Honorables Magistrados

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA NILSON PINILLA PINILLA LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ

Miembros Sala Especial de Seguimiento Sentencia T-025 de 2004

REF: Criterios de priorización con enfoque diferencial en la política nacional de vivienda y, en particular, en el programa de vivienda gratuita.

Respetados Magistrados.

En nuestra calidad de Congresistas, nos permitimos acudir a ustedes con el fin de que en ejercicio de la labores de seguimiento al cumplimiento de las decisiones adoptadas en la Sentencia T-025 de 2004 se ordene al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial incorporar el enfoque diferencial dentro de los criterios de asignación de viviendas a población víctima del desplazamiento forzado por el conflicto armado interno, para el programa de vivienda gratuita y otros programas que, en el marco de la ley 1537 de 2012, coordina y ejecuta dicha entidad.

La presente solicitud la basamos en los siguientes hechos y consideraciones:

La Corte Constitucional en el marco de la verificación del cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 expidió el auto 008 de 2009 donde declaró expresamente la falta de idoneidad de la política de vivienda nacional para efectos de materializar el derecho a la vivienda digna de la población en condición de desplazamiento. Cuestionó la eficacia del subsidio a la demanda que operaba como el principal instrumento de la política de vivienda y señaló la existencia de obstáculos para el acceso efectivo a la vivienda adecuada en razón del monto de los subsidios, la escasa oferta de vivienda, la dificultad de los hogares para completar los recursos faltantes para adquirir una vivienda, entre otros.

Después de algunos años en los que se implementaron algunos ajustes a los instrumentos de la política nacional de vivienda el gobierno nacional introdujo un cambio más sustancial mediante la Ley 1537 de 2012 por medio de la cual, entre otras cosas, se crea el subsidio en especie que en su primera etapa fue conocido como programa de vivienda gratuita. Dicho programa, a pesar de no estar diseñado y dirigido exclusivamente a población víctima del desplazamiento, sí prioriza a las familias que se encuentran en esa situación.

El cambio introducido es positivo en tanto permitirá dar una solución efectiva en la materia a los hogares que resulten beneficiarios, aunque es importante advertir el gran déficit de vivienda existente y su no resolución a partir de los subsidios en especie dispuestos (100.000 viviendas). Adicionalmente, se observa con preocupación que varios de los criterios existentes en la ley y en los fallos y autos que ha emitido la Corte Constitucional

en relación con la población víctima de desplazamiento forzado no han sido tenidos en cuenta al momento de ejecutar el programa, lo cual en última instancia constituye una vulneración de la Constitución Nacional.

En términos concretos, se trata de la incorporación del enfoque diferencial como factor para seleccionar los beneficiarios del programa de vivienda gratuita. La Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”, determina expresamente la obligación de incorporar tal enfoque al momento de diseñar y aplicar políticas dirigidas a la población víctima del conflicto armado. Dispone en tal sentido el artículo 13 de dicha Ley:

“ARTÍCULO 13. ENFOQUE DIFERENCIAL. El principio de enfoque diferencial reconoce que hay poblaciones con características particulares en razón de su edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad. Por tal razón, las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación integral que se establecen en la presente ley, contarán con dicho enfoque.

El Estado ofrecerá especiales garantías y medidas de protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley tales como mujeres, jóvenes, niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores de Derechos Humanos y víctimas de desplazamiento forzado.

Para el efecto, en la ejecución y adopción por parte del Gobierno Nacional de políticas de asistencia y reparación en desarrollo de la presente ley, deberán adoptarse criterios diferenciales que respondan a las particularidades y grado de vulnerabilidad de cada uno de estos grupos poblacionales

Igualmente, el Estado realizará esfuerzos encaminados a que las medidas de atención, asistencia y reparación contenidas en la presente ley, contribuyan a la eliminación de los esquemas de discriminación y marginación que pudieron ser la causa de los hechos victimizantes”.

La Ley 1537 antes mencionada no fue de todo ajena a esta perspectiva. En su artículo 12 determina lo siguiente:

“Artículo  12. Subsidio en especie para población vulnerable. Reglamentado por el Decreto Distrital 1921 de 2012. Las  viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno Nacional, así como los predios destinados y/o aportados a este fin por las entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se podrán asignar a título de subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno Nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Sin perjuicio de lo anterior, la asignación de las viviendas a las que hace referencia el presente artículo beneficiará en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de

pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores. (…)” (Resaltado fuera de texto)

Del artículo anterior se puede concluir que si bien la política establecida en la Ley 1537 no se dirige exclusivamente a la población afectada por el desplazamiento forzado, sí considera ésta como prioritaria y dentro de ella especialmente a las mujeres y hombres cabeza de hogar, las personas con discapacidad y los adultos mayores.

Dicha consagración legal se aviene parcialmente con lo determinado por la Corte Constitucional en diferentes fallos y en los autos en los que ha resaltado la necesidad de que en el marco del cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 se tenga como parámetro de actuación el enfoque diferencial.

En tal sentido, la Corte1 ha señalado que la política dirigida a la atención y reparación a las víctimas requiere diferenciar la política de atención y reparación a las víctimas de su política general de atención a población vulnerable o de la política general que desarrolla los derechos económicos sociales y culturales, y que dicha política requiere entender la diversidad de sujetos al interior de la población desplazada.

“Que la Corte ha sido enfática en advertir que una de las fallas prominentes que se observa en la política pública de atención integral a la población desplazada, es la tendencia a plantear un tratamiento general y uniforme para toda la población en situación de desplazamiento al percibir a esta población como un grupo homogéneo de personas, desconociendo la atención diferencial que merecen ciertos grupos de individuos, que por su especial condición de vulnerabilidad son considerados desde el marco constitucional como sujetos de especial protección, resultando desproporcional su afectación respecto del resto de población en igual situación de desplazamiento. Esta ausencia en la atención diferencial en el marco de la política pública agrava más la situación de violación de derechos humanos (…)”2

Sobre cuáles son los grupos que requieren de la aplicación de dicho enfoque, la Corte Constitucional ha avanzado de manera importante en su identificación. Algunos de ellos son: los grupos étnicos3, las mujeres4, las personas con una identidad y orientación sexual diversa, las personas con discapacidad5, los niños y las niñas, los adultos mayores, entre otros.

Entre los sujetos de especialísima protección constitucional se encuentran las mujeres, y entre ellas las mujeres en situación de desplazamiento forzado, quienes se encuentran en una posición de extrema vulnerabilidad derivada de una situación de discriminación estructural y a riesgos específicos que deben enfrentar como mujeres en el contexto del

1 Ver entre otras: Sentencia T-596 de 2011, Sentencia T-602 de 20032 Corte Constitucional, Auto 382 de 2010.3 Corte Constitucional, Autos 005 y 004 de 2009.4 Corte Constitucional, Auto 092 de 2008.5 Corte Constitucional, Auto 006 de 2009.

desplazamiento ocasionado por el conflicto armado, circunstancias que no afectan, o al menos en la misma medida a los hombres víctimas de este crimen6. Como sujetos de especial protección constitucional ha señalado la Corte en relación con las mujeres desplazadas:

“El punto de partida y el fundamento común de la presente providencia es el carácter de sujetos de especial protección constitucional que tienen las mujeres desplazadas por el conflicto armado. Esta condición de sujetos de especial protección impone a las autoridades estatales a todo nivel, respecto de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado, especiales deberes de atención y salvaguarda de sus derechos fundamentales, a cuyo cumplimiento deben prestar particular diligencia. Tal carácter de sujetos de especial protección constitucional justifica, como se indicó en la sentencia T-025 de 2004, que respecto de las mujeres desplazadas se adopten medidas de diferenciación positiva, que atiendan a sus condiciones de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión y propendan, a través de un trato preferente, por materializar el goce efectivo de sus derechos fundamentales. El carácter de sujetos de especial protección constitucional de las mujeres desplazadas tiene su fundamento en múltiples mandatos constitucionales, así como en diversas obligaciones del Estado Colombiano en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, como se precisa brevemente a continuación.”7

Al reconocer el impacto diferencial del desplazamiento sobre las mujeres, la Corte estableció en el Auto citado una presunción constitucional en la que se señala la vulnerabilidad acentuada de las mujeres desplazadas “para efectos de su acceso a los distintos componentes del SNAIPD y de la valoración integral de su situación por parte de los funcionarios competentes para atenderlas”.

Otra de las poblaciones que debería ser objeto de un trato diferencial y preferente son las personas con discapacidad en condición de desplazamiento. En relación con ellas señaló la Corte en el auto 005 de 2009:

“La necesidad de que se adopte un enfoque diferencial de discapacidad en todas las fases del desplazamiento es imperiosa. Mientras subsista la falta de comprensión de la particular problemática que enfrentan las personas desplazadas con discapacidad, se siga profundizando la exclusión que sufre esta población frente a los diferentes componentes de atención al desplazamiento y no se supere la carencia de un enfoque de prevención específico que de cuenta de los riesgos en discapacidad, difícilmente se podrá dar por superado el estado de cosas inconstitucional. (…)

Las personas con discapacidad gozan de una protección reforzada que se deriva tanto del ordenamiento jurídico interno como del derecho internacional de los derechos humanos. A partir de estas garantías de protección, se desprende un conjunto de deberes en cabeza de las autoridades públicas y de los particulares para garantizar el respeto y goce efectivo de sus derechos.(…)

Es claro que el impacto diferencial del desplazamiento forzado en las personas con discapacidad debe generar también una respuesta diferenciada que se enmarque bajo la óptica de garantía de sus derechos. Aunque la Corte ya ha reiterado varias veces que las

6 Corte Constitucional, Auto 092 de 2008.7 Corte Constitucional, Auto 092 de 2008.

políticas de desplazamiento deben propender por el goce efectivo de todos los derechos de la población en situación de desplazamiento, la insistencia sobre un enfoque diferencial desde esta perspectiva es particularmente relevante en tratándose de la atención a las personas desplazadas con discapacidad. (…)”

Al igual que en el caso de la mujeres, la Corte Constitucional estableció respecto a la población con discapacidad una presunción de vulnerabilidad “…para efectos de su acceso a los distintos componentes del SNAIPD y de la valoración integral de su situación por parte de los funcionarios competentes para atenderlas”

Por su parte, en relación con la población indígena víctima de desplazamiento la Corte Constitucional ha indicado:

“Por su deber de garantizar los derechos fundamentales de la población (arts. 1 y 5, C.P.) y por el mandato constitucional de preservación de la diversidad étnica y cultural del país (art. 7, C.P.), es claro para la Corte que el Estado colombiano está en la obligación doble de prevenir las causas del desplazamiento forzado de los pueblos indígenas, y atender a la población indígena desplazada con el enfoque diferencial que para ello se requiere.”8

La Corte ordenó en el auto citado la creación de un programa de garantía de los derechos de los pueblos indígenas afectados por el desplazamiento forzado, el cual dio lugar, de la mano de la expedición de la Ley 1448 de 2011, a la expedición de Decreto con fuerza de Ley 4633 de 2011 en cuyo artículo 72 se indica:

“ARTÍCULO 72. ASISTENCIA Y ATENCIÓN PARA VÍCTIMAS INDÍGENAS. Se entiende por asistencia y atención, el conjunto de medidas, programas de política pública y recursos financieros e institucionales, dirigidos a asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales y colectivos de las víctimas de que trata el presente decreto que tienen fundamento en la especial protección constitucional que adquieren las víctimas individuales y colectivas, por su condición de vulnerabilidad manifiesta y por su pertenencia a los pueblos indígenas. Se garantizará el acceso especial, prioritario, preferente y diferencial de las víctimas de que trata el presente decreto. (…)” Resaltado fuera de texto.

Y finalmente, frente a la población afrodescendiente ha señalado la Corte:

“El punto de partida y el fundamento común de la presente providencia es el carácter de sujetos de especial protección constitucional que tienen las comunidades afro descendientes. Esta condición de sujetos de especial protección impone a las autoridades estatales a todo nivel, respecto de la población afro colombiana víctima de desplazamiento forzado, especiales deberes de prevención, atención y salvaguarda de sus derechos individuales y colectivos, a cuyo cumplimiento deben prestar particular diligencia. Tal carácter de sujetos de especial protección constitucional justifica, como se indicó en la sentencia T-025 de 2004, la adopción de medidas de diferenciación positiva, que atiendan a sus condiciones de especial vulnerabilidad e indefensión y propendan, a través de un trato preferente, por materializar el goce efectivo de sus derechos.” (Auto 005 de 2009) El plan integral de prevención, protección y atención deberá contener como mínimo lo siguiente: (…) e) Un

8 Corte Constitucional. Auto 004 de 2009.

plan para la provisión y/o mejoramiento de soluciones de vivienda para la población afrocolombiana desplazada.”

Por último es importante advertir que la interpretación armónica que debe realizarse de la aplicación de la 1537 y de la ley 1448 de 2011 frente a la población víctima. De acuerdo con ésta última norma además de estar guiada dentro de sus principios por el enoque diferencial (art. 13) en su artículo 123 consagra la aplicación del enfoque diferencial de manera directa en las medidas de restitución en materia de vivienda, en especial en su parágrafo 1:

ARTÍCULO 123. MEDIDAS DE RESTITUCIÓN EN MATERIA DE VIVIENDA. Las víctimas cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, tendrán prioridad y acceso preferente a programas de subsidios de vivienda en las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio propio y adquisición de vivienda, establecidos por el Estado. Lo anterior, sin perjuicio de que el victimario sea condenado a la construcción, reconstrucción o indemnización. Las víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de Vivienda de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia y a los mecanismos especiales previstos en la Ley 418 de 1997 o las normas que la prorrogan, modifican o adicionan. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o la entidad que haga sus veces, o el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o la entidad que haga sus veces, según corresponda, ejercerá las funciones que le otorga la normatividad vigente que regula la materia con relación al subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo, teniendo en cuenta el deber constitucional de proteger a las personas que se encuentren en situación de debilidad manifiesta, razón por la cual deberá dar prioridad a las solicitudes que presenten los hogares que hayan sido víctimas en los términos de la presente ley. El Gobierno Nacional realizará las gestiones necesarias para generar oferta de vivienda con el fin de que los subsidios que se asignen, en virtud del presente artículo, tengan aplicación efectiva en soluciones habitacionales. PARÁGRAFO 1o. La población víctima del desplazamiento forzado, accederá a los programas y proyectos diseñados por el Gobierno, privilegiando a la población mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores desplazados y la población discapacitada desplazada. PARÁGRAFO 2o. Se priorizará el acceso a programas de subsidio familiar de vivienda a aquellos hogares que decidan retornar a los predios afectados, previa verificación de condiciones de seguridad por parte de la autoridad competente.

A partir de lo anterior resulta evidente que las acciones dirigidas a garantizar el derecho a la vivienda de la población en condición de desplazamiento, uno de los derechos más sensiblemente afectado por tal fenómeno, debe contemplar con claridad y determinación un enfoque que permita dar un trato especial y priorizado a sujetos de especial protección respecto a los cuales el desplazamiento forzado tiene implicaciones más fuertes para sus condiciones de vida.

A pesar de ello y de la claridad que existe en el marco legal y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con el carácter imperativo de adoptar un enfoque diferencial al momento de aplicar la política de vivienda para la población en condición de

desplazamiento, el Gobierno Nacional, tanto en la reglamentación que ha expedido para el efecto como en la manifestaciones que ha hecho el propio Ministro, ha expresado su negativa a aplicar dicho enfoque al momento de determinar los beneficiarios del programa de vivienda gratuita. Las razones para no hacerlo se fundamentan en principio en obstáculos de carácter técnico. (Ver en dvd anexo desde las 4 horas 54 minutos 44 segundos) A nuestro juicio, dichos inconvenientes no pueden resultar admisibles como excusa para omitir el cumplimiento de un mandato constitucional y legal. En consecuencia, reiteramos la solicitud de que en el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 se conmine al Ministerio a cumplir con su deber constitucional y legal en los términos señalados en el presente escrito y a coordinar con las entidades territoriales para la aplicación de criterios que permitan priorizar en el programa de vivienda gratuito, que al parecer no va a ser replicable9, a las mujeres cabeza de familia, los hogares con integrantes en condición de discapacidad y las comunidades étnicas.

Por último como integrantes del Grupo de Seguimiento al Auto 092 de 2008, como mujeres organizadas, hemos constatado que las barreras de acceso a vivienda planteadas durante la Audiencia Pública (de la que adjuntamos grabación, cartilla y matriz con la situación de cada una de las 539 mujeres que participamos en dicha audiencia), diez meses después permanecen inalterables para las mujeres víctimas en Bogotá.

El déficit de vivienda en la ciudad es tan grande que los cupos asignados para la ciudad son claramente insuficientes, muchas mujeres de 2004 están en estado calificado, sin que hasta la fecha hayan podido materializar su vivienda, recorriendo verdaderos viacrusis, quienes han padecido deterioros físicos y sicológicos en esta tarea; las mujeres desplazadas continúan esperando nuevas convocatorias para postularse, ya que la última se produjo en 2007; hoy no existe un programa de vivienda específico para las víctimas lo que la práctica nos pone a competir con la población históricamente vulnerable; el programa de vivienda de interés prioritario no contempla una medida afirmativa a favor de las mujeres, aun cuando existen casos muy críticos como la existencia de mujeres desplazadas con enfermedades catastróficas o con incapacidades, o con personas a cargo con enfermedades catastróficas o con discapacidades críticas, lideresas en situación de riesgo extraordinario, o mujeres víctimas con más de 5 personas a cargo.

Agradecemos su atención y quedamos atentas y atento a su respuesta,

ANGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZRepresentante a la Cámara

IVÁN CEPEDA CASTRORepresentante a la CámaraA continuación mujeres del Grupo Distrital de seguimiento al Auto 092 de mujeres y desplazamiento suscriben la petición:

9 El Ministerio de Vivienda inició recientemente una segunda modalidad denominada “Programa de vivienda de interés prioritario para ahorradores”, con fundamento en el Decreto 1432 de 2013 en el que se reduce el monto del subsidio de 70 salarios mínimos legales mensuales y pasa a oscilar entre 22 y 25, lo que implica que los hogares puedan acceder a un crédito.