Empresas públicas, �nanciamiento privado

Jose Gabriel Espinoza Yañez*

2013

Resumen

Desde la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado, el rol estatal en laeconomía se ha visto extendido a varios sectores y áreas de las que el sector público se ha-bía ido retirando paulatinamente. Una consecuencia directa fueron las nacionalizaciones enlos sectores de hidrocarburos, minería, telecomunicaciones y otros, así como la creación deempresas públicas en sectores donde el sector privado no había ingresado o donde tradicio-nalmente operaba solo.

En términos �nancieros, la mayor intervención estatal en la economía está fundamentadaen el incremento del �government take� que se ha producido a partir del 2005 en el ámbitode los hidrocarburos. Lo que ha permitido que los desembolsos realizados por el Estado parala puesta en marcha, capitalización y funcionamiento de las empresas públicas superen los1.300 millones de dólares, sin constituirse, estrictamente, en formación nueva de capital enBolivia.

En este sentido, la emisión de instrumentos �nancieros, por parte de las empresas públicasen la Bolsa Boliviana de Valores se puede constituir en una excelente opción para lograr lacapitalización de las empresas nacionalizadas y/o de creación reciente, fomentando un mejormanejo empresarial, transparencia en las cuentas públicas y movilización del ahorro ociosodel sector privado hacia la inversión.

Palabras clave: Nacionalización, Economía, Políticas públicas

*El presente documento fue escrito como una propuesta de política pública. Los comentarios y sugerencias,como siempre, son de exclusiva responsabilidad del autor. Se agradece los comentarios de Gerardo Velazco y LuisPardo.

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Desde la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado, el rol estatal en la economía

se ha visto extendido a varios sectores y áreas de las que el sector público se había ido retirando

paulatinamente. La intervención estatal en los sectores �estratégicos� signi�ca en gran medida

que la explotación de recursos naturales, renovables y no renovables, se debe hacer, cuando esta

incluye al sector privado, bajo distintas formas de asociación con el Estado, donde este siempre

es el actor mayoritario y por lo tanto conductor de las decisiones económicas relacionadas a la

actividad en cuestión1.

Una consecuencia directa de la nueva con�guración constitucional fueron las nacionalizaciones

en los sectores de hidrocarburos, minería, telecomunicaciones y otros, pero también se constituyó

una base para la creación de empresas públicas en sectores donde el sector privado no había

ingresado (este es el caso de Papelbol) o donde tradicionalmente operaba solo (como ejemplos se

puede citar a Enatex, la Empresa Boliviana de Almendras, Lacteosbol, BOA, etc.). Este renova-

do intervencionismo estatal, en términos �nancieros, está fundamentado en los extraordinarios

ingresos que ha percibido el Estado a raíz del incremento en los precios del gas natural que se

exporta a Brasil y Argentina, así como en base al incremento del �government take� que se ha

producido a partir del 2005 en el ámbito de los hidrocarburos.

En este contexto, los argumentos que se esgrimen a favor o en contra son ya bastante cono-

cidos, y giran generalmente en torno a los efectos desplazamiento e inclusión que podría tener la

inversión pública sobre la inversión privada y en de�nitiva sobre el crecimiento. También existen

un conjunto de explicaciones que parten de la óptica institucionalista y relacionados en gran

medida a las señales que se dan, desde los gobiernos, a los inversionistas privados en cuanto a

la estabilidad de los contratos, las normas de juego y la posibilidad de uso y apropiación de los

bene�cios entre otros.

Sin embargo, es necesario recalcar que la mayor intervención estatal tiene efectos tanto en el

corto como en el largo plazo. Desde una perspectiva objetiva, se puede sostener que en el corto

plazo las nacionalizaciones generan incertidumbre no solamente entre los capitales extranjeros,

sino también en los inversionistas nacionales, pues en la economía boliviana el grado de interacción

entre las empresas de origen nacional y extranjero es bastante alto, por lo que la introducción

de medidas que afectan al capital extranjero inevitablemente repercuten también en el sector

privado nacional. Además, la creación de empresas públicas, sin un esquema normativo adecuado

introduce problemas de incertidumbre en el tejido empresarial privado.

En el largo plazo, si los bene�cios económicos de un mayor intervencionismo no superan sus

costos, la ciudadanía en su conjunto enfrentará un incremento en las cargas económicas que

soporta, ya que el Estado deberá cubrir los dé�cits generados por su actividad empresarial, ya

sea a través de endeudamiento o a través de incrementos en la presión �scal, medidas que al �nal

terminan afectando el bienestar de la sociedad en general. Por otro lado, es posible que la calidad

de los bienes y servicios que puedan proveer las empresas públicas se deteriore en comparación

a los provistos por el sector privado, ya que el know how necesario para llevar adelante una

provisión y producción e�ciente es sumamente complejo de lograr.

1Esta apreciación se hace a partir de los artículos 318, 319, 351 y 355, entre otros, de la Constitución Políticadel Estado.

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Esto nos lleva a un segundo conjunto de argumentos sobre los problemas que trae el inter-

vencionismo estatal y que parten, en primer lugar, de las ine�ciencias clásicas que se observan

en las administraciones estatales. Esto responde a la naturaleza misma del Estado, ya que es-

te, a diferencia del sector privado, no siempre administra sus recursos basándose en criterios

de e�ciencia económica, sino que también suele incluir criterios de bienestar social2, donde la

maximización de los ingresos muchas veces queda subrogada a factores como el de la creación de

empleo, protección de determinados grupos sociales o inclusión social.

Lo anterior implica que en muchos casos el Estado puede llegar a incurrir, a propósito, en

pérdidas económicas con tal de cumplir con las metas sociales, lo que desde una perspectiva social,

introduce incentivos que pueden derivar en comportamientos rentistas por parte de determinados

sectores de la población. Estos sectores de la población reaccionan conformando grupos de presión

destinados a la captura de los recursos de los que dispone el Estado. Si se toma en cuenta que

en general la capacidad de organización es más alta cuanto más corporativos y pequeños son los

grupos sociales, queda claro que mientras mayor sea la presencia del Estado en la economía, mayor

es la probabilidad de que los bene�cios generados por las actividades estatales sean capturados

por algunos grupos corporativos de la población.

Esto resultaría, entonces, en la anulación de los objetivos sociales buscados por el gobierno en

primera instancia, ya que implicaría que una mayor intervención estatal, a través del incremen-

to en los comportamientos rentistas, terminaría bene�ciando a grupos cada vez menores de la

población. En segundo lugar, los incentivos perversos que ofrecen los ciclos económicos y, parti-

cularmente, los ciclos de los precios de las materias primas3, pueden fomentar la concentración de

los esfuerzos públicos, tanto administrativos como económicos, en determinados sectores produc-

tores de recursos �scales. Esta situación, junto con la visible especialización que se observa en las

diferentes regiones del país, a partir de departamentos cuya actividad económica está altamente

concentrada ya sea en el área de los hidrocarburos, minería o agricultura, por ejemplo, pueden

empujar a asignaciones de los recursos públicos que fomenten el incremento de las diferencias

inter - regionales.

También se debe tomar en cuenta que las restricciones presupuestarias, con las que histórica-

mente ha lidiado el sector público4, pueden derivar en limitaciones para lograr la capacidad de

apalancamiento necesaria para encarar grandes proyectos de inversión. Por lo tanto, una de las

consecuencias de un mayor intervencionismo, es que, luego de la incursión estatal en determina-

dos sectores, generalmente se observa una caída drástica de las inversiones en ese sector, pues

muchas veces el aparato estatal, por la normativa que debe aplicar, no tiene la agilidad necesaria

para de destinar los recursos su�cientes para llevar adelante las actividades sujetas a su nuevo

rol empresarial.

Ahora bien, como se ha mencionado, en Bolivia son dos las vías de intervención estatal en la

economía. La primera de ellas son las nacionalizaciones, que a partir del año 2006, han tenido,

2Este tipo de argumentos son los que precisamente han servido de fundamento para la salida de la adminis-tración pública de determinados sectores económicos.

3Que están relacionados en gran medida al incremento del gasto público en actividades no productivas.4Se debe mencionar que en los últimos años este factor ha perdido importancia dado el extraordinario contexto

de precios de las materias primas que exporta Bolivia.

3

solo en montos por compensaciones, un costo aproximado de 1000 millones de dólares (ver el

Cuadro 1), cifra que no toma en cuenta los costos asociados a los procesos de arbitraje entre

otros. Esto, contrariamente a lo que se puede suponer, no ha tenido un impacto directo en la

formación de capital dentro de la economía boliviana, ya que los procesos de nacionalización

derivan en un cambio de titularidad de capital ya existente en la economía, pero no en un

incremento o expansión del mismo. De hecho, si se toma en cuenta que la mayoría de los montos

por compensaciones podrían ser enviados a las casas matrices de las empresas nacionalizadas, las

nacionalizaciones en el mediano y largo plazo representan una salida de capital. Por otro lado,

Cuadro 1: Nacionalizaciones en Bolivia 2006 - 2013

Fecha Empresa Sector Normativa1 de mayo de 2006 Chaco Hidrocarburos D.S. 287011 de mayo de 2006 Andina Hidrocarburos D.S. 287011 de mayo de 2006 Transredes Hidrocarburos D.S. 2870122 de diciembre de2006

Aguas del Illimani Agua y Saneamien-to

D.S. 28985

7 de febrero de 2007 Complejo Metalúr-gico Vinto

Minerías D.S. 29026

1 de mayo de 2008 ENTEL Telecomunicaciones D.S. 295441 de mayo de 2008 CLHB Hidrocarburos D.S. 295541 de mayo de 2009 Air BP Distribución de Hi-

drocarburosD.S. 111

1 de mayo de 2010 Corani Electricidad D.S. 4931 de mayo de 2010 Valle Hermoso Electricidad D.S. 4931 de mayo de 2010 Guaracachi Electricidad D.S. 4931 de mayo de 2010 ELFEC Electricidad D.S. 4931 de mayo de 2010 Planta de Vinto Minería D.S. 4991 de septiembre de2010

FANCESA Cemento D.S. 616

1 de mayo de 2012 TDE Electricidad D.S. 121429 de diciembre de2012

ELECTROPAZ Electricidad D.S. 1448

29 de diciembre de2012

ELFEO Electricidad D.S. 1448

29 de diciembre de2012

EDESER Electricidad D.S. 1448

29 de diciembre de2012

Administradora deEmpresas de Boli-via S.A.

Electricidad D.S. 1448

la creación de empresas públicas en sectores donde, por parte del Estado, se han identi�cado

necesidades u oportunidades de inversión, se ha constituido en la segunda forma de intervención.

Para esto, en principio se ha recurrido a fondos provenientes del Tesoro General de la Nación

(TGN), aunque en los últimos años se ha observado una creciente tendencia al endeudamiento

4

público a través de diversas fuentes, ya sea, por ejemplo, por la emisión de bonos en mercados

internacionales o con el Banco Central de Bolivia (BCB), utilizando como contrapartida las

Reservas Internacionales Netas (RIN).

En este sentido, los desembolsos registrados en las leyes del presupuesto general del Estado,

por concepto de aportes de capital y en favor de empresas creadas a partir del 2006 hasta el año

2012, contemplan una cifra superior a los 590 millones de bolivianos (ver Tabla 2). Si se toma

en cuenta los desembolsos realizados por el BCB al FINPRO5 y a las empresas extractivas, los

desembolsos realizados por el Estado para la puesta en marcha, capitalización y funcionamiento

de las empresas públicas superan los 1.300 millones de dólares.

Cuadro 2: Empresas Públicas en Bolivia, creadas a partir del 2006

Empresa Sigla Monto desem-bolsado comopatrimonio (enMM. de $us)

Empresa de Azúcar de Bolivia AZUCARBOL 148.6Empresa Azucarera San Buena-ventura

EASAB 0.3

Papeles de Bolivia PAPELBOL 167.8Lácteos de Bolivia LACTEOSBOL 14.9Cartones de Bolivia CARTONBOL 36.6Empresa de Cemento de Bolivia ECEBOL 4.9Empresa Boliviana de Almen-dras

EBA 35.7

Empresa Boliviana de Oro EBO 14.0Planta Industrializadora de Coca - 11.2Planta de Procesamiento de Pal-mito

- 11.4

Planta industrializadora de Cí-tricos

- 11.9

Empresa Boliviana de RecursosEvaporíticos

EBRE 35.0

Boliviana de Aviación BOA 102.4Total 594.7

A partir de esto, queda claro que los problemas asociados a una mayor intervención estatal

en la economía podrían fácilmente superar los bene�cios, por lo que, ante la actual coyuntura

5El Fondo para la Revolución Industrial y Productiva (FINPRO) fue creado a través de la Ley 232 del 9 deabril del 2012 y reglamentado por del Decreto Supremo 1367 del 3 de octubre del 2012, con un monto total de1200 millones de dólares para su funcionamiento, de los cuales 600 se obtienen en calidad de �deicomiso otorgadopor el BCB por 30 años, renovables. Los restantes 600 millones también son otorgados por el BCB, pero en calidadde préstamo con recursos provenientes de las Reservas Internacionales Netas.La �nalidad del FINPRO es �nanciar emprendimientos estatales o con participación mayoritaria del Estado,

que �generen excedentes� y cuya política de asignación de recursos estará en función de un comité evaluadorconformado por varios ministros de estado.

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y dado el mandato constitucional, es necesario encontrar mecanismos que permitan superar los

posibles impactos negativos.

Estos mecanismos son amplios, así como variados, y dependen fundamentalmente de las

características institucionales de cada país. Sin embargo, la evidencia empírica ha demostrado

que los mecanismos más adecuados para atenuar los posibles efectos negativos que pueden darse

a raíz de la inclusión del estado como un actor económico más6 deben incluir de alguna forma al

sector privado, de tal manera que este actúe como contrapeso en la administración de los recursos

y se logre coordinar los criterios de e�ciencia económica y social que buscan ambos actores.

En particular, un instrumento como los bonos del Estado boliviano, recientemente colocados

en el mercado internacional, se puede constituir en una excelente opción para lograr la capitali-

zación de las empresas nacionalizadas y/o de creación reciente, si se aplican también en el ámbito

nacional. Este tipo de herramientas permitiría que los recursos que deben destinar el TGN y el

BCB al pago de las acciones de las empresas públicas, así como a las inversiones y gastos que

se realizan en las mimas, se puedan destinar a sectores como infraestructura, salud o educación

entre otros, fomentando la formación de capital humano y por lo tanto la sinergia entre la in-

versión pública y privada, además de ayudar a movilizar los recursos privados nacionales que en

este momento se encuentran ociosos.

Evidentemente, la emisión de los bonos por parte de las empresas públicas, para favorecer

al inversionista nacional, debería hacerse prioritariamente a través de la Bolsa Boliviana de

Valores, ya que esta se constituye en un espacio natural de intermediación entre quienes buscan

espacios de inversión y quienes requieren capital, ofreciendo un marco institucional que asegura

la transparencia del manejo empresarial y por lo tanto, minimizando los riesgos derivados de las

operaciones de este tipo. Esto se ha visto re�ejado en los últimos años en el importante incremento

en los montos negociados, explicado en gran medida por los �Bonos del Tesoro directo�, bonos

de largo plazo y valores de renta �ja entre otros. Así, los datos de la bolsa boliviana de valores

muestran que mientras que en el 2010 el monto negociado fue de algo más de 3914 millones de

dólares, en el 2011 esta cifra se incrementa en un 55,59% llegando a 6.089 millones de dólares y

en el 2012 se alcanzan los 7.688 millones, lo que representa un crecimiento interanual de 26,3%

y de 96,4% respecto al 2010.

Evidentemente este incremento re�eja la gran liquidez que existe en el mercado, pero también

muestra la búsqueda de nuevas opciones de inversión de los ahorristas bolivianos. Lo anterior se

re�eja también en los indicadores del sector �nanciero, que como se pueden ver en la Tabla 3,

muestran como el número de ahorristas y los recursos que se han acumulado en este sector han

alcanzado, a �nales de 2012, casi el doble de los recursos con los que se contaba en el 2008. Esto

signi�ca que las restricciones de liquidez que enfrentaban los hogares en épocas pasadas se han

reducido de forma importante por lo que el potencial de inversión de los agentes de la economía

se ha incrementado.

Otro elemento que se observa es el crecimiento sistemático del número de préstamos, así como

del monto medio de los créditos otorgados por el sistema �nanciero. Ente el 2008 y el 2012 el

6Estos problemas pueden estar relacionados a comportamientos de competencia desleal, problemas de asimetríaen las regulaciones y normativa, desplazamiento en el �nanciamiento, elevación de los costos laborales, etc.

6

número de prestatarios atendidos por el sistema creció en algo más del 40%, mientras que los

montos requeridos han mostrado un crecimiento ligeramente inferior de 39%. La cifra del monto

promedio de los préstamos es relativamente baja y sugiere que en general los créditos otorgados

se vinculan a acciones de consumo pero también a actividades de inversión. Esta a�rmación se

sustenta a partir del informe sobre la situación del sistema �nanciero al tercer trimestre del 2012

de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI), que establece que el 66% de la

cartera del sector bancario está destinada a préstamos de la gran empresa, PYME, empresarial y

microcrédito, de la cual el 49.6% comprende al sector productivo, lo que signi�ca un incremento

de 209.3 millones de dólares en el periodo enero a septiembre de la gestión 2012.

No obstante de ello, el crecimiento de los depósitos está por encima de las colocaciones, lo que

signi�ca que aún existe un espacio para ampliar el abanico de inversiones en Bolivia. Esto puede

observarse en la diferencia entre los depósitos y la cartera colocada por el sistema �nanciero,

mostrada en la tercera columna de la tabla 2, a la que se deberían restar las reservas y encajes

que se deben constituir por ley, pero que por el monto que implican, son relativamente pequeñas

en comparación al monto agregado.

Cuadro 3: Depósitos y Créditos del Sistema Financiero

Año Depósitos(en MM. de$us)

Cartera (enMM. de$us)

Diferencia Número dePrestata-rios

Valor mediodel presta-mo (en $us)

2008 6717.1 5360.8 1356.3 760048 7053.22009 8307.7 5891.2 2416.5 830756 7091.42010 8918.0 7059.5 1858.4 860443 8204.52011 10720.7 8757.7 1963.0 964261 9082.32012 12875.8 10479.6 2396.2 1069683 9796.9Variación2008 - 2012

91.7% 95.5% 76.7% 40.7% 38.9%

En este sentido, una emisión de bonos por parte de las empresas públicas, a través de la Bolsa

Boliviana de Valores, además de ofrecer una nueva opción de inversión a los ahorristas bolivianos,

obligaría a la publicación de los estados y balances �nancieros de dichas empresas, fomentando

la adopción de buenas prácticas de manejo corporativo y convirtiéndose de alguna manera en

un elemento de evaluación directa de los logros de política pública que aplica la administración

estatal.

Por otro lado, se reduciría la vulnerabilidad del Estado a las presiones rentistas, ya que los

posibles malos manejos de las empresas nacionalizadas, al estar estas atadas a obligaciones con

acreedores nacionales, tendrían un alto costo político y social, impulsando a los administradores

a establecer restricciones que eviten intervenciones políticas y manejos discrecionales por parte

de las autoridades de turno. Finalmente, desde un punto de vista práctico, está claro que es

necesario establecer reglas de juego claras en un contexto en el que Bolivia ha optado por incluir

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al Estado como un actor relevante en la economía nacional. Esto, junto con el hecho de contar

con una gran cantidad de recursos acumulados, plantea una situación sumamente favorable y

pocas veces vista en la historia nacional. Por lo tanto, el objetivo principal, para ingresar a

una senda de desarrollo sostenible, debe radicar en la formación de nuevo capital. Para esto, las

empresas del Estado deben ser capaces de alcanzar óptimos estándares de administración, que

las hagan atractivas como destino de inversión para quienes hoy en día disponen de algún margen

de ahorro.

Esto no solo se constituiría en un importante salto en el manejo del aparato público, ya que

elimina las tradicionales críticas sobre las ine�ciencias estatales, sino que permitiría que los recur-

sos generados por las actividades públicas encuentren mecanismos más directos de redistribución

en la población.

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