que participanen su desarrollo, como la suma de losrecursos necesarios para garantizarle atodos los habitantes del territorio nacio-nal las prestaciones económicas cuandosobrevenga una contingencia causada porinvalidez, vejez o muerte.

Con anterioridad a la vigencia de la cita-da norma, el derecho a la protecciónpensional sólo la tenían, en lo fundamen-tal, los asalariados del sector público y losdel sector privado afiliados al ISS por lasempresas localizadas en los centros urba-nos importantes,3 con el agravante deque esta situación, la que acontecía porejemplo en los años ochenta, se debe

2 La crisis pensional generalmente se refiere al impacto negativo sobre las finanzas públicas, omitiendo su efectoen las finanzas privadas por falta de estudios y dispersión de pagos; sin embargo, el costo laboral en empresasde ese sector y aún estatales que no reciben transferencias del Presupuesto Nacional para atender su pago, esbastante considerable como consecuencia de las convenciones colectivas de trabajo (mírese la situación del ISScomo patrono, Avianca y ECOPETROL para citar sólo tres casos). Otro problema severo es el que tiene quever con el caso de trabajadores de empresas privadas localizadas en zonas donde no operaba el ISS.

3 La norma de creación del ISS excluía la afiliación de patronos, trabajadores independientes y cuenta-propia.En la práctica, también, el servicio doméstico y su operación se limitó a las capitales de departamentos. Conposterioridad (pero bastantes años después), el Congreso de la República aprobó la afiliación de losindependientes, del servicio doméstico (con un ingreso base de cotización igual a 0,5 del salario mínimo legal)y permitió la incorporación de los miembros de las comunidades religiosas.

23

entender como favorable en cuanto alaumento de cobertura, puesto que hasta1967 la responsabilidad pensional co-rrespondía directamente al patrono. Enefecto, en un principio, entre las presta-ciones sociales derivadas de la relaciónlaboral se encontraba, con cargo alempleador, el derecho a la jubilación quese obtenía con 50 años de edad y 20 añosde servicio a la misma empresa; la cargaeconómica sólo se asignaba a los enteseconómicos que tuviesen un determina-do patrimonio líquido ($800.000 en losaños cincuenta), lo que se traducía enuna bajísima tasa (por no llamarla ridícu-la) de cobertura pensional, debido alpoco número de patronos que reunían elcapital requerido y a la enorme evasión delos que, cumpliendo la exigencia de laLey, ocultaban patrimonio para desco-nocerle el beneficio a sus trabajadores.

Para el sector oficial, con la creación de laCaja Nacional de Previsión –CAJANAL—en 1946, el Gobierno Nacional unificóen una sola entidad el reconocimiento ypago de las pensiones de los servidoresdel nivel central, eliminando la obliga-ción que tenía, en esta materia, cada unade las unidades administrativas que ope-raban bajo su control; sin embargo, lasentidades territoriales, con los estableci-mientos públicos y demás entes estatalesdel orden territorial, permanecieron conla responsabilidad individual comoempleadores hasta 1993 cuando la Ley100 condiciona la continuidad del reco-nocimiento de las jubilaciones, para losvinculados con anterioridad a la entradaen vigencia del sistema contemplado enesta Ley, a la creación de un fondo públi-co territorial de pensiones con la debidademostración de su solvencia económica.

Sobre la administración del sistemapensional del sector público mereceresaltarse lo siguiente:

1. La multiplicidad de entidades queatendían su pago. En 1993 su nú-mero superaba el millar.

2. La falta de provisiones (o reservas)para atender la obligación. El sectoroficial siempre entendió el pago depensiones como un gasto ordinariode la respectiva vigencia fiscal.

3. Además de las negociaciones colec-tivas, en la práctica muchas de lasentidades oficiales, responsables delreconocimiento de pensiones, lohacían bajo un régimen especial.Existían diferencias en los requisitosy beneficios exigidos por la Nación ylas entidades territoriales; y entre lossectores, ni se diga: educadores, fe-rrocarriles, puertos, fuerzas milita-res, parlamentarios, etc.

En cuanto al sector privado, el caos per-maneció hasta 1967 cuando el Congresoaprobó sumarle al ISS, que sólo atendíasalud en el campo de enfermedad generaly maternidad, los riesgos económicos deinvalidez, vejez y muerte (IVM) juntocon los accidentes de trabajo y las enfer-medades profesionales (ATEP). La asun-ción por parte del Instituto se constituyóen el primer intento de organización delsistema pensional. Entre las principalescaracterísticas de la norma sobresalían lassiguientes:

1. Sustrajo del empleador la obliga-ción de pensionar directamente altrabajador; en sustitución, debíaconstituir una reserva en el ISS paraque esta entidad pudiera cumplir


con ese propósito; la reserva se for-maría con aportes o cotizacionesequivalentes a un porcentaje del sa-lario del trabajador.

2. La sustracción trajo, como ventajapara el trabajador, la posibilidad deacumular tiempos de cotización condistintos empleadores eliminando,entonces, la condición aterradorasegún la cual el beneficio de la pen-sión sólo se conseguía con la fideli-dad de servicio a un único patronoque reuniese un mínimo de capital ynúmero de asalariados.

3. Elevó la edad de pensión a 55 o 60años (género femenino o masculino,respectivamente) y estableció comorequisito simultáneo, para solicitarel beneficio, la cotización mínimade 500 semanas (diez años escasos);el requisito tan bajo de tiempo labo-rado se fundamentaba en el concep-to de expectativa pensional que re-gulaba la norma laboral.

4. Fijó el valor de la pensión mínima enel 45% del promedio de los salariosde cotización de los dos últimosaños. Este porcentaje se podía incre-mentar hasta el 90% dependiendode las semanas cotizadas adicionalesa la base de las primeras quinientasy a la carga familiar del pensionado.

5. Exigió que los trabajadores con me-nos de diez años de servicio a la

empresa y la nueva fuerza laboral,del sector privado, obligatoriamen-te se afiliasen al Seguro Social;4 ladisposición era aplicable a todos losempleadores con cualquier númerode trabajadores, localizados en lasciudades donde operara el Instituto.

6. Se adoptó para el ISS el sistema dereparto simple con capitalización deexcedentes, lo que significaba que secubrían las pensiones con los recur-sos existentes en tesorería y si, even-tualmente, resultaba un exceso deliquidez, se ahorraba.

Lamentablemente, para la tremenda res-ponsabilidad financiera que se asignaba alInstituto, la tasa de cotización que seestableció fue ridícula: 6% de los salarios,con la ingenuidad adicional, por parte delCongreso, de creer que el Gobierno Na-cional tendría que asumir la cuarta partedel aporte (1,5%) con cargo al Presupues-to Nacional. Es posible que, en su mo-mento, el loby de los empresarios estuvodirigido a impedir un alto costo de lanómina (¡alto costo cuando precisamentese eliminaba la prestación social más cos-tosa!) y a que, como compensación por lareforma laboral, el Gobierno respondieracon una parte de las necesidades del fondopensional. Como es obvio, el Estado nopudo contribuir con semejante subsidio alas empresas privadas y nunca realizó suaporte tripartita.5 Finalmente, el Seguroinicia con una cotización del 4,5% del

4 Con diez o más años de servicio, la responsabilidad continuaba en cabeza de la empresa. Igualmente, losbeneficios convencionales de edad anticipada, mayor porcentaje de liquidación y factores especiales del ingresobase de liquidación de la pensión.

5 Paradójicamente, el subsidio dejado de aportar en las condiciones de Ley (al estudiar la crisis económica actualdel Instituto , los sindicatos tasan la deuda con el ISS en unos $14 billones), sumado a la imprevisión y a losrezagos en la actualización de las cotizaciones, ha llevado al Gobierno actual a empezar a programar los pagospara saldar el déficit del ISS y “honrar las deudas”.

25

salario del cual las dos terceras partes (3%)lo aportó la empresa y el tercio restante eltrabajador. Conscientes de la debilidaddel Fondo, los parlamentarios previeronen la Ley ajustes quinquenales del 3%

hasta llegar a una tasa del 22% en lascotizaciones. Sin embargo, el único ajus-te, con timidez, se efectuó en 1984, 17años después, pasando el aporte del 4,5 al6,5% (Gráfico 1).

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Efectiva P r o g r a m a d a

Gráfico 1Cotización efectiva y programada – ISS

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2000). Elementos para el debatesobre una nueva reforma pensional en Colombia.

y carente de reservas y el privado con bajacobertura, desfinanciado y con ampliosbeneficios, el Congreso aprueba la Ley100 en 1993 para intentar corregir lasfallas anteriores, a la vez que desarrollar losprincipios contenidos en la ConstituciónNacional en materia de seguridad social.

Con la aprobación de la Ley 100 de 1993se lograron grandes avances en la finan-ciación y administración, así como en laconcepción del sistema pensional: elevala cotización al 13,5%; separa la vejez delos riesgos de invalidez y muerte porcausas distintas a la laboral; aumenta eltiempo de cotización para tener derechoa la pensión mínima en el ISS fijándoloen 1.000 semanas; unifica las condicio-nes exigidas a los empleados de los secto-res público y privado; extiende la afilia-ción a todos los habitantes del territorio

Posteriormente otras cargas financieras sefueron colgando de las menguadas finan-zas del ISS a lo largo de los años hasta laaprobación de la Ley 100 de 1993, deci-siones que han acrecentado el déficit de laentidad: la participación del servicio do-méstico cotizando sobre la base de mediosalario mínimo; ajuste de las pensioneshasta llevarlas a igualar el salario mínimo;el pago de la mesada catorce a los pensio-nados y la consideración, errada, de algu-nas profesiones como de alto riesgo, cons-tituyen algunos ejemplos sobresalientesde las causas de la crisis por la financiaciónde las decisiones adoptadas.

II. El sistema actual

Con un panorama tan sombrío comoresultado de un modelo público disperso


nacional, entre muchos otros aspectosregulados en la norma citada.

No obstante, la exclusión de las fuerzasarmadas, el magisterio y ECOPETROL yel mantenimiento de privilegios especia-les, además de la coexistencia de dos regí-menes6 opuestos en su metodología y en laforma de otorgar los beneficios (el porcen-taje de pensión en el ISS, alcanzada laedad, depende únicamente de las semanascotizadas; en el ahorro individual, en cam-bio, la pensión estará en función de dosvariables: el capital acumulado y la espe-ranza de vida del ahorrador y sus sustitu-tos; vr.gr. afiliado de 60 años con cónyugede 30 lo cual incide en el valor de lamesada por la sobrevivencia del futurobeneficiario), aunado a la lenta aplicaciónde la Ley (conservaban el sistema anterior,en virtud de la transición, las personas con35 ó 40 años según fuesen del génerofemenino o masculino respectivamente, ohubiesen cotizado durante 15 años) y almantenimiento de prerrogativas en el ré-gimen de Prima Media (pensión mínimay la posibilidad de traslado del afiliado deun fondo privado al ISS al momento desolicitar la pensión si con el ahorro indivi-dual el monto de la pensión es inferior alque hubiese obtenido en el Instituto, parano citar sino dos casos), obligó al Gobier-no del Presidente Uribe a presentar unajuste en las condicionales pensionalespara tratar de aliviar el déficit pensional,estimado por Planeación Nacional en192,3% del PIB, donde la deuda del ISSse calcula en unos $128 billones en valorpresente del año 2000 y un horizontehasta el año 2050 (Cuadro 1).

Por medio de la Ley 797 de 2002 semodificaron algunos artículos de la Ley100, casi todos con la intención deintentar aliviar las finanzas del ISS. En-tre las medidas más sobresalientes de lareforma pensional se pueden citar lassiguientes:

1. Elimina, de la transición, la pensiónmínima en el ISS con 500 semanasde cotización.

2. Reduce el techo de la pensión en elISS: 90% en la transición inicial al80% a partir de 2005.

3. Aumenta gradualmente las semanasde cotización para obtener la pen-sión mínima en el ISS al pasar de1.000 semanas en 2003 (19,2 años)a 1.300 en 2015 (25 años).

4. Reduce al 1,5% el incremento de lapensión en el ISS por fidelidad oantigüedad por cada 50 semanascotizadas a partir del 2005 (estaba,por cada 50 semanas, en 2% por lasprimeras doscientas y 3% por lassiguientes doscientas).

5. Castiga o reduce (a partir de 2004)el porcentaje del ingreso de liquida-ción con medio punto por cada sala-rio mínimo de pensión en el ISS,respetando un piso del 55,5% ó70,5% según la fidelidad o antigüe-dad en el sistema.

6. Elimina la cotización sobre mediosalario mínimo para el servicio do-méstico, arrastrando la base al siste-ma de salud y riesgos profesionales.

6 La Ley 100 mantuvo la presencia del ISS (denominó su régimen Prima Media con Prestación Definida) y creóel régimen de Ahorro Individual administrado por fondos privados.

27

7. Aumenta el porcentaje de cotiza-ción de 13,5% en el 2003 al 15,5%en el 2006. Incrementa el aporteadicional de los cotizantes quedevenguen 16 ó más salarios míni-mos con destino al Fondo de Solida-ridad Pensional.

8. Reduce el porcentaje de administra-ción y seguro de invalidez y muertepor riesgo común al 3%, a la vez queendurece los requisitos para obtenerla pensión de invalidez o sobrevi-vientes.

9. Condiciona la permanencia en elISS, antes de obtener la pensión devejez, fijando un tiempo mínimo dediez años.

10. Permite el traslado de reservas deInvalidez a Vejez, en el ISS.

11. Obliga a la constitución del Fondode Pensión mínima en el Régimende Ahorro Individual del cual sepagará, en primera instancia, la pen-sión mínima de los afiliados a esterégimen. Los recursos requeridosprovienen de medio punto de lareducción del porcentaje de los gas-tos de administración y los segurosde invalidez y muerte más el puntoadicional de cotización de los afilia-dos en 2004.

12. Exige la afiliación al ISS de los servi-dores públicos de carrera por untiempo no inferior a tres años.

Sin embargo, a pesar de la inyección derecursos por mayor cotización y reduc-ción de pagos como consecuencia de ladisminución de beneficios, en el régimenadministrado por el ISS quedan rezagos

del déficit fiscal de la Nación no sólo porla pérdida creciente de afiliados que creenencontrar mayor seguridad y mejoresbeneficios en los fondos privados, sinopor otras causas como:

1. La inversión de reservas del Institutoque debe hacerse en TES.

2. La menor edad de las mujeres paraacceder a la pensión de vejez.

3. Permitir, en una especie de amnis-tía, el regreso de los afiliados delahorro individual para pensionarsecon el régimen anterior del ISS.

4. El cese de la obligación de cotizarcuando se cumplen los requisitosmínimos para obtener la pensión(edad y semanas cotizadas).

5. Otorgamiento de 14 mesadas poraño, equivalentes a 17% adicional alporcentaje inicial de la pensión.

6. La concesión de la pensión según lassemanas cotizadas, independiente-mente de las condiciones particula-res del beneficiario (afiliado de 60años con cónyuge de 30).

7. La contabilización de semanas coti-zadas aunque no se hubiese produ-cido la afiliación por omisión delpatrono.

Complementan el déficit de las finanzaspúblicas, situaciones como:

1. Los maestros oficiales cuyas condi-ciones serán resueltas por ley inde-pendiente.

2. Las Fuerzas Armadas porque exigentasas de cotización elevadas dadas lascaracterísticas del oficio.


3. Los servidores públicos que conti-núan con 55 años hasta 2014 y

mejora el porcentaje del ingreso basede liquidación, además del pago de14 mesadas al año.

Cuadro 1Total deuda pensional (DNP) – 2050

(Valor actuarial año 2000)

Concepto $Billones % PIB % DeudaISS 127,6 61,4 31,9Bonos “A” 35,6 17,1 8,9Cajas Públicas 115,6 55,5 28,9Magisterio 40,4 19,5 10,1FF.AA. 80,8 38,8 20,2TOTAL 400,0 192,3 100,0

Causada (Pensionados ysobrevivientes)

260 130 65

Futura (Disminuible) 140 70 35

OBLIGACIÓN DE PAGO

III. Perspectivas de solución de lacrisis del sistema pensional

Vistas así las cosas en materia pensional,donde su crisis actual es multifacética(entramos con timidez y en forma parcialapenas en 1967; antes primaba la líricajurídica sobre la conciencia económica;la imprevisión y la falta de decisión opor-tuna impidió la constitución de los fon-dos necesarios para atender el pago de laobligación futura derivada de los benefi-cios contemplados), el Gobierno Nacio-nal debería liderar de inmediato las refor-mas necesarias para resolver la encrucija-da. Para adelantar su trabajo tendrá quereconocer las causas y proponer la solu-ción para cada debilidad.

1. El costo de la imprevisión pasada yla falta de decisión para hacer viableel sistema hay que sumarlo a ladeuda pública y, como tal, pagarlocon ingresos corrientes o con recur-sos del crédito.

Las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, apesar de los intentos para conjurar eldéficit, se quedaron cortas. Sin embargo,la reducción en el monto de la pensiónasociada con el incremento en el númerode las semanas cotizadas para alcanzar latasa mínima o máxima de reemplazo (apartir de 2005 se endurecen gradual-mente los requisitos de fidelidad paralograr la pensión hasta llegar al 2015cuando, para obtener el porcentaje máxi-mo, se necesitan 35 años de cotización)

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2000).Elementos para el debate sobre una nueva reforma pensional en Colombia.

29

no pueden seguirse profundizando por-que gran parte de la solución de la crisisrecaería sobre los jóvenes que nada tuvie-ron que ver en el paseo.

El pago por parte del Ministerio de Ha-cienda de las obligaciones contraídas porel ISS con sus cotizantes que se trasladena los fondos privados (redención de bonostipo “A”), así como la asunción de parte depasivo pensional de las universidades te-rritoriales, ilustran, al igual que la creacióndel Fondo de Pensiones Territoriales(FONPET), las medidas que con urgen-cia ha venido adoptando el país, en lugarde estar cargando la responsabilidad a lasnuevas generaciones.

2. Los beneficios pensionales de diver-sos grupos de la población y dedistintos sectores tienen que ser equi-librados financieramente de inme-diato para no seguir acumulando eldéficit.

Pensión mínima, aún en el Ahorro Indivi-dual; pensión del género femenino en elrégimen de Prima Media (ISS) y de losservidores del sector público (incluidas lasconvenciones colectivas de trabajo); magis-terio, fuerzas armadas, congresistas y otrossectores, tienen que llevarse al equilibriofinanciero. Esto se consigue con impuestosgenerales, mayores cotizaciones o disminu-ción de beneficios; las medidas necesariasdeben aplicarse con gradualidad depen-diendo de la expectativa pensional de laspersonas. Lo cierto del caso es que el asuntoexige tratamientos individuales porque esinjusto hacer creer que con un apretón enel ISS y en los fondos privados el problemaquedará solucionado.

Dos medidas recientes se han adoptadocon la intención de equilibrar, por lomenos en parte, el déficit que generanlos regímenes especiales. La primera,con la definición de las profesiones dealto riego, dejando bajo esta considera-ción sólo aquellas que, por las condicio-nes del ambiente en que se desarrollan,reducen la esperanza de vida de quiendesempeñe el oficio. Es el caso de lasactividades que usan materiales radioac-tivos y no lo es el periodismo como loestipuló la norma anterior. La segunda,al elevar la cotización del sector educa-tivo oficial a los porcentajes estipuladosen las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003,para el común de los afiliados al sistema.El Fondo del Magisterio distribuirá losrecursos entre los eventos de salud ypensiones.7

3. Debe ser resuelta la dualidad deregímenes pensionales contempla-da en la Ley 100 de 1993.

La discusión, en su momento, de losalcances de la Ley 100 planteaba lasustitución paulatina del sistemapensional de prestación definidaimperante en el país por el modelo deahorro individual como había sido laexperiencia chilena. Sin embargo, enparte por temor a desmontar el ISS y poruna relativa prudencia, el Congreso de-cidió crear el sistema de ahorro indivi-dual y decidió mantener el régimen deprestación definida no sólo para el Ins-tituto, sino también para los fondos ycajas públicas que pudieron, según losrequisitos estipulados en la Ley, conti-nuar operando.

7 Decreto 2341 de 2003, reglamentario de la Ley del Plan de Desarrollo.


Como consecuencia, coexisten dos regí-menes pensionales que, buscando unmismo objeto, son antagónicos tanto ensu estructura financiera, como en el usofinal del capital acumulado para ser dis-frutado por el cotizante y en el impactoque producen en las finanzas públicascolombianas.

Mientras que en el régimen de prestacióndefinida el cotizante y sus sobrevivientessaben a ciencia cierta cuál será el montode la pensión (cumplidos los requisitos),porque en el evento de faltarles fondos elEstado completa la dote (el posible supe-rávit por exceso de semanas cotizadas fuereducido con la Ley 797 de 2003 al

permitir la suspensión de los aportescuando se satisfagan los requisitos míni-mos para pensionarse), en el de ahorroindividual la pensión depende del capi-tal acumulado por cotizaciones y rendi-mientos financieros.

El equilibrio en el régimen de primamedia con prestación definida (ISS) de-pende de un conjunto de variables: nú-mero de cotizantes por pensionado; in-greso base de cotización de los afiliados;tasa de reemplazo; tasa de rendimientode las reservas; esperanza de vida decotizantes y sobrevivientes, condicionesque, de no cumplirse, obligan al Estadoa concurrir a cubrirlo.

Fuente: Informes de Coyuntura - Superintendencia Bancaria. Boletín Mensual -Superintendencia Bancaria. Cálculos Gerencia Económica - Asofondos

Con la coexistencia de regímenes, lo queha ocurrido, en los diez años de vigenciadel sistema, es un marchitamiento pau-latino del ISS, en lugar de encontrar su

fortalecimiento a pesar de la ventaja deuna pensión fija (su monto) que ofrece elSistema. La rentabilidad de los fondosprivados (las reservas del ISS se colocan

Gráfico 2Traslado de afiliados del ISS a los fondos de pensiones

Junio de 1995 - Junio de 2003Junio de 1995-Junio de 2003

-

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

1.600.000

1.800.000

2.000.000

Jun-

95

Dic

-95

Jun-

96

Dic

-96

Jun-

97

Dic

-97

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Dic

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Dic

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00

Dic

-00

Jun-

01

Dic

-01

Jun-

02

Dic

-02

Jun-

03

Nú

mer

o d

e p

erso

nas

31

únicamente en TES), la mala imagen deadministración del Instituto y la flexibi-lidad de los fondos para ofrecer progra-mas de retiro han llevado al abandono deun importante número de afiliados delISS. Según cálculos de ASOFONDOS(con base en información de laSuperbancaria), 883.219 cotizantes ha-bían emigrado hasta junio de 1995. Esasuma ha crecido permanentemente hastallegar a 1.778.612 traslados al ahorroindividual, en junio de 2003 (Gráfico 2).

En adición a los afiliados provenientesdel ISS, los fondos han captado un pocomás de 2,5 millones de cotizantes de la

nueva fuerza laboral y recibido emplea-dos del sector público.

En mayo de 2003, los afiliados totales alsistema sumaban 10.603.530 de los cua-les el 46,6% pertenecían a los fondos, loque significa que el ahorro individual estáparticipando con casi la mitad del merca-do pensional y con una tendencia perma-nente al aumento (Gráfico 3).

Los inactivos (sin cotización reciente)representan, en los fondos privados, el52% del total de afiliados8. Es de supo-ner que en el ISS la situación es similar(Cuadro 2).

8 Por afiliado se entiende la persona que registra, por lo menos, una semana de cotización.

Gráfico 3Participación en número de afiliados

A.F.P. vs ISS

PARTICIPACIÓN EN NÚMERO DE AFILIADOSA.F.P. Vs. ISS

-

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

Dic

-94

Jun-

96

Mar

-97

Dic

-97

Sep

-98

Jun-

99

Mar

-00

Ago

-00

Nov

-00

Feb

-01

May

-01

Ago

-01

Nov

-01

Feb

-02

May

-02

Ago

-02

Nov

-02

Feb

-03

May

-03

ISS A.F.P.

Fuente: Informes de Coyuntura - Superintendencia Bancaria. Boletín Mensual – Superbancaria.Cálculos Gerencia Económica – Asofondos.

En cuanto a la actividad económica, el97% de los cotizantes se afiliaron a losfondos por medio de una relación laboral(Cuadro 3), lo que permite observar quelos independientes y cuenta-propia con-tinúan por fuera del sistema, si se asumeuna distribución análoga en el ISS. Como

consecuencia de esta distribución se tie-ne que aceptar que la tasa de coberturapensional es baja (sólo se están afiliandolos asalariados), con los inconvenientesfuturos para el Estado cuando esas perso-nas (no asalariados) no puedan laborarpor causa de la vejez o una invalidez.


Cuadro 2Fondos privados

Junio 2003

Afiliados activos Afiliados inactivos Total

2’373.019 2’592.678 4’965.697

48% 52% 100%

Fuente: Superintendencia Bancaria.

Cuadro 3Fondos privados: Afiliados según actividad económica

Junio 2003

Dependientes Independientes Total4'830.465 135.232 4'965.697

97% 3% 100%


Si se analiza el nivel de ingresos de losafiliados, se concluye que los fondos pri-vados no han encontrado dificultad paraconcentrar su acción en las personas debajos salarios. El 83% devengan hasta dossalarios mínimos legales y apenas el 2,5%supera los siete salarios mínimos (Cuadro

4). La distribución no dista mucho de loque informan a los medios de comunica-ción las directivas del ISS sobre lo queocurre en el Instituto y desmonta la creen-cia según la cual son los asalariados debuenos ingresos los que pertenecen a losfondos privados (Gráfico 4).

Cuadro 4Fondos privados: Afiliados según nivel de ingresos.

Junio 2003

Hasta 2 SM 2 a 4 SM 4 a 7 SM 7 a 10 SM Mayor 10 SM

SM TOTAL

4'139.580 506.429 188.369 65.422 65.897 4'965.69783,36% 10,2% 3,79% 1,32% 1,33% 100%

Un dato esperado, como resultado de lacapacidad de venta de los fondos priva-dos, es el de la distribución etárea de lapoblación de afiliados en esas institucio-nes. El 78% tiene menos de 40 años, lo

que indica que la gente joven (loscotizantes que con anhelo esperaría el ISSpara contribuir al pago de los pensiona-dos) están siendo captados por el régi-men de ahorro individual (Cuadro 5).


33

Gráfico 4Afiliados a los fondos de pensiones obligatorias según nivel de salario

A F I L I A D O S A L O S F O N D O S D E P E N S I O N E S O B L I G A T O R I A S S E G Ú N N I V E L D E S A L A R I O

0 %

2 0 %

4 0 %

6 0 %

8 0 %

1 0 0 %D

ic-9

4

Sep

-95

Jun-

96

Mar

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Dic

-97

Mar

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Jun-

98

Sep

-98

Dic

-98

Mar

-99

Jun-

99

Sep

-99

Dic

-99

Mar

-00

Jun-

00

Sep

-00

Dic

-00

Mar

-01

Jun-

01

Sep

-01

Dic

-01

Mar

-02

Jun-

02

Sep

-02

Dic

-02

Mar

-03

Jun-

03

< = 2 > 2 < = 4 > 4 < = 7 > 7 < = 1 0 > 1 0 < = 1 3 > 1 3 < = 1 6 > 1 6

Fuente: Informes de Coyuntura - Superintendencia Bancaria.Boletín Mensual – Superbancaria. Cálculos Gerencia Económica – Asofondos.

Cuadro 5

EDAD AFILIADOS PORCENTAJE 15-19 75.213 1,51% 20-24 729.907 14,70% 25-29 1'057.262 21,29% 30-34 1'081.823 21,79% 35-39 923.437 18,60% 40-44 633.764 12,76% 45-49 303.271 6,11% 50-54 109.096 2,20% 55-59 34.044 0,69% 60-64 8.637 0,17%

65 o Más 9.243 0,19% TOTAL 4'965.697 100,00%

Fuente: Informes de Coyuntura - Superintendencia Bancaria.Boletín Mensual -Superintendencia Bancaria. Cálculos Gerencia Económica – Asofondos

Afiliados a Fondo de Pensiones Obligatorias según edadJunio de 2003


En conclusión, la coexistencia de los dosregímenes no es viable desde el punto devista de las finanzas públicas, salvo que elEstado esté dispuesto a “tapar el hueco”permanente que genera, en esas condi-ciones, el régimen de prima media. Esterégimen, a diferencia del de ahorro indi-vidual, necesita una muy buena propor-ción entre cotizantes (ojalá jóvenes) ypensionados, lo que no se consigue dis-putando un pequeño mercado con losfondos privados; el impacto negativo enlas finanzas públicas derivado de la faltade afiliados podría compensarse con unaelevación drástica en las tasas de cotiza-ción y rendimiento de las reservas, acom-pañada de una reducción de los benefi-cios de tal magnitud que ningún cotizantepermanecería en las filas del ISS.

Conclusiones

El reconocimiento actual de las mesadaspensionales, esencialmente las que atien-

de la Nación y aquellas entidades en lasque están comprometidas las finanzaspúblicas, está llegando a un punto explo-sivo por el consumo de recursos delPresupuesto Nacional (Gráfico 5). En elPresupuesto de 2004 el Gobierno Na-cional proyectó una partida para pensio-nes igual a $7,611 billones, con uncrecimiento de 25,5% con respecto alaño anterior (en 2003 fue de $6,063billones). Para dimensionar el proble-ma basta decir que la estimación repre-senta casi el 10% del Presupuesto totalsometido a consideración del Congresode la República, equivale al 53,7% delSistema General de Participaciones –SGP (transferencias de la Nación a lasentidades territoriales para atender edu-cación, salud, saneamiento básico y otrasnecesidades fundamentales de las co-munidades más pobres) y es superior enun 4,4% a los recursos previstos para laeducación oficial en 2003.

Gráfico 5Pago de pensiones a cargo de la Nación 1990 - 2001

% del PIB

0,7 1,0 1,3 1,6 1,9 2,2 2,5 2,8

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2000). Elementos para el debate sobreuna nueva reforma pensional en Colombia. Bogotá.

35

El problema, demasiado grave de por sí,no debe sorprendernos porque las causasson evidentes:

1) Un sistema novísimo que data apenasdesde 1993. Antes, sector público y pri-vado como empleadores atendían, por sulado, un asunto que la legislación laboralincluía como parte de las prestacionessociales (sumas que el patrono está en laobligación de reconocer al trabajadorcuando le sobreviene un evento “inespe-rado”).

Lo público se atendía con CAJANAL, sicorrespondía al nivel central, o con mul-tiplicidad de cajas (una por institución),si se trataba de entidades territoriales ode establecimientos públicos, empresasindustriales y comerciales u otra formade organización jurídica del sector ofi-cial. Lo privado, por su parte, acudía alISS para lo básico (lo extralegal lo recono-ce el empleador), con el inconveniente deque su presencia sólo se hizo en losgrandes centros urbanos. Debe recordarseque la presencia del ISS en la región deUrabá ocurrió muy entrada la década de1980.

2) Un sistema plagado de imprevisióndonde primó lo lírico sobre la obligaciónde costear o fondear el programa. Gran-des beneficios pensionales sin el respaldopara atender su pago: jubilación a los 50años (año del jubileo) y 20 años deservicio, en el sector público, con unatasa de reemplazo del 75% de la sumadevengada en el último año, con el agra-vante de que los pagos anuales se conside-raban gastos ordinarios del período por-que no existían reservas pensionales; pen-

sión a los 55/60 años (mujer u hombre)en el ISS con 500 semanas cotizadas(escasos 10 años) y una tasa de reemplazoque se movía entre 45 y 90% dependien-do de las semanas cotizadas y del númerode personas a cargo del pensionado. Elconflicto financiero del ISS estriba en quecon una tasa de cotización del 4,5% (porcasi 20 años) del salario, pretendió elCongreso que el Instituto atendiera losriesgos de invalidez, vejez y muerte y,además, capitalizara excedentes.

A pesar de los avances logrados con laaprobación de la Ley 100 de 1993 y losajustes introducidos mediante la Ley 797de 2003, el déficit del sistema pensionalpersiste y su solución exige conocer lascausas que lo originan para combatirlasde inmediato. Es necesario, en este sen-tido, emprender tres acciones:

i) Aceptar como deuda pública la impre-visión al fondear el sistema para no cargar-le el problema a las nuevas generaciones.

ii) Conseguir el equilibrio de los regíme-nes especiales, bien sea con las debidascotizaciones o con apoyo de impuestosgenerales, o bien mediante el desmontede beneficios. La medida, contempladaen la Ley del Plan de Desarrollo, de elevarla cotización a 25,5% para el Fondo dePrestaciones Sociales del Magisterio des-de el segundo semestre del año en cursoy su posterior incremento en dos puntosa partir de 2006, cuando la tasa decotización era el 14% de la nómina,constituye una prueba en este sentido.

iii) Resolver la coexistencia de los regí-menes pensionales contemplados en laLey 100.


Bibliografía

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MINISTERIO de Protección Social, 2002. Exposición de motivos para proyecto de ley con miras a reformar laLey 100 de 1993, Bogotá.

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El desempeño macroeconómico colombianoen el cuatrienio Pastrana:

recesión y recuperación frágil *

- Introducción. – I. Una visión general de la década de los noventa.– II. El cuatrienio de Pastrana: 1998-2002. – Conclusiones. – Bibliografía.

Remberto Rhenals M.1

Alejandro Torres G.2

Resumen

Después de las relativamente altas tasasde crecimiento en la primera mitad de ladécada de 1990, la economía colombia-na comenzó desde 1996 un fuerte proce-so de desaceleración que culminó en unade las crisis más agudas del siglo XX. Unacaída del producto de 4,2% en 1999;aumentos, quizás, sin precedentes en lastasas de desempleo; fuertes ataquescambiarios y alzas drásticas en las tasas deinterés, configuraron un cuadro dramá-tico que empezó a ser superado desde el2000. Este artículo analiza el desempeñomacroeconómico colombiano en elcuatrienio Pastrana (1998-2002), tra-tando de identificar los principales facto-

res internos y externos que determinarondicho desempeño, así como los proba-bles efectos de las políticas económicas(cambiaria, fiscal y monetaria) adopta-das. Para este fin se utilizan como refe-rentes teóricos dos modelos macroeconó-micos de corto plazo, denominados IS-LM-DD e IS-MP-IA.

Palabras claves: Política fiscal, políticamonetaria, tipo de cambio fijo y flexible,esquema de inflación objetivo, modeloIS-LM-DD, Modelo IS-MP-IA.

Abstract

After the relatively high rates of growthin the first half of the nineties, the

* Este artículo es uno de los productos del proyecto de investigación titulado “Balance Económico del CuatrienioPastrana”, financiado por el Comité de Apoyo para la Investigación -CODI- de la Universidad de Antioquia.Los autores forman parte del Grupo de Macroeconomia Aplicada del Centro de Investigaciones Económicas–CIE- de la Universidad de Antioquia.

1 Profesor Titular, Departamento de Economía. Universidad de Antioquia. Dirección electrónica:[email protected]

2 Economista, Asistente de Investigación, –CIE– Universidad de Antioquia. Dirección electrónica:[email protected]


Colombian economy suffered a strongprocess of deceleration that ended up inone of the sharpest crises in the XXcentury. In 1999, the product felt 4.2percent increasing the unemploymentrate at levels never seen before. Greatexchange rate shocks and drasticincrements of interest rates configured adramatic frame that just in year 2000started to improve. This article analyzesthe Colombian macroeconomic policybetween 1998 and 2002, identifyingthe main internal and external factorsthat determined such policy as well as itsprobable. Two macroeconomic short termmodels are used to explain the situation,the IS-LM-DD and IS-MP-IA.

Key words: fiscal policy, monetary policy,fixed and flexible exchange rate, outlineof objective, model inflation IS-LM-DD,Model IS-MP-IA.

Introducción

Sin duda alguna, la década de 1990 fueun período de intensos cambios en mate-ria económica para los países de AméricaLatina. La implementación de una seriede reformas estructurales, enmarcadas enel denominado “Consenso de Washing-ton”, marcaron el inicio de la década,cuyos propósitos eran, entre otros, unamayor integración de los mercados loca-les a los mundiales, la modernización delas economías regionales y la recupera-ción del crecimiento económico. Sinembargo, contrario a lo esperado, el des-empeño regional en materia económicaestuvo lejos de lo esperado; el bajo ritmode crecimiento del producto, su volatili-dad y el aumento del desempleo, entreotros, se convirtieron en las característi-

cas de la economía regional de finales dela década de 1990 y principios de lasiguiente.

El desempeño colombiano no se alejó delas tendencias regionales. En la primeramitad de los noventa, el producto crecióa tasas importantes, el desempleo des-cendió y la inflación se redujo. Sin em-bargo, en la segunda mitad de la décadase presentó una desaceleración sostenidade la economía que culminó con unacaída de la actividad económica de 4,2%en 1999, cifra sin precedentes en lahistoria económica nacional de las últi-mas décadas, aumentos alarmantes en lastasas de desempleo, fuertes alzas en lastasas de interés y ataques contra el pesoque obligaron a las autoridades económi-cas a abandonar el régimen cambiariovigente. Desde entonces, aunque se re-tornó a ritmos de crecimiento positivos,éstos han sido bajos e inestables.

En la literatura existen diversas expli-caciones de este comportamiento, en-tre las cuales pueden señalarse el pro-grama de “apertura económica” inicia-do a principios de la década, la acumu-lación de desequilibrios macroeconó-micos derivados de los boom de consu-mo público y privado, así como lasburbujas en los precios de los activosocurridos en la primera parte de ladécada. En el campo externo, el menorcrecimiento de los países industrializa-dos, la disminución de los precios in-ternacionales de los productos básicosy la inestabilidad y crisis de los merca-dos financieros.

Este artículo pretende evaluar el desem-peño macroeconómico de la economíacolombiana en la segunda mitad de la

39

década, específicamente en el cuatrienioPastrana, tomando en cuenta tanto losfactores domésticos como externos quecaracterizaron dicho período, así comolas cuestiones de política económica(cambiaria, fiscal y monetaria) más rele-vantes. Se intenta, por tanto, explicar,entre otros aspectos, la fuerte recesión definales de los noventa, las alzas sostenidasde las tasas de interés y los ataques a labanda cambiaria, así como el impactoque tuvieron las respuestas de política.Con este propósito se utilizan dos mode-los macroeconómicos de corto plazo,denominados IS-LM-DD e IS-MP-IA.

El trabajo se ha dividido en cuatro partes,además de esta introducción. En la pri-mera se presenta una visión general de ladécada de 1990, reseñando brevementeel desempeño económico mundial y re-gional. En la segunda se realiza unamirada rápida de la economía colombia-na en dicha década. La tercera se concen-tra en el examen de la economía colom-biana durante el cuatrienio Pastrana. Fi-nalmente se presentan las principalesconclusiones.

I. Una visión general de la décadade los noventa

A. El contexto internacional

La década de los noventa fue un períodode balances poco alentadores en materiade crecimiento económico mundial. Dehecho, el ritmo de expansión de la econo-mía fue solamente de 2,4% anual, siendoel nivel más bajo registrado en la posgue-rra. Este menor crecimiento fue resulta-do de un modesto desempeño de lospaíses desarrollados, la fuerte caída de

Europa Oriental y el escaso crecimientode África. En cambio, en los países endesarrollo las cifras son mejores, desta-cándose los países asiáticos cuyo creci-miento fue del orden de 6,5% anual, lospaíses del Medio Oriente con un 3,3% y,finalmente, América Latina con una tasade crecimiento de 3,2% anual (CEPAL,2001).

Los bajos ritmos de crecimiento de lospaíses desarrollados se explican, en parte,por los crecientes desequilibriosmacroeconómicos durante la década. EnEstados Unidos, el persistente déficitcomercial y la disminución en sus nivelesde ahorro domésticos afectaron su des-empeño económico. Igualmente, en Ja-pón, la drástica disminución de la tasa deinversión privada, derivada de la crisisfinanciera, impulsó un aumento del des-empleo que obligó al sector público aasumir la responsabilidad de mantener lademanda en niveles razonables, lo que setradujo en un importante déficit fiscal.Con respecto a los países europeos, loscompromisos en materia fiscal einflacionaria establecidos para los paísesde la Unión y para aquellos candidatos aingresar a la zona común impulsaron eldesempleo y la desaceleración de la eco-nomía en gran parte de esta década.

En el ámbito regional, la década de losnoventa se destacó por las grandes trans-formaciones económicas y sociales, frutode la necesidad de integrar los mercadoslocales al mercado mundial. La liberali-zación de los mercados de bienes y servi-cios, así como el mercado financiero,fueron una constante en la mayoría de lospaíses, lo que se tradujo, en principio, enun aumento de los ritmos de exportación


y en una mayor diversificación, aunque afinales de la década, debido a ladesaceleración mundial, el precio de lasexportaciones latinoamericanas experimen-tó una fuerte disminución, el valor totalexportado de la región se estancó y au-mentó el déficit comercial. La liberaliza-ción financiera, por su parte, estuvo aso-ciada con una entrada masiva de capitalesexternos a la región, que, en gran medida,

marcaron la pauta del crecimiento regio-nal (Gráfico 1) debido, entre otras razo-nes, a los importantes aumentos que pro-vocaron en la demanda interna de lospaíses receptores. Las reformasimplementadas permitieron, igualmente,la disminución de los desequilibrios fisca-les, así como la disminución de la infla-ción, males característicos de la economíaregional en décadas anteriores.

Gráfico 1América Latina: Ciclo del PIB y transferencias netas de recursos, 1990-2002

Fuente: FMI y CEPAL.

Pero, pese a las reformas y al esfuerzo deintegración a los mercados internacio-nales, los resultados en términos decrecimiento económico no pueden juz-garse adecuados. De hecho, la tasa decrecimiento del producto regional fueinferior a la que registró en las tresdécadas comprendidas entre 1950 y1980. Aún más, la reducción de losflujos externos de capital hacia la región,con la crisis financiera mexicana en 1994-1995, provocó una caída importante enlos niveles de inversión, originando la

primera recesión latinoamericana de ladécada (Gráfico 2). Además, varios paí-ses de la región experimentaron un ma-yor deterioro en sus balances externo yfiscal. Cabe señalar que la contracciónque registró la inversión con la deten-ción de los flujos de capital se explica, engran parte, por el proceso de sustituciónde ahorro interno por externo que tuvolugar en las fases de fuerte financiamientoexterno. El repunte en el ritmo de cre-cimiento regional, una vez superada lacrisis mexicana, se vio nuevamente fre-

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Brecha del PIB Transferencias netas de recursos

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nado con la crisis financiera de los paísesasiáticos (1997), la cesación de pagos deRusia (1998) y la devaluación brasileñade 1999, que se transmitieron a la re-gión, tanto por los canales financieros

(problemas de contagio y pérdida deconfianza de los inversionistas interna-cionales) como comerciales, y genera-ron la segunda recesión regional de ladécada (Gráfico 2).

Gráfico 2América Latina y Colombia: PIB trimestral, 1994-2002

(Tasas de variación anual)

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-1 3Amér ica Lat ina Colombia

Fuente: CEPAL y DANE.

El aumento de los precios del petróleo yla corrección de algunos desequilibriosmacroeconómicos mejoraron levementeel crecimiento regional en el 2000. Sinembargo, este pequeño repunte en laactividad económica latinoamericana fuebastante corto debido, en parte, a la crisisfinanciera experimentada por Argentina(2001), lo que nuevamente generó unaalta percepción de riesgo por parte de losinversionistas internacionales. Adicional-mente, la disminución de la demandamundial afectó los precios internaciona-les de los bienes básicos y la mayoría delas exportaciones regionales (Gráfico 3).De nuevo, el producto global de la región

cae, registrándose la tercera recesión en elperíodo comprendido entre 1994 y2002.

Como puede observarse en el Gráfico 2,donde se presentan las tasas anuales decrecimiento del PIB trimestral de Amé-rica Latina y Colombia, desde 1998 laseconomías nacional y regional registranun patrón similar, lo que hace pensarque los factores que originaron la crisisnacional no son de carácter interno ex-clusivamente, sino que son fruto decondiciones internacionales y estructu-rales comunes a las economías de laregión.


Gráfico 3América Latina y el Caribe: Valor y precio de las exportaciones, 1990-2002

Fuente: FMI y CEPAL.

Se destaca, además, la relativa invulnera-bilidad de la economía nacional a la crisismexicana (1994-95), que afectó en for-ma importante a América Latina. Encambio, la recesión de finales de losnoventa, también en un contexto inter-nacional adverso, fue más intensa y dura-dera en Colombia que en la región.

B. La economía colombiana en la déca-da de los noventa

Un examen de los principales agregadosmacroeconómicos permite afirmar que eldesempeño de la economía colombiana enlos noventa puede considerarse poco satis-factorio. De un lado, en la década, comoun todo, la actividad económica colom-biana registró una tasa de crecimiento

(2,9% anual) inferior a la promedio de laregión (3,2% anual) y a la experimentadapor la misma economía nacional en déca-das anteriores. De otro lado, este desem-peño estuvo caracterizado por su graninestabilidad: el producto global del paísregistró tasas de crecimiento importantesen forma prácticamente continua hastamediados de dicha década (se situó du-rante tres años consecutivos por encima de5%), para luego caer casi ininterrumpida-mente hasta situarse en – 4,2% en 1999,la tasa de crecimiento más baja que regis-tra las estadísticas nacionales. En los pri-meros tres años de la presente década sepresentó una leve recuperación de la acti-vidad económica (Gráfico 4), caracteriza-da además por su fragilidad.

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Valor de las exportaciones Índice de precios de las exportaciones

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Gráfico 4Colombia: Tasas de crecimiento del PIB real, 1990-2002

(Porcentaje)

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1 9 9 0 1 9 9 1 1992 1993 1 9 9 4 1 9 9 5 1996 1 9 9 7 1 9 9 8 1999 2000 2 0 0 1 2 0 0 2

A u g e Desaceleración y cr is is Leve recuperación

Fuente: DANE.

La tasa de desempleo en las siete princi-pales áreas metropolitanas se situó en10,5% en 1990, cayó a 8,8% en 1995 ysubió a 19,4% en 1999, siguiendo decerca el comportamiento de medianoplazo de la actividad económica. De he-cho, el coeficiente de ocupación pasó de52,3% a 54,6% y a 50,9% en los mis-mos años. La calidad de la ocupación,medida por la tasa de subempleo y elgrado de informalidad, registró una evo-lución similar a la de la tasa de desem-pleo. Finalmente, uno de los mejoresresultados de la década de 1990 se pre-sentó en materia de precios. La tasa deinflación cayó de 32,4% en 1990 a 9,2%en 1999, en forma gradual inicialmentey muy rápida después. Cabe señalar que,en toda la década, las autoridades mone-tarias diseñaron un programa dedesinflación gradual cuya meta en 1999fue fijada en 15%. Los resultados enmateria de cumplimiento de las metas de

inflación pueden observarse en el Cuadro1.

Varios factores explican la dinámica de laeconomía nacional en la primera mitadde la década, entre los cuales se destacan:el programa de “apertura económica”,que permitió el surgimiento o amplia-ción de mercados no tradicionales deexportación, la entrada de nuevosinversionistas privados, el aumento de lainversión extranjera y el abaratamientode las importaciones. Sobresalen tam-bién la entrada de abundantes flujos decapital en forma de inversión de cartera,derivada de la disminución de las tasas deinterés internacionales, las mayores ex-portaciones petroleras en virtud de losdescubrimientos de Cusiana y Cupiaguaa principios de la década y la entrada envigencia de la nueva Constitución Políti-ca colombiana, que otorgó al Estadomayores responsabilidades políticas, so-


ciales y económicas, impulsando el gastopúblico.3 Todos estos factores influyeronde manera positiva en la demanda agre-gada y generaron altas expectativas deingresos futuros que, aunados a la relaja-ción de las restricciones crediticias y a lagran abundancia de recursos financieros,se tradujeron en fuertes aumentos del

gasto público y privado (Gráfico 5). Sinembargo, el aumento en el gasto de losdistintos agentes desembocó en una seriede desequilibrios en los frentes externo,fiscal y cambiario (Gráfico 6), que nofueron corregidos oportunamente y ter-minaron por contraer la demanda agre-gada.

Cuadro 1Colombia: Metas de inflación e inflación observada, 1991-2003

(Porcentaje)

3 El gasto del Gobierno Nacional Central, como porcentaje del PIB, pasó de 10,5% en 1990 a 22,5% en 1999.Una parte importante de este aumento se derivó de la nueva Constitución. Según Echeverry (1999), un pocomás de 55% entre 1990 y 1998.

Meta Observada

1991 22,0 26,8

1992 22,0 25,1

1993 22,0 22,6

1994 19,0 22,6

1995 18,0 19,5

1996 17,0 21,6

1997 18,0 17,7

1998 16,0 16,7

1999 15,0 9,2

2000 10,0 8,8

2001 8,0 7,7

2002 6,0 7,0

2003 5.5 (a)

De hecho, la corrección de los mayoresrecursos petroleros esperados inicialmen-te, una política tributaria orientada a ele-var los recaudos del gobierno nacional y lasalida de capitales extranjeros de la regiónocasionaron una contracción de la deman-da interna, debido, entre otras razones, ala reducción en la disponibilidad de crédi-to y al debilitamiento de la confianza en laeconomía. En particular, el alza de las

tasas reales de interés, asociada en partecon los mayores niveles de gasto público,y el cierre del financiamiento internacio-nal generaron una fuerte contracción de lainversión privada. En el campo externo, larevaluación de la tasa de cambio real y lapérdida de dinamismo de la economíamundial, especialmente de nuestros prin-cipales socios comerciales, redujeron lasexportaciones colombianas. Este panora-

Nota: (a) es un rango entre 5 y 6.Fuente: Banco de la República y DANE.

45

ma explica, grosso modo, la fase dedesaceleración y posterior crisis de la eco-nomía que caracterizó la segunda mitad

de la década. Como se señaló, en los tresaños siguientes se presentó una ciertarecuperación.

Gráfico 5Colombia: Transferencias netas de recursos, brecha del PIB y demanda agregada,

1990-2002

Fuente: CEPAL y DANE.

Gráfico 6Colombia: Tasa de cambio real, saldo de la cuenta corriente y balance estructural

del Gobierno Nacional Central, 1990-2002

Fuente: Banco de la República y Rincón, Berthel y Gómez (2003).

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Transferenc ias netas de recursos (mi l lones de dó lares)Brecha del PIB (Mi l lones de dólares de 1994)Demanda f inal interna


II. El cuatrienio de Pastrana:1998-2002

El cuatrienio de la administraciónPastrana fue, en su conjunto, un períodode estancamiento de la economía. Sinembargo, pueden identificarse claramentedos fases (Gráfico 7).

La primera (1998-1999), caracteriza-da por una fuerte contracción de laactividad económica: el producto glo-bal cayó durante seis trimestres conse-cutivos (III/1998-IV/1999), caídas que

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2 III

Reces ión Recuperac ión modes ta e

inestable

Fuente: DANE.

oscilaron, en términos anuales, entre0,8% y 6,6%. La segunda (2000-2002)puede caracterizarse como una fase derecuperación modesta y frágil: el creci-miento del producto fue de solamente1,9% anual y sus ritmos anuales fluc-tuaron entre 3,4% en el cuarto trimes-tre de 2000 y – 0,1% en el primertrimestre de 2002. A finales de dichogobierno, la economía crecía aproxi-madamente en 2% anual. En materiade empleo, el Gráfico 8 presenta elcomportamiento de los principalesindicadores del mercado laboral.

Gráfico 7Colombia: PIB trimestral 1995 2002

(Tasa de variación anual)

A. El período III/1998-IV/1999: lagran recesión de la historia colom-biana

Prima facie, puede afirmarse que la rece-sión de los noventa fue resultado de

factores de origen externo y de políticaeconómica contemporáneos y anteriores.En efecto, desde 1996 se inició unafuerte desaceleración del PIB colombia-no,4 brevemente interrumpida por laburbuja de actividad económica que se

4 Esta desaceleración parece fundamentalmente de origen doméstico, puesto que coincide en una primera partecon una importante recuperación y expansión de la actividad económica de América Latina.

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Coeficiente de empleo Tasa de desempleo

5 Uno de los antecedentes de la recesión de los noventa puede situarse en el boom de consumo (es decir, el augede gasto público y privado) de los primeros años de la década de 1990, que generó una importante acumulaciónde deuda por empresas, hogares y Gobierno. Esta contracción de la actividad económica forma parte de la fuertedesaceleración del producto que se inició en 1996 (Echeverry, 1999).

6 La política fiscal fue expansiva desde mediados de los noventa, a juzgar por el alza continua del déficit estructuraldel Gobierno Nacional Central. Según Rincón, Berthel y Gómez (2003) los déficits estructural total y primariodel Gobierno Nacional Central, como porcentaje del PIB, pasaron, en su orden, de 1,4% y 0,3% en 1994a 5,9% y 2,5% en 1999.

registró en el período II/1997-I/1998,en un contexto de grandes desequilibriosmacroeconómicos (Gráfico 9).5 Esta bur-buja fue resultado, principalmente, deuna política monetaria contracíclica

adoptada entre finales de 1996 y princi-pios de 1998,6 que precipitó un ataquecambiario y obligó a las autoridadesmonetarias a responder mediante alzasen las tasas de interés.

Gráfico 8Colombia: Comportamiento del mercado laboral, 1990-2002

(Siete áreas metropolitanas)

Fuente: DANE. Cálculos Banco de la República desde 2000.

La contracción de la demanda agregadafue también impulsada por los choquesexternos, tanto reales como financieros,que se presentaron desde mediados de1997. El primero fue la caída en losprecios mundiales de los bienes básicosentre el segundo trimestre de dicho añoy el primer trimestre de 1999 (Gráfico

10). Los precios internacionales del cafédescendieron un 60% entre enero de1998 y mayo de 2002, debido a laacumulación de inventarios en los paí-ses consumidores y a la entrada en elmercado de la oferta de los países asiáti-cos. Los precios internacionales del pe-tróleo cayeron también en forma signi-


ficativa, alcanzado en diciembre de 1998su nivel más bajo de los últimos cincoaños, en virtud principalmente de lamayor oferta de los países miembros dela OPEP. Esta evolución desfavorablede los precios internacionales, conjun-tamente con la menor oferta exportablecolombiana,7 redujeron el valor en dóla-res de las exportaciones tradicionales del

país, que pasaron de $US 6.256,2 mi-llones anuales en el tercer trimestre de1997 a $US 5.264,9 millones en elprimer trimestre de 1999. Por su parte,las exportaciones no tradicionales caye-ron de $US 5.581,9 millones anualesen el primer trimestre de 1998 a $US5.313,6 en el tercer trimestre de 1999(Gráfico 11).

7 En el caso del petróleo, debido a la maduración de algunos pozos y al incremento de los atentados contra suinfraestructura.

Gráfico 9Colombia: Producto, demanda y saldo de la cuenta corriente trimestrales,

1996-2002

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Crecimiento PIB Demanda final interna Cuenta corriente

Fuente: Banco de la República y DANE.

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Gráfico 10Colombia: Precio de las exportaciones y saldo de la balanza de capitales,

1995-2002

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Saldo de la balanza de capital

Índice de precios de los productos primarios

Fuente: DNP y Banco de la República.

Fuente: Banco de la República.

Gráfico 11Colombia: Exportaciones tradicionales, no tradicionales y totales, 1994-2002

(Millones de dólares)


El segundo choque está asociado con lasalida repentina de capitales del país(Gráfico 10) y de la región,8 producto delas crisis financieras asiática (1997) yrusa (1998), entre otras, que redujo demanera importante el acceso al créditoexterno y dificultó el mantenimiento delos niveles de gasto interno y elfinanciamiento del desequilibrio en cuen-ta corriente.

Las tasas de interés reales se elevaron aniveles sin precedentes en la historiamacroeconómica colombiana de las últi-mas décadas y agudizaron los problemasde deuda de los diferentes agentes

(Echeverry, 1999). El resultado fue unagran contracción del gasto interno (Grá-fico 9) que, pese a los shocks negativos deoferta asociados con los fuertes aumentosen los salarios reales9 y la mayor devalua-ción nominal, redujo la inflación total de20,7% en junio de 1998 a 9,2% endiciembre de 1999 y la inflación básicade 15,6% a 7,7% en el mismo período(Gráfico 12). De hecho, el único compo-nente del gasto interno que aumentó fueel consumo del gobierno, mientras que elconsumo privado cayó y la inversión(pública y privada) registró una dramáti-ca caída (Gráfico 13).

3 . 5

8 . 5

1 3 . 5

1 8 . 5

2 3 . 5

ene-9

6May

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1May

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2 8 . 0

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3 8 . 0

4 3 . 0

I n f l a c i ó n t o t a l I n f l a c i ó n b á s i c a D e v a l u a c i ó n n o m i n a l

Fuente: Banco de la República, DANE y DNP.

8 El efecto de este choque pudo ser más intenso para Colombia debido al mayor riesgo crediticio a que estabaexpuesto su sistema financiero y su menor liquidez.

9 Los salarios reales (con base en el IPC) aumentaron en la década de los noventa. Sin embargo, sus mayoresaumentos se registraron en 1999: en la industria sin trilla de café aumentaron 7,9% empleados y 8,4% obreros.El salario mínimo real aumentó 6,2% en dicho año.

Gráfico 12Colombia: Devaluación e inflación, 1996-2002

(Tasas de variación anual)

51

Gráfico 13Colombia: Consumo e inversión bruta fija, 1995-2002

(Tasas de crecimiento)

- 4 0 . 0

- 3 0 . 0

- 2 0 . 0

- 1 0 . 0

0 . 0

1 0 . 0

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3 0 . 0

1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2

C o n s u m o p r i v a d o C o n s u m o p ú b l i c o

I n v e r s i ó n p r i v a d a I n v e r s i ó n p ú b l i c a

Fuente: DANE y DNP.

Estas alzas fueron producto también dela fuerte reducción de los flujos de capitalhacia la región (Gráficos 1 y 5), que seinició como efecto de las crisis en algunaseconomías emergentes (asiática, rusa ybrasilera) y las mayores tasas de interésinternacionales,10 y de una política degasto público expansiva.

El resultado fue un proceso de ajustemacroeconómico que combinó alzas enlas tasas de interés, mayor devaluación,caída de reservas internacionales y con-tracción de la actividad económica. Elsaldo de la cuenta corriente, como por-centaje del PIB, pasó de un déficit de6,7% en el primer trimestre de 1998 a

un superávit de 1,2% en el último tri-mestre de 1999 (Gráfico 9).

En síntesis, aunque las difíciles condicio-nes que enfrentó la economía colombia-na, en particular, desde mediados de1998 fueron resultado de una coyunturaexterna adversa y un manejo macro-económico inadecuado en años anterio-res,11 la nueva administración no estuvoexenta de responsabilidades en laprofundización de la recesión.

En efecto, un “programa de ajuste fiscal”caracterizado por mayores impuestos(Bonos de Paz, impuesto a las transaccio-nes financieras y modificaciones del im-puesto a la renta, entre otros),12 recortes

10 Por ejemplo, la Libor (tres meses) registró un alza entre octubre de 1998 y noviembre de 2000.

11 Según la CEPAL (2002), la evolución de América Latina desde finales de la década pasada ha estado tambiénmarcada por los desequilibrios que se acumularon durante los noventa.

12 Como se sabe, el proyecto de reforma tributaria inicial esperaba recaudos por $ 2,4 billones. Debido a susmodificaciones posteriores, los recaudos (incluyendo los Bonos de Paz) estimados se redujeron a $ 1,6 billones(aproximadamente 1,1% del PIB).


de la inversión pública y aumentos en losgastos de funcionamiento, conjuntamen-te con la falta de rapidez en la toma dedecisiones, terminaron por empeorar elambiente y las expectativas empresarialesy debilitar aún más la economía. Dehecho, como se señaló, la política fiscalfue claramente expansiva en esta fase(Gráfico 14), pero de efectos perversos.

El comportamiento de la economía co-lombiana en esta fase puede ser interpre-

tado mediante un conocido esquema teó-rico de análisis de corto plazo: el denomi-nado modelo Mundell-Fleming en suversión keynesiana (el producto en elcorto plazo está determinado por factoresde demanda y financieros)13 de una pe-queña economía abierta, con movilidadimperfecta de capitales (existencia derestricciones legales, informaciónasimétrica en relación con la banca mun-dial y aversión al riesgo, entre otras razo-nes) y tipo de cambio fijo.14

Gráfico 14Colombia: Balance estructural del Gobierno Nacional Central 1991-2002

(Porcentaje del PIB)

13 Los resultados, por ejemplo, en actividad económica e inflación son consistentes con esta versión, pese a loschoques de oferta negativos que se presentaron en este período.

14 Entre finales de 1997 y septiembre de 1999, la tasa de cambio estuvo en los extremos de la banda en una granparte y las autoridades monetarias decretaron dos alzas de dicha franja, lo cual significa que en la práctica operócomo un régimen de tasa fija.

-6.5

-5.5

-4.5

-3.5

-2.5

-1.5

-0.5

0.5

1.5

1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1998 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2002

B a l a n c e t o t a l B a l a n c e p r i m a r i o

Fuente: Rincón, Berthel y Gómez (2003).

53

En el panel (a) de la figura 1 se presen-tan tres curvas en el plano i – y (tasamedia de interés nominal interna y ni-vel de producto, en su orden), que co-rresponden a los equilibrios de los mer-cados de bienes (IS), de dinero (LM) y

de divisas (DD),15 dados los valores delas variables exógenas en este modelo(por ejemplo, las tasas esperadas de in-flación y devaluación). Las pendientesde las curvas aseguran que el equilibrioserá estable.

Gráfico 15Colombia: Reservas internacionales y oferta monetaria

15 Este equilibrio admite variaciones en las reservas oficiales de divisas en un determinado rango, que puedenconsiderarse “normales”.

16 La situación de equilibrio externo que se supone se basa en una variación de reservas internacionales “normal”.De hecho, en diciembre de 1997 cayeron solamente en US$ 27.8 millones con respecto a igual mes de 1996.

8300000

8800000

9300000

9800000

10300000

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12800000

I-9

5 III

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III

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III

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III

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2

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Mil

lon

es

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dó

lare

sM1 real Reservas internacionales


Supongamos que la economía se en-cuentra inicialmente en el punto A (co-rrespondiente a 1997, por ejemplo).16

Como resultado de los shocks interna-cionales, la curva DD se desplaza haciaarriba y la curva IS hacia la izquierda (lapolítica fiscal expansionista y la deva-luación fueron insuficientes para con-trarrestar este desplazamiento). En con-secuencia, se inicia una contracción del

producto en medio de un desequilibrioexterno. La rápida pérdida de reservasinternacionales obligó a las autoridadesmonetarias a reducir la oferta monetaria(Gráfico 15) y a devaluar la moneda (lafranja cambiaria se reajusta hacia arribaen septiembre 2 de 1998 y en junio 28de 1999, además de su mayor amplituden esta última fecha), produciéndose unaumento casi sostenido de la tasa de


cambio real (Gráfico 16). Estas medidasde política económica desplazan la cur-va LM hacia arriba y la curva DD haciaabajo, situándose la economía finalmen-te en el punto C, con una tasa de interésmás alta, una mayor contracción de laactividad económica y un freno a la

caída en las reservas internacionales,retornándose a una situación de equili-brio externo. La reducción del déficit encuenta corriente permitió que, no obs-tante las menores entradas netas de ca-pital, las reservas internacionales seestabilizaran.

80.0

85.0

90.0

95.0

100.0

105.0

110.0

115.0

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I-95III

I-96III

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I-98 III

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I-00 III

I-01 III

I-02III

5

10

15

20

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30

35

tasa de cambio real Tasa de interés real

Fuente: Banco de la República y DANE.

Gráfico 16Colombia: Tasa de cambio real y tasa de interés real

En el panel (b) de la Figura 1 se muestrala curva que relaciona la tasa de interésinterna y la variación de las reservasinternacionales, denominada (Ri). Lacurva Ri* muestra su desplazamientofinal como consecuencia del shock deflujos de capital, la mayor devaluación y

la recuperación de los precios mundia-les de los bienes básicos exportados porColombia. Como puede observarse, elaumento de las tasas de interés internasfrenó la pérdida de reservas internacio-nales que se registraba desde principiosde 1998.

55

Figura 1Equilibrio externo con contracción monetaria y producto

DD

IS

IS’

LM LM’

DD’

DD’’ A

C

B

Y

i i

VRI 0

Ri’ Ri

A

C

B. La fase 2000 – 2002: recuperaciónmodesta e inestable

En términos generales puede afirmarseque los cambios más importantes en lapolítica macroeconómica en este períodofueron las modificaciones en el manejomonetario y cambiario y el programa deajuste fiscal acordado con el FMI. Comose sabe, desde septiembre 25 de 1999Colombia adoptó un régimen de tipo decambio flexible, que sustituyó el anteriorsistema de franja cambiaria.17 En estemismo período, otros países de AméricaLatina abandonaron también sus regí-menes cambiarios vigentes. La tendenciapredominante fue hacia esquemas de flo-

tación de la tasa de cambio, principal-mente como resultado de la eliminacióndel sistema de bandas cambiarias móvi-les, después de varios intentos de defen-derlas, modificando su amplitud o susniveles. Un contexto internacional ad-verso, asociado principalmente con losefectos de la crisis asiática, e importantesdesequilibrios macroeconómicos hereda-dos de años anteriores están en la base deestas modificaciones en los regímenescambiarios. En general puede afirmarseque la adopción de un sistema cambiarioflotante constituye un intento por recu-perar un mayor grado de control mone-tario, en medio de un ambiente de gran-des movimientos de capitales, y disponer

17 Aunque los sistemas cambiarios son claros en teoría, en la práctica resulta complicado clasificarlos. Laclasificación de la CEPAL es dolarización, caja de conversión, otros con paridad fija, paridades móviles, bandasmóviles y flotación. Por su parte, el FMI distingue cinco tipos de regímenes: tipo de cambio fijo a una solamoneda, tipo de cambio fijo a una canasta de monedas, flexibilidad limitada o cuasi-fija, flexibilidad controladay libre flotación. Otra clasificación sobre los arreglos monetarios actuales (Bordo, 2003) es la siguiente: FixedArrangements (Currency Unions, Currency Boards-dollarization- y Truly fixed exchange rates), IntermediateArrangements (adjustable pegs, crawling pegs, basket peg y target zone or bands) y Floats (managed floats yfree floats).


de un margen de discrecionalidad másamplio para los propósitos de estabiliza-ción macroeconómica de la política mo-netaria.

El régimen de flotación colombiano estáacompañado de reglas precisas de inter-vención de la autoridad monetaria en elmercado cambiario. El esquema de inter-vención tiene dos componentes: uno,para acumular reservas internacionalesmediante un mecanismo de subasta deopciones tipo put y, otro, para controlarla volatilidad de la tasa de cambio a travésde la colocación de opciones tipo put ytipo call, dependiendo de las presionesdevaluacionistas o revaluacionistas. Estaúltima intervención se daría cuando lacotización spot del dólar se ubicara porencima (por debajo) de un cuatro porciento del promedio móvil de la tasa decambio en los últimos 20 días hábiles.

En cuanto al manejo monetario, en octu-bre de 2000 comenzó formalmente aimplementarse en el país el esquema deinflación objetivo,18 en virtud del nuevorégimen cambiario, el retorno a la estabi-lidad cambiaria y la reducción de la tasade inflación a un dígito.19 Esta estrategiaconsiste en la fijación de una meta deinflación explícita (un valor puntual) oimplícita (un rango) que las autoridadesmonetarias se comprometen a alcanzar.Bajo este esquema, las autoridades mo-netarias colombianas definen la políticamonetaria teniendo en cuenta la meta de

inflación, las condiciones generales de laeconomía y sus perspectivas y el segui-miento de los agregados monetarios, demanera que resulten consistentes con lameta de inflación establecida.

En un modelo macroeconómico de infla-ción objetivo, el Banco Central puedeafectar el producto modificando el ins-trumento de política monetaria (la tasade interés, en este caso). Los cambios enel producto (desviaciones con respecto asu nivel potencial) afectan la inflación,aunque estos efectos suelen presentarsecon retardos. En otras palabras, la políti-ca monetaria opera con rezagos que seexplican por las relaciones estructuralesde la economía y no pueden ser afectadospor las acciones que emprenda el BancoCentral. La función objetivo muestraque, aunque el Banco Central desea esta-bilizar la inflación alrededor de determi-nado valor, la estabilidad de precios no esnecesariamente su único objetivo. Otrasvariables macroeconómicas (empleo yproducto, por ejemplo) pueden ser tam-bién consideradas al diseñar la políticamonetaria.

Como se señaló, las decisiones de políticafiscal en este período estuvieronenmarcadas en el acuerdo con el FMI,que contemplaba medidas tendientes afrenar la expansión del gasto público,restringir el endeudamiento territorial yajustar los ingresos públicos medianteampliaciones de la base del IVA y del

18 En 1991 se le asignó, por mandato constitucional, al Banco de la República la función de mantener la estabilidadde precios. Desde entonces empezó a fijar metas de inflación anuales.

19 En la mayoría de los países esta estrategia se implementó simultáneamente con la adopción de un régimen detipo de cambio flotante.

57

impuesto de renta. Se estableció, ade-más, un impuesto a las transaccionesfinancieras de carácter transitorio, quedespués se tornó permanente.

Como se sabe, los dilemas de corto plazoentre reducción del déficit público yexpansión de la actividad económica20

pueden ser superados o morigerados si lapolítica fiscal es sostenible y creíble. Dosaspectos pueden resaltarse de una políti-ca fiscal de estas características. De unlado, su intensidad. En este caso el go-bierno optó por un programa de reduc-ción suave y vacilante, a juzgar por elcomportamiento del déficit estructuralprimario y total del Gobierno NacionalCentral.21 Además, como puede obser-varse en el Cuadro 2, las metas de déficitacordadas con el FMI fueron constante-mente modificadas al alza, reflejando la

reducida voluntad política del gobiernode adelantar un programa de ajuste fiscalsevero que frenara la trayectoria explosivade la deuda pública.22 De otro lado, loscomponentes de la política fiscal sobrelos que recae el ajuste. En particular, laspolíticas de reducción del gasto públicoson fundamentales tanto para lograr unajuste, por lo menos, no recesivo de lascuentas públicas como en sus resultados.Y, en este sentido, la inversión pública noconstituye una buena política, no soloporque sus reducciones tienden a sertransitorias y muy poco creíbles, sobretodo en países caracterizados por unainsuficiente dotación de infraestructuracomo Colombia, sino también por sucarácter complementario con la inver-sión privada y sus probables impactospositivos sobre la productividad margi-nal del capital privado.

Cuadro 2Balance del Sector Público Consolidado y metas establecidas con el FMI


20 Sobre los probables impactos positivos de las políticas de austeridad fiscal en situaciones de recesión puedenseñalarse los trabajos de Giavazzi y Pagano (1990), Bertola y Drazen (1993) y Alesina y Perotti (1995). Unapresentación teórica muy didáctica y sencilla se encuentra en Martner (2000).

21 Según cálculos de Rincón, Berthel y Gómez (2003), el último año de la administración Pastrana fue dondela magnitud del ajuste fue relativamente importante.

22 La deuda neta del Sector Público No Financiero, como porcentaje del PIB, pasó de 29,5% en 1998 a 52,9%en septiembre de 2002.

2000 2001e 2002pr

Acuerdo con el FMI 1999 -3,5 -2,4 1,3Revisión 2000 -3,7

Revisión 2001 -3,3Revisión 2002 -2,62a. Revisión 2002 -4,1Observado -3,3 -3,2 -3,6

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y DNP.


El programa de ajuste fiscalimplementado por la administraciónPastrana se caracterizó por mayores im-puestos,23 reducción de la inversión pú-blica y prácticamente nada en gastos deconsumo (Gráfico 16). En estas condi-ciones fue un programa de ajuste fiscalclaramente recesivo que, sin duda, impi-dió una mayor recuperación de la activi-dad económica.

En el Gráfico 7 puede observarse que enel primer trimestre de 2000 la actividadeconómica empezó un proceso de recu-peración que se agotó rápidamente. Enefecto, la tasa de crecimiento anual delPIB pasó de 2,2% en el primer trimestrede 2000 a 3,5% en el cuarto trimestre dedicho año, para luego registrar unadesaceleración sostenida hasta el primertrimestre de 2002 cuando el PIB seestancó en relación con el mismo períododel año anterior. Desde entonces, su tasade crecimiento se situó un poco porencima de 2% anual. Esta evoluciónestuvo asociada, en primer lugar, con elcomportamiento del valor de las exporta-ciones, debido a un mejoramiento en losprecios internacionales de los productosprimarios y al aumento de la tasa decambio real. En segundo lugar, la políti-ca monetaria que, conjuntamente con elproceso de ajuste fiscal adoptado en el

marco del acuerdo con el FMI,24 contri-buyó a la reducción de las tasas de interésinternas25 e impulsó la recuperación delgasto privado doméstico. Como se sabe,Colombia fue uno de los pocos países enla región que impulsó una política mone-taria contracíciclica, aunque sus efectosexpansivos se frustraron parcialmentedebido a que se concentraron en las tasasde interés de corto plazo (CEPAL,2002).26 En tercer lugar, el relativo re-torno del país a los mercados financierosinternacionales desde finales de 2000.

El comportamiento de las principalesvariables agregadas en este período pue-de interpretarse con base en un modelomacroeconómico de corto plazo, deno-minado IS-MP-IA, con tipo de cambioflexible.27 La relación IS es la curva tradi-cional de economía abierta en el planoproducto-tasa de interés real. La curvaMP representa la política monetaria de-finida con base en una regla de tasa deinterés real o, en otras palabras, el obje-tivo intermedio del banco central no esun agregado monetario sino la tasa deinterés real. Este objetivo de tasa deinterés real se asocia con el hecho de quelas autoridades monetarias, cuando esta-blecen una determinada tasa de interésnominal, tienen en cuenta la inflación olas expectativas de inflación. La tasa de

23 Se aprobaron dos reformas tributarias con el fin de aumentar los recaudos.

24 El déficit primario estructural pasó, como porcentaje del PIB, de 2,5% en 1999 a 1,9%, 2,3% y 1,4% enlos tres años siguientes, respectivamente. Quizás una política de restricción fiscal sostenida hubiese contribuidoa una mayor recuperación del gasto privado y frenado la desaceleración observada en el producto.

25 Esta reducción desde finales de 2000 fue facilitada por la caída de las tasas de interés externas (por ejemplo,la Libor) y del spread de la deuda colombiana hasta mediados de 2002, en este último caso.

26 La cartera crediticia muestra una reducción en este período debido, entre otras razones, a la cautela tanto delos bancos como de los deudores privados.

27 Una presentación de este modelo y sus ventajas frente al modelo IS-LM-AS puede encontrarse en Romer (2000).

59

interés real objetivo (r) depende sola-mente y en forma positiva de la tasa deinflación (p) de la siguiente forma: comoa las autoridades monetarias les interesauna inflación baja y un producto alto (elproducto potencial), entonces cuando lainflación es alta (digamos que por encimade la meta), buscará reducirla aumentan-do la tasa de interés real. En cambio,

14.5

15.5

16.5

17.5

18.5

19.5

20.5

21.5

22.5

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

5.0

5.5

6.0

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7.0

7.5

8.0

8.5

Consumo públ ico/PIB Inversión pública/PIB

cuando la inflación es baja (por debajo dela meta, por ejemplo), su preocupaciónserá el producto y reducirá la tasa deinterés real. En términos funcionales, lacurva MP (que sustituye la curva LM delmodelo keynesiano convencional) pue-de escribirse como:

)(?rr ?

28 En este esquema macroeconómico, los cambios en la demanda agregada afectan inmediatamente el producto.La inflación solamente cambiará cuando el producto observado sea diferente del producto natural o potencial.

Gráfico 16Colombia: Consumo e inversión pública


Fuente: DANE y DNP.

Como puede deducirse, en el plano pro-ducto-tasa de interés real, la curva MPserá una línea horizontal. La intercep-ción entre las curvas IS y MP determinael nivel de producto. Además, dado que,

cuando la inflación aumenta, el bancocentral incrementará la tasa de interésreal y se reducirá, por tanto, el produc-to,28 se establece en consecuencia unarelación negativa entre inflación y pro-


ducto. Esta relación constituye la curvade demanda agregada (AD).

Finalmente, puesto que, en la versiónmás simple de este modelo, la inflaciónestá dada en cualquier momento deltiempo, la curva de oferta agregada decorto plazo será una línea horizontal en elplano producto-tasa de inflación. Noobstante, en ausencia de shocksinflacionarios, la inflación subirá (bajará)cuando el producto se encuentre porencima (debajo) de la producción poten-cial. Obviamente, esto implica tambiénque cuando el producto observado seencuentra en su nivel potencial, la infla-ción será estable. Dado que la curva deoferta agregada determina como cambiala inflación ante cambios en el producto,esta relación se denominará la línea IA(inflation adjustment). La intercepciónentre las curvas AD-IA determina el pro-ducto y la tasa de inflación. La mecánicadel modelo es la siguiente: dado que seconoce la inflación en el momento t, lasautoridades monetarias fijan la tasa deinterés nominal objetivo y, por tanto, latasa de interés real, que a su vez determi-na el nivel de producto. En la medida enque la inflación continúe aumentando(disminuyendo), las autoridades mone-tarias aumentarán (disminuirán) sucesi-vamente la tasa de interés nominal hastael punto en que la inflación cese y la tasade interés real se encuentre en su nivel deequilibrio. La tasa de interés de equili-brio, entonces, será aquella que asegurala igualdad entre el producto observado

y potencial o entre el ahorro interno y lainversión doméstica más la inversión ex-terna neta.

El modelo descrito parece útil para inter-pretar el desempeño macroeconómico enlos tres últimos años de la administracióndel Presidente Pastrana (2000-2002).En efecto, en este período se adoptó unrégimen de tipo de cambio flexible y unesquema de política monetaria basado enla tasa de interés como objetivo interme-dio. Además, dado que este período seinicia con un nivel de productosignificativamente inferior a su valor po-tencial, puede suponerse una curva deoferta agregada de corto plazo bastantehorizontal en el tramo relevante.

En la Figura 2, el punto A representa lasituación de la economía en 1999. Endicho año, el PIB cayó 4,2% y la infla-ción se situó en 9,2%.29 De acuerdo conel modelo presentado, la inflación debíacontinuar reduciéndose, en ausencia deshocks inflacionarios importantes, comoefectivamente ocurrió. Además, desdeentonces, la inflación observada se situópor debajo de la meta, lo que facilitó unapolítica monetaria de bajas tasas de in-terés nominales y reales (desplazamien-to de la curva MP0 a MP1) que, conjun-tamente con un aumento en el valor delas exportaciones y un relativo retorno alos mercados financieros internaciona-les (desplazamiento de la curva IS0 aIS1), impulsaron la recuperación de losniveles de gasto y producto (el PIB pasóde Y0 a Y1).

29 Según Clavijo (2000), la fuerte desinflación que se registró en este año (bajó de 16,7% en 1998 a 9,2% en1999) fue sorpresiva.

61

Figura 22000-2002: Recuperación y menor inflación

Y0 Y1

Yp

?

Y

AD1 AD0

IA0

IA1

r0

r1

Y0 Y1

Yp

r

Y

MP0

MP1

A

B

IS0

IS1

Conclusiones

Aunque el período de la administraciónPastrana puede caracterizarse, en gene-ral, como de estancamiento, un examenmás detallado permite identificar clara-mente dos fases: 1998/III – 1999/IV y2000 – 2002.

En la primera fase, la economía colom-biana enfrentó una de las recesiones másfuertes de la historia, incluso mayor a la

experimentada en la década de 1930.Esta situación parece explicarse en unproceso de contracción de la demandaagregada como resultado de la acumula-ción de una serie de desequilibriosmacroeconómicos, la reducción de losprecios internacionales de los productosprimarios y la drástica disminución delos flujos de financiamiento externo, envirtud de las crisis financieras en algunaseconomías emergentes.


De otro lado, las reacciones de políticafueron tardías e inadecuadas y terminaronpor profundizar la recesión. Un “ajustefiscal” caracterizado por mayores impues-tos, reducción de la inversión pública yprácticamente nada en materia de gastosde consumo es, sin duda, recesivo y pocosostenible. Aún más, a juzgar por el déficitestructural, dicho ajuste no se presentó.Por su parte, la defensa de la bandacambiaria, en el marco de una salidaintempestiva de flujos de capital de laregión, generó alzas sin precedentes en lastasas de interés domesticas, perdidas sig-nificativas en las reservas internacionales yun ambiente de alta incertidumbre en losmercados financieros. En estas condicio-nes, el proceso de ajuste macroeconómicocombinó fuertes alzas en las tasas de inte-rés, perdida de reservas internacionales,altos ritmos de devaluación y una severadisminución en el producto.

En relación con el segundo período, pue-de decirse que los cambios de política y elmejoramiento de las condiciones exter-nas permitieron un leve repunte de laactividad económica. La liberación de latasa de cambio y la adopción del esquemade inflación objetivo otorgó mayor auto-nomía a las autoridades económicas, loque permitió la implementación de unapolítica monetaria contracíclica. Los re-ajustes de la franja cambiaria de finales delos noventa y su eliminación posteriorcontribuyeron a mejorar la competitividadde la economía. En materia fiscal, lo másdestacable fue el acuerdo con el FMI, que

revivió la confianza de los agentes entérminos de compromisos fiscales y re-dujo la incertidumbre en cuanto afinanciamiento externo.

Como resultado, aumentó la capacidadde las autoridades monetarias para ini-ciar un proceso de disminución de lastasas de interés, al mismo tiempo quelogró consolidar una inflación de undígito. Adicionalmente, el aumento en elvalor de las exportaciones, debido básica-mente al aumento de los precios interna-cionales del petróleo, así como el mayordinamismo de las exportaciones no tradi-ciones y el retorno del país a los mercadosfinancieros internacionales, permitieronla recuperación del producto.

Finalmente, aunque en estos momentoslos mayores ritmos de crecimiento de laeconomía se mantienen, la recuperaciónparece frágil. En especial, debe fortale-cerse la política de austeridad fiscal que,de un lado, frene el crecimiento explosivode la deuda pública y, de otro lado,contribuya al crecimiento de mediano ylargo plazo. Es necesario, además, unapolítica monetaria coherente con un ob-jetivo de inflación baja y estable. Elretorno a los mercados financieros inter-nacionales debe evitar la generación debooms de consumo público y privado,puesto que si algo quedó claro en ladécada anterior fue que la dependenciaexcesiva de las economías de los mercadosfinancieros internacionales puede resul-tar altamente nociva.

63

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Sector externo y política cambiaria enColombia 1999-2002:

del desequilibrio externoal equilibrio precario*

- Introducción. – II. Desempeño del sector externo en el gobierno Pastrana.– II. Análisis de la política cambiaria y su relación con el entorno doméstico.

– Conclusiones. – Bibliografía.

Ramón Javier Mesa C.1

Elizeth Ramos O.2

Resumen

En este artículo se analizan las condicio-nes que permitieron alcanzar el equili-brio externo en Colombia en el período1999-2002, asociadas con el desempeñodel sector externo y con la evolución de lapolítica cambiaria. La hipótesis principalseñala que el equilibrio logrado fue pre-cario, debido al escaso nivel de creci-miento económico, la reducción sustan-cial de las importaciones y las bajas tasasde ahorro. Seguidamente, un análisis dela evolución de la política cambiaria en elcuatrienio permite argumentar, en pri-

mera instancia, como la política de ajusteimplementada en el último año del régi-men de banda terminó por acelerar aúnmás el deterioro de la actividad. En se-gunda instancia, la adopción del esque-ma de libre mercado ha permitido lograrhasta el momento un mayor grado deautonomía de la política monetaria y unadisociación de corto plazo entre el tipo decambio y las reservas internacionales.

Palabras claves: equilibrio externo, défi-cit en cuenta corriente, política de ajuste,política cambiaria, régimen de tipo decambio flexible.

* Este trabajo es uno de los productos derivados del proyecto de investigación “Balance Económico del CuatrienioPastrana”, financiado por el Comité de Apoyo para la Investigación –CODI de la Universidad de Antioquia.Los autores forman parte del Grupo de Macroeconomía Aplicada del Centro de Investigaciones Económicas–CIE- y del Departamento de Economía de la Universidad de Antioquia.

1 Profesor Asociado, Jefe del Departamento de Economía. Universidad de Antioquia. Dirección electrónica:[email protected]

2 Estudiante del Programa de Economía. Participó en calidad de Estudiante en Formación del mencionadoproyecto. Direccion electrónica: [email protected]

65

Abstract

This article analyzes the conditionsallowing the external equilibrium inColombia during the period 1999-2002associated with the performance of theexternal sector and the exchange ratepolicies. The main hypothesis is that theequilibrium achieved is precarious dueto the poor level of economic growth, thesubstantial reduction of imports and thedrop of savings rate. Following this, theanalysis of the exchange policy allowsarguing that the adjustmentimplemented in the last year of theexchange rate band regime, ended uplowering the external activities.Additionally, the adoption of a free marketregime has achieved a greater level ofautonomy of the monetary policy as wellas a short term break between theexchange rate and international reserves.

Key words: external balance, deficit inbill current, adjustment policy, exchangepolicy, regimen of flexible exchange rate.

Introducción

Quizás, el sector económico más dinámi-co en la evolución de la economía colom-biana desde principios de los noventa hasido el sector externo. Esto parece claro sise tiene en cuenta que el período 1999-2002, pasará a la historia como una de lasépocas donde se registraron los peoresindicadores de desempleo y crecimientoeconómico, en medio de un conjunto dehechos ligados con el comportamiento del

sector externo que limitaron no solo lasposibilidades de crecimiento del país, sinotambién el desarrollo de la política econó-mica.

Fenómenos ligados con las crisis financie-ras internacionales, la modificación delrégimen cambiario, la recuperación de latasa de cambio real y el ajuste de la cuentacorriente, se convirtieron en los aspectoscentrales que caracterizaron el desarrollodel sector externo en el cuatrienio 1999-2002. En este sentido, la hipótesis que sepretende desarrollar en este trabajo apun-ta a señalar que, en el período de laadministración del Presidente Pastrana, laeconomía colombiana recuperó el equili-brio externo, aunque precario, logrado enel cuatrienio 1991-1994.

El propósito de este ensayo es presentaruna lectura macroeconómica del desem-peño del sector externo en el gobiernoPastrana en comparación con loscuatrienios anteriores, especialmente elde la administración Samper. Se analiza-rán la evolución de las exportaciones notradicionales y la relación entre la políti-ca cambiaria y el entorno macroeconó-mico que caracterizó a la economía co-lombiana en el período 1999-2002. Esteartículo está divido en dos partes. En laprimera, se describe la evolución y des-empeño del sector externo durante laadministración Pastrana y, en la segundaparte, se realiza un análisis de la políticacambiaria colombiana, con base en elcomportamiento de la tasa de cambio enla última etapa del régimen de banda ybajo el esquema de flotación.


I. Desempeño del sectorexterno en el gobierno Pastrana

A juzgar por los resultados de la cuentacorriente, puede afirmarse que, a diferen-cia del cuatrienio Samper (1995-1998),la economía colombiana registró una si-tuación de equilibrio externo en el perío-do 1999-2002.3 En efecto, la cuentacorriente pasó, en promedio, de un défi-cit de US$ 4.937,4 millones (5% delPIB) en el cuatrienio 1995-1998, a sola-mente uno de US$ 365,8 millones,aproximadamente 0,5% del PIB (Cua-dro 1).4

Contrario a lo registrado entre 1950 y1998, en donde los fuertes déficit en lacuenta corriente estaban asociados conbajos crecimientos del PIB y bajas tasas

de ahorro (1980-1985 y 1992-1998),y los déficit moderados con altos creci-mientos de la producción nacional yaltas tasas de ahorro (1959-1971 y1971-1980);5 en el período 1999-2002, el equilibrio externo coincidiócon una de las tasas de crecimiento másbajas de la historia colombiana de lasegunda mitad del siglo XX y con unareducción importante de las tasas deahorro nacional (Cuadro 2). Esta evi-dencia parece mostrar que la recupera-ción de déficit externos sostenibles tien-den generalmente a asociarse con dis-minuciones significativas en los ritmosde crecimiento de las economías. Pue-de observarse además que en loscuatrienios 1991-1994 y 1995-1998,se registró también un comportamien-to similar al patrón histórico.

3 Se considera que existe equilibrio externo cuando el déficit en cuenta corriente es inferior a 2,5-3 % del PIB(Arango, Castaño, Gómez, Mesa, Pérez y Rhenals; 1999).

4 El financiamiento del déficit en cuenta corriente que se registró en el cuatrienio Samper, fue explicado por elfuerte superávit en la cuenta de capitales sustentado en gran parte, por el crecimiento de los flujos especulativosde corto plazo y el endeudamiento del sector público. Las mayores tasas de interés que se registraron, la fuerteapreciación de la moneda nacional tanto nominal como real y el crecimiento del déficit fiscal en el periodo 1995-1998, se convirtieron en las causas más importantes que explicaron, no sólo el problema de la entrada de capitalesy el mayor déficit comercial (Cuadro 1), sino también, marcaron lo que fue el desempeño del sector externoen el gobierno Samper (Mesa; 1998).

5 Ver: Arango, Castaño, Gómez, Mesa, Perez y Rhenals (1999).

Cuadro 1Indicadores de Balanza de Pagos

1991-1994 1995-1998 1999-2002 1991-1994 1995-1998 1999-2002(millones de dólares) (% del PIB)

Cuenta Corriente -668,05 -4.937,35 -365,78 -0,39 -4,99 -0,47

Balanza Comercial 2,60 2.600,86 1.164,23 0,64 -2,64 1,38

Transferencias Corrientes 1.409,43 742,11 1.948,19 2,36 0,76 2,35

Flujos de Corto Plazo -32,44 -553,01 -1.279,40 -0,14 -0,50 -1,49

Flujos de Largo Plazo 1.400,98 5.839,14 2.001,15 1,87 5,84 2,39

Fuente: Banco de la República. Cálculos propios.

67

6 Por ejemplo, para 1999, cuando el PIB registró una tasa de crecimiento de -4,2%, las importaciones lo hicieronen -27,4%, la tasa de decrecimiento más alta en toda la década de los noventa, superando la caída que se presentóen 1996 (-1,5%) y en 1998 (-4,3%). De la misma forma, cuando la actividad económica se recupera lentamentepara los años siguientes, las importaciones lo hacen en el mismo sentido.

Cuadro 2Cuenta corriente, ahorro y producto

(% del PIB)

1991-1994 1995-1998 1999-2002

PIB 4,31 2,83 0,44Ahorro 18,61 17,64 12,50Cuenta Corriente -0,39 -4,99 -0,47

Fuente: Banco de la República y DNP. Cálculos propios.

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Impo

rtac

ione

s

P IB Importac iones

Fuente: MINCOMEX, Banco de la República. Cálculos propios

Ahora bien, el desempeño favorable de lacuenta corriente se explica, principalmen-te, por los resultados positivos de la balan-za comercial, acompañado por el incre-mento significativo de las transferenciascorrientes. En efecto, dos hechos impor-

tantes marcan el repunte de la balanzacomercial: la caída significativa de las im-portaciones, asociada en gran parte con ladesaceleración de la actividad económica(Gráfico 1),6 y el buen comportamientode las exportaciones no tradicionales.

Gráfico 1Tasa de crecimiento de las importaciones y tasa de crecimiento del PIB


A. Comportamiento de las exportacio-nes no tradicionales

Como puede observarse en el Cuadro 3,las exportaciones no tradicionales regis-traron en el cuatrienio Pastrana una tasade crecimiento superior (10,2% anual) ala obtenida en el cuatrienio anterior(5,5%) y en los tres últimos años de laadministración Gaviria (-11,6%). Sedestacan las exportaciones mineras (25%)e industriales (11,3%). En esencia, la

mayor tasa de cambio real observada en elperíodo de la administración Pastrana, lacaída de la demanda interna y la mayordecisión de los empresarios de ampliar laoferta exportable,7 fueron los factores queprobablemente explicaron el crecimien-to de las exportaciones no tradicionalesentre 1998 y 2002. En el Gráfico 2,puede observarse una relación bastanteestrecha y positiva entre la tasa de cambioreal (ITCR) y las exportaciones no tradi-cionales como porcentaje del PIB.

Cuadro 3Tasa de crecimiento de las exportaciones colombianas

1992-1994 1995-1998 1999-2002

EXPORTACIONES TOTALES -11,42 4,19 8,51

EXPORTACIONES TRADICIONALES -11,27 3,19 7,52

Café -2,39 -1,23 -14,99Petróleo y derivados -18,84 16,41 21,99Carbón -19,32 13,07 8,17Ferroníquel -21,23 0,96 30,39Esmeraldas 31,58 -30,84 9,86

EXPORTACIONES NO TRADICIONALES -11,52 5,43 10,15

1. SECTOR AGOPECUARIO -12,87 0,78 6,16Banano -12,32 -2,11 4,53Flores -2,61 4,60 10,59Otros Agropecuarios -20,44 0,86 2,882. SECTOR MINERO 13,42 10,55 24,953. SECTOR INDUSTRIAL -10,85 7,63 11,34Agroindustriales 2,19 9,53 4,51Industria Liviana -14,84 -0,49 11,24Industria Básica -4,48 17,31 12,47Maquinaria y Equipo -15,52 11,18 11,76Demás Productos 72,58 102,65 36,50Fuente: MINCOMEX. Cálculos propios

7 Esta decisión pudo deberse en parte a la contracción del mercado interno, originando una situación característicade muchos países latinoamericanos: recesión doméstica y auge exportador.

Adicionalmente, la estrategia guberna-mental de impulsar las exportacionescomo motor de reactivación y crecimien-

to económico, probablemente contribu-yó también a esta expansión de las ventasexternas. Según Analdex (2002), se ob-

69

serva una mayor decisión de los empresa-rios colombianos de ampliar la ofertaexportable nacional. En efecto, entre1998 y 2001, Colombia pasó de 143mercados de destino de las exportacionesa 184 y su canasta exportadora se amplióen 335 nuevos productos, originados endiferentes sectores (agroindustrial y ma-nufacturero, por ejemplo). De la misma

forma, Colombia comenzó el períodoexportando cerca de 3.790 partidas aran-celarias y pasó a 4.220 partidas en el2001. Los mercados internacionales conmayor dinamismo fueron Estados Uni-dos (1.332 y 1.801 partidas en los mis-mos años), la Unión Europea (882 y1128) y la CAN (un incremento de 329partidas arancelarias).

Gráfico 2Tasa de cambio real y exportaciones no tradicionales

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% P

IB

ITCR Exportaciones No Tradicionales %PIB

Fuente: Banco de la República, MINCOMEX. Cálculos propios.

Pese a estos buenos resultados, se desta-ca el menor crecimiento de las ventasexternas de bienes no tradicionales ha-cia ciertas áreas comerciales importan-tes para el país como la CAN,MERCOSUR, G-3 y Unión Europea.8

No obstante, las tasas de crecimiento delas exportaciones al conjunto de las prin-cipales zonas de acuerdos comerciales

fueron mayores en comparación con elcuatrienio anterior, tanto para las ex-portaciones tradicionales (7,7% en elcuatrienio) como para las no tradiciona-les (9,8%). Sobresale, la expansión delas exportaciones no tradicionales a lospaíses que conforman el Tratado deLibre Comercio (TLC) y el MercadoComún Centroamericano (MCC).

8 Las exportaciones menores hacia la CAN pasaron de 17,8% en el período 1995-1998 a 10,2% en el cuatrienio1999-2002. En el caso del MERCOSUR, éstas descendieron de 9,7% a 3,6% para el mismo período. Por suparte, las dirigidas a la Unión Europea continuaron cayendo en la misma época. Finalmente, las exportacionesno tradicionales al G3, se redujeron de 18,8% a 12,2% (Ministerio de Comercio Exterior, pagina web: http://www.mincomex.gov.co/mincomexvbecontent/NewsDetail.asp?ID=791&IDCompany=2 Cálculos propios)


B. El repunte de las transferencias co-rrientes

El otro componente de la cuenta corrien-te que explica el logro del equilibrioexterno son las transferencias corrientes.9

En efecto, desde 1998 se registró unincremento sustancial atribuible a lasmayores remesas de trabajadores colom-bianos en el extranjero. Este fenómenoparece ser el resultado de la difícil situa-ción social y de orden público del país enlos últimos años, lo cual ha aumentandoconsiderablemente el flujo de colombia-nos hacia el extranjero en busca de mejo-res oportunidades.

Según el Banco Mundial (2003), estasmayores transferencias se vienen regis-trando en la mayoría de los países deAmérica Latina, en virtud de la crisisreciente de la región. Las remesas de sustrabajadores pasaron de US$ 60.000 mi-llones en 1998 a US$ 80.000 millones en2002. De esta manera, los países de laregión se constituyen en los mayores re-ceptores de remesas (como porcentaje delPIB) en el ámbito mundial. En este esca-lafón, Colombia se ubica entre los prime-ros 20 países que recibe una mayor pro-porción de remesas en el mundo.

En el caso colombiano, las mayores trans-ferencias corrientes netas (2,3% del PIB,promedio anual, en el cuatrienio) contra-rrestó, en gran parte, la caída de los flujosde capital en dicho período, especialmen-te, los flujos privados de endeudamientode corto y largo plazo que descendieron a

–1,49% del PIB y 2,39% del PIB, respec-tivamente (Cuadro 1). En este sentido,tanto las remesas como la inversión ex-tranjera directa, se han convertido en losúltimos años en una fuente importante ymás estable de recursos externos. Además,posiblemente contribuyeron a frenar lasfuertes expectativas de devaluación que segeneraron como resultado de las crisisinternacionales recientes.

II. Análisis de la políticacambiaria y su relación con elentorno doméstico

Un examen de la política cambiaria co-lombiana en este cuatrienio permite dis-tinguir dos fases caracterizadas por elrégimen cambiario vigente. En la prime-ra fase, que abarca el último año delrégimen de banda cambiaria, se destacala política de ajuste implementada porlas autoridades económicas, a raíz de lasmini-crisis cambiarias que se registraronentre el 2 de septiembre de 1998 y laeliminación de dicho régimen el 24 deseptiembre de 1999. La segunda fase,que comprende el régimen de flotacióncambiaria, se caracterizó por un mayordivorcio de corto plazo entre las reservasinternacionales, el tipo de cambio y elmanejo monetario.

A. Primer período: ajuste cambiario yrecesión 1998-199910

Los dos últimos años de la década de losnoventa fueron, sin duda, de grandes

9 Según los resultados de la cuenta corriente, las transferencias netas pasaron de representar US$ 742,11 millonesen el período 1995-1998 a US$ 1.948,19 millones en el cuatrienio Pastrana.

10 Algunos apartes de esta sección son tomados de Mesa (2000). “Macroeconomía de la recesión en Colombia:del ajuste cambiario al caos del PIB”. Semestre económico No 7. Universidad de Medellín, enero-junio.

71

dificultades económicas, a juzgar por lafuerte caída del producto en 1999 y lascrisis financiera y cambiaria en estos dosaños (por ejemplo, dos realineamientosde la franja en septiembre 2 de 1998 yjunio 24 de 1999 y su posterior desmon-te). Estos acontecimientos, obligaron alas autoridades económicas colombianasa adoptar una drástica política de ajustetendiente a evitar una crisis de mayoresproporciones, en medio de un contextointernacional particularmente adverso.

El boom de consumo público11 y priva-do, los grandes déficits externo y fiscal ylas crisis financieras internacionales, en-tre otros factores, determinaron el com-portamiento de la tasa de cambio en esteperíodo. Las fuertes expectativas de de-preciación que se desataron, condujeronpaulatinamente a la pérdida de credibi-lidad en el sistema de franja y a suposterior derrumbe. En particular, lascrisis financieras de Asia y Rusia y lasdificultades de algunas economías veci-nas como Brasil y Ecuador en 1999,generaron una fuerte reducción de losflujos de capital.

Las dificultades de financiar vía impues-tos el mayor gasto público y, por consi-guiente, las varias reformas tributariasque se implementaron en Colombia des-

de 1992, se tradujeron en un aumentode la deuda pública desde mediados delos noventa que, conjuntamente con loscambios en su composición a favor de ladeuda interna, agudizaron el conflictoentre tasa de interés y tipo de cambio real.En efecto, debido a las dificultades definanciar sanamente sus mayores gastos, elsector público recurrió al mercado finan-ciero doméstico, impulsando el alza de lastasas de interés internas y reduciendo latasa de cambio real. Este proceso derevaluación fue una de las causas impor-tantes del mayor déficit en cuenta corrien-te observado entre 1995 y 1998. Además,se trató de un gasto intensivo en bienes notransables, lo que reforzó este proceso deapreciación (Echeverry; 1999). Los ma-yores niveles de déficit público no sola-mente afectaron negativamente las expor-taciones, sino también la inversión priva-da,12 que cayó 17,5% anual entre 1995 y1999 (Gráfico 3). Sin duda, este entornomacroeconómico aumentaba la vulnera-bilidad de la economía.

En resumen, los desequilibriosmacroeconómicos existentes desde me-diados de los noventa debilitaron la capa-cidad de respuesta de la economía ycontribuyeron a la contracción de la ac-tividad económica que se registró en estaprimera fase.

11 Por ejemplo, el gasto del gobierno nacional central pasó del 11% del PIB en 1990 a 18% del PIB en 1998,mientras la generación de los ingresos totales del gobierno representaban en 1997, el 14% del PIB, frente aun 10,3% en 1990 (Banco de la República, Informe al Congreso; julio de 1998).

12 Estos resultados son consecuencia del denominado “efecto desplazamiento”, tanto sobre el sector externo comosobre la inversión privada.


Gráfico 3 Tasa de crecimiento del déficit fiscal y la tasa de inversión privada

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Inversión privada Déficit Fiscal

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

1. ¿Cuál fue la respuesta de políticaeconómica?

En un contexto de fuertes desequilibriosmacroeconómicos, las posibilidades deimplementar una política de estabiliza-ción relativamente exitosa se reducen enforma importante frente a shocks externosadversos. De hecho, Colombia y, en ge-neral, América Latina enfrentaron unareducción súbita de los flujos de capitaly una caída en los precios mundiales desus exportaciones.

Las autoridades económicas colombia-nas respondieron defendiendo la tasa decambio nominal, mediante una política

monetaria restrictiva.13 La necesidad dereducir la inflación y controlar la especu-lación contra el peso en 1998, las obligóa implementar una política de ajuste conel fin de defender el techo del corredorcambiario, parcialmente, a través de lasreservas internacionales. En estas condi-ciones, la venta de divisas reduce la ofertamonetaria y eleva las tasas de interésinternas, contribuyendo a moderar tam-bién las presiones de devaluación. Esteproceso de ajuste estuvo acompañadotambién por el desplazamiento hacia arri-ba de la franja cambiaria.

Las mayores tasas de interés internas14

acentuaron la debilidad de la demanda y

13 Aunque vale la pena de nuevo insistir en este hecho, de todas maneras el aumento de la tasa de interés en Colombiaera inevitable, no sólo por la política de ajuste implementada por las autoridades económicas, sino también,por razones exógenas asociadas con las condiciones del entorno imperantes, especialmente, la crisis internacionaly el financiamiento del déficit fiscal.

14 1998 se recordará por ser un año en donde la economía colombiana presentó los niveles de tasas de interésmás altos en los últimos 50 años. En efecto, entre finales del mes de mayo y principios de junio, la tasa REPOa un día alcanzó un pico del 80%, para un promedio cercano al 50% en un periodo de 15 días. Este fenómenose volvió a repetir durante la segunda semana de septiembre, cuando de nuevo la tasa REPO a 7 y 14 días bordeóun nivel histórico del 90%. Para la misma fecha, la interbancaria crecía por encima del 52%. Finalmente, enlos primeros días de octubre, estas tasas de interés volvieron al alza pero esta vez, no superaron el límite del60% (Perfil de Coyuntura Económica; diciembre de 1998)

73

la producción. El PIB pasó de un cre-cimiento de 0,4% en 1998 a una caídade 4,2% en 1999, la tasa de desempleocontinuó aumentando y la inflaciónregistró una fuerte disminución. Por suparte, la cuenta corriente pasó de undéficit de US$ 5.905,5 millones en1998 a uno de US$ 1.019,6 millonesen 1999.

En suma, de acuerdo con la literaturaeconómica, podría señalarse que la estra-tegia de ajuste giró entorno a lo queDornbusch, Fischer y Startz (2002, p.475) denominan “mecanismo de ajusteautomático clásico”. Según estos autores,dicho mecanismo opera en la medida enque se presentan problemas de balanzade pagos, bajo esquemas de controlcambiario y tipo de cambio fijo, conmiras a evitar una crisis cambiaria. Losdesequilibrios en balanza de pagos pue-den afectar la oferta monetaria y el gasto.

Estos cambios en los niveles de gastoimpulsan el desempleo y reducen lossalarios y los precios, lo que mejora lacompetitividad de la economía. En resu-men, se privilegian los mercados en elproceso de ajuste interno y externo.

La defensa del techo de la banda elevó lastasas de interés internas que, de un lado,deprimió la demanda agregada, la pro-ducción y el empleo15 y, de otro lado,redujo las presiones devaluacionistas yevitó una crisis cambiaria (Gráfico 4). Amediano plazo, la recesión y el mayordesempleo redujeron la tasa de inflación ylos salarios reales y aumentaron lacompetitividad de la economía. En sínte-sis, el mecanismo de ajuste automáticoparece haber funcionado, aunque en for-ma parcial. Ciertamente se evitó una crisiscambiaria, pero los mercados solamentevolvieron a la calma después de eliminadoel régimen de banda (Gráfico 5).16

15 Para 1999, el PIB creció a una tasa del –4,2% y el desempleo superó el 19% en las cabeceras a nivel nacional.

16 La evidencia empírica parece indicar el momento “óptimo” de eliminación del régimen de banda, dada laausencia del “overshooting” después de introducido el régimen de flotación el 24 de septiembre de 1999(Gráfico 5).

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ción

DTF Devaluación nominal

Gráfico 4Tasa de interés y devaluación nominal



Gráfico 5Evolución del tipo de cambio representativo del mercado 1998-2002

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0/01

TRM Piso Medio Techo

Régimen de flotación cambniaria hasta hoy

Eliminación de la banda


B. Segundo período: flexibilidadcambiaria y recuperación lenta2000-2002

El pobre desempeño económico en 1998y 1999, la recuperación del equilibrioexterno y de los fundamentales del tipode cambio, y la reducción de la inflación,fueron los principales factores que facili-taron el desmonte del sistema de bandacambiaria y la adopción de un régimende tipo de cambio flexible desde sep-tiembre de 1999. Otros países de Amé-rica Latina como Ecuador, Chile y Brasilabandonaron también sus regímenes debandas cambiarias móviles en este perío-do. Como puede observase en el Cuadro4, la tendencia predominante en la re-gión fue hacia esquemas de flotación de latasa de cambio, después de varios inten-tos de defender los limites de los corredo-res cambiarios.

En términos generales, estos esfuerzospor mantener los esquemas cambiariosde banda se debilitaron como resultadode un contexto internacional adverso quedata desde 1998, asociado principal-mente con los efectos de la crisis asiáticae importantes desequilibrios macroeconó-micos heredados de años anteriores. Comoseñala la CEPAL (2002), los fenómenosexternos de mayor impacto para la regiónhan sido el deterioro de las condicionesfinancieras externas y la caída persistentede los términos de intercambio, princi-palmente para las economías no petrole-ras de América Latina, amén del menordinamismo registrado por la economíade Estados Unidos en los últimos años.En el caso colombiano, la ausencia deovershooting, la tendencia decreciente deltipo de cambio desde finales de 1999 y larecuperación de la actividad económica,parecen mostrar el éxito relativo del régi-men de flotación cambiaria.

75

Cuadro 4América Latina: Regímenes cambiarios

1998 y 2002

Países

Régimen 1998 2002Número Porcentaje Número Porcentaje

Dolarización 1 5,3 3 15,8Caja de conversión 1 5,3 ... ....Otros con paridad fija 1 5,3 ... ....Paridades móviles 3 15,8 3 15,8Bandas móviles 7 36,8 1 5,3Flotación 6 31,5 12 63,2

Fuente:Rhenals (2003), con base en CEPAL (2000 y 2002).

De acuerdo con la literatura sobre regí-menes cambiarios, puede afirmarse quela adopción de un sistema cambiarioflotante constituye un intento por recu-perar un mayor grado de control mone-tario, en medio de un ambiente de gran-des movimientos de capitales, y disponerde un margen de discrecionalidad másamplio para los propósitos de estabiliza-ción macroeconómica de la política mo-netaria. Sin embargo, la experiencia delos últimos años muestra que estos pro-pósitos no se han alcanzado en algunospaíses de la región y su cambio a unrégimen de flotación, condujo a unadepreciación excesiva de la moneda na-cional (overshooting). De hecho, en mu-chos de ellos, la política monetaria haacentuado el impacto negativo del esce-nario internacional debido a sus intentosde moderar o impedir un sobreajustecambiario, reflejando pocos grados delibertad de las autoridades monetariaspara manejar la coyuntura económica.En otros, la modificación del régimencambiario no generó una sobrerreaccióninicial de la tasa de cambio y permitió a las

autoridades económicas, disponer de laautonomía o libertad necesaria para im-pulsar políticas monetarias contracíclicas(Chile, Colombia y Perú, por ejemplo).

La coyuntura cambiaria colombiana re-ciente (2000-2002) parece mostrar quela flotación cambiaria logró moderar, conrelativo éxito, los efectos de los choquesexternos que enfrentó la economía nacio-nal en este tiempo. Como resultado, lapolítica monetaria en estos años tuvo unmayor grado de libertad para promoverla recuperación de la actividad económi-ca, sin descuidar las metas inflacionariasestablecidas. Como se sabe, en un con-texto de relativa movilidad de capitales ytipo de cambio flexible, la efectividad dela política monetaria se refleja directa-mente en el comportamiento del tipo decambio, que afecta la composición delsector externo y el nivel de ingreso de laeconomía. En consecuencia, una políticamonetaria expansiva provoca una depre-ciación de la moneda local y un aumentode las exportaciones netas y de la deman-da agregada.


En suma, bajo un régimen de libre mer-cado buena parte del ajuste requeridotiene lugar a través de la depreciación deltipo de cambio nominal. No obstante,pese a que la volatilidad del tipo decambio permite ajustar los desequilibriosde la balanza de pagos y puede conducira diferentes tipos de efectos,17 las reservasinternacionales permiten amortiguar es-tos efectos y lograr que el ajuste necesariode la tasa de cambio tenga lugar de unmodo más gradual y con menores costoseconómicos y sociales (Banco de la Repú-blica; 2003. Informe de la Junta Direc-

tiva al Congreso de la República, marzo,página 49).

1. Evolución y determinantes del tipode cambio nominal

La característica principal de un esquemade flotación es la mayor inestabilidad deltipo de cambio, asociada con períodosrelativamente cortos e intensos de apre-ciación y depreciación. Obviamente, es-tos movimientos son resultado de cam-bios tanto de los fundamentales de la tasade cambio como de las expectativas dedevaluación de los agentes.

Gráfico 6Tasa de cambio nominal semanal (TRM)Septiembre 25 de 1999 – enero de 2003

17 Por ejemplo, considerando los efectos positivos de una devaluación que puede estimular las exportaciones,también puede generar efectos adversos asociados con: (i) el aumento de los costos financieros a consecuenciadel endeudamiento en dólares, (ii) las mayores presiones inflacionarias que se pueden reflejar en alzas en lossalarios reales y en las tasas de interés nominales y (iii) salidas de capital.

1,850

2,050

2,250

2,450

2,650

2,850

01/1

0/99

01/0

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8/00

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1/01

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6/01

01/1

1/01

01/0

4/02

01/0

9/02

Pes

os p

or d

ólar

Fuente: Banco de la República. Cálculos propios

77

Un examen del comportamiento sema-nal del tipo de cambio nominal en Co-lombia entre septiembre de 1999 y enerode 2003, permite afirmar que los períodosde depreciación fueron más persistentes,aunque moderados (excepto entre mayo yoctubre de 2002, donde se presentó unafuerte depreciación), y representaron el51% de las semanas referenciadas18 (Grá-fico 6). Por su parte, en el 32,1% dedichas semanas, se presentó una relativaestabilidad del tipo de cambio y el 16,9%correspondió a períodos cortos de aprecia-ción (Gráfico 6).19

Este comportamiento del tipo de cam-bio, bajo el nuevo esquema cambiario,coincidió con la evolución de la tasa decambio real en el mismo período (Gráfi-co 7), de la misma manera como seobservó en el antiguo régimen de banda.Es decir, los movimientos de corto plazode la tasa de cambio real estuvieron estre-chamente relacionados con los registra-dos por la tasa de cambio nominal sintendencia determinística (Castaño,Gómez, Mesa, Ortiz y Rhenals; 2002,página 87, gráfico 4). Este comporta-miento similar de los tipos de cambionominal y real en los dos regímenes no esextraño en la literatura puesto que, comoseñala Rogoff (1996), en el corto plazo,

los movimientos de la tasa de cambionominal producen modificaciones en latasa de cambio real debido a la presenciade rigideces nominales de precios.

En resumen, un análisis de la experienciacolombiana bajo el esquema de flotacióncambiaria permite afirmar que, a pesar dela persistencia de presiones devaluacio-nistas, éstas fueron inferiores a las regis-tradas en los últimos meses en que preva-leció el esquema de banda cambiaria,20

excepto entre mayo y noviembre de 2002.Este comportamiento apoya uno de losargumentos del Banco de la Repúblicapara justificar la introducción del esque-ma de libre mercado: reducir la depen-dencia de la economía de los fenómenoscambiarios como resultado de choquesexternos.

En general, desde el punto de vista delos fundamentales del tipo de cambio,la tendencia devaluacionista en los tresprimeros años de la década actual pare-ce deberse a las presiones especulativasgeneradas por: la inestabilidad políticay económica que sufrió América Lati-na, como consecuencia de las crisis enEcuador y Turquía en el 2000, Argen-tina en el 2001 y Venezuela y Brasil enel 2002; las bajas tasas de interés do-

18 De un total de 165 semanas analizadas, 84 correspondieron al período de depreciación, 28 al de apreciacióny 53 al de estabilidad con tendencia a la apreciación.

19 Utilizando un modelo de tendencias estocásticas segmentadas para la tasa de cambio en el período de franjacambiaria, las pruebas estadísticas mostraron que el estado de apreciación fue más persistente (también menosvolátil) que el de depreciación: aproximadamente el tipo de cambio permaneció 29 semanas en el primer estadocontra solamente 12 semanas del segundo estado (Castaño, Gómez, Mesa, Ortiz y Rhenals; 2002). Lacomparación entre estos dos períodos (régimen de franja cambiaria y de flotación) parece mostrar que seregistraron cambios en el patrón de comportamiento de la tasa de cambio nominal.

20 Entre enero y septiembre de 1999, la tasa de devaluación promedio alcanzó el 22,6%, mientras que en el períodocomprendido entre octubre de 1999 y mayo del 2002, este índice se ubicó en 13,4%. Sin embargo, en lorestante de este último año la devaluación nominal bordeaba el 15%.


1000

12001400

1600

1800

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2200

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Ene-

98

May

-98

Sep-

98

Ene-

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May

-99

Sep-

99

Ene-

00

May

-00

Sep-

00

Ene-

01

May

-01

Sep-

01

Ene-

02

May

-02

Sep-

02

TR

M

80

90

100

110

120

130

140

ITC

R

TRM promedio ITCR Comercio Total (IPC)

mésticas y, probablemente, el insufi-ciente ajuste de las finanzas públicas.Además, los factores derivados de ladifícil situación de orden público, re-sultado de la agudización del conflictoarmado en el país, también explican laspresiones especulativas que se observa-ron en estos años.

Como consecuencia de estos factores, lainversión extranjera neta en Colombiacayó, pasando de US$ 2.570,39 millo-nes anuales en el cuatrienio 1995-1998a US$ 1.700 millones anuales en el

siguiente cuatrienio. Los flujos netos decapital de corto plazo también se reduje-ron, pasando de –US$ 553 millones a -US$ 1.279,4 millones en los mismosperíodos (Cuadro 1), probablemente re-forzado por los diferenciales entre lastasas de interés internas e internaciona-les. De otro lado, las debilidades y vaci-laciones en el ajuste de las finanzas públi-cas, que probablemente aumentaron endeterminados períodos los spread de ladeuda soberana, también contribuyerona los ataques especulativos contra el peso(Gráfico 8).

Gráfico 7Tasa Representativa del Mercado vs Índice de la Tasa de Cambio Real


79

Gráfico 8Spread y TRM

400

600

800

1000

1500 2000 2500 3000

TRM

SP

RE

AD

S

SPREADS vs. TRM

que resultan de la acumulación de reser-vas internacionales y, de otro lado, evitarlos desequilibrios transitorios asociadoscon una mayor volatilidad de la tasa decambio.

Básicamente, de acuerdo con los objeti-vos, se establecieron dos mecanismos deintervención en el mercado cambiario:uno de subastas tipo put de acumulaciónde reservas internacionales y otro de su-bastas tipo call y put para controlar lavolatilidad de la tasa de cambio. Poste-riormente, en diciembre de 2001, laJunta Directiva del Banco de la Repúbli-ca aprobó un mecanismo ocasional de“desacumulación” de reservas, con el finde moderar las presiones inflacionariasque surgirían de una depreciación excesi-va del peso debido a un choque externotransitorio (Banco de la República; 2002.Informe de la Junta Directiva al Congre-so de la República, julio, p. 38-39).

Un balance de estos mecanismos de in-tervención entre 1999 y 2002, permiteafirmar que han sido eficaces y han con-tribuido a una mayor transparencia yflexibilidad del esquema de flotación,debido a que las reglas son conocidas porlos agentes que participan en el mercadocambiario. Esto contrasta con la expe-riencia de Brasil y Chile en que, a pesar detener reglas de intervención similares a lacolombiana, los resultados no han sidosatisfactorios en términos de transparen-cia y flexibilidad de sus esquemas deflotación (Clavijo; 2002, p. 30).

Según Clavijo (2002), “la principal vir-tud de flotar la tasa de cambio y amorti-guar sus fluctuaciones a través de estosmecanismos de opciones es que permiterepotenciar la política monetaria, al

Fuente: Banco de la República y L.P. Morgan.Correlación simple 0.424

2. Los mecanismos de intervencióncambiara

Como se sabe, bajo el esquema de bandacambiaria el Banco de la República in-tervenía de una manera directa en elmercado tratando de cambiar la ten-dencia del tipo de cambio cuando seacercaba a los límites del corredorcambiario. En el esquema de flotación,las nuevas reglas de intervención queda-ron sujetas a los objetivos que estable-cieran las autoridades económicas enrelación con el nivel de reservas interna-cionales y la volatilidad del tipo decambio.

Con estas medidas, adoptadas el 19 denoviembre de 1999, el Banco de la Re-pública, como la mayoría de los bancoscentrales del mundo, no renunció a laposibilidad de influir sobre el comporta-miento de la tasa de cambio, con el fin demoderar sus variaciones. Los mecanis-mos de intervención buscan, de un lado,disminuir las presiones revaluacionistas


otorgale cierta exogeneidad a esta últi-ma”. En este sentido, la estabilidad y lasbajas tasas de interés internas que haregistrado Colombia en estos años, apesar de los choques externos que enfren-tó, muestran una mayor independenciade la política monetaria. De hecho, bajoel sistema de flotación cambiaria, lasautoridades económicas no han tenidoque recurrir a aumentos en las tasas deinterés para moderar las presiones alcistasque registró el tipo de cambio, a diferen-cia de lo sucedido durante el régimen defranja cambiaria.

En este sentido, los mecanismos de inter-vención cambiaria cumplieron su objeti-vo de moderar las presiones sobre el tipode cambio si se tiene en cuenta que, de unlado, el Gobierno no tuvo la necesidad deutilizar el crédito del FMI para evitar unacrisis de balanza de pagos y, de otro lado,las reservas internacionales aumentaronmediante el sistema de subasta de opcio-nes tipo put. En efecto, desde que seestableció este mecanismo de compra dedivisas, el Banco de la Republica adqui-rió US$ 1.399,3 millones entre 1999 y2002 (Cuadro 5).

Cuadro 5Resultados de las subastas de intervención PUT para la acumulación de Reservas

Internacionales (US millones)

Monto Monto MontoAños presentado aprobado cupo ejercido

1999* 1.354,7 280 280 2002000 5.105,8 1.114,9 1.160 398,62001 3.143,5 784,9 785 599,22002 2.045,8 699,9 700 201,5Total 11.649,8 2.879,7 2.925 1.399,3

* Corresponde a los meses de noviembre y diciembre.Fuente: Banco de la República

Así mismo, un examen del mecanismo deopciones tipo call para control de volatilidadmuestra que el tipo de cambio práctica-mente fluctuó de una manera libre desdeque se adoptó el nuevo esquema cambiario,puesto que el Banco de la Repúblicasolamente realizó tres intervenciones, enestos casos para frenar sus alzas (julio 29,agosto 1 y octubre 2 de 2002) por un

monto total de US$ 540 millones. Ensuma, considerando los resultados de lassubastas (put y call), en términos netos, elBanco de la República compró divisas porun valor de US$ 859,3 millones, equiva-lentes al 31,4% de las reservas internacio-nales netas acumuladas entre 1999 y 2002,que ascendieron a US$ 2.738,5 millones(Gráfico 9).

81

Gráfico 9Reservas internacionales y tasa de devaluación

21 Después de la crisis de 1998-1999 y con la introducción del régimen de libre mercado, el año 2003 puederesultar el mas complicado para el mercado cambiario si se tiene en cuenta que durante los meses de febreroy marzo, el Banco de la República salió a vender de divisas en el mercado por el mecanismo ocasional de“desacumulación” de reservas creado en diciembre de 2001, por un valor de US$ 344,5 millones.

0

3,000

6,000

9,000

12,000

Ene-

99

Oct

-99

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0

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-01

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02

Oct

-02

Mill

ones

de

Dól

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-50510152025303540

%

Reservas Internacionales Devaluación


En resumen, los nuevos esquemas de inter-vención cambiaria, mediante el mecanis-mo de opciones, permitieron mantener unnivel adecuado de reservas internacionalesy reducir la dependencia entre tasa deinterés y tipo de cambio nominal.21

Conclusiones

Colombia, en el cuatrienio Pastrana, re-cuperó el equilibrio externo en medio deun gran deterioro de la actividad econó-mica (la producción cayó 4,2% en 1999y se estancó en los cuatro años siguientes)y una baja tasa de ahorro (12,5% delPIB). En el cuatrienio 1991-1994, laeconomía colombiana creció 4,3% anualy su tasa de ahorro se situó en 21,1% delPIB. En la administración Samper, aun-

que la economía registró nivelespreocupantes de déficit en cuenta co-rriente (aproximadamente, 5% del PIB),los resultados en materia de crecimientoy ahorro fueron mejores (2,8% anual y17,7%, respectivamente).

La recuperación del equilibrio externo sedebió, de un lado, al repunte de lasexportaciones no tradicionales, como re-sultado de una mayor tasa de cambioreal, la caída en la demanda interna y unamayor decisión de los empresarios deampliar la oferta exportable; y, de otrolado, al desplome de las importaciones yel fuerte crecimiento de las transferen-cias corrientes.

A pesar del pobre desempeño del PIB enel cuatrienio Pastrana, puede afirmarse


que la economía colombiana recuperóuna relativa estabilidad macroeconómicadespués de la crisis de finales de losnoventa. De hecho, el mercado cambiarioretornó a la tranquilidad con el nuevorégimen de cambios, la inflación conti-nuó reduciéndose, las reservas interna-cionales aumentaron y la actividad eco-nómica registró una cierta recuperación.

Finalmente, la adopción del esquema deflotación cambiaria y los nuevos meca-nismos de intervención en el mercado dedivisas otorgaron un mayor grado delibertad a la política monetaria, que lepermitió a las autoridades monetariasimplementar una política contracíclicaen un contexto internacional relativa-mente adverso.

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Comportamiento del mercado laboral en elcuatrienio Pastrana: deterioro alarmante *

- Introducción. – I. Evolución del empleo en la década de los noventa.– II. En el cuatrienio Pastrana, se acentuó el deterioro del mercado laboral.– III. Las políticas de empleo en la administración del Presidente Pastrana.

– Conclusiones. – Bibliografía.

Ana Lucía Villegas A.1

Resumen

Este artículo presenta una breve evalua-ción del cuatrienio Pastrana en materiade empleo. En primer lugar, se presentaun panorama general de la evolución delos principales indicadores del mercadolaboral en los noventa. Luego, se realizauna lectura de lo sucedido en elcuatrienio y se reseñan las políticas pro-puestas por el gobierno en el Plan deDesarrollo, así como sus principales re-sultados. Estos resultados muestran quedichas políticas fueron insuficientes, loque, conjuntamente con el pobre des-empeño de la actividad económica, ex-plican las altas tasas de desempleo y lamala calidad del empleo que caracterizóel cuatrienio analizado.

Palabras Claves: desempleo, subempleo,Población Económicamente Activa, Po-blación en Edad de Trabajar, Tasa Glo-bal de Participación.

Abstract

This article presents a short assessmentabout employment's situation in Colom-bia between 1999 and 2002. First ageneral outlook of the labor market'smain indicator's evolution during thenineties is shown. Later, an analysis ofthe outcomes during Pastrana'spresidential period and his proposedpolicies on his “Plan de Desarrollo”(Development Plan) and theirconsequences are outlined. This resultsshow that these policies were insufficient,so that, joint with economic activity'spoor performance, explain the highemployment's how quality thatcharacterized this period.

Key words: unemployment, underem-ployment, Economically ActivePopulation, Population in Age ofWorking, Participation Global Rate.

* Este trabajo es uno de los productos derivados del proyecto de investigación titulado “Balance Económico delCuatrienio Pastrana”, financiado por el Comité de Apoyo para la Investigación –CODI- de la Universidadde Antioquia. La autora forma parte del grupo Macroeconomía Aplicada del Centro de InvestigacionesEconómicas –CIE- de la Universidad de Antioquia.

1 Economista, Asistente de Investigación, –CIE– Universidad de Antioquia. Dirección electrónica:[email protected]

85

Introducción

El desempleo, el subempleo y el empleoinformal constituyen quizás los proble-mas más agudos y preocupantes de laeconomía colombiana desde la segundamitad de los noventa. Aunque las pro-fundas transformaciones que tuvieronlugar en la economía en dicha década sereflejaron en cierta medida en la dinámi-ca del mercado de trabajo, factoresmacroeconómicos incidieron también ensu comportamiento. En el cuatrienio dePastrana, los indicadores laborales regis-traron un gran deterioro. La tasa dedesempleo alcanzó niveles no registradosen las estadísticas del país; la tasa desubempleo y el grado de informalidadexperimentaron un aumento peligroso,reflejando la precariedad de los puestosde trabajo; los grupos de población másvulnerables al desempleo vieron másagudizado su problema y la oferta detrabajo tendió a aumentar.

El objetivo de este artículo es presentaruna evaluación del cuatrienio Pastrana1998-2002 en materia de empleo. Paraello, primero se presenta la evolucióngeneral de las principales variables delmercado de trabajo en la década de losnoventa. Segundo, se realiza una descrip-ción de las mismas variables en el cuatrienioPastrana, mostrando la agudización delproblema en dicho período. En tercerlugar, se examinan las políticas del gobier-no de Pastrana contra el desempleo, asícomo sus resultados. Por último, se pre-sentan algunas conclusiones.

I. Evolución del empleo en la décadade los noventa.

El desempleo, aunque no es un problemaexclusivo, se presenta en el país de unamanera realmente preocupante. Comose observa en el Gráfico 1, la tasa dedesempleo colombiana se situó por enci-ma del promedio para 11 países de Amé-rica Latina durante la década pasada. Enel 2000 estuvo cercana al 20% para lassiete principales áreas metropolitanas,cifra sin precedentes en las estadísticasdel país.

Argentina y Venezuela son los paísescon mayores tasas de desempleo entrelos países latinoamericanos, después deColombia, ubicándose también por en-cima del promedio. Los países con me-nores tasas de desempleo son México yBrasil. Sin embargo, el desempleo enAmérica Latina es un problema genera-lizado y, peor aún, en crecimiento. Dehecho, varios estudios de la ComisiónEconómica para América Latina y elCaribe—CEPAL—revelan que, duran-te los noventa, los mercados de trabajode la región se caracterizaron, en gene-ral, por la limitada capacidad de suseconomías para generar puestos de tra-bajo productivo, crecientes niveles dedesempleo, una concentración de losnuevos puestos de trabajo en el sectorinformal, una creciente brecha de ingre-sos entre la mano de obra calificada y nocalificada y una elevada disparidad enlas condiciones de empleo entre hom-bres y mujeres.


Gráfico 1América Latina: tasa de desempleo urbano 1990 – 2001

10.6

8.2

9.8

7.8 7.7

9.5

11.312.0

15.6

18.0

19.5

16.7

5

7

9

11

13

15

17

19

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Argentina Venezuela Colombia Promedio (a)

%

(a) Incluye: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Venezuela, Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú yUruguay.

Fuente: http://www.cepal.org/DE/proyectos/eee/eee2002/CuadrosExcel (Anexo Estadístico Electrónico)/ALC-14.XLS, para Argentina, Venezuela y el promedio. Consultado 12 de enero de 2003. Para Colombia,ENH, Dane, varias etapas.

Según Weller (1998) y Altenburg,Qualmann y Weller (2001),2 la elastici-dad empleo-producto en América Latinase redujo en los noventa con respecto a losochenta, lo que significa que son mayoreslos requerimientos de crecimiento eco-nómico para disminuir el desempleo. Unejercicio similar para Colombia arrojaresultados similares, aunque de mayormagnitud. En efecto, el Gráfico 2 mues-

tra que el umbral a partir del cual elcrecimiento económico conlleva una re-ducción del desempleo subió con respec-to a los ochenta, definiéndose al pareceruna nueva relación entre crecimientoeconómico y desempleo: mientras que enlos ochenta la elasticidad empleo- pro-ducto3 era de 1,7 (un punto porcentualadicional de crecimiento aumenta elempleo en un poco menos de dos puntos

2 Una regresión simple entre las tasas de crecimiento anual del Producto Interno Bruto –PIB– en América Latinay las variaciones en las tasas de desempleo en las décadas de 1980 y 1990 revela que mientras en los ochentaun aumento de 1,0% en el producto reducía en un poco más de un punto porcentual la tasa de desempleo,en los años noventa esta reducción estuvo acompañada de un crecimiento del producto superior a 4%(Alternburg, Qualmann y Weller, 2001, p. 12).

3 La elasticidad empleo-producto se calcula como la relación entre la tasa de crecimiento del empleo en las sieteprincipales áreas metropolitanas y la tasa de crecimiento del PIB en las décadas de 1980 y 1990 (1990-2000).

87

porcentuales), en los noventa disminuyóa 1,1. Así las cosas, no basta sólo contener tasas de crecimiento económicopositivas, sino que, además, éstas debenser de alrededor del 5% para que la tasade desempleo caiga a niveles menospreocupantes.

Los principales indicadores del mercadolaboral en el país4 muestran la situación

desfavorable en este frente (Cuadro 1): lamagnitud y calidad del empleo se dete-rioraron en forma aguda desde mediadosde los noventa en el conjunto de lasprincipales áreas metropolitanas(Medellín, Barranquilla, Bogotá,Manizales, Pasto, Bucaramanga y Cali y,desde 2001, se incorporan Cúcuta,Pereira, Ibagué, Villavicencio, Cartagenay Montería).

-3.0

-2.0

-1.0

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

-6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8

Años ochenta (1980-1989) Años noventa (1990 - 2000)

Var

iaci

ón d

e la

tasa

de

dese

mpl

eo (

en p

unto

s po

rcen

tual

es)

Crecimiento económico (en %)

Años noventa

Años ochenta

Fuente: Elaboración propia con base en cifras del Departamento AdministrativoNacional de Estadísticas –DANE– y Banco de la República.

Gráfico 2Crecimiento económico y variación en la tasa de desempleo 1980 - 2000

Entre diciembre de 1991 y diciembre de1994, la Tasa de Desempleo –T.D– enlas siete principales áreas metropolita-nas del país pasó de 10,6% a 7,7% (latasa mínima registrada, por lo menos,desde que existen series continuas). Estareducción fue producto de un alza en la

Tasa de Ocupación –T.O–, que pasó enel mismo período de 53,5% a 55,8%,dado que también se produjo un au-mento en la tasa de participación (59,9%y 63,1%, respectivamente). Sin embar-go, desde 1995 la tasa de desempleoaumentó considerablemente, situándo-

4 En 2002 el DANE introdujo cambios importantes en la metodología de obtención de la información sobrela magnitud y utilización de la fuerza de trabajo. La Encuesta Nacional de Hogares –ENH– anterior fue sustituidapor la Encuesta Continua de Hogares –ECH–. Las principales modificaciones se refieren a la cobertura deaplicación, frecuencia, contenido de los formularios y compatibilidad entre las variables. Un recuento de losantecedentes de la sustitución de la ENH por la ECH se encuentra en DANE, 2001 (Urrutia, 2002).


se en niveles cercanos al 20% en el 2000(Gráfico 3), cifra no registrada en otrosaños de crisis de empleo como, porejemplo, en la década del ochenta. Elascenso en la tasa de desempleo desde1995 está asociado principalmente conla desaceleración en la creación de nue-vos puestos de trabajo (las tasas de ocu-

pación son inferiores a las registras endiciembre de 1995) y por el incrementoen la oferta laboral, especialmente demujeres y jóvenes. En efecto, la TasaGlobal de Participación –T.G.P– subióa 64,5% en el 2000, aproximadamente4 puntos porcentuales por encima de lade 1994.

Cuadro 1Colombia: Principales indicadores del mercado laboral

(Siete principales áreas metropolitanas)1990 – 2001

De hecho, el desempleo depende defactores tanto macroeconómicos, comodel bajo crecimiento del producto regis-trado desde 1996 (después de crecer atasas cercanas a 5% anual entre 1992 y1995), y microeconómicos, como porejemplo, el comportamiento de los sala-rios reales. Pero, también, la evolución

PT PET PEA %PET %PEA TGP TO TD TS GI

1990 10860398 8120328 4861334 74,8 44,8 59,9 53,5 10,6 14.5 -

1991 11969845 9043868 5367042 75,6 44,8 59,3 53,7 8,2 12.9 n.d

1992 12244733 9269469 5713046 75,7 46,7 61,6 55,6 9,8 1 3.0 54,0

1993 12531494 9543174 5730933 76,2 45,7 60,1 55,3 7,8 13.1 n.d

1994 12875837 9876436 6231039 76,7 48,4 63,1 55,8 7,7 11.6 52,5

1995 13162662 10149023 6231039 77,1 47,3 61,4 55,5 9,5 13.1 n.d

1996 13463556 10430729 6234560 77,5 4 6,3 5 9,8 53,0 11,3 15.8 52,3

1997 13774966 10696477 6578062 77,7 47,8 61,5 54,1 12,0 17.0 n.d

1998 14099898 11053137 6926123 78,4 49,1 62,7 52,9 15,6 20.2 54,7

1999 14430740 11235802 7168411 77,9 49,7 63,8 52,3 18,0 22.7 n.d

2000 14761625 11495545 7419303 77,9 50,3 64,5 51,9 19,5 29,7 60,0

2001 18233436 13964722 9091059 76,6 49,9 65,1 54,3 16,7 31,8 61,3

2002 18519564 14219388 9130602 76,8 49,3 64,2 52,7 17,9 34,3 71,0

Fuente: DANE, ENH y ECH, varias etapas.Nota: PT: Población Total; PET: Población en Edad de Trabajar; PEA: Población Económicamente Activa;TGP: Tasa Global de Participación; TO: Tasa de Ocupación; TD: Tasa de Desempleo; TS: Tasa deSubempleo; GI: Grado de Informalidad.

del desempleo es resultado de las ten-dencias de mediano y largo plazo asocia-das con los procesos de racionalización yreestructuración del aparato productivoy cambios técnicos intensivos en capi-tal, ahorradores de mano de obra nocalificada, principalmente (Ramírez,2000).

89

Gráfico 3Tasa Global de Participación, Ocupación y Desempleo (1990-2000)

(Siete principales áreas metropolitanas)

45

48

51

54

57

60

63

1900 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

(%)

5

8

11

14

17

20

TGP TO TD

Fuente: DANE, Encuesta Nacional de Hogares (ENH). Etapas 70 a 106.

Nota: Eje derecho Tasa de desempleo. Datos a diciembre de cada año.

La tasa de subempleo (T.S), que com-prende a las personas que trabajan ydesean o están disponibles para trabajar“mejor” o “más adecuadamente”, y elgrado de informalidad (G.I), que midela participación del empleo informal5 enel empleo total, muestran un incremen-to importante en los mismos años enque se eleva la tasa de desempleo, refle-jando la precariedad de los puestos detrabajo, tanto nuevos como los ya exis-tentes, y el grado de desprotección quetienen aquellas personas que están ocu-

padas en estas condiciones. En efecto,mientras que en la primera mitad de losnoventa, la tasa de subempleo en las 7principales áreas metropolitanas per-maneció casi constante (inferior a 15%),en diciembre de 1999 ya superaba el20%. Como puede observarse en elGráfico 4, más alarmantes resultan lascifras de subempleo (31,8% y 34,3%en 2001 y 2002, respectivamente) einformalidad (61,3% y 71% en losmismos años) en los primeros años de ladécada actual.

5 El sector informal puede definirse como el sector no oficial y no registrado de la economía. Según el DANE,este sector está constituido por los siguientes grupos ocupacionales: a) los empleados del servicio domésticoy los trabajadores familiares sin remuneración; b) los trabajadores por cuenta propia, excepto los profesionalesindependientes; c) los empleados y obreros particulares que laboren en empresas de hasta diez trabajadoresy d) los patronos o empleados que ocupen hasta diez trabajadores. Se excluyen los obreros y empleados delgobierno. El grado de informalidad del empleo en la ENH se medía cada dos años en junio. Desde 2001,en la ECH, se mide mensualmente.


Gráfico 4Tasas de subempleo y desempleo y grado de informalidad 1992 - 2002

5

10

15

20

25

30

35

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 200245

50

55

60

65

70

75

TS TD GI

% %

Fuente: DANE. ENH y ECH, varias etapas.

Las mayores tasas de desempleo se regis-traron principalmente en Medellín, Caliy Bogotá: 20,0%, 21,0% y 20,3%, res-pectivamente, en diciembre de 2000(Gráfico 5). Medellín y Cali presentan,entre 1994 y 2000, un aumento de másde diez puntos porcentuales: en Medellínla tasa desempleo aumentó de 8,4% a20% y en Cali de 8% a 21%. En Medellín,la Tasa de Ocupación se estancó en nive-les de alrededor del 50% hasta 1996,subió a 51,8% en 1997 y cayó a 48,1%en el 2000. En Cali se presentó uncomportamiento similar. En ambas ciu-dades, la tasa de participación registró unaumento: de 56,8% a 60,1% en Medellíny de 59,8% a 70% en Cali, entre 1994y 2000, aumentos que no fueron acom-pañados de alzas en las tasas de ocupa-ción. Así mismo, las tasas de subempleomuestran un comportamiento alcista,

que se agudizó especialmente después de1997, alcanzando un 17,9% en Medellíny un 28,2% en Cali, para 1999 (Anexo,Cuadro 1).

La tasa de desempleo en Bogotá dismi-nuyó levemente hasta 1995 (7,6%) ysubió rápidamente desde 1997, situán-dose en 20,3% en 2000; la tasa desubempleo presentó un comportamien-to similar y se situó en 22,3% y la tasade ocupación cayó, ubicándose en53%. En Barranquilla, la tasa de des-empleo pasó de 9,5% a 8,8% entre1990 y 1994 y en los años siguientesaumentó rápidamente hasta alcanzaren 1999 la cifra de 17,4%; sin embar-go, en el 2000 se redujo, constituyén-dose en la tasa de desempleo más bajaentre las 7 principales áreas metropoli-tanas (Gráfico 5).

91

Gráfico 54 áreas Metropolitanas: Tasas de desempleo, 1990-2000

(Cuatro principales áreas metropolitanas)

0

5

10

15

20

25

Siete ciudades Medellín Bogotá Cali Barranquilla

Dic-94 Dic-98 Dic-99 Dic-00

Fuente: DANE. Encuesta Nacional de Hogares, varias etapas.

Nota: Datos en diciembre de cada año.

En las 3 áreas metropolitanas restantes(Manizales, Pasto y Bucaramanga), latasa de desempleo aumentó y fue lideradapor Manizales. En esta ciudad se registróun aumento considerable desde 1995,pasando de 8,5% a 21,1% en el 2000,acompañado de una elevada tasa de par-ticipación laboral (62,7% en el 2000).Le sigue Pasto que, en el 2000, registróuna tasa de desempleo de 21,3%. Cabeseñalar que las tasas de desempleo enestas ciudades fueron superiores a 10%durante la década de los noventa. Comoen las cuatro principales áreas metropo-litanas, se registró también un marcadodeterioro en la calidad del empleo, espe-cialmente en Pasto cuya tasa de subempleose situó en 32,3% en 1999. En septiem-bre de 2002, el total de desempleados en

las 13 áreas metropolitanas ascendió a1’633.049 personas, es decir, una tasa dedesempleo de 17,9%.

En la segunda mitad de la década de losnoventa, la evolución de la tasa de desem-pleo tuvo un comportamiento claramenteascendente, mientras que en los tres últi-mos años registró una leve caída, debido alpequeño repunte de la economía. Losaltos niveles alcanzados por la participa-ción laboral han sido uno de los factoresque han mantenido alta la tasa de desem-pleo. Este aumento en la oferta laboralestá explicado por una mayor incorpora-ción al mercado de trabajo de las mujeresy jóvenes, inducido por la reducción delingreso de los hogares y el incremento enel nivel educativo de las mujeres.


II. En el cuatrienio Pastrana, seacentuó el deterioro del mercadolaboral

Los peores resultados en la administra-ción Pastrana fueron, sin duda, en elfrente laboral. Basta con mencionar que,en este cuatrienio, se presentaron lasmayores tasas de desempleo en la historiadel país, acompañadas de una fuerteinformalidad del empleo y un númerocreciente de subempleados, acentuándoseel deterioro que se registraba desde me-diados de la década de los noventa. Comose muestra en el Gráfico 6, las tasas dedesempleo, subempleo y participaciónlaboral aumentaron, mientras que la tasade ocupación se estancó. La participa-ción de los cesantes, aquellas personas

que habiendo trabajado antes se encuen-tran buscando empleo, aumentó en estoscuatro años, situándose en 15% en sep-tiembre de 2002.

Se destaca, además, la fuerte presión queejercen los jóvenes entre 18 y 24 añossobre el mercado laboral (74% en 1998-1999 y 70% en 2001-2002) y, en par-ticular, las mujeres. Lora (2001) atribu-ye este aumento en la participación labo-ral a la desaceleración de la economíacolombiana después de la segunda mitadde los noventa, puesto que le generó a lasfamilias grandes dificultades económi-cas, obligándolas a que otros miembrosdel hogar empezaran a buscar empleo(entre otras estrategias) para compensarla pérdida de ingresos (fenómeno deltrabajador adicional).

Gráfico 6Comportamiento del mercado laboral en el cuatrienio de Pastrana, 1998 – 2002.

(Porcentajes)

32.35

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

Mar-98

Jun-98

Sep-98

Dic-98

Mar-99

Jun-99

Sep-99

Dic-99

Mar-00

Jun-00

Sep-00

Dic-00

Mar-01

Jun-01

Sep-01

Dic-01

Mar-02

Jun-02

Sep-02

45.00

50.00

55.00

60.00

65.00

T.D T.S Cesantes T.O T.G.P

Fuente: Dane. ENH y ECH, varias etapas.

93

El empleo en Colombia está concentradoen actividades terciarias (comercio y ser-vicios). Además, mientras que la partici-pación conjunta de estos sectores en lapoblación ocupada aumentó en el

cuatrienio (pasó de 55,7% en 1998 a56,8% en 2002), las de la industria,construcción y servicios financieros ca-yeron (Gráfico 7), siguiendo de cerca elcomportamiento de la producción.

Gráfico 7Participación de la población ocupada según rama de actividad económica,

1998-2000(Promedio anual)

20.118.9

6 5.1

25.3

30.2

7.3 7.8 8.8

2.1

30.4

26.6

1.9 2.3

0

5

10

15

20

25

30

35

Indu

stri

a

Con

stru

cció

n

Com

erci

o

Tra

nspo

rte

yC

omun

icac

ione

s

Serv

icio

sFi

nanc

iero

s

Serv

icio

s

Otr

as

1998

2002

Fuente: DANE. ENH y ECH, varias etapas. Cálculos propios.

Según posición ocupacional, los trabaja-dores con mayor participación fueron losempleados particulares y los cuenta pro-pia (50% y 33%, respectivamente, en elcuatrienio). Sin embargo, mientras quelos trabajadores por cuenta propia au-mentaron en aproximadamente 4% entre1998 y 2000, los particulares registraronuna caída de 3% en el mismo período.Además, en promedio, el 75% de losocupados alcanzan 11 años de escolari-dad, es decir, de cada 100 personas ocupa-

das, 25 tienen entre 1 y 5 años, 23 entre6 y 10 años y 27 tienen 11 años deescolaridad. Sólo el 13% de los ocupadostienen más de 16 años de escolaridad.

Las remuneraciones de los ocupados, entérminos de salarios mínimos, durante elcuatrienio de Pastrana cayeron sustancial-mente, tanto para los hombres, comopara las mujeres. Solamente un 25% delos ocupados devengaron más de dossalarios mínimos. En el 75% restante,


con remuneraciones inferiores o iguales ados salarios mínimos, se incrementó laparticipación de aquellos que recibenmenos de uno, en detrimento de la par-ticipación de aquellos que reciben entreuno y dos salarios mínimos

Las características de las personasdesempleadas muestran que los jóvenes,las mujeres y los menos capacitados fue-ron quienes más sufrieron de desocupa-ción. De hecho, en promedio en elcuatrienio, casi el 40% de losdesempleados fueron jóvenes entre 18 y24 años de edad (más de 50% fueronmujeres) y el 58% de la población

desempleada tenía un nivel máximo deeducación secundaria (completa o in-completa), lo que sugiere que los jóvenesbachilleres de los últimos años no en-cuentran trabajo y tampoco continúanestudios universitarios o tecnológicos. Esimportante resaltar que si bien el porcen-taje de desocupados con estudios supe-riores (completos o incompletos) fue re-lativamente bajo, presentó un aumentoimportante, pasando de 21% en marzode 1998 a 23,5% en marzo de 2000.Desde 2001, la información disponiblemuestra que más del 80% de losdesempleados no asisten a un estableci-miento educativo.

Gráfico 8Desempleados según nivel de educación, 1998 – 2002

(Participación porcentual)


Según ocupación buscada por losdesempleados, los operarios no agrícolasson quienes tuvieron una mayor partici-pación (25% en 2001 y 2002), seguidospor trabajadores de servicios (22%), co-merciantes y vendedores (20%) y perso-

nal administrativo (20%). De otro lado,la duración del desempleo (medida porlas semanas que lleva un desempleadobuscando empleo)6 aumentó de una ma-nera alarmante. Según el DANE, el 70%de los desempleados sufren de desempleo

6 La duración típica del desempleo se duplicó desde mediados de los noventa y en 2001 fue de más de sietemeses. Dada esta mayor duración y el aumento de la tasa de desempleo, la probabilidad de quedar desempleadono ha aumentado, pero sí la carga del desempleo para quienes quedan en esta situación (Lora, 2001. p. x).

Población desempleada según nivel educativo:

promedio trimestral 1998-2000

19,8320,450,18

1,41

5 8 , 1 2

ninguno primaria secundariauniversitaria no informa

Población desempleada según asistencia escolar: promedio trimestral 2001 - 2002

27,0

87,6

Asiste No asiste

95

crónico (más de 14 semanas buscandoempleo). De otro lado, el desempleo co-yuntural (entre 1 y 13 semanas buscandoempleo) disminuyó, pasando de 40,1%en septiembre de 1998 a 29,2% en sep-tiembre de 2002, lo que se tradujo en unaumento del desempleo crónico.

El deterioro del empleo, medido por latasa de subempleo y el grado de infor-malidad, aumentó dramáticamente en

el cuatrienio Pastrana (Gráfico 4), comoreflejo de la caída en la tasa de ocupacióny el aumento en la tasa de desempleo.7

En el Gráfico 9 se muestra la evoluciónde la tasa de subempleo por edades.Como puede observarse, las tasas desubempleo de los diferentes grupos deedades comprendidos entre 12 y 55años son similares (oscilan en 2002entre 29 y 34,5%).

Gráfico 9Tasas de subempleo por edades, 1998 -2002

9.5

14.5

19.5

24.5

29.5

34.5

Mar-98

Jun-98

Sep-98

Dic-98

Mar-99

Jun-99

Sep-99

Dic-99

Mar-00

Jun-00

Sep-00

Dic-00

Mar-01

Jun-01

Sep-01

Dic-01

Mar-02

Jun-02

Sep-02

De 12 a 17 De 18 a 24 De 25 a 55 De 56 a 99

Fuente: DANE. ECH y ENH, varias etapas.

De otro lado, pese al cambio de meto-dología, el subempleo invisible es el demayor participación, es decir, lossubempleados se declaran en esta con-dición porque consideran que sus in-gresos son insuficientes y, en menormedida, por que sus capacidades estánsiendo subutilizadas (Gráficos 10 y11).

Cabe señalar, que el subempleo por in-gresos y competencias (subempleo invi-sible) tienen un elemento subjetivo, yaque los encuestados pueden sobrestimarsu productividad. Por ejemplo, muchagente probablemente se declaresubempleada por considerar que su sala-rio es insuficiente, aún si supera el pro-medio de su cargo (Urrutia 2002, p. 11).

7 Urrutia (2002), Rodríguez (2001), López (2001) y Henao (2001), muestran que la tasa de subempleo estárelacionada positivamente con la tasa de desempleo en Colombia, especialmente en los últimos años.


Gráfico 10Tasas de subempleo por componentes, 1999 -1999

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Dic-90

Dic-91

Dic-92

Dic-93

Dic-94

Dic-95

Dic-96

Dic-97

Dic-98

Dic-99

Otro Le sobra tiempo Mejor utilización de sus capacidades Bajos ingresos


Gráfico 11Tasa de subempleo por componentes (Dic/00-Sep/02)

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

Dic-00 Mar-01 Jun-01 Sep-01 Dic-01 Mar-02 Jun-02 Sep-02

Empleo inadecuado por ingresos sin límite Subempleo por insuficiencia de horas con límite

Empleo inadecuado por competencias


97

Un poco más del 80% de lossubempleados (casi 2,5 millones de per-sonas) tienen un nivel educativo igual oinferior a 11 años de escolaridad y seconcentra, principalmente, en aquellaspersonas que sólo alcanzan 5 años omenos (primaria completa e incomple-ta). De acuerdo con esto, los subemplea-dos se localizan en aquellas actividadesque requieren una menor calificación dela mano de obra, siendo mayor su parti-cipación en las actividades de servicios,comercio y construcción y, en su mayo-ría, son trabajadores por cuenta propia eindependientes, con una participaciónde los hombres mayor a la de las mujeres.Sin embargo, en el cuatrienio la partici-pación femenina en el subempleo crecióen forma importante, pasando de 43%en 1998 a 48% en 2002.

La informalización del empleo tambiénda cuenta del gran deterioro que havenido registrando el empleo en Colom-bia, especialmente en el cuatrienio anali-zado (Gráfico 4). Los ocupados en estesector laboran generalmente en condi-ciones precarias y sólo de supervivencia.Los bajos montos de capital y calificaciónlaboral requeridos y la existencia de pocasbarreras a la entrada explican su expan-sión en épocas de crisis en el sectorformal.

En el 2000 más del 80% de la poblaciónocupada en este sector alcanzaba la se-cundaria. La participación de la pobla-ción entre 20 y 39 años de edad fue de50% entre 1998 y 2000, tanto parahombres como para mujeres. Con lanueva encuesta, la participación de laspersonas que están entre 25 y 55 años fuealrededor de 70%. Las ramas de activi-

dad económica en las que se concentra-ron son comercio y servicios, con unaparticipación de 34,5% y 30,2% respec-tivamente en 2000. Sin embargo, en elsector servicios las mujeres participancon mayor fuerza que los hombres. Se-gún posición ocupacional, los trabajado-res por cuenta propia y los obreros oempleados particulares son los que tie-nen una mayor participación (50% y28%, respectivamente, en 2002). Enambas actividades, la participación mas-culina fue mayor que la femenina. Sólopara el caso de empleados domésticos(10% de los ocupados en el sector infor-mal en 2002), casi el 95% son mujeres.

Así las cosas, a medida que, como fruto dela recesión económica, disminuye elempleo asalariado, las familias másdesprotegidas (carentes de capital mone-tario y humano) ven reducidos sus ingre-sos salariales y soportan una tasa de des-empleo mayor. En un esfuerzo por com-pensar esta caída en sus ingresos, reasignanparte de su oferta laboral asalariada olanzan nuevos miembros (sobre todo losde menor probabilidad de asalariarse:jóvenes estudiantes y aún mujeres, ancia-nos y niños) a las actividades informaleslibres de barreras a la entrada (las únicasque le están abiertas), congestionandoeste mercado. En consecuencia, la ofertasube, los salarios caen, la jornada laboralaumenta y la productividad por hora sereduce, generándose un enormesubempleo. Los ingresos informales per-cápita se comprimen y tanto más cuantomás precaria sea la situación de ingresosde esas familias: bajo la lógica de quecualquier ingreso complementario queaporten esos trabajadores vale la pena(López, 1986).


III. Las políticas de empleo en laadministración del PresidentePastrana

A. Una breve reseña

Las políticas en materia de empleo pro-puestas por el Gobierno Pastrana (con-signadas en el Plan Nacional de Desarro-llo 1998-2002) buscaban impulsar es-trategias tendientes a remover los obstá-culos que dificultaban la inserción en elmercado laboral de grupos específicos depoblación con mayores tasas de desem-pleo, como mujeres y jóvenes. Se preten-día, en última instancia, reducir las tasasde desempleo a 10-12% en el 2002,meta posible si se presentaban las condi-ciones macroeconómicas proyectadas porel gobierno, como por ejemplo, una im-portante recuperación de la actividadeconómica, cuya tasa de crecimiento sesituaría en 5,1% en el último año.

Se propuso la conformación de una mi-sión de empleo, con participación deexpertos nacionales e internacionales, conel fin de estudiar los problemas de ordenestructural del mercado laboral colom-biano y las políticas tendientes a solucio-narlos. Además, analizaría las condicio-nes de flexibilidad del mercado de traba-jo, así como la normatividad laboral, paradeterminar su incidencia en la genera-ción de empleo y los mecanismos para lapromoción de las pequeñas y medianasempresas generadoras de empleo yexportadoras.

También se diseñó un conjunto de polí-ticas a mediano plazo con el fin de reactivarsectores intensivos en mano de obra. Laprimera, acompañada de un proceso de

ajuste fiscal, estaba encaminada a crearlas condiciones macroeconómicas ade-cuadas para la generación de empleo en elsector privado mediante un subsidio a losempresarios, que se traducía en una dis-minución del impuesto a la renta. Lasegunda pondría en marcha una políticade reactivación del sector de la construc-ción de vivienda que, a su vez, contribui-ría a la reactivación económica general.Esta política consistía en fortalecer labanca hipotecaria y crear las condicionesque asegurarán un sistema de crédito alargo plazo y sistemas de amortizaciónacordes con el incremento del salariomínimo y no con las tasas de interés. Latercera consistía en promover una políti-ca de apoyo a las pequeñas y medianasempresas (pymes) con el fin de eliminarla discriminación existente en materia decostos de transacción, barreras a la entra-da y contratación, entre otras. La cuarta,el Departamento Nacional de Planeacióny el Ministerio de Desarrollo pondrían aconsideración del Consejo Nacional dePolíticas Económica y Social –CONPES–un documento para la reestructuracióndel Plan Nacional de Desarrollo de laMicroempresa. Como quinta, el Senapondría en marcha programas dereentrenamiento laboral para trabajado-res que han permanecido desempleadospor más de seis meses y que se inscribie-ran en los centros de información para elempleo. Y, por último, se estableceríanciertas políticas de promoción de lasexportaciones como mecanismo para au-mentar la producción industrial y elempleo.

Se diseñó, además, una política de largoplazo para reducir el desempleo estruc-

99

tural. Para ello, el Servicio Nacional deAprendizaje –SENA– mejoraría la perti-nencia y excelencia de la capacitaciónpara adecuarla a las demandas de losempresarios por mano de obra calificada.

Por último, se presentó un plan de em-pleo de choque (temporal) para reduciren el muy corto plazo los altos niveles dedesempleo, donde se destacan las si-guientes medidas: a) mayor facilidad alos empresarios para contratar jóvenesmenores de 24 años, con educación se-cundaria completa o incompleta y sinexperiencia laboral, con un salario inte-gral igual al mínimo legal, siempre ycuando lo capacitaran en un centro pú-blico o privado. Adicionalmente, elempleador podría ser exceptuado de lacontribución parafiscal respectiva al Sena,al Instituto Colombiano de BienestarFamiliar –ICBF– y a las cajas de compen-sación mientras transcurría la capacita-ción. b) Paralelamente, la Red de Solida-ridad Social pondría en marcha un plande choque para la creación de empleo,impulsando la construcción de obras deinfraestructura urbana con el fin de ade-cuar los lotes de propiedad de los muni-cipios para proyectos de vivienda de inte-rés social. c) Reactivar los cultivos transi-torios con potencialidad competitiva,mediante subsidios, apoyo directo e in-centivos permanentes.

B. Algunos resultados: ¿qué se hizo enrealidad?

Entre las medidas propuestas se desta-can, de un lado, la puesta en marcha en2000 de las políticas de choque o decreación de empleos temporales a travésde la Red de Apoyo Social –RAS– y, deotro lado, la creación de créditos estu-

diantiles para incentivar los estudios su-periores. Sin embargo, el pobre desem-peño de la economía contrarrestó losimpactos positivos de las políticas degeneración de empleo, amén de sus pro-bables insuficientes impulsos. A conti-nuación se resumen los logros obtenidosen los tres programas que se adelantaronen el cuatrienio.

1) Empleo en Acción: este proyecto seorientó a dar ocupación transitoria aadultos de los niveles I y II del SISBENen la parte urbana de los municipios. Serealizaron obras de infraestructura paramejorar los servicios públicos, las víasurbanas y la infraestructura social en lasciudades. Desde el inicio del programa(enero de 2001) hasta junio de 2002 seejecutaron recursos superiores a $107mil millones y se crearon 77.771 em-pleos transitorios en proyectos de infra-estructura comunitaria (cada empleo te-nía una duración de 5 meses). Se aproba-ron 3.756 proyectos, de los cuales 1.767estaban en ejecución. Hasta finales de2003 se esperaba ejecutar los proyectosrestantes, para los cuales se invertirían$230,7 mil millones que generarían172.929 nuevos puestos de trabajo.

2) Familias en Acción: en el mismo perío-do el Gobierno Nacional ejecutó 40,2mil millones de pesos en subsidios con-dicionados a 240.998 familias de bajosrecursos en 363 municipios del país. Elobjetivo de este programa era que loshijos de estas familias no abandonaran lasaulas escolares, tanto en primaria comoen secundaria. Para finales del 2002 seesperaba ampliar la cobertura a 333.877familias, en 625 municipios objeto delprograma, asignándoles recursos por$135,7 mil millones.


3) Jóvenes en acción: diseñado para mejo-rar las posibilidades de acceso al mercadolaboral de los jóvenes entre 18 y 25 añospertenecientes a los niveles I y II delSISBEN en las ciudades de Bogotá, Calí,Medellín, Bucaramanga, Manizales,Cartagena, Barranquilla, y sus munici-pios aledaños. En el 2001 se puso enmarcha la prueba piloto en Bogotá ySoacha, mediante la asignación de $7.000millones que beneficiaron a 4.263 jóve-nes, quienes se matricularon en 15 enti-dades de capacitación (ECAP). Los cursosdictados en esta prueba piloto fueron 38y la fase de práctica laboral terminó enmarzo de 2002. Además, desde principiosde 2002 se comenzó a ejecutar la primeraconvocatoria en todas las ciudades y secapacitaron 10.437 jóvenes adicionales.En junio se cerró la segunda convocatoriay se inscribieron 34.262 jóvenes, queiniciaron su capacitación en septiembrede 2002. Para finales de este año estaba

programada una nueva convocatoria, queesperaba capacitar 25.000 jóvenes adicio-nales. Con este propósito, en la vigencia2002 se asignó una partida presupuestalde 73.000 millones de pesos.

Estos pocos resultados se conectan direc-tamente con lo observado en el mercadolaboral. Pese a los intentos del Gobiernoen materia de empleo, las estadísticasmuestran que fueron insuficientes parareducir las tasas de desempleo de losgrupos más vulnerables de la población.Varias razones explican estos resultados.En primer lugar, la recuperación delcrecimiento económico estuvo lejos de loesperado (Gráfico 12). Como se sabe, elGobierno Pastrana estimó tasas de creci-miento de 2%, 3,5%, 4,2% y 5,1% enlos cuatro años. Dado que el crecimientodel producto fue sustancialmente infe-rior, las tasas de desempleo permanecie-ron en niveles altos.

Gráfico 12PIB Proyectado vs PIB Observado

-4,2

2,831,5

1,28

5,14,2

3,52

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

%

PIB PIB proyectado

Fuente: DANE y DNP.

101

En segundo lugar, la reactivación de sec-tores intensivos en mano de obra, como laconstrucción, solamente se presentó haciafinales de dicho gobierno y fue muy débil.De hecho, cayó en el cuatrienio (0,7%anual), lo que se reflejó en una escasageneración de empleo en esta actividad(por ejemplo, aumentó apenas en 2% enel último año del gobierno).

En tercer lugar, las políticas de reduccióndel desempleo estructural no fueron cla-ras. En general, estas medidas son tradi-cionales en los planes de desarrollo, porlo menos en términos de retórica. Estedesempleo no parece haberse reducidoen el cuatrienio debido, entre otras razo-nes, a los mayores impuestos a la nóminaque se derivaron de Ley 100 de 1993, las

rigideces en el mercado de trabajo y lapolítica salarial.

Por ejemplo, en el Gráfico 13 se muestrael comportamiento de la tasa de desem-pleo y el salario real. Como puede obser-varse, el fuerte aumento del salario míni-mo real desde mediados de los noventacoincide con mayores tasas de desem-pleo. Cabe señalar que algunos estudioshan encontrado una relación positivaentre salario real y tasa de desempleo enColombia, especialmente en los últimosaños. Esto significa que los desequilibriosen el mercado laboral no se ajustan víaprecios, sino vía cantidades o, en otraspalabras, los shocks adversos que se pre-sentan en la economía se traducen funda-mentalmente en mayor desempleo.

Gráfico 13Tasa de desempleo y salario mínimo real

0

5

10

15

20

25

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002170000

180000

190000

200000

210000

220000

230000

TD Salario mínimo real

Fuente: DANE, ENH, ECH y Banco de la República.


Conclusiones

Los principales indicadores del mercadolaboral colombiano reflejan el pobre des-empeño que registró la economía colom-biana durante la administración Pastrana,constituyéndose en una de las áreas endonde menos se lograron las expectati-vas. Por el contrario, las condiciones delmercado de trabajo se deterioraron aúnmás: elevada tasa de desempleo, em-pleos precarios, mal remunerados y unainformalización laboral alarmante. Aun-que estas tendencias datan desde me-diados de la década, un entorno inter-nacional adverso, una política fiscalinadecuada y una atención excesiva del

gobierno en la posibilidad de solucionarel conflicto armado, entre otras razones,terminaron por empeorar el desempeñode la actividad económica y del mercadode trabajo. Las políticas propuestas en elPlan de Desarrollo en materia de em-pleo fueron insuficientes frente a lamagnitud del problema laboral. Comoresultado, la pobreza registró un au-mento considerable.

Las políticas de empleo temporal benefi-ciaron a un porcentaje reducido de lapoblación laboral. Por su parte, la econo-mía registró un proceso de recuperacióndébil e inestable que no contribuyó a unamayor generación de nuevos puestos detrabajo.

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WELLER, Jürgen, 2001. La evolución del empleo en América Latina en los años noventa. CEPAL, Santiago de

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ANEXO

Cuadro 1Total 7 áreas metropolitanas: Indicadores laborales

(1990-200)

Mede Barran Bogotá Maniza Pasto Buca Cali 7 áreas

1990 %PET 79,5 72,5 74,7 75,2 73,9 74,6 75,3 74,8%PEA 43,6 38,2 46,7 41,0 44,9 45,8 45,8 44,0

TGP 57,5 52,7 62,5 54,6 60,7 61,4 60.8 59,9TO 50,6 47,7 55,8 50,1 53,5 54,9 55,6 53,5TD 12,4 9,5 10,8 8,2 11,9 10,6 8,7 10,6

TS 11,2 7,6 18,5 13,4 17,3 10,9 12,0 14,51991 %PET 76,5 73,0 75,8 75,6 73,7 74,7 76,2 75,6

%PEA 44,0 39,1 46,0 41,1 45,8 46,7 46,6 44,8

TGP 57,6 53,5 60,7 53,5 62,1 62,5 61,2 59,3TO 50,0 49,8 55,8 48,4 54,0 55,9 55,8 53,7TD 13,1 7,8 8,1 9,5 13,1 10,5 8,9 9,5

TS 12,0 4,5 15,1 8,3 24,8 13,6 11,4 12,91992 %PET 76,6 73,3 75,6 76,7 74,2 76,4 76,4 75,7

%PEA 45,1 43,0 48,0 41,7 45,4 49,9 47,9 46,7

TGP 58,9 58,6 63,5 54,4 61,1 65,3 62,7 61,6TO 51,5 52,7 58,1 49,7 54,5 56,9 56,7 55,6TD 12,5 10,0 8,5 8,7 10,8 12,9 8,6 9,8

TS 13,3 6,6 14,0 7,0 22,1 8,1 15,9 13,01993 %PET 76,6 74,3 76,2 76,1 74,8 75,2 77,6 76,2

%PEA 44,1 40,3 46,5 42,3 44,9 49,6 48,2 45,7

TGP 58,0 54,3 61,1 55,6 59,9 66,0 62,1 60,1TO 51,9 48,8 57,6 50,6 53,4 59,4 57,3 55,3TD 10,5 10,1 5,7 9,0 10,9 9,9 7,7 7,8

TS 12,1 9,7 14,3 14,0 24,0 14,4 12,2 13,11994 %PET 77,3 77,4 76,8 77,5 76,4 76,1 77,6 76,7

%PEA 46,4 45,6 51,0 45,5 48,9 51,1 46,2 48,4

TGP 56,8 54,5 63,5 54,6 61,1 67,3 59,8 60,6TO 52,0 49,7 58,9 49,9 55,1 59,3 55,7 55,8TD 8,4 8,8 7,2 8,5 9,9 12,0 8,0 7,7

TS 11,2 8,9 13,3 8,0 16,9 10,7 8,7 11,61995 %PET 78,4 74,5 77,2 77,1 75,3 77,6 77,6 77,1

%PEA 45,7 42,6 49,6 44,9 47,9 50,3 45,3 47,3

TGP 58,4 57,3 64,3 58,3 63,5 65,6 58,4 61,4TO 51,4 51,5 59,5 51,5 56,0 58,4 52,1 55,5TD 11,9 10,1 7,6 11,7 11,9 10,1 10,8 9,5

105

Mede Barran Bogotá Maniza Pasto Buca Cali 7 áreas

TS 12,6 10,7 14,5 12,3 28,9 13,0 8,2 13,11996 %PET 77,5 74,9 78,4 77,9 75,7 75,7 77,4 77,5

%PEA 45,2 40,8 48,0 43,2 48,7 50,8 45,4 46,3

TGP 58,4 54,5 61,1 55,5 64,4 67,3 58,3 59,8TO 50,5 48,4 55,5 47,8 55,4 59,2 50,2 53,0TD 13,5 11,2 9,1 13,8 13,9 12,0 14,0 11,3

TS 14,9 12,1 15,5 17,8 27,6 22,9 14,6 15,81997 %PET 77,9 76,6 78,0 77,3 76,4 76,5 77,7 77,7

%PEA 46,1 42,6 48,8 44,1 50,1 50,6 49,6 47,8

TGP 59,1 55,6 62,6 57,1 65,5 66,1 63,8 61,5TO 51,8 49,7 56,0 50,3 56,3 58,5 53,2 54,1TD 12,4 10,6 10,6 11,9 14,2 11,4 16,6 12,0

TS 12,4 14,5 16,6 13,2 60,3 19,1 23,4 17,01998 %PET 78,4 75,7 79,4 79,5 77,3 76,3 78,0 78,4

%PEA 46,3 42,8 51,4 46,3 50,4 48,4 50,9 49,1

TGP 59,0 56,5 64,7 58,3 65,1 64,3 65,3 62,7TO 49,6 50,7 54,8 48,6 54,7 54,6 52,9 52,9TD 15,8 10,4 15,3 16,5 16,1 15,0 19,6 15,6

TS 18,4 10,9 19,9 15,4 26,2 24,8 26,7 20,21999 %PET 78,6 76,7 77,8 79,0 78,3 76,6 78,1 77,9

%PEA 47,6 40,1 51,2 47,1 51,7 60,8 52,1 49,7

TGP 60,5 57,4 65,7 59,7 66,8 65,0 66,8 63,8TO 48,3 49,2 54,6 47,1 53,1 53,7 53,1 52,3TD 20,1 17,4 16,9 21,1 18,4 14,3 20,5 18,0

TS 17,9 26,8 22,3 18,4 32,3 20,9 28,2 22,72000 %PET 79,0 76,1 78,1 80,0 77,4 76,7 77,3 77,9

%PEA 47,6 43,7 51,8 50,1 52,6 49,4 53,9 50,3

TGP 60,1 57,3 66,5 62,7 68,0 64,5 70,0 64,4TO 48,1 48,6 53,0 49,5 53,5 53,6 55,2 51,9TD 20,0 15,2 20,3 21,1 21,3 16,8 21,0 19,7

Fuente: DANE, ENH. Varias etapas.


ORIENTACIONES PARA COLABORADORES

1) Los artículos deben presentarse bajo el compromiso del autor de no publicarlos de forma parcial, completa

o simultánea en otras publicaciones. Además, debe cumplir con las normas exigidas por la Revista (aparecen

más abajo).

2) Debe enviar un original y dos copias de los artículos que se van a poner en consideración del Comité

evaluador.

3) Los artículos deberán presentarse precedidos por una hoja donde se lea claramente: título del trabajo,

nombre del autor (autores), filiación institucional, dirección electrónica (e-mail) y el número de páginas del

artículo (no debe excederse de 20 páginas), también es necesario adicionar un resumen del artículo (entre 95

y 100 palabras). En la página inicial del artículo, en la parte superior de ésta, sólo debe aparecer el título (sin

ninguna referencia que identifique al autor).

4) Los artículos son evaluados anónimamente.

5) Los artículos deberán presentarse a doble espacio y en hoja tamaño carta. Deben tener una tabla de

contenido después del título, en la cual aparezca: introducción, marco teórico o desarrollo del artículo,

conclusiones, bibliografía y anexos (si es necesario). La información estadística o gráfica debe ser llamada

"cuadro o gráfico" según el caso, los cuales deben ser enumerados y referenciados en el texto.

6) Se debe presentar un disquete con los archivos de texto, con los cuadros y gráficos (los tres por separado)

en Word para Windows (formato RTF). Los archivos deben presentarse en blanco y negro y en letra Times

New Roman. Las fuentes de los gráficos se deben mostrarse en forma clara y completa por fuera de cuadros

y gráficos en el mismo tipo de letra del artículo.

7) La bibliografía se presentará según el siguiente formato:

Libros:Apellido (s), Nombre (s), año de edición, Título del libro, subtítulo, ciudad de edición, editorial, páginas

citadas.

Revistas:Apellido (s), Nombre (s), año, "Título del artículo" (entre comillas), Título de la revista (en cursiva), volumen,

número, páginas citadas.

Recursos electrónicos:Apellido, Nombre, año, “Título”, [tipo de documento o soporte], nombre de la sección de donde se sacó la

información o revista electrónica (en cursiva), lugar de publicación, editor, fecha de publicación -actualización-,

dirección electrónica donde puede ser consultada, ruta de acceso -cuando sea necesaria-, fecha de acceso o consulta.

En todos los casos se debe proporcionar, al menos la primera vez, la equivalencia completa de las siglas

empleadas en el texto, en la bibliografía, gráficos y cuadros.

8) La revista Perfil de Coyuntura Económica, en acuerdo con el autor o autores, realizará los cambios

editoriales que sean necesarios para darle la mayor claridad y precisión posibles, es decir, corrección de

ortografía, de párrafos y de uso reiterados de palabras o siglas.

9) Los autores, que sean menos de tres, recibirán dos ejemplares de cortesía de la revista Perfil de Coyuntura

Económica en que haya sido publicado su artículo.

10) La Revista informará a su debido tiempo, los resultados de las evaluaciones de los artículos. Toda la

correspondencia con el autor se hará mediante correo electrónico.

11) Los artículos se enviarán a la siguiente dirección: Universidad de Antioquia, Centro de Investigaciones

Económicas –CIE–, Ciudad Universitaria, oficina 13-120, o al apartado 1226 de Medellín, Colombia.

Nombre y apellidos Cédula o Nit.

Dirección oficina: Teléfono: Fax:

Residencia: Teléfono:

Ciudad: País

Dirección electrónica:

Fecha Firma

Forma de pago

Consignación Cheque o Giro No.

Banco Ciudad

Todo pago debe hacerse a nombre de la Universidad de Antioquia –CIE–. Cuenta deahorros de Conavi 1053-7037272 (no olvidar anotar el nombre del consignante) yenviar el comprobante de consignación y el cupón diligenciado a la siguiente dirección:

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