Energías Renovables y Sostenibilidad en la Provincia … · en marcha en nuestra provincia en...

Energas Renovables y Sostenibilidad

en la Provincia de AlmeraRgimen jurdico, infraestructuras

y planes de optimizacin energtica

P I L A R N A V A R R O R O D R G U E Z

Instituto de Estudios Almerienses

Instituto de Estudios Almerienses

ENERGAS RENOVABLES Y SOSTENIBILIDAD

EN LA PROVINCIA DE ALMERA. Rgimen jurdico, infraestructuras

y planes de optimizacin energtica.

Pilar Navarro Rodrguez

ENERGAS RENOVABLES Y SOSTENIBILIDAD EN LA PROVINCIA DE ALMERA. Rgimen jurdico, infraestructuras y planes de optimizacin energtica.

Coleccin Ciencias Sociales n 25 - Edicin DigitalSerie Estudios Monogrficos

Edita: Instituto de Estudios Almerienses. Diputacin de Almera

www.iealmerienses.es

de la edicin: Instituto de Estudios Almerienses. Diputacin de Almera de los textos: Pilar Navarro Rodrguez de las fotografas: los autores

Deposito Legal: AL 841-2014

ISBN: 978-84-8108-581-5

Diseo, maquetacin y cubierta: Ignacio Lpez-Gay Belda

Primera edicin: Agosto 2014.

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ENERGAS RENOVABLES Y SOSTENIBILIDAD EN LA PROVINCIA DE ALMERA

La presente obra es fruto de una larga e intensa investigacin y consta de dos partes: una pri-mera parte dedicada al estudio de la contribucin de las entidades locales de la provincia de Almera en el cumplimiento de la Agenda Local 21 como instrumento de revalorizacin local, y una segunda parte centrada en el anlisis y desarrollo de todos los instrumentos puestos en marcha en nuestra provincia en materia de Energas Renovables en los ltimos lustros.

Porque si hay algo de lo que nadie duda es de que Andaluca es hoy por hoy una clara refe-rencia europea y mundial en el desarrollo de las Energas Renovables. Y en ese marco anda-luz de liderazgo, hay que sealar que la provincia de Almera es una de las ms aventajadas en esta materia, como evidencian los datos. Como muestra, un botn: ya en el ao 2013 se haba multiplicado prcticamente por veintitrs la potencia elctrica en instalaciones renova-bles en la provincia de Almera desde el ao 2007.

Adems, la provincia de Almera es pionera en la investigacin y desarrollo de tecnologa termosolar, con la Plataforma Solar de Almera (PSA) y en la actualidad tambin con el Centro Tecnolgico Avanzado de Energas Renovables (CTAER).

En esta obra se aportan datos concretos de todas las actuaciones energticas y sostenibles realizadas por cada uno de los municipios de la provincia de Almera, as como un anlisis detallado de todas las infraestructuras y Planes de Optimizacin Energtica (POEs) puestos en marcha hasta la fecha en estas materias.

RESUMEN O ABSTRACT

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PROLOGO. Vicente Fernndez Guerrero .......................................................................................................... 7

PRIMERA PARTE. SOSTENIBILIDAD EN LA PROVINCIA DE ALMERA. LA AGENDA 21 LOCAL COMO INSTRUMENTO DE REVALORIZACIN LOCAL. ......................................................................... 11

0. Introduccin. Objetivos, metodologa e hiptesis de la obra. ...................................................... 12

1. Cuestin preliminar. El concepto de desarrollo sostenible. ........................................................... 13

1.1. Regulacin del desarrollo sostenible en el Derecho Internacional. En especial, en la Unin Europea.

1.2. Recepcin del concepto de desarrollo sostenible en la normativa espaola.

2. Acerca de la imperiosa necesidad de adoptar medidas contra los efectos del cambio climtico a nivel local. Especial incidencia en los municipios costeros. ......................................... 18

3. La mitigacin del cambio climtico. ............................................................................................. 22

3.1. Concepto y caractersticas de la mitigacin del cambio climtico.

3.2. Principales polticas y acciones de mitigacin en la UE, Espaa y Andaluca.

3.3. Necesidad de realizar mayores esfuerzos en la mitigacin del cambio climtico.

4. La adaptacin al cambio climtico. .............................................................................................. 29

4.1. La adaptacin al cambio climtico: concepto y caractersticas.

4.2. Polticas de adaptacin al cambio climtico. En especial, el Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico.

5. Centros en Almera para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico. .................................... 32

5.1. El Centro Andaluz para la Evaluacin y Seguimiento del Cambio Global (CAESCG).

5.2. La Oficina Tcnica para la Mitigacin del Cambio Climtico (OTMiCC).

6. La Agenda 21 Local como instrumento de lucha contra el cambio climtico a nivel local. ........... 40

6.1. Origen de la Agenda Local 21.

6.2. Implicaciones de la Agenda Local 21 para los Gobiernos Municipales.

6.3. La Agenda Local 21 en Andaluca.

A) La Estrategia Andaluza de Desarrollo Sostenible (EADS) y la Agenda 21 Andaluca.

B) La Red de Ciudades Sostenibles de Andaluca (RECSA).

C) El Pacto de los Alcaldes en Andaluca.

D) La Estrategia Andaluza de Sostenibilidad Urbana (EASU) y el Programa Ciudad Sostenible de Medio Ambiente Urbano.

7. Adhesin de los Municipios almerienses a la Red de Ciudades Sostenibles de Andaluca (RECSA)................................................................................................................... 53

8. El Pacto de los Alcaldes en la provincia de Almera. ..................................................................... 54

SEGUNDA PARTE.

ENERGAS RENOVABLES EN LA PROVINCIA DE ALMERA. ................................................................. 57

1. Introduccin. ............................................................................................................................... 58

2. Competencias de la Comunidad Autnoma de Andaluca en materia de Energas Renovables. .. 62

2.1. Distribucin de competencias en materia de Energas Renovables.

2.2. Algunas especificidades de Andaluca en materia de Energas Renovables.

A) En materia de ahorro y eficiencia energtica en la edificacin.

B) La externalizacin de la funcin de control.

ndice

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3. Competencias municipales en materia de Energas Renovables. ................................................. 80

3.1. Competencias municipales especficas con incidencia en las Energas Renovables.

A) Recogida y tratamiento de residuos.

B) Tratamiento de aguas residuales.

C) Transporte pblico de viajeros.

3.2. Competencias municipales que indirectamente inciden en las actividades energticamente renovables.

3.3. Ejemplo de Ordenanza municipal para la gestin de la energa, el cambio climtico y la sostenibilidad. La Ordenanza de Sevilla.

4. Estructura organizativa energtica en la provincia de Almera. .................................................... 84

4.1. El Instituto Andaluz de Energas Renovables.

4.2. El Centro Tecnolgico Avanzado de Energas Renovables en Andaluca (CTAER).

4.3. El Centro de Investigaciones de la Energa Solar (CIESOL).

4.4. La Plataforma Solar de Almera (PSA).

5. Infraestructuras energticas en la provincia de Almera. .............................................................. 89

5.1. Antecedentes.

5.2. Situacin energtica general a 2011.

5.3. Infraestructuras de transporte y distribucin de electricidad.

5.4. Generacin convencional en rgimen ordinario.

5.5. Instalaciones de Cogeneracin.

5.6. Instalaciones de generacin elctrica con Renovables en Almera.

5.7. Generacin trmica con Renovables.

5.8. Geotermia.

5.9. Fabricacin y distribucin de Biocarburantes.

5.10. Infraestructuras de gas y petrleo.

5.11. Mapa de infraestructuras energticas de la provincia de Almera.

6. Planes de Optimizacin Energtica (POEs) aprobados en la provincia de Almera. ..................... 104

6.1. Concepto y fases de un POE.

6.2. Metodologa utilizada para la elaboracin de las fichas.

6.3. Tabla actualizada con los datos disponibles de todos los POES aprobados en la provincia de Almera, municipio a municipio.

7. Fichas de actuaciones energticas desarrolladas en los municipios de la provincia de Almera. . 110

8. Conclusiones. ............................................................................................................................. 110

9. Bibliografa. ............................................................................................................................. 112

9.1. Monografas.

9.2. Informes y otra documentacin.

10. Referencias o enlaces web. ....................................................................................................... 119

11. Anexo nmero 1. Ordenanza municipal para la gestin de la energa, el cambio climtico y la sostenibilidad de Sevilla. ..................................................................... 121

12. Anexo nmero 2. Fichas de actuaciones energticas en todos los municipios de la provincia de Almera ........................................................................................ 142

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Almera y el Sol tienen una caracterstica que los une. Mientras ms conocemos de ambos, ms nos sorprenden y maravillan. Por un motivo o por otro, lo que sabemos de ellos proce-de ms de lo que nos muestran por fuera, que de lo que podemos aprender de ellos desde dentro.

Algo as pas con la casi desconocida historia del ingeniero almeriense Federico Molero, quien, all por los aos cuarenta del pasado siglo XX, desarroll la primera planta solar para producir vapor en el Cucaso. Un gran desconocido entre nosotros que, en cambio, fuera de nuestras fronteras, cumpli un sueo y demostr su talento y capacidad innovadora. All pudo hacer realidad la pasin que ya apuntaba en Espaa: buscar una forma de aprovechar la energa del sol. As, siendo director del Instituto de Energa Solar de la Academia de Cien-cias de la extinta Unin Sovitica, dise unos discos parablicos -como los actuales- que concentraban la radiacin solar en un punto.

Aquello ocurri hace ms de setenta aos y, entonces, Molero tuvo que salir de Espaa para demostrar su talento. Su postrero retorno a nuestra Patria, a finales de la dcada de los sesenta, apenas pudo ser aprovechado por sus compatriotas, pues muri poco despus de comenzar a embarcarse en el proyecto del trasvase Tajo-Segura. Hoy da, afortunadamente para nuestra sociedad, Almera no slo es cuna de grandes investigadores, sino que tambin es sede de investigaciones vanguardistas en materia de energas renovables, despuntando principalmente por sus avances en el desarrollo de la tecnologa termosolar. La Provincia ms oriental de Andaluca es reconocida por su alto nmero de instalaciones de energas renovables, yendo en esta materia muy por delante de otros territorios, tanto espaoles como del resto de Europa.

No slo se trata de Almera. Tambin la Comunidad en que se incardina, Andaluca, es ac-tualmente referente europeo en materia de energas renovables. Y es un lugar comn en la sociedad andaluza la de seguir constituyendo, no obstante las dificultades regulatorias actuales, un territorio donde la sostenibilidad de la energa que se produzca constituya un valor en s mismo. Sostenibilidad medioambiental, por supuesto, pero tambin econmica, mxime la volatilidad geoestratgica mundial actual, que en tanto se parece, por desgra-cia, a la que precedi a la Gran Guerra de 1914. Contar con fuentes de aprovechamiento energtico seguras y renovables supone actualmente -y ms an parece que va a serlo en el cercano futuro-, un seguro frente a situaciones y conflictos que pongan en riesgo nuestro esquema de desarrollo econmico sostenible y nuestro modelo de vida social.

Mantener el crecimiento econmico y el aprovechamiento energtico sobre bases renova-bles enlaza bien con el valor de combinar nuestra riqueza natural con el talento y la capa-cidad innovadora. Valor que supieron conjugar las gentes que habitan Andaluca y Almera desde siempre. Si hoy da es el Sol y la energa fotovoltica o termosolar, en el pasado fueron la piedra de la comarca de Macael y el maravilloso patio renacentista del Castillo de Vlez-

Prologo

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Blanco, una de las joyas del Museo Metropolitano de Nueva York, adonde fueron a parar esos mrmoles, despus de que lo peor de nuestra Historia se conjugase para que tuviera lugar esa inestimable prdida de nuestro Patrimonio Cultural.

Que la creatividad es algo innato de los almerienses es una realidad. As qued plasmado, desde el Neoltico, en las pinturas rupestres de la cueva de Los Letreros, de donde surge el conocido smbolo de la provincia, el Indalo, resultado de la idealizacin turstica de uno de los supuestos personajes dibujados en sus paredes. Ese Indalo, del que se han desprendido mltiples interpretaciones, nos sugiere quizs a un hombre atrapando el Sol con sus brazos.

Es la historia de Almera, la de un territorio unido siempre al Sol.

Desde este prlogo quisiera animar al lector de esta publicacin para que, guiado por su propio inters por conocer las aportaciones desde Almera al sector de las energas renova-bles, se deje sorprender por lo que esta Provincia andaluza aporta al mundo desde el extre-mo suroriental de la Pennsula Ibrica.

Gracias, Pilar, por acercarnos, desde dentro, un poco ms a Almera y a su Sol. Este prlogo estara incompleto si no me refiriese aun brevemente - como debe ser en un prlogo - a la autora de este libro, Pilar Navarro. Dotada a partes iguales de una gran inteligencia y una gran capacidad de esfuerzo, por un lado, y de un claro compromiso por la sociedad que la vio nacer y por mejorarla desde lo pblico, Pilar Navarro es una rara avis en la sociedad espaola de nuestro tiempo. Capaz desde muy joven de entrar y salir de las responsabili-dades pblicas (de la Poltica, con maysculas, nunca se sale de verdad), sin merma de su compromiso por los dems y por su afn de mejora constante, profesional y social, Pilar Na-varro es de aquellas personas que conviene tener siempre cerca porque nunca va a dejar de exigir - rectius, de exigirnos - que demos lo mejor de nosotros mismos porque nuestra tierra salga adelante. Todo siempre desde el rigor y la propia autoexigencia. Por eso, ser bueno que la Ventura quiera que Pilar Navarro pueda ofrecernos desde Andaluca a nosotros, sus conciudadanos, todo lo que ella es capaz, sin que tenga que emigrar a tierras lejanas como debi hacer su paisano, Federico Molero. Si Molero fue pilarista, como alumno que fue del Colegio del Pilar de Madrid, los contemporneos de la autora somos tambin un poco pila-ristas, pues admiramos su inteligencia, su compromiso y su esfuerzo, y damos siempre algo ms de nosotros mismos emulando su ejemplo.

De nuevo, gracias Pilar, por este libro que combina de manera magistral dos caractersticas fundamentales: severidad y erudicin. Tu ejemplo nos compromete a todos, constituyendo el camino a seguir.

Vicente Fernndez GuerreroSecretario General de Innovacin,

Industria y Energa de la Junta de Andaluca

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AAE: Agencia Andaluza de la Energa.

AAU: Autorizacin Ambiental Unificada.

AA.VV.: Varios Autores.

AEE: Asociacin Empresarial Elica.

AIE: Agencia Internacional de la Energa.

APPA: Asociacin de Productores de Energas Renovables.

APD: Agencia de Proteccin de Datos.

APREAN: Asociacin para la promocin de las Energas Renovables.

ATR: Acceso de Terceros a las Redes.

BCE: Banco Central Europeo.

BE: Banco de Espaa.

BOCG-CD: Boletn Oficial de Cortes Generales Congreso de los Diputados.

BOCG-S: Boletn Oficial de las Cortes Generales Senado.

BOE: Boletn Oficial del Estado.

BOJA: Boletn Oficial de la Junta de Andaluca.

CAESG: Centro Andaluz para la Evaluacin y Seguimiento del Cambio Global.

Cc.: Cdigo Civil.

CCAA: Comunidades Autnomas.

C.E.: Comunidad Europea.

CE: Constitucin espaola de 1978.

CIESOL: Centro de Investigacin de Energa solar.

Cit.: Citado.

CMT: Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones.

CNE: Comisin Nacional de Energa.

CNMV: Comisin Nacional del Mercado de Valores.

CNSE: Comisin Nacional del Sector Elctrico.

CSEN: Comisin del Sistema Elctrico Nacional.

CSN: Consejo de Seguridad Nuclear.

CTAER: Centro Tecnolgico Avanzado en Energas Renovables de Andaluca.

CTCs.: Costes de Transicin a la Competencia.

CTE: Cdigo Tcnico de la Edificacin (R.D. 314/2006).

DA: Disposicin Adicional.

DA: Revista Documentacin Administrativa.

DE 1996: Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996.

DE 2003: Directiva 2003/54/CE, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad.

DG 1998: Directiva 98/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998.

DG 2003: Directiva 2003/55/CE, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural.

DOCE: Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

EAA: Estatuto de Autonoma de Andaluca.

EADS: Estrategia Andaluza de Desarrollo Sostenible.

EAE: Evaluacin Ambiental Estratgica.

EASU: Estrategia Andaluza de Sostenibilidad Urbana.

EEG: Erneuerbare-Energien-Gesetz (Ley de Energas Renovables).

EERE: Energy Efficiency and Renewable Energy.

E-FER: Electricidad generada a partir de Fuentes de energas renovables.

FJ: Fundamento Jurdico.

GEI: Gases de Efecto Invernadero.

GN: Gas Natural.

GW: Gigavatio.

IDAE: Instituto para la Diversificacin y el Ahorro de la Energa.

INAP: Instituto Nacional de Administracin Pblica.

IPPC: Integrated Pollution Prevention and Control (Prevencin y Control Integrados de la Contaminacin).

JA: Revista Justicia Administrativa.

KW: Kilovatio.

LABE: Ley 13/1994, de Autonoma del Banco Espaa.

LCSN: Ley 15/1980, del Consejo de Seguridad Nuclear.

LDC: Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia.

LEEA: Ley de Entidades Estatales Autnomas, de 26 de diciembre de 1958.

Abreviaturas utilizadas

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LERT: Ley 4/1980, del Estatuto de Radiodifusin y Televisin.

LEUSEN: Ley 49/1984, de 26 de diciembre, sobre Explotacin Unificada del Sistema Elctrico Nacional.

LG: Ley 10/1987, de disposiciones bsicas para un desarrollo coordinado de actuaciones en materia de combustibles gaseosos.

LGICA: Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestin Integrada de la Calidad Ambiental de Andaluca.

LGP: Ley General Presupuestaria.

LGTel.: Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones.

LH: Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos.

LLT: Ley 12/1997, de Liberalizacin de las Telecomunicaciones.

LJCA: Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.

LMREFC: Ley 19/1994, de Modificacin del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias.

LMV: Ley 24/1988, del Mercado de Valores.

LOFAGE: Ley 6/1997, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado.

LOPD: Ley Orgnica 15/1999, de Proteccin Datos de Carcter Personal.

LOPJ: Ley Orgnica 6/1985, del Poder Judicial.

LORTAD: Ley Orgnica 5/1992, de Regulacin del Tratamiento Automatizado de Datos de Carcter Personal.

LOSEN: Ley 40/1994, de Ordenacin del Sistema Elctrico Nacional.

LOTA: Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenacin del Territorio de Andaluca.

LOUA: Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca.

LRBRL: Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.

LRJPAC: Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.

LSE: Ley 54/1997, del Sector Elctrico.

MW: Megavatio.

Ob. Cit.: Obra citada.

OMEL: Operador del Mercado Espaol de Electricidad.

OPA: Oferta Pblica de Adquisicin de Acciones.

OTMiCC: Oficina Tcnica para la Mitigacin del Cambio Climtico de la Diputacin Provincial de Almera.

PASENER: Plan Andaluz de Sostenibilidad Energtica 2007-2013.

PEN: Plan Energtico Nacional.

PER: Plan de Energas Renovables.

PLEAN: Plan Energtico de Andaluca 2003- 2006.

PORN: Plan de Ordenacin de los Recursos Naturales.

PSA: Plataforma Solar de Almera.

PTC: Production Tax Credit (Desgravacin fiscal a la produccin elctrica de origen renovable).

RAP: Revista de Administracin Pblica.

RCG: Revista de las Cortes Generales.

RECSA: Red de Ciudades Sostenibles de Andaluca.

REDA: Revista Espaola de Derecho Administrativo.

REDEJA: Red de Energa de la Junta de Andaluca.

REDI: Revista Espaola Derecho Internacional.

REE: Red Elctrica de Espaa.

SEIE: Sistemas Elctricos Insulares y Extrapeninsulares.

STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.

STJCE: Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

STS: Sentencia del Tribunal Supremo.

STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia.

TC: Tribunal Constitucional.

TCE: Tratado de la Comunidad Europea.

TDC: Tribunal de Defensa de la Competencia.

TMR: Tarifa Media o de Referencia.

TS: Tribunal Supremo.

TSJA: Tribunal Superior de Justicia de Andaluca.

TUE: Tratado de la Unin Europea, de 7 de febrero de 1992.

TW: Teravatio.

UE: Unin Europea.

UNESA: Asociacin Espaola de la Industria Elctrica.

ZEDE: Zonas Elctricas de Evacuacin.

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PRIMERA PARTE. SOSTENIBILIDAD EN LA PROVINCIA DE ALMERA. LA AGENDA 21 LOCAL COMO INSTRUMENTO DE REVALORIZACIN LOCAL.

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El objetivo fundamental de la presente obra es ser un libro de consulta inmediata con no-ciones e informaciones esenciales para todos aquellos que se relacionan con el Sector Ener-gtico en la provincia de Almera. Por este motivo, su objetivo fundamental es proporcionar a toda persona que trabaje o pretenda acercarse al Sector Energtico en la provincia de Almera, los conceptos y definiciones ms relevantes del mismo, de una manera accesible y sobre todo ordenada.

Para ello, se ha utilizado una metodologa consistente en dividir la obra en dos partes bien diferenciadas, a saber, (i) una primera parte dedicada a la contribucin de las entidades loca-les de la provincia de Almera en el cumplimiento de la Agenda Local 21 como instrumento de revalorizacin local, y (ii) una segunda parte dedicada al desarrollo de todos los instru-mentos puestos en marcha en nuestra provincia en materia de Energas Renovables.

Porque si hay algo de lo que nadie duda es de que Andaluca es hoy por hoy una clara referencia europea y mundial en el desarrollo de las Energas Renovables. Y en ese marco andaluz de liderazgo, hay que sealar que la provincia de Almera es una de las ms aven-tajadas en esta materia, como evidencian los datos. As, a fecha de 31 de marzo de 2013 la potencia elctrica en instalaciones renovables en la provincia de Almera era de 604,51 MW, habindose multiplicado prcticamente por veintitrs desde el ao 2007.

Adems, la provincia de Almera es pionera en la investigacin y desarrollo de tecnologa termosolar, con la Plataforma Solar de Almera (PSA) y en la actualidad tambin con el Centro Tecnolgico Avanzado de Energas Renovables (CTAER).

A fecha de 31 de marzo de 2013 la potencia elctrica en instalaciones renovables en la pro-vincia de Almera era de 604,51 MW, habindose multiplicado prcticamente por veintitrs desde la aprobacin del PASENER en el ao 2007.

Entre todas las tecnologas renovables implantadas en la provincia de Almera destaca la elica con 511,29 MW. Adems la provincia almeriense cuenta con la central Litoral en Carboneras (1.159 MW) que representa el 66,2% de la potencia instalada de generacin de la provincia.

Las infraestructuras elctricas para el suministro de la provincia de Almera se apoyan en la red de transporte que la conecta con Murcia (400 kV) y Granada (400 kV y 220 kV) y la red de distribucin de 132 kV que le aporta energa tambin desde Murcia y Granada.

La distribucin del gas natural en los ltimos aos ha experimentado un crecimiento muy importante, en la actualidad se cuenta con una red de 291 km que ha representado un cre-cimiento del 200% respecto a la situacin de finales de 2006.

Adems se cuenta con el gasoducto MEDGAZ conexin internacional con Argelia, y con el gasoducto de transporte primario Almera-Lorca, que transporta el gas desde la anterior infraestructura hacia el norte.


Introduccin: objetivos, metodologa e hiptesis de la obra.

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Hiptesis: partiendo del liderazgo indiscutible de Andaluca en general y de la provincia de Almera en particular en materia de desarrollo e implementacin de Energas Renovables, en el presente libro se aportan datos concretos de todas las actuaciones energticas y sos-tenibles realizadas por cada uno de los municipios de la provincia de Almera, as como un anlisis detallado de todas las infraestructuras y Planes de Optimizacin Energtica (POEs) puestos en marcha hasta la fecha en estas materias.

1. Cuestin preliminar. El concepto de desarrollo sostenible.

Para ocuparnos del concepto de desarrollo sostenible1 o sostenibilidad, quizs lo ms con-veniente sea comenzar partiendo de la base de que el trmino sostenibilidad es un trmino polismico, asimilado de la Ecologa y ampliamente utilizado en las Ciencias Naturales2.

No obstante lo anterior, y debido a la muy diversa utilizacin del trmino desde el punto de vista meditico, podemos afirmar siguiendo a Calvo Salazar y Marcos Castro que se ha producido una cierta desnaturalizacin del mismo, debido a la desconexin entre los con-ceptos cientficos que ayudaron a acuarlo y el abuso en su uso actual por gran parte de la sociedad. Buena muestra de ello es que si acudimos al Diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua, comprobamos que, de forma sorprendente, slo aparece el trmino sostenible como adjetivo de aqul proceso que puede mantenerse por s mismo, no encontrndose ninguna referencia al vocablo sostenibilidad o sustentabilidad, que es la acepcin ms utilizada en Latinoamrica.

As pues, y debido a su carcter polismico, podemos hacer referencia a la sostenibilidad segn los siguientes campos o reas de conocimiento:

La Termodinmica. La Ecologa. La Economa. El Medio Ambiente y la Energa.

Centrndonos en esa ltima acepcin, esto es, en la referida al Medio Ambiente y la Ener-ga, compartimos la reflexin del profesor Ruiz Hernndez, de que la sostenibilidad es un concepto simple, pero con repercusiones complejas3. Y aade el mismo autor que en el caso del sistema energtico, la complejidad no es excesiva y se puede tratar con cierta sencillez, quizs porque el anlisis del sistema donde se origina el concepto de sostenibilidad surge en la Termodinmica4.

1 Sobre este tema, vid., in extenso, el trabajo de VALERA ESCOBAR, G., Modelo jurdico andaluz de urbanismo y desarrollo sostenible, Cuaderno Interdisciplinar de Desarrollo Sostenible (CUIDES) nm. 2, abril de 2009.2 As lo afirman CALVO SALAZAR, M., y MARCOS CASTRO, J., en su captulo dedicado a la Sostenibilidad, dentro de la obra colectiva Introduccin a la sostenibilidad en Andaluca, Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andaluca, Sevilla, 2007.3 Vid., RUIZ HERNNDEZ, V., Sistema energtico sostenible para Andaluca, en la obra colectiva Introduccin a la sostenibili-dad en Andaluca, Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andaluca, Sevilla, 2007.4 Que se origina, en parte, en el estudio energtico de las mquinas y se ocupa de la energa en sus aspectos cientficos y tcnicos.

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En los siguientes apartados nos vamos a ocupar de la recepcin del trmino sostenibilidad en la normativa medioambiental y energtica, tanto en el Derecho Internacional como en el Derecho interno espaol y autonmico.

En todo caso, valgan las siguientes consideraciones como un pequeo adelanto de lo que se desarrollar en los apartados siguientes:

El origen remoto del concepto de Sostenibilidad, o ms en concreto, de Desarrollo susten-table o Desarrollo Sostenible hay que situarlo, tal y como ha sealado el Secretario Ge-neral de la Fundacin Desarrollo y Naturaleza (DEYNA), Pelayo Del Riego Artigas, en los aos 60 del pasado siglo XX, cuando algunos miembros de la comunidad cientfica comienzan a alertar a las administraciones sobre los grandes problemas del planeta: pobreza, prdida de biodiversidad y deterioro medioambiental.

As, en 1968 Aurelio Peccei y Alexander King crean el Club de Roma para atender a los retos de esta nueva preocupacin. En 1972 se publica el primer informe del Club de Roma elabo-rado por los Medows titulado Los lmites del crecimiento (Limits to growth) que consigue remover las conciencias de los dirigentes y de los estudiosos a pesar de contar con algunos errores y abundantes crticas.

De forma paralela, en ese mismo ao 1972, se produce la primera reunin mundial sobre medio ambiente (Conferencia sobre el Medio Humano de Estocolmo), que servir a la postre como la semilla inicial de lo que sera pasadas dos dcadas, la ms importante Cumbre de la Tierra, celebrada en Ro de Janeiro en 1992.

Volviendo a la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano de 1972, hay que sealar que en la misma participaron 113 naciones y su Secretario General fue el Dr. Maurice Strong que tambin lo sera de la Cumbre de Ro.

Fue el propio Dr. Strong el que afirm que antes de ella, jams un tema en este caso, el medio ambiente considerado prcticamente una novedad, fue llevado a un nivel tan alto de discusin.

Las conclusiones de esta Conferencia se recogieron posteriormente, en 1987, en el Infor-me Brundtland (que debe ese nombre al hecho de haber sido presidido por Gro Harlem Brundtland, ex-Primera Ministra de Noruega) titulado Nuestro Futuro Comn. Como re-sultado de esta Conferencia de Estocolmo se instaur el Programa del Medio Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA) y la ONU estableci en 1983 la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y el Desarrollo.

Esta Comisin Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo (CMMAD), llamada Comisin Brundtland, defini en 1987 el Desarrollo sustentable como el que satisface las necesi-dades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.

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En definitiva, podramos afirmar, siguiendo las consideraciones de Del Riego Artigas, que ms que un modelo definido, el desarrollo sostenible se presenta como un proceso de cam-bio y transicin hacia nuevas frmulas de producir y consumir, pero tambin hacia nuevas formas de ser, estar y conocer. El concepto ecologa se impone como definidor de que el ser humano es una parte de la naturaleza, de un sistema interdependiente y cerrado que debe mantenerse en equilibrio, dada su fragilidad, en bien de todos. De ah lo de actuar local-mente pensando globalmente, de ser conscientes de que nuestros actos pueden repercutir en todos de forma negativa o positiva.

1.1 Regulacin del desarrollo sostenible en el Derecho Internacional, en especial, en la Unin Europea.

Tal y como muy certeramente ha sealado el Jefe del Departamento de Geografa y Ordena-cin del Territorio del Instituto de Estudios Almerienses, Gins Valera Escobar, el concepto de desarrollo sostenible es recogido por primera vez en una norma de carcter internacional en el ltimo tercio del pasado siglo en diversos Convenios Internacionales5, como la Declara-cin de Estocolmo sobre el Medio Humano (de Naciones Unidas, de 16 de junio de 1972), o lo que es lo mismo, la llamada Carta Mundial de la Naturaleza6.

Por su parte, el Convenio Marco de Diversidad Biolgica7 define la utilizacin sostenible como la utilizacin de los componentes de la diversidad biolgica de una manera y a un ritmo tal que no conduzca al declive a largo plazo de los recursos biolgicos, manteniendo con ello su potencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones ac-tuales y futuras.

Con posterioridad, recogern este concepto, (i) la Declaracin de Ro de Janeiro, tambin de la ONU, sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 7 de junio de 1992, donde se plante la necesidad de enfocar de forma equilibrada e integral las cuestiones relativas al medio am-biente y al desarrollo, para lo que se aprob un plan mundial de accin en todas las reas relacionadas con el desarrollo sostenible: la Agenda Local 21, y (ii) la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo en septiembre de 2002, que ha visto reflejados sus trabajos en una Declaracin Poltica y en un Plan de Implementacin.

A los efectos del presente libro, hemos de decir que entendemos que de entre todos los Principios de la Declaracin de Ro destaca el 4, a), segn el cual: a fin de alcanzar el de-sarrollo sostenible, la proteccin del medio ambiente deber constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podr considerarse en forma aislada.

5 Como el Convenio sobre la Diversidad Biolgica, hecho en Ro de Janeiro el da 5 de junio de 1992; el Convenio de Ramsar, de 2 de febrero de 1971; el Protocolo de Kyoto o el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, de 11 de diciembre de 1997.

6 VALERA ESCOBAR, G., Modelo jurdico andaluz de urbanismo y desarrollo sostenible (), ob., cit., p. 129.

7 Aprobado por Resolucin de Naciones Unidas de 28 de octubre de 1982.

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Estos movimientos a nivel internacional han tenido, como es lgico, su reflejo en la Unin Europea8, as como en el Estado espaol, en las 17 Comunidades Autnomas y en la admi-nistracin local con sus reglamentos y ordenanzas protectoras del medio ambiente.

En efecto, tambin en Europa se ha avanzado en la conciliacin del desarrollo econmico y la conservacin del medio ambiente. As, siguiendo las reflexiones de Valera Escobar, pode-mos destacar los siguientes hitos9:

- En primer lugar, hay que hacer referencia al Tratado Constitutivo de la Comunidad Euro-pea, de 25 de marzo de 1997 (en su versin consolidada tras la modificacin del Tratado de msterdam, de 2 de octubre de 1997, y de Niza, de 26 de febrero de 2001), donde se proclamada la proteccin del medio ambiente en los arts. 3.1.l), 610 y 174 a 176.

- Con posterioridad, el concepto de desarrollo sostenible es elevado a la categora de principio en el Tratado de msterdam11 e incluido en el art. 37 de la Carta de los Dere-chos Fundamentales de la Unin Europea de 7 de diciembre de 2000, que fue adaptada el 12 de diciembre de 2007. En concreto, establece el referido precepto que Las polti-cas de la Unin integrarn y garantizarn con arreglo al principio de desarrollo sosteni-ble un alto nivel de proteccin del medio ambiente y la mejora de su calidad. En este sentido, hay que sealar que la poltica medio ambiental de la Unin Europea pretende contribuir a los siguientes objetivos, ex art. 174: preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente; proteger la salud de las personas; utilizar los recursos naturales de forma prudente y racional y promover medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente, con un nivel elevado de proteccin, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unin, y basndose en los principios de precaucin y de accin preventiva, en el principio de correccin de los daos al medio ambiente, preferente-mente en el origen, y en el principio de quien contamina, paga.

- Por su parte, en la Cumbre de Helsinki celebrada en diciembre de 1999, el Consejo Eu-ropeo invit a la Comisin Europea a elaborar una estrategia a largo plazo que integre polticas de desarrollo sostenible desde el punto de vista econmico, social y ecolgico, y en la Cumbre de Lisboa (marzo de 2000) se apuntara a un nuevo objetivo estratgico para la UE: convertirse en la economa del conocimiento ms competitiva y dinmica del mundo, capaz de un crecimiento econmico sostenible con ms y mejor empleo y

8 En 1993 se publica el Libro Blanco de la Comisin de las Comunidades Europeas sobre Crecimiento, Competitividad y Em-pleo. Parte de que el modelo de desarrollo de la Comunidad conduca a un deterioro de la calidad de vida, motivado por una incorrecta combinacin de los recursos naturales y humanos.9 Vid., VALERA ESCOBAR, G., Modelo jurdico andaluz de urbanismo y desarrollo sostenible (), ob., cit., pp. 130 y ss.10 Este antiguo artculo 3, C) dispone que: Las exigencia de la proteccin del medio ambiente debern integrarse en la de-finicin y en la realizacin de las polticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el art. 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible.11 Ratificado por Espaa mediante Instrumento de 23 de diciembre de 1998 (BOE n 109, de 7 de mayo de 1999).

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una mayor cohesin social. De forma que el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001, aprob la Estrategia de desarrollo sostenible de la UE, instando a los Estados miembros a elaborar sus propias estrategias nacionales12.

Desde entonces, infinidad de programas comunitarios, Reglamentos y Directivas han dado un papel fundamental a la legislacin ambiental comunitaria, con el objetivo de alcanzar ni-veles elevados de proteccin del entorno y promover la estrategia del desarrollo sostenible.

Buen ejemplo de ello son las Directivas 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 198513, y 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 199714, relativas a la evaluacin de las repercusio-nes de determinados proyectos pblicos y privados sobre el medio ambiente.

1.2. Recepcin del concepto de desarrollo sostenible en la normativa espaola.

Tal y como ha sealado Valera Escobar15, la expresin Medio Ambiente aparece por pri-mera vez en la legislacin espaola en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre)16.

De manera ciertamente sorprendente, la Ley 15/1975, de 15 de mayo, sobre Espacios Na-turales Protegidos, no se refera de forma expresa al Medio Ambiente, pero estableca en su art. 1.1 y 4, como finalidad especfica y concreta la de contribuir a la conservacin de la naturaleza.

Por su parte el urbanismo, por su propia esencia (la ordenacin del suelo), siempre ha mante-nido una relacin muy estrecha con el Medio Ambiente, como puso de manifiesto la segunda Ley del Suelo, sucesora de la promulgada en 1956 (Texto Refundido, Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril). As, en la construccin piramidal del planeamiento urbanstico, todos los Pla-nes de Ordenacin deban contener medidas para la proteccin del Medio Ambiente17.

Ahora bien, tras la promulgacin 27 de diciembre de 1978 de la Constitucin Espaola (en adelante, la CE), las polticas de proteccin del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible encuentran su fundamento ltimo en el art. 45 CE, que reconoce el derecho de todos los

12 Se trata de una estrategia a largo plazo que combine las polticas para el desarrollo sostenible desde el punto de vista ambiental, econmico y social, siendo uno de los objetivos la limitacin de importantes riesgos para la salud pblica. Como instrumento de la nueva estrategia, en 2004 se formul el Plan de Accin Europeo de Salud y Medio Ambiente.13 Esta Directiva incorpor a nuestro acervo jurdico uno de los principios bsicos informadores de toda poltica ambiental como es el de la prevencin, represent la herramienta jurdica que mejor respuesta daba a esta necesidad, integrando la eva-luacin de impacto ambiental en la programacin y ejecucin de los proyectos de los sectores econmicos de mayor importan-cia, en consonancia con lo que establece el actual artculo 6 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, segn el cual las exigencias de la proteccin del medio ambiente deben incluirse en la definicin y en la realizacin de las dems polticas y acciones de la Comunidad con el objeto de fomentar un desarrollo sostenible. La citada Directiva comunitaria consideraba, entre otros aspectos, que los efectos de un proyecto sobre el medio ambiente deban evaluarse para proteger la salud humana, contribuir mediante un mejor entorno a la calidad de vida, velar por el mantenimiento de la diversidad de especies y conservar la capacidad de reproduccin del sistema como recurso fundamental de la vida.14 Esta Directiva 97/11/CE, por la que se modifica la Directiva 85/337/CEE, ha introducido algunos cambios de calado, dirigidos a clarificar, completar y mejorar las normas relativas al procedimiento de evaluacin.15 Vid., VALERA ESCOBAR, G., Modelo jurdico andaluz de urbanismo y desarrollo sostenible (), ob., cit., pp. 133.16 Sobre este concepto y otros relacionados con la energa y la sostenibilidad, vid., NAVARRO RODRGUEZ, P., Diccionario jur-dico de la Energa, Marcial Pons, Madrid, 2012.17 Ex arts. 7 y 12.1 d).

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espaoles a disfrutar de un Medio Ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, as como el deber de conservarlo. Adems, dicho precepto encomienda a las Administraciones Pblicas la funcin de velar por la utilizacin racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el Medio Ambiente, apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva. Cerrando el crculo de proteccin, nuestra Consti-tucin prev la posibilidad de establecer y regular por Ley sanciones penales o administrati-vas, as como la obligacin de reparar el dao causado.

Como reflejo positivado de estos principios se enumeran a modo de ejemplo las siguientes Normas sectoriales estatales: Ley sobre la Energa Nuclear (modificada por Ley 17/2007, de 4 de julio); Ley de Aguas (Ley 29/1985, de 2 de agosto); Ley de Costas (Ley 22/1988, de 28 de julio); Ley del Sector de Hidrocarburos (ley 34/1998, de 7 de octubre) y Ley de Montes (Ley 43/2003, de 21 de noviembre). Y ms especficamente, otras normas estatales como la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Ambiental; la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad; la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Martima del Estado; y los arts. 325 a 331 del Cdigo Penal, que tipifican los delitos contra los recursos naturales y el Medio Ambiente.

Por ltimo, hay que sealar que el referido art. 45 de la CE ha sido interpretado por el Tri-bunal Constitucional en muy diversas ocasiones, destacando las STC nm. 64/1982, de 4 de noviembre y 102/1995, de 26 junio.

2. Acerca de la imperiosa necesidad de adoptar medidas contra los efectos del cambio climtico a nivel local. Especial incidencia en los municipios costeros.

Aunque en la actualidad parece existir cierto consenso entre la comunidad cientfica en cuanto a la realidad incuestionable de que los efectos del cambio climtico son bastante perceptibles, esto no siempre ha sido as, sino todo lo contrario.

Dejando a un lado las polmicas doctrinales anteriores en relacin con la aceptacin o no del fenmeno del cambio climtico, lo cierto y verdad es que, hoy por hoy, son muchos los estu-dios elaborados por reconocidas instituciones e ilustres expertos, en los que se analizan, con mayor o menor profundidad y alcance (temporal, territorial, sectorial, etc.), los impactos ad-versos del cambio climtico sobre cualquier superficie terrestre, centrndose sobre todo en el litoral y, especialmente, sobre las zonas costeras espaolas; a estos estudios nos remitimos18.

18 Sobre esta cuestin, vanse, entre otros, los siguientes Informes: - Impactos en la costa espaola por efecto del cambio climtico, Ministerio Medio Ambiente (2004). http://www.mma.es/portal/secciones/cambio_climatico/areas_tematicas/impactos_cc/imp_cost_esp_efec_cc.htm- Evaluacin preliminar de los Impactos en Espaa por Efecto del Cambio Climtico, Ministerio Medio Ambiente (2005).http://www.mma.es/portal/secciones/cambio_climatico/areas_tematicas/impactos_cc/eval_pre_imp_esp_cc.htm- Cuarta Comunicacin Nacional de Espaa de la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (2005). http://www.mma.es/secciones/cambio_climatico/pdf/4_comunicacion_nacional.pdf- Cuarto Informe de Evaluacin del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC): Cambio clim-tico 2007. http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_sp.pdf
http://www.mma.es/portal/secciones/cambio_climatico/areas_tematicas/impactos_cc/imp_cost_esp_efec_cc.htmhttp://www.mma.es/portal/secciones/cambio_climatico/areas_tematicas/impactos_cc/eval_pre_imp_esp_cc.htmhttp://www.mma.es/secciones/cambio_climatico/pdf/4_comunicacion_nacional.pdfhttp://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_sp.pdf

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No obstante el rigor cientfico de estos estudios (o precisamente debido a este rigor), las previsiones realizadas parten de una premisa comn: la incertidumbre respecto de los efec-tos futuros del calentamiento global sobre los sistemas naturales y, en particular, sobre los municipios situados en el litoral y las zonas costeras19.

En todo caso, es importante resear que cada vez con ms frecuencia se publican informes de organismos de reconocida competencia en la materia donde se concretan los posibles efectos adversos del cambio climtico, reduciendo o minimizando ese factor de incertidumbre.

As, por ejemplo, tal y como se seala en el Informe del Banco Mundial publicado el 17 de noviembre de 201220, con los actuales compromisos de reduccin de emisiones, a final de siglo la temperatura aumentar unos cuatro grados centgrados, lo que traer sequas e inundaciones ms frecuentes, aumento de la malnutricin, problemas de suministro de agua21. Ms en concreto, segn este Informe, encargado a cientficos del Instituto de Post-dam sobre Investigacin del Clima, se estima cmo sera el mundo con cuatro grados ms de temperatura: Uno con olas de calor sin precedentes, severas sequas y grandes inunda-ciones en muchas regiones, con graves impactos en ecosistemas y sus servicios asociados. Aunque se aade que, con accin, un mundo con cuatro grados ms puede ser evitado para mantener el calentamiento por debajo de los dos grados.

A lo largo de este libro nos referiremos a diversos documentos: normativos (convenios in-ternacionales, leyes, reglamentos, etc.); estratgicos (planes, programas, recomendaciones, etc.); y a estudios de carcter cientfico.

Pues bien, del anlisis de estos documentos y estudios podemos afirmar que, a la vista de todos los datos aportados, no queda ms que concluir que la adopcin de medidas de todo tipo (entre ellas, tambin y como es lgico, medidas de tipo normativo) contra los efectos del cambio climtico es una imperiosa necesidad.

Ahora bien, la adopcin, implementacin y seguimiento de estas medidas corresponder a la Administracin en cada caso competente, cumpliendo un papel fundamental los munici-pios, ya que estos representan a la Administracin ms cercana a los ciudadanos.

19 De hecho, la incertidumbre es una cuestin fundamental que afecta a cualquier aspecto relacionado con el cambio clim-tico. El propio Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climtico (IPCC, en sus siglas en ingls) ha elaborado, incluso, estudios especficos sobre el tratamiento de la incertidumbre. As, a modo de ejemplo, cabe citar el documento: Orientacin del IPCC sobre las buenas prcticas y la gestin de la incertidumbre en los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero. Puede accederse a este estudio en: http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/gp/spanish/gpgaum_es.html. El IPCC define la Incertidumbre como: Expresin del grado de desconocimiento de determinado valor (por ejemplo, el estado futuro del sistema climtico). Puede deberse a una falta de informacin o a un desacuerdo con respecto a lo que es conocido o incluso cognoscible. Puede reflejar diversos tipos de situaciones, desde la existencia de errores cuantificables en los datos hasta una definicin ambigua de un concepto o trmino, o una proyeccin incierta de la conducta humana. Por ello, la incertidumbre puede representarse mediante valores cuantitativos (por ejemplo, un intervalo de valores calculados por diversos modelos), o mediante asertos cualitativos (que reflejen, por ejemplo, una apreciacin de un equipo de expertos). En: o.c., Cuarto Informe de Evaluacin () 2007. Glosario. 20 En el prlogo, el presidente del Banco Mundial, Jim Yong Kim, afirma que el hecho de que haya incertidumbres en los esce-narios de prediccin del clima no es motivo para no actuar: Cada regin del mundo se ver afectada. Las ms pobres y ms vulnerables sern las ms golpeadas. Un mundo con cuatro grados ms puede y debe ser evitado.21 En esta misma lnea se expres pocos das antes, en concreto el 12 de noviembre de 2012, la prestigiosa Agencia Interna-cional de la Energa (AIE), con sede en Pars, cuando dio a conocer la edicin de este ao de su World Energy Outlook (Pers-pectiva sobre la energa mundial).
http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/gp/spanish/gpgaum_es.html

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No en vano, las administraciones locales actualmente ofrecen a los ciudadanos ms del 35% de los servicios que reciben por parte de las distintas administraciones pblicas, y cada da ms son los propios ciudadanos los que demandan de sus municipios una mayor implicacin en los problemas que a diferentes escalas se puedan presentar y que inciden directamente en su calidad de vida.

Dicho de otra forma, en la lucha contra el cambio climtico las ciudades tienen que jugar un papel esencial en la puesta en marcha de una serie de medidas, o la consolidacin de las ya iniciadas, que fijen el camino adecuado para reducir las emisiones de los gases de efecto invernadero.

En el caso de los municipios pertenecientes a la Comunidad Autnoma de Andaluca, esos factores de riesgo de afectacin, especialmente en el litoral, se acentan por su privile-giada situacin geogrfica. As, los datos hablan por s solos: cinco de sus ocho provincias (incluida la parte de Sevilla baada por el efecto de las mareas en el ro Guadalquivir) tienen dominio pblico martimo-terrestre y su costa alcanza ms de 800 kilmetros.

Desde el prisma de la proteccin del Medio Ambiente22, la biodiversidad del medio terrestre y marino de Andaluca es de extraordinaria riqueza23, incluyendo diferentes tipos de espa-cios naturales protegidos que ocupan el litoral24; siendo el costero, un sistema dinmico, especialmente sensible al cambio climtico25. Al mismo tiempo, como fuente de riqueza y motor econmico el litoral est sujeto a fuertes presiones urbansticas. De ah las dificulta-des de regular jurdicamente este bien comn y la necesidad de abordar esta realidad desde polticas transversales.

Esta es la razn por la cual los expertos que se han ocupado in extenso de estos temas26 han puesto de relieve la enorme riqueza y fragilidad del medio litoral, al constituir un espacio ca-racterizado por una muy alta fragilidad y un elevado dinamismo natural, de ah la necesidad de regular jurdicamente con firmeza las medidas de proteccin que salvaguarden la costa.

22 Vid., CANO MURCIA, A, Diccionario Legal de Medio Ambiente. Editorial Thomson-Aranzadi, Navarra, 2004.23 Sobre la Red de Espacios Protegidos de Andaluca, vid., DEL CASITLLO MORA, D., y SNCHEZ CARMONA, M. (Coord.), La Tu-tela Jurdica de la Red de Espacios Protegidos de Andaluca, Instituto Andaluz de Administracin Pblica (IAAP), Sevilla, 2011.24 Entre otras figuras de proteccin, son cinco los Parques Naturales situados en la costa andaluza: Cabo de Gata, Estrecho, Baha de Cdiz, la Brea y Marismas del Barbate y Doana; alguna de cuyas zonas fueron declarados como Zonas Especiales de Conservacin (ZEC) de la Red Ecolgica Europea Natura 2000 en la Comunidad Autnoma de Andaluca, en virtud del De-creto 493/2012, de 25 de septiembre, y otros son zonas especialmente protegidas internacionalmente (ZEPIM) en el marco del Convenio de Barcelona; a lo que debemos aadir el Parque Nacional de Doana, cuya importancia a los efectos que nos ocupa requerira un trabajo independiente. Sobre estos temas, vid., DEL CASITLLO MORA, D., y SNCHEZ CARMONA, M. (Coord.), La Tutela Jurdica de la Red de Espacios Protegidos de Andaluca (), ob., cit.25 Especialmente sugerente nos resulta el Informe Doana y el cambio climtico: propuestas para la mitigacin de los efec-tos, Enero 2006, WWF/Adena, MIRIAM FERNNDEZ & FRANCISCO BORJA BARRERA. Universidad de Huelva. 26 Vase el Manifiesto por la preservacin y gestin de los espacios costeros promovido por JOAN ROMERO, ORIOL NEL.LO Y ONOFRE RULLN, y suscrito por otras personas del mbito acadmico, investigador y profesional.

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Segn estos expertos, la ampliacin del dominio pblico martimo terrestre27, con la in-corporacin de dunas de origen litoral y acantilados en contacto con la ribera del mar, aunque no exenta de elevada litigiosidad, ha constituido una apuesta decidida en favor del equilibrio ecolgico y sedimentario de la costa, especialmente de las playas y, de facto, una cautela importante ante posibles riesgos naturales (erosin, inundacin, desplomes, etc.) y una efectiva proteccin de amplios sectores costeros que disfrutamos todos los ciudadanos.

En diversos trabajos disponibles en la REDIAM (Red de Informacin Ambiental de la Junta de Andaluca)28 se abordan estudios interdisciplinares sobre las reas litorales29. A ellos nos remitimos en estos momentos.

A la vista de la importancia de ese trozo de terreno que llamamos costa y sobre el que se despliegan el ejercicio de sus competencias de tres Administraciones Territoriales: Estado, Comunidades Autnomas y Entidades Locales, no debe extraar la complejidad jurdica para buscar una frmula que permita el eficaz ejercicio de dichas competencias y la salva-guarda de un patrimonio de todos30.

La confusin del reparto competencial en la materia deriva de la concurrencia de diversos ttulos competenciales sobre el dominio pblico de titularidad estatal (artculo 132.2 de la Constitucin Espaola de 197831), como son entre otros- los de proteccin del medio ambiente, ordenacin territorio y urbanismo, pesca, ordenacin de la actividad econmica, turismo o puertos.

Ahora bien, con independencia de las cuestiones relativas a la distribucin de competencias sobre estas materias, de lo que no cabe duda es del papel fundamental que deben jugar las Entidades Locales, con la implementacin, entre otras, de polticas de mitigacin y adapta-cin, tal y como veremos en los siguientes apartados.

En este contexto, la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP), cons-ciente de la magnitud del problema y del importante papel de los municipios en su re-solucin, suscribi en noviembre de 2004 con el Ministerio de Medio Ambiente, un Acuerdo Marco de Colaboracin para actuaciones conjuntas de sostenibilidad32 urba-na. Entre los objetivos de este Acuerdo estaba el desarrollo de la Red Espaola de ciu-

27 Sobre este tema, vid., in extenso, el estudio de GARCA PREZ, M. La indeterminacin del dominio pblico martimo-terrestre en la Ley de Costas de 1988. A propsito del deslinde de acantilados, Revista de Administracin Pblica (RAP) nm. 169, 2006, pp. 189 y ss. 28 http://www.cma.junta-andalucia.es/medioambiente/site/web/rediam.29 Vid., entre otros, el Informe: La Gobernanza del Litoral Andaluz; Propuesta de Estrategia Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras; Estrategia para la Sostenibilidad de la Costa. Tramo: Demarcacin Hidrogrfica de Andaluca. Diagnstico Preliminar y Avance de propuestas de actuacin.30 Sobre las competencias ambientales de las entidades locales en Andaluca, vid, in extenso, VERA JURADO, D.J. (Coord.), Competencias ambientales de las entidades locales de Andaluca, Editado por el Centro de Estudios Municipales y de Coope-racin Internacional (CEMCI), 2009.31 Dispone el artculo 132.2 de la Constitucin Espaola que Son bienes de dominio pblico estatal los que determina la Ley y, en todo caso, la zona martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma continental. 32 En relacin con el concepto de sostenibilidad en Andaluca, vid., MORENO SERRANO, L., y CALVO SALAZAR, M. (Coord.), Introduccin a la Sostenibilidad en Andaluca, Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andaluca, 2007.

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dades por el Clima, para dar soporte tcnico a los municipios en la adopcin de me-didas de lucha contra el cambio climtico, e impulsar las actuaciones que favorezcan el establecimiento de polticas preventivas en los distintos ayuntamientos espaoles.

En estos momentos la Red Espaola de ciudades por el Clima est constituida por varios centenares de municipios espaoles33, que en conjunto representan a una poblacin supe-rior a varias decenas de millones de habitantes.

3. La mitigacin del cambio climtico.

Aunque hoy por hoy no existe duda entre la doctrina en cuanto a que las principales estra-tegias de lucha frente al cambio climtico son la mitigacin y la adaptacin34, no podemos olvidar que estos conceptos son aceptados por la comunidad cientfica hace relativamente poco tiempo.

As, el primer antecedente digno de mencin lo encontramos en el ao 1995, cuando el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climtico (IPCC, sus siglas en ingls)35 marc el camino a seguir en la lucha contra el cambio climtico.

Ms en concreto, el IPCC en su Segundo Informe de Evaluacin: Cambio Climtico 1995 expresaba bajo el ttulo de El camino que habra que seguir, lo siguiente:

Las publicaciones cientficas, tcnicas, econmicas y de ciencias sociales nos sugie-ren la manera de avanzar hacia el objetivo ltimo de la Convencin. Entre las posi-bles medidas figuran la mitigacin del cambio climtico merced a reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y a una mayor captacin mediante sumi-deros, la adaptacin al cambio climtico observado y/o previsto, y la investigacin, el desarrollo y la demostracin con el fin de conocer mejor los riesgos del cambio climtico y las posibles respuestas.

(...) La dificultad no estriba en hallar la mejor poltica hoy para los 100 aos prxi-mos, sino en elegir una estrategia prudente y ajustarla peridicamente, habida cuen-ta de la nueva informacin.

33 La adhesin de un municipio a la Red supone adoptar un conjunto de medidas incorporadas en un Plan de Actuacin.34 Actualmente, existe un fuerte consenso cientfico sobre los cambios que est sufriendo el clima global, como resultado del aumento de concentraciones de gases invernadero tales como el dixido de carbono, metano, xidos nitrosos y clorofluoro-carbonos. Estos gases estn atrapando una porcin creciente de radiacin infrarroja terrestre y se espera que provoquen un importante aumento de la temperatura planetaria, con las alarmantes consecuencias que de ello se derivan. Una buena parte de las emisiones de gases de efecto invernadero es consecuencia directa del creciente consumo energtico. 35 El IPCC se corresponde con las siglas en ingls del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climtico. Es, por tanto, una agencia especializada de Naciones Unidas, creada en 1988, cuyo principal objetivo es realizar evaluaciones peridicas del estado de conocimiento sobre el cambio climtico. Desde la entrada en vigor de la Convencin Marco sobre Cambio Climtico (CMNUCC), el IPCC es la institucin cientfica y tcnica que colabora y apoya a los rganos Subsidiarios de la Convencin, suministrando informacin polticamente relevante sobre cambio climtico.

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Desde entonces, y hasta la actualidad, las diferentes organizaciones36, los estados y las re-giones han diseado sus estrategias de lucha contra el cambio climtico siguiendo la senda establecida por el IPCC, fundamentalmente a travs de la mitigacin y la adaptacin al cambio climtico.

Veamos cada uno de esos mecanismos con cierto detenimiento.

3.1. Concepto y caractersticas de la mitigacin del cambio climtico.

En el Glosario de trminos utilizados en el Tercer Informe de Evaluacin del IPCC (2001) se defina el concepto de Mitigacin como la intervencin antropognica para reducir las fuentes o mejorar los sumideros de gases de efecto invernadero.

El mismo concepto se define de forma ms restrictiva en el Cuarto Informe de Evaluacin IPCC (2007), al referirse a los cambios y reemplazos tecnolgicos que reducen el insumo de recursos y las emisiones por unidad de produccin.

En cuanto a las polticas de mitigacin, son aqullas destinadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y a potenciar los sumideros37.

Las acciones de mitigacin atacan directamente a la causa del cambio climtico, esto es, a los gases de efecto invernadero (en adelante, GEI), bien mediante la reduccin de sus emisiones, bien mediante el secuestro de los ya existentes en la atmsfera.

Cabra destacar, a efectos de este libro, dos caractersticas de las polticas y las acciones de mitigacin, que son las siguientes:

a) Carcter preventivo frente al cambio climtico.

A travs de la mitigacin se pretende estabilizar la concentracin de GEI en la atms-fera con la finalidad de minimizar el efecto invernadero y el cambio climtico. Las polticas de mitigacin actan: de un lado, sobre las fuentes de emisiones de GEI, fundamentalmente la produccin y el consumo de electricidad, la industria y otros sectores difusos de emisin (sector transporte, residencial, agrcola, etc.)38; y de otro, sobre los sumideros naturales de CO2 y otros sectores o actividades que pueden contribuir a la mitigacin (ordenacin del territorio y urbanismo, movilidad, etc.).

36 A los efectos de la lucha contra el cambio climtico, la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico define el concepto de organizacin regional de integracin econmica como una organizacin constituida por los Estados soberanos de una regin determinada que tiene competencia respecto de los asuntos que se rigen por la presente Convencin o sus protocolos y que ha sido debidamente autorizada, de conformidad con sus procedimientos internos, para firmar, ratificar,aceptar y aprobar los instrumentos correspondientes, o adherirse a ellos. En nuestro caso, debe considerarse a la Unin Europea como una organizacin regional de integracin econmica. 37 Definicin contenida en el Cuarto Informe de Evaluacin IPCC (2007). Segn el mismo Informe, sumidero es todo proce-so, actividad o mecanismo que detrae de la atmsfera un gas de efecto invernadero, un aerosol, o alguno de sus precursores.38 Se trata de sectores de actividad que, si bien producen emisiones de GEI, no estn obligados a participar en el mercado de derechos de emisin regulado en la Directiva 2003/87/CE.

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Por el contrario, las polticas de adaptacin al cambio climtico pretenden reducir la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos ante los efectos reales o esperados del cambio climtico. Gozan de un carcter reactivo, correctivo o incluso preventivo, aunque no respecto del cambio climtico en s, sino frente a sus efectos adversos en los distintos sistemas naturales y humanos (as, por ejemplo, la adaptacin del litoral al cambio climtico).

b) Trascendencia global de las acciones locales de mitigacin.

Si bien las estrategias de mitigacin se planifican y ejecutan desde instancias polticas territoriales (supranacionales, nacionales, regionales, o incluso locales)39, sus resul-tados (positivos o no) trascienden su mbito territorial de aplicacin, afectando, de forma global, al sistema climtico terrestre40.

Las acciones de mitigacin no tienen como objetivo inmediato la proteccin directa de un sistema natural o humano especialmente considerado (como por ejemplo, el litoral mediterrneo espaol), sino la proteccin integral del sistema atmosfrico y del clima frente al calentamiento global.

Desde las diferentes instancias polticas se han venido implementando importantes acciones de mitigacin. El punto de partida es, salvo excepciones41, el Protocolo de Kyoto de la Con-vencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (1997), que estableca, por primera vez, objetivos de reduccin de emisiones netas de gases de efecto invernadero para los principales pases desarrollados y en transicin. Las emisiones de GEI de los pases industrializados deben reducirse al menos un 5% por debajo de los niveles de 1990 para el perodo 2008-2012.

3.2. Principales polticas y acciones de mitigacin en la UE, Espaa y Andaluca.

Dado el carcter cientfico-jurdico de este libro, interesa destacar, al menos brevemente, algunas de las polticas y los hitos normativos desarrollados en nuestro mbito territorial.

En 2002, la Comunidad Europea y sus Estados miembros aprobaron cumplir, de forma conjunta, los objetivos del Protocolo de Kyoto. A estos efectos se establecieron compromi-

39 Sin nimo de profundizar en el debate sobre la equidad social, las diferencias en la distribucin de los recursos (tecnolgi-cos, naturales y financieros) y las diferencias en los costes deben ser cuestiones clave en el anlisis de las distintas opciones de mitigacin y en la determinacin de la contribucin de los diferentes pases y regiones a la mitigacin de GEI. A estos efectos, el IPCC define la capacidad mitigativa de un pas como su capacidad para reducir las emisiones de gases de efecto inver-nadero antropgenos o para potenciar los sumideros naturales, entendindose por capacidad los conocimientos prcticos, competencias, aptitudes y eficiencias adquiridos por un pas, que dependen de la tecnologa, de las instituciones, de la riqueza, de la equidad, de la infraestructura y de la informacin. De especial inters al respecto resulta la Comunicacin de la Comisin Europea titulada Creacin de una alianza mundial para hacer frente al cambio climtico entre la Unin Europea y los pases en desarrollo pobres ms vulnerables al cambio climtico COM (2007) 540, a travs de la cual se proporcionar apoyo tc-nico y financiero; asimismo, se propone un acuerdo internacional sobre el cambio climtico para el perodo posterior a 2012.40 El sistema climtico es un sistema complejo que consta de cinco componentes principales (atmsfera, hidrosfera, criosfera, superficie terrestre y biosfera) y de las interacciones entre ellos. El sistema climtico evoluciona en el tiempo bajo la influencia de su propia dinmica interna y por efecto de forzamientos externos, como las erupciones volcnicas o las variaciones solares, y de forzamientos antropgenos, como el cambio de composicin de la atmsfera o el cambio de uso de la tierra Cuarto Informe de Evaluacin, IPCC, 2007.41 A fecha 13 de mayo de 2008, Estados Unidos era el nico pas desarrollado que no haba ratificado el Protocolo de Kyoto.

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sos cuantificados de reduccin de emisiones para los diferentes Estados miembros, y un objetivo global de la UE de reducir sus emisiones en un 8%, en el periodo 2008-2012, con respecto al nivel de 199042.

A travs de la Directiva 2003/87/CE se estableci el rgimen para el comercio de derechos de emisin de gases de efecto invernadero en la Comunidad43.

En 2005, la UE puso las bases de su futura estrategia de lucha contra el cambio climtico, contenidas en la Comunicacin Ganar la batalla contra el cambio climtico mundial44. Y, como complemento de la anterior, la Comisin adopt, en 2007, la Comunicacin titulada Limitar el calentamiento mundial a 2 C. Medidas necesarias hasta 2020 y despus45.

En marzo de 2007, el Consejo Europeo apoy los objetivos propuestos por la Comisin ms all de 2012, fijando, como objetivo unilateral de la UE, la reduccin de las emisiones de GEI en un 20% hasta el ao 2020. Asimismo, reclam el compromiso de los pases desarrollados de reducir colectivamente sus emisiones en un 30% hasta el ao 2020, y entre un 60% y un 80% hasta 2050.

Las anteriores iniciativas comunitarias centran sus esfuerzos en la mitigacin del cambio cli-mtico de forma general; no obstante, otras muchas acciones y normas estn dirigidas a la mitigacin desde los principales sectores de emisin de GEI (electricidad, energas renovables y cogeneracin, transporte, combustibles, industria, etc.46.

Espaa, en su lucha contra el cambio climtico, ha seguido la senda marcada tanto por Na-ciones Unidas como, fundamentalmente, por la Unin Europea. As, con el objetivo (entre otros) de la mitigacin del cambio climtico se aprob, a finales de 2003, la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energtica en Espaa 2004-2012 (E4), que propone una serie de me-didas para lograr mejoras sustanciales en los ndices de eficiencia energtica en los sectores consumidores finales, y propone, entre otras, medidas de mejora tecnolgica en equipos y procesos industriales; en el sector transporte, medidas de cambio modal hacia modos ms eficientes, medidas de promocin de las tcnicas de uso eficiente de los equipos consu-midores de energa, y medidas normativas para la introduccin de estndares mnimos de eficiencia energtica en las nuevas edificaciones47 o instalaciones trmicas de los edificios48.

42 Decisin 2002/358/CE del Consejo, de 25 de abril de 2002. Diario Oficial C 130 de 15.5.2002.43 Directiva 2003/87/CE del Parlamento y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, DO L 275 de 25.10.2003.44 Comunicacin de la Comisin, de 9 de febrero de 2005, Ganar la batalla contra el cambio climtico mundial [COM (2005) 35 - Diario Oficial C 125 de 21.5.2005]. 45 De 10 de enero de 2007, COM (2007) 2 final. No publicada en el Diario Oficial.46 Sobre la lucha contra el cambio climtico en la UE, vid., in extenso: ec.europa.eu/environment/climat/home_en.htm47 Sobre este tema, vid., in extenso, BARRERO RODRGUEZ, C., Las autorizaciones para la construccin y puesta en funciona-miento en Andaluca de instalaciones energticas con fuentes renovables, Revista Andaluza de Administracin Pblica nm. 78, septiembre-diciembre de 2010.48 Medidas desarrolladas formalmente a travs de los correspondientes instrumentos normativos, entre los que destacan, en el sector de la edificacin, el Cdigo Tcnico de la Edificacin (RD 314/2006, de 17 de marzo), el Reglamento de certificacin de eficiencia energtica de edificios RD 47/2007, de 19 de enero) y el Reglamento de Instalaciones Trmicas en los Edificios (RD 1027/2007, de 20 de julio). A este respecto, hay que tener muy presente la reciente modificacin operada mediante la aprobacin del Real Decreto 238/2013, de 5 de abril, por el que se modifican determinados artculos e instrucciones tcnicas del Reglamento de Instalaciones Trmicas en los Edificios, aprobado por Real Decreto 1027/2007.
http://ec.europa.eu/environment/climat/home_en.htm

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En 2004 se aprob la Estrategia Espaola para el cumplimiento del Protocolo de Kioto49 con el objetivo de contribuir a combatir las causas del cambio climtico impulsando polticas sectoriales para reducir o limitar las emisiones de gases de efecto invernadero y aumentar su captacin por los sumideros.

Un gran hito normativo lo constituye la Ley 1/2005, de 9 de marzo, que regula el rgimen del comercio de derechos de emisin de GEI en Espaa50, que se completa con los Planes nacionales de asignacin de derechos de emisin51.

Partiendo de la E4 se desarroll su Plan de Accin para el periodo 2005-200752, destinado a concretar las actuaciones que deban acometerse a corto y medio plazo en cada sector, detallando objetivos, plazos, recursos y responsabilidades. Los insuficientes resultados de las acciones anteriores han dado lugar a una nueva Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa Limpia: horizonte 2007-2012-2020 (EECCEL)53. Y, reconocindose que es urgente la puesta en marcha de medidas que a la mayor brevedad posible permitan alcanzar las reducciones de emisiones requeridas para el periodo 2008-2012, se ha adoptado un Plan de Medidas Urgentes de la Estrategia de Cambio Climtico y Energa Limpia, con el objetivo de que en el quinquenio 2008-2012 las emisiones totales de GEI muestren un crecimiento no superior a un 37% respecto del ao base.

Al igual que en la UE, el Estado espaol ha dictado otras muchas normas y planes que, con carcter sectorial, contribuyen a la lucha contra el cambio climtico a travs de la mitiga-cin, fundamentalmente en el mbito de la energa, el transporte y otros sectores difusos54.

Atendiendo al modelo territorial de Espaa y a la distribucin competencial establecida en la Constitucin Espaola de 1978, las Comunidades Autnomas han asumido estatu-tariamente las competencias normativas y de gestin sobre una pluralidad de materias

49 Aprobada por el Pleno del Consejo Nacional del Clima el 5 de febrero de 2004.50 Sobre esta cuestin, vase, por todos, SANZ RUBIALES, I. (Dir.), El mercado de derechos a contaminar. Rgimen jurdico-pblico del mercado comunitario de derechos de emisin en Espaa. Editorial LEX NOVA, 1 ed., abril 2007. 51 Mediante RD 1370/2006, de 24 de noviembre, se aprob el Plan Nacional de asignacin de derechos de emisin de gases de efecto invernadero para el perodo 2008-2012.52 PAE4 2005-2007, aprobado por el Consejo de Ministros el 8 de julio de 2005.53 Aprobada por el Consejo de Ministros de 2 de noviembre de 2007.54 Sirva citar a ttulo ilustrativo, y entre otras muchas, La Ley 12/2007, de 2 de julio, relativa al Sector de Hidrocarburos, el RD 661/2007, de 25 de mayo, sobre generacin de electricidad a partir de fuentes renovables de energa, el RD 616/2007, de 11 de mayo, sobre fomento de la cogeneracin, o el Plan de Fomento de las Energas Renovables. Sobre las energas renovables y la cogeneracin, vase: DOMINGO LPEZ, E., Rgimen jurdico de las energas renovables y la cogeneracin elctrica, INAP, 2000, y del mismo autor El protocolo de Kioto y su desarrollo en Espaa. El fomento de las energas renovables y de la co-generacin elctrica como instrumento de lucha frente al efecto invernadero, en Documentacin Administrativa, n 256, enero-abril 2000, pgs. 171-200.

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estrechamente vinculadas con las emisiones de GEI, lo que las convierte en agentes esencia-les tanto en la definicin de polticas de mitigacin, como en su implementacin55.En el Informe para el Presidente del Gobierno titulado El cambio climtico en Espaa: es-tado de situacin, se afirma56:

El esfuerzo de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero que debe llevarse a cabo en Espaa exige una accin coordinada de las distintas Administra-ciones Pblicas. La complejidad territorial del modelo espaol supone a la vez un reto y una oportunidad. La existencia de distintos niveles de poder pblico con com-petencias sobre materias vinculadas en mayor o menor medida al cambio climtico permite desplegar una poltica rica y variada frente a este problema, en la que dis-tintas administraciones colaboren en la bsqueda y puesta en marcha de soluciones.

Por otro lado, no es menos cierto que nuestro modelo de distribucin de competen-cias exige un esfuerzo de coordinacin muy significativo para lograr que las medidas adoptadas sean coherentes. Sin duda, la actuacin conjunta y coordinada de los distintos poderes pblicos facilitar el que la respuesta espaola frente al reto del cambio climtico sea eficaz.

Con esta finalidad, ya en el ao 2002 se adopt en Andaluca la Estrategia Andaluza ante el Cambio Climtico57, a la que nos dedicaremos de forma ms extensa y detallada ms adelante. En el marco de la Estrategia Andaluza se aprob el Plan Andaluz de Accin por el Clima 2007-2012 que, bajo el ttulo Medidas frente a las emisiones de GEI, incluye un programa de mitigacin58.

55 Entre las competencias autonmicas con incidencia en la mitigacin del cambio climtico destacan, a tenor de los artculos 148 y 149.1 de la CE, las siguientes: -ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda; -obras pblicas de inters autonmico; -ferrocarriles y carreteras que discurran ntegramente por su territorio; -agricultura y ganadera de acuerdo con la ordenacin general de la economa; - 6) normativa de desarrollo y ejecucin de la legislacin bsica del Estado sobre montes, aprove-chamientos forestales y vas pecuarias; - normativa de desarrollo y ejecucin de la legislacin bsica del Estado sobre medio ambiente, as como normas adicionales que incrementen los niveles o estndares de proteccin fijados por la normativa estatal bsica; -servicio meteorolgico de la Comunidad Autnoma; -legislacin, ordenacin y concesin de los recursos y aprovecha-mientos hidrulicos cuando las aguas discurran por cuencas hidrogrficas de mbito intracomunitario y las obras hidrulicas que no sean de inters general; -el fomento del desarrollo econmico dentro de los objetivos marcados por la poltica econ-mica nacional; -transporte que discurra ntegramente dentro del territorio de la CA; -normativa de desarrollo y ejecucin de las bases estatales sobre el rgimen minero y energtico; -industria, de acuerdo con las bases y objetivos marcados por la poltica econmica nacional; -fomento de la investigacin cientfica y tcnica. 56 Informe para el Presidente del Gobierno elaborado por expertos en cambio climtico. Documento-resumen, noviembre de 2007. http://www.mma.es/secciones/cambio_climatico/pdf/ad_hoc_resumen.pdf. Los autores que han trabajado en la elaboracin del informe son: Juan Carlos Abanades Garca (Autor contribuyente del IPCC-Investigador del CSIC), Jos Mara Cuadrat Prats (Profesor del Departamento de Geografa de la Universidad de Zaragoza), Manuel de Castro Muoz de Lucas (Catedrtico de Fsica de la Tierra de la Universidad de Castilla-La Mancha), Felipe Fernndez Garca (Catedrtico de Geografa Fsica de la Universidad Autnoma de Madrid), Carmen Gallastegui Zulaica (Catedrtica de Economa de la Universidad del Pas Vasco), Luis Garrote de Marcos (Catedrtico de Ingeniera Hidrulica de la Universidad Politcnica de Madrid), Luis M. Jimnez Herrero (Director Ejecutivo del Observatorio de la Sotenibilidad), Ramn Juli Brugus (Profesor de Investigacin del CSIC Instituto Jaume Almera), Iigo J. Losada Rodrguez (Catedrtico de Ingeniera Hidrulica de la Universidad de Cantabria), Andrs Monzn de Cceres (Catedrtico de Transportes de la Universidad Politcnica de Ma-drid), Jos Manuel Moreno Rodrguez (Catedrtico de Ecologa de la Universidad de Castilla-La Mancha), Jos Ignacio Prez Arriaga (Profesor y Director de la Ctedra BP de Desarrollo Sostenible de la Universidad Pontificia de Comillas), Valeriano Ruiz Hernndez (Catedrtico de Termodinmica de la Universidad de Sevilla), M Jos Sanz Snchez (Autor contribuyente del IPCC-Centro de Estudios Ambientales del Mediterrneo) y Ramn Vallejo Calzada (Profesor Titular del Departamento de Biologa Vegetal de la Universidad de Barcelona).57 Mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno de 3 de septiembre de 2002. 58 Aprobado mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno de 5 de junio de 2007.
http://www.mma.es/secciones/cambio_climatico/pdf/ad_hoc_resumen.pdf

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El programa contempla medidas especficas de reduccin de emisiones de GEI y otras ge-nerales de mitigacin; las medidas actan sobre las fuentes difusas de emisin, sobre la produccin y consumo de energa, y sobre los sumideros de CO2. En concreto, los sectores contemplados son los siguientes: ordenacin del territorio y vivienda; movilidad y transpor-te; residuos; turismo, comercio y servicios pblicos; agricultura, ganadera y pesca; procesos industriales; ahorro y eficiencia energtica; energas renovables59; sumideros. Asimismo se contemplan medidas transversales de investigacin, comunicacin, sensibilizacin y forma-cin, y gobernanza.

Con la aplicacin de estas medidas se persegua una reduccin de emisiones de GEI para Andaluca de 4 millones de toneladas de CO2, lo que supondra, en trminos de emisiones de GEI per cpita, pasar de 8 toneladas en 2004, a 6,5 toneladas de CO2 equivalente por habitante en 2012. A la fecha de cierre de estas lneas, en noviembre de 2012, an no se haban presentado los datos oficiales, por lo que no podemos saber si se han cumplido los objetivos inicialmente previstos o no.

En todo caso, y en lo que afecta al presente libro, queremos poner el acento en el hecho de que no debe olvidarse la labor que se realiza desde las Administraciones Locales, cada vez ms implicadas en la lucha global contra el cambio climtico60.

3.3. Necesidad de realizar mayores esfuerzos en la mitigacin del cambio climtico.

El calentamiento del sistema climtico es inequvoco, como evidencian ya los au-mentos observados del promedio mundial de la temperatura del aire y del ocano, el deshielo generalizado de nieves y hielos, y el aumento del promedio mundial del nivel del mar.

Con esta rotunda (y preocupante) afirmacin se inicia el Cuarto Informe de Evaluacin: Cambio Climtico 2007 del IPCC. En el mismo Informe se confirma expresamente la in-suficiencia de la actual estrategia de mitigacin para paliar el cambio climtico futuro; as:

Hay un alto nivel de coincidencia y abundante evidencia respecto a que con las polticas actuales de mitigacin de los efectos del cambio climtico y con las prcticas de desarrollo sostenible que aquellas conllevan, las emisiones mundiales de GEI seguirn aumentando en los prximos decenios.

59 En cuanto al desarrollo de las energas renovables y al ahorro y la eficiencia energtica en Andaluca, destaca la aprobacin de la Ley 2/2007, de 27 de marzo, de Fomento de las Energas Renovables y del Ahorro y la Eficiencia Energtica de Andaluca.60 Buena muestra de ello es la proliferacin de oficinas o secciones especficas dedicadas a la lucha contra el cambio climtico a nivel local constituidas en la mayora de Diputaciones provinciales. Valga como ejemplo la Oficina Tcnica de Mitigacin del Cambio Climtico (OTMiCC), creada en el seno de la Diputacin Provincial de Almera en el ao 2009 para el fomento de un modelo energtico regional ms sostenible asociado a la creacin de actividad local en torno al sector y la lucha contra el cambio climtico.

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Si el IPCC califica el cambio climtico como de inequvoco, en Espaa ha sido considerado como un hecho irrefutable61.

Los insuficientes resultados alcanzados hasta el momento no ponen en entredicho el poten-cial de mitigacin del cambio climtico, sino que, muy al contrario, han puesto de manifies-to la necesidad de redoblar esfuerzos tanto en la reduccin de emisiones de GEI, como en la potenciacin de sumideros. As lo confirma el IPCC (Cuarto Informe de Evaluacin, 2007):

Muchos impactos pueden ser reducidos, retardados o evitados mediante medidas de mitigacin. Los esfuerzos e inversiones en mitigacin de los prximos dos o tres decenios determinarn en gran medida las oportunidades de alcanzar unos niveles de estabilizacin inferiores.

El retardo en la reduccin de emisiones reducir notablemente esas oportunidades, e incrementar el riesgo de agravamiento de las repercusiones del cambio climtico.

Como se ha expuesto con anterioridad, las instancias polticas ya han comenzado a adoptar nuevas y ms ambiciosas polticas de mitigacin, tanto en la UE, que se ha marcado como objetivo unilateral la reduccin de las emisiones de GEI en un 20% hasta el ao 2020, como en Espaa, con la adopcin de su Plan de Medidas Urgentes de la Estrategia de Cambio Climtico y Energa Limpia, y en Andaluca, que ya en el ao 2007 aprob un programa especfico de mitigacin (Medidas frente a las emisiones de GEI-PAAC 2007-2012).

No obstante, ante la certidumbre del cambio climtico, los esfuerzos en mitigacin deben ser complementados con medidas de adaptacin a los efectos adversos que se avecinan, destacando en este mbito las actuaciones previstas en la conocida como Agenda Local 21, de la que nos vamos a ocupar en un apartado posterior de este libro.

4. La adaptacin al cambio climtico.

4.1. La adaptacin al cambio climtico: concepto y caractersticas.

La adopcin de estrategias de adaptacin al cambio climtico parte de la siguiente premisa: el calentamiento del sistema climtico es inequvoco62. En consecuencia, a travs de la adap-tacin se pretenden minimizar los efectos negativos del cambio climtico sobre los sistemas naturales y humanos.

61 El cambio climtico en Espaa: estado de situacin, ob., cit., supra. En el mismo Informe se afirma: Sabemos que un calentamiento global promedio en la superficie terrestre superior a los 2C provocar muy probablemente efectos irreversibles en los ecosistemas, y por ende en las sociedades humanas, incluyendo la economa y la salud. Las proyecciones indican que es muy probable un calentamiento de por lo menos 0.2C por dcada en el futuro cercano. 62 Cuarto Informe de Evaluacin: Cambio Climtico 2007 IPCC.

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Por tanto, las polticas de adaptacin suponen el reconocimiento de la insuficiencia de las acciones de mitigacin para combatir el calentamiento global y sus impactos63.

Se define la Adaptacin como el ajuste en los sistemas naturales o humanos en res-puesta a estmulos climticos previstos o a sus efectos, que mitiga los daos o explota opor-tunidades beneficiosas64.

Se distinguen los siguientes tipos de adaptacin:

- Adaptacin anticipadora: Adaptacin que se produce antes de que se observen im-pactos del cambio climtico. Tambin se denomina adaptacin proactiva.

- Adaptacin reactiva: Adaptacin que se produce despus de haberse observado los impactos del cambio climtico.

- Adaptacin autnoma: adaptacin que no constituye una respuesta consciente a estmulos climticos, sino que es provocada por cambios ecolgicos en los sistemas naturales y cambios en el mercado o el bienestar en los sistemas humanos. Tambin se denomina adaptacin espontnea.

- Adaptacin planificada: resulta de una decisin poltica deliberada, basada en la comprensin de que las condiciones han cambiado o estn por cambiar y que se re-quieren medidas para volver al estado deseado, mantenerlo o lograrlo.

- Adaptacin privada: iniciada y ejecutada por personas o empresas privadas.

- Adaptacin pblica: iniciada y ejecutada por cualquier nivel de gobierno. La adapta-cin pblica suele orientarse a necesidades colectivas.

Dado su carcter jurdico-administrativo, en el presente libro centraremos nuestra atencin en la adaptacin planificada y pblica.

En cuanto a sus caractersticas, la estrategia de adaptacin al cambio climtico presenta importantes diferencias respecto de la mitigacin.

As, como se ha expuesto con anterioridad, mientras que las polticas de mitigacin tienen un carcter preventivo frente al cambio climtico (su objetivo es reducir las emisiones de GEI o detraer estos de la atmsfera), sin embargo, las polticas de adaptacin al cambio climti-

63 En este sentido, en el Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico ya se afirmaba en el ao 2006 que Se estn realizando sustanciales esfuerzos nacionales e internacionales en la lucha contra el cambio climtico a travs de acciones de mitigacin, esto es, reduciendo las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a la atmsfera y promoviendo su secuestro. Pese a ello, el objetivo ltimo de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (CMNUCC), la estabi-lizacin de las concentraciones atmosfricas de GEI, est lejos de alcanzarse y existe un consenso cientfico muy amplio sobre los futuros escenarios de cambi

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