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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES

Empleo Documento que evalúa las posibilidades de

mejoras en el empleo en Guatemala.

Documento de discussion –Borrador 1-

5/29/2011

Documento preparado por el CIEN para el proyecto de Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2012-2020, todo su contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier reproducción, total o parcial, y sin importar el medio, se permite sólo con autorización expresa y por escrito del CIEN. Este documento fue elaborado por Hugo Maul, Jaime Díaz, Rodrigo Méndez y Wendy de León.

1

Índice 1 Introducción ................................................................................................................................ 3

2 Presentación del Área Económica ............................................................................................... 5

2.1 Antecedentes ....................................................................................................................... 5

2.2 Diagnóstico ......................................................................................................................... 5

2.3 Marco conceptual ................................................................................................................ 8

2.4 Retos del crecimiento económico........................................................................................ 9

3 Diagnóstico ............................................................................................................................... 10

3.1 Características demográficas de la población ................................................................... 10

3.2 Indicadores de empleo y características generales del trabajador guatemalteco ............... 11

3.3 Análisis de ingresos del trabajador guatemalteco ............................................................. 14

3.4 Economía informal ............................................................................................................ 19

3.5 Evolución del empleo formal por actividad económica .................................................... 24

3.6 Empleo y la micro, pequeña y mediana empresa .............................................................. 28

3.7 Capacitación: la barrera para un mejor empleo. ................................................................ 32

3.7.1 La política de capacitación. ....................................................................................... 33

3.8 Emprendimiento ................................................................................................................ 36

3.9 Marco institucional que rige al sector laboral ................................................................... 39

3.9.1 Flexibilidad de contratación. ..................................................................................... 40

3.9.2 Regulación respecto a las condiciones de trabajo. .................................................... 42

3.9.3 Organizaciones laborales y el derecho de huelga. ..................................................... 46

3.9.4 Principales compromisos adquiridos a través de la apertura comercial .................... 47

4 Puestos clave ............................................................................................................................. 48

4.1 Ministerio de trabajo ......................................................................................................... 48

4.1.1 Dirección general del trabajo. ................................................................................... 49

4.2 IGGS ................................................................................................................................. 49

4.2.1 Junta directiva ........................................................................................................... 49

4.3 Ministerio de Economía .................................................................................................... 50

4.3.1 Vice ministerio del desarrollo de las MIPYME ........................................................ 50

4.4 Ministerio de educación .................................................................................................... 51

4.4.1 Vice ministerio de diseño y verificación de la calidad .............................................. 51

4.4.2 Vice despacho técnico ............................................................................................... 51

4.5 CONCYT y SENACYT .................................................................................................... 52

2

4.6 INTECAP y ENCA ........................................................................................................... 53

5 Recomendaciones de política económica .................................................................................. 54

5.1 Creación de empleo formal ............................................................................................... 57

5.1.1 Atracción y acumulación de inversión ...................................................................... 57

5.1.2 Propuesta de descentralización económica ............................................................... 60

5.1.3 Mejorar encadenamientos productivos ...................................................................... 63

5.1.4 Elevar capacidades productivas................................................................................. 65

5.1.5 Mejorar las condiciones de accesos a puestos de trabajo .......................................... 67

5.2 Crear y acelerar emprendimientos ..................................................................................... 68

5.2.1 Establecer una política de emprendimiento: ............................................................. 68

5.2.2 Facilitar las distintas fases de formalización: ............................................................ 72

5.2.3 Mejorar capacidades para emprender ........................................................................ 76

5.3 Mejorar -“flexibilizar”- regulación laboral. ...................................................................... 77

5.3.1 Reducción de costos de creación y mantenimiento de empleo ................................. 78

5.3.2 Definir mecanismos técnicos y eficientes para fijar un salario mínimo competitivo 80

5.3.3 Mejorar sistemas judiciales ....................................................................................... 84

6 Bibliografía ............................................................................................................................... 86

3

1 Introducción Este documento es parte del proyecto “Lineamientos de Política Económica, Social y de

Seguridad 2012-2020” y su propósito es elaborar un diagnóstico del empleo en Guatemala

con el fin de brindar apoyo con información actualizada y relevante a los principales

tomadores de decisiones en la próxima década. Este objetivo está alineado con la misión

del CIEN que busca “mejorar las condiciones de vida de las personas, mediante propuestas

basadas en el estudio técnico, analítico y riguroso de los desafíos relacionados con la

promoción del bienestar en su debido contexto”.

En el campo de empleo, el objetivo general es plantear mecanismos para generar desarrollo

a través del mercado laboral. Una parte importante del crecimiento económico de muchos

países es explicado por la mano de obra. Este no es el caso para Guatemala, donde en la

última década, su aporte al crecimiento ha sido insignificante. Esto señala barreras al

crecimiento del empleo y una baja calidad de la mano de obra. Ante este contexto, la

interrogante que existe es cómo generar las condiciones para crear riqueza a través del

mercado laboral y de esta forma resolver los principales obstáculos sociales y de desarrollo

que afronta el país. Estratégicamente, el objetivo del campo de empleo se enfoca en elevar

la contribución de la mano de obra al crecimiento económico y generar las condiciones para

elevar el bienestar de los hogares guatemaltecos.

El sector laboral en Guatemala es caracterizado por estar segmentado en dos grupos

importantes: el sector formal y el sector informal. Si bien para Guatemala este es el

ambiente común donde los individuos se desarrollan, para el resto del mundo “lo común”

es mantener un balance entre el empleo formal y el desempleo. Es decir, el desempleo es un

estado del ser humano que no es deseado, que es transitorio y que existe la esperanza para

migrar a un empleo formal donde existe una carrera y se puede alcanzar un mejor nivel de

vida. En Guatemala, el sector laboral no funciona de esta manera. El desempleo es mínimo

y la informalidad es el estado donde el individuo permanece cuando no encuentra empleo

formal. Esta situación se debe a las barreras que existen para la creación del empleo formal.

La situación anterior se vuelve más compleja si se agrega que la mayor cantidad de la oferta

laboral es joven y que se espera que la magnitud de empleo siga creciendo por los

siguientes años. Más aún, la fuerza laboral carece de suficiente acumulación de capital

humano, ya sea por los establecimientos educativos o por las mismas empresas. Esto agrega

una barrera hacia la demanda de empleo, ya que no toda inversión sería adecuada a las

condiciones de la mano de obra del país.

Para cumplir el objetivo estratégico, este documento plantea una propuesta alineada en tres

objetivos más específicos: mejorar las condiciones para la creación de empleo formal en el

país, crear y acelerar emprendimientos y mejorar la regulación actual para eliminar

4

fricciones al funcionamiento del mercado laboral. Cada una de estas propuestas tiene

tácticas más detalladas distribuidas en distintos plazos de acción.

Este documento se dividirá en seis partes. Primero, se realizará una descripción del área

económica que enlaza cada uno de los campos analizados y luego se presentan las

características del empleo en Guatemala. Se presentarán los rasgos demográficos de la

mano de obra, los principales indicadores de empleo del país, el sector informal y la

evolución del empleo formal en los últimos 50 años. La segunda parte hablará del rol del

micro, pequeña y mediana empresas como alternativa al empleo en el país. Tercero, se

presentará la formación de capital humano desde la perspectiva de la capacitación en el

país. Cuarto, se describirá el marco institucional que rige al sector laboral a través de la

óptica de la contratación, las condiciones laborales, el despido, las organizaciones laborales

y los principales derechos adquiridos. Quinto, se describen los puestos clave de los

funcionarios de las instituciones que afecten principalmente el desarrollo de la política de

empleo en Guatemala. Por último, y más importante, este documento tiene por objetivo

generar una propuesta para impulsar el desarrollo del empleo en el país.

5

2 Presentación del Área Económica

2.1 Antecedentes Durante las últimas dos décadas, el crecimiento de Guatemala se puede considerar como

modesto. El Producto Interno Bruto –PIB- apenas ha logrado mantener una trayectoria de

crecimiento de aproximadamente 3%, escasamente por arriba de la tasa de crecimiento de

la población de 2.6% y muy vulnerable a las condiciones externas del país. A este ritmo de

crecimiento económico, el país duplicaría sus ingresos en más de 20 años, mientras otros

países en desarrollo lo están haciendo en menos de una década. Sin embargo, y todavía

más importante, cuando se compara este crecimiento con las tasas de pobreza y otras

necesidades sociales, el mismo resulta insuficiente.

Los Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2012-2021 proponen, en el

Área Económica, como objetivo principal “mejorar el crecimiento económico”. El mismo

se presenta tomando en cuenta los principales factores del crecimiento: 1) inversión en

capital físico; 2) mano de obra; 3) capital humano; 4) y, productividad total de los factores.

Asimismo, es importante resaltar que este crecimiento económico debe ser sostenible o,

dicho de otra manera, por lograr mejores tasas de crecimiento en el corto plazo no debe

comprometerse la estabilidad macroeconómica.

A continuación se presenta un breve diagnóstico y un marco conceptual en lo que se basa la

investigación realizada en el Área Económica.

2.2 Diagnóstico

Uno de los principales retos que afronta Guatemala consiste en elevar la productividad del

guatemalteco para ayudar a solucionar los problemas de pobreza y subdesarrollo. Si bien,

es importante contar con una política social que permita el rol subsidiario del Estado para

grupos vulnerables, es necesario crear las condiciones para generar riqueza en el país. Por

ello, los lineamientos de política económica en el ámbito macroeconómico están orientados

a alcanzar y superar el crecimiento potencial del país. El diagnóstico realizado por el CIEN

inicia por reconocer las principales limitaciones al crecimiento económico y realiza un

análisis de los resultados observados en las últimas décadas.

En términos generales, en los últimos 20 años el nivel de producción per cápita del país no

ha despegado. Al compararlo con otros países y regiones geográficas, Guatemala no ha

crecido de forma significativa y la producción per cápita se encuentra por debajo de la

media de crecimiento de América Latina. Incluso se ha visto superada por países que tenían

condiciones similares a las del país, como lo fue Malasia antes de 1970 y la República de

Corea en 1960.

6

Gráfica 1. Comparación de crecimiento económico entre distintos países y regiones

(porcentajes).

Fuente: elaboración propia en base a información del Banco Mundial (2010)

Históricamente la tasa del crecimiento económico de Guatemala ha sido modesta y esto

explica porque la economía guatemalteca se ha estancado comparada con otras economías

similares. Una parte de este crecimiento se explica por una mayor cantidad de trabajadores

o de inversión; en ambos casos, elevando la capacidad productiva en el país. Otra fuente de

crecimiento es la acumulación de capital humano de los trabajadores guatemaltecos para

que sean más capaces de producir, sin alterar la cantidad de inversión ni de empleo en el

país. La última fuente de crecimiento económico se llama productividad total de los

factores (PTF) y proviene de ser capaces de potencializar la capacidad productiva del país

sin modificar la cantidad de empleo, inversión o educación en el país.

Al desagregar el crecimiento económico de Guatemala, según los factores descritos

anteriormente, se distinguen los siguientes resultados (CIEN, 2010):

La contribución del capital (inversión en bienes físicos) es la más importante en el

país y ha explicado más de un 50% del crecimiento económico en los últimos 60

años de historia.

7

El capital humano es una variable relevante al crecimiento económico. Al omitir

esta variable, se sobreestima la contribución del empleo o de la productividad al

crecimiento económico.

La productividad de los factores o productividad del país ha mostrado una

contribución al crecimiento cercano a cero. Los mayores incrementos de la

productividad total de los factores (PTF) se dieron en la década anterior al terremoto

de 1976.

A partir de este análisis, existen cuatro preocupaciones sobre el crecimiento económico de

Guatemala: a) la contribución del empleo al crecimiento económico ha sido baja después de

la década de 1980, b) el capital humano ha contribuido poco al crecimiento económico a

pesar del alto rendimiento observado en el país, c) la baja productividad de los factores de

producción en Guatemala, d) el capital físico ha sido el principal motor de crecimiento

económico en los últimos 60 años, pero hoy las condiciones macroeconómicas del país

pueden poner en riesgo el financiamiento de su futura inversión. A continuación se

explicará cada tema en detalle.

Gráfica 2. Contribución de los factores de producción al crecimiento económico en los

últimos 60 años de la historia guatemalteca (porcentajes).

Fuente: elaboración propicia con base en información del BANGUAT (2010).

Para el sector laboral es importante destacar lo siguiente del análisis anterior: a) el empleo y

el capital humano en las últimas dos décadas no han logrado aportar un punto porcentual de

crecimiento económico, cuando en su historia llegaron a sobrepasar 1.5%. b) En otros

8

países que han trascendido en sus etapas de desarrollo, el empleo ha contribuido entre 3% y

5% al crecimiento económico1

2.3 Marco conceptual En él Área Económica se han preparado propuestas de lineamientos de política pública en

los campos siguientes: Fiscal; Laboral; Economía Globalizada y Competitiva; Economía

Rural y Mitigación de Impacto del Cambio Climático; Infraestructura; Vivienda; y, Micro,

Pequeñas y Medianas Empresas. Cada uno de estos campos contribuye de distinta manera

a cada uno de los factores de producción identificados para mejorar el crecimiento

económico de Guatemala.

Sin embargo, más que las contribuciones puntuales, existe el reto de elevar la productividad

total de los factores o, dicho de otra manera, “cómo producir más con lo mismo”. Para

esto, se propone una visión integradora de cada uno de los elementos de propuesta dentro

del marco de la competitividad sistémica. Ésta consta de cuatro dimensiones: a)meta

b)macro c)meso y d)micro, las cuales se describen en la siguiente gráfica (Política de

Comercio Exterior, 2002).

Gráfica 3. Esquema de Competitividad Sistémica

Fuente: Esser,K / W. Hillebrand / D. Messner / J. Meyer-Stamer (1994)

1 El análisis ampliamente citado de Young (1995) muestra que en Hong Kong, Singapur, Corea del Sur y

Taiwán crecieron a ritmos elevados por la acumulación de factores más que por productividad y sus datos

revelan que el empleo aportó entre un 3% y un 5% al crecimiento económico. En Guatemala, los datos

indican que el empleo ha aportado al crecimiento económico una décima parte lo aportado por estos países del

este asiático.

9

El nivel Meta se refiere al conjunto de valoraciones de la sociedad acerca de la importancia

de la competitividad –conciencia colectiva-; el nivel Macro envuelve las políticas que dan

forma a las “condiciones generales” de la economía –leyes y variables macroeconómicas-;

el nivel Meso, es el espacio en el cual se desarrolla el marco institucional donde colaboran

el Estado y la sociedad en la construcción de un adecuado marco institucional; y, el nivel

Micro, donde las empresas buscan la eficiencia y la cooperación entre ellas.

2.4 Retos del crecimiento económico Para generar un cambio significativo, que permita a Guatemala retomar las sendas de

crecimiento económico, es necesario discutir los siguientes puntos:

Generar las condiciones para elevar la productividad en Guatemala de forma

general y sostenida. En la historia, los períodos con mayor nivel de productividad en

el país van, en su mayoría, de la mano de condiciones internacionales favorables,

como altos precios de los bienes de exportación del país. El reto a plantear en los

lineamientos de política económica es generar un impulso en la productividad desde

los fundamentos de la economía del país para que sea sostenible y

generacionalmente transferible.

Sentar las bases de largo plazo para elevar el nivel de capital humano de la

población. Para esto, es importante invertir en el capital humano como una política

que busque captar los retornos que existen en el mercado para que las familias

guatemaltecas puedan beneficiarse. Para ello, el reto principal es reducir las barreras

de entrada al acceso de educación de calidad y financiarlas de forma sostenible.

Crear las condiciones para elevar el empleo en el corto plazo y elevar el crecimiento

económico por medio de esta vía. Es importante crear políticas que permitan

ampliar los mercados laborales formales, para impulsar el crecimiento económico

por parte del sector laboral. Para esto, es importante contar con un marco

consistente entre la atracción de inversión nacional e internacional de alto impacto

económico en el país.

Propiciar un ambiente macroeconómico estable para sostener el endeudamiento en

bienes de inversión. Actualmente el mayor riesgo es una contracción en las tasa de

inversión, ante la caída en el ahorro privado y la expansión de la deuda pública. Este

efecto ha generado una presión sobre el déficit fiscal y la cuenta corriente. Si no se

sientan las bases para que el sector privado ahorre y el gobierno modere su gasto,

entonces estamos ante las puertas de un desbalance macroeconómico que puede

ajustarse mediante una contracción en la inversión, lo cual presionará el crecimiento

económico hacia la baja.

10

3 Diagnóstico

3.1 Características demográficas de la población

Antes de analizar el empleo, es importante considerar las características demográficas de

Guatemala, ya que determinan las necesidades de empleo del país y el tamaño del mercado

laboral. Primero, es importante destacar que en el país existe una amplia cantidad de

jóvenes en el país y las proyecciones demográficas para Guatemala estiman que para el

2010 de 14.4 millones de personas, el 70% tendrá menos de 30 años y, poco más de la

mitad (53%), tendrá menos de 20 años (INE, 2002). Es evidente que hoy en día existe un

alto potencial de empleo y el reto es crear oportunidades de empleo para ocupar esta amplia

población.

Gráfica 4. Pirámide poblacional: población por grupos etarios y género.

Fuente: Elaboración propia en base a información del Instituto Nacional de Estadística

El segundo punto a destacar es que Guatemala tiene la tasa de crecimiento poblacional más

alta de Centroamérica, 2.46 por cada 100 habitantes (Cepal, 2009). 2

La alta tasa de

crecimiento puede ser principalmente explicada por una alta tasa de natalidad: 4.15 hijos

por mujer. Ésta a su vez puede está relacionada por la alta incidencia de la pobreza.

Mientras que en el quintil más pobre las familias son de 5.5 miembros, en promedio, en el

quintil más alto son de 3.3, más parecido a otras economías más desarrolladas en la región.

2 Honduras tiene una tasa de crecimiento poblacional de 1.99 por cada 100 habitantes, Costa Rica de 1.66, El

Salvador de 1.62 y, la más baja, Nicaragua de 1.31.

-1,500 -1,000 -500 - 500 1,000 1,500

0_4

10_14

20_24

30_34

40_44

50_54

60_64

70_74

80 y más

Hombres Mujeres

11

Gráfica 5. Ocupados como % de la población total en la región centroamericana

Fuente: elaboración propia en base a las estadísticas e indicadores sociales publicados por CEPAL.

Al comparar con el resto de la región centroamericana se destaca que Guatemala tiene la

tasa más alta de participación de ocupados dentro de la población. Esto es producto de la

composición demográfica descrita anteriormente. Además, es importante destacar que el

crecimiento de la ocupación está creciendo en Guatemala, tal como se observa en Costa

Rica, Nicaragua y Panamá. Esta tendencia se da porque una gran parte de jóvenes están

ingresando al sector laboral y forman parte activa de la economía. La principal interrogante

que existe es el tipo de empleo en los cuales estos guatemaltecos se encuentran ocupando,

tomando en cuenta que el empleo formal poco ha crecido en la última década 3.

3.2 Indicadores de empleo y características generales del trabajador guatemalteco

A continuación se describe una serie de indicadores que tienen por objetivo medir distintas

características del empleo guatemalteco. En primer lugar, la tasa global de participación de

la Población Económicamente Activa –PEA- del país indica que únicamente un 52% de la

3 Al tomar en cuenta únicamente los empleos afiliados al IGSS se destaca que en la última década el empleo

formal ha crecido a un ritmo de 20,000 nuevos empleos en promedio al año. Esto es crítico, tomando en

cuenta que las presiones demográficas requieren crear diez veces más empleo que el observado según las

cifras del IGSS.

50

52

54

56

58

60

62

64

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Ocu

pad

os

com

o %

de

la p

obla

ció

n t

ota

l

2004 2005 2006 2007 2008

12

población en edad de trabajar se encuentra económicamente activa. Esto se explica por: a)

la alta concentración de población joven y b) la poca participación laboral de la mujer.

Segundo, en Guatemala el empleo formal es escaso y de corta duración. Esto se explica, en

parte, por los altos índices de pobreza y por las rigideces del mercado laboral que

determinan el subempleo y la informalidad como alternativas al desempleo. Los índices de

incidencia de pobreza son mayores en la informalidad que en el resto de la población.

(Encovi, 2006).

Gráfica 6. Población ocupada por nivel de instrucción.

(Datos expresados en porcentaje del total)

Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2006-.

Además, es indispensable destacar que los programas que hoy en día existen para capacitar

la mano de obra no han sido los mejores. Por ejemplo, el Instituto Técnico de Capacitación

y Productividad (INTECAP) ha mostrado un resultado bajo tanto en cobertura como en el

fomento de inversión productiva (CEPAL, 2009). De la misma manera, se puede destacar la

existencia de muchos programas que operan por separado tratando de buscar el mismo

impacto: capacitar la mano de obra para aumentar su productividad. Ejemplos como estos

se encuentran los siguientes: Formación de Jóvenes Agricultores (FORJA), la Secretaría

Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SENACYT), el Consejo Nacional

de Ciencia y Tecnología, entre otros. Si bien cada institución persigue un objetivo general

en común, operan de forma aislada y sus recursos dispersos no logran potenciar el efecto

deseado. Más aun, no logran cumplir tres objetivos que se han observado importantes para

impulsar la productividad de los negocios en Guatemala, sobre todo en los grupos de

13

jóvenes y mujeres: 1) Facilitar la agregación de beneficiarios para generar actividades

económicas de mayor escala en lugar de atender beneficiarios dispersos y no organizados

potencializando su segregación, 2) Contar con instrumentos que permitan la expansión del

negocio y que fomenten la demanda de estos instrumentos por otros negocios existentes, 3)

adoptar políticas innovadoras que sean puestas en práctica por primera vez en sus

localidades, potenciando la competencia e impulsando la innovación (CEPAL, 2009).

Tercero, la población ocupada se caracteriza por un nivel de escolaridad baja. Una cuarta

parte de fuerza laboral no tiene ningún nivel educativo y más del 31% nunca concluyó la

primaria. Es más, apenas 3% de la población ocupada terminó la educación superior. Entre

los graduandos de último año, el 66.5% obtuvo una nota insatisfactoria en las pruebas

estandarizadas de matemática y el 74.7% obtuvo una nota insatisfactoria (MINEDUC,

2008).. Esta realidad muestra que hoy en día se cuenta con una cantidad muy limitada de

capital humano y explica por qué el capital humano ha aportado bajos niveles de

crecimiento económico al país.

No solo es necesario identificar el nivel de instrucción que cuenta un trabajador, sino que es

indispensable conocer su ocupación. Parte del capital humano que adquiere lo acumula por

medio del sistema educativo y otra parte en el sector laboral. Mientras las actividades

desempeñadas son más sofisticadas, el trabajador es capaz de construir nuevas capacidades

y habilidades que son transferibles a nuevos trabajos o a opciones de emprendimiento. La

mayor cantidad de trabajadores se emplean principalmente en un trabajo privado y luego en

un trabajo por cuenta propia no agrícola. Además, es muy similar la proporción de la

población que trabaja por su cuenta y la población que trabaja con un familiar sin

remuneración alguna. Estos resultados se pueden observar en la Gráfica 7. El principal reto

es la creación de empresas formales que incrementen la cantidad y calidad del empleo

privado y las condiciones para que los trabajadores por cuenta propia y los hogares mejoren

sus capacidades para la inversión y el desarrollo económico.

14

Gráfica 7. Trabajadores por tipo de ocupación.

(En Porcentaje del Total)

Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2006-

3.3 Análisis de ingresos del trabajador guatemalteco

El empleo es la institución más importante para trasladar los beneficios que crea un país

hacia los hogares. Las empresas y los consumidores intercambian bienes y servicios y parte

de este valor agregado lo termina internalizando el trabajador. El análisis de los ingresos

permitirá, por una parte, identificar diferencias de ingresos entre distintos grupos de la

población y, por otra parte, identificar diferencias y patrones que existen entre distintas

modalidades de empleo y actividades económicas.

Esta sección analiza los ingresos laborales totales (salario más otros ingresos laborales en la

principal actividad económica) de los ocupados en el país. Primero, es necesario destacar el

ingreso laboral promedio fue de Q3,415 en el 2006 y esto representaba 2.6 veces el salario

mínimo. Es necesario tomar este dato con cuidado, ya que si se tomara únicamente el

salario como referencia, entonces el salario promedio4 sería de Q.1757 y esto equivale a

1.3 veces el salario mínimo. Más aun, únicamente un cuarto de la población asalariada

logró alcanzar el nivel del salario mínimo en la última encuesta de hogares observada

(Encovi, 2006).

4 Para el cálculo del salario total se tomó en cuenta únicamente el ingreso monetario de los trabajadores

asalariados para el 2006 con base en la Encovi (2006).

15

Los datos descritos anteriormente indican que el trabajador guatemalteco acumula ingresos

superiores al mínimo por otros mecanismos distintos al salario. Por ejemplo, los bonos por

productividad permiten al trabajador a alcanzar mejores niveles de ingreso. En algunos

sectores, como la industria, se puede realizar este tipo de pagos con mayor facilidad, ya que

es posible medir los resultados un pago por productividad. Asimismo, el empleo por cuenta

propia permite que los trabajadores internalicen la productividad y se mantengan

ofreciendo el máximo esfuerzo posible en las tareas asignadas.

Segundo, existen importantes diferencias de ingresos entre grupos demográficos. En cuanto

a la diferencia de género, las mujeres tienen a recibir menos ingresos laborales. El ingreso

del hombre representa 2.7 veces el de la mujer (Encovi, 2006). Sin embargo, esta diferencia

no se puede explicar únicamente por discriminación en el sector laboral. Las mujeres

tienden a trabajar menos que los hombres y esto se evidencia en que la tasa de empleo

parcial para las mujeres es del 68%. Es decir, más de dos tercios de la población de mujeres

que trabajan lo hacen por un período menor al tiempo completo. Este valor es alto

comparado con un 21% observado a nivel internacional (OIT, 2010).

Asimismo, las mujeres tienden a estar menos capacitadas que los hombres y esto afecta en

la capacidad de obtener mejor retribución laboral. En cuanto al grupo étnico, una persona

que no declara pertenecer a ningún grupo étnico específico gana 1.5 veces más que un

indígena. Esta estadística explica diferencias en los factores, ya que los indígenas tienden a

estar menos capacitados y educados que el resto. Por ende, a este grupo poblacional le es

más difícil encontrar un nivel alto de salario. Por último, en cuanto al grupo etario existe un

importante incremento en el ingreso de los asalariados a medida que incrementa la edad.

Esto se debe a que el trabajador adquiere más experiencia. Sin embargo, no es una relación

estrictamente positiva, ya que tiende a decrecer por encima del umbral de los 60 años de

edad. Esto se puede observar en la gráfica a continuación.

Gráfica 8 Salarios mensuales promedio por grupos etarios (para 2006)

16


Tercero, al analizar los salarios promedio por actividad económica se encuentra que la

agricultura es la que menos remuneración ofrece. En promedio, ofrece un salario menor al

mínimo y esto se explica porque la actividad agrícola es predominantemente informal o se

ejerce para autoconsumo. Asimismo, el nivel de instrucción y de capital humano de este

grupo es menor y el bajo valor agregado de este sector también impide al trabajador a

buscar mayores ingresos. Por otro lado, el ingreso salarial del trabajador en el área

industrial o de servicios ofrece una remuneración mayor a la del salario mínimo. Al separar

el sector servicios, es el comercio el que más ingresos está ofreciendo. Es por ello que

muchas de las personas se inclinan a trabajar más en este tipo de servicios que el resto. La

gráfica a continuación resume los ingresos por actividad económica.

17

Gráfica 9 Salarios mensuales promedio por grupos actividad económica (para 2006)


La gráfica a continuación muestra la evolución de los ingresos del país y lo compara con

países de Centroamérica. En esta gráfica se muestra un índice, donde la base es igual a 100

para el 2004 con el fin de evaluar la tendencia en el incremento o decremento de ingresos

en la segunda parte de la década del 2000. En Guatemala se observa que en la segunda que

los ingresos laborales han ido en disminución y se redujeron en cerca de un 9% del 2004 al

2009. Al comparar esta evolución con el resto de la región centroamericana es posible

observar que existe un impacto negativo común para el año 2008 y esto puede ser resultado

de un impacto externo que afecto a todos por igual. Sin embargo, Nicaragua, Panamá y

Costa Rica lograron alcanzar un ritmo positivo en el período del 2006 al 2007 y en el 2009,

cosa que no sucedió en el país.

18

Gráfica 10 Salarios medios reales para países de la región centroamericana.


Por último, es importante conocer la magnitud de personas cuya remuneración es superior

al salario mínimo. Al dividir los datos del IGSS dentro de la PEA se concluye que menos

del 20% están cotizando al seguro social y este grupo estaría remunerando a sus

trabajadores el salario mínimo. Un indicador importante que permite conocer el grado de

cumplimiento de la regulación laboral es la magnitud de los asalariados que se encuentran

percibiendo una compensación menor al salario mínimo A continuación se muestran los

resultados para Guatemala utilizando las últimas encuestas de empleo e ingresos para

Guatemala:

Tabla 1. Distribución de los ocupados que ganan menos del salario mínimo

Período Ocupados remunerados por debajo

del salario mínimo (en %)

2004 75

2011 69 Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2006-

Costa Rica, 106.5

Guatemala, 91.1

Nicaragua, 102.3

Panamá, 101.1

80

85

90

95

100

105

110

2004 2005 2006 2007 2008 2009

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0)

19

Los resultados muestran que en Guatemala la mayor cantidad de personas están ganando

menos del mínimo. Más aun, al analizar quienes son las personas con mayor probabilidad

de ganar menos del salario mínimo se destacan los jóvenes y los ancianos, los indígenas y

las personas en áreas rurales5. Es importante reconocer que estos indicadores reflejan una

deficiencia en el cumplimiento de la legislación laboral y la poca legitimidad que está tiene

en la actividad económica del país. En otras palabras, la legislación laboral no está en

sintonía con la forma de hacer negocios y de operar en términos económicos para el país.

Esto se debe explica tanto por la fijación de un salario mínimo muy alto y lejano de la

realidad nacional; los altos costos en el cumplimiento de la formalidad; y la poca presencia

del sector formal en los principales áreas de actividad económica. Además, en algunas

regiones del país la formalidad genera un beneficio nulo para la actividad económica.

Según encuesta realizada por el CIEN, el 67% de los trabajadores informales encuestados

no lograron identificar un beneficio concreto por el cumplimiento de los requisitos de las

instituciones informales (CIEN, 2006). Ante esta situación, no sólo el costo de la

formalidad, sino que el bajo beneficio de la misma determinan el bajo cumplimiento de la

regulación laboral.

3.4 Economía informal

La economía informal se define como toda actividad que genere un valor agregado a la

economía y cuya producción sea lícita, pero no haya cumplido con los requerimientos

legales para su elaboración, distribución, comercialización, venta o cualquier otro

procedimiento productivo. La economía informal es un fenómeno polifacético, pues halla

su origen tanto en los fallos institucionales que existen para que operen las empresas, así

como es un problema económico pues es costoso operar en el sector formal de un país

(Maul, et. al., 2006).

En Guatemala, la economía informal, medida a través de encuestas de hogares y bajo la

metodología del INE, muestra los siguientes resultados: la mayor característica del empleo

nacionales la informalidad; el 72%6 de la población ocupada se encuentra en empleos

informales. Estos empleados por lo general se concentran en la micro y pequeñas empresas.

Por lo tanto, cuando se analizan dichas empresas, se encuentra que las mismas son el

refugio ante la falta de empleo, mientras otras son el inicio de proyectos con capacidad de

competir, incluso a nivel mundial.7

Gráfica 11. Población ocupada por sector económico

5 Estos cálculos se realizaron utilizando la ENEI 2004 y la ENEI 2006.

6 Es necesario tomar en cuenta que este dato se calcula utilizando una la definición de población en edad de

trabajar como una apersona de 10 años o más. 7 Según Maul et al (2005), en una encuesta realizada a empresarios y trabajadores informales, el 31% de los

informales encuestados hubieran estado dispuestos a cambiarse de su empleo o negocio actual, a uno formal,

sin modificación de salario. Lo que indica que la informalidad no necesariamente es una fuente de trabajo

deseable.

20



La informalidad es la regla y no la excepción en Guatemala. Es un fenómeno predominante

en todo el país sin importar el área donde se ubiquen los trabajadores. No obstante, es un

fenómeno predominante en el área rural comparado con el área urbana. El 85% de la

población en las áreas rurales laboran en la informalidad, mientras que este porcentaje se

reduce al 59% en áreas urbanas. Estos datos indican que la informalidad está ligada al

desarrollo de las ciudades también. En cuanto se generen más centros urbanos capaces de

generar las condiciones para que las empresas crezcan y los empresarios formalicen sus

operaciones, entonces la proporción de la informalidad tenderá a reducirse.

Al caracterizar las diferencias entre la economía formal y la economía informal se

menciona que, a nivel agregado, la economía formal es más de cinco veces más productiva

que la economía informal. Viéndolo a nivel de ingresos de las personas, el formal gana, en

promedio 1.8 veces más que el informal (Cien, 2006). Esto tiene que ver, en parte, con los

niveles de inversión más bajos en la informalidad y, por otro lado, los bajos niveles de

capital humano en la informalidad. Ante la existencia de barreras a la inversión y

promoción del capital físico y humano, son reducidos los incentivos para que crezca la

formalidad o se reduzca la informalidad.

El trabajador representativo guatemalteco es el que labora en la economía informal,

empleándose en múltiples ocupaciones y cambiando constantemente de trabajo. Muy

distinto al descrito en el marco jurídico nacional, ya que la mayoría no tiene prestaciones

laborales ni capacitación constante por parte de la empresa. Dicho de otra manera, se

21

pueden detectar dos mercados en donde el precio del trabajo, el salario, tiene dos valores

distintos. La diferencia salarial es compleja de explicar, pero principalmente radica en

diferencias en la calidad del empleo, la productividad del trabajador en la plaza de trabajo,

la capacidad para la generación de valor en el mercado y las características competitivas del

mercado de bienes y de factores de producción8.

Existen diferencias significativas en el nivel de ingresos de los trabajadores que se ocupan

en la informalidad respecto a los empleados que laboran en la formalidad. En la Tabla 2 se

pueden ver valores promedio en donde las características de los trabajadores cambian, al

mismo tiempo que cambian los trabajos. Es importante mostrar que el asalariado logra

alcanzar un nivel de ingresos promedio que es más de dos veces el salario del informal.

Esto se refleja por el efecto de la productividad y el acceso a redes formales que cuenta en

comparación al trabajador en la informalidad.

Tabla 2. Distribución del ingreso mensual según tipo de trabajador

Trabajadores Formales Trabajadores Informales

Ingreso de asalariados Q.2360 Q. 918

Porcentaje de la PEA 28 72

Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2006- Se está tomando el salario mensual de la ocupación

principal, reportado por los encuestados.

Para un refinamiento de los resultados, el análisis tiene que realizarse comparando

condiciones del trabajo distintos, pero manteniendo constante las características de los

trabajadores, en relación a factores como la edad, educación y otros elementos. Lo que se

ha encontrado en otros países latinoamericanos, como recoge Perry et al (2007), es que si

bien existe una tendencia a encontrar dicha segmentación, asimismo se da movilidad entre

estos mercados.9

La evidencia mostrada anteriormente es un indicio que en Guatemala se termina generando

dos tipos de mercado: uno con capacidades de crecimiento económico, introducción de

tecnología y mejores condiciones laborales; y, el otro, de sobrevivencia. Ante la

incapacidad de las empresas de ser competitivas, y de los trabajadores por lograr puestos

8 Los mercados competitivos se caracterizan por fijar bajos márgenes de ganancia. Esto se debe al incremento

de competidores que reducen los beneficios económicos obtenidos. Existen mercados competitivos a todo

nivel, tanto de productos básicos como productos altamente sofisticados. La capacidad de crear mercados

competitivos es determinada, en gran parte, por la facilidad de iniciar negocios y competir. Para mantener un

mayor nivel de ganancias en mercados competitivos es necesario diferenciarse e innovar. 9 La relevancia de la comparación radica en que una persona con determinadas características de capital

humano se enfrenta ante la posibilidad de encontrar trabajo dentro del sector formal o informal. En el

momento en que no encuentra espacio en el primero, su única opción es la informalidad. Sin embargo, las

condiciones no van a ser las mismas, las cuales se reflejan en un menor salario como consecuencia de la

menor productividad de este sector.

22

altamente productivos, tanto empresarios como trabajadores se ven en la necesidad de

acudir a actividades de baja rentabilidad y de bajos salarios10

.

Esta segmentación está vinculada con las características institucionales y competitivas del

país. Por ejemplo, Maul et al (2007) señalan restricciones institucionales en el mercado

laboral, como: la falta de una justicia pronta; restricciones a la contratación laboral por

tiempo parcial; el elevado salario mínimo para ciertas actividades económicas; la

indemnización se vuelve un sobre-costo importante; restricciones a la cantidad de

trabajadores extranjeros; o la obligación del uso del idioma español, lo cual limita la

generación de empresas por extranjeros, entre otros.

Recuadro 1. Desequilibrios en el mercado laboral.

Maul & Díaz, 2007, argumentan que en el mercado laboral “coexiste otro segmento”

llamado economía informal. En este sector existe la flexibilidad que se requiere para

mantener un empleo por períodos específicos de tiempo. Los autores infirieron el

desempeño del sector informal a través del comportamiento del sector formal a lo largo de

la historia del país. En su análisis modelaron cómo funcionó la demanda laboral (puestos

de empleo generados por las empresas formales) y la oferta laboral (cantidad de

trabajadores en el país). Los principales resultados encontrados fueron los siguientes:

Los excesos de oferta no se corrigen en el mercado laboral a través de un ajuste en

el salario real. Es decir, cuando se crean ajustes por parte del incremento en la

cantidad de trabajadores en el país el salario tiende a variar poco. Por esta razón, un

grupo de personas prefieren emplearse por cuenta propia o en el sector informal

mientras esperan a ser ocupados en la formalidad.

Los excesos de demanda tienen poca ocurrencia. En otras palabras, cuando las

empresas crecen y generan empleo inmediatamente se llenan por los trabajadores

guatemaltecos. Esto es señal que un grupo importantes de trabajadores pueden

adaptarse al empleo formal y moverse de la informalidad hacia la formalidad

cuando surgen nuevos puestos de empleo.

Los excesos de demanda se corrigen por medio de ajustes al salario real. Este

resultado implica que al momento en que las empresas crecen y generan empleos

es el salario real el que incrementa para llenar las plazas de trabajo restantes. Es

importante destacar este resultado, ya que un impulso de la demanda de trabajo no

sólo genera puestos de trabajo sino mejores salarios reales.

En resumen, el salario es flexible al alza pero inflexible hacia la baja. Esta

situación refleja rigideces en el mercado formal que imposibilita al sector formal a

ajustarse cuando crece la oferta de trabajo por medio de ajustes al salario.

La situación descrita anteriormente, explica por qué el desempleo no incrementa

10

En este caso se complica que los trabajadores en estos mercados competitivos logren elevar su nivel de

ingresos, ya que para innovar necesitan mayor nivel de capitalización (tanto de bienes físicos como capital

humano) que el observado actualmente.

23

inmediatamente, pues los trabajadores que dejan de laborar en el sector formal pueden

trasladarse al informal. Es decir, las empresas formales que no pueden innovar sus

operaciones debido a las rigideces del mercado ajustan el nivel de empleo y los

trabajadores a final de cuentas se ubican en el sector informal.

En resumidas cuentas, lo única estrategia de empleo que es creíble en Guatemala es

aquella que está orientada a la generación de empleo por parte de la demanda laboral.

Todo incremento en la productividad de las empresas y esfuerzo en la creación de empleo

nuevo es plausible en el sector laboral, ya que el ajuste se materializa por medio de

mayores salarios y más empleo. Fuente: elaboración propia en base a Maul y Díaz (2007).

Esta característica de mercados segmentados es común en la región centroamericana. Esto

es explicado por el hecho que estos países cuentan con instituciones laborales poco

desarrolladas y alineadas con elevar la competitividad del sector formal y cuentan con

rezagos importantes en materia de desarrollo económico. En la gráfica siguiente se muestra

la proporción de trabajadores informales como el total de los ocupados en áreas urbanas. Se

observa que en los países comparados la informalidad es un sector importante en magnitud,

sin embargo, Guatemala cuenta con un nivel superior al resto de los países de la región e

indica que la segmentación de su mercado laboral es más crítica que el resto de la región.

Gráfica 12. Población ocupada en el sector informal


24


3.5 Evolución del empleo formal por actividad económica

Anteriormente se distinguieron las características del empleado formal y el informal en el

último período de información disponible. No obstante, es indispensable conocer lo que ha

sucedido con el empleo a lo largo del tiempo para conocer sus principales tendencias en el

país. Más aun, es importante conocer las principales tendencias del empleo formal en

Guatemala. Esto permite conocer lo que ha sucedido con el sector laboral a lo largo del

tiempo.

En Guatemala, la principal fuente de información sobre empleo formal es la registrada en el

Banco de Guatemala a través del número de cotizantes al IGSS. Si bien, este tipo de empleo

no abarca la totalidad del empleo formal, ya que existen empleados profesionales que no

cotizan al IGSS, este sector abarca la mayor cantidad del empleo formal (alrededor de un

80%).

Gráfica 13. Evolución del empleo formal por segmento económico

(Cuatro principales sectores)

39.8

58.1

43.3 40.1

0

10

20

30

40

50

60

70

Costa Rica Guatemala Honduras Panamá

Info

rmal

idad

co

mo

% d

e lo

s o

cup

ado

s en

áre

as

urb

anas

25

Fuente: elaboración propia en base a información del Banco de Guatemala (2010).

La Gráfica 13 muestra la evolución del trabajo en los cuatro sectores que más emplean en la

formalidad. Estos sectores abarcaron el 94% del empleo formal del país. Se distinguen tres

hechos: primero, el sector de la administración pública, comercio y agricultura han crecido

con persistencia en la serie de tiempos analizada. El sector agrícola tuvo una reducción de

empleo a mediados de la primera década del 2000, pero se ha mantenido creciendo

constantemente.

Segundo, es el sector de la administración pública el que está generando el empleo formal

del país. Emplea 2.3 veces más trabajadores que el sector comercial que es el segundo

sector con más empleo. Esto es preocupante, ya que el sector público no debería ser el que

más empleo formal genera en el país. Si bien es un servicio importante y necesario para la

producción de un país, la administración pública no es capaz de crecer de forma

independiente de los demás sectores económicos y difícilmente puede ser establecida como

el pilar del crecimiento laboral para el país.

Tercero, el sector de la industria que hasta 1990 era el sector que más empleo generaba, hoy

en día es el que menos trabajadores formales cuenta de los cuatro analizados. Este sector

mostró una tendencia estrictamente creciente hasta inicios de 1980 y a partir de entonces ha

mostrado una tendencia negativa que lo ha ubicado donde se encuentra. El sector industrial

fue uno de los ejes de desarrollo, no sólo en Guatemala sino en el mundo entero en la

segunda mitad del siglo anterior. Sin embargo, hoy en día el sector de servicios lo ha

desplazado como generador de empleo a nivel mundial. En el caso de Guatemala, el sector

26

de servicios ha sido liderado por el sector comercial, pero falta mucho por generar servicios

de alto valor agregado para transmitir estos beneficios a los trabajadores guatemaltecos.

Gráfica 14. Evolución del empleo formal por segmento económico

(Cuatro sectores secundarios)


En la gráfica 14 se observan los cuatro sectores secundarios de empleo guatemalteco.

Nuevamente se observan tres hechos: primero, todos los sectores han mostrado una

tendencia positiva en la serie de tiempo analizada. Estos sectores han crecido en términos

de empleo y el que lo ha hecho de forma más acelerada es el sector del transporte. Era de

esperar este comportamiento, ya que el transporte es complementario al resto de la

actividad económica. Segundo, el sector de la construcción es el más volátil de todos. Este

sector se caracteriza por emplear grandes magnitudes de trabajadores en un año y al año

siguiente desprenderse de ellos. Este hecho es importante, ya que entre los sectores

económicos guatemaltecos de mayor crecimiento en la última década es el sector

construcción. El sector construcción y alquiler de vivienda creció de 2001 a 2009 un 3% en

promedio, ritmo de crecimiento que es mayor al observado en otros sectores como el

industrial que creció aproximadamente un 2% (Banguat, 2010). De seguir una estrategia de

desarrollo formal basada en la construcción, entonces hay que estar conscientes que el

empleo formal será altamente volátil. Tercero, el sector de la electricidad y las minas

parecen haber estabilizado la cantidad de empleo formal en los últimos años.

El segundo análisis del empleo formal corresponde al ingreso de los trabajadores. La

Gráfica 15 muestra la evolución del salario real (corrige los salarios por cambios en el nivel

27

de precios y mantiene el poder adquisitivo del 2010) en los cuatro sectores que ofrecen

mayor retribución salarial. Se puede observar dos períodos de historia: antes de 1990,

donde el salario real mostró una tendencia negativa y se redujo hasta un 30% del salario

real observado en 1960. El segundo periodo a destacar es de 1990 hasta la actualidad, ya

que la tendencia se revierte y para los sectores de minas y de electricidad el salario

promedio crece constantemente hasta alcanzar niveles de Q.74,300 y Q.67,300 anuales. Los

sectores de comercio y transporte también incrementan el nivel de salario que ofrecen, pero

a partir de 1995 su tendencia comienza a reducirse.

Gráfica 15. Evolución del salario anual en términos reales por segmento económico

(Cuatro sectores principales en base al salario promedio)


Al analizar el nivel de salarios del resto de sectores económicos se destacan tres cosas:

primero, para los sectores de la administración pública, la industria y la construcción se

observa claramente la tendencia observada anteriormente, donde existe una tendencia

negativa hasta 1990 y a partir de entonces el salario real vuelve a incrementar.

Segundo, el nivel del salario de la agricultura siempre ha sido el más bajo de todos y

equivale cerca de los Q20,000 anuales al último dato observado. La brecha entre el salario

que paga la agricultura y el resto es, aunque se ha ido acortando en los últimos 20 años. Sin

embargo, esto no ha sido suficiente, ya que el segundo sector que menos paga es el de

construcción y ofrece un 30% más de salario que el sector agrícola. Hay que destacar que el

sector agrícola es el que más empleo ofrece a nivel agregado en el país (formal e informal)

y que el sector de construcción ofrece la serie de empleo más volátil. Estos dos sectores son

28

los que menos salario ofrecen en el país y pueden estar determinados por el bajo nivel de

capital humano que se requiere para laborar.

Tercero, el salario que ofrece la industria guatemalteca es muy similar al que ofrece la

administración pública. En términos agregados, esta evidencia puede estar dando la señal al

empleado guatemalteco que ambos sectores son sustitutos como generadores de empleo

formal. Esto se puede reforzar aún más con el hecho que el empleo en la administración

pública ha ido en incremento y desplazado al sector industrial. La evolución del sector de

empleo en estos sectores se muestra en la Gráfica 16.

Gráfica 16. Evolución del salario anual en términos reales por segmento económico

(Cuatro sectores secundarios en términos del salario promedio)


3.6 Empleo y la micro, pequeña y mediana empresa

Puesto que no existe un estándar mundial para la clasificación de pequeñas o medianas

empresas, existen diversos factores que se toman en cuenta. Entre estos se encuentran la

cantidad de empleados, así como los niveles de activos y ventas. Distintas organizaciones y

países varían los rangos entre estas tres variables.

En Guatemala, en el Artículo 3 del Acuerdo Gubernativo 178-2001, se categoriza a las

MYPIME de acuerdo al número de empleados de la siguiente forma:

Microempresa: Toda unidad de producción con la participación directa del

propietario y un máximo de 10 trabajadores.

29

Pequeña empresa: Toda unidad de producción con la participación directa del


Mediana empresa: Toda unidad de producción con la participación directa del


A pesar de existir una definición específica, no todas las organizaciones en Guatemala

clasifican de esa manera a las empresas. Por ejemplo el Banco Centroamericano para la

Integración Económica las clasifica de la siguiente manera: a) Microempresa: de 1 a 10

empleados. B) Pequeña empresa: entre 11 y 40 empleados. C) Mediana empresa: entre 41 y

60 empleados. AGEXPORT por otro lado utiliza criterio de tamaño de activos. Donde una

empresa es considerada pequeña si tiene activos totales menores a Q500,000 y mediana si

tiene activos totales entre Q500,000 y Q1,200,000(MINECO, 2003).

Las empresas participantes en el mercado guatemalteco tienen características bastantes

definidas: Grandes empresas industriales heredadas de la época del modelo de sustitución

de importaciones. Estas tienen la característica de ser intensivas en capital; empresas

artesanales, comerciales o agrícolas poco intensivas en capital. Dentro de estas se

encuentran actividades de autoconsumo; por último se tienen empresas modernas abiertas

al comercio exterior, generalmente con mayor inversión y éxito comercial (CIEN, 2008).

En Guatemala, según el Directorio Nacional de Empresas y sus Locales (DINEL 2008), el

89.9% del total de empresas tienen entre uno y cinco trabajadores. Por su parte 4.8% del

total tienen entre 6 y 10 trabajadores. Un 4.6% de las empresas tiene entre 10 y 49

trabajadores. El hecho que predominan las micro y pequeñas empresas en el país es un

indicio de cierta restricción para invertir o hacer crecer las firmas. Estas restricciones

pueden ir desde problemas organizativos dentro de las empresas hasta la dificultad de

acceder al sistema formal dado el capital humano del empresario guatemalteco. Por

ejemplo, llevar la contabilidad de un negocio de forma ordenada y separarla de la

información financiera del hogar del empresario puede constituir un problema en el

desempeño financiero y administrativo de micro empresas. De acuerdo al World Economic

Forum mide las condiciones de competitividad del país. Para el año 2009, este índice ubicó

a Guatemala en el lugar 80, detrás de otros países latinoamericanos como Chile (30);

México (60); Costa Rica (55); y Perú (78).11

Entre las principales dificultades identificadas

por los empresarios son: crimen y robo, corrupción, e inestabilidad política.

11

Ver: http://www.weforum.org/documents/GCR0809/index.html En dicho índice se realiza una amplia

revisión de parámetros, como: instituciones; infraestructura; estabilidad macroeconómica; situación de salud y

educación de la población; educación de nivel superior y capacitación; eficiencia de los mercados; eficiencia

del mercado laboral; disponibilidad de tecnología; tamaño del mercado; sofisticación de los negocios; e,

innovación. Como se aprecia, es un índice amplio que permite tener una perspectiva amplia de la situación

competitiva del país.

http://www.weforum.org/documents/GCR0809/index.html

30

Al realizar el análisis territorial dentro del país, la mayor parte de las empresas se encuentra

ubicada en el departamento de Guatemala (41%). Esto indica una alta centralización. Los

otros departamentos donde se encuentran altamente concentradas son: Quetzaltenango

(9.6%), Escuintla (4.6%), Suchitepequez (3.6%) y Chimaltenango (3.4%). Donde existe

menor concentración es en el Progreso y Baja Verapaz (1.1% cada uno).

Una característica importante de las empresas es la naturaleza jurídica con la que cuentan.

Para las empresas que tienen entre 1 y 5 trabajadores, la mayoría se encuentra bajo la figura

de propietario individual. A diferencia de las empresas con más de 100 trabajadores, en

donde el 84% se encuentra inscrito como sociedad anónima. Estar inscrito como sociedad

anónima tiene ventajas como: a) en el caso de quiebra la responsabilidad de los dueños se

ve limitada; b) existen mayores oportunidades de expansión más allá del o los fundadores;

c) y permite separar la contabilidad de la empresa con la del hogar.

Una de las principales restricciones que se encuentra para la inscripción de empresas como

sociedad mercantil, es que se requiere para su constitución que exista más de un dueño.

Esto limita mucho a las pequeñas empresas a utilizar esta personalidad jurídica.

Tabla 3 Número de empleados según tamaño de empresa

(clasificada según tramo de personal ocupado) Tramo personal ocupado ENCOVI (2000) (%) ENCOVI (2006) (%)

1 persona 992,149 24 1,127,788 21

de 2 a 5 1,685,651 41 2,586,019 47

de 6 a 10 415,388 10 500,555 9

de 11 a 30 351,691 9 391,270 7

de 31 a 50 123,198 3 127,615 2

51 a 100 103,087 3 92,584 2

101 o más 395,693 10 638,957 12

Total 4,066,857 5,464,788

Fuente: Elaboración propia a partir de Segovia (2003) y ENCOVI (2006).Nota: Para la ENCOVI 2006, el rango superior

de personal ocupado es de 97 o más, no de 101 o más como en ENCOVI 2000.

De acuerdo a la última encuesta de hogares (2006), las empresas que cuentan con un

personal menor o igual a 10 trabajadores emplean cerca del 75% de la PEA. Mientras que

empresas que se encuentran en el rango de 10 a 50 trabajadores emplean alrededor del 15%

de la PEA. Esta foto indica que las MIPYMES son el principal vehículo económico por

medio del cual los trabajadores guatemaltecos generan ingresos. Más del 80% de

empleados pertenece a la micro, pequeña y mediana empresa. Además, en el período del

2000 al 2006 se destaca que la distribución de los trabajadores según tamaño de la empresa

no ha variado mucho. Sólo se destaca un breve incremento en las empresas pequeñas y una

reducción en las microempresas. Esto puede observarse con más detalle en la tabla a

continuación.

31

Es necesario identificar las MIPYMES según distintas actividades económicas, para

determinar la orientación del empleo que crean en Guatemala. Según la ENCOVI (2006), el

38.7% de los trabajadores empleados en las microempresas (1 a 10 trabajadores) se dedican

a la agricultura. El 24.9% al comercio, el 13.4% a la industria y el 8.9% a servicios sociales

y de salud. Para las pequeñas empresas las proporciones son: enseñanza 20.3%, comercio

19%, agricultura 16.5%, industria 14.9% y construcción 8.7%. Por último en las medianas

empresas los trabajadores se distribuyen de la siguiente manera: agricultura 26.4%,

comercio 17.4%, industria 12.1%, construcción 10.9%, enseñanza 10.5% y servicios

sociales y de salud 7.4%. Esta descripción muestra que siempre es la agricultura es una

actividad importante. Sin embargo, mientras se analizan empresas de mayor tamaño las

actividades económicas orientadas a los servicios, el comercio y la industria toman mayor

relevancia dentro de cada grupo.

Gráfica 17: Operación de la formalidad en distintas áreas de Guatemala (%)

Fuente: Elaboración propia.

Al final, estas empresas se convierten en una “válvula de escape” para el ciudadano

guatemalteco. Un grupo importante de trabajadores se mantiene en la economía informal,

operando una MIPYME porque no encuentra empleo en el sector formal. Es decir, la fuerza

laboral “hace cola” en la informalidad esperando una ocupación formal en el futuro. Una

encuesta dirigida a los trabajadores informales en los principales centros urbanos de

32

Guatemala indicó que el 31% está dispuesto a moverse a un empleo formal (CIEN, 2006).

Este es el grupo que está esperando a encontrar un empleo en cuanto se materialicen las

condiciones en la economía formal.

3.7 Capacitación: la barrera para un mejor empleo.

Una gran parte del problema del empleo radica en la acumulación del capital humano. Éste

puede acumularse por medio del sistema educativo y su diagnóstico se realizará en un

capitulo separado de este documento. La segunda forma de acumular capital humano es por

medio del entrenamiento y del aprendizaje en el puesto laboral. Sin embargo, esta área

también es sumamente compleja y es necesario distinguir entre capacitación general y

específica. La primera hace referencia a conocimientos y competencias que incrementan la

productividad de los trabajadores y les permite alcanzar un mejor salario en la empresa

donde los aprenden y en cualquier otra empresa (Acemoglu & Pischke, 1998). A medida

que exista una mayor capacitación de habilidades y de competencias generales, la

productividad media del trabajador guatemalteco incrementará. Por otro lado, si incrementa

la capacitación específica se puede promover un ambiente que favorezca la inversión en

campos concretos.

Respecto a la educación básica, el ser joven es la regla en el mercado laboral. Más de la

mitad de la PEA nunca concluyó la primaria y la minoría completó la secundaria.

Adicionalmente, la calidad educativa deja mucho que desear; porcentajes mínimos

aprobaron satisfactoriamente las pruebas de matemática y de lectura. Por un lado, se puede

argumentar que la demanda por educación secundaria no surge ante la expectativa que, por

su calidad, no contribuya a la productividad de las personas y el sacrificio no sea

compensado por los posibles ingresos futuros. Sin embargo, como se puede ver en la Tabla

3, la cobertura educativa en secundaria apenas alcanza 20.67%.

Tabla 4. Tasas netas de cobertura educativa por nivel (2007).


Total Hombres Mujeres

Pre-primaria 48.21 48.10 48.32 Primaria 95.02 96.63 93.38 Ciclo Básico 36.36 37.58 35.13 Ciclo Diversificado 20.67 20.17 21.16

Fuente: MINEDUC, 2007.

Ante esta realidad, no sorprenden los resultados del mercado laboral: una importante

cantidad de mano de obra se dirige a sectores que demandan poca calificación (38.8% de la

PEA es trabajador no calificado) y la alta proporción de informalidad (75.4% de la PEA).

Una de las explicaciones de estos datos se debe a que los trabajadores no cuentan con las

habilidades suficientes para incorporarse en empleos productivos, que a su vez se traduzcan

33

en bien remunerados para ellos. Siguiendo esta lógica, la capacitación para el trabajo

debiera ser una alternativa a la educación formal, que como hemos visto no llena las

expectativas, para elevar la productividad y permitirle a los trabajadores un mejor salario.

Mencionado esto, es importante entender cómo funciona la capacitación para el trabajo en

el mercado guatemalteco, como mecanismo para facilitar la transición de la escuela al

ámbito laboral y para perfeccionar las capacidades de los jóvenes para elevar su

productividad y permitirles acceder a mejores oportunidades de vida.

3.7.1 La política de capacitación. Maul et al (2007) menciona que el marco jurídico asigna al Ministerio de Trabajo y

Previsión Social –MTPS- la obligación de encargarse de la Política Nacional de

Capacitación Técnica y Profesional. Sin embargo, hasta entonces no había asumido dicha

responsabilidad. Esto genera dos problemas importantes: a) no existe una evaluación

continua de impacto sobre los distintos programas de capacitación, a lo sumo hay algunos

indicadores de gestión (número de eventos, de participantes, etc.); b) y, no se dispone de

información confiable de la oferta privada y pública de cursos de capacitación.

Gráfica 18. Asistencia a cursos de capacitación.

(En Porcentaje del Total).

Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –Encovi 2006-

Según la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida, ENCOVI 2006, solo 10.4% de los

guatemaltecos mayores de 15 años recibieron alguna capacitación de trabajo. Para el área

urbana este indicador sube a 14.4%. El área rural apenas alcanza un 6%. Esto refleja el

34

importante vacío en la formación de trabajadores en tareas concretas y específicas para el

trabajo. Es alarmante que a nivel nacional la formación de capital humano es baja por

medio de una reducida cobertura y baja calidad educativa y, por el lado de las empresas,

existe poca capacitación.

Actualmente, le corresponde al Instituto Nacional de Capacitación y Productividad –

INTECAP-, por de facto, llenar el vacío en definir la política de capacitación12

. Durante

los últimos años, el INTECAP ha sido particularmente efectivo en lograr esto mediante su

certificación ISO 9000:2001; logrando alianzas significativas con el sector privado;

modernizando sus instalaciones; mejorando y ampliando su oferta de cursos; ampliando su

cobertura geográfica; y otros. Hoy en día el principal éxito del INTECAP es haberse

posicionado, entre el sector privado, como el más importante proveedor de capacitación

técnica para el trabajo. Sin embargo, su cobertura sigue siendo escasa y únicamente abarca

una pequeña sección de la fuerza laboral total. Únicamente el 10.6% de la fuerza laboral a

asistido a un curso de capacitación y del total de trabajadores capacitados únicamente el

10% lo ha hecho con el INTECAP.

Gráfica 19. Institución que impartió el curso.

(Porcentajes)

Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –Encovi 2006-

12

En la sección 4.3 casos exitosos de capacitación para el trabajo, se describirá con más precisión las

funciones del INTECAP y sus programas.

35

Sin embargo, Maul et al (2007) menciona que, el hecho de ser rector y ejecutor, también

puede generar un incentivo perverso, ya que el ente rector también es el ejecutor; lo cual

evita que se logre una evaluación confiable de los resultados en capacitación. Otras

debilidades resaltadas por este autor y otros son:

El contar con un subsidio permanente de 1% de la planilla de los trabajadores en

relación de dependencia reduce sus incentivos a competir y a ser más eficiente.

Se le delega la capacidad de entregar títulos con validez legal sin especificar si otras

organizaciones que ofrecen cursos de capacitación también puedan hacerlo.

Por último, la capacitación técnica es percibida como efectiva. Cuando se le preguntó a los

encuestados de la ENCOVI 2006 cuál era el principal beneficio de la misma, alrededor de

59% respondió “mejorar la producción de su empresa o actividad”. Un 16% respondió que

no obtuvo ningún beneficio, mientras que un 9% respondió la mejora de ingresos. Tan sólo

un 3% de los encuestados respondió que el mayor beneficio fue “crear su propia empresa”.

A pesar de ser un porcentaje bajo, esto muestra que si existen capacitaciones técnicas que

motivan el emprendimiento en las personas.

Gráfica 20. Principal beneficio identificado de la capacitación recibida.

(Porcentajes)

Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida -2006-

36

3.8 Emprendimiento13

A nivel general, el empleo en Guatemala pareciera mostrar indicadores de ocupación

positivos: el 97% de la Población Económicamente Activa (PEA) se encuentra ocupada,

más de la mitad de estas personas se desempeñan como asalariados, la otra mitad trabajan

por cuenta propia o al frente de algún tipo de unidad productiva y el 20% de todos los

adultos en Guatemala inician un nuevo negocio. Si tan buenos son estos indicadores ¿por

qué seguir insistiendo en la creación de empleo? La ocupación no es el problema, pero sí la

calidad y las oportunidades derivadas del trabajo.

Quienes por necesidad se ven obligados a iniciar sus propios negocios afrontan un contexto

institucional y socio-económico que les priva crecer y desarrollarse. Por ejemplo, según el

Monitor Global de Emprendimiento (GEM por sus siglas en inglés), dos terceras partes de

los negocios en Guatemala tienen un nivel de capitalización menor a Q 20 mil, equivalente

a un poco más de cuatro canastas básicas; una cuarta parte una capitalización inferior a Q5

mil. ¿Qué tipo de oportunidades ofrecen este tipo de unidades productivas? ¿Qué tipo de

empleos se crean en estas condiciones? ¿Estará la regulación laboral sensibilizada para este

tipo de negocios? A los asalariados no les va mucho mejor, en su mayoría son jóvenes con

poca educación formal que laboran en este tipo de negocio. No es sorpresa que dos terceras

partes de la fuerza laboral se ocupen en actividades informales y que, en el área rural y

entre los grupos minoritarios, como jóvenes, ancianos e indígenas, más del 80% se ocupen

informalmente. De más está decir que un trabajador formal gana, en promedio, más de dos

veces y media lo que gana un informal.

En términos de calidad el trabajo no muestra ninguna mejora. Por una parte, un grupo

importante de trabajadores sigue empleándose en el subempleo, donde están dispuestos a

trabajar más horas de trabajo en el trabajo actual. Por otra parte, muchas de estas personas

laboran en la informalidad lejos de cualquier beneficio que pueda generar operar en el

sistema formal. Además, el trabajar por cuenta propia exige que los trabajadores deban

crear su propia carrera en el mercado, la cual es más incierta que la que se genera dentro del

sector formal.

Como es destacado por el GEM, en Guatemala el 20% de los adultos comienza algún

negocio y el 11.9% de adultos son empresarios nacientes. Esta circunstancia responde, no a

una falta de oportunidades de empleo, sino de calidad de empleo y de institucionalidad para

atraer mecanismos de generación de empleo. Hay que diferenciar entre emprendedor y

empresario. Un emprendedor inicia con un autoempleo, genera de 2 a 5 empleos

(informales, por lo general dentro de una familia). El empresario evoluciona a generar 10

empleos o más (estos formales). Uno actúa bajo planificación y otro al día a día.

13

Esta sección se realiza principalmente sobre el análisis de la información del Monitor Global de

Emprendimiento elaborado por la Universidad Francisco Marroquín para el caso de Guatemala.

37

Gráfica 21: Composición de la fuerza laboral ocupada en Guatemala

Fuente: Elaboración propia en base a información del GEM (2009) y del INE (2010).

El proceso de emprendimiento en Guatemala, elaborado por el GEM, distingue entre

distintas fases de la creación de negocios. Esta comienza desde que el emprendedor

potencial concibe a la empresa, luego se convierte en emprendedor naciente (11.8%) y

posteriormente a ser propietario. Luego de esta fase se establece el negocio y pasado algún

tiempo, hay algunos negocios que son descontinuados. En muchos casos esto se convierte

en un ciclo, donde, al fracasar un negocio se busca emprender uno nuevo por necesidad. A

pesar del algo número de negocios nuevos (11.8%), pocos de ellos llegan a convertirse en

negocios establecidos (4.6%). Por ello, más que impulsar incubadoras, podría ser de mayor

beneficio acelerar los negocios ya existentes.

Por otra parte, al compararse internacionalmente con otros países Guatemala se ubica junto

al grupo de países de bajos ingresos y de altas tasas de emprendimiento. Al observar la

relación que existe entre la cantidad de nuevos negocios y el nivel de vida de un país,

medido a través de la producción per cápita, se muestra que Guatemala se encuentra en una

fase donde existe una relación negativa entre estas dos variables. Es decir, a medida que el

país se desarrolla se reduce la cantidad de nuevos negocios. Esto está relacionado con la

calidad de la nueva actividad económica, que se destaca por ser de baja calidad y por contar

con bajos niveles de valor agregado. La transición hacia una nueva etapa de desarrollo

implica que los países logren crecer sus nuevos negocios y emplear más personal o que se

logre atraer inversión de una escala mayor que permita reducir la cantidad de personas que

inician un negocio por necesidad, más que por la oportunidad de crear valor que existe.

38

Gráfica 22: Relación entre tasas de emprendimiento (nuevos negocios) y nivel de

ingresos por habitante

Fuente: Elaboración propia en base a información del GEM (2009) y del INE (2010).

Al momento que existe un salto cualitativo en el nivel de desarrollo existe un cambio en la

relación entre emprendimiento y nivel de ingresos. Esto se ve reflejado en la gráfica

anterior, donde a partir de los $30,000 per cápita los países muestran una relación positiva

entre crecimiento y las tasas de nuevos negocios. Guatemala se encuentra muy lejos de

alcanzar este umbral de ingresos. Actualmente, el país debería incrementar seis veces su

nivel de ingreso per cápita para este grupo de países.

Esta sección deja claro que Guatemala cuenta con una infraestructura y una población que

les permite iniciar negocios de forma relativamente rápida. En términos generales, los

guatemaltecos emprenden para complementar sus ingresos y mantener su gasto. Muchos de

ellos lo hacen porque no existen oportunidades de empleo en el sector formal. El resto de

emprendedores que lo hacen para crear una nueva actividad económica tienen bajas

expectativas de empleo. En el 2009, el 1% de los emprendedores esperaba generar una

decena de empleos en cinco años. Esta situación diagnostica que el emprendimiento en

Guatemala necesita ser acelerado en términos de mayores niveles de valor agregado, a

través de un incremento en la productividad, y a través de mejores vías para contratar

empleo, a través de un relajamiento en la contratación y sostenibilidad de la mano de obra

en la firma.

39

3.9 Marco institucional que rige al sector laboral

En Lee et al (2004) se menciona que el “principal desafío del mercado laboral

centroamericano, incluyendo Guatemala (sic), hacia el futuro se resume en la necesidad de

crear más puestos de trabajo en el sector formal. Este reto, surge a partir de una

transformación de la economía durante los últimos 30 años, caracterizada por la apertura

comercial y la globalización. Como bien señala Maul et al (2007), esto ha implicado una

reconversión de los procesos productivos orientados hacia la competitividad. Sin embargo,

la institucionalidad del empleo no necesariamente se ha adaptado.14

La legislación laboral en Guatemala está muy influenciada por su historia, particularmente

por las tendencias existentes a mediados del Siglo XX, cuando se crean los principales

marcos institucionales que continúan vigentes. Entre otros, sobresalen los principios del

afán de una industrialización y la proletarización de la mano de obra. Dicho de otra

manera, se buscaba la forma de pasar de una sociedad agraria a una industrial. Asimismo,

se busca la tutelaridad por la mano de obra como una defensa ante posible concentración de

poder de negociación por parte de las empresas. Este marco institucional asume que el

dueño de las empresas y los empleados son contrincantes y el primero quiere aprovecharse

del segundo y tiene los medios para hacerlo. Este marco legal causa una restricción para la

creación y el crecimiento de la demanda laboral (puestos de trabajo), ya que el riesgo lo

asume en su mayoría el empleador y cualquier disputa tiende a favorecer al empleado. En

otras palabras, esta concepción del mundo encarece la contratación de las personas y la

gestión de los recursos humanos.

En el caso de Guatemala, el contexto en el que operan las empresas es muy distinto.

Primero, la demanda de trabajo tiende a ser el mismo trabajador (empleo por cuenta propia)

o una persona muy cercano a al trabajador (micro y pequeñas empresas). Por ende, un sobre

costo laboral puede exterminar cualquier posibilidad de crecimiento u operación

productiva.

En esta sección se identifican los principales elementos de la legislación guatemalteca que

encarecen la contratación de mano de obra y reducen la competitividad de aquellas

empresas que la contrata. A continuación se presentan estas barreras en cuatro categorías:

si encarecen la contratación de mano de obra; su administración; su destitución; y,

organizaciones laborales y derecho de huelga. Como bien señalan, todas estas etapas

influyen en el costo de una relación laboral, encareciéndola y reduciendo la competitividad

de la misma.

14

Según Lee et al (2004), “el encarecimiento de la mano de obra que resulta de ampliar los beneficios

laborales y hacer más estrictas las regulaciones en los países pobres provocaría un encarecimiento de los

productos exportables de dichos países. Encarecimiento que, para los consumidores de los países en

desarrollo, sería equivalente a lo que sucedería si los países en desarrollo impusieran aranceles a las

importaciones provenientes de los países pobres.”

40

3.9.1 Flexibilidad de contratación. Para cada tipo de trabajo y relación laboral existe un contrato que es óptimo tanto para el

empleador como para el trabajador. Sin embargo, existe una restricción para emplear al

trabajador guatemalteco según distintas modalidades. De forma concreta, existen

restricciones legales para contratar a un individuo en base a tiempo parcial, remuneración

por hora, la duración de los contratos, entre otros.

La importancia de los contratos de trabajo –individuales y colectivos- radica en que éstos,

junto con los pactos colectivos de condiciones de trabajo, son considerados fuente

reguladora de las relaciones laborales. Los pactos colectivos regulan, a su vez, derechos

mínimos irrenunciables, que únicamente pueden ser ampliados o mejorados, pero no

disminuidos. Estos últimos son negociados por los sindicatos y a ellos deben adaptarse los

contratos de trabajo -individuales o colectivos- existentes o que se celebren en el futuro.

3.9.1.1 Contrato individual de trabajo. Mediante el contrato individual el trabajador queda obligado a prestar servicios personales

o ejecutar una obra, bajo la dependencia continuada y dirección inmediata o delegada del

empleador, a cambio de una retribución de cualquier clase o forma. El contrato individual

es por tiempo indefinido; como excepción existen los contratos a plazo fijo o para obra

determinada. En todo contrato por tiempo indefinido los primeros dos meses se consideran

de prueba, salvo que las partes convengan un período menor. Durante este tiempo

cualquiera de las partes puede dar por terminado el contrato, existiendo o no una causa

justificada para ello, sin que ninguna de ellas incurra en responsabilidad. No es

característica esencial del contrato la exclusividad en la prestación del servicio, a menos

que exista incompatibilidad entre dos o más relaciones de trabajo. Se perfecciona con el

inicio de la relación laboral.

La falta de éste o la omisión de algunos de sus requisitos se debe imputar siempre al

empleador y, si a requerimiento de las autoridades de trabajo no lo exhibe, deben

presumirse, salvo prueba en contrario, por verdaderas las afirmaciones hechas por el

trabajador.

3.9.1.2 Contrato colectivo de trabajo. El contrato colectivo de trabajo se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y

uno o más empleadores o sindicato de empleadores. El o los sindicatos, se comprometen,

bajo su responsabilidad -civil y laboral-, a que algunos o todos sus miembros ejecuten

labores determinadas, a cambio de una remuneración que debe ser ajustada individualmente

para cada uno de los trabajadores y percibida en la misma forma.

Si dentro de una misma empresa existen varios sindicatos, podrán coexistir sus respectivos

contratos colectivos; pero las condiciones de un contrato colectivo que otorgue mayores

ventajas para sus trabajadores que las establecidas en otro contrato colectivo para un sector

41

o grupo distinto de trabajadores deben aplicarse a estos últimos, siempre que se trate de

trabajo ejecutado en iguales condiciones. El sindicato de trabajadores que suscriba el

contrato colectivo es responsable de las obligaciones contraídas por cada uno de sus

miembros, y puede ejercer también los derechos y acciones que les correspondan a los

trabajadores.

El contrato colectivo es optativo para los trabajadores. Si éstos deciden que es necesario

firmar un contrato colectivo, es obligación del empleador suscribirlo. Este contrato sólo

puede realizarse por escrito (en tres ejemplares: uno para cada parte contratante y otro para

la Dirección General de Trabajo). El contrato puede ser por tiempo indefinido o puede

concluir con su objeto o plazo fijo, dependiendo de cómo lo pacten las partes.

3.9.1.3 Esquemas alternativos de contratación. Maul et al (2007) menciona que una barrera a la contratación, contenida en el mismo

Código Laboral, son las limitaciones en los esquemas de contratación. Por ejemplo, no se

permite el trabajo por medio tiempo. Al no permitirse este tipo de contratos laborales se

limita a las empresas en su capacidad de atender altos ciclos productivos o, mejor dicho,

“picos de trabajo”. Esto es importante para Guatemala, cuya expansión productiva se ha

desarrollado en la prestación de servicios y en el comercio. Algunos ejemplos de

actividades económicas donde son recurrentes estos ciclos comerciales son las empresas

vinculadas al turismo, como restaurantes, con demandas muy marcadas en horarios

específicos.

Asimismo, existen limitaciones para la contratación por obra terminada y por plazo fijo,

sujetas a un proceso discrecional del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Según Maul

et al (2007), la ventaja de realizar estas contrataciones es que permite la realización de

tareas específicas y facilita la adaptación en industrias que cambian frecuentemente. Por lo

general éste esquema no es autorizado y se argumenta que es utilizado para evadir el salario

mínimo. Sin embargo, existen muchas personas que se podrían beneficiar de dicho

esquema: trabajadores altamente productivos que actualmente facturan sus servicios;

trabajadores que buscan un segundo empleo; vacacionistas, etc.

Otro esquema limitado por la legislación es la difícil contratación de aprendices. En otros

países, esta modalidad ha sido muy exitosa por sus efectos en la formación y capacitación

en el lugar de trabajo. Entre los principales beneficiados están aquellas personas con muy

pocas capacidades para el trabajo, ya que las empresas pueden contratarlas y capacitarlas,

elevando su productividad, a un costo mucho menor. Maul et al (2007) acota sobre la

necesidad de una política nacional de capacitación, que promueva el establecimiento de

estándares y sea transparente en cuanto a los resultados de este esquema de contratación.

42

3.9.1.4 Trabajadores extranjeros y extranjerizados. Maul et al (2007) señala que en el Código Laboral existe la obligación de mantener un

porcentaje mínimo de trabajadores nacionales. Es más, 90% de los trabajadores de una

empresa deben ser nacionales y el 85% del monto total de los salarios debe ser pagado a

nacionales. Esto eventualmente se convierte en una importante restricción para

MIPYMES, ya que limita su capacidad para lograr transferencias tecnológicas y acceso a

nuevos mercados, por medio de contrataciones de extranjeros. Es decir, este tipo de

legislación otorga el privilegio únicamente a empresas grandes de la contratación de

extranjeros y constituye una barrera al intercambio de capital humano con extranjeros que

probablemente traigan consigo diferentes y mayores niveles de capital humano.

Por otro lado, la legislación resulta muy discrecional cuando se trata de extranjerizar

trabajadores: depende totalmente del Ministerio de Trabajo y Previsión Social si autoriza o

no el empleo de trabajadores nacionales en una sucursal en el extranjero. Dicha

discrecionalidad y, los plazos que ello involucra, pueden convertirse en un obstáculo real

para generar oficinas en el extranjero.

3.9.2 Regulación respecto a las condiciones de trabajo. Estos costos se refieren los derechos laborales reconocidos para los trabajadores, tanto en la

Constitución Política como en el Código de Trabajo, y las implicaciones económicas de su

naturaleza de derechos mínimos e irrenunciables.

3.9.2.1 Salario mínimo. Entre los derechos mínimos que deben tomarse en cuenta para cualquier contratación están:

la libre determinación del salario entre las partes, sin que pueda ser inferior al salario

mínimo fijado para determinada actividad. La fijación del salario mínimo corresponde a la

Comisión Nacional del Salario15

, y su aprobación al Ministerio de Trabajo y Previsión

Social, mediante acuerdos gubernativos. La fijación de salarios mínimos modifica

automáticamente los contratos de trabajo en que se hayan estipulado salarios inferiores.16

Maul et al (2007) señala que, al considerar el desplazamiento laboral entre los sectores

formal e informal, el salario mínimo en Guatemala resulta particularmente perverso. El

autor divide los efectos en las categorías siguientes:

Efecto en los empleos: Las características del mercado laboral guatemalteco no facilitan

el desempleo, por lo que al fijarse el salario mínimo por encima de su nivel de

15

La Comisión Nacional del Salario adscrita al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, como organismo

técnico y consultivo de las comisiones paritarias (integradas por dos empleadores y dos trabajadores

sindicalizados, y por un inspector de trabajo, quien es a su vez el presidente de la Comisión), encargadas de

asesorar a dicho ministerio en la política general del salario. La Comisión Nacional del Salario está integrada

por representantes gubernamentales de entidades gremiales y sindicatos de empleadores; de organizaciones

sindicales de trabajadores; representantes del Ministerio de Economía; de la Junta Monetaria; del Instituto

Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-; del Instituto Nacional de Estadística -INE-, entre otros. 16

En Guatemala se sigue impulsando una política de salarios y no de ingresos. Desde 1944 el Estado ha

impuesto salarios mínimos en diversas actividades, con el supuesto propósito de asegurar un ingreso mínimo

a los trabajadores frente al poder de mercado de los empleadores.

43

equilibrio17

se genera una traslación de personas del sector formal al informal. Esto

sucede como consecuencia, entre otros factores, de: a) recomposición entre capital y

mano de obra en el mercado formal, despidiendo a los trabajadores menos productivos

y sustituyéndolos por máquinas; b) modificar la relación laboral y redefinirla como

informal; c) o, cerrando la empresa. Es más, esto tienen un efecto perverso sobre el

sector informal, dificultando que las personas que actualmente se encuentran en el

mismo puedan reincorporarse al formal, por la brecha en capacidad y productividad que

se amplía cada vez más. Asimismo, el salario en el sector informal se sigue reduciendo

por el aumento de cada vez más trabajadores en dicho sector.

Efecto en la productividad: En la medida que el salario mínimo se acerca a la

productividad marginal del trabajador, disminuye su productividad. Esto ocurre porque

el incentivo que el empresario ofrece al trabajador para incrementar su esfuerzo se ve

reducido.

Exclusión generada: Maul et. al. (2007) presenta al salario mínimo como una

herramienta de exclusión y discriminación. La población femenina, indígena, joven y

en actividades agrícolas van a mostrar una mayor exclusión hacia el salario mínimo

como consecuencia de contar con menos elementos que eleven su productividad:

educación, experiencia laboral, etc.

Tabla 5. Grupo de asalariados –PEA- excluida de ganar el salario mínimo.

Grupo Poblacional Población que gana menos del salario mínimo (% del total)

Indígenas 70

No- Indígenas 43

Mujeres 55

Hombres 50

Jóvenes (15-25 años) 62

Adultos (26-60 años) 37

Fuente: Elaboración propia con información de la ENCOVI 2006.

3.9.2.2 Estructuras de remuneración rígidas. También son derechos mínimos: la inembargabilidad del salario y de los implementos

personales de trabajo, en los casos de ley. Existe un máximo de horas (diarias y

semanales) de trabajo, de acuerdo a la jornada en que se labore (ordinaria, extraordinaria,

diurna, nocturna o mixta), y con una remuneración conforme a la jornada concreta de que

se trate.

Los trabajadores tienen derecho al descanso remunerado (un día de descanso remunerado

por cada semana ordinaria de trabajo o por cada seis días consecutivos de labores).

Asimismo tienen derecho al descanso en los días de asueto y feriado (que dependen de cada

17

El nivel de equilibrio es aquel al que las empresas de forma óptima contratan a todo trabajador que

activamente busca empleo en el sector formal.

44

localidad), los cuales también son remunerados. También se reconoce el derecho a

vacaciones anuales remuneradas (15 días mínimo para los trabajadores privados o más si lo

pactan las partes; 20 días mínimo para los empleados públicos). Las vacaciones no son

acumulables ni compensables en dinero, a menos que se hubiera adquirido el derecho y no

se hubiera disfrutado por haber cesado la relación laboral. También existe el derecho a

recibir aguinaldo cada año (equivalente a un mes de salario -un décimo tercer sueldo-

pagadero en el mes de diciembre, por cada año de labores ininterrumpido). Además, otros

sueldos obligatorios como el bono 14 no sólo encarecen el puesto salarial, carecen de un

fundamento económico, sino que dificultan el pago por productividad y promueven

rigideces en la contratación del personal.

El pago adicional por horas extras y trabajo nocturno también resta competitividad a los

esquemas de contratación. Según Maul et al (2007), entre las actividades que se ven

afectadas por estas medidas, además de la industria tradicional que tiene horarios continuos,

están el turismo y la prestación de algunos servicios, como call-centers que se tienen que

adaptar a horarios internacionales, y donde la competencia es virtualmente mundial.

Otros derechos mínimos irrenunciables que deben tomarse en cuenta para la contratación

son: indemnización por despido injustificado; la preferencia de los trabajadores

guatemaltecos a los extranjeros en igualdad de condiciones; el derecho a la fijación de

normas de cumplimiento obligatorio para las partes contratantes en los contratos

individuales y colectivos de trabajo; el pago de prestaciones por muerte a los sobrevivientes

del trabajador, si éste no hubiera estado cubierto totalmente por el régimen de seguridad

social; el derecho a la libre sindicalización de los trabajadores; el derecho al

establecimiento de instituciones económicas y de previsión social; el derecho a salarios

caídos que se pagan a título de daños y perjuicios por los salarios que el trabajador ha

dejado de percibir desde el momento del despido hasta el pago de su indemnización.

3.9.2.3 Otras prestaciones. Además del salario, los trabajadores tienen derecho a recibir por despido injustificado una

indemnización equivalente a un mes de salario por cada año de servicio. A los empleados

del sector público se le reconocen hasta 10 años por este concepto; en el sector privado no

existe límite. Los trabajadores del sector privado tienen derecho a un mínimo de 15 días

hábiles de vacaciones, mientras los del sector público tienen derecho a 20 días. Los

trabajadores de ambos sectores tienen derecho a un mes de salario por cada año de servicio,

equivalente a un decimotercer sueldo, que debe hacerse efectivo en el mes de diciembre

(aguinaldo), y a una bonificación anual o decimocuarto sueldo (bono 14), equivalente a un

mes de salario, que debe hacerse efectivo en el mes de julio de cada año.

Las mujeres trabajadoras tienen derecho a un descanso pre y post natal (30 y 45 días

respectivamente en el sector público; 30 y 54 días en el sector privado). En el sector

privado los trabajadores tienen derecho a la bonificación incentivo -bonificación anual por

45

productividad y eficiencia, cuyo monto es acordado entre empleadores y trabajadores-.

Otras prestaciones son las licencias de trabajo, el pago de ventajas económicas y de salarios

caídos, de salarios retenidos y reajustes periódicos de los sueldos. Muchas de estas

prerrogativas también ayudan a explicar la discriminación en el trabajo, similar a lo

explicado anteriormente respecto al salario mínimo.

Los trabajadores deben hacer pagos obligatorios a los programas de la previsión social y del

seguro social. Los empleadores deben aportar también a estos programas, así como a los

programas de capacitación y recreación de los trabajadores, aun cuando los mismos no

hagan uso de ellos.

3.9.2.4 Flexibilidad de despido. Esta sección se refiere a la capacidad que se tiene para despedir y los costos que esta acción

conlleva, así como la capacidad para renunciar al puesto; los procedimientos para la

terminación de la relación laboral y el pago de prestaciones.

3.9.2.5 Terminación de contratos. Los contratos de trabajo indefinidos pueden terminarse por voluntad de una de las partes,

por mutuo consentimiento o por causa imputable a la otra. También puede darse por

terminado el contrato por disposición de la ley. Esto tiene como consecuencia la extinción

de los derechos y obligaciones que emanan de dichos contratos. El Código de Trabajo

enumera las causas justas que facultan al empleador o al trabajador para dar por terminado

el contrato de trabajo sin responsabilidad de su parte, es decir, que el empleador queda

exento de la obligación de pagar indemnizaciones, y el trabajador de dar los avisos

correspondientes.

La terminación del contrato por parte del empleador empieza a surtir efectos desde que se

le comunica al trabajador y éste cesa en sus labores. Los trabajadores pueden recurrir a los

tribunales de trabajo para exigir que el empleador demuestre cuáles fueron las causales del

despido, su reinstalación o el pago de prestaciones por causa de despido. El emplazamiento

de que es objeto el empleador tiene como consecuencia la prohibición de despedir a

cualquier trabajador mientras no haya resuelto legalmente la situación del trabajador

despedido. En estos casos el empleador es el que debe demostrar las causales de despido -

reguladas por el Código de Trabajo- o la ausencia de causales para que el trabajador dejara

de laborar. Sin embargo, es el empleador quien debe probar, al final, la causa justa para

despedir a un trabajador. Contrario a las buenas prácticas legislativas, en el caso laboral se

supone culpable al patrono hasta que demuestre lo contrario.

3.9.2.6 Indemnización. Otro costo importante en el despido es la indemnización. Maul et al (2007) menciona que

la misma no tiene límite, lo cual lleva a generar tres distorsiones:

46

Los empresarios se ven reacios a generar incrementos salariales, ante la perspectiva de

que se incremente el pasivo laboral.

Para las empresas que realizan la provisión financiera correspondiente, se incrementa el

costo de oportunidad de dichos recursos, los cuales podrían servir para capitalizar a la

empresa y permitirle mayores inversiones.

Muchos empleados se ven motivados a incurrir en prácticas inadecuadas, con tal de

motivar su despido y obtener su indemnización, ya que en caso de renunciar no tienen

manera de reclamar esta prestación.

3.9.2.7 Solución de conflictos. Maul et al (2007) señala que la Inspectoría General de Trabajo –IGT-, dependencia del

Ministerio de Trabajo y Previsión Social, es el principal mecanismo para la solución de

conflictos entre patronos y empleados. Sin embargo, y a pesar de las mejoras que ha tenido

en años recientes, la misma no goza de la confianza de los empresarios, principalmente por

los señalamientos de corrupción. Por un lado, es improbable que las empresas tengan un

registro del actuar del trabajador, lo que complica mostrar pruebas en contra de éste. Y esto

resulta esencial, ya que el patrono tiene la carga de la prueba en los procesos laborales. Lo

anterior se ve facilitado por lo lento y engorroso de los procesos escritos, la posibilidad de

imponer amparos y el costo de los abogados. Usualmente todo esto favorece al trabajador.

3.9.3 Organizaciones laborales y el derecho de huelga. Aquí se presenta el costo que implica las organizaciones laborales y el derecho a huelga

para los empleadores, las obligaciones patronales que genera, y los costos del ejercicio

mismo de la huelga.

En Guatemala se reconoce el derecho a la sindicalización. Este derecho tiene su base en el

derecho de libre asociación, garantizado por la Constitución Política de la República

(artículo 34). A nadie se le puede obligar a sindicalizarse, ni despedirlo por pertenecer a un

sindicato. Gozan de inamovilidad los trabajadores que desean formar un sindicato. Para

formar un sindicato se necesita un mínimo de veinte trabajadores; para formar un sindicato

de empleadores se necesita la participación de 5 o más. Para ejercer derechos y contraer

obligaciones, los sindicatos deben gozar de personalidad jurídica reconocida por el

Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Los miembros del comité ejecutivo de los

sindicatos gozan de inamovilidad mientras estén en sus cargos y hasta doce meses después

de haber cesado en los mismos.

A los trabajadores guatemaltecos se les reconoce el derecho a la huelga, la cual debe ser

declarada legal y justa por un tribunal competente, luego de agotados los procedimientos de

conciliación. El movimiento de huelga debe ser apoyado por los menos por las dos terceras

partes de las personas que trabajan en la empresa. Por ley, no tiene límite de tiempo la

duración una huelga, los trabajadores no participan de los costos que estos movimientos

47

provocan, y está prohibido contratar a personal que reemplace a los trabajadores mientras

dura el movimiento.

Según Maul et al (2007), la capacidad del sindicato de convocar a un paro, sin ningún costo

para ellos, es el principal temor a la formación de los mismos. Adicionalmente, estos

supuestos “beneficios” a favor del sindicato impiden lograr otros acuerdos positivos entre

empresarios y empleados:

El pacto colectivo afecta a trabajadores que no están involucrados en la negociación.

Esto limita la democratización de los sindicatos, ya que los trabajadores no colaboran

con el mismo, pero gozan de los beneficios. Además, esto evita que los pactos

colectivos sean representativos de los intereses de los trabajadores.

No se pueden establecer contratos individuales o colectivos con condiciones menos

favorables a las establecidas en el pacto colectivo. Esto evita contratar trabajadores con

menores capacidades o experiencia, ya que no cuentan con la productividad suficiente

para ser rentables.

3.9.4 Principales compromisos adquiridos a través de la apertura comercial Han existido cambios importantes en la configuración del marco institucional que rige el

empleo en Guatemala después del proceso de apertura comercial experimentado en los

últimos años. En concreto, han existido siete tratados de libre comercio que han sido

negociados desde 1998 hasta el 2007. Estos tratados son los firmados con: República

Dominicana, Chile, México, Panamá, DR CAFTA, Taiwán y Colombia (SICE, 2010).

Además, existe una agenda de negociación de nuevos tratados comerciales en el futuro

cercano. En estos tratados se han creado obligaciones sobre las condiciones laborales que

deben cumplir las firmas que comercian. Es decir, para acceder a los beneficios que estos

tratados ofrecen es necesario que las firmas cumplan con determinados lineamientos

laborales.

En términos generales, dentro de la administración de los acuerdos comerciales se espera

que los productos comerciados cumplan con la legislación laboral. Además, los tratados

comerciales permiten la negación de entradas a nuevos negocios si existen conflictos con la

legislación laboral. Por ello, las empresas orientadas al comercio exterior tienen un mayor

énfasis en la aplicación de la legislación laboral y son uno de los principales medios por

medio del cual se materializa la demanda de trabajo en el país.

En términos más específicos, dentro de los tratados de comercio más importantes existe un

capítulo específico para las obligaciones laborales que contraen las partes. En el DR

CAFTA, por ejemplo, hace referencia al cumplimiento de los principios y derechos

establecidos por la Organización Internacional de Comercio (OIT). Asimismo, se establece

que cada país está obligado a hacer cumplir la legislación laboral de cada país. En concreto,

48

se crea un apartado donde se define un mecanismo de capacity building, donde cada parte

se compromete a velar por resolver cada uno de los siguientes asuntos (SICE, 2010):

Derechos fundamentales y su correcta aplicación: incluye la aplicación de la legislación

laboral, la eliminación del derecho infantil y de la discriminación.

Eliminar el trabajo infantil en sus peores formas, como se establece en el Convenio 182

de la OIT.

Administración de asuntos laborales: esto implica un cuerpo institucional que permita

resolver cualquier conflicto laboral.

Mecanismos alternativos de disputa: se promueve la institucionalización de

mecanismos alternativos para resolver conflictos laborales.

Relaciones laborales: se promueve la mejora de las relaciones entre trabajadores,

empleadores y Gobierno.

Condiciones laborales: crear mecanismos para la verificación y el cumplimiento de las

mínimas condiciones laborales establecidas por la ley, tales como el pago del salario

mínimo, el pago de horas extras, la seguridad ocupacional, entre otros

Trabajador migrante: generar información para el trabajador migrante.

Estadísticas de empleo: crear y mejorar canales de información estadística para el

empleo.

Oportunidades de empleo: promover la creación de nuevos empleos.

Género: resolver los problemas respecto a la discriminación de género.

Asuntos técnicos: creación de programas, metodologías y experiencias para mejorar la

productividad de los trabajadores por medio del uso de nuevas tecnologías.

4 Puestos clave Esta sección tiene por objetivo desarrollar una descripción institucional de los principales

puestos claves en los órganos del estado que tienen capacidad de normar, regular o influir

en la política de empleo en el país. En esta sección se describen los puestos claves del

personal con mayor jerarquía dentro de cada institución, tanto a nivel de dirección como

operacional. Además de describir los puestos y las funciones se muestra el salario que

muchos de ellos reciben en cada puesto.

4.1 Ministerio de trabajo

Para lograr una mejora en la contribución de la mano de obra al crecimiento total del país,

es necesario promover instancias de capacitación técnica. Además de utilizar otros

mecanismos que, ayuden a la generación de empleo. La capacitación técnica laboral se

refiere a los procesos que enseñan herramientas conceptuales y prácticas para el desempeño

de labores técnico-productivas. El Ministerio de Trabajo y previsión social es designado

por su marco normativo como el ente rector del tema de capacitación de los trabajadores.

Además el MINTRAB cumple con otras funciones, como la fijación del salario mínimo, así

49

como la inspección del trabajo. Lo que hace a esta institución vital, para la propuesta y

seguimiento de cualquier política enfocada hacia el empleo.

4.1.1 Dirección general del trabajo. Sus principales atribuciones son: conocer y resolver lo relacionado con la personalidad

jurídica, estatutos, inscripción y cambio de directivos de organizaciones sindicales y su

funcionamiento conforme a la ley; llevar el registro público de sindicatos, contratos

colectivos e individuales de trabajo, pactos de condiciones de convenios colectivos de

trabajo, reglamentos de trabajo y otros registros pertinentes; autorizar libros de salarios y

planillas, suministrando modelos y normas para su correcta impresión; formular la política

de salarios y coordinar las actividades de la Comisión Nacional del Salario y apoyar las

comisiones paritarias de salarios mínimos; entre otras. Dadas estas características se

identificaron los siguientes puestos claves como los más importantes dentro de dicha

dirección:

Director técnico

o Salario base: Q7,387.00

o Total bono: Q2,875.00

Subdirector técnico I



Subdirector técnico III



Inspección general del trabajo

Subdirector técnico III



4.2 IGGS

Una entidad autónoma, pero que a su vez tiene un rol importante para la fuerza laboral

formal Guatemalteca es el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Según la ley

orgánica, los órganos superiores del instituto son: La Junta directiva, La Gerencia y el

Consejo Técnico. Dentro de los cuales, los primeros dos son los que tienen un mayor

protagonismo. El consejo técnico solo tiene un papel de asesor. Los puestos clave

identificados son:

4.2.1 Junta directiva Presidente (nombrado por el organismo ejecutivo: Luis Alberto Reyes Mayen

o Sueldo: Q38,774.00

Gerente general: Arnoldo Adán Aval Zamora

50

o Sueldo Q38,192.00

4.3 Ministerio de Economía

Una institución clave en para la generación de empleo y el apoyo de las nuevas empresas,

especialmente las MIPYMES es el Ministerio de Economía. Además de contar dentro de su

estructura con dependencias como lo es el Registro Mercantil. Que juega un rol importante

para facilitar el proceso de formalización de las empresas.

4.3.1 Vice ministerio del desarrollo de las MIPYME La misión de esta dependencia es el desarrollar a la micro, pequeña y mediana empresa de

manera competitiva facilitando el acceso a servicios de desarrollo empresarial y financieros

ágiles y oportunos dentro de un marco de fomento adecuado.

Una de sus principales funciones son: identificar áreas con potencial productivo en el

interior del país; facilitar el acceso a fuentes de financiamiento para la MIPYMEs; así como

la promoción de servicios empresariales efectivos. Como puestos clave se han identificado

dos:

Vice ministra: María Teresa Ayala

o Dicho puesto es importante dada la jerarquía administrativa, y sería

básicamente el encargado de supervisar los avances en las líneas de acción

propuestas.


Dirección de servicios financieros y técnico empresariales: Lic. Gloria Zarazua

o Dicha dirección es la encargada de proveer asesores al sector de MYPES, su

rol se vuelve importante en los procesos de certificación y capacitación de

consultores.


Vice ministerio de inversión y competencia: esta es la dependencia encargada de hacer

cumplir el régimen jurídico relativo al desarrollo de las actividades productivas no

agropecuarias del comercio interno y externo a través del acceso a mercados

internacionales, elevando los índices de competitividad y el aumento de importaciones y

exportaciones. Entre los puestos claves identificados se encuentran:

Vice ministro: Lic. Abel Cruz Calderón


Dirección de promoción de la competencia: Lic. Edgar Reyes Escalante

o Sueldo: 16,012.00

Registro Mercantil general de la república

o El Registro Mercantil es clave en cuanto a lo que significaría el facilitar los

procesos de inscripción de empresas. A manera que reformas en esta

dependencia incentiven a la formalización de los pequeños y medianos

empresarios.

51

o Sueldo: 40,000 (delegado departamental)

Las funciones principales de este vice ministerio son: velar por el desarrollo del comercio

interno e inversión; fomentar la competitividad a nivel local e internacional; alcanzar la

libre competencia en los diferentes mercados nacionales; entre otras.

4.4 Ministerio de educación

Se comprende que la educación es un eje transversal a cualquier política de empleo

enfocada a la capacitación y mejora en la productividad de la mano de obra. Por lo tanto, el

Ministerio de Educación es uno de los actores principales a tomar en cuenta. Su rol como

ente rector de la educación primaria y básica, lo hace una entidad indispensable en el

desarrollo del país. para dicha institución, los puestos clave identificados son:

4.4.1 Vice ministerio de diseño y verificación de la calidad Dirección general de currículo: de acuerdo al acuerdo ministerial No. 09-2009, esta

dirección se creó para asumir la responsabilidad de dirigir, coordinar y orientar el

diseño, desarrollo, actualización y evaluación del currículo de todos los niveles y

modalidades del sistema educativo.


Dirección general de monitoreo y verificación de la calidad: esta dirección es la

responsable de desarrollar procesos de Monitoreo y Verificación, que contribuye al

despacho Superior del Ministerio, a la toma de decisiones para el mejoramiento de

la calidad educativa en aula a nivel nacional.


Dirección general de evaluación e investigación educativa: es la encargada de

proveer información sobre la calidad de los aprendizajes, basada en criterios y

estándares sistemáticos que aseguran un alto grado de objetividad, que permita al

Ministerio de Educación planificar acciones y tomar decisiones para efectos de:

diagnóstico de los aprendizajes; mejoramiento de las prácticas educativas; rendición

de cuentas; provisión de insumos para el desarrollo de evaluaciones de impacto de

políticas y programas.


4.4.2 Vice despacho técnico

Dirección general de gestión de calidad educativa: esta dependencia tiene como

objetivo principal el establecer, normar y dar seguimiento a los procesos de

implementación curricular y de entrega educativa, orientadas a alcanzar la calidad

educativa en el país.

o Sueldo: Q8,000.00

52

4.5 CONCYT y SENACYT

Parte de las políticas de empleo propuestas, tienen como premisa el proveer servicios que

ayuden al micro, pequeño y mediano empresario a adoptar nuevas tecnologías. Es aquí en

donde se necesita la participación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

(CONCYT). Este es el órgano rector del desarrollo científico y tecnológico del país, le

corresponde la promoción y coordinación de actividades relacionadas a este tema. Dicho

consejo se encuentra conformado de la siguiente manera:

Sector Público:

El Vicepresidente de la República.

El Ministro de Economía.

El Presidente de la Comisión de Ciencia y Tecnología del Congreso de la

República.

Sector Privado:

o El Presidente de la Cámara de Industria.

o El Presidente de la Cámara del Agro.

o El Presidente de la Cámara Empresarial.

Sector Académico:

o El Rector de la Universidad de San Carlos de Guatemala.

o Un Rector en representación de las Universidades Privadas.

o El Presidente de la Academia de Ciencias Médicas, Físicas y Naturales de

Guatemala.

El CONCYT, es presidido por el Vicepresidente de la República y en su ausencia por el

Ministro de Economía.

El brazo ejecutor y encargado de llevar propuestas a dicho consejo es la Secretaría Nacional

de Ciencia y tecnología (SENACYT). Las funciones de dicha entidad son enumeradas a

continuación:

Someter a consideración del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, las

propuestas de actividades, planes, proyectos, programas o eventos de desarrollo

científico tecnológico nacional.

Ejecutar el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología -FONACYT-.

Coordinar la preparación y seguimiento del Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e

Innovación 2005-2014.

Coordinar con las Comisiones Técnicas Sectoriales e Intersectoriales la

presentación de programas y proyectos de cooperación técnica internacional.

Darle seguimiento a las actividades, proyectos y programas aprobados por el

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, a efecto de mantener un informe

actualizado para su adecuada coordinación.

53

El puesto clave identificado para dicha dependencia es la secretaría nacional. La

descripción se encuentra a continuación:

Encargado actual: Rosa María Amaya Fabián López

Salario base: Q 14,547.00

Total de bonos: Q 20,625.00

Total de descuentos: Q 9,970.37

4.6 INTECAP y ENCA

El INTECAP es un instituto dedicado a proporcionar conocimientos teóricos y prácticos,

para que en el país se desempeñen eficientemente las diversas ocupaciones y oficios,

desarrollando sistemáticamente un conjunto de conocimientos, habilidades y actitudes en

todos los trabajadores del país, en los tres sectores de la actividad económica y en los tres

niveles ocupacionales. El propósito de dicha institución es contribuir y acrecentar la

producción de las empresas con un mínimo de tiempo, bajo costo, con los mismos recursos

y superando la calidad de los productos que ofrecen. Dentro del INTECAP se identificaron

2 puestos clave, que son:

Gerente general

Encargado actual: Lic. Jorge Arturo Jiménez Díaz

Gerente de planificación: Esta división es la encargada de coordinar la

planificación, organización y difusión de los planes estratégicos de la institución; así

como el control y seguimiento de los mismos.

Por su lado, se encuentra la ENCA, especializada en la capacitación de agrónomos,

dasónomos, que puedan trabajar en el sector público agrícola, organizaciones de

productores, universidades dentro de la finca Bárcenas. Su fin es transmitir conocimiento

bajo el lema de “aprender haciendo”, para lo que se ejecutan proyectos productivos

estudiantiles, talleres, giras de estudio, prácticas supervisadas, investigaciones de campo y

bibliográficas. Para dicha institución el puesto clave identificado es el puesto de Director.

54

5 Recomendaciones de política económica

En el diagnóstico reflejó importantes debilidades en el mercado laboral guatemalteco que

generan principalmente: a) escasez de empleo formal, b) bajos niveles de ingreso, c)

mercados segmentados, d) niveles bajos de capital humano, e) baja escala de la actividad

económica y f) fricciones importantes para cambiar este estado. Estos resultados

complementan la razón por la cual el empleo ha generado únicamente 0.3% del 3.9%

observado en las últimas dos décadas. Más aun, señala barreras importantes al desarrollo

del sector. Por ende, se destacan tres objetivos primordiales para cambiar el funcionamiento

del mercado laboral:

Facilitar las condiciones para la creación del empleo formal. Este objetivo está

orientado a mejorar las condiciones de la demanda de empleo. Esto implica cambiar las

condiciones para 1) atraer inversión que genere empleo, 2) descentralizar la actividad

económica en otras regiones del país, 3) mejorar los canales para que los negocios

dentro y fuera del país puedan encadenarse (reducir costos de transacción), 4) mejorar

las capacidades productivas de los guatemaltecos y 5) mejorar el acceso al empleo

formal (resolver problemas de información).

Crear y acelerar emprendimientos. Este objetivo se encuentra orientado del lado de

la oferta de empleo (trabajadores) y elevar sus capacidades productivas para iniciar,

mantener y crecer negocios. Si bien son distintas las capacidades para ser empleado y

ser empleador, en Guatemala la mayor cantidad de personas trabajan por cuenta propia

o para un familiar. Más aun, se destacó que la cantidad de nuevos negocios es

relativamente alta comparada con el resto del mundo. Esto implica que es importante

una política para crear valor a través de estos negocios y se propone crear una política

de emprendimiento, facilitar la formalización y generar capacidades para emprender.

Mejorar la regulación laboral. Este objetivo se orienta a reducir las fricciones y las

rigideces que permiten al mercado laboral adaptarse para emplear más personas,

remunerarlos de mejor manera y aliviar problemas de información.

Es importante destacar una cuarta prioridad por parte de la oferta laboral y es elevar el

capital humano del trabajador. Actualmente, es difícil generar valor, crear emprendimientos

que empleen un número importante de personas o atraer inversión que genere empleo si la

mano de obra cuenta con cinco años de escolaridad aproximadamente. Por ende, las

políticas para resolver este problema se discuten de forma transversal en este documento y

de forma más específica en el campo de educación.

55

Estas políticas deben estar orientadas a reducir el desequilibrio laboral descrito en el

diagnóstico. Este desequilibrio se puede entender como un ciclo que ocasiona que las

personas busquen el empleo por cuenta propia o en la informalidad como únicas

alternativas de ocupación dada la baja creación de empleo formal18

. Estos tipos de empleos

se caracterizan por ser de mayor vulnerabilidad en ingresos y tiempo, dado que los

trabajadores no cuentan con un salario fijo ni horario previamente establecido por un

empleador. Las limitaciones de estar fuera del mercado formal ocasionan que

generalmente sean trabajos de baja productividad, lo cual, sumado a la volatilidad de

ingresos, ocasiona que se genere bajo nivel de ahorro. Al no existir suficiente ahorro, no se

invierten fondos en salud, educación o capacitación por lo cual es aún más limitado el

capital humano, lo cual aumenta nuevamente el desequilibrio laboral.

Gráfica 23: Ciclo de desequilibrio laboral

Fuente: Elaboración propia

Para impulsar el crecimiento económico del país es primordial resolver el desequilibrio

laboral, impulsando cambios en alguna de sus fases para lograr romper el ciclo. Ante este

contexto, este documento tiene por objetivo generar propuestas para mejorar el empleo en

Guatemala, tanto en términos de cantidad como de calidad. El principal objetivo es elevar

la contribución de la mano de obra al crecimiento económico. De manera que pueda

interrumpirse y cambiarse el ciclo descrito anteriormente. Elevar su contribución no se da

únicamente por la creación de más puestos de trabajo, sino por elevar la calidad de los

mismos. Aumentar su contribución no es independiente del nivel de inversión y el tipo de

capital humano que se impulsa en el país.

18

El porcentaje de la Población Económicamente Activa (PEA) que está afiliada al Instituto Nacional de

Seguridad Social (IGSS) bajó de 26% en 1998 a 19% en 2008. Esto es un reflejo de la contracción que ha

habido de la proporción de empleos formales en la última década.

56

Por último, antes de entrar al detalle de las propuestas de política pública para el desarrollo

del sector laboral en Guatemala es indispensable destacar cuatro características salvedades

a tomar en cuenta:

1. El rol del Gobierno en ejecutar la política pública es la de un facilitador y no la de un

ejecutor. Muchas de las políticas propuestas están pensadas como el desarrollo de

nuevos puestos de trabajo y la atracción de inversión productiva en el país. Sin

embargo, se reconoce que el Estado no es un agente productivo y no debe ser el

encargado de ejecutar esta política pública. Más bien, el rol que debe asumir es el de

agilizar y facilitar el cumplimiento de los objetivos planteados en esta sección. Más

aun, es importante que el Gobierno cambie, a nivel meta, que no es el encargado de

velar por el cumplimiento de la formalidad en sus distintas áreas organizacionales y

cambiar por ser el facilitador de la creación de negocios y de valor dentro de un marco

de competitividad.

2. En muchas propuestas se indica la aplicación en un territorio piloto. Es indispensable

que esta aplicación sea unificada entre las distintas áreas y a nivel regional. Esto es

importante ya que no se quiere promover muchas estrategias a cargo de distintos

responsables, eliminando posibilidad de economías de alcance y economías de escala.

Más bien, se desea que, en la medida de lo posible, las estrategias planteadas y dirigidas

a regiones “piloto” en el corto plazo sean llevadas a cabo de forma armonizada entre las

instituciones responsables. Por otra parte, se concibe que estas propuestas se lleven a

cabo en un plano regional más que municipal. La idea principal es que el impacto

esperado trasciende esta localidad y se espera que se encuentren alianzas entre distintos

municipios. De esta forma, se sugiere involucrar al alcalde y hacerlo parte de la política

para que se logre un mayor impacto, pero no debe ser éste el gestor único de la misma.

3. A nivel transversal dentro de las estrategias a seguir, se sugiere eliminar la visión

corporativista del Estado. Es decir, se realizarán diversas propuestas que deberían estar

siendo facilitadas por una o unas pocas instituciones públicas. Las políticas públicas no

se realizan con el fin de crear nuevas instituciones que compitan entre ellas, sino que se

fortalezcan órganos importantes para la implementación y el cumplimiento de las

políticas públicas y que se vele por el aprovechamiento de economías de escala que

pueden existir en su aplicación.

4. Se realizará una descripción general de las propuestas pero se señalarán plazos de

implementación. El objetivo principal es la viabilidad de su aplicación y la continua

mejora a través de una evaluación y un perfeccionamiento en el corto y mediano plazo.

De esta forma, se distinguen cuatro plazos: inmediato, equivalente a 180 días; corto,

57

equivalente a dos años; mediano, equivalente a cuatro años; y largo equivalente a diez

años.

5.1 Creación de empleo formal

En Guatemala existe un débil equilibrio laboral, motivado por una diversidad de factores

que afectan la oferta de mano de obra que están dispuestos a ofrecer los trabajadores y la

demanda de esa mano de obra que están dispuestos a contratar los empleadores (empresas).

El déficit de empleo formal que existe actualmente asciende a más de tres millones de

trabajos (GEM, 2011). Los trabajadores se caracterizan por tener un bajo nivel de

capacitación y escolaridad y los empleos no promueven la generación de capital humano.

Adicionalmente existe predominancia de trabajadores jóvenes con poca experiencia y

también un exceso de oferta de los trabajadores que favorece al subempleo y a la economía

informal. Por el lado de los demandantes de trabajadores es notable que el empleo formal

se genere principalmente por la administración pública y el comercio, una preocupante

contracción de la industria (50%) y shocks de productividad.

Con el fin de promover la creación de empleos formales se proponen medidas para a)

mejorar la atracción de inversión, b) ampliar los centros urbanos, generar un cambio en los

modos de producción y flexibilidad organizacional, c) mejorar los encadenamientos

productivos y d) para apoyar de inserción de los jóvenes al mercado laboral.

5.1.1 Atracción y acumulación de inversión

58

Para lograr una mayor productividad se requiere de una mayor inversión física. Es decir, de

herramientas que permitan incrementar la productividad del trabajador. Estas pueden ser:

computadoras, educación, máquinas de coser, capacitación, contactos con proveedores y

clientes, etc.

La inversión extranjera puede venir en mayor volumen y traer consigo novedades, como

productos y servicios, procesos productivos, mercados, mecanismos de comercialización,

entre otros. Más aun, la inversión trae consigo transferencia tecnológica que permite que

los trabajadores realicen de mejor manera sus procesos de producción. Otro caso pueden

ser las ventas por medio de redes que hoy en día están penetrando formas distintas de hacer

negocios en el país. No obstante, estos casos son muy escasos para el país y es

indispensable que se facilite y se incremente la contratación de mano de obra extranjera.

Para la atracción de esta inversión, se requiere generar un ambiente de negocios atractivo y

que garantice la certeza jurídica de las inversiones realizadas. La inversión nacional de

gran escala tiene un mayor conocimiento del mercado, por ser nacionales quienes poseen

estos recursos. Sin embargo, muchas veces tienen el dinero invertido fuera del país, lo cual

se puede deber a tasas de retorno más atractivas o menor riesgo de inversión. Es importante

recordar que para que pueda haber inversión, también es importante generar mejores

mecanismos de ahorro, porque sin esto no habrá fondos disponibles para invertir. Para

atraer inversión, debe iniciarse por reconocerse el cambio en la forma de promover este tipo

Inmediato (180 días)Plazo

Corto (2 años)

Mediano (4 años)

Largo (10 años)

1. Aumentar la creación de empleo formal.

1.1. Política de atracción de inversiones y acumulación de capital

• Evaluar y modificar Agenda de Competitividad (con un énfasis en inversiones que eleven el potencial del empleo guatemalteco).

• Evaluar la mejora de los sistemas de información para nuevas inversiones con énfasis en mejorar el sector laboral guatemalteco.

• Evaluar la elaboración de un censo y sistema de encuestas económicas (a empresas) para evaluar la creación de empleo.

• Implementar Agenda de Competitividad.

• Implementar sistema de información.

•Generar un sistema de divulgación y discusión de los resultados obtenidos en la evolución de las políticas y actividades económicas realizadas.

• Establecer un sistema de mejora continua en la elaboración de la Agenda de Competitividad para el sector laboral.

• Evaluar los resultados de la Agenda de Competitividad en cuanto a la creación de empleos.

• Establecer un sistema de mejora continua en la de información disponible para atraer nuevas inversiones.

• Trazar ruta de mejora de los indicadores que impulsen la competitividad en el empleo de las nuevas inversiones.

• Evaluar los avances en la creación de empleo por medio de las nuevas inversiones en el país.

59

de inversiones. Si bien durante la mayor parte del siglo XX, se requería promover

mercados protegidos de la competencia nacional e internacional, ahora muchas de las

condiciones requeridas se vinculan más con aquellas demandadas por las inversiones

extranjeras en los términos de competitividad.

Más aun, es importante tener en cuenta que el inversionista es una persona con demandas

exigentes y particulares, las cuales el sistema laboral guatemalteco debe asimilar con

facilidad. No obstante, las restricciones a la contratación de extranjeros, la poca seguridad

o el ambiente negativo hacia el inversionista extranjero puede inhibirle de invertir en el país

contra invertir en otros países. De la misma manera, el inversionista local encuentra menos

incentivos de seguir invirtiendo en Guatemala y esto presiona para que traslade su inversión

hacia otros lugares.

En vistas a mejorar el nivel de inversión extranjera al país, se proponen las siguientes

acciones en un plazo inmediato (180):

Elaborar una agenda de competitividad con un énfasis en inversiones que eleven el

potencial del empleo guatemalteco. Definir el potencial de empleo tanto en cantidad

como en calidad. Es importante atraer una mezcla de empresas que sean

complementarias en ofrecer un amplio número de plazas de trabajo para personas con

bajo nivel de capital humano. No obstante, es necesario complementarlas con empleo

de mayor calidad para elevar el valor agregado de la producción y permitir la

progresión del empleado dentro del sector laboral en su localidad.

Evaluar los sistemas de los sistemas de información para nuevas inversiones con énfasis

en mejorar el sector laboral guatemalteco. La importancia de este objetivo radica en que

mucha de la inversión que entraría en el país estaría adoptando nuevas tecnologías más

que innovando las mismas. Por ello, es importante que existan sistemas de información

que le permitan al inversionista evaluar mejor sus capacidades para ingresar al país.

Uno de los determinantes de la asignación de inversión en los mercados globales

depende de la factibilidad para hacer negocios. Asimismo, es importante destacar la

necesidad de contar con información relevante y adecuada para el que desee iniciar

nuevas actividades económicas en el país.

Evaluar la elaboración de un sistema de mediciones económicas a empresas e

inversionistas para evaluar la creación de empleo de la misma. En éstas se pueden

incluir tanto encuestas nacionales de la actividad económica como censos económicos.

Es imperativo que exista una línea base para medir el impacto que la inversión está

generando sobre el empleo y los mercados laborales. Actualmente no se cuenta con

ninguna medición sistemática de empresas o de la actividad económica dentro de los

agentes económicos que están generando puestos de empleo.

60

En lo referente al primer punto, en el 2004 el Programa Nacional de Competitividad

(PRONACOM) elaboro una agenda de competitividad. En esta, se identificaron los

siguientes sectores productivos para potenciar la inversión del país: forestal, agroindustria,

manufactura liviana, vestuario y textiles, turismo y servicios relacionados con

telecomunicaciones.

A pesar de que ya se tenía una agenda, está no fue reevaluada al final del período de

gobierno, por lo que quedo desactualizada. Es por esto que se necesita, primero,

implementar y difundir la agenda a lo largo y ancho del país. Luego es necesario que se

evalúen los resultados de dicha agenda, además de establecer un sistema para su evaluación

y mejora.

El segundo punto, se refiere a la creación de sistemas de información que ayuden a los

inversionistas a tomar decisiones. La información disponible sobre costos, riesgos de

inversión, disponibilidad de mano de obra, entre otras es muy escasa. El valor agregado de

dicha política es ayudar a identificar los indicadores más importantes para los

inversionistas, para posteriormente tomar acciones para mejorarlos. Como complementos a

plazos en el corto, mediano y largo plazo se propone:

La implementación de los sistemas de información y la creación de espacios para

dialogar los resultados obtenidos. (corto y mediano plazo)

Trazar una ruta de mejora en cada uno de los indicadores, para impulsar la

competitividad del empleo en las nuevas inversiones (corto y mediano plazo)

Establecer un sistema de mejora continua en la información disponible para atraer

nuevas inversiones (largo plazo).

La tercera táctica, se refiere a la continua evaluación y rendimiento de las empresas en los

distintos sectores. Esto con el fin de identificar las áreas con mayores retornos, así como

aquellas barreras que impiden el desarrollo de las demás. Para esto se espera en un largo

plazo:

Generar un sistema de divulgación y discusión de los resultados obtenidos, en la

evolución y creación de actividades económicas (corto y mediano plazo).

Además implementar un sistema de evaluación continua de los avances en la

creación de empleo, causada por las nuevas inversiones (largo plazo).

5.1.2 Propuesta de descentralización económica

61

El diagnóstico de empleo y las encuestas de hogares señalan la amplia diferencia que existe

entre el sector urbano y el sector rural. Es importante potenciar los beneficios de la

urbanización para aliviar los principales problemas de empleo y generación de ingreso que

afrontan los hogares. Muchos de los negocios se ven estancados por el poco acceso a

mercados amplios o por lo costoso que es hacer negocios formales con terceros. Se

obtendrán mayores beneficios económicos, a medida que se impulse el crecimiento de otros

centros urbanos y este deje de estar concentrado únicamente en el área metropolitana.

El desarrollo de otras ciudades conlleva mayor inversión, mejora de infraestructura,

educación, tecnología y conectividad. De igual forma, requiere una mejora en el sistema de

transporte, tanto en costo como en tiempo. Esto permitirá diversificar la oferta productiva.

Algunas desventajas de la concentración de la formalidad se reflejan en el bajo alcance que

puede generar el capital humano y la capacitación en los mercados productivos, en la

ausencia de redes y sistemas formales para hacer negocios. Por otra parte, ciudades

altamente desarrolladas en comparación del resto, tal como lo es la metrópolis del país,

causan problemas congestión laboral dificultando el acceso a plazas de trabajo o la creación

de nuevos puestos de trabajo (Pissarides, 2001).

Se reconoce que para lograr la descentralización de la actividad económica se necesita

mejorar en ejes transversales de política pública como los son la educación, la salud y la

infraestructura. Uno de los ejes principales para estimular la descentralización es el impulso

a las pequeñas y medianas empresas. Se comprende que el agrupamiento de éstas en


Corto (2 años)

Mediano (4 años)

Largo (10 años)


1.2. Descentralizar actividad productiva.

• Evaluar políticas y programas de desarrollo de clusters regionales, identificando territorios, productos, mercados y márgenes de valor agregado dentro del marco de competitividad.

• Evaluar un modelo de desarrollo al área rural que aumente la calidad de mano de obra.

• Inventario de Existencias y Necesidades de infraestructura, logística y sistemas de información.

• Implementar una estrategia de desarrollo de clusters con tres pilotos.

• Evaluar los resultados del desarrollo rural en términos de: generación de empleo, aumento de ingresos y diversificación de actividad económica (otro indicador: acceso a servicios o mejora en capital humano).

• Coordinar con la política de infraestructura la mejora de las necesidades de infraestructura y logística para el desarrollo de distintos sectores económicos identificados anteriormente.

• Establecer un sistema de mejora en la gestión y desarrollo de clusters productivos en distintas áreas geográficas.

• Evaluar los resultados de los cluster pilotos.

• Proponer mejoras al desarrollo de estos clusters e identificar nuevos.

• Establecer un sistema de mejora continua en la infraestructura para desarrollar negocios regionales.

• Implementar el desarrollo rural orientado a la creación de distintos centros urbanos y la creación de empleo.

62

pequeños distritos industriales les da ventajas adicionales que les permite competir. Por

distritos industriales se entiende: “redes de firmas principalmente pequeñas, las cuales a

través de la especialización y subcontratación se dividen la labor requerida para la

manufactura de bienes particulares, la especialización induce a la eficiencia y promueve la

capacidad colectiva. Resultan así economías de escala y alcance” (Sengenberger y Pyke,

1991).

Una barrera que impide la expansión de las inversiones más allá del área metropolitana y

algunas zonas urbanas, es la escasez de infraestructura. Dadas las condiciones actuales, se

necesita un plan que la integre como uno de los principales puntos de desarrollo. Entonces,

se hace consecuente tener un plan de mantenimiento y mejoras de esta:

Un primer paso es hacer un inventario de existencias y necesidades de infraestructura,

logística y sistemas de información. Este tipo de políticas no son novedosas. En otras

ciudades sí han impactado positivamente. El advenimiento de los llamados City

Charters está orientado hacia desarrollar clusters de negocios con efectos

descentralizados sobre la población del país.

La implementación de este tipo de programas debe priorizarse en las áreas con mayor

potencia para generar valor. La lógica es la siguiente: si se generan otros ejes de

desarrollo económico fuera de la metrópolis del país, esto frenaría la dinámica

observada en los últimos años de la migración interna y esparciría los beneficios de la

productividad a lo largo del país. Además, permitiría llevar desarrollo a través de

actividades conexas en otras comunidades. No obstante, para lograr esto, es importante

definir las necesidades de infraestructura física y productiva que existen. Éste debe ser

el primer paso para realizar una política de descentralización de la actividad productiva.

A fin de lograr la descentralización se propone:

Evaluar políticas y programas de desarrollo de clusters regionales, identificando

productos, mercados y márgenes de valor agregado. En este caso, es importante

destacar que el desarrollo de cluster se enmarca dentro de una agenda de

competitividad. La realización de centros de negocios distribuidos geográficamente es

una labor más amplia que se describe en el documento del campo de desarrollo rural.

Con el fin de aumentar el empleo y mejorar la remuneración de los trabajadores en

distintas áreas del país es importante destacar que estos clusters de nuevos negocios

deben estar orientados hacia la contratación de la mano de obra en sus localidades. Para

esto es importante generar un marco institucional que les permita contratar con facilidad

trabajadores y diseñar programas de empleo fácil de implementar y de adoptar por los

63

nuevos negocios. Entre algunas de las estrategias que surgieron se encuentran las

siguientes: a) la negociación de un salario mínimo regional, que si bien no se logra ser

menor al que existe actualmente, idealmente debería fijarse por un plazo largo (tres

años) para garantizar inversión en capital e infraestructura para un mediano plazo, b)

garantizar mecanismos de remuneración por productividad que le permitan al trabajador

alcanzar mayores ingresos por medio de una mejora profesional a través de producir

más dentro de su empresa y c) desarrollar instituciones que velen por el cumplimiento

de los contratos laborales, tanto por el lado del empleado como por el lado del

empleador garantizándole su libertad de contratación. Adicionalmente, debería

permitirse la flexibilización de contratación de extranjeros para que exista una

transferencia tecnológica real.

Para implementar estos programas de clusters orientados en la generación de empleo, es

importante iniciarlos en regiones pilotos, donde exista la infraestructura física necesaria

para trasladarse y producir la infraestructura productiva para atraer inversión local y

extranjera.

También se reconoce, que las deficiencias existentes en la mano de obra son una limitante

para la descentralización. La capacitación de esta es otro eje fundamental, por lo que la

intervención tiene que ir encaminada de acuerdo a lo siguiente:

Evaluar un modelo de desarrollo del área rural que aumente la calidad de la mano de

obra. Este objetivo va de la mano del anterior. Se puede decir que son objetivos

complementarios. No obstante, este objetivo está orientado hacia el área rural, ya que

es aquella donde se encuentran los menores recursos de infraestructura física y

productiva y es más complicado iniciar la generación de nuevos negocios. La propuesta

de economía rural y mitigación al impacto del cambio climático genera una propuesta

integral para desarrollar estos negocios. El objetivo en la propuesta de empleo va de la

mano de crear nuevos puestos de trabajo formales a través de a) la formalización de los

negocios existentes; b) la atracción de inversión hacia áreas rurales; c) la movilidad de

personas en el área rural hacia puestos de trabajo en centros de negocios urbanos cerca

de sus comunidades; y d) la instauración de una cultura para hacer negocios y

desarrollarse económicamente en las áreas más precarias del país.

5.1.3 Mejorar encadenamientos productivos

64

El encadenamiento productivo es vital para desarrollar el mercado laboral guatemalteco, ya

permite empalmar las actividades de distintos productores o prestatarios de servicios en

distintas cadenas de valor agregado. Esto permite elevar las capacidades de ingresos, tanto

de los grandes productores como los pequeños establecimientos.

Más aun, ante la baja absorción de trabajo por grandes empresas formales en el país, son las

MIPYMES las que terminan empleando la mayor cantidad de guatemaltecos. Esto se

materializa en el momento que es imposible para una persona económicamente activa

buscar empleo en empresas grandes y se dedican a iniciar su negocio o a trabajar para

personas muy cercanas a su núcleo familiar. Cuando se une este hecho a su bajo nivel de

productividad laboral y, por lo tanto, a sus bajos niveles salariales, se hace notar que éste es

un grupo de empresas hacia las cuales deben dirigirse acciones específicas mientras se

logra la atracción y generación de empresas de mayor productividad laboral.

A pesar de esta necesidad, en América Latina, y por lo tanto Guatemala, las instituciones

del Estado no fueron diseñadas para atender MIPYMEs, debido a que durante mucho

tiempo el enfoque fue generar y atraer inversiones de gran nivel, tanto extranjeras como

nacionales, a través del desarrollo del modelo de sustitución de importaciones. Esto ha

llevado a que estas empresas encuentren dificultades para invertir, dado los elevados gastos

y tiempo de formalización de las actividades.

Entonces, los esfuerzos que deben de ser dirigidos hacia las MIPYMES son los siguientes:


Corto (2 años)

Mediano (4 años)

Largo (10 años)

1.3. Mejorar encadenamientos productivos

• Implementar las estrategias que fortalezcan los vínculos de cooperación entre PYMES y grandes empresas.

•Alianzas público privadas, para inversión de infraestructura productiva y física necesaria.

• Evaluar los centros de asesoría a negocios y enfocarlo hacia la mejora en calidad.

•Alinear los centros de asesoría a nuevos negocios con programas completos de crecimiento de negocios que permitan consolidar los encadenamientos productivos desarrollados elevando la calidad del servicio prestado.

•Mantenimiento y coordinación de relaciones establecidas, con grandes empresas o clusters.

•Generar un sistema para facilitar el mantenimiento y mejoras de la infraestructura productiva dentro del marco de competitividad del país.

• Expansión de ventanillas únicas al resto del país.

• Evaluación y revisión de programas de certificación y capacitación de asesores.

•Identificar estrategias para encadenar clusters productivos (maquila, turismo, etc.) con pequeños negocios a través de alianzas con negocios de mayor escala. •Crear políticas complementarias para la integración de los negocios a los principales clusters de actividad económica . •Evaluar la oferta de consultores actuales y generar un sistema de calificación para certificar a los consultores con el fin de brindar calidad en la asesoría en encadenamiento productivo.


65

Identificar estrategias para encadenar clusters productivos con pequeños negocios a

través de alianzas con negocios de mayor escala. Como ejemplo, alguno de los sectores

que pueden potenciar el encadenamiento productivo son la confección y vestuario, ya

que se encadena con productos comerciales y con el transporte; el turismo, ya que

desencadena una posibilidad real de incrementar la productividad tanto en la prestación

de servicios como en la oferta de bienes manufacturados; alimentos manufacturados,

productos que se encadenan y generan valor desde el transporte que consumen hasta el

empaque y la distribución.

La creación de políticas complementarias para la integración de los negocios a los

principales clusters de actividad económica. Estas políticas deben estar orientadas a

reducir los costos de transacción al realizar negocios formales. Es importante resaltar

nuevamente que el estado es un facilitador y no un ejecutor de la política económica.

No se está proponiendo que sean instancias públicas las que generen estos

encadenamientos, más bien que sean políticas que sirvan para: a) reducir los costos para

hacer negocios entre distintas personas, b) aumentar la presencia de instituciones

formales eficientes para garantizar contratos y transacciones formales y c) que permitan

operar en la formalidad sin altos costos de transacción (i.e. altos costos para inscribir

las empresas, para realizar contratos, para atender a juzgados y resolver conflictos, para

pagar impuestos, entre otros).

Evaluar la oferta de consultores actuales y generar un sistema de calificación para

certificar a los consultores con el fin de brindar calidad en la asesoría en

encadenamiento productivo. La asistencia técnica para los nuevos negocios es

importante, por lo que se plantea establecer un sistema de información respecto a la

cantidad de asesores especializados que existen, generar sistemas de información que

permita distinguir las distintas cualidades de los mismos e informar respecto la calidad

de sus servicios. El principal problema que existe hoy en día es que existe una gran

magnitud de consultores y asesores, pero se duda de la calidad y efectividad de los

mismos. Además, debido a la importancia para el crecimiento de negocios, es

indispensable que se elimine cualquier problema en la asimetría de información de estos

servicios.

5.1.4 Elevar capacidades productivas

66

Uno de los principales problemas de la fuerza laboral guatemalteca es su bajo aporte al

crecimiento, que ha sido alrededor de menos del uno por ciento en los últimos años. Se ha

identificado que una de las principales causas de esto es la poca educación de la mano de

obra, lo que afecta en temas como la innovación y adopción de tecnología.

En el caso de Guatemala, se identificaron diversas instituciones que en cierta manera

contribuyen a eliminar la barrera antes mencionada. Sin embargo el esfuerzo es limitado y

su impacto no ha sido suficiente para potenciar los nuevos negocios. Entre algunas de estas

instituciones se encuentra: la SENACYT; El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología; el

INTECAP; entre otras.

Dado que en la estructura gubernamental ya existen instituciones que apoyan los programas

se propone:

En un corto plazo la evaluación de la contribución de las instituciones ya

mencionadas en elevar el capital humano del trabajador, en la mejora de la

capacidad productiva de las empresas. Además de identificar y evaluar los

programas que dentro de estas ya estén funcionando. De esta forma se propone

evaluar su papel y posicionarlas dentro de un marco más amplio como es el de la

competitividad. Dentro de este marco se buscará orientar toda estrategia para

alcanzar tres objetivos operativos: a) facilitar la agregación de los negocios en los

cuales operan, b) ofrecer instrumentos para elevar la productividad que sean

fácilmente replicable por otros negocios y c) adoptar políticas innovadoras dentro

de cada localidad.


Corto (2 años)

Mediano (4 años)

Largo (10 años)


1.4. Elevar las capacidades productivas

• Creación de un consejo de coordinación para las instituciones involucradas en la mejora de productividad (INTECAP, CONCYT, SENACYT, entre otras) dentro del marco de la competitividad.

•Mejora de mecanismos de apoyo a MIPYMES ya existentes e Implementar nuevos programas de capacitación identificados en el plazo inmediato.

• Revisión, evaluación y expansión de programas de apoyo ya existentes al resto del país.

•Alinear el consejo de coordinación para las instituciones involucradas en la mejora de productividad y los centros de apoyo con los centros de asesoría a nuevos negocios.

• Revisión y evaluación de programas de capacitación.

• Expansión de centros de apoyo al resto del país.

•Identificar y evaluar el papel del INTECAP, CONCYT, SENACYT, MINEDUC y otras instituciones que ayuden elevar la productividad. •Crear convenios interinstitucionales (INTECAP, CONCYT, MAGA, MINEDUC, etc), para creación de programas conjuntos de capacitación. •Creación de centros de apoyo en: transmisión de nueva tecnología; calidad sectorial; innovación de productos y procesos; facilitar comercialización de nuevos productos

•Implementar y evaluar los resultados de mecanismos de apoyo en municipalidades piloto.

•Generar un sistema de mejora continua para que los mecanismos de apoyo eleven la productividad de los negocios en el país.

67

De manera integral se deben de crear convenios de cooperación entre las

instituciones de capacitación con órganos ministeriales más amplios como el

MINEDUC y el MAGA. El objetivo final sería buscar la cooperación necesaria

para operar ambos dentro del marco general de la competitividad.

Enmarcado dentro de un sistema de implementación privada y junto a las medidas

descritas anteriormente, es necesaria la creación de centros de apoyo a MIPYMES

que se enfoquen en: transmisión de nueva tecnología; calidad sectorial; innovación

de productos y procesos; facilitar comercialización de ciertos productos. Estos

centros no deben considerarse como nuevos o como un esfuerzo del Gobierno. Más

bien, lo que debería realizar la autoridad pública es el rol de un facilitador que

provea un sistema efectivo de información de consultores de calidad, certificados,

para apoyar a las MIPYMES. Asimismo, debería facilitar y promover espacios para

compartir las mejores prácticas empresariales, lideradas por un esfuerzo del sector

privado.

5.1.5 Mejorar las condiciones de accesos a puestos de trabajo

Al observar el desempeño económico del país en las últimas décadas, se destaca que no

crece lo suficiente para compensar el ritmo de crecimiento poblacional. Se estima que se

deben de generar alrededor de 200,000 empleos al año para incluir a la mano de obra

juvenil dentro del sector laboral, dado el crecimiento poblacional y la estructura

demográfica del país.


Corto (2 años)

Mediano (4 años)

Largo (10 años)


1.5. Mejorar condiciones de acceso a los puestos de trabajo.

• Evaluar y diseñar una política para la inserción laboral juvenil.

• Evaluar mecanismos la contratación de aprendices tipo «dual educationsystem».

• Evaluar y diseñar convenios público –privados para la elaboración de sistemas de información laboral.

• Evaluar y diseñar estrategias público –privadas para otorgar pasantías laborales.

• Establecer e implementar estrategias para apoyar a jóvenes a encontrar empleo.

• Implementar las mejoras en la contratación de aprendices en municipios piloto.

•Mejorar los mecanismos para la contratación de aprendices y generalizarlos en más municipalidades.

• Evaluar los resultados del sistema de pasantías y mejorarlo.

• Difundir resultados y buenas prácticas en la contratación de jóvenes.

• Evaluar resultados de los convenios alcanzados.

•Orientar nuevas inversiones hacia la contratación de mano de obra juvenil.

• Implementar un programa de pasantías laborales transversal a lo largo del país en las municipalidades pilotos identificadas anteriormente.

• Evaluar los resultados de empleo de jóvenes en empresas formales y su impacto en su calidad de vida.

•Mejoramiento continuo de programas para la inserción de sectores vulnerables al mercado laboral.

68

Una de las mayores desventajas que tienen los jóvenes para poder ingresar al mercado

laboral es su bajo nivel de escolaridad. El diagnóstico indicó un fallo en las evaluaciones

verbales y numéricas, lo cual es la base para gestionar un negocio o implementar un

trabajo. Es necesario realizar cambios en cuanto al alcance, la calidad y la cobertura de la

política de empleo. Adicionalmente, es difícil que un trabajador actualice o mejore sus

capacidades productivas. Según el diagnóstico, muy pocos ocupados se capacitan y su

acceso no es fácil. Es importante analizar el alcance y los resultados de la política nacional

de capacitación y proponer cambios en el plazo inmediato.

La propuesta de lineamientos de política económica para aumentar la creación de empleo

formal por medio de mejorar las condiciones de acceso a los puestos de trabajo se dividen

en dos tácticas:

Evaluar y diseñar una política para la inserción laboral juvenil. Dicho

anteriormente, el joven es el principal agente que se encuentra buscando empleo de

forma activa. Dado que los mercados laborales formales son tan rígidos, entonces

no le queda otra opción más que emplearse en la informalidad. Este ciclo puede

frenarse si es posible reducir los costos de incorporación al sector formal. Para esto

es importante diseñar una política que busque: a) facilitar la contratación temporal

de jóvenes, b) impulsar el empleo creador de nuevas plazas de trabajo, c) reducir

costos de transferencia tecnológica hacia personas con baja experiencia y d)

promover y difundir contratos privados que le permitan al empleador creíblemente

prevenir que la inversión en capacitación y entrenamiento sea aprovechado

oportunistamente por el trabajador en perjuicio del empleador.

Evaluar mecanismos la contratación de aprendices tipo «dual education system». De

la mano del sistema educativo, es importante promover la participación de la mano

de obra juvenil y su inserción en el mercado laboral. Por ello, se propone impulsar

mecanismos para generar alianzas entre centros de educación y empresas que

permitan trasladar las competencias y los valores que se requieren para operar en

empresas desde una etapa temprana en el sistema educativo.

5.2 Crear y acelerar emprendimientos

5.2.1 Establecer una política de emprendimiento:

69

Para que Guatemala logre crear una mayor cantidad de empleo formal y desarrollo a través

de esfuerzos de emprendimiento, es necesaria la creación de una política de

emprendimiento a nivel nacional que se enfoque en la creación de negocios, maduración de

negocios existentes y aumento de productividad, contribuyendo de ésta manera a elevar la

competitividad y el crecimiento económico. Nuevamente, es relevante destacar que el

Gobierno juega un plan de facilitador para el cumplimiento de esta política. Es importante

lograr una institucionalidad donde el sector privado tenga un mayor liderazgo y mayor

participación marcando el rumbo de esta política. Principalmente, porque es éste último el

que tiene mejor perspectiva de los cambios que existen en el mercado, quién tiene más

acceso a la información privada sobre la realización de negocios y porque trasciende el

período de cualquier partido político de turno.

En concreto, el principal objetivo de este tipo de políticas económicas es lograr que un

nuevo negocio sea capaz de crecer y generar empleo. Respecto a la región latinoamericana,

únicamente 1 de cada 100 nuevos negocios en Guatemala espera crear más de diez plazas

de trabajo en cinco años. Este dato es crítco para las necesidades de empleo del país.

La mayoría de esfuerzos de emprendimiento empiezan a muy pequeña escala y no cuentan

con una asesoría adecuada para establecerse como negocio. Por ello se propone

implementar una política de emprendimiento que apoye directamente a los empresarios

nacientes, brindándoles los siguientes servicios en el siguiente orden de importancia:


Corto (2 años)

Mediano (4 años)

Largo (10 años)

2. Acelerar y crear nuevos emprendimientos.

2.1. Establecer política de emprendimiento

• Evaluar y diseñar una política de emprendimiento en el país enfocada en la creación de negocios, maduración de negocios, aumento en la productividad de los negocios, desarrollo y creación de puestos de trabajo y crearla dentro del marco de la competitividad.

• Establecer responsables para la implementación de la política de emprendimiento en sus distintas áreas claves (MINECO, MINEDUC, INTECAP, entre otros).

• Evaluar los resultados de las principales estrategias adoptadas.

• Implementar y fortalecer las principales estrategias de emprendimiento en municipios piloto.

•Ampliar las estrategias de emprendimiento al resto del país.

• Evaluar resultados de los diálogos y ampliar el grupo para difundir las mejores prácticas en emprendimiento.

•Generar instancias difusión y concientización de la importancia del emprendimiento para el país.

• Evaluar el impacto y establecer mejoras continuas en la estrategia que potencia los resultados del emprendimiento.

70

Asociatividad: crear una red de emprendedores, facilitando su cooperación e

interacción. A medida que los emprendedores tienen interacción entre sí, podrán lograr

mayores alianzas comerciales, lo cual apoya directamente los encadenamientos

productivos.

Capacity Building y Asesoría técnica: brindar mecanismos para capacitar y elevar el

capital humano de los emprendedores. Principalmente, deben generarse sistemas que

impulsen el desarrollo de las habilidades financieras de los emprendedores,

planificación, gestión y evaluación de resultados. Principalmente, es importante

enfocarse en elevar la calidad de la producción de bienes y de la prestación de servicios.

Inteligencia de mercados: facilitar la interconexión de la cartera de proveedores y

clientes, difundir información sobre consumidores y oportunidades de negocios, generar

espacios para identificar y discutir mejores prácticas, facilitar el intercambio

internacional de capital humano para la creación de nuevos productos y proceso.

Apoyo financiero para emprendedores: darles capacitación en áreas de interés, tales

como de contabilidad, pago de impuestos, etc. De igual forma, servir como

facilitadores para el otorgamiento de micro-créditos y ayudarlos a cumplir con los

requisitos legales que requieren las entidades financieras. Es de suma importancia

mejorar sus habilidades de ahorro, ya que de ésta forma podrán invertir capital humano

y físico.

Algunas funciones del principal proyecto específico que apoye al emprendimiento pueden

ser similares a las que está implementando el Servicio Brasileño de Apoyo a las Pequeñas

Empresas (SEBRAE) en Brasil, el cual brinda información (cursos, consultorías,

entrenamiento, publicaciones, eventos), creando una red de conocimiento a favor de las

micro y pequeñas empresas. El programa tiene en total un portafolio de 2000 proyectos de

apoyo a las MYPES, 370 incubadoras, 170 “clusters”, además de grupos de producción en

2 mil municipalidades, alrededor de todo Brasil.

SEBRAE desarrolla acciones de apoyo a las MYPES en su acceso a mercados, capacitación

empresarial, acceso a tecnología, apoyo a la innovación, acceso servicios financieros, entre

otros. El programa es sostenido por 3 pilares: comercio y servicios, industria y la

agricultura. El enfoque principal de SEBRAE para las tres áreas es el generar

encadenamiento productivo y clusters, por ejemplo: para el caso del comercio y servicios se

busca incentivar el turismo ya que se caracteriza por aliarse a otros sectores, como

alimentos; en el área de la industria se busca que pequeñas empresas industriales se

encadenen con grandes empresas, además de buscar otras formas de cooperación entre

estas; en el área agrícola se busca cambiar, a nivel meta, la idea del emprendimiento y la

generación de negocios, de forma que los productores agrícolas puedan desarrollar sus

negocios aumenten su acceso a mercados más amplios.

71

SEBRAE ha desarrollado una serie de productos en diversos formatos, que promocionan la

educación emprendedora y vuelven más eficiente la gestión de los pequeños negocios.

Cursos y charlas: administrados de manera personal o a distancia (internet, televisión

o radio). Entre algunos casos de éxito que han sido implementado en países en

desarrollo se encuentra el programa de apoyo al emprendimiento generado por London

Business School en algunas regiones de África. Entre sus logros se destaca la

profesionalización y la sistematización de negocios de baja escala en sectores

informales.

Información y consultoría: orientación individualizada con relación a la apertura de

empresas, o mejoría del negocio a partir de un diagnóstico empresarial. Es importante

orientar las estrategias hacia una adecuada administración financiera, como a un

objetivo de crecimiento laboral.

Publicaciones: libros, manuales, cartillas y guías que acompañan al emprendedor en las

varias etapas de su vida empresarial. Estos deben acoplarse a las necesidades que se

identifiquen en cada región y sector económico en concreto.

Promoción de eventos: ferias y exposiciones que promocionan el acercamiento de

empresas (compradoras, vendedoras y concurrentes), la generación de negocios, el

intercambio de experiencias y nuevas vivencias para las micro y pequeñas empresas.

Recuadro 2: Resumen de SEBRAE

SEBRAE es un programa que desarrolla acciones de apoyo a las MYPES en su acceso a mercados,

capacitación empresarial, acceso a tecnología, apoyo a la innovación, facilitación a servicios financieros,

entre otros. Los ingresos totales del programa para el año 2010 fueron de US$1,052,030,276, que representa

alrededor del 0.17% del presupuesto total de Brasil. Este programa es sostenido por tres pilares: comercio y

servicios, industria y la agricultura. Los proyectos se encuentran concentrados exclusivamente en estas áreas.

La totalidad de proyectos con los que cuenta es de 1100 y esto impacta a más de un millón de hogares.

El enfoque principal de SEBRAE para las tres áreas es el facilitar el desarrollo de negocios nuevos y generar

encadenamiento productivo y clusters. Por ejemplo, para el caso del comercio de servicios se busca incentivar

el turismo creando alianzas con otros sectores, como alimentos; en el área de la industria se busca que

pequeñas empresas industriales proveedoras de servicios y materiales se encadenen con grandes empresas; en

el área agrícola busca mejorar las técnicas de cultivo, gestar ideas empresariales y generar acceso a mercados

para estos empresarios pequeños.

En promedio el programa gasta alrededor de 1 millón de dólares estadounidenses, por cada uno de los

proyectos en sus respectivas áreas. Además dicha institución cuenta con 788 puntos de servicio distribuidos

en todo Brasil, equivalente a 30 puntos en cada Estado brasileño. Además, cuenta con 4500 empleados y

12,000 consultores. Esta diferencia es importante ad estacar, ya que el programa ha apostado principalmente

por un perfil elevado de empleado dentro de sus actividades de servicios de asesoría. En términos relativos,

existen 2.5 consultores por cada empleado de la institución. Por ende, este programa ha formado un modelo a

seguir para la transferencia tecnológica a lo largo y ancho de los negocios emergentes en Brasil. La capacidad

del personal que atiende en SEBRAE es lo más importante y, por lo mismo, la mayor cantidad de trabajadores

son consultores.

72

Por último, es importante destacar que el programa de SEBRAE asigna alrededor de 3.5% de su presupuesto a

cada Estado Brasileño. Además, en su implementación se busca ser aliado con el poder local. Actualmente,

SEBRAE opera junto a 2,000 municipalidades y existen 1.8 municipalidades por cada proyecto

implementado. Esto implica que muchos proyectos se llevaron a cabo entre distintas municipalidades, lo que

implica el reto de generar mecanismos de coordinación y cooperación entre múltiples gobiernos locales para

llevar el buen funcionamiento de este programa.

Por último se propone generar instancias difusión y concientización de la importancia del

emprendimiento para el país. Se sugiere promover la importancia del emprendimiento para

el país. Esto se puede lograr a través de campañas publicitarias, diálogos, conferencias, e

incluso, incluyendo el tema de emprendimiento en el pensum escolar, ya que actualmente

no está diseñado para crear emprendedores o personas con habilidades para gerencia sus

negocios y no se enseña productividad. Asimismo, deben recopilarse las mejores prácticas

de emprendimiento para, de esta manera, motivar y fomentar la cultura de emprendimiento

en el país. Es importante promover y fomentar la cultura de la “no complacencia” y del

desarrollo a través de la actividad productiva. Asimismo, fomentar los valores acorde del

emprendimiento, tales como la responsabilidad individual, la prudencia y la toma de

riesgos. Por último, se requiere la presencia también de partes que representen al sector

formal para transferir buenas prácticas administrativas, así como buen manejo de la

aplicación de la regulación laboral alineado con la competitividad.

5.2.2 Facilitar las distintas fases de formalización:


Corto (2 años)

Mediano (4 años)

Largo (10 años)


2.2. Facilitar fases de formalización

•Unificar bases de datos (SAT, IGSS, Registro Mercantil) para facilitar la formalización de actividades productivas.

• Realizar una propuesta eficiente la titulación y el registro de la propiedad.

• Evaluación y revisión de trámites para la inscripción. Descentralización de oficinas del registro de propiedad al resto del país.

•Reactivar la ventanilla ágil y facilitar la gestión de negocios que apoyo a empresarios que permita realizar trámites formales físicos y virtuales.

•Convenios interinstitucionales para la unificación de sistemas de información.

•Identificar para su eliminación los procesos que aumentan la complejidad en el pago de impuestos.

•Identificar y evaluar los procesos requeridos por el registro mercantil y de la propiedad intelectual.

•Generar un sistema de retroalimentación que permita detectar procesos complejos e institucionalizar su pronta mejora continua.

• Implementar la ventanilla única para gestar negocios en municipios piloto.

• Lograr una cobertura total de este sistema y lograr sustituir mecanismos burocráticos e ineficientes para la formalización de empresas.

• Evaluar los resultados en el proyecto piloto, proponer mejoras y ampliar grupo objetivo.

• Facilitar el pago de impuestos reduciendo los procesos complejos identificados anteriormente.

• Establecer un programa para capacitar guatemaltecos en la gestión de trámites e implementarlo en regiones piloto.

73

La formalización de una empresa abarca, entre otras, una variedad de aspectos legales

como su inscripción, cumplimiento de obligaciones tributarias y laborales. Las empresas

deben atravesar distintas etapas para llegar a formalizarse por completo. Por ello es

importante diferenciar entre empresas nacientes y establecidas, al igual que entre negocios

nuevos y aquellos de mayor valor agregado. Las necesidades de cada una de estas

empresas variarán dependiendo de la fase en la cual se encuentren.

Promover la formalización de las empresas permitirá la creación de mayor calidad y

cantidad de empleos formales. Como medida inicial para fomentar la formalización es

vender las ganancias de la formalidad, mejorar la idea de formalizarse. Casi el 80% de las

personas en el país tienen una mala imagen del empresario. Se tiene que cambiar esta

imagen, hay que vender que se está generando empleo, crecimiento, etc.

Antes de describir las propuestas concretas a realizar en este campo, es importante destacar

que la política pública debe cambiar su mensaje a nivel meta: el actor público es un

facilitador y un garante del cumplimiento de la formalidad, pero al hacerlo puede generar

mecanismos perversos que atentan en contra de la productividad y el desarrollo. Por ende,

es importante destacar que un agente económico buscará la formalización si deriva de ella

un beneficio concreto. Los altos índices de informalidad no destacan más que el bajo nivel

de confianza y de beneficios que percibe la actividad económica en Guatemala de la

formalidad. Por ello, es importante generar un sistema formal simple, de bajos costos de

transacción o tramitología y que al momento en el que el individuo se incorpore a la

formalidad goce de beneficios concretos del Estado, tal como la provisión de certeza

jurídica y seguridad para su negocio, entre otros.

Para generar mayores niveles de formalización, habrá que mejorar los incentivos,

formalización a cambio de beneficios tangibles19

. A cambio de la obligación de

formalización (inscripción, temas tributarios, laborales) es importante ofrecer beneficios

directos y tangibles. La mención de los beneficios generales del gasto público (acceso a la

educación, mejor salud o más policías) no son suficientes para motivar a los informales a

incurrir en los costos de formalizarse.

Para que los beneficios sean tangibles, debe asegurarse un mayor control de los mismos por

parte de la población beneficiada, lo cual se logra de mejor manera a nivel local. De allí la

importancia de la descentralización de los servicios públicos, en donde los Ministerios

sirvan como garantes de la calidad, pero no como los encargados de la prestación de los

19

Aumentar los castigos y la probabilidad de ser castigado difícilmente hará que la mayoría de informales

decidan formalizarse.

74

servicios. Para la implementación de esta estrategia se hace referencia a la propuesta de

modernización del estado realizada en los lineamientos de política pública.

Como parte de este proceso de ofrecer beneficios a cambio de la formalización, las

autoridades deberían informar acerca de: los beneficios que se ofrecen y los costos que

implican, los responsables de poner a funcionar las políticas públicas correspondientes,

mecanismos de fiscalización y sanción para verificar el cumplimiento y promover un

mecanismo de información acerca de quienes cumplen las obligaciones tributarias de

manera ejemplar, para generar así una cultura tributaria en torno a este deber ciudadano.

De igual forma, es importante apoyar la reinserción al empleo formal de los trabajadores.

Al formalizarse las empresas y sus relaciones laborales con sus empleados, estos también

deberán ajustar su comportamiento hacia la formalidad.

A nivel general existe una serie de propuestas para facilitar la formalización. A

continuación se enumeran los casos que merecen ser atendidos en el plazo inmediato: a)

Los trámites que tengan un costo elevado respecto de la escala promedio de costos y ventas

de una empresa informal deberían ser eliminados o reducidos. Simplificar los trámites para

formalizar las empresas en base a formatos pre-establecidos que pueden ser completados

por el interesado sin asistencia especializada; b) educación para la formalidad acerca de los

proceso, costos y beneficios necesarios para la apertura, mantenimiento y clausura de

empresas; c) Silencio administrativo positivo, es decir, aceptar las peticiones que hagan los

ciudadanos ante las autoridades a falta de respuesta después de un período prudencial; y d)

Resolución de conflictos, aceptando la negociación, conciliación y procesos arbitrales como

opción para resolver conflictos antes de acudir a un juzgado.

Además de las propuestas a discutirse en el corto plazo, es necesario que las leyes

tributarias generen incentivos para favorecer el cumplimiento de las obligaciones

tributarias, aunque esto implique alguna pérdida. De forma concreta se proponen las

siguientes tácticas para promover la formalización en sus diversas fases:

Reactivar la ventanilla ágil y facilitar la gestión de negocios que apoyo a empresarios

que permita realizar trámites formales físicos y virtuales. Actualmente, muchos

negocios requieren realizar trámites con distintas instituciones y perder tiempo y gastos

en pagos. Más aun, muchos de estos trámites requieren llenar formularios complejos o

extensos que pueden ser prohibitivos para la población con un menor capital humano.

Por ende, se propone realizar una evaluación de la ventanilla ágil destacando los

principales beneficios, sus mejores prácticas y la razón de su deterioro y su falta de uso.

De esta forma, se puede reactivar, subsanando los problemas que cuentan. Además,

habrá que expandir su cobertura hacia el resto de la población. Se pueden realizar

alianzas público-privadas para su distribución en el interior del país.

75

Convenios interinstitucionales para la unificación de sistemas de información. Es

indispensable que la información esté disponible a la persona que está realizando

negocios de forma ágil. De lo contrario, puede perder su posición en la formalidad por

el costo de acceder a información más que por la baja voluntad de cumplir con la

regulación vigente. Por ello se debe generar no sólo el convenio, sino que implementar

un sistema para unificar la información y capacitar a los negocios emergentes y

existentes sobre cómo formalizarse y los beneficios que puede derivar de estas

prácticas.

Identificar para su eliminación los procesos que aumentan la complejidad en el pago de

impuestos. Con el fin de simplificar y facilitar la generación de negocios, es importante

generar un sistema que identifique y detecte el proceso más prohibitivo para realizar

negocios formales y que sea capaz de ajustarlos y enmendarlos en la máxima brevedad

posible. El objetivo final es limar fricciones y reducir costos para pagar impuestos o

realizar mecanismos para formalizar las transacciones dentro de cada actividad

económica.

Identificar y evaluar los procesos requeridos por el registro mercantil y de la propiedad

intelectual. El objetivo principal de esta sección es generar un registro mercantil

eficiente y que se coordine para prestar sus servicios a través de la ventanilla ágil y de

la forma más descentralizada y eficiente posible.

Además de estas propuestas, también se realiza una serie de reflexión sobre algunos

mecanismos para facilitar el sistema actual en la realización de trámites formales que

causan un alto costo en términos de tiempo y dinero.

a) “Borrón y Cuenta Nueva”. Aunque las reglas formales indiquen que es necesario

subsanar obligaciones tributarias pasada para poder estar en ley, las empresas

informales que se incorporen a la red tributaria formal no deberían ser castigadas con

multas y cobro de pagos de impuestos atrasados. Además deberían establecerse

mecanismos que permitan la adaptación gradual de las empresas informales a todas las

regulaciones que conllevan las obligaciones tributarias. Es importante definir la meta de

formalizar de forma sencilla y beneficiosa a la mayor cantidad de actividad económica

del país.

b) “Pago Especial para Negocios Emergentes”: La multiplicidad de impuestos a los que

están sujetas las empresas formales tendrían que sustituirse por un pago único en el caso

de empresas informales. Este tipo de negocios emergentes debe recibir un trato

diferente por parte de la autoridad tributaria, si se quiere que vayan entrando

76

gradualmente en la red de la formalidad. Reducir la complejidad de los impuestos y

facilitar los trámites asociados con su cumplimiento puede ser de una gran ayuda, lo

mismo que reducir la diversidad de obligaciones tributarias y el peso de la tributación

directa (impuestos a las ganancias o a los salarios) que deben soportar las empresas.

Este cobro debería ser responsabilidad de las municipalidades, ante las cuales los

empresarios informales podrían reclamar legítimamente ciertos servicios.

Para la formalización en la operación de empresas se debe considerar que las regulaciones

excesivas ocasionan aumentos innecesarios en los costos de transacción que favorecen a la

informalidad. Cumplir con la regulación resulta costoso y no se obtiene mayor cosa a

cambio, evadir la regulación no sólo resulta más fácil sino permite ahorrar recursos. La

simplificación normativa debería ser una prioridad. En el corto plazo habría que detectar

“cuellos de botella”, actividades innecesarias y requisitos costosos que no cumplen una

función valiosa, y proceder a eliminarlos20

.

5.2.3 Mejorar capacidades para emprender

Una de las mayores debilidades de los nuevos empresarios, es que muchas veces estos

carecen de los conocimientos necesarios para mantener a flote los nuevos emprendimientos.

Como se ha mencionado, Guatemala tiene una de las tasas de emprendimiento más altas de

20

eliminación radical de regulaciones obsoletas, aquellas que no están cumpliendo ninguna función y cuyos

objetivos se estén cumpliendo mediante restricciones informales.


Mediano (4 años)

Largo (10 años)


2.3. Mejorar capacidades para emprender

• Capacitación de asesores para ayudar a empresas en formación.

• Implementación de estrategia de difusión para educación de nuevos emprendedores.

• Implementación de servicios de asesoría a nuevos emprendimientos en las principales municipalidades del país.

• Implementación de incubadoras y aceleradoras de nuevos negocios, que ofrezcan ayuda en las distintas etapas de la vida del negocio a desarrollarse en regiones piloto identificadas.

• Revisión y evaluación de programas de capacitación de asesores.

• Expansión de servicios de asesorías al resto del país.

• Evaluación y revisión de estrategia de difusión, de educación para nuevos emprendedores.

•Creación de alianza público privada de apoyo a pequeños y medianos empresarios. •Creación de programas de capacitación diseñados para potencializar el emprendimiento. •Diseño de estrategia de difusión de productos, para la educación de emprendedores. •Convenios con municipalidades para proveer asesorías a nuevas empresas.•Identificar los principales problemas que nuevos emprendimientos cuentan para crecer en los clusters analizados y evaluar la creación de incubadoras y aceleradoras de negocios.

•Seguimiento a empresas exitosas que terminaron el programa piloto, y expansión del programa a nivel nacional.

Corto (2 años)

77

Latinoamérica, pero esto no necesariamente quiere decir que todos los nuevos negocios

sean exitosos. Para potencializar el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas estas

necesitan apoyo en las etapas iniciales del negocio.

Antes de iniciar cualquier política pública de ayuda a los nuevos empresarios, se tienen que

identificar las mayores barreras que enfrentan estos para que sus negocios prosperen. Es

necesario crear convenios de cooperación con las principales autoridades y representantes

del sector privado en cada localidad para facilitar dichas asesorías. Después de la

implementación se tiene que someter a una evaluación el funcionamiento de las

incubadoras piloto, para mejorar el programa y expandirlo al resto del país.

El apoyo a los nuevos empresarios no debe provenir únicamente del sector público, se

considera que se deben de crear alianzas público privadas. Con el fin de poder crear

programas de capacitación y certificación de consultores, para que estos brinden apoyo a

los nuevos emprendedores.

Como un complemento, se pretende implementar una estrategia de comunicación, con el fin

de difundir educación a nuevos emprendedores a través de distintos medios (TV, radio,

prensa, talleres, etc). Dicha estrategia tiene que ser constantemente evaluada y actualizada

constantemente, a manera que no se vuelva obsoleta.

5.3 Mejorar -“flexibilizar”- regulación laboral.

Se propone una flexibilización de la regulación laboral dado que ésta implica elevados

costos de transacción por el riesgo e incertidumbre de relación laboral que crea.

Adicionalmente, existen rigideces al cumplir con tratados internacionales que deben ser

tomadas en cuenta. Es importante que la nueva inversión sea capaz de incrementar la

cantidad de plazas de trabajo a medida que va expandiéndose. Asimismo, también es

importante que pueda reducir los puestos laborales cuando su actividad se contraiga o

cuando el contexto cambié. De otra manera, lo único que sucederá será un desincentivo al

crecimiento de la actividad económica intensiva en empleo como está pasando actualmente.

Para lograr flexibilizar la regulación laboral se propone reducir los costos de creación y

mantenimiento del empleo, repensar el salario mínimo (urbano-rural) y mejorar los

sistemas judiciales.

78

5.3.1 Reducción de costos de creación y mantenimiento de empleo

En el diagnóstico se dejó claro el efecto que genera la legislación laboral sobre el mercado

laboral. Más aun, es importante destacar que el criterio de la interpretación de la legislación

puede generar un obstáculo para el crecimiento de los negocios, en términos de un mayor

empleo y más contrataciones

El principal limitante en la legislación es el salario mínimo, el cuál no sólo es fijado en

ausencia de criterios técnicos, sino que se encuentra en un nivel lejano a la realidad

guatemalteca. Cuando más de tres cuartos de la fuerza laboral cuenta con un salario menor

al mínimo y cuando menos del 20% de la PEA está afiliada al IGSS, entonces la

institucionalidad del salario mínimo pierde legitimidad y el proceso de su fijación es cada

vez más restrictivo para la actividad formal. Por ende, es importante que cualquier reforma

legal esté orientada, primero, en reducir el efecto adverso que hoy en día tiene el salario

mínimo y, segundo, generar sistemas laborales que permitan la libertad de contratar y ser

contratado. Es indispensable indicar que tanto el empleador como el empleado tienen

derechos para realizar actividades económicas y que el obstáculo a la creación de nuevos

puestos de trabajo también se encuentra en contra de este mandato. Más aun, fricciones a la

contratación y al despido entorpecen el proceso de crecimiento de la actividad de negocios

y la creación de nuevos puestos de trabajo.

3.1. Reducir los costos de crear, contratar, retener y terminar relaciones laborales.

PlazoMediano

(4 años)Largo

(10 años)

3. Reformar regulación laboral para apoyar la competitividad delaparato productivo guatemalteco

•Convocar diálogo intersectorial para evaluar la efectividad de los esquemas actuales de contratación y despido para llegar a un consenso amplio sobre formas efectivas de gestar las relaciones laborales.

•Revisar y evaluar periódicamente el impacto de la legislación de contratos y despidos en el desempeño de la actividad económica..

• Evaluar los resultados de la agenda implementada y actualizar la agenda para minimizar los costos a la creación de negocios.

Inmediato (180 días)

Corto (2 años)

•Generar una campaña de difusión sobre las principales limitantes que la legislación genera hoy a la libertad de contratación y ser contratados para elevar el tema a un debate más amplio sobre la legislación laboral.

• Realizar una agenda de propuesta de reforma legislativa (permita la contratación por tiempo parcial; facilite el uso de contratos de plazo fijo y de obra terminada; diferencie la relación contractual-comercial y contractual-laboral y elimine la indemnización universal).

• Establecer prioridades (según el costo que imponen a los empresarios) entre los cambios laborales que se requieren y trazar un agenda de soluciones privadas y públicas para reducir estos costos entre distintos sectores, dentro del marco de la competitividad, y llevarla a su implementación.

• Realizar un sistema de seguimiento al cumplimiento de la legislación laboral buscando con el primer objetivo generar relaciones laborales acordes a mejorar la competitividad del país.

79

Existe un segundo grupo de propuestas complementarias a la reducción los costos de crear

plazas de trabajo, contratos y retener relaciones laborales. Estas son, nuevamente,

estrategias de difusión y discusión. Principalmente se busca promover la eficiente

aplicación de la normativa y describir los procesos en los que existan problemas que

atenten contra la competitividad. Las propuestas son las siguientes:

• Identificar necesidades de información o capacitación de parte de los empresarios

referente a tramitología laboral, realizar una campaña de mejores prácticas sobre los

mecanismos de contratación individual a distintos niveles de los empleadores

guatemaltecos en regiones piloto y promoción de contratos de laborales pro

capacitación; revisando y evaluando su funcionalidad y difundiendo sus mejores

prácticas. Uno de los sentimientos en las distintas mesas de discusión del tema laboral

es la poca información que cuentan los empleadores respecto a la formalización del

empleo. Por una parte, no existe el conocimiento de qué procedimientos y trámites

deben cumplir. Además, que es costoso realizarlo. Es indispensable que exista una

valoración del costo de crear un puesto de empleo formal en el país.

Por otra parte, muchos empleadores no conocen el “menu” de opciones para contratar

formalmente. Lo cual les limita sus posibilidades de expansión y crecimiento del

negocio. Por ende, muchas personas se limitan a trabajar en la informalidad y en

negocios de baja escala. Para su implementación es importante definir regiones piloto

donde se implementarán estos sistemas de difusión que se conformen dentro del marco


3.1. Reducir los costos de crear, contratar, retener y terminar relaciones laborales.

PlazoCorto

(2 años)Mediano

(4 años)Largo

(10 años)

• Promoción de contratos de laborales pro capacitación; revisando y evaluando su funcionalidad y difundiendo sus mejores prácticas.

•Evaluación y mejora continua de los programas de capacitación implementados.

•Realizar una campaña de mejores prácticas sobre los mecanismos de contratación individual a distintos niveles de los empleadores guatemaltecos en regiones piloto.


• Elaborar e implementar programas de capacitación para empresarios en colaboración del MINECO y el MINTRAB referentes a la gestión del personal en sus distintas fases (contratación, mantenimiento y despido).

• Identificar necesidades de información o capacitación de parte de los empresarios referente a tramitología laboral

•Evaluar los resultados obtenidos de la campaña para difundir las mejores prácticas y realizar mejoras a ser implementadas con mayor cobertura y dentro del marco de la competitividad analizado.

•Generar un sistema que difunda las mejores prácticas de contratación formal por empleadores privados de forma dentro del marco de la competitividad.

•Evaluar resultados y la mejora continua de las estrategias implementadas.

80

de la competitividad. De esta manera, es posible evaluar su implementación y la

facilitación en la contratación formal de los negocios locales.

5.3.2 Definir mecanismos técnicos y eficientes para fijar un salario mínimo competitivo

El principal obstáculo para la formalización del empleo en Guatemala es el salario mínimo.

Es un obstáculo, ya que en la práctica no es el mínimo, sino que es el máximo en el empleo

formal y es el ausente en la economía informal. Existen tres propuestas para resolver el

problema de rigidez e ineficiencia que genera el salario mínimo: a) nivel o monto del

salario mínimo, b) implementación del salario mínimo.

Nivel del salario mínimo

Los ciudadanos deben reconocer que la institución del salario mínimo no mejora la

situación de los empleados menos productivos, quienes son los que nunca han gozado de un

empleo formal o los más sufren al ser despedidos de la formalidad. Este reconocimiento

debe servir para relativizar las demandas sociales en torno a este tema.

Por estas razones el objetivo de una política del salario mínimo en Guatemala debería ir

enfocada facilitar el fijar salarios competitivos tanto dentro del país como hacia el resto del

mundo. Una opción para fijar el salario mínimo en un monto igual a cero Quetzales al día

3.2. Definir mecanismos técnicos y eficientes para fijar un salario mínimo competitivo

PlazoCorto

(2 años)Mediano

(4 años)Largo

(10 años)

• Evaluación y revisión, de los mecanismos propuestos para la revisión y fijación del salario mínimo.

•Implementar sistema de evaluación de la política de salarios mínimos para que se reduzca politizar la definición del salario y creando criterios técnicos y adecuados para fijar el salario.

•Identificar cambios necesarios para despolitizar la regla de fijación del salario mínimo, establecer un criterio técnico y flexibilizar el pago de salarios.

•Evaluar la implementación del pago por productividad (salario mínimo cero), pago por hora o el pago por tiempo parcial.


Verificar cumplimiento de normativa referente al salario mínimo y el impacto que genera sobre la contribución al empleo y al crecimiento económico del país


•Evaluar el cambio en la clasificación del salario mínimo de agrícola/no agrícola a urbano/rural.

• Llevar a cabo reformas legales para que el salario mínimo permita aumentos por productividad.

• Regla de decisión• Productividad• Periodicidad• Excepciones• Fijación• Beneficios no

salariales

•Difundir resultados para sensibilizar la población del riesgo que el salario mínimo juega a la competitividad y el desarrollo del país.

81

en todas las actividades económicas. De forma paralela se deben mejorar los mecanismos

que velan por el cumplimiento de la legislación laboral para que no existan abusos por las

partes. La idea principal de esta propuesta se encuentra en el hecho que el estado no debe

restringir la libertad de contratar y emplearse, pero sí debe velar por el correcto

cumplimiento de contratos laborales. Muchas regiones del país y muchos hogares a lo largo

y ancho de Guatemala se ven restringidos de optar a plazas de trabajo y hoy viven con

ingresos que representan una pequeña fracción del salario mínimo. El reducir el salario

mínimo implicaría una mejora en términos de ingresos para estas personas. A su vez, es

necesario que el Estado fortalezca sus órganos de justicia para evitar violaciones a los

derechos individuales, tanto por parte del trabajador como del que está generando una plaza

de empleo.

Implementación del salario mínimo

La segunda opción a discutir es eliminar el salario mínimo en las regiones con menor

creación de empleo formal al momento de no lograr fijar un salario mínimo igual a cero.

Es importante sentar la política pública con la realidad nacional: el país no está creando

puestos de empleo que paguen el salario mínimo actual. Por ende, el salario mínimo debería

ser diferenciado en las regiones donde no se paga. De forma tal que se incentive la creación

de puestos formales en estos lugares.

El objetivo es eliminar cualquier obstáculo a la libre contratación que gozan los

guatemaltecos. En otras palabras, eliminar el salario mínimo en estas regiones permite

ejercer el derecho de las personas de emplear y ser empleado. Por ende, es indispensable

eliminar esta restricción en las regiones más vulnerables. Estos salarios deben ser fijados

por un plazo amplio (tres años, por ejemplo), para obstaculizar que la política del salario

mínimo no sea un instrumento de negociación política y sea un mecanismo para facilitar la

creación de empleo de calidad en el país. Asimismo, es importante que la discusión del

salario se realice alrededor de un debate técnico, evaluando indicadores amplios que

eliminen decisiones parciales o arbitrales sobre las regiones donde se fijan de forma

diferente. Los ejes para determinar en qué regiones el salario mínimo debe ser eliminado y

los criterios para fijar el salario mínimo a partir de que se inicia la nueva política deben ser

los siguientes:

Definición de la periodicidad del establecimiento del salario mínimo y éste debe

trascender el período anual. De esta forma, se reduce el incentivo político de utilizar

estos mecanismos para fines partidistas y se cuenta con un mayor período para evaluar

los efectos que ha tenido sobre la población que está sujeta al salario mínimo. Se

propone que el salario mínimo se fije en periodos superiores a un año, con el objetivo

de atraer inversión que sea intensiva en empleo y que perdure por más de un año , y que

su definición no coincida en épocas de elecciones políticas para reducir el costo y la

manipulación partidista de la política de salario mínimo. Asimismo, ofrecería mayor

82

certeza al inversionista, que puede planificar adecuadamente los períodos en los cuales

cambiaría el salario mínimo en el país y no arriesgarse a un sistema incierto como el

que tenemos hoy en día.

El salario mínimo debe fijarse de forma distinta en las diferentes regiones del país. Bajo

la misma idea anterior, no todas las regiones cuentan con el mismo nivel de vida ni con

el mismo nivel de desarrollo. Por ende, es importante definir una política para fijar el

salario regionalmente.

Establecer mecanismos técnicos y amplios para definir el salario mínimo. Utilizar

únicamente el costo de la canasta básica es ineficiente para fijar un salario. Esto se debe

a que el salario es el resultado de un mercado laboral complejo, donde intervienen

personas que buscan empleo, hogares que demandan bienes de consumo, personas que

inician negocios, empresas que están creciendo, inversionistas que desean iniciar o

desarrollar negocios en el área. Por ello se debería evaluar lo siguiente: a) costo de vida

en las regiones donde se fijará el salario mínimo, b) nivel de desempleo, c) nivel de

subempleo, d) nivel de economía informal, e) creación de nuevos negocios, f) inversión

física, g) inversión en capital humano (educación y salud), h) atracción de inversiones

fuera de su región.

Crear una comisión amplia y representativa para discutir y debatir el salario mínimo. Es

importante que se diseñe un plan de carrera para llegar a estas comisiones, donde se

evalúen criterios meritocráticos para obtener un puesto, de forma tal que las partes estén

técnica y democráticamente representados. Asimismo, es importante que se cuente con

un grupo técnico que ofrezca insumos para evaluar la política laboral en el país y

diagnosticar si se está obstaculizando o impidiendo la creación de empleo o si se está

facilitando el empleo formal dentro del país.

Para implementar estas estrategias es importante seguir los pasos siguientes:

Implementar sistema de evaluación de la política de salarios mínimos. El INE ha

avanzado en su implementación de encuestas a hogares y valdría la pena ampliar y

definir un sistema de encuestas a hogares de propósitos múltiples con el fin de evaluar

los indicadores descritos anteriormente. Por otra parte, es importante que se cuente con

otra información adicional, como registros de nuevos negocios o atracción de

inversiones. Esta información debería estar abierta al público para democratizar el

debate sobre la definición del salario mínimo.

Identificar cambios necesarios para despolitizar la regla de fijación del salario mínimo,

establecer un criterio técnico y flexibilizar el pago de salarios. Este debería ser un

objetivo de inmediato. El hecho que el Presidente de la República sea el actor que fija el

83

salario mínimo agrega un alto costo político sobre cualquier persona que se encuentre

en esta posición. Por ende, cualquier criterio técnico puede ser supeditado por los

incentivos políticos que existen.

Otros aspectos importantes a tomar en cuenta y que son dependientes de la política del

salario mínimo son los:

Revisión de los beneficios no salariales: es importante dar mayor libertad para que el

patrono y trabajador puedan negociar los términos y los montos bajo los cuales éstos se

darán. Al final, estos beneficios sólo significan un incremento adicional al salario

mínimo y no están permitiendo otras formas flexibles de contratación o pago por los

servicios (por ejemplo, bonos grupales, pagos por producción, entre otros). Asimismo

es imperativo revisar el sistema de pensiones y su reforma para que sea acorde a las

necesidades de desarrollo del país y con la competitividad. Para esta reforma es

necesario hacer referencia a la propuesta de lineamientos de política económica del

sistema previsional.

Flexibilización de la legislación laboral: La legislación laboral de Guatemala debería

reformarse en la dirección de permitir una mayor esfera de negociación privada de las

condiciones de trabajo. En especial, las condiciones referente a la duración de jornadas,

formas de pago, formas de contratación y de despido. Es imperativo que se ratifique el

convenio 175 de la OIT y que se vele por el correcto cumplimiento del pago por tiempo

parcial en el país.

Algunas otras reformas a la ley laboral que existen y permitirían velar por la flexibilidad en

la creación de puestos de trabajo y son valiosas para tomar en cuenta son las siguientes:

Facilitar la contratación tiempo parcial.

Establecer una jornada anual de 2,100 horas (no el repartimiento de estas).

Crear parámetros claros para diferenciar una relación contractual-comercial y una

relación laboral.

Permitir la implementación de los contratos a plazo fijo y de obra terminada para

cualquier actividad económica, para los profesionales y de técnicos.

Facilitar el uso de los contratos laborales a plazo fijo y de obra terminada para todo tipo

de trabajador.

Encarar una reforma profunda en los sistemas judiciales para facilitar la resolución de

conflictos (permitir mecanismos alternos de resolución de conflictos).

Evaluar las prestaciones laborales no salariales en cuanto a la capacidad empresarial de

pago y el beneficio del trabajador en recibirlas.

84

Eliminar el monto mínimo de la nómina que debe destinarse a personal nacional, para

aprovechar el capital humano extranjero, potenciar la trasferencia tecnológica, facilitar

el acceso a mercados globales y permitir el uso de idiomas extranjeros en el trabajo.

5.3.3 Mejorar sistemas judiciales

Criterio de Jueces

Es necesaria la certeza jurídica para que los empleados y los empleadores gocen de la libre

contratación. Por ello se requiere mejorar el criterio de los jueces en el tema laboral y

eliminar la parcialidad en los casos laborales. A nivel meta es indispensable que los jueces

favorezcan la productividad y la competitividad y que estén conscientes que sus decisiones

ayudan a fortalecer tanto relaciones laborales justas como mecanismos de contratación

competitivos que pueden impulsar el desarrollo del país. Para mejorar el funcionamiento de

los juzgados en temas laborales se propone lo siguiente:

En el caso más amplio y más eficiente, se debe restringir el uso de juzgados y ampliar la

Resolución Alterna de Conflictos (RAC). En la práctica, el uso de los juzgados debería

ser la última instancia y no debería ser el caso común. De lo contrario, es importante e

imperativo fortalecer el uso de la RAC y la negociación entre las partes. El mismo

debido proceso manda a solucionar el problema por las partes antes que un juzgado

emita la sentencia final. No obstante, en la práctica se implementa de una manera

distinta, donde cada caso llega al juez y se omite la resolución por las partes. Por ello es

importante que se insista en un debido proceso que vele por criterios transparentes y


3.3. Alinear los sistemas judiciales con una visión de competitividad.

Plazo

•Mejorar el marco institucional de la IGT, capacitar su personal y mejorar su infraestructura para operar mejor.

• Transparentar procesos para evitar discrecionalidad, priorizar actividades hacia las cuales se debería de dirigir la labor de los inspectores.

Corto (2 años)

Mediano (4 años)

Largo (10 años)

• Seguimiento a inspectores que ya han sido capacitados.

• Evaluación y revisión de capacitación a inspectores.

•Mantenimiento y renovación de equipo.

• Revisión y evaluación de procesos que siguen los inspectores.

• Evaluación de las actividades económicas que se les dio una mayor priorización.

•Evaluar el funcionamiento de la Inspectoría General de Trabajo.

•Implementar mecanismos de capacitación a jueces para reducir la discrecionalidad en sus discusiones.

•Evaluar los conocimientos de los jueces en los juzgados de trabajo, sobre el funcionamiento de la creación de negocios.

•Reconocer, promover y fortalecer la mediación y el arbitraje privado en materia laboral.

•Crear e implementar programa de capacitación para jueces que lleven casos laborales.

•Evaluación y revisión de programas de capacitación para jueces.


85

técnicos que observen objetivamente el desempeño de ambas partes antes de llegar a

una sentencia final.

Capacitar a las partes (empleadores y empleados) sobre el debido proceso judicial, ya

que muchos empleadores no logran mantener sus plazas de trabajo por mala aplicación

de las formalidades que requiere la creación de empleo. Asimismo, es imperativo que

hoy en día se capacite a los jueces y los principales gestores de la RAC para que

comprendan el sistema económico en el cual los empleadores operan y que cuenten con

mejores criterios técnicos sobre sus resoluciones finales. Los jueces deben mejorar su

criterio de decisión y para esto es importante mejorar los mecanismos para interpretar

los hechos y la dinámica del mercado laboral.

86

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