Alfonso Flores Padilla

1 julio 2011

Claroscuros en la extinción de dominio

Lorena de la Canal Rioseco

La figura de la extinción de dominio tiene como objeto la privación, en forma

definitiva, de los bienes vinculados con los delitos de delincuencia organizada, delitos

contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas. Alfonso Flores, juez

de distrito en el Juzgado Tercero de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región

—y único juez encargado de interpretar la Ley Federal de Extinción de Dominio en

México—, nos habla de las bondades que percibe en esta innovadora legislación y de

las reformas que, en su opinión, deben hacérsele.

¿La Ley de Extinción de Dominio cumple con su objeto de reglamentar la fracción

II del artículo 22 de nuestra Constitución?

Considero que, como ocurre con cualquier figura jurídica novedosa, de manera genérica

la ley reglamentó lo suficiente la fracción en cita para así permitir echar a andar la

extinción de dominio; sin embargo, al ser una acción técnica y compleja, de naturaleza

ciertamente civil pero basada en cuestiones penales e incluso con matices

administrativos, creo que la ley se quedó corta al no haber abarcado mayores elementos

de referencia y apoyo para regular en específico la fracción II del artículo 22

constitucional. En mi caso, como juzgador, de manera reiterada me veo en la necesidad

de acudir a otras fuentes del Derecho y a otras herramientas jurisdiccionales adicionales

para poder resolver determinado tema que no está contemplado en la ley; incluso

apoyándome en el Derecho comparado.

En otras palabras, creo que la ley actual, al momento de entrar en vigor —hace casi tres

años—, no necesitaba mayor reglamentación para poner en marcha la extinción de

dominio; sin embargo, la intención del legislador en relación con esta figura, que es

precisamente privar de recursos económicos a la delincuencia organizada, aún no se ha

logrado de manera eficiente debido, entre otras circunstancias, a una necesidad de

mayor regulación en lo particular.

¿Qué mejora podría hacerse para satisfacer dicho objeto?

Creo que la experiencia que se ha acumulado en la materia hasta hoy permite concluir

sin lugar a dudas que la ley en comento debe reformarse y adicionarse para tener

mayores elementos de regulación y para que no sean los órganos jurisdiccionales los

que constantemente tengan que interpretar y subsanar las lagunas que han surgido en la

aplicación de la Ley Federal de Extinción de Dominio. Con lo anterior no pretendo decir

que la ley debería reglamentar todo tipo de actuaciones o supuestos y que el Poder

Judicial de la Federación no tuviera que interpretar la ley de mérito, pero en este caso en

particular creo que el legislador se ha quedado un poco corto en el tema, a pesar de que

ya se cuenta con las referencias y los antecedentes suficientes para que la extinción de

dominio sea una herramienta verdaderamente útil y eficaz en la lucha que libra el

Estado mexicano contra la delincuencia.

Desde mi punto de vista, mientras nosotros estamos aquí analizando si la ley resulta lo

suficientemente reglamentaria para efectos del artículo 22, fracción II, de la

Constitución, las organizaciones criminales le llevan un paso adelante al gobierno

mexicano; por lo tanto, creo que las mejoras a la legislación aplicable para que ésta

cumpla con su objeto deben encaminarse a hacer del procedimiento de extinción de

dominio uno más expedito, contundente, práctico, pero sobre todo, a analizar

debidamente la carga probatoria con la que tiene que enfrentarse el Ministerio Público,

pues no olvidemos que es el Ministerio Público de la Federación el que ejerce la acción

de extinción de dominio, la cual, como precisé antes, es de naturaleza civil en referencia

con otras materias; sin embargo, es sabido que el representante social por antonomasia

siempre se ha especializado en Derecho penal y con la legislación actual se obligó a

“litigar” a la Procuraduría General de la República en una materia a la que

históricamente ha sido ajena, incluso llegando a presentar constantemente juicios de

amparo.

La extinción de dominio aplica para los delitos de delincuencia organizada, delitos

contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas. ¿Por qué

solamente estos delitos?

Creo que es una pregunta que no me corresponde contestar. Más bien le toca hacerlo a

los otros poderes de la Unión, que deben tener la respuesta correcta. Sin embargo,

imagino que se debe a que son los delitos que más lastiman a la sociedad hoy en día.

¿Cuál considera usted que es la razón por la cual el legislador omitió delitos como

el “lavado de dinero” o la “piratería” en la tipificación?

Desconozco las razones que tuvo el legislador, pero desde mi punto de vista, por lo que

hace al ilícito de “lavado de dinero”, estoy convencido de que se debió citar de manera

literal en el precepto constitucional, pues conforme al objeto de esta ley, que es

disminuir los recursos económicos con los que cuenta la delincuencia, la inclusión de

este delito hubiera permitido un mayor rango de acción por parte de la Procuraduría

General de la República para combatir a las organizaciones criminales. Muchos de los

delitos que se comenten, que no son necesariamente los que se citan en la Constitución

para efectos de la extinción de dominio, tienen como propósito obtener recursos

económicos. Por eso, si se hubiera incluido el delito de lavado de dinero, creo que el

radio de acción sería mayor para que la Procuraduría pueda privar de recursos a las

organizaciones delictivas, independientemente del delito que les permitió allegarse

recursos.

Por lo que se refiere al delito de piratería, creo que en nuestro país no se le ha dado la

trascendencia que reviste en el ámbito internacional; además, la situación económica de

México no da pauta para que todos los bienes relacionados con el delito de piratería

deban ser materia de extinción de dominio.

Al margen de lo anterior, debo decir que al estar contemplado en la Constitución el

delito de delincuencia organizada, puede aplicarse a todos los delitos, incluidos el

lavado de dinero y la piratería.

En su opinión, ¿cuál es el bien jurídico que el Estado busca salvaguardar con esta

ley?

La propiedad, pero específicamente la que se ha obtenido de manera lícita. Su fin es

privar a las personas del dominio de los bienes que tienen un origen ilícito o que están

relacionados con alguno de los delitos mencionados.

¿Coincide con la opinión del ministro Mayagoitia en el sentido de que ésta es una

figura de poco uso?

En el momento en que el señor ministro emitió esa opinión, efectivamente era una

figura de poco uso, ya que sólo se habían presentado tres demandas, una de las cuales se

había tenido por no interpuesta, por lo que sólo dos estaban en trámite; incluso, una ya

se había resuelto. En la actualidad hay más de 20 juicios federales en trámite y apenas

estamos a la mitad del año. Desde mi punto de vista es una figura que cada vez adquiere

más uso. Quiero aclarar que estas cifras se relacionan con juicios federales de extinción

de dominio, pero tengo conocimiento de que en el Distrito Federal hay muchos más

asuntos que se ventilan en el ámbito local, de los cuales me corresponde conocer en vía

de amparo indirecto, por ser el juzgado de distrito a mi cargo el único especializado en

extinción de dominio.

¿Cuáles son las fallas que dificultan la aplicación de la Ley de Extinción de

Dominio?

En comparación con legislaciones de otros países, creo que en esta ley hay preceptos

que protegieron la propiedad más allá de lo necesario. Si bien es cierto que la

legislación actual señala que bastará con que se compruebe el cuerpo del delito para que

proceda la extinción de dominio, también es verdad que la procedencia de esta acción

está sujeta y relacionada de manera directa con la situación jurídica de un delincuente,

cuando en la especie, única y exclusivamente debió vincularse con delitos. Imagínense

que un delincuente está prófugo y que al final del día es sentenciado. Entonces, a pesar

de que existan elementos suficientes que demuestren que efectivamente se cometió el

delito, los bienes relacionados con dicho delito difícilmente podrán ser materia de

extinción de dominio por la situación jurídica en que se encuentra el delincuente.

¿De qué manera el juzgado especial garantiza un debido respeto a la garantía de

audiencia de los afectados?

Además de lo que señala el artículo 22 de la Ley Federal de Extinción de Dominio,

cuando recibimos una demanda no se llama sólo a las partes que se mencionan en ésta,

sino que se realiza un estudio integral de todas las constancias, precisamente para

verificar que no exista alguna otra persona que pudiera considerarse tercera afectada. De

ser así, si se conoce su domicilio, se ordena su emplazamiento; en caso contrario, se

investiga el domicilio y se ordena la notificación en edictos y en la página web de la

Procuraduría General de la República.

En algunos casos, a pesar de que la ley señala que la audiencia en el procedimiento de

extinción de dominio no podrá diferirse, si alguna de las partes aún no ha sido

emplazada, se ordena prorrogar la audiencia en estricto respeto al artículo 14

constitucional, con el fin de salvaguardar la garantía de audiencia.

¿Sobre quién recae la carga de la prueba en un proceso de extinción de dominio?

Por regla general, sobre el Ministerio Público de la Federación.

¿Mediante qué proceso se determina el destino de los recursos obtenidos al amparo

de esta ley?

El proceso se encuentra establecido en la ley, la cual señala en términos generales que

los recursos se destinarán, por orden de prelación, a la reparación del daño causado a la

víctima u ofendido de los delitos por los que se siguió en juicio y a las reclamaciones

procedentes de créditos garantizados. El remanente será depositado por el Servicio de

Administración y Enajenación de Bienes en un fideicomiso público no considerado

entidad paraestatal, cuya operación la coordinará la Procuraduría General de la

República.

¿Considera que esa asignación es apropiada?

Creo que el destino de esos recursos es apropiado, pues independientemente de que

existen otras vías para el apoyo de víctimas u ofendidos, por primera vez, de manera

específica, se establece un apoyo concreto y efectivo a estas personas en el ámbito

económico y se garantiza que se les repare el daño que se les infligió.

¿Qué opina de la constante necesidad de remitirse a códigos de procedimientos de

distintas materias así como a las otras leyes especiales, en apoyo de la Ley de

Extinción de Dominio?

Como dije antes, para echar a andar la extinción de dominio la ley cumplió con su

objetivo. Por eso, creo que el legislador previó diversa normatividad de manera

supletoria para subsanar cualquier posible omisión; sin embargo, considero que en la

actualidad la experiencia adquirida orilla a que cuestiones adjetivas y sustantivas de la

extinción de dominio deban contemplarse directamente en la ley, sin necesidad de

acudir a legislación supletoria que en muchos casos no ha resultado del todo aplicable a

esta nueva figura jurídica.

¿Qué nos puede decir acerca de la supuesta inconstitucionalidad de ejercer la

extinción de dominio, aun cuando no se haya determinado la responsabilidad penal

en dicho proceso?

Desde mi punto de vista, al ser el procedimiento de extinción de dominio jurisdiccional

y autónomo en relación con el procedimiento penal, cuya acción es de carácter real, de

contenido patrimonial y procede sobre cualquier bien, con independencia de quien lo

tenga en su poder o lo haya adquirido, la inconstitucionalidad a la que usted hace

referencia será un tema sujeto a debate, pues en la extinción de dominio todavía falta

mucho por resolverse.

A pesar de su independencia en relación con el proceso penal, ¿qué sucede cuando

se determina la falta de los elementos probatorios necesarios?

La Ley Federal de Extinción de Dominio establece que cuando el juez de la causa penal

respectiva determine la inexistencia de alguno de los elementos del cuerpo del delito, en

los casos previstos en el artículo 7 de dicha ley, el magistrado que conozca del

procedimiento de extinción de dominio deberá ordenar la devolución de los bienes

materia de la controversia, si fuera posible, o su valor, a su legítimo propietario o

poseedor, junto con los intereses y los rendimientos accesorios que se hayan producido

durante el tiempo en que hubieran sido administrados por el Servicio de Administración

y Enajenación de Bienes.

¿Cree que son necesarios el embargo y el aseguramiento de bienes como medidas

cautelares en casos de extinción de dominio?

Pienso que esas medidas precautorias sí son necesarias, toda vez que permiten preservar

los bienes que serán materia del procedimiento de extinción de dominio y evitan que

éstos puedan ser vendidos, donados, destruidos, etcétera, lo que inclusive podría dejar

sin materia al juicio correspondiente.

Datos curriculares

Alfonso Javier Flores Padilla es licenciado en Derecho por la Universidad Nacional

Autónoma de México y maestro en Derecho fiscal por el Colegio Superior de Ciencias

Jurídicas de la Universidad Humanitas. Además, cuenta con la especialidad en Derecho

comercial internacional por la Universidad Panamericana.

En el Poder Judicial de la Federación se ha desempeñado como secretario en el Tercer

Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito; secretario, en el

Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito; secretario

técnico, en la ponencia del consejero Miguel A. Quirós Pérez; secretario técnico, en la

Secretaría Técnica de la Comisión de Administración, y juez tercero de distrito del

Centro Auxiliar de la Primera Región. Desde octubre de 2009 ocupa el cargo de juez de

distrito en el Juzgado Tercero de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región.