ESTADO ACTUAL DEL SERVICIO DE TELEFONIA MOVIL EN COLOMBIA

Dirección de Estudios Sectoriales

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85113-059-05

ESTADO ACTUAL DEL SERVICIO DE TELEFONÍA MÓVIL EN COLOMBIA

Elaboró: [Adela Liseth Oliveros Rivera]

Fecha:[Febrero 26 de 2010] Ubicación: [scift 11]

Revisión #1: [Ingrid Judith Obregón ] Fecha de la revisión: [19 de marzo de 2010

Revisión#2.[Juan Pablo Ramírez Leuro] Fecha de la revisión: [Abril 21 de 2010]

Revisión#2: Comité DES Fecha de la revisión: [Mayo 31 de 2010]

TABLA DE CONTENIDO

I- CONTEXTO DEL MERCADO ................................................................................................. 4 1. La Telefonía Móvil en el contexto internacional ........................................................................ 4 2. Evolución del servicio en Colombia ........................................................................................... 8 II- LOS OPERADORES DEL SERVICIO EN COLOMBIA ....................................................... 17 1. Accionistas de los Actuales operadores en Colombia .............................................................. 18

• COMCEL - AMÉRICA MÓVIL ............................................................................................. 18 • TELEFÓNICA MÓVILES – MOVISTAR .............................................................................. 19 • TIGO – COLOMBIA MÓVIL ................................................................................................. 20

2. Características generales de prestación del servicio en Colombia ........................................... 21 III- SUPERVISIÓN EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO ................................................. 22 1. Acciones adelantadas por las entidades responsables de la prestación del servicio ................. 22

• Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones ....................................... 22 • Comisión de Regulación de Comunicaciones- CRC ............................................................... 24 • Superintendencia de Industria y Comercio- SIC ...................................................................... 27

2. Observaciones realizadas en informes de auditoría de la CGR ................................................ 31 • Ministerio de Comunicaciones ................................................................................................. 31 • Superintendencia de Industria y Comercio ............................................................................... 32 • Comisión de Regulación de Comunicaciones .......................................................................... 33

IV- PERSPECTIVAS Y CONSIDERACIONES FINALES DEL SERVICIO DE TELEFONÍA MÓVIL .............................................................................................................................................. 35 V- BIBLIOGRAFIA………..……………………………………………………………………. 39


2

INTRODUCCIÓN El presente estudio complementa el documento base presentado a la ciudadanía y usuarios en

general del servicio de telefonía móvil en el desarrollo de la Agenda Ciudadana “Protección al

Usuario del Servicio de Telefonía Móvil”, realizada en la ciudad de Bogotá los días 5 y 6 de

noviembre de 2009 y, organizada por la Contraloría General de la República (CGR) en cooperación

con el Gobierno Real de los Países Bajos, con el propósito central de, mediante un ejercicio

deliberativo con los usuarios de telefonía móvil, identificar la problemática que actualmente se

presenta en la prestación del que hoy puede considerarse el servicio telecomunicaciones con mayor

crecimiento y número de abonados en el país, que a diciembre de 2009 registró 41.154.630 líneas

activas, es decir, 210 mil líneas menos en relación con el 2008.

En este contexto y con el importante nivel de cobertura cobra especial relevancia la gestión

que deben adelantar las diferentes instituciones públicas para garantizar la adecuada prestación del

servicio, tal como lo concibe la Constitución Política y el actual marco legal. Resulta de gran

trascendencia determinar las debilidades tanto en las entidades públicas como en los operadores que

pueden limitar la adecuada prestación del servicio a fin de establecer acciones concretas, por parte de

los actores involucrados, que conlleven a un mejoramiento en la prestación del servicio de telefonía

móvil en el país.

El documento contiene cuatro grandes partes; la primera presenta una visión del contexto del

mercado de telefonía móvil en el nivel internacional y nacional teniendo en cuenta los indicadores

más comunes de evolución del servicio tales como, densidad telefónica medida en número de líneas

por cada 100 habitantes, minutos de uso por mes (MOU) e ingreso generado por usuario (ARPU),

claves para evaluar la evolución del servicio en cualquier país. La segunda parte hace referencia a los

principales operadores del servicio en Colombia, COMCEL, MOVISTAR y TIGO, incluyendo una

breve descripción de sus socios extranjeros y la distribución del mercado nacional de telefonía móvil

entre ellos. En la tercera parte se hace un recuento de la gestión adelantada por las diferentes

entidades del Estado responsables de la adecuada prestación de este servicio de telecomunicaciones,

como también las observaciones hechas por la CGR en diferentes procesos auditores relacionadas


3

con la adecuada prestación del servicio y el cumplimiento a los compromisos contractuales de los

operadores. Por último, el documento presenta reflexiones sobre hacia donde debe ir el servicio

desde la misma perspectiva internacional y las conclusiones de los principales aspectos críticos

observados a lo largo del estudio que son susceptibles de ajuste para garantizar a través de las

entidades públicas responsables, una mejor prestación del servicio. Conclusiones que son

complementadas con la problemática identificada por los usuarios asistentes a la Agenda Ciudadana

organizada por la CGR.


4

I. CONTEXTO DEL MERCADO

1. La Telefonía Móvil en el contexto internacional

Indudablemente las telecomunicaciones como componente fundamental de las Tecnologías

de la Información y las Comunicaciones – (TIC) 1, durante la última década se han consolidado

como uno de los sectores de desarrollo económico más dinámico y, por su carácter transversal

constituyen el soporte para impulsar los demás sectores generando mayor productividad, mejores

flujos de información y conocimiento en las sociedades modernas.

Según las tendencias observadas en el nivel mundial, de acuerdo con el informe sectorial de

la Comisión de Regulación de Comunicaciones – (CRC) de septiembre de 2009, el número de

suscriptores de servicios de telefonía móvil sigue incrementándose. Para el segundo trimestre de

2009 el número alcanzado fue de 4.300 millones de suscripciones al servicio de telefonía móvil. La

distribución, a junio de 2009, muestra que el mayor porcentaje se concentra en Asia con un 44,12%,

región donde existen aproximadamente 1.900 millones de líneas, seguido por Europa Occidental con

13,35%, 570 millones de líneas, América latina pasó del cuarto lugar (diciembre 2008) al tercero

(junio 2009) con un 11,20% equivalente a 482 millones de líneas activas seguida muy de cerca por

Europa Oriental con 10,85%, 467 millones de líneas. De otra parte, África tiene un 9,64% de la

distribución mundial con 415 millones de usuarios, seguido por América del Norte con 6,95%, 298

millones de líneas y, por último, Medio Oriente con el 3,89% equivalente a 167 millones de líneas2.

Para comienzos de 2009 la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) estimó que el

81% del total de conexiones móviles en el nivel mundial utilizaba tecnología GSM3, con un número

cercano a 3.470 mil millones, aumentando en más de 508 millones de conexiones en comparación

con el segundo trimestre de 2008. En América los usuarios móviles alcanzaron un total de 780

millones en junio de 2009, de acuerdo con las proyecciones del número de usuarios móviles a nivel

1 Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (en adelante TIC), son el conjunto de recursos, herramientas, equipos, programas informáticos, aplicaciones, redes y medios, que permiten la compilación, procesamiento, almacenamiento, transmisión de información como: voz, datos, texto, vídeo e imágenes”. Artículo 6 de la Ley 1341 de 2009 2 Distribución Mundial de Suscriptores Móviles. Recuperado el 24 de agosto de 2009, del sitio Web de 3G América 3 GSM: Sistema Global para las Comunicaciones Móviles, su sigla en inglés GSM, proviene de "Groupe Special Mobile") es un sistema estándar, completamente definido, para la comunicación mediante teléfonos móviles que incorporan tecnología digital.


5

mundial realizada por Telecoms & Media4, se estima que para el año 2014 el número total de

usuarios móviles sería de aproximadamente 6.300 millones.

De otra parte, según la UIT la densidad de la telefonía móvil por cada 100 habitantes a nivel

mundial se encontraba en promedio para el 2008 en 59.74 líneas, y pasó de 1.417 millones de líneas

en 2003 a 4.045 millones de líneas en el 2008. El país con mayor densidad de telefonía móvil en el

mundo para el 2008 fue Emiratos Árabes Unidos con 208.65 líneas por cada 100 habitantes, en el

cuadro 1, se observa los 20 primeros países en el mundo con mayor número de líneas por cada 100

habitantes como también la densidad de telefonía móvil en los países de América Latina. Tabla 1

Tabla 1

Fuente: UIT www.itu.int/ITU-D/ICTEYE/Indicators – Elaboró CGR – DES Infraestructura

Además, se observa la marcada diferencia que existe entre la densidad del servicio de

telefonía móvil de los países de la región latinoamericana con relación a los 20 primeros países de

mayor densidad en el mundo. Argentina, el país con la mayor densidad en la región apenas llegó a

las 116 líneas por cada 100 habitantes y, aunque la gran mayoría de países latinoamericanos están

por encima del promedio mundial (59.74 líneas por cada 100 habitantes), si se puede determinar que

la marcada diferencia de coberturas y aumento en la densidad de líneas móviles en los países con

mayores densidades por cada 100 habitantes en el mundo depende en gran medida de factores tales 4 Global Cellular Technology Forecast. Recuperado el 24 de agosto de 2009 del sitio Web de 3G Américas

PUESTO EN EL MUNDONo. Lineas x 100 hab.

Población Total

Densidad x

Km2

PIB per cápita (US$)

2007PUESTO AMÉRICA LATINA

No. Lineas x 100 hab.

Población Total

Densidad x

Km2

PIB per cápita (US$)

2007

1 EMIRATOS ARABES UNIDOS 208,65 4,480,000 60 41,289 1 ARGENTINA 116,61 39,880,000 14 6,643

2 ESTONIA 188,2 1,340,000 30 15,561 2 PANAMA 115,19 3,400,000 43 5,904

3 BAHREIN 185,77 780,000 1173 24,286 3 EL SALVADOR 113,32 6,130,000 287 3,336

4 MACAO (China) 177,24 530,000 32,886 37,256 4 URUGUAY 104,73 3,350,000 18 6,915

5 HONG KONG (China) 165,85 6,980,000 6,575 29,818 5 GUATEMALA 109,22 13,690,000 126 2,548

6 ITALIA 151,57 59,600,000 198 35,686 6 VENEZUELA 96,31 28,120,000 31 8,247

7 BARBADOS 159,09 260,000 593 13,393 7 PARAGUAY 95,46 6,240,000 15 1,959

8 ANTIGUA Y BARBUDA 157,67 90,000 196 13,346 8 COLOMBIA 91,9 45,010,000 40 4,684

9 LITUANIA 151,24 3,320,000 51 11,425 9 ECUADOR 85,61 13,480,000 29 3,432

10 DOMINICA 149,66 70,000 89 5,011 10 CHILE 88,05 16,800,000 22 9,853

11 LUXEMBURGO 147,11 480,000 186 104,208 11 HONDURAS 84,86 7,320,000 65 1,731

12 ARABIA SAUDITA 142,85 25,200,000 10 15,288 12 BRASIL 78,47 191,970,000 23 7,017

13 MALDIVIA 142,82 310,000 1,024 3,505 13 PERU 72,66 28,840,000 22 3,826

14 RUSIA 141,11 141,390,000 8 9,119 14 REP.DOMINICANA 72,45 9,950,000 205 4,179

15 PORTUGAL 139,64 10,680,000 117 20,965 15 MEXICO 69,37 108,560,000 55 9,516

16 BULGARIA 138,3 7,590,000 68 5,176 16 NICARAGUA 54,84 5,670,000 47 1,017

17 SINGAPUR 138,13 4,620,000 7,492 37,228 17 BOLIVA 49,82 9,690,000 9 1,378

18 REPUBLICA CHECA 133,54 10,320,000 131 16,941 18 COSTA RICA 41,75 4,520,000 89 5,891

19 CROACIA 132,95 4,420,000 78 13,225 19 HAITI 32,4 9,880,000 356 641

20 QATAR 131,39 1,280,000 112 62,451 20 CUBA 2,96 11,200,000 98 1,684

PAÍSES CON MAYOR DENSIDAD DE TELEFONÍA MÓVIL EN 2008


6

como capacidad de pago de los usuarios, crecimiento poblacional, así como de la extensión y

topografía de los países. De todas formas es muy clara la tendencia en el crecimiento de la cobertura

de este servicio no sólo en el nivel mundial, sino también para América Latina.

Tabla 2

Fuente: The Competitive Intelligence Unit – CRC5 – Cálculos CGR (DES Infraestructura y Telecomunicaciones).

En un análisis comparativo más detallado para una muestra de países de la región

latinoamericana (Tabla 2) se observa que el consumo del servicio de telefonía móvil se ha

concentrado bajo la modalidad prepago, donde el promedio latinoamericano para 2008 fue del 78%

y 89% en México, país que registró el mayor índice de concentración de abonados móviles bajo esta

modalidad de prestación del servicio, sin embargo llama la atención que el promedio de consumo de

minutos en un mes por usuario (MOU – Minutes of Use) en esta modalidad de servicio es bajo en

comparación con el promedio de consumo al mes por usuario en la modalidad pospago, consumo

seis veces mayor al usuario que accede al servicio bajo la opción de prepago. México se ubica con

los mejores indicadores de MOU en ambas modalidades de servicio y Brasil registra menores

minutos consumidos. Colombia se halla en un punto intermedio, el MOU prepago está por encima

del promedio latinoamericano, pero por debajo del promedio para el MOU en pospago.

5 Se tomaron como valores de referencia para los cálculos realizados en este estudio los datos elaborados por el centro de consultoría en regulación de México “The Competitive Intelligence Unit - CIU” y presentados por su Director Ernesto Piedras en el Taller Internacional de Regulación organizado por la CRC en la ciudad de Cartagena – Colombia el 26 de octubre de 2009.

MOUs x Mes MOUs x Mes PIB PER CAPITA

US$ 2007

Prepago Pospago Prepago Pospago

ARGENTINA 61 225 72,90% 27,10% 6.643$ BRASIL 47 214 79,90% 20,10% 7.017$ CHILE 66 401 76,60% 23,40% 9.853$ COLOMBIA 81 319 83,10% 16,90% 4.684$ MÉXICO 94 582 89,00% 11,00% 9.516$ PERÚ 63 236 87,80% 12,20% 3.826$ PROMEDIO AMÉRICA LATINA 56 340 78,00% 22,00% 6.468$

% DE USUARIOSPAIS

CUADRO COMPARATIVO DEL CONSUMO DE TELEFONÍA MÓVIL EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA A 2008


7

Tabla 3

Fuente: The Competitive Intelligence Unit – CRC6 – Cálculos CGR (DES Infraestructura y Telecomunicaciones)7 – Cifras a 2008

En relación con el comportamiento del costo del servicio, en la Tabla 3 se observa una

muestra de países latinoamericanos que mostró los siguientes resultados: al ponderar el MOU por

usuario entre la modalidad prepago y pospago, el promedio baja significativamente por el efecto de

la concentración de usuarios en la modalidad prepago a 118 minutos al mes, donde Chile y México

registran el MOU ponderado más alto y Brasil el más bajo. Colombia superó la media en el nivel

latinoamericano por tres minutos más por mes. En cuanto al ingreso promedio por línea (ARPU) se

observa que Chile es el país con mejor ARPU al mes, con un poco mas de USD 15 y Colombia el

país que registró el menor ARPU, corresponde a casi USD 8, tres dólares menos en relación con el

promedio, lo que podría llevar a concluir que la tendencia del consumo del servicio lo está

determinando en parte el precio del minuto en el mercado por lo tanto, la capacidad de pago del

usuario influye en sus posibilidades de consumo.

Este hecho se refleja en el comportamiento observado para el caso colombiano, donde el

ARPU es el más bajo en la muestra y el MOU está solo por tres minutos más por mes por encima de

la media; índices que pueden explicarse por los efectos del PIB per cápita de Colombia que se

encuentra dentro de los países latinoamericanos de la muestra por debajo del promedio

latinoamericano (Tabla 2), y que se complementa con los resultados del costo por minuto dado en

centavos de dólar, (el más bajo fue el de Colombia que se encuentra en un promedio de 6 centavos

6 Se tomaron como valores de referencia para los cálculos realizados en este estudio los datos elaborados por el centro de consultoría en regulación de México “The Competitive Intelligence Unit - CIU” y presentados por su Director Ernesto Piedras en el Taller Internacional de Regulación organizado por la CRC en la ciudad de Cartagena – Colombia el 26 de octubre de 2009. 7 Para los datos de ingresos por línea en Colombia los valores tomados por el CIU incluyen los ingresos por ventas de equipos terminales.

PAISMOU PONDERADO Prepago ‐ Pospago Minutos x mes

ARPU US$ x Mes PAGO ¢US$ /MINUTO

% DE GASTO EN TM

ARGENTINA 105 10,58 10,03 1,91%BRASIL 81 14,28 17,72 2,44%CHILE 144 15,09 10,45 1,84%COLOMBIA 121 7,82 6,45 2,00%MÉXICO 144 11,73 8,12 1,48%PERÚ 84 11,73 13,9 3,68%PROMEDIO AMÉRICA LATINA 118 12,91 10,9 2,40%

TARIFAS COMPARATIVAS DE VALOR POR MINUTO


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de dólar, por debajo del promedio de la región que es de casi 11 centavos de dólar, por su parte

Brasil registró el minuto más costoso con casi 18 centavos de dólar).

En este mismo sentido el porcentaje de participación del gasto en telefonía móvil en la

región latinoamericana representa en promedio el 2.40% del PIB per cápita, Perú registró el

porcentaje más alto de gasto en servicio de telefonía móvil (TM) en relación con su PIB per cápita

con 3,68%, seguido por Brasil con un porcentaje de gasto de 2,44% y México el país que registró la

menor proporción de gasto en telefonía móvil.

Como resultado de estos índices se puede concluir que el país con indicadores económicos

más favorables en la prestación del servicio de telefonía móvil fue México por tener el MOU más

alto por usuario y una tarifa por minuto por debajo del promedio, y el país donde se registra el

servicio más costoso y como consecuencia con las menores tasas de consumo está Brasil. Colombia

resulta en un punto intermedio y su comportamiento futuro estará determinado por el precio del

servicio y la capacidad de pago del usuario principalmente.

2. Evolución del servicio en Colombia

Colombia no ha sido la excepción en el acelerado proceso de transformación de las

telecomunicaciones. El servicio de telefonía móvil celular (TMC) ha registrado los mayores niveles

de crecimiento en cobertura y generación de ingresos tanto para la industria como para la Nación

como ningún otro servicio de telecomunicaciones. Esta es la razón por la que en el nivel mundial la

tendencia en el desarrollo tecnológico se ha focalizado en este servicio con el propósito de ofrecer

servicios multimedia de manera convergente – mediante la oferta de nuevos portafolios de servicios -

, mejorando paralelamente los estándares de calidad y cubriendo nuevas necesidades surgidas con la

evolución de las TIC.

Las telecomunicaciones en el país de acuerdo con los cálculos realizados por el Ministerio de

Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), alcanzaron en el 20098 ingresos por

valor de $24,03 billones, de los cuales el 37% correspondieron a la telefonía móvil equivalente a

$9,05 billones9, un 5% más del registrado en el 2008, año en el que registró ingresos por $8.6

billones.

8 Información presentada en la Audiencia Pública de Rendición de Cuentas del MINTIC, el día 6 de mayo de 2010. 9 Este dato incluye los ingresos por venta de terminales que no hacen parte de la base de autoliquidación de la contraprestación del 5% al Fondo TIC del Ministerio de las TIC.


9

No obstante lo anterior, el comportamiento del número de suscriptores de este servicio tuvo

una leve reducción al final del 2009, de acuerdo con los reportes de contraprestación del Ministerio

de las TIC a diciembre de 2009 (Tabla 4), este servicio terminó con 41,15 millones de abonados,

equivalente a un 1% menos en relación con el 2008 que registró 41,36 millones en este servicio.

Dicha reducción de suscriptores afectó como más adelante se explica los ingresos de

contraprestación al Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), a pesar

que los ingresos para los operadores, por lo menos para Comcel y TIGO, no se vieron afectados,

situación que se explica en el crecimiento de usuarios para estos dos operadores en el último año y

en la forma de liquidación de la contraprestación al Fondo TIC.

De acuerdo con lo establecido en los contratos de concesión, la liquidación del valor de la

contraprestación se realiza teniendo en cuenta solamente los ingresos brutos generados por la

prestación de servicios obtenidos exclusivamente de la operación y prestación del servicio de

telefonía móvil celular (TMC), es decir no se toma el valor total de los ingresos facturados de los

operadores del servicio, sino solamente sobre los ingresos brutos generados por servicios que hacen

uso directo del espectro, es decir conexión o suscripción del servicio, ingresos por cargos básicos

periódicos, ingresos por consumo e ingresos por servicios suplementarios (mensajería), no incluye la

venta de terminales y equipos, los saldos no consumidos de tarjetas prepago, servicio de roaming

internacional, descuentos y devoluciones por cargos básicos y los pagos efectuados a otros

operadores como los de la red fija local y larga distancia.

Tabla 4

Fuente: MinTic – Fondo Tic - Cálculos CGR– Des Infraestructura y Telecomunicaciones

Los operadores de telefonía móvil (TM) deben cancelar al Fondo de Tecnologías de la

Información y las Comunicaciones (FonTIC) una contraprestación del 5% sobre los ingresos brutos

antes relacionados, valor que deben pagar dentro de los primeros 15 días calendario de cada trimestre

vencido. Para la vigencia 2009 se evidenció que dichos ingresos se redujeron en un 3% en

comparación con los percibidos por el Fondo del servicio de TM en el 2008. (Tabla 5), equivalente a

OPERADOR USUARIOS DIC/09 USUARIOS DIC 31/08 DIFERENCIA 2009 ‐ 2008 % CRECIMIENTO

TIGO 4.516.509 4.012.102 504.407 11%

MOVISTAR 8.964.575 9.963.095 (998.520) ‐11%

COMCEL 27.673.546 27.389.556 283.990 1%TOTAL 41.154.630 41.364.753 (210.123) ‐1%

ABONADOS TELEFONÍA MÓVIL ENTRE DIC 31 DE 2008 Y DIC 31 DE 2009


10

una diferencia de $7.759 millones. La reducción se explica por la disminución de los 210.123

abonados al servicio en el 2009 (Tabla 4). Sin embargo, cotejando la proporción en la reducción del

total de abonados al servicio no resulta ser muy significativa para al menos dos de los tres operadores

presentes en el mercado, además, se observa que la disminución afectó de manera directa a un solo

operador, lo que si contrasta con la reducción de los ingresos públicos en relación con los del

mercado en general, en tal sentido es importante resaltar que los ingresos del Fondo TIC dependen

de forma importante de la contraprestación de la telefonía móvil (TM), para la vigencia 2009 los

ingresos de TM representaron aproximadamente un 60% de los ingresos totales causados del Fondo

para dicha vigencia.

Tabla 5


La reducción de los recursos generados por la telefonía móvil – TM al Fondo, afectó de

forma general la tendencia creciente que los recursos del Fondo venía registrando desde el año 2005

(Gráfica 1), situación que evidencia la alta vulnerabilidad de los recursos del Fondo frente al

comportamiento de los ingresos que generan la prestación del servicio de telefonía móvil en el país, a

este hecho se suma que los operadores de este servicio ya comienzan a tener una importante

participación en el mercado de valor agregado a través del servicio de internet móvil, servicio que

generó alrededor del 20% de los ingresos totales del sector pero que realiza pagos de compensación

al Fondo en una proporción menor que la TM, aproximadamente del 3% sobre los ingresos netos

causados.

En la Grafica 1 se presenta los ingresos del Fondo entre el año 2005 y el 2009, se observa

que para el periodo 2005 - 2008 el comportamiento fue creciente, pero para el año 2009, se observa

una disminución en $15.453 millones frente a los ingresos del año 2008, equivalente a un poco más

del 3%, proporción que coincide con la disminución del pago de la contraprestación del servicio de

TM en el 2009: Dicha disminución es probable que pueda ser más grande en la próximas vigencia,

debido a que con la reciente expedición de la Resolución 290 del Ministerio de TIC de marzo de

OPERADORCONTRAPRESTACIÓN A

DIC DE 2008

MONTO CONTRAPRESTACIÓN

DIC DE 2009

ACUMULADO DURANTE LA CONCESIÓN DIC 2009

CRCIMIENTO ENTRE 2009 ‐2008

PARTICIPACIÓN PORCENTUAL A 2009

TIGO 32.544.729.000$ 33.238.048.000$ 174.018.179.000$ 2% 10%

MOVISTAR 78.230.747.000$ 68.482.369.636$ 614.401.590.880$ ‐14% 34%

COMCEL 177.334.381.000$ 178.629.808.000$ 1.033.980.372.536$ 1% 57%

TOTAL 288.109.857.000$ 280.350.225.636$ 1.822.400.142.416$ ‐3% 100%

COMPORTAMIENTO CONTRAPRESTACIÓN 5% DE LA TMC


11

2010, se estableció de acuerdo con la nueva Ley de TIC 1341 de 2009, como nuevo porcentaje de

contraprestación a partir del 31 de enero de 2010 para todos los operadores de servicios de

telecomunicaciones el 2.2% sobre los ingresos brutos causados y relacionados con la operación de

cada servicio, esta norma se excluye del pago de contraprestación los ingresos por venta de

terminales. Esta nueva situación legal establece un proceso de transición para los operadores de

telefonía móvil, dado que ellos deben definir si se acogen a este nuevo régimen o continúan bajo la

Ley 37 de 1993, norma que dio origen a los actuales contratos de concesión de TM.

Gráfica 1

Fuente: Estados Financieros FONDO TIC – Elaboró CGR Des Infraestructura

Retomando el comportamiento de los abonados al servicio de TM para la vigencia 2009

(Tabla 4), el operador que registró la mayor reducción de abonados al servicio y por ende de ingresos

de contraprestación al Fondo TIC fue MOVISTAR, perdió 998.520 abonados y la contraprestación

que pagó al Fondo se redujo en un 14%, equivalente a $9.748 millones. De otra parte, el operador

que más creció en abonados y por consiguiente incrementó en un 2% su pago por contraprestación al

Fondo de TIC fue TIGO (Colombia Móvil), sus abonados aumentaron en un 11%, equivalente a

504.407 nuevos abonados lo que significó un incremento de la contraprestación por valor de $1.295

millones. Por su parte COMCEL, continúo en la misma tendencia, aumentando el número de

abonados en 283.990, crecimiento que lo mantiene como el operador dominante del mercado de TM

en Colombia. Como se observa en la gráfica 1 es el operador que aporta la mayor proporción de

276.794

381.764

479.716 482.494 467.041

2005 2006 2007 2008 2009

Recaudo Efectivo de Ingresos Fondo TICMillones de pesos corrientes


12

recursos de contraprestación al Fondo equivalente al 57% y a su vez concentra el 67% de los

abonados totales al servicio (Gráficas 2 y 3).

Gráfica 2


En menos de una década la telefonía móvil paso de ser un artículo suntuario a uno de

primera necesidad sin diferenciar condición socioeconómica alguna. El 85% de los usuarios actuales

en promedio accede al servicio bajo la modalidad prepago y el 15% restante bajo la modalidad

pospago (Tabla 6); del total de abonados para 2006 de acuerdo con ASOCEL10, aproximadamente el

72% de usuarios se ubica en estratos 1, 2 y 3 y el 28% en estratos 4, 5 y 6.

Tal como se mostró en la Tabla 2 de agregados en prepago y pospago el consumo promedio

por mes de minutos MOU de los usuarios de la modalidad prepago es bajo; para Colombia en 2008

fue 81 minutos al mes, es decir, que la mayor parte de usuarios acceden a una terminal móvil para

recibir llamadas más que para realizarlas. El operador con esta modalidad de prestación del servicio

aumenta fácilmente el volumen de sus ventas de minutos y activaciones de nuevas líneas, porque el

costo por minuto para el usuario prepago siempre va a ser más alto que para el usuario pospago, lo

cual afecta directamente su cantidad de consumo de minutos al mes, sin embargo, si no existiera esta

modalidad de servicio la mayor parte de la población no hubiera podido acceder al mismo. 10 Asociación de la Industria Celular de Colombia – Conformada por COMCEL y MOVISTAR. Desafortunadamente ni el DANE ni el SIUST de la CRT no se cuenta con información desagregada por estratos de las actuales .líneas móviles activas.

10%

34%57%

DISTRIBUCIÓN CONTRAPRESTACIÓN POR OPERADOR A 2009

TIGO

MOVISTAR

COMCEL


13

Tabla 6


En un análisis realizado por la CGR a la evolución de la tarifa por minuto del servicio de

telefonía móvil en Colombia entre el segundo trimestre de 2007 y el segundo trimestre de 2009

(Tabla 7), se observa que el comportamiento general del costo por minuto ha tenido tendencia

decreciente. En el periodo analizado se comenzó con una tarifa de $74 por minuto y un MOU por

mes de 216 minutos y al final del periodo analizado se terminó con una tarifa de $41 por minuto y un

MOU de 288 minutos, esto representó una reducción de la tarifa del 44% y un aumento en el uso de

minutos mensuales del 33%, situación que trajo como efecto positivo el incremento en casi 10

millones de nuevos abonados y el aumento en promedio de 72 minutos por usuario al mes, lo que

conllevó a incrementar los ingresos de los operadores y, a su vez, de los recursos del Fondo TIC en

la proporción legalmente establecida.

Este comportamiento se explica en gran medida por el efecto que generan las economías de

escala que aplican los operadores presentes en el mercado, especialmente el operador dominante, que

les permite mantener un importante margen de ganancia y a su vez ir bajando gradualmente la tarifa

como un incentivo al incremento del consumo del servicio, sin que se vea afectado su nivel de

ingreso y rentabilidad. En realidad esta situación se convierte en un estrategia de maximización de

ganancias donde aparentemente el usuario se está beneficiando, pero que al estar la mayor

proporción de usuarios en la modalidad prepago, contribuye a la disminución de riesgos para el

operador, de lo cual se puede concluir que este tipo de servicio no genera riesgos de cartera y reduce

costos fijos en el uso y disponibilidad de su red.

OPERADOR PREPAGO % POSPAGO %

TIGO 3.886.518 86% 629.991 14%

MOVISTAR 7.203.217 80% 1.761.358 20%

COMCEL 23.726.122 86% 3.947.424 14%

PROMEDIO 34.815.857 85% 6.338.773 15%

DISTRIBUCIÓN ABONADOS DICIEMBRE 31 DE 2009


14

Tabla 7

Fuente: SIUST – Cálculos CGR – DES Infraestructura y Telecomunicaciones

Colombia registró para el año 2008 alrededor de 180 mil millones de minutos por los

diferentes servicios de voz. La telefonía móvil fue el servicio líder registró el 76% del total de

minutos consumidos equivalente a 123 mil millones de minutos, la telefonía fija tuvo el 20% y el

servicio de larga distancia participó con un 4% del total del tráfico de telecomunicaciones de voz.

De otra parte, el crecimiento del tráfico de voz en el servicio de telefonía móvil creció en

promedio entre el 2007 y 2008 en un 33% anual, mientras que la telefonía fija local disminuyó en un

4% por año, manteniéndose estable el tráfico de voz a través del servicio de larga distancia. Estas

cifras corroboran el liderazgo del servicio de TM en el sector.

El significativo incremento de usuarios y consumo de la telefonía móvil planteo la necesidad

de adelantar estudios para determinar el comportamiento del mercado de los servicios de

telecomunicaciones con especial énfasis en el mercado de la telefonía móvil, teniendo presente que

es un mercado de carácter oligopolio, con alta concentración del mercado y una alta penetración del

servicio en los diferentes segmentos de población. En dos de los estudios adelantados se presentan

mediciones de la elasticidad 11 de la demanda del servicio de telefonía móvil en el país, con el fin de

sentar fundamentos para tomar decisiones en materia de política pública o regulatoria.

11 Hay algunos bienes cuya demanda es muy sensible al precio, pequeñas variaciones en su precio provocan grandes variaciones en la cantidad demandada. Se dice de ellos que tienen demanda elástica. Los bienes que, por el contrario, son poco sensibles al precio son los de demanda inelástica o rígida. En éstos pueden producirse grandes variaciones en los precios sin que los consumidores varíen las cantidades que demandan. La elasticidad de la demanda se mide calculando el

TRIMESTREMOU Minutos

MesARPU/MES Pesos 2009

PESOS /MINUTO

2T2007 216 15906 74

3T2007 223 16158 72

4T2007 235 15342 65

1T2008 250 14248 57

2T2008 261 13071 50

3T2008 276 12556 45

4T2008 279 12504 45

1T2009 278 11833 432T2009 288 11805 41

EVOLUCIÓN DE LA TARIFA DEL SERVICIO TM EN COLOMBIA


15

En el estudio adelantado por el Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de las

TIC), contratado con la empresa consultora “Económica Consultores” sobre las

Telecomunicaciones Sociales finalizado en junio de 2008, se presenta una medición de la

elasticidad para el servicio de telefonía móvil de 1.27, lo que significaba que entre los

servicios medidos en ese entonces era el que presentaba mayor elasticidad del servicio12,

información que contrasta con los resultados de las mediciones presentadas por la Comisión

de Regulación de Comunicaciones – CRC en el estudio “Resultados del análisis cuantitativo

para la definición de los mercados relevantes de telecomunicaciones”, de octubre de 2008,

donde se presenta un valor de elasticidad para el servicio de telefonía móvil de -0.5413, valor

que lleva a concluir que según los cálculos realizados por la CRC la elasticidad de este

servicio se encontró en la zona de inelasticidad de la demanda a este servicio.

Lo anterior lleva necesariamente a concluir que es preciso que ambas entidades del

Estado, responsables de la adecuada prestación de servicio y de la protección de los

derechos de los usuarios, definan un valor único y confiable para este indicador que

establece las bases de las condiciones tarifarias y de pérdida o generación de bienestar para

el usuario en la prestación del servicio de telecomunicaciones que actualmente registra el

mayor crecimiento y penetración en el país. Situación que aunada a la alta concentración del

mercado de telefonía móvil favorece el aumento de las condiciones de oligopolio más

cercano a un monopolio con bajos niveles de competencia y si la elasticidad de la demanda

de este servicio se ha tornado más inelástica esto puede significar una mayor vulnerabilidad

del usuario frente al poder de monopolio de los operadores presentes en el mercado, donde

es el usuario quien va a sacrificar en mayor medida su bienestar en favor de la utilidad del

operador.

porcentaje en que varía la cantidad demandada de un bien cuando su precio varía en un uno por ciento. Si el resultado de la operación es mayor que uno, la demanda de ese bien es elástica; si el resultado está entre cero y uno, su demanda es inelástica. Fuente: www.eumed.net/cursecon/4/elasticidad-demanda.htm. 12 MINISTERIO DE COMUNICACONES – ECONÓMICA CONSULTORES. Informe Final, Las Telecomunicaciones Sociales. Proyecto PNUD/00043970. 23 de junio de 2008. Pág 149 Elasticidad de telefonía Fija: 0.30, larga distancia 0.97 y valor agregado 1.01. Estudio referido a la CGR por el Mincom mediante oficio 001185 de noviembre 5 de 2008. 13 CRT. Estudio Regulación. Octubre de 2008. Pág 9.


16

Los elementos antes analizados tienen influencia tanto en el comportamiento de

consumo del usuario de servicios de telecomunicaciones tan masivos como la telefonía

móvil como en su propia calidad de vida. En tal sentido, la Universidad Nacional expresó en

un estudio de 2006 lo siguiente: “un análisis de las consecuencias de la entrada al mercado

masivo de la telefonía móvil, muestra que se modificó algunas costumbres de la sociedad,

con lo que se puede decir que el cambio social debido a la entrada de nuevas tecnologías en

Colombia es un hecho, y que en aproximadamente una década de entrada de estos servicios,

los dispositivos móviles se convirtieron de un dispositivo de lujo a una herramienta de

comunicación masiva”14. De igual forma, también llama la atención la paradoja que si “la

telefonía móvil no es un servicio suntuario, es una realidad que los costos por minuto de

comunicación no son menores al de la telefonía fija, pero el valor agregado de la telefonía

móvil hace que el mercado adquiera este tipo de servicios; a pesar que se podría pensar que

estos servicios son de consumo sectorizado en la población colombiana, se puede ver que

por lo contrario, los sectores con menores ingresos son los mayores usuarios de esta

tecnología”15.

Un avance importante a nivel de la gestión regulatoria de la CRC se dio con la expedición de

la Resolución 2058 de 2009, más conocida como la Resolución de Mercados Relevantes, donde se

estableció como operador dominante del mercado de telefonía móvil al operador COMCEL, razón

por la que esta entidad a partir de enero de 2010 comenzó a regularlo, estableciendo topes a las

tarifas de conexión de llamadas salientes por parte de sus abonados a redes de otros operadores,

conocidas en el sector como tarifa Off Net, por lo tanto se esperaba una reducción tarifaria para los

usuarios de este operador a partir de febrero de 2010 que podría llegar a ser de $103 por minuto.

A mediados de abril del presente año el Ministerio de TIC inició una investigación a este

operador por indicios de no reflejar la reducción tarifaria esperada. Los efectos sobre la generación

de competencia que se pretenden con esta medida regulatoria se verán con el tiempo, por lo que es

importante la realización de seguimiento permanente y adecuado sobre el cumplimiento de esta

norma mediante indicadores medibles y demostrables, vale la pena resaltar que este un hecho que

14 UNIVERSIDAD NACIONAL: m-Learning - Servicios móviles para la comunidad académica. Dirección Nacional de Servicios Académicos Virtuales – 29 de Noviembre de 2006 http://www.virtual.unal.edu.co/unvPortal/articles/ArticlesViewer.do? reqCode=viewDetails&idArticle=6 15 Ibid.


17

sienta un precedente regulatorio importante de un ente regulador frente a una empresa tan fuerte de

telefonía móvil como lo es COMCEL, tanto en Colombia como en América Latina.

Para un servicio de telecomunicaciones como la telefonía móvil donde el número de

líneas en servicio reportadas por los operadores representa más del 80% de la población

colombiana, de acuerdo con la encuesta del DANE “Uso y penetración de Tecnologías de la

Información y la Comunicación (TIC) en hogares y personas” de 2009 se reporta que el

83.8% de los hogares colombianos poseen un teléfono celular16 y el reporte de la Unión

Internacional de Telecomunicaciones – UIT de 2008 determinó que por cada 100 habitantes

en Colombia hay 91.9 líneas móviles (Tabla 1) , el tema de protección al usuario de este

servicio de telecomunicaciones ha venido tomando especial relevancia, y es por ello que la

adecuada prestación de un servicio público como lo es la telefonía móvil (Ley 1341 de 2009

– Artículo 10) es una gran responsabilidad y reto para las autoridades competentes del

Estado colombiano, que deben orientar su gestión en favor de este propósito, de acuerdo con

lo establecido en los artículos 334 y 365 de la Constitución Política de 1991.

II. LOS OPERADORES DEL SERVICIO EN COLOMBIA

El Estado colombiano en observancia de los artículo 75, 101 y 102 de la Constitución

Política de 1991, regulado mediante la Ley 37 de 1993, a comienzos de 1994 concesionó el servicio

de telefonía móvil celular. En la actualidad existen tres contratos de concesión vigentes para la

prestación de este servicio en territorio nacional.

Los contratos de concesión vigentes para prestar el servicio de telefonía móvil celular y PCS

fueron suscritos con Telefónica Móviles con su marca MOVISTAR y América Móvil con su marca

COMCEL, hasta el año 2014 y el suscrito con Colombia Móvil con su marca TIGO hasta el 2013. A

la fecha estos operadores han entregado aportes mediante el pago de la contraprestación al Fondo de

las TIC17, por el equivalente a 5% del total de sus ingresos brutos excepto los ingresos por equipos

terminales y saldos no consumidos, por valor de $1,82 billones hasta diciembre de 2009 distribuidos

así; $174.018 millones por parte de TIGO equivalente al 11%, $614.401 millones por parte de

16 En la encuesta de 2003 solo el 17.7% de los hogares reportaron tener un teléfono celular. 17 La Ley 1341 de 2009 (Art. 16), también estableció una nueva denominación para el Ministerio de Comunicaciones, quedando como Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – TIC. Este Ministerio administra el Fondo TIC, cuyo representante legal es el Viceministro.


18

MOVISTAR equivalente al 22% y $1,03 billones por COMCEL equivalente al 67% (Gráfica 3 y

Tabla 5).

Los recursos de contraprestación producto de estos contratos de concesión que pagan los

operadores al Fondo de las TIC, son destinados principalmente a financiar programas sociales del

Estado en telecomunicaciones, tales como Compartel, Agenda de Conectividad, Gobierno en Línea y

Computadores para Educar, entre otros.

Gráfica 3


1. Accionistas de los Actuales operadores en Colombia

COMCEL - AMÉRICA MÓVIL

Desde el mes de noviembre de 2000 COMCEL presentó cambios en su composición

accionaría al convertirse en su principal accionista la empresa América Móvil S.A. de C.V. de

México. A finales de 2001 se anunció un acuerdo de intención para la redistribución de activos

dentro de Telecom Américas Ltda18., en el cual América Móvil se quedaría con la operación de

Colombia, mientras que Telecom Américas concentraría su operación en el mercado de Brasil. El

18 Sociedad Filial de América Móvil que tiene operación en otros países de América Latina, entre ellos Brasil.


19

acuerdo de intención se completó el 12 de febrero de 2002 y desde ese momento, América Móvil

quedó con el 95.7% de participación en COMCEL a través de diferentes vehículos de inversión.19

América Móvil, paso de 35 mil clientes celulares cuando se privatizó en 1990 a tener en el

2008 más de 182.7 millones de suscriptores celulares en 17 países de América Latina siendo pionera

e inventora en el nivel mundial del sistema de prepago en telefonía celular, solución que revolucionó

el mercado mexicano, latinoamericano y mundial en la venta de móviles. Hoy América Móvil es el

quinto operador mundial superada por China Mobile, Vodafone, China Telecom y Telefónica.

El 12 de marzo de 2007, el periódico El Universal de México, publicó que “la Organización

para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) confirmó hoy que las tarifas de la telefonía

en México continúan situadas entre las más bajas de los treinta países que integran ese organismo

internacional. Además, sostuvo que en el país la competencia en el sector es 'insuficiente' porque

Teléfonos de México (Telmex), en telefonía fija, y Telcel, en móvil, ambas propiedad del mexicano

Carlos Slim, mantienen posiciones claramente dominantes”, situación muy similar actualmente en

Colombia.20

Las compañías subsidiarias de América Móvil en Latinoamérica son TRACFONE que opera

en los Estados Unidos, TELCEL con operaciones en México, CLARO que opera en Guatemala, El

Salvador, Nicaragua, Honduras, Puerto Rico, República Dominicana, Jamaica, Panamá, Perú, Brasil,

Chile, Argentina, Uruguay y Uruguay; PORTA en Ecuador y COMCEL en Colombia.

TELEFÓNICA MÓVILES – MOVISTAR

Telefónica de España es el dueño y único accionista de MOVISTAR21, adquirió su operación

en 2005 comprando la empresa al grupo americano de comunicaciones Bellsouth, a través de su

firma Telefónica S.A. que es un operador de telefonía móvil, telefonía fija y de ADSL22,

multinacional con sede central en Madrid, España. Telefónica es uno de los operadores integrados de

telecomunicaciones líder a nivel mundial en la provisión de soluciones de comunicación,

19 www.comcel.com/Secciones/Detalles.Tra 20 http://es.wikipedia.org/wiki/Carlos_Slim - http://finance.yahoo.com/ 21 http://www.telefonica.com.co/index.php?idContent=221&idCategory=301.Febrero 1 de 2010 22 ADSL: son las siglas de Asymmetric Digital Subscriber Line ("Línea de Suscripción Digital Asimétrica"). ADSL es un tipo de línea DSL. Consiste en una transmisión de datos digitales (la transmisión es analógica) apoyada en el par simétrico de cobre que lleva la línea telefónica convencional


20

información y entretenimiento, con presencia en Europa, África, Latinoamérica y, desde 2010, en

Asia.

En España, el Grupo cuenta con más de 80 años de experiencia desde su constitución en

1924, ocupa la tercera posición en el sector de telecomunicaciones en el nivel mundial por

capitalización bursátil, la primera como operador europeo integrado, y también la tercera en el

ranking Eurostoc 50 que agrupa las mayores compañías de la zona Euro. Actualmente lidera el

mercado en Argentina, Chile, Perú y cuenta con operaciones relevantes en Brasil, Colombia,

Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Marruecos, Nicaragua, Panamá, Puerto Rico, Uruguay y

Venezuela. En Europa, tiene presencia, además de España, en el Reino Unido, Irlanda, Alemania,

República Checa y Eslovaquia.

El Grupo cotiza en las principales bolsas nacionales y extranjeras, y cuenta con más de 1.5

millones de accionistas según registros individualizados a favor tanto de personas naturales como

jurídicas. Es la propietaria de la división de telefonía móvil llamada legalmente "Telefónica

Móviles", y más conocida con sus nombres comerciales Movistar y O2. En la actualidad es la única

empresa española en la lista de las 50 empresas más grandes del mundo. En España, Telefónica se

sitúa como la empresa más grande del país en valor bursátil y en base accionaria (1.5 millones de

accionistas en 2008). Cuenta con presencia en 25 países y un promedio de 257.000 empleados, con

ingresos de 41.721 millones de euros y 205,88 millones de abonados en telefonía móvil a septiembre

de 2009.23

TIGO – COLOMBIA MÓVIL

El principal accionista de este operador es la firma Millicom International Cellular, de

origen sueco, fundada en 1982 y actualmente con sede principal en Luxemburgo, cuenta con 30

millones de abonados y tiene presencia en 17 países de economías emergentes en América Latina y

África. Desarrolla operaciones en servicios de telefonía móvil, internet y televisión satelital.

Tiene principalmente operaciones en América Central y el Caribe, Millicom también es el

dueño de Amnet, empresa que ofrece televisión por cable y servicios de banda ancha en Costa Rica,

Honduras y El Salvador, y servicios de datos empresariales en Guatemala y Nicaragua.

23 www.telefonica.com/es/about_telefonica/html/quienessomos/quienessomos.shtml


21

Su marca comercial TIGO, fue lanzada en Colombia en el 2006, en sustitución de la marca

nacional antigua de Colombia Móvil OLA, Millicom posee el 51% de las acciones de Colombia

Móvil, el porcentaje restante pertenece a EPM y ETB. Inició la operación con 3,6 millones de

usuarios. A septiembre de 2009 contaba en el nivel mundial con 31.8 millones de abonados un 20%

más en comparación con el 2008, solamente en América Latina registró 15 millones de abonados.

2. Características generales de prestación del servicio en Colombia

Es importante tener presente que el elemento clave para la prestación del servicio de

telefonía móvil es la cobertura de la red de los diferentes operadores (Tabla 8), los tipos de servicio

ofrecidos y su calidad; a septiembre de 2009 los operadores en promedio tienen una cobertura del

84% de los municipios del país y la diferencia entre ellos no es muy marcada en la red GSM, en

relación con la de 3.5G24, por su parte COMCEL presenta una importante cobertura de más del 80%

del total de los municipios del país. La verificación, vigilancia y control de la cobertura de la red de

cada operador es responsabilidad del Ministerio de las TIC, función legal esencial para poder

garantizar al usuario que el operador realmente ofrece el servicio que vende.

El aumento de la cobertura es un hecho que en parte se explica por la competencia de

penetración en mercados menos centralizados, particularmente en los últimos dos años, a raíz de la

saturación comercial que se presenta en los mercados de las principales ciudades del país.

Tabla 8

Fuente: Portales de Internet de los Operadores – Septiembre de 2009- Elaboró CGR –DES Infra y Telcom.

24 3.5 G: G (o 3-G) es la abreviación de tercera-generación en telefonía móvil. Los servicios asociados con la tercera generación proporcionan la posibilidad de transferir tanto voz y datos (una llamada telefónica) y datos no-voz (como la descarga de programas, intercambio de email, y mensajería instantánea).

OPERADORMUNICIPIOS CON RED

GSMMUNICIPIOS CON RED 3.5G

TIGO 903 63

MOVISTAR 923 67COMCEL 932 963

COBERTURA GEOGRÁFICA OPERADORES TELEFONÍA MÓVIL


22

Otro elemento clave para la adecuada prestación del servicio es la provisión por parte del

operador de información clara, oportuna y veraz del servicio a todos sus usuarios; en este sentido la

atención al usuario para resolver sus inquietudes, peticiones, quejas o reclamos es un instrumento

que facilita en gran medida una adecuada prestación del servicio. En la Tabla 9 se observa la oferta, a

junio de 2009, de los centros de atención al cliente de los tres operadores presentes en el mercado a

lo largo y ancho del territorio nacional. Se destaca que el operador con menos usuarios,

paradójicamente es el que ofrece el mayor número de centros de atención a sus clientes.

Tabla 9

Fuente: SIC - Datos para el mes de junio de 2009

Aspectos como los antes mencionados son los que las diferentes entidades públicas

responsables deben verificar para así poder garantizar a los ciudadanos que se está cumpliendo

cabalmente con los mandatos constitucionales y legales. A continuación se presenta un breve barrido

de la gestión adelantada por las diferentes instituciones responsables del funcionamiento y prestación

del servicio de telefonía móvil en Colombia.

III. SUPERVISIÓN EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO

1. Acciones adelantadas por las entidades responsables de la prestación del servicio

Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones-TIC

El Ministerio de las TIC tiene como función legal la vigilancia y control del espectro

radioeléctrico (Artículo18, Numeral 6, Ley 1341 de 2009), mientras se reglamenta la nueva Ley de

TIC, incluyendo todo lo relacionado con la Agencia Nacional del Espectro - ANE25; particularmente

25 La Ley 1341 de 2009, en el artículo 25 crea la Agencia Nacional del Espectro - ANE, como Unidad Administrativa Especial del orden nacional, adscrita al Ministerios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, sin personería jurídica, con autonomía técnica, administrativa y financiera. Que entre otras funciones (Art.26, numerales 3 y 5), debe

OPERADOR CANTIDAD CENTROS

TIGO 105

MOVISTAR 30

COMCEL 70

CENTROS DE ATENCIÓN A CLIENTES


23

mediante Decreto 1620 de 2003 debe atribuir, asignar, gestionar y controlar el espectro radioeléctrico

con excepción de lo dispuesto en artículo 76 de la Constitución Política, para evitar prácticas

monopolísticas, fomentar la competencia y el pluralismo informativo26; ejercer las funciones de

inspección, vigilancia y control respecto del cumplimiento de los regímenes de telecomunicaciones,

del régimen de obligaciones a cargo de los concesionarios y demás personas que presten o utilicen

los servicios del sector comunicaciones para con el Ministerio de Comunicaciones y Fondo de

Comunicaciones27,.funciones que debe realizar a través de la Dirección de Vigilancia y Control28.

En efecto el Ministerio para dar cumplimiento legal a sus funciones de vigilancia y control,

anualmente contrata interventorías con firmas especializadas en consultoría a fin de verificar el

cumplimiento de los compromisos contractuales de los concesionarios en materia financiera, legal y

técnica. En 2008 se adelantó un contrato de Interventoría y en el 2009 cuatro más por valor de

$5.806 millones, equivalente al 2% del valor de los aportes pagados por los operadores en el 2008.

Los contratos de concesión vigentes para la prestación del servicio de telefonía móvil en

Colombia, incluyen un Anexo Técnico, en el que quedan establecidos los indicadores del grado de

servicio de la red de telefonía móvil y sus componentes, así como los parámetros y metodología de

medición de dichos indicadores. Entre otros aspectos se incluyen: grados de servicio mínimo,

cobertura, plan de mantenimiento, obligatoriedad de presentación de informes trimestrales del estado

de la red por parte de cada operador y confiabilidad del sistema.

Del documento antes mencionado llama la atención de la CGR que, contractualmente, se

tenga establecido con carácter de confidencialidad la información de cobertura por municipios y

veredas de los operadores celulares, mientras que en sus propios portales de internet esta información

es pública e inclusive hace parte de la publicidad para el mercadeo de sus servicios entre usuarios;

dicha información debe ser verificada por el Ministerio y por la SIC, a fin de prevenir publicidad

engañosa de la cobertura que ofrecen los operadores.

De otra parte, al ser el estado de la red un elemento fundamental para la prestación del

servicio y la garantía sobre la calidad del mismo al usuario, la condición de confidencialidad estaría

limitando, posiblemente, la misma competencia del Ministerio en cuanto a ejercer la vigilancia y

control sobre las condiciones técnicas de la prestación del servicio por parte de los operadores de

estudiar y proponer esquemas óptimos de vigilancia y control del espectro radioeléctrico, como también realizar la gestión técnica del espectro radioeléctrico. 26 Art 2, numeral 9 27 Art 12, numeral 7 28 Antes de la Ley 1341 esta Dirección se denominaba Dirección de Administración de Recursos de Comunicaciones – DARC.


24

telefonía móvil, y es la razón por la que los resultados del seguimiento que hace el Ministerio sobre

dichas redes no se dan a conocer a los usuarios del servicio. Es así como esta condición, limita y

dificulta la recopilación de pruebas técnicas que puedan ayudar a resolver en parte las quejas de los

usuarios relacionadas con aspectos técnicos del servicio, a su vez genera asimetrías de información

tanto en el nivel de usuarios como de los diferentes controles institucionales que no pueden divulgar

a la opinión pública los resultados de los seguimientos y evaluaciones realizadas a la red de estos

operadores.

Comisión de Regulación de Comunicaciones- CRC

El actual marco legal para el desarrollo de las funciones de la CRC relacionadas con la

protección de los usuarios de los servicios de comunicaciones se enmarca en primer lugar en los

artículos 53 y 54 de la Ley de TIC, cuya reglamentación está pendiente de expedirse, por lo que se

sigue aplicando el régimen establecido en la Resolución CRT No. 1732 de 2007, “Por la cual se

expide el Régimen de Protección de los Derechos de los Suscriptores y/o Usuarios de los Servicios

de Telecomunicaciones”. Representa un paso afortunado para los usuarios el que se haya elevado a

Ley de la República el régimen que ampara sus derechos frente a los operadores.

Existe gran expectativa sobre la nueva reglamentación en esta materia, la cual debe contemplar

las premisas que garanticen mecanismos efectivos e integrales para una efectiva y oportuna defensa

del consumidor de servicios de telecomunicaciones como también la calidad en la prestación de los

servicios.

En virtud al régimen vigente la CRC (antes CRT), adelantó un estudio de medición del

indicador Nivel de Satisfacción del Usuario – (NSU) para el servicio de telefonía móvil celular

vigencia 2008, a través de la firma de investigación de mercados Consenso S.A.

El estudio se realizó bajo las modalidades de prestación del servicio, es decir en pospago y

prepago para los operadores AVANTEL29, TIGO, MOVISTAR y COMCEL, en el que fueron

aplicadas las metodologías previamente establecidas por la CRT.

Los resultados del estudio se presentan de acuerdo con la calificación promedio otorgada por

los usuarios entrevistados telefónicamente, organizados bajo seis grandes categorías (Tabla 10 y 11)

29 Avantel ofrece servicio móvil trunking


25

y, con un resultado global promedio de la calificación NSU para cada uno de los operadores

analizados30.

Tabla 10

Fuente: Encuesta NSU CRT y Consenso– Elaboración cuadro CGR

Tabla 11

Fuente: Encuesta NSU CRT y Consenso – Elaboración cuadro CGR31

Los resultados del NSU para cada operador (Tabla 12 y 13), de acuerdo con la escala de

calificación del estudio, los cuatro operadores se ubican en un promedio ponderado dentro de la

escala de bueno para el servicio pospago y, en el servicio prepago dos operadores se ubican con un

NSU dentro de la escala de bueno y dos en la de muy bueno.

30 De acuerdo con los datos de la ficha técnica del estudio, se entrevistaron usuarios del servicio de telefonía móvil, de bases de datos zonificadas proporcionadas por cada operador, con más de tres meses de antigüedad. Muestreo aleatorio con asignación proporcional a la distribución geográfica (departamentos) de los usuarios de cada operador en el país 31 La escala de calificación del estudio es: 0: muy mala 25: mala 50: regular 75: buena 100: muy buena

CATEGORÍA AVANTEL TIGO MOVISTAR COMCEL

1‐ CALIDAD EN LA COMUNICACIÓN 71,9 68,9 76,4 81,32‐ PERSONAL Y PROCEDIMIENTOS DE SERVICIO AL CLIENTE 81,8 75,3 76,1 81,83‐ ATENCIÓN Y RESPUESTAS A SOLICITUDES, COLSULTAS Y RECLAMOS 76,8 70,9 73,3 77,1

4‐ INFORMACIÓN DE PLANES Y PROMOCIONES 70,4 74,8 78,1 75,9

5‐ RECARGA DEL SERVICIO 71,6 85,3 83,6 82,7

6‐ RELACIÓN COSTO ‐ BENEFICIO 71,8 77,5 76,1 77,4

RESUMEN RESULTADOS NSU PREPAGO

Mejor calificación Peor ca lifica ción

CATEGORÍA AVANTEL TIGO MOVISTAR COMCEL

1‐ CALIDAD EN LA COMUNICACIÓN 75,4 73,3 75,3 74,62‐ PERSONAL Y PROCEDIMIENTOS DE SERVICIO AL CLIENTE 79,2 75 77,8 75,13‐ ATENCIÓN Y RESPUESTAS A SOLICITUDES, COLSULTAS Y RECLAMOS 73,7 69,7 74,1 72,2

4‐ INFORMACIÓN DE PLANES Y PROMOCIONES 73 73,9 70 72,3

5‐ FACTURACIÓN 79,5 79,1 75,3 78,3

6‐ RELACIÓN COSTO ‐ BENEFICIO 75,3 74,1 73,1 70,5

RESUMEN RESULTADOS NSU POSPAGO


26

Tabla 12

Tabla 13

Fuente: (Tabla 12 y 13) Encuesta NSU CRT y Consenso – Elaboración cuadro y cálculos porcentaje CGR

La CGR al revisar la escala de calificación utilizada en la encuesta, calculó el porcentaje de

usuarios entrevistados en el estudio que respondieron por debajo de la calificación bueno para cada

operador, y encontró que para casi todos los casos más del 50% de los entrevistados calificaron el

servicio por debajo de bueno. Adicionalmente es cuestionable calificar como bueno a partir de un

puntaje de 75, debería ser una calificación más cercana a 100 para evitar el riesgo de sobrestimar la

calidad de la prestación del servicio.

De otro lado, la CRC ha expedido durante la vigencia 2009 dos resoluciones que pueden

generar importantes beneficios al usuario de telefonía móvil: la Resolución 2156 de 2009, más

conocida como la “Resolución fijo – móvil”, mediante la cual a partir del 1 septiembre se redujo en

más de un 30% el valor de la tarifa a pagar por la realización de llamadas desde la red fija a la móvil,

es decir, que el minuto pasó a tener un costo de $198. No obstante lo anterior, esta actuación

regulatoria resulta un poco tardía pues, en los últimos tres años se han venido reduciendo las líneas

fijas y, prácticamente, la comunicación móvil ha sustituido en buena parte a la telefonía fija, en

particular el tráfico de llamadas de larga distancia nacional.

La segunda resolución expedida, la controvertida Resolución 2058 de 2009, en la que se

establecieron las condiciones para determinar los mercados relevantes en el sector de

telecomunicaciones y, determinar como operador dominante del mercado colombiano de telefonía

móvil a COMCEL. Es la, razón por la cual este operador se somete a una regulación ex ante que

Operador NSU promedio Desviacion Estandar Tamaño Muestra% ENCUESTADOS NSU< 50

REGULAR% ENCUESTADOS NSU< 75

BUENO

Tigo 72,8 13,04 107 4,02 56,70

Comcel 73,3 12,63 106 3,25 55,35

Movistar 73,6 13,46 144 3,98 54,14

Avantel 74,8 12,57 97 2,43 50,63

NSU Pospago 2008

Operador NSU promedio Desviacion Estandar Tamaño Muestra% ENCUESTADOS NSU< 50

REGULAR% ENCUESTADOS NSU< 75

BUENO

Avantel 73,6 13,57 118 4,10 54,11

Tigo 73,8 11,88 71 2,26 54,02Movistar 76,7 12,13 87 1,39 44,43

Comcel 78,2 10,92 82 0,49 38,47

NSU Prepago 2008


27

implica el establecimiento de controles por parte del regulador en las tarifas aplicadas a los usuarios,

tanto para la realización de llamadas dentro de su propia red (On Net) como para las llamadas a redes

de otros operadores (Off Net), a fin de evitar prácticas restrictivas de la competencia y abuso de su

posición dominante en el mercado.

Superintendencia de Industria y Comercio- SIC

De acuerdo con la nueva Ley de las TIC y la Circular expedida por el Ministerio de las TIC

00003 del 20 de agosto de 2009 la SIC es la entidad competente para ejercer las funciones de

inspección, vigilancia y control de los diferentes operadores de telecomunicaciones a excepción del

servicio de televisión, por ende, es el órgano del Estado colombiano responsable de la protección de

los usuarios y suscriptores de dichos servicios.

En tal sentido, su marco de acción se encuentra definido por la Resolución 1732 de 2007,

mediante la cual detalladamente, se establecen las condiciones de prestación del servicio a los

usuarios, las obligaciones de reporte de información a la SIC y los mecanismos de atención al

usuario, entre otros aspectos. En cumplimiento de estas disposiciones la SIC programa anualmente

un cronograma de visitas de inspección con el fin de verificar las disposiciones del régimen de

protección a los usuarios, adicionalmente, cuenta con el instructivo contenido en la Circular Única de

la SIC, y en caso de identificarse irregularidades en la información reportada se procede a iniciar la

investigación correspondiente.

La entidad ha implementado otra serie de mecanismos para la difusión de sus funciones y del

régimen de protección a los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, tales como: creación de

un folleto de información denominado “Servicios no domiciliarios de telecomunicaciones ¿cómo

presentar una petición, queja o reclamo?”, publicación del compendio de Doctrina y Jurisprudencia

de Servicios no Domiciliarios de Telecomunicaciones e información con una guía de preguntas

frecuentes de los usuarios de los servicios en mención en su portal de internet www.sic.gov.co.

La entidad cuenta con un pequeño grupo de trabajo para atender un universo importante de

peticiones, quejas y reclamos (PQR), silencios administrativos positivos (SAP) y diversas

investigaciones de la prestación del servicio de telefonía móvil en el país, pero no cuenta con una

Delegada de dedicación exclusiva para el ejercicio de inspección, vigilancia y control de un servicio

que ha penetrado más del 70% de la población colombiana, como la telefonía móvil - TM.


28

Durante el ejercicio de sus funciones legales la SIC ha venido conformando una importante

información estadística de las actuaciones adelantadas sobre los operadores de telefonía móvil,

obteniendo los siguientes resultados:

Ha impuesto sanciones entre el 2004 y junio de 2009 por valor de $8.104 millones, donde el

operador más sancionado ha sido Telefónica Móviles – MOVISTAR con $2.798 millones (ver

gráfica 4),AVANTEL ha sido el operador con menor monto de sanciones $803 millones.

Gráfica 4 DISTRIBUCIÓN DE MONTO DE LAS SANCIONES 2004 – JUNIO 2009

Fuente: SIC – Cálculos CGR

Las principales causas de sanción obedecen a la conformación de silencios administrativos

positivos (SAP), por la no respuesta o respuesta de fondo, al no resolver las quejas y reclamos

adelantados por los usuarios a los operadores. Entre el 2006 y junio de 2009 la SIC ha recibido un

total de 628.951 PQR32 de usuarios de telefonía móvil, de las cuales 6.943 se conformaron en SAP

(Tabla 15 y 16), las sanciones impuestas por este motivo suman $4.828 millones (Tabla 14), el

operador que ha pagado el mayor valor de sanciones por esa razón en el periodo observado fue

Colombia Móvil – TIGO, equivalente al 64.2% del total de las sanciones impuestas.

32 El total de PQR recibidas por el operador se distribuyen así: MOVISTAR 41%, COMCEL 35% y TIGO 24%.

10%

25%

30%

35%

AVANTEL S.A COLOMBIA MÓVIL S.A COMCEL S.A TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A.


29

Gráfica 5 DISTRIBUCIÓN DE LAS CAUSAS DE LAS SANCIONES IMPUESTAS 2004 – JUNIO 2009

Fuente: SIC – Cálculos CGR

La segunda causa de sanción de los operadores de telefonía móvil tiene que ver con los

recursos de apelación, cuyo monto pagado por los diferentes operadores fue de $2.418 millones. La

SIC ha resuelto entre 2004 y junio de 2009, 19.362 recursos de apelación para el servicio de telefonía

móvil, de los cuales el 51.8% fueron de COMCEL (Tabla 14).

Tabla 14

Fuente: SIC – Cálculos CGR - * cifras a junio de 2009 – Pesos corrientes

Las causas más frecuentes y que más se destacan de los recursos de apelación resueltos por

la SIC son Otras causas de quejas con un 45% del total de los recursos33, seguido por la facturación

indebida que representa el 24.7% y en tercer lugar se ubica la negación de llamadas de fijo a móvil

con un 18%.

33 La información se presenta de acuerdo con las categorías establecidas por la misma SIC, en la categoría de Otros, la SIC incluye diversos motivos de la queja presentada al operador que no ameritan abrir una categoría especial y además complejizaría el seguimiento de las mismas, por lo que decidió agruparlas bajo esa denominación.

60%

6%

5%

30%

0,3%

Operancia del Silencio Administrativo PositivoPublicidad engañosa y con incentivosIncumplimiento regulación protección suscriptores Recursos de Apelación Otras sanciones

4.828.227.134$

467.860.000$

370.074.500$

2.418.188.400$

20.400.000$

8.104.750.034$

Incumplimiento regulación protección suscriptores SNDT

Recursos de Apelación

Otras sanciones TOTAL

Operancia del Silencio Administrativo Positivo

Publicidad engañosa y con incentivos

VALOR MULTAS POR TIPO DE SANCIÓN DE 2005 A 2009*


30

Tabla 15

Fuente: SIC – Cálculos CGR - * cifras a junio de 2009 – Cálculos CGR Infraestructura y Telecomunicaciones.

En relación con los SAP se observa que los principales aspectos de queja para que proceda

este recurso a favor del usuario son nuevamente la Otras causas de queja con un 38.8%, seguida por

la facturación indebida que representa el 30.9% y en tercer término la deficiencia en la calidad y

prestación del servicio con un 10.1%.

Tabla 16

Fuente: SIC – Cálculos CGR - * cifras a junio de 2009 Cálculos CGR Infraestructura y Telecomunicaciones.

Al contrastar los resultados de la encuesta NSU realizada por la CRT para 2008 y los

resultados de los indicadores de la gestión adelantada por la SIC, se observa que para el caso del

NSU Pospago, las calificaciones más altas estuvieron en la categoría de facturación, sin embargo

este aspecto se ubica entre las tres principales causas de quejas, recursos y SAP que ha resuelto la

TIPO DE QUEJA COMCEL TELEFONICA MÓVILES

COLOMBIA MÓVIL AVANTEL TOTAL

RECURSOSPARTICIPACIÓN

PORCENTUAL

Negación de llamadas de fijo a móvil 1.120 1.177 325 871 3.493 18,0%Negación de llamadas de móvil a móvil 41 65 14 11 131 0,7%Terminación de Contrato 398 232 75 13 718 3,7%Facturación Indebida 2.420 1.305 1.004 44 4.773 24,7%No Abono Oportuno 25 28 18 0 71 0,4%Reporte Centrales de Riesgo 166 139 54 3 362 1,9%Desconocimiento Cesión Contrato 3 3 1 0 7 0,0%Deficiencia en la Calidad y Prestación del servicio 114 161 223 2 500 2,6%Cargos por suspensión en el Servicio 70 32 19 0 121 0,6%Tarifas 21 3 10 0 34 0,2%Cambio de Plan 89 55 86 1 231 1,2%Cobro indebido de servicios complementarios 169 33 11 0 213 1,1%Otros 5.403 1.669 1.548 88 8.708 45,0%

TOTAL POR OPERADOR 10.039 4.902 3.388 1.033 19.362 1

CONSOLIDADO RECURSOS DE APELACIÓN RECIBIDOS POR LA SIC ENTRE 2004 - 2009*

TIPO DE QUEJA COMCEL TELEFONICA MÓVILES

COLOMBIA MÓVIL AVANTEL TOTAL SAP PARTICIPACIÓN

PORCENTUAL

Negación de llamadas de fijo a móvil 88 171 45 35 339 4,9%Negación de llamadas de móvil a móvil 0 1 5 0 6 0,1%Terminación de Contrato 136 138 238 6 518 7,5%Facturación Indebida 323 231 1.579 10 2.143 30,9%No Abono Oportuno 2 0 0 0 2 0,0%Reporte Centrales de Riesgo 129 69 107 0 305 4,4%Desconocimiento Cesión Contrato 1 1 0 0 2 0,0%

Deficiencia en la Calidad y Prestación del servicio 108 47 547 1 703 10,1%Cargos por suspensión en el Servicio 5 2 4 0 11 0,2%Tarifas 3 9 2 0 14 0,2%Cambio de Plan 37 30 92 1 160 2,3%

Cobro indebido de servicios complementarios 20 16 8 0 44 0,6%Otros 508 347 1.827 14 2.696 38,8%

TOTAL POR OPERADOR 1.360 1.062 4.454 67 6.943 1

CONSOLIDADO SILENCIOS ADMINISTRATIVOS POSITIVOS RECIBIDOS POR LA SIC ENTRE 2004 - 2009*


31

SIC en los últimos cinco años, lo anterior, se puede considerar como el principal motivo de queja de

los usuarios de telefonía móvil. La otra causa relevante que conlleva a la presentación frecuente de

PQR por parte de los usuarios está relacionada con aspectos técnicos de la prestación del servicio. En

la encuesta NSU la peor calificación en la modalidad prepago que concentra la mayor parte de los

usuarios de telefonía móvil justamente se ubica en la categoría de calidad de la comunicación,

seguida de la calificación dada a la categoría atención y respuesta a solicitudes, quejas y reclamos en

la modalidad pospago, resultado que guarda coherencia con la cantidad de SAP y recursos de

apelación atendidos por la SIC a favor de los usuarios y el mismo monto de la sanciones impuestas a

los operadores.

Actualmente en la entidad se adelanta un proceso de reestructuración en el grupo de trabajo

de telecomunicaciones para asumir las nuevas funciones de vigilancia y control sobre el servicio de

telefonía fija de acuerdo con la Ley 1341 de 2009 y, así fortalecer este grupo que cuenta con un

importante universo de operadores de servicios de comunicaciones para vigilar y controlar.

2. Observaciones realizadas en informes de auditoría de la CGR

Dentro de los hallazgos de las auditorías realizadas a los actores institucionales responsables

de la adecuada prestación del servicio, se han detectado falencias que limitan su adecuada gestión

para garantizar una mejor prestación de, quizás, el servicio de telecomunicaciones que mayor

impacto económico y de desarrollo genera sobre una importante porción de la población colombiana.

A continuación se resumen los más relevantes.

Ministerio de Comunicaciones - TIC

En el informe de auditoría al Ministerio de la vigencia 2006 se estableció una observación

relacionada con la verificación de la información financiera de los operadores sobre la cual ellos

realizan la autoliquidación del valor de la contraprestación, a través de los contratos de Interventoría

que se adelantan para este fin. La CGR consideró que los informes de Interventoría dejaban

incertidumbre sobre la confiabilidad de los métodos que el operador aplica para el cálculo de la

contraprestación, al parecer se tiene en cuenta los ingresos que entran efectivamente y no los

causados o facturados34.

34 CGR – Delegada de Infraestructura. Informe Auditoría vigencia 2006, de julio de 2007. Observación N.18. Pág 32.


32

En el informe de auditoría - vigencia 2007- al Fondo de Comunicaciones se estableció que se

presentan debilidades en la administración, gestión y control de recursos de comunicaciones, por no

evidenciarse la utilización de un enfoque sistémico para determinar con mayor claridad la

problemática asociada a estos procesos, observación que está directamente relacionada con la

vigilancia y control del espectro electromagnético para los diferentes servicios de

telecomunicaciones, incluyendo el espectro utilizado por los operadores de telefonía móvil.

Nuevamente en el informe de la vigencia 2007 al Ministerio, se observó que la entidad no realiza

verificación de la información financiera presentada por los operadores de Telefonía Móvil Celular –

TMC y PCS – a la entidad con los estados financieros definitivos de esos operadores, por lo cual las

diferencias que se presentan entre esas dos fuentes no resultan fácilmente explicables, situación que

podría afectar los recursos de contraprestación que estos operadores deben cancelar al Fondo.

La Auditoría que actualmente se realiza en el Ministerio de TIC, debe presentar un concepto

sobre el avance y cumplimiento del Plan de Mejoramiento que la entidad estableció para subsanar las

observaciones planteadas en las vigencias anteriores en relación con su gestión de vigilancia y

control sobre el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los operadores del

servicio de telefonía móvil.

Superintendencia de Industria y Comercio

En el informe de auditoría de la CGR a la gestión de la SIC - vigencia 2008- se hizo la

siguiente observación, se ha venido cuestionando, en términos generales, las deficiencias en la

atención oportuna de los diferentes servicios prestados por la SIC, ante lo cual, la misma entidad ha

insistido en la falta de recurso humano, lo que permite inferir que la estructura organizacional no está

acorde con los necesidades que le permitan dar cumplimiento a su misión.

Esta circunstancia obedecería a deficiencias en el fortalecimiento de las áreas misionales que

han requerido apoyo a través de proyectos de inversión, particularmente con la contratación de

servicios personales. Por lo anterior, y teniendo en cuenta el aumento importante en la demanda de

servicios y el traslado del sector de telecomunicaciones de la SSPD a la SIC, es posible que en el

mediano plazo la gestión institucional en atención de servicios no presente un mejoramiento

significativo en el medida que aumentan sus vigilados y su planta de personal no se ajuste a esa

nueva realidad.


33

En la Auditoría que se adelanta para la vigencia 2009 se estableció una línea de autoría

enfocada en la verificación de la gestión de la SIC respecto a la protección de los derechos de los

usuarios del servicio de telefonía móvil bajo el nuevo marco de Ley para el sector.

Comisión de Regulación de Comunicaciones

En el último informe de auditoría realizado a la aún CRT -vigencia 2008- se determinó

incumplimiento al Plan de Mejoramiento suscrito en 2008, dado que la CRT definió como acción de

mejora elaborar un estudio que permitiera decidir si era pertinente o no entrar a regular el tiempo de

vigencia de las tarjetas prepago de telefonía móvil una vez han comenzado a ser utilizadas. La CGR

dio por no cumplida la acción, por cuanto la entidad presentó un documento en el que revisa la

regulación existente y concluye que no se requiere una regulación diferente. La CGR, en ese

momento consideró que dicho documento no constituye un instrumento suficiente para tomar una

decisión ya que no incluye aspectos tan importantes como la misión de la institución regulatoria, y

tampoco tuvo en cuenta la trascendencia que tiene el segmento prepago en el mercado de la telefonía

móvil. La observación concluyente y que presenta cifras que estiman el valor de saldos no

consumidos en la modalidad prepago del servicio de telefonía móvil por parte de la CGR en dicho

informe de auditoría, se resume así:

“Un indicio del estado de esta relación se encuentra en la proporción que ocupan los

ingresos que reciben los operadores por saldos no consumidos frente al monto que anualmente

giran a la Nación por concepto de contraprestación al Fondo de Comunicaciones. En el caso de

Comcel, esta proporción representó el 19,5% en 2005, el 16,8% en 2006 y el 13.7% durante 2007.

Dos cosas en concreto se pueden concluir de estas cifras, la primera es que una parte de la

contraprestación que recibe la Nación no proviene del operador sino directamente de los

ciudadanos, lo cual es inconsecuente con los presupuestos del contrato de concesión pública. La

segunda es que la Nación, para el caso concreto de Comcel, dejó de percibir en 2005 $870 millones,

en 2006 $1163 millones y en 2007 $1364 millones, porque en cada uno de esos años el operador

percibió respectivamente, $17.408 millones, $23.260 millones, $27.280 millones por saldos no

consumidos, valores que fueron excluidos de sus ingresos brutos para el cálculo de la

contraprestación, porque según el contrato de concesión, en ese cálculo entrarán solamente

aquellos ingresos que supongan el uso del espectro electromagnético. Esta pérdida no se habría


34

presentado si el operador hubiera prestado el servicio que los usuarios le pagaron y que por

vencimiento del plazo no pudieron disfrutar. En este sentido, resulta necesario saber cuál es la

medida regulatoria más acorde con los intereses públicos puestos en juego en esta clase de

concesiones públicas. Este análisis tampoco hizo parte del documento entregado por la CRT en

cumplimiento del plan de mejoramiento”35.

En tal sentido, preocupa a la CGR que los ingresos que actualmente reciben los operadores

por saldos no consumidos podrían constituir una manifestación de un posible abuso de posición

dominante de éstos frente a los usuarios. Complementa analizando aspectos como: el peso de los

usuarios prepago que representan el 80% de los usuarios, posibles acuerdos y formación de

“carteles”, la ineficacia del actual mecanismo para que el usuario pueda restituir los saldos no

consumidos de las tarjetas, la relación entre el riesgo y el propósito de la institución regulatoria, la

vigencia del principio de justicia y el enriquecimiento sin justa causa, el establecimiento de cláusulas

abusivas y, el objeto principal de la concesión frente la cual se debe proteger los intereses públicos

mediante la prestación de un servicio público como lo es la telefonía móvil.

De esta forma se hace indispensable establecer si las actuales vigencias de las tarjetas

prepago y los montos de los ingresos por saldos no consumidos constituyen en sí mismos fallas del

mercado o si son generadores de las mismas. Ahora bien, un elemento final que debería considerarse

hace referencia a lo que está sucediendo en el segmento de abonados pospago, porque es posible que

las problemáticas para la modalidad prepago, se manifiesten también en este conjunto de usuarios.

Es de tanta trascendencia esta problemática que, actualmente en el Congreso de la República

cursa para su debate y aprobación en la Comisión Sexta de Senado el Proyecto de Ley 09 de 2009,

mediante el cual se busca proteger a los usuarios de telefonía móvil frente al cobro de saldos no

consumidos por parte de los operadores móviles en las tarjetas prepago, cobrando por segundos.

Vale la pena revisar cuáles serían las tarifas o topes que se fijarían y si realmente constituiría una

solución efectiva a esta problemática.

35 CGR – Delegada de Infraestructura. Informe de Auditoría, Comisión de Regulación de Telecomunicaciones – CRT, vigencia 2008. Bogotá, Junio de 2009.Pág 15.


35

IV. PERSPECTIVAS Y CONSIDERACIONES FINALES DEL SERVICIO DE TELEFONÍA MÓVIL

En el mediano plazo, dado que los servicios de telecomunicaciones y particularmente la

telefonía móvil, por la gran capacidad de desarrollo tecnológico y dinamismo, tendrá una gran

diversificación de su portafolio de servicios, caracterizado por una marcada tendencia hacia la

movilidad y la multimedia. En este escenario el reto para los agentes reguladores y para el mismo

diseño de la política pública es más complejo aún, porque entre mas hayan desarrollos tecnológicos y

constantes innovaciones en la forma de prestación de los servicios de telecomunicaciones, la labor de

regulación deberá ser igualmente flexible y dinámica, el regulador debe iniciar una gestión de

regulación efectiva e integral para estas redes de nueva generación de servicios (NGN), cuyos

desarrollos podrían aumentar la brecha digital36 por posible aumento en el costo de acceso al

servicio, y concentración de los nuevos servicios en las zonas urbanas y económicamente atractivas

para el operador, de igual forma el regulador debe aumentar sus esfuerzos para garantizar

condiciones adecuadas de prestación del servicio y de incremento de la competencia en el mercado,

dada la marcada tendencia de oligopolio en el servicio de telefonía móvil.

El nuevo marco de Ley establece una coyuntura decisiva para el futuro del sector, teniendo

en cuenta que los operadores de telefonía móvil aún operan con los contratos concebidos bajo

regímenes legales anteriores como la Ley 37 de 1993 y la 555 de 2000 las cuales fueron derogadas

por la Ley 1341 de 2009, el reto institucional en este sentido es mayor porque la Ley 1341 impone

nuevos esquemas de contribución al Fondo de las TIC y nuevos marcos regulatorios en materia de

competencia y protección al usuario de los diferentes servicios de telecomunicaciones, que deberán

armonizarse con las condiciones contractuales establecidas varias años atrás con estos operadores.

En este contexto vale la pena resaltar planteamientos de perspectiva para el sector de las TIC

y las telecomunicaciones, no solo en Colombia sino a nivel mundial, presentados en el Taller de

Regulación organizado por la CRC en octubre de 2009 en la ciudad de Cartagena. Dichos

planteamientos resaltan en primer lugar el carácter acelerado y dinámico de servicios como la

telefonía móvil, realidad que se constituye en un reto para el ente regulador y en general para las

instituciones públicas garantes de una adecuada prestación del servicio, es de resaltar que los

36 El término brecha digital se refiere a la diferencia entre quienes se benefician con el uso de las telecomunicaciones (o brecha de TIC, quienes se benefician con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones), y quienes no, sea porque no tienen acceso a ellas por falta de capacidad de pago, porque no tienen acceso a los medios, o porque no saben cómo utilizarlas.


36

operadores móviles ahora son operadores de servicios de valor agregado que día a día adquieren

protagonismo en la prestación de un servicio clave para la competitividad y el desarrollo económico

como el Internet Móvil, lo que significaría un nuevo posicionamiento diferente al servicio de voz de

estos operadores en otro mercado estratégico para el desarrollo de las Tecnologías de la Información

y las Comunicaciones - TIC en el país.

La movilidad es una de las principales características de las redes de nueva generación y de

redes coma las de telefonía móvil, lo cual las convierte en una de las principales herramientas para

suplir necesidades en los ámbitos comerciales y de desarrollo humano en general.

En el marco del Taller mencionado quedaron planteadas las siguientes tareas urgentes para la

regulación en los países latinoamericanos:

i. Regulación con oportunidad, en tanto es importante para la optimización del beneficio social.

ii. Desarrollo de la TV móvil.

iii. Portabilidad como un derecho del consumidor.

iv. Uso de los recursos disponibles, compartir infraestructura bajo un concepto de convergencia de

redes.

v. Regulación específica para redes de nueva generación.

Para el logro de estos propósitos es necesario avanzar hacia un régimen regulador único, no

obstante, los rápidos progresos tecnológicos y que la regulación no ha llegado al mismo estado de

madurez para que la actividad regulatoria sea más efectiva y oportuna, asegure la equidad, la

seguridad nacional, y sea transversal con el crecimiento económico, el empleo, y por ende, con el

bienestar social en general.

En el nivel institucional se observan los siguientes aspectos a fortalecer en función de una

mejor prestación del servicio de telefonía móvil y en general de los servicios de telecomunicaciones:

Es urgente y necesario que las entidades del Estado responsables de la adecuada prestación

del servicio de telefonía móvil en Colombia, adopten mecanismos que promuevan su

fortalecimiento institucional para que cada una, desde su rol legal, desempeñe una gestión

más eficiente y oportuna, que garantice la adecuada protección de los derechos de los

usuarios y suscriptores de este importante servicio de telecomunicaciones.

Se requiere una adecuada y eficiente coordinación interinstitucional mediante la cual se

apoyen y coordinen acciones de inspección, vigilancia y control sobre el servicio y,

asimismo, se establezcan pautas para la definición y ajuste del marco regulatorio del servicio

de telefonía móvil, y de los lineamientos de política pública, amparado en el proceso de


37

convergencia que viene determinando el accionar de la industria de las TIC en el marco de la

nueva Ley de TIC.

Es preciso llegar a acuerdos entre la institucionalidad pública responsable y los operadores,

con miras a futuras prórrogas, que beneficien tanto al operador pero sobre todo al usuario, ya

que en la medida que se muestre satisfecho por el servicio que recibe, asimismo, se

beneficiara la industria. A mayor nivel de satisfacción del usuario se estimula un mayor

consumo y confianza en el servicio en condiciones de asequibilidad y equidad en su

prestación. Para este fin es fundamental tomar medidas regulatorias y de política pública

frente a la evidente concentración del mercado y para evitar abusos de posición dominante

de los operadores frente al usuario o entre los mismos operadores presentes en el mercado

colombiano.

Es necesario que los operadores mejoren en el menor tiempo posible la prestación de sus

servicios, principalmente en aspectos técnicos relacionados con la calidad del servicio,

capacidad y saturación de sus redes soporte, procesos de facturación y recarga de tarjetas,

como también en la atención y solución oportuna de las peticiones, quejas y reclamos de los

usuarios.

Las entidades responsables del Estado, en especial la SIC, podrían dar una mejor orientación

y conocimiento a los usuarios de este servicio a través de medios de mayor difusión de la

información, ya que no se percibe una amplia divulgación de los derechos de los usuarios,

quienes desconocen en gran parte la existencia de un régimen legal de protección.

Se espera que con la entrada en operación de la portabilidad numérica (Ley 1245 de 2008) a

más tardar en diciembre de 2012, se favorezca a los usuarios con mejores condiciones de

libertad de movilidad y escogencia de operador y, a su vez se aumente los niveles de

competencia en este mercado y se mejore en los niveles de concentración del mercado de

telefonía móvil.

Es urgente que el Ministerio de TIC en el marco de la reglamentación de la Ley de TIC

expida la correspondiente al Régimen de Protección al Usuario de los servicios de

Telecomunicaciones y, se busque una armonización en esta materia con los actuales

contratos de concesión.

Por último, vale la pena destacar en el contexto del presente estudio, que través de la Agenda

Ciudadana sobre Protección al Usuario del servicio de Telefonía Móvil Celular adelantada por la


38

CGR en noviembre de 2009 los usuarios de este servicio presentes en el evento, identificaron

principalmente las siguientes dificultades que afectan la adecuada prestación del servicio y las cuales

corroboran en gran parte las dificultades observadas desde el control fiscal :

Desconocimiento e inaplicación de los derechos y obligaciones de los usuarios de la

telefonía móvil en el país.

No se cuenta con mecanismos efectivos que permitan garantizar un efectivo control

social y la participación ciudadana en la prestación de este servicio.

Ausencia de mecanismos de respuesta e información oportuna para los usuarios del

servicio.

Se requiere una regulación más efectiva en materia de control a posibles abusos de

posición dominante en el mercado de telefonía móvil y mayor intervención del Estado en

la definición de los costos de las tarifas, debido a que son aspectos que afectan

finalmente de forma directa al usuario.

Falta de definición por parte de las autoridades competentes del Estado de parámetros

mínimos, unificados y efectivos de la calidad de prestación de este servicio. Este aspecto

debe ser contemplado desde la misma concepción y elaboración de los correspondientes

contratos de concesión con cada uno de los operadores del servicio.

El reto para la agenda pública ahora más que garantizar el aumento anual en cierto porcentaje de

líneas móviles es garantizar calidad en el servicio en relación con la señal, cobertura y servicio al

cliente, como también de promocionar un acceso al servicio en condiciones de equidad para no

aumentar aún más las brechas sociales y digitales en el país.


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V. BIBLIOGRAFIA

- COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES (CRC). Informe sectorial de

telecomunicaciones N0. 13, Bogotá -septiembre de 2009. - - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES (CRT). Estudio,

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ESTADO ACTUAL DEL SERVICIO DE TELEFONIA MOVIL EN COLOMBIA

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