EMPRESAS PÚBLICAS

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Un Compromisode Eficiencia

PROPUESTASPÚBLICAS

Comité DirectivoPresidente Carlos Ominami

Vicepresidente Jorge SchaulsohnDirectora Ejecutiva Clarisa HardyStaff

Marcelo ContrerasOscar Landerretche

Cecilia MonteroJorge RodríguezIván ValenzuelaPaulina Veloso

Fernando BasilioRoberto Trejo

Rafael RuizAlvaro Herrera

Pablo MorrisErica CastroGuido Camú

Genaro Cuadros

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ANTECEDENTESCon este tercer número dedicado a las Em-presas Públicas, la Fundación Chile 21 con-solida una línea de trabajo destinada a abor-dar materias de interés público con fines dereflexión y propuestas.Al igual que en los dos números anteriores,en que se abordaron propuestas relativas alEmpleo y a la Transparencia, en este esfuer-zo de elaboración de propuestas se recogeuna metodología que consiste en convocar aactores relevantes que, desde distintos án-gulos políticos y profesionales, comparten yconfrontan puntos de vista que expresan lapluralidad de ópticas en las materias espe-cíficas, de modo de buscar acuerdos en unconjunto de proposiciones que permiten in-cidir en lineamientos de políticas públicas.Para este caso en particular, durante unaserie de reuniones de trabajo a las que asis-tieron autoridades de gobierno, parlamen-tarios, profesionales y empresarios, se so-metieron a discusión y debate planteamien-tos escritos y orales acerca de las Empresas

Públicas en nuestro país que, posteriormen-te, fueron sistematizados por un equipo deexpertos de la Fundación Chile 21 y cuyaresultante es el presente número dePropuesatas Públicas.De manera resumida, las soluciones propues-tas en este informe buscan ofrecer meca-nismos para resolver el problema de manejode las empresas públicas, sugiriendoadicionalmente, la conveniencia de iniciaruna discusión, en su propio mérito y al mar-gen de la necesidad del mejoramiento de laadministración y de la eficiencia de las em-presas públicas, sobre la posible o noprivatización de algunas de estas empresaspúblicas.La propuesta que a continuación se entre-ga, pretende constituir una fórmulainstitucionalmente, útil para el largo plazo,que debiera contar con la conformidad de lamayoría del país, sin que apresure decisio-nes sobre privatizaciones que, por lo mis-mo, terminen vendiendo mal, sin la necesa-

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ria legitimidad o sin las regulaciones que sonindispensables en algunos casos.La administración de una empresa debe ga-rantizar el cumplimiento de los objetivos delos propietarios. Son sus dueños los que leimponen los objetivos y no los gerentes.¿Quién le fija las metas y evalúa sus cometi-dos a la administración de las empresas pú-blicas?¿Existe alguna autoridad que formalmenterepresente la preocupación de los dueños?¿Qué pasa en la empresa con los cambios degobierno? En el caso de Chile , no hay respuestas sim-ples. La diversidad de formas jurídicas, lahistoria y el peso específico de cada una delas empresas dificulta la búsqueda de unaregla común de comportamiento. Pero másallá de las historias particulares, lo concre-to es que no está explicitado la manera cómoel Estado maneja sus empresas.En el últimotiempo se ha avanzado en la dirección co-rrecta, al crearse el Sistema de Administra-ción de Empresas de Corfo (SAE). Sin embar-go, estamos lejos de tener un sistema deempresas estatales manejadas de la formacomo los conglomerados privados modernosse vinculan con sus dueños.

PROPUESTASEn términos generales, siendo el Estado deChile el dueño titular de las empresas públi-cas y el Gobierno su representante en laadministración de las mismas, las solucio-nes deben apuntar a contestar las siguien-tes preguntas: ¿Cómo identificar y definir aquellas empre-sas que eventualmente pudieran privatizar-se?

¿Cómo lograr que se administren bien aque-llas que permanezcan en poder estatal ?¿Cómo dar cuenta de la marcha de estasempresas?1.- La revisión del listado de empresas pú-blicas, es una cuestión esencialmente polí-tica. Sabemos que hay toda uan gama deapiniones, desde sectores ciudadanos quequisieran que ninguna empresa fuera esta-tal, hasta aquéllos que quisieran que no seprivatizara ninguna. Este asunto debe ma-nejarlo el gobierno y su discusión debe ini-ciarse sin complejos.Una pregunta previa es por qué hay empre-sas bajo el alero estatal y podemos contstarque, en algunos casos, ello tiene que ver másbien con una cierta inercia histórica que conuna necesidad presente.Antaño el Estado para conseguir determina-dos fines debía hacerse cargo directamentede responsabilidades productivas. La realidad actual muestra que, en muchoscasos, el Estado puede lograrlo máseficientemente a través de mecanismos in-directos, sin estar necesariamenteinvolucrado en la gestión empresarial.Esta constatación es consistente con la ten-dencia que se observa hoy en las empresaslas que, siguiendo una lógica estrictamenteeconómica, deciden que les conviene mu-cho más adquirir externamente determina-dos bienes y servicios e integrarlos a su pro-ceso, pero sin involucrarse como propieta-rios y administradores, que en las etapasproductivas en que se tiene mayores venta-jas. Un ejemplo típico es la licitación de sub-sidios para conseguir determinados serviciosde alta rentabilidad social, pero baja renta-bilidad privada.

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En todo caso el peso de la prueba para lamantención de empresas estatales debe ra-dicar en una adecuada y permanente justi-ficación de los mayores aportes que generapara el país su carácter estatal. Ya sea a tra-vés de una evaluación patrimonial1 , de unacomparación con resultados de empresas si-milares o de una evaluación del costo alter-nativo que tiene para el Estado su dedica-ción a labores productivas.2.- La segunda pregunta es la más urgentede resolver, pues más allá de un eventualproceso de privatización, los tiemposinvolucrados pudieran ser largos. Y las exi-gencias de una buena administración no pue-den esperar. Incluso para aquéllos que quie-ren privatizarlo todo es positivo, puesto quelas empresas mejorarán su valor.· Se debe definir un responsable en el go-

bierno que sea políticamente visible yevaluable. Se ha dicho que el Ministeriode Hacienda podría ser ese responsabledado que se trata de patrimonio dondelo financiero es clave. Sin embargo, sien-do ese aspecto fundamental, no puedeser necesariamente el único y es por elloque quizás sea el SAE redefinido o forta-lecido quien deba asumir este rol. Sedebiera remozar al SAE (Sistema de Admi-nistración de Empresas) para cumplir estepapel con respecto a todas las empresasestatales, terminando con las tutelas deministerios específicos con respecto adeterminadas empresas. La orientaciónde éstas, los objetivos a perseguir, de-bieran emanar del SAE. Se exceptuaría dereportar al SAE a Codelco y Banco del Es-tado (que por su importancia ameritanun sistema propio y especial), y Televi-sión Nacional. El caso de las empresasasociadas a la defensa debe ser evalua-do para despejar la posible existencia derazones de confidencialidad o de seguri-

dad nacional que aconsejaran no incor-porarlas al SAE.Así, todas las empresas públicas debie-ran pasar a responder a esta autoridadinvestida con la función de representaral «dueño». Esto tiene que ver con unmanejo homogéneo del patrimonio, conpolíticas de remuneraciones e incenti-vos de los ejecutivos, y con los com-promisos que se le pide a cada una delas empresas desde el punto de vista deldueño.

· El SAE no asume tareas ejecutivas ni deadministración específicas sino que lasdelega en los directorios y ejecutivosde las empresas. No se busca crear unSupra Directorio que defina el qué ha-cer detallado de cada empresa. Para esoestán los Directorios respectivos. Sinembargo, el SAE debe ser rector y estarplenamente informado de la marcha deestas empresas. Por muy especializadasque sean algunas empresas, sus direc-torios o ejecutivos no pueden tener lapretensión ni remota de gozar de auto-nomía. Ese es el sueño de cualquiergerente, pero así no se vela por el va-lor del patrimonio.

· Además, el SAE debería obtener en el másbreve plazo posible una evaluación eco-nómica de las empresas que permita sa-ber si tienden a valorizarse o desvalori-zarse como patrimonio de todos los chi-lenos. Este ejercicio debe hacerse sepa-rando aquellas funciones reguladoras y/o promotoras que algunas empresas pú-blicas realizan simultáneamente con laproducción. Tales funciones de regulacióny/o promoción que son propias del Esta-do, deben ser explicitadas y transparen-tadas y no tienen por qué mezclarse contareas propiamente productivas.

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Entre las funciones del SAE debería con-templarse su función de ventanilla únicade las empresas para relacionarse con elGobierno. El SAE y el Ministerio de Hacien-da deben ser entes esencialmente cola-boradores y es a través del SAE que lasempresas deben relacionarse con la Di-rección de Presupuestos para el análisisde los presupuestos de gastos, inversio-nes y endeudamiento.

· Se propone que el SAE esté dirigido por unConsejo formado por profesionales de lamás alta calificación, con algunos conse-jeros de jornada completa o media jor-nada y por un cuerpo técnico de selec-ción. Puede ser que valga la pena dotaral SAE de un estatuto de organismo esta-tal con cierta participación de conseje-ros de alta reputación del mundo priva-do, designados por el Presidente de laRepública a propuesta de los Ministros delárea económica.

· Quienquiera que actúe como el «dueño»debe ser efectivamente el mayor jerár-quico hacia el interior de las empresas.Esto significa que el nombramiento deDirectorios debe ser su responsabilidad.Cualquier otro tipo de interferencias de-bilita el rol buscado.

· El Consejo del SAE tendría la responsabi-lidad de representar al gobierno en lajunta de accionistas de las empresas es-tatales constituidas como sociedades anó-nimas. Efectuaría las designaciones (yremociones) de directores de las empre-sas estatales, los que reportarían al SAEen sus evaluaciones periódicas de desem-peño con respecto a las metas acorda-das. Los Directorios no debieran incor-porar a miembros con evidentes conflic-to de intereses con las empresas (clien-

tes y sindicatos, entre otros, así como aministros o subsecretarios)A su vez, los gerentes generales de cadaempresa serán designados y removidospor sus respectivos directorios siguiendonormas de selección que fijará la SAE. Nodebiera haber designación directa delmáximo ejecutivo por parte del Presiden-te de la República porque debilitaría lajerarquía de los directorios y del SAE.

· Los objetivos de las empresas deben serexplicitados por el SAE �buscándose losmecanismos para que sean políticamen-te legitimados al interior del gobierno�,y los directores mandatados para conse-guirlos. Esto último es altamente rele-vante. A diferencia de aquellas empre-sas donde los dueños ejercen de directo-res, arriesgando su dinero y patrimonio,en las empresas estatales, al igual quelas de propiedad muy pulverizada, losdirectorios en cierta medida representanlos intereses de terceros. En estos casoses clave establecer procedimientos, me-tas y resultados que signifiquen un ama-rre muy estrecho con el mercado y conel comportamiento de sus competidoras.De tal manera de evitar que los repre-sentantes de los dueños pueden ser su-perados o esquivados por personas coninfluencias. La legitimación política delos objetivos y el irrestricto respeto delas jerarquías dentro del SAE son indispen-sables ingredientes para minimizar esasfiltraciones. Probablemente ayude muchola transformación de estas empresas enSociedades Anónimas que reporten perió-dicamente a la SVS porque ello involucraresponsabilidad personal en los directo-res y obliga a una mayor transparencia.

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· Debe determinarse también normaspara la selección de los ejecutivos, polí-tica de salarios y beneficios para ejecu-tivos (que no tiene por qué ser homogé-nea entre empresas) y vigilar que ello secumpla. En un plazo breve el SAE deberáestablecer normas de contratación queaseguren transparencia e idoneidad paratodo cargo de supervisión o ejecutivo, in-cluyendo contratos a honorarios. Tambiénen un plazo breve el SAE determinará uncódigo de remuneraciones vinculado almercado, según a lo menos un par deestudios objetivos periódicos. En estecódigo se establecerá que parte de lasrentas de los ejecutivos será variable yasociada a su desempeño, y no a su anti-güedad.

· Se harán públicas las rentas y condicio-nes del contrato de los ejecutivos y delos trabajadores de las empresas estata-les, por tipo de cargo, no necesariamen-te por persona. Las indemnizaciones poraños de servicio serán reguladas a un ni-vel máximo de un mes por año de servi-cio con tope de 11 meses para los ejecu-tivos y válidas solo para casos de despidoy/o fallecimiento. El SAE establecerá tam-bién normas sobre planes de retiroincentivados y sobre negociaciones deremuneraciones.

3.- La tercera pregunta, debe resolver cómohacer transparente a la opinión pública laadministración de las empresas. El proble-ma de quién o cómo se vigila sucesivamentea los distintos niveles de responsabilidad enesta institucionalidad: a los ejecutivos, a losDirectorios, y al representante de los due-ños que es el gobierno en su conjunto.· La supervisión de los estamentos de eje-

cutivos y directorios es convencional, yla de estos últimos correría por cuenta

del SAE y de la SVS. En cambio, la supervi-sión del rol del gobierno es novedosa. Sueficiencia y eficacia, su corrección y éti-ca en el manejo del patrimonio mereceser mostrado regular y sistemáticamentea la ciudadanía. El país, que correspon-de a la junta de socios en las sociedadesanónimas, debe estar tranquilo y satis-fecho con el comportamiento y eficaciade este personaje.

· Entonces, cómo y quiénes auditan lo quehace este actor. Aquí volvemos a la polí-tica, pero es indispensable resolver bieneste desafío. El gobierno debiera hacer-se representar una vez al año ante elCongreso Nacional con una cuenta dis-ponible para la ciudadanía. Transformara todas las empresas en Sociedades Anó-nimas y para los efectos de laSuperintendencia de Valores y Segurosconsiderarlas como «abiertas» ayudaríaen la misma dirección, pues se agregaríaotra vigilancia especializada. Además,permitiría en el futuro, incorporar al sec-tor privado de una manera más activa yamplia que hoy, que está presente tími-damente a través de joint ventures enCODELCO y ENAP, y que pasaría a constituirun adicional control de eficiencia y trans-parencia.

1 Compromiso de evaluación patrimonialde empresas públicas que acaba de suscri-birse en el Congreso entre el legislativo yel ejecutivo.