2014

Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora

ELABORACIÓN DE CRITERIOS Y LINEAMIENTOS PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS ANTE EL CAMBIO CLIMÁTICO Consultores del proyecto: Dr. Simone Lucatello, Dra. Naxhelli Ruiz Rivera, Dr. Daniel Rordriguez Velazquez, Mtro. Luis Pérez Ortiz Cancino, Mtro. Iván Espinosa.

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Contenido Acrónimos .......................................................................................... 3

Introducción ....................................................................................... 7

Justificación ........................................................................................ 8

Objetivos .......................................................................................... 10

Consideraciones ............................................................................... 10

Alcances ............................................................................................ 11

Metodología del estudio .................................................................. 18

Capítulo 1: El riesgo ante el cambio climático. Marco teórico y

conceptual ........................................................................................ 21

1.1 El laberinto conceptual del riesgo: una mirada

multidimensional .......................................................................... 21

1.3 La vinculación entre la reducción del riesgo y el cambio

climático ....................................................................................... 25

1.4 Revisión de la literatura científica sobre el caso de México y un

análisis semántico del discurso oficial sobre riesgo asociado al

cambio climático. ......................................................................... 32

1.5 De los peligros y el cambio climático ..................................... 40

1.6 Resumen y puntos a considerar: ............................................ 43

Capítulo 2: La gobernanza del riesgo ante el cambio climático en

México. Aspectos normativos y financieros ..................................... 44

2.1 Leyes y organización institucional frente al riesgo climático . 47

2.1.1 Contexto internacional y acercamiento a la dimensión

teórica .......................................................................................48

2.1.2 Algunos antecedentes del marco institucional en México

...................................................................................................49

2.1.3 El contexto actual de las políticas públicas ......................52

2.2 Otros instrumentos normativos ..............................................65

2.3 Análisis preliminar de la distribución de recursos fiscales

destinados a cambio climático ......................................................69

2.4 Observaciones al marco normativo y financiero actual ..........74

2.4.1 Puntos a considerar ..........................................................77

Capítulo 3: Los instrumentos de gestión del riesgo en México ........79

3.1 Marco institucional de los atlas de riesgos. ............................80

3.1.1 Los atlas de riesgos en el periodo 1986-2002 ..................80

3.1.3 Los atlas de riesgos en el periodo del 2009 al presente. 82

3.2 Los atlas estatales y municipales de riesgos como

instrumentos de reducción de riesgos climáticos .........................85

3.2.1 Antecedentes de los atlas Estatales .................................85

3.2.2 Características generales de los atlas Estatales ...............90

3.3 Los atlas municipales ...............................................................95

3.4 Lineamientos y criterios conceptuales y metodológicos

utilizados para la elaboración de los atlas de riesgos estatales y

municipales ...................................................................................95

2

3.4.1 La implementación de los atlas municipales en la gestión

de riesgos................................................................................ 108

4.1 Identificación de los contenidos específicos de los atlas

estatales y municipales sobre amenazas, exposición y

vulnerabilidad relacionada con riesgos climáticos. .................... 112

Capítulo 4: Los instrumentos de gestión del riesgo en México y su

vinculación con el cambio climático ............................................... 117

4.1 Avance actual en la elaboración de atlas de riesgos en México.

.................................................................................................... 117

4.1.1 Capas SEDESOL-SEDATU 2003-2013.............................. 120

4.1.2 Capas Atlas Nacional de Inundaciones CONAGUA. ....... 121

4.1.3 Capas Atlas Nacional de Vulnerabilidad frente al Cambio

Climático. ................................................................................ 121

4.1.4 Capas Nacionales CENAPRED. ....................................... 122

4.1.5 Atlas Estatales................................................................ 123

4.2 Discusión de los resultados de análisis de las capas de los ANR

.................................................................................................... 124

4.4 Puntos a considerar ............................................................. 126

Capítulo 5: Recomendaciones y propuestas para la gestión del riesgo

ante el cambio climático ................................................................ 129

5.1 Adopción de una definición uniforme del concepto de

riesgo ante el cambio climático. ................................................. 131

5.2 Establecimiento de ejes de intervención de una política de

GRCC 132

5.3 Revisar los atlas de riesgo actuales y orientar el diseño de

nuevo atlas incorporando elementos y variables de riesgo ante el

cambio climático .........................................................................134

5.4 Proponer la creación de una agenda nacional de GRCC .......136

5.5 Desarrollar indicadores sobre incidencia del riesgo ante el

cambio climático. ........................................................................140

5.6 Generar capacidades .............................................................140

Glosario ...........................................................................................145

Trabajos citados ..............................................................................152

Lista de anexos ................................................................................155

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Participación del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático INECC: Dra. María Amparo Martínez Arroyo Dra. Ana Cecilia Conde Álvarez Dr. Jorge López Blanco Mtro. Gerardo Jesús Negrete Fernández Reconocimientos a: Mtro. Leobardo Terpán Acuña, MC Nora Esquivel Esquivel y Geóg. Anabell Pérez Flores, por su participación en el seguimiento del proyecto.

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Acrónimos

ACC Adaptación al Cambio Climático

AGROASEMEX Institución nacional de seguros que tiene

como misión proteger el patrimonio y la

capacidad productiva del sector rural

ANR Atlas Nacional de Riesgos

CC Cambio Climático

CCC Comunidad del Cambio Climático

CENAPRED Centro Nacional de Prevención de Desastres

CEPAL Comisión Económica para América Latina

CFE Comisión Federal de Electricidad

CGD Comunidad de Gestión del Riesgo de

Desastres

CICC Comisión Intersecretarial de Cambio Climático

CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

CONAFOR Comisión Nacional Forestal

CONAGUA Comisión Nacional del Agua

CONRICYT Consorcio Nacional de Recursos de

Información Científica y Tecnológica

COP Conferencia de las Partes

CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas

sobre el Cambio Climático

CNPC Consejo Nacional de Protección Civil

DICONSA Sistema de Distribuidoras Conasupo, S.A. de

C.V.

DOF Diario Oficial de la Federación

EIRD Estrategia internacional de Reducción de

Riesgo

ENACC Estrategia Nacional de Cambio Climático

FAO Organización de las Naciones Unidas para la

Agricultura y la Alimentación

FONDEN Fondo de Desastres Naturales

FOPREDEN Fondo para la Prevención de Desastres

Naturales

GEI Gases de Efecto Invernadero

GRD Gestión de Riesgos de Desastre

GIRD Gestión Integral del Riesgo de Desastre

GRACC Gestión de Riesgos ante el Cambio Climático

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SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales

IMTA Instituto Mexicano de Tecnologías de Agua

INECC Instituto Nacional de Ecología y Cambio

Climático

IPCC Panel Intergubernamental de Cambio Climático

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía

LGCC Ley General de Cambio Climático

LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y de

Protección al Ambiente

LGPC Ley General de Protección Civil

LICONSA Leche Industrializada Conasupo, S.A. de C.V.

LIDAR Laser Imaging Detection and Ranging

MAH Marco de Acción de Hyogo

MRC Manejo de riesgos Climáticos

PACMUN Plan de Acción Climática Municipal

PEACC Planes Estatales de Acción Climática

PECC Programa Especial de Cambio Climático

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PGRCC Política de Gestión del Riesgo ante el Cambio

Climático

PIB Producto Interno Bruto

PND Plan Nacional de Desarrollo

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo

PRAH Programa de Prevención de Riesgos en

Asentamientos Humanos

RDD Reducción de Riesgo de Desastre

SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería,

Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

SALUD Secretaría de Salud

SAVER Sistema de Análisis y Visualización de

Escenarios de Riesgo

SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes

SE Secretaría de Economía

SECTUR Secretaría de Turismo

SEDATU Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y

Urbano

SEDENA Secretaría de la Defensa Nacional

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SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SEGOB Secretaría de Gobernación

SEMAR Secretaría de Marina

SENER Secretaría de Energía

SEP Secretaría de Educación Pública

SRE Secretaría de Relaciones Exteriores

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SMN Servicio Meteorológico Nacional

SINAPROC Sistema Nacional de Protección Civil

UNAM Universidad Nacional Autónoma de México

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Introducción

Los estudios de cambio climático en la actualidad incluyen un fuerte componente de gestión de riesgos, asociado a la adaptación, como respuesta al aumento de eventos hidrometeorológicos y climáticos cada vez más severos (IPCC, 2012), y para el diseño de estrategias ante el cambio climático proyectado. En los resultados del informe reciente del Grupo de Trabajo II del IPCC Cambio Climático 2014 Impactos, Adaptación y Vulnerabilidad (IPCC WGII AR5, 2014), se destaca que el cambio climático genera riesgos para los sistemas humano y natural, y que su impacto ya se ha observado en todos los continentes y océanos. También se señala que los impactos por eventos extremos (ondas de calor, sequías, inundaciones, ciclones e incendios forestales) revelan una significativa vulnerabilidad y exposición de algunos ecosistemas y sistemas humanos a la variabilidad climática. Asimismo, se menciona que los sistemas costeros y las áreas inundables de tierras bajas, se prevé experimentarán impactos adversos crecientes como inundaciones, sumersión y erosión en costas, debido al aumento del nivel del mar proyectado para la segunda mitad del siglo XXI.

México, por su localización geográfica y conformación territorial, es un país que cada año se ve afectado por diversos fenómenos naturales como huracanes, lluvias torrenciales, ondas de calor, heladas, sequías, entre los más importantes, que causan severos daños a las poblaciones. Estos fenómenos son cada vez menos predecibles y más anómalos, llegando a extremos que provocan daños nunca antes vistos.

Desde el tercer informe del IPCC en 2007, las varias comunidades científicas globales de cambio climático, reducción de riesgo de desastres empezaron a trabajar

conjuntamente para fijar metas y resultados comunes hacia el entendimiento del cambio climático y sus impactos. Los fenómenos meteorológicos y climáticos extremos han ocupado un lugar preeminente en el interés de estas comunidades dado que estos fenómenos extremos pueden contribuir a la ocurrencia de desastres, pero los riesgos de desastre no solo obedecen a riesgos físicos. Los riesgos de desastre surgen de la interacción entre fenómenos meteorológicos o climáticos extremos, coadyuvantes físicos de los riesgos de desastre, junto con la exposición y vulnerabilidad, coadyuvantes del riesgo desde el punto de vista humano. La combinación de los efectos graves, la frecuencia escasa y los factores determinantes, tanto humanos como físicos, dificulta el estudio de los desastres. Tan solo en los últimos años, la ciencia de estos fenómenos, sus impactos y las opciones para hacer frente a ellos ha evolucionado a suficiencia para sustentar una evaluación exhaustiva. (IPCC, 2007)

Sin embargo, de manera explícita, en el último informe del IPCC (AR5-2013), se señala como la gestión del riesgo ante el cambio climático se concentra en el desarrollo de sectores que, como la agricultura, los recursos hídricos, la seguridad alimentaria, la salud, el medio ambiente y los medios de subsistencia, son muy sensibles al cambio y a la variabilidad del clima. Por lo tanto, la gestión y la prevención de los riesgos climáticos implica no sólo el replanteamiento de las vías de desarrollo, las políticas y los marcos institucionales tradicionales, sino también el fortalecimiento de las capacidades locales, nacionales y regionales para diseñar e implementar medidas de gestión de riesgos, mediante la coordinación de una amplia gama de actores, entre los que se encuentran los gobiernos, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones sociales de base y miembros de la comunidad científica.

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De acuerdo a las nuevas funciones del INECC, la institución decidió realizar un estudio denominado “Lineamientos en la gestión del riesgo ante el cambio climático” con el objetivo general de analizar el estado actual de la gestión del riesgo en México y proponer lineamientos y criterios que sirvan para elaborar o reorientar los atlas de riesgo, nacional, estatales y municipales, así como estudios vinculados al tema de gestión de riesgos ante el cambio climático. (INECC: 2014). El estudio se llevó a cabo por parte de un grupo de expertos coordinados por el Instituto de Investigaciones Dr. José Maria Luis Mora (Instituto Mora), centro público de investigación del CONACYT.

Justificación

El estatuto orgánico del INECC establece en el Artículo 21: coordinar, promover y desarrollar, con la participación de otras unidades administrativas del INECC, dependencias, entidades e instituciones, la investigación científica y tecnológica relacionada con la política nacional en materia de adaptación al cambio climático, incluyendo los siguientes temas: … 21.I.b Análisis territorial para identificar las regiones y sectores vulnerables al cambio y variabilidad climáticos. Art. 21.III Realizar análisis de vulnerabilidad sectorial y regional, y participar en la elaboración de estrategias, planes, programas, instrumentos y acciones relacionadas con la adaptación al cambio climático.

El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 establece para un México Próspero (apartado IV.4) el objetivo 4.1 que busca mantener la estabilidad macroeconómica de México. Para ello, y con relación al presente estudio se considera como referencia la estrategia 4.4.1 que busca implementar una política integral

de desarrollo que vincule la sustentabilidad ambiental con costos y beneficios para la sociedad, y para ello se define, entre otras cosas:

Impulsar la planeación integral del territorio, considerando el Ordenamiento Ecológico y el Ordenamiento Territorial para lograr un desarrollo regional y urbano sustentable.

Impulsar una política en mares y costas que promueva oportunidades económicas, fomente la competitividad, la coordinación y enfrente los efectos del cambio climático protegiendo los bienes y servicios ambientales.

Orientar y fortalecer los sistemas de información para monitorear y evaluar el desempeño de la política ambiental.

Así mismo, se cuenta con la estrategia 4.4.3 que busca fortalecer la política nacional del cambio climático y cuidado al medio ambiente para transitar hacia una economía competitiva, sustentable, resiliente, y de bajo carbono, estableciendo para ello, entre otras:

Realizar investigación científica y tecnológica, generar información y desarrollar sistemas de información para diseñar políticas ambientales y de mitigación y adaptación al cambio climático.

Lograr el ordenamiento ecológico del territorio en las regiones y circunscripciones políticas prioritarias y estratégicas, en especial en las zonas de mayor vulnerablilidad climática.

Por su parte, la Estrategia Nacional de Cambio Climático, visión 10-20-40, plantea en el eje estratégico A1 “Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia del sector social ante los

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efectos del cambio climático”, dicho eje pretende establecer “líneas de acción que favorezcan las condiciones de reducción de la vulnerabilidad y aumento de la resiliencia de la población y de los sistemas que contribuyen a una mejor calidad de vida”. Así, en la línea de acción A.1.1 establece que se deberá “fortalecer la identificación y atención de zonas, asentamientos y grupos sociales prioritarios para la reducción de la vulnerabilidad y el aumento de resiliencia de los asentamientos urbanos en zonas rurales urbanas y costeras”.

De forma similar, el mismo documento establece como eje estratégico A2 “reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de la infraestructura estratégica y sistemas productivos ante los efectos del cambio climático”, dentro del cual propone como líneas estratégicas: “desarrollar y fortalecer evaluaciones periódicas de vulnerabilidad para cada sector productivo y difundirla a productores y tomadores de decisiones”. (A2.1) y “diseñar y fortalecer herramientas para el monitoreo local de riesgos, análisis de vulnerabilidad y opciones de adaptación de los sectores productivos” (A2.4), metas todas que cubre el presente estudio.

Asimismo, el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2013-2018, plantea como su segundo objetivo incrementar la resiliencia a efectos del cambio climático y disminuir las emisiones de compuestos y gases efecto invernadero. Para tal efecto, propone una serie de estrategias y líneas de acción, entre las más relevantes en cuanto a su relación con el presente estudio encontramos:

2.1 Incrementar la resiliencia ecosistémica y disminuir la vulnerabilidad de la población, infraestructura y servicios al cambio climático.

2.1.1 Promover la incorporación de criterios de cambio climático en los programas de ordenamiento ecológico y otros instrumentos de planeación territorial.

2.1.2 Promover el fortalecimiento e inclusión de criterios de adaptación en infraestructura estratégica en sectores industriales y de servicios.

2.1.3 Promover el desarrollo e implementación de buenas prácticas ambientales en el sector agropecuario, forestal y pesquero.

2.1.4. Incrementar la superficie de ANP de competencia federal manejado bajo criterios de adaptación al cambio climático.

2.1.5 Promover la creación de UMA en municipios vulnerables a los efectos del cambio climático.

2.1.6 Fortalecer la gestión integral del riesgo para atender las contingencias ambientales en ANP ocasionadas por el cambio climático.

2.2 Consolidar el Sistema Nacional de Cambio Climático (SINACC) y sus instrumentos de forma transversal, incluyente y armonizado con la agenda internacional.

2.2.1 Formular, promover y dar seguimiento a las políticas e instrumentos de mitigación y adaptación en los tres órdenes de gobierno.

2.2.2 Operar el Fondo para el Cambio Climático y otros recursos financieros con criterios de prioridad, equidad de género, transparencia y eficiencia.

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2.2.3 Implementar la Estrategia Nacional para la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de bosques y selvas (ENAREDD+).

2.2.4 Compartir espacios de responsabilidad con sociedad civil y sector privado que brinden continuidad y consoliden la agenda nacional de Cambio Climático.

2.2.5 Contribuir a la construcción del nuevo régimen climático de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático.

2.2.6 Apoyar al desarrollo de capacidades sub-nacionales y la cooperación internacional para hacer frente al cambio climático.

Con base en lo anterior, los productos del presente estudio redundarán en un manejo más integrado de los riesgos asociados al cambio climático, así como sus efectos tanto en los ecosistemas como en la sociedad.

Objetivos

Analizar el estado actual de la gestión del riesgo en México y

proponer lineamientos y criterios que sirvan para elaborar o

reorientar los atlas de riesgo nacional, estatales y municipales,

así como estudios vinculados al tema de gestión de riesgos.

Objetivos particulares:

Establecer cuáles son los fenómenos de expresión del

cambio climático referidos a la gestión del riesgo en

México y qué variables emplean.

Precisar quienes, por ley, desarrollan acciones

relacionadas con la gestión de riesgo ante el Cambio

Climático y cómo llevan a cabo la gestión, con qué

información estadística, geográfica y documental

cuentan y qué nivel o estatus de confidencialidad o

restricción tiene dicha información.

Determinar la existencia de lineamientos y criterios

oficiales para la elaboración de atlas de riesgo nacional,

estatal y municipales; cuáles son, cómo se han

elaborado metodológicamente en dependencias de

gobierno y en las entidades académicas y de

investigación, y qué características comunes presentan.

Examinar en qué grado están conectados la gestión del

riesgo ante el cambio climático y la aplicación de los

instrumentos de política ambiental vinculados al tema.

Establecer la vigencia o regularidad con la cuál sería

recomendable actualizar los productos empleados para

la gestión del riesgo en dependencias de gobierno,

academia y sociedad civil organizada.

Consideraciones

En el último informe del Grupo de Trabajo II del Panel Intergubernamental de Cambio Climático de la ONU (IPCC), titulado “Cambio Climático 2014. Impacto, adaptación y vulnerabilidad”, se detalla el impacto del cambio climático hasta la fecha, los riesgos futuros que se derivan de él y las posibles medidas efectivas con las que se pueden reducir esos riesgos (IPCC, 2014). El informe llega a la conclusión que responder al

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cambio climático implica tomar decisiones sobre los riesgos en un contexto global altamente dinámico y complejo. La naturaleza de los riesgos asociados al cambio climático está cada vez más clara, si bien el cambio climático también seguirá ofreciendo un panorama de incertidumbre en sus manifestaciones e impactos. El IPCC determina que los riesgos del cambio climático provienen de la combinación de la vulnerabilidad (falta de preparación), la exposición (de personas o bienes en situación de riesgo) y los peligros (que desencadenan fenómenos o tendencias climáticas).

A partir de su IV informe (2007), el IPCC estableció de manera explícita la relación entre el riesgo y el cambio climático. Este fue el punto de partida para que la comunidad internacional y los gobiernos empezaron a discutir y analizar de manera más detallada la vinculación entre el concepto de riesgo y el cambio climático, derivando de la experiencia de los estudios sobre riesgo de desastres y la gestión integral del riesgo mismo (GIRD) nuevas interpretaciones y acercamientos teóricos a la vinculación entre el riesgo y el cambio climático.

En este estudio se analiza de manera detallada esta relación en México y se evidencian varios aspectos para elaborar criterios y lineamientos de acción para construir una política pública de gestión de riesgo ante el cambio climático (GRACC). El resumen ejecutivo aborda seis temas que son los objetos centrales del estudio y que se desglosan, a manera de hallazgos, en los siguientes rubros.

Alcances

Del concepto de riesgo ante el cambio climático y su uso en México

El “riesgo” es una categoría compleja. Su concreción resulta de la interacción de múltiples elementos, altamente dinámicos y cambiantes como las amenazas, los peligros, las exposiciones, la vulnerabilidades entre otros. Para este estudio, que incluye los resultados de la encuesta nacional sobre riesgo y cambio climático además y del 1er taller nacional de riesgo ante el cambio climático, se evidencía cómo en México el marco conceptual del riesgo y su vinculación con el cambio climático es muy incipiente, se presta a diferentes interpretaciones y aplicaciones prácticas. El riesgo se maneja como una categoría multidimensional de elementos que tienen la función de minimizar vulnerabilidades y riesgos en una sociedad para evitar o limitar el impacto adverso de amenazas de diferente origen. Por lo tanto, el riesgo ante el cambio climático combina las amenazas y peligros asociados al clima (como lluvias y sequías) con diferentes tipos de vulnerabilidades (aspectos socioeconómicos, pérdidas de suelo, etc.)

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Desde la perspectiva académica, existe en México una producción científica muy baja sobre el tema de riesgo ante el cambio climático en comparación a otras regiones del mundo. El número de artículos científicos (Cap. 1) revelan como en México el concepto de riesgo asociado al cambio climático no solo es poco presente en la literatura científica, sino que también se maneja con abordajes teóricos-epistemológicos muy vinculados a las disciplinas físicas y naturales, cuando la GRACC se tiene que entender y estudiar por medio de un marco multidimensional y multidisciplinario.

Haciendo también una revisión del discurso oficial gubernamental sobre el riesgo y su asociación con el cambio climático, se realizó un análisis semántico de los informes/leyes/documentos oficiales del Gobierno Federal para ver cómo se percibe este tema en la ésfera del quehacer público. Siendo la documentación oficial nacional muy alineada con la lógica discursiva y la narrativa del IPCC sobre riesgo (especialmente desde 2007), se evidencia cómo éste es de recién incorporación en algunos documentos oficiales y que está fuertemente vinculado con los conceptos de vulnerabilidad y adaptación. En la revisión semántica de la documentación oficial, la GRACC es entonces un proceso de reducción de la vulnerabilidad asociada a impactos climáticos. Sin embargo, es también evidente como esta conceptualización deriva de los estudios ya existentes sobre reducción del riesgo de desastres y representa, no una conceptualización innovadora, sino una continuación de ellos, bajo la perspectiva del riesgo climático.

De la gobernanza del riesgo ante el cambio climático

Las relaciones entre los diferentes actores, procesos, mecanismos y normas que rigen la gestión del riesgo ante el cambio climático en México - incluyendo factores legales, reglamentarios y financieres – permite hacer referencia a una forma de gobernanza para la adaptación y la GRACC. Para fines de este estudio se define la gobernanza del riesgo como un enfoque sistémico, basado en los principios de cooperación, participación ciudadana, mitigación de desastres y sostenibilidad, adoptado para lograr una gestión del riesgo más efectiva, complementario de las políticas públicas y de la planificación privada. La gobernanza del riesgo busca reducir las redundancias e ineficiencias de la política de riesgos, con el objeto de evitar o reducir los costes humanos y económicos causados por los desastres (Renn, 2008). En tal sentido se identificaron los siguientes elementos integrativos de la gobernanza del riesgo (cap. 2):

18 Entidades federales y descentralizadas que trabajan el tema del cambio climático y de alguna manera se vinculan con la gestión del riesgo

7 Programas nacionales que tienen vinculación entre riesgo y cambio climático

5 Leyes nacionales que de manera directa e indirecta hacen referencia al tema del riesgo ante el cambio climático

3 Reglas de operación de fondos y programas sobre temas de riesgo y cambio climático

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14 Ramos presupuestales de egreso de la federación (PEF) que manejan recursos referentes al riesgo de desastres y el cambio climático.

Un número no identificado de organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales que trabajan la GRACC

Del análisis efectuado para este estudio, y a pesar de que existe una Ley General de Cambio Climático en México, en la tradición jurídica mexicana se ha planteado como tema central la generación y/o reforma de los ordenamientos legales, para así regular formalmente diversos procesos económicos, sociales, territoriales y, más recientemente, climáticos; como se puede apreciar en el presente estudio (cap. 2) hay limitaciones para poner en marcha proyectos y acciones de involucramiento interinstitucional; también se identifican problemas para integrar equipos de trabajo al interior de las instituciones, razón por la cual el vasto arsenal legislativo carece de posibilidades para ser aplicado, observado y en particular, para orientar o conducir efectivamente políticas y programas institucionales de gestión de riesgo ante el cambio climático. En este sentido, el problema se debe en gran medida a la ambigüedad en el rol y responsabilidades que tienen los diferentes actores que participan en el proceso de toma de decisiones sectoriales y temáticas frente al manejo de la información relacionada con la gestión del riesgo de desastres y su vinculación con los riesgos asociados al cambio climático.

En cuanto a la parte presupuestal federal, resulta claro como la mayoría de los fondos que se han utilizado en el FONDEN y FOPREDEN en los últimos años y que se

orientan a financiar programas de adaptación al cambio climático bajo el concepto de reducción de riesgo de desastres (cap. 2). Cabe mencionar que el 96.47% del financiamiento fue ejecutado por actores de alcance nacional como entidades de gobierno federal, instituciones de educación nacionales, entre otras. Mientras que menos del 1% fue implementado a nivel subnacional es decir, por gobiernos estatales o instituciones de educación e investigación a nivel estatal. Casi el 3% se ejecutó por Organismos u Organizaciones de la Sociedad Civil internacionales. (TM, 2014). Esto señala cómo, por una parte el sistema nacional de financiación para el clima es de tipo centralizado y que también la conducción de la política nacional de cambio climático tiene, a nivel federal, a sus actores más relevantes mientras los actores regionales y locales tienen poca participación en la gestión del presupuesto y de acciones climáticas. Cabe subrayar que, a nivel presupuestario, no se hace mención específica de ningún rubro directamente destinado a la prevención del riesgo ante el cambio climático.

De los instrumentos de gestión del riesgo ante el cambio climático

En un análisis detallado de las principales y potenciales limitaciones en la implementación nacional de instrumentos como el atlas nacional de riesgo (ANR) a nivel estatal, nacional y municipal como instrumentos de gestión del riesgo ante el cambio climático, destaca:

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En los últimos años, aumentó considerablemente el número de instrumentos de gestión de riesgo ante desastres pero no ha habido un crecimiento parecido en cuanto a los instrumentos de gestión del riesgo ante el cambio climático. Desde 2003 en el país se cuenta oficialmente con:

292 Atlas entregados por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) al Centro Nacional para la Prevención de Desastres (CENAPRED) y financiados por el programa HABITAT-PRAH (Programa de Asientamientos Humanos) y elaborados por los municipios.

28 Atlas estatales completos

3 Atlas estatales en elaboración

89 Diagnósticos de peligro por parte del proyecto ONU-Habitat

Un número no identificado de atlas elaborados por organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, empresas privadas y universidades.

Los atlas de riesgos, tanto nacionales, como estatales y municipales presentan diversos antecedentes en décadas previas, ya que instancias como el CENAPRED y la Coordinación de Protección Civil (CPC) de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) entre otras, han desarrollado diversas metodologías vinculadas a la elaboración de obras de carácter cartográfico y con métodos de análisis de peligros y riesgos. El proceso de construcción de normas jurídicas

y operativas, así como la consolidación de las instituciones estatales y municipales de protección civil es paralelo a la generación de los lineamientos y criterios aplicados a dichos instrumentos. Para propósitos de este trabajo, se presentaron la normatividad e instituciones relevantes en dos escalas distintas (estatal y municipal), seguida de una breve revisión de la variación de los contenidos conceptuales y metodológicos de los atlas de riesgo aplicables a cada una de dichas escalas.

Solamente 9 de las 32 entidades federativas incluyen el concepto de gestión integral del riesgo en su glosario de términos y en el diseño institucional correspondiente. Por otro lado, el cambio climático es incluido en 7 legislaciones como un factor que debe ser integrado en la gestión de riesgo, aunque la referencia específica a los fenómenos perturbadores utiliza consistentemente la nomenclatura de ‘riesgo hidrometeorológico’ y no la de ‘riesgo climático’. En síntesis, en sólo 7 entidades ambos elementos conceptuales (Gestión Integral del Riesgo y Cambio Climático) están incluidos como parte del diseño de la legislación estatal. Por otro lado, los procesos de elaboración de los atlas estatales también se vinculan con los mandatos contenidos en las legislaciones estatales de Cambio Climático. Únicamente 11 de las 32 entidades federativas estatales cuentan con una ley de este tipo, las cuales tienen, entre otros objetivos, el mandato común de incorporar en los atlas de riesgo estatales (y en algunos casos, los municipales) información referente a peligros y riesgos asociados al cambio climático.

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Entre las limitaciones de este análisis se encuentra una falta de homogenización de los criterios para calificar los umbrales de intensidad tanto del peligro como del riesgo en la Guía para la elaboración de Atlas de Riesgos y/o Peligros 2011 (SEDESOL-SEDATU), y la falta de desarrollo en estos instrumentos tanto de la información de vulnerabilidad como de las técnicas requeridas para generar un análisis integral del riesgo, incluyendo escenarios que permitieran transitar del ‘riesgo hidrometeorológico’ al ‘riesgo por cambio climático’.

El Atlas Nacional de Riesgo (ANR) y su vinculación con el Cambio Climático

A partir de la revisión de los contenidos y formatos de diversos atlas de riesgos publicados hasta el momento, predomina la síntesis de información de diagnóstico general de las condiciones de la población y el territorio, junto con información básica de fenómenos y peligros hidrometeorológicos. La mayor parte de los atlas revisados no son explícitos en cuanto a qué metodología siguieron para integrar la información, y los formatos de salida y uso tienen aún un sustento conceptual y metodológico poco claro como para permitir una visión analítica de los procesos de riesgo, la construcción de escenarios de riesgo o, menos aún, la incorporación de variables de incertidumbre por los procesos de cambio climático que permita la planeación y actuación a mediano y largo plazo.

Figura 1: Bases de datos sobre “capas” que conforman el Atlas Nacional de Riesgo y su origen

Para analizar e identificar la información susceptible de ser aprovechada en la gestión de los riesgos asociados al cambio climático, se utilizaron datos públicos proporcionados por el CENAPRED referentes a los listados de capas del acervo del ANR. En total se analizaron datos sobre 39,228 capas. Las información se compone de cinco bases de datos con los listados provenientes de igual número de fuentes: 1) SEDESOL-SEDATU 2003-2013, 2) Atlas Nacional de Inundaciones CONAGUA, 3) Atlas Nacional de Vulnerabilidad frente al Cambio Climático, 4) Capas Nacionales CENAPRED, y 5) Atlas Estatales.

86.43% SEDESOL-SEDATU

0.47% Atlas Vulnerabilidad

0.50% Atlas Nacional de

Inundaciones

2.04% Capas CENAPRED

10.56% Atlas estatales

Sedesol Sedatu2003-2013

Atlas Nacional deInundacionesCONAGUA

Atlas VulnerabilidadCC

Capas NacionalesCENAPRED

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La información más abundante se compone por peligros y amenazas (46.4%), las capas complementarias, con poco o nulo valor para prever daños o pérdidas representan casi un tercio de la información (29.9%). El tercer lugar lo ocupan las capas no identificadas (15.6%), estas capas corresponden a los atlas elaborados a través del programa Hábitat antes de que se publicaran las Bases para la Estandarización en la Elaboración de Atlas de Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos para Representar el Riesgo (2011), la dificultad en su identificación estriba en que ni los nombres, ni la información contenidas en los campos de las base de datos, son suficientes para asignar una categoría. Las capas sobre bienes expuestos (5.0%), obras propuestas para mitigar riesgos (1.6%), vulnerabilidades (1.4%), y daños y pérdidas (0.1%), constituyen el resto de la información.

El análisis de las bases de datos del acervo integrado al ANR nos revela que la información susceptible de ser aprovechada (15,056 capas) en la gestión de los riegos asociados al cambio climático en su mayoría se compone por peligros o amenazas hidrometeorológicas y geológicas (83%). Es decir, que poco más de una tercera parte del acervo existente, puede aportar datos al análisis del riesgo ante el cambio climático.

De los lineamientos sobre la gestión del riesgo ante el cambio climático

La definición de los objetivos y líneas estratégicas de la política de gestión de GRACC parte del cumplimiento del mandato institucional que al respecto establece la normatividad del país y que debe ser el eje articulador de la política. Sin embargo, como vimos a lo largo de este estudio, existen muchos otros factores a tomar en cuenta para la formulación de una gestión integral del riesgo ante el cambio climático. A manera de resumen, este capítulo identifica unas recomendaciones que se dividen en seis rubros específicos y por orden de importancia: 1.- Adopción de una definición uniforme del concepto de riesgo ante el cambio climático 2.- Establecimiento de Ejes de intervención de una Política en GRACC 3.- Revisión de los atlas de riesgo actuales y reorientación del diseño de nuevo atlas, incorporando el riesgo ante el cambio climático 4.- Creación de una agenda nacional de GRACC 5.- Desarrollo de indicadores sobre incidencia del riesgo ante el cambio climático 6.- Generación de capacidades

Como se detecta en este estudio, existen algunas inexactitudes e indefiniciones con respecto a la relación riesgo-cambio climático y parece que hay un uso diferente del concepto de riesgo ante el cambio climático, dependiendo de los actores que implementan y ejecutan acciones en este ámbito. En este caso existe la necesidad detectada y se recomienda al Instituto Nacional de Ecología y Cambio climático (INECC), para evitar que el concepto se diluya en definiciones

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semánticas poco claras, promover estrategias para la homologación del concepto y su uso con acciones de formación y capacitación en el tema.

La gestión del riesgo admite distintos niveles de intervención que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar. Requiere de la existencia de sistemas o estructuras organizacionales e institucionales que representen estos niveles y que reúnan, bajo modalidades de coordinación establecidas y con roles diferenciados acordados, aquellas instancias colectivas de representación social de los diferentes actores e intereses que juegan un papel en proceso de construcción del riesgo y en su reducción, previsión y control. En este sentido se habla de una gobernanza del riesgo y el INECC tendrá que proponer una política integral hacia el tema.

Como parte de este diagnóstico, una de las conclusiones importantes es la necesidad de incluir la GRACC dentro de una Agenda Nacional de Gestión de Riesgos. Para el establecimiento de dicha Agenda, se propone la elaboración de hojas de ruta plurianuales para planificar mejor, en tiempo y forma, las actividades a realizar en el establecimiento de la GRACC, aterrizando concretamente los objetivos de la misma, los sectores, los programas y las líneas de investigación que se buscan desarrollar a nivel federal y, posiblemente, en los diversos niveles de gobierno. De igual manera, se propone, como parte integral de la Agenda Nacional de GRACC, crear la figura de puntos referentes (PR) en cada estado del país. Estos puntos referentes son una forma de identificar y nombrar a

aquellos socios estratégicos locales con los cuales se puede establecer una red de trabajo, con proyección a mediano y largo plazo, para llevar a cabo acciones de GRACC.

Se subraya la necesidad de construir un sistema de indicadores que permita dar seguimiento al cumplimiento de los objetivos en materia de prevención y reducción del riesgo ante el cambio climático en los tres niveles de gobierno. Resulta vital que dichos indicadores no se enfoquen únicamente a las dimensiones ambientales y física – como aparece en las capas de los ANR, sino que incluyan indicadores, de carácter cuantitativo y cualitativo, más completos y multidimensionales (temas sociales, de seguridad, etc.)

Resulta importante consolidar referentes científicos interdisciplinarios, conjuntando disciplinas de ciencias naturales y sociales en la elaboración de diagnósticos, escenarios y objetivos de adaptación frente al riesgo climático. Esto puede contribuir a debatir y analizar con mayor solidez epistemológica las incertidumbres científicas (conocimiento y sus aplicaciones) y política (modalidades de organización institucional y toma de decisiones). En este sentido, el INECC tendrá que promover un plan de formación y educación sobre el riesgo ante el cambio climático junto con las instituciones de educación superior y centros de investigación, universidades, organizaciones de la sociedad civil y sector privado. De allí podrán desprenderse actividades para fomentar – por ejemplo - la creación de unidades de vinculación y/o transferencia de conocimiento, instancias que suelen canalizar las

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actividades de gestión de riesgo ante el cambio climático.

Del papel del INECC

El presente trabajo remitió en varias ocasiones al papel del INECC como institución central en el fomento de acciones y estrategias en materia de gestión de riesgo ante el cambio climático. Dada la creación reciente de esta institución, su adecuación institucional y de capacidades hacia el tema del cambio climático, es importante que esta institución empiece la urgente tarea de revisar su estructura legal-institucional que acompaña la GRACC, con el fin de dar mayor racionalidad y coherencia al esfuerzo de la gestión del riesgo mismo en sus diferentes expresiones, incluyendo la parte instrumental de los atlas de riesgo y de vulnerabilidad.

En línea con su fortalecimiento a mediano y largo plazo, el INECC puede resultar un agente con un alto grado de influencia en la generación de procesos de gestión de riesgo ante el CC y posicionarse como referente nacional frente a otras entidades federales, estatales y locales.

El INECC tendrá que tener un papel central enfocado inicialmente al fortalecimiento de sus capacidades institucionales, que generen procesos de articulación interinstitucional y complemente adecuadamente sus

competencias. Al mismo tiempo el INECC tiene que tener un papel de facilitador de la interacción de los distintos actores, mediante la creación de sistemas de información, indicadores, estrategias de comunicación y de trabajo interinstitucional entre otros.

Durante el diagnóstico, se evidenció la necesidad de contar con una instancia formal de coordinación y facilitación para hacer operativo y efectivo el trabajo de GRACC para alcanzar los objetivos previstos por la normatividad pero también y sobre todo frente a los impactos adversos del CC mismo y aplicar un plan estratégico para un periodo prospectivo de seis años con planes y acciones de ejecución para una efectiva política de acción de prevención de riesgo ante el CC.

Metodología del estudio

Para la elaboración de este estudio se utilizaron varias herramientas de investigación que pertenecen al ámbito de las ciencias sociales: en una primera fase metodológica, se diseñó y ejecutó – por primera vez en el país - una encuesta nacional amplia y significativa sobre el riesgo ante el cambio climático. La aplicación de éste instrumento de medición contó con la participación de 428 personas. En términos estadísticos, la encuesta resultó sumamente significativa, dado que el nivel de confianza fue del 99% y con un margen de error del 1% (ver anexo 1 encuesta nacional sobre riesgos ante el cambio climático).

Paralelamente se trabajó en una recolección de datos derivada de la revisión de documentos normativos y programáticos tanto

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en materia de cambio climático, como de gestión de riesgo, además de los informes disponibles de las dependencias públicas federales y estatales, que tengan un mandato previsto por la Ley General de Cambio Climático (LGCC) y la Ley General de Protección Civil, a fin de identificar los actores, las responsabilidades y las acciones que se implementan en materia de gestión de riesgo.

En una segunda fase, siguiendo el marco metodológico-conceptual de la gobernanza multinivel, se identificaron actores y agentes clave (funcionarios/as gubernamentales de los tres niveles de gobierno, investigadores/as y cuerpos administrativos de los centros de investigación y de las instituciones de educación superior, integrantes de organizaciones de la sociedad civil, empresarios/as y funcionarios/as de organismos internacionales y de agencias bilaterales de cooperación), que se juntaron para la realización de un primer taller nacional y que sirvió como base para elaborar lineamientos de política pública. En el caso específico del taller, se utilizó una versión adaptada de la herramienta metodológica denominada CRiSTAL1, para la sistematización de la información de los resultados del taller y otras actividades de este mismo proyecto. (Ver anexo 2 de sistematización de información del taller nacional).

Posteriormente, con base en un enfoque de uso de matrices2 cualitativas aplicadas al tema de riesgo, se pudieron realizar algunas entrevistas semi-estructuradas con algunos agentes clave referidos, lo que permitió, por un lado, acceder a información relacionada con las características y modalidades

1 CRiSTAL fue creado por el centro de estudios sobre la

sustentabilibad de Canadá, y puede contribuir a las evaluaciones de vulnerabilidad y del riesgo ayudando a los usuarios en la recopilación, síntesis y organización de la información sobre: (a) el contexto general

de la gestión del riesgo y, por otra parte, realizar el diagnóstico para la formulación de lineamientos de política pública y estrategias de intervención. Con esta propuesta metodológica fue también posible identificar las capacidades institucionales e individuales de las instancias involucradas, las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas, además de los vacíos y las necesidades en la construcción de lineamientos estratégicos para formular un posicionamiento ante la gestión del riesgo en el país. La combinación de las herramientas anteriores permitió reconocer las modalidades, la intensidad y la estabilidad de las intervenciones específicas a nivel intersectorial, así como la relación entre los sectores estratégicos, las regiones prioritarias, los programas, proyectos y las diversas acciones de gestión de riesgo y líneas de actuación en la materia. Para el capítulo final de construcción de lineamientos de política pública en materia de riesgo ante el cambio climático, se utilizaron herramientas metodológicas con enfoque teórico y operativo de la herramienta del Policy Maker (hacedor de políticas). Esta propuesta ofrece a los usuarios un instrumento sencillo y de fácil uso, que puede ser utilizado por los equipos responsables de diseñar y conducir una política pública en determinada materia. También puede usarse para ejecutar una agenda conformada por planes y acciones específicas (planeación estratégica) aplicadas directamente al tema de riesgo ante el cambio climático.

de los actores, (b) el contexto climático, (c) los impactos y riesgos climáticos, y (d) el diseño de respuestas. 2 Cómo la matriz de Leopold y otras metodologías como el método de Batelle- Columbus o el Método de Gómez Orea.

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Figura 2 Propuesta de abordaje metodológico

Estructura del estudio El estudio está conformado por cinco capítulos: el primero presenta el marco conceptual de referencia para el entendimiento del problema y un análisis del concepto de riesgo asociado al cambio climático (RACC); el segundo aborda el tema de la gobernanza del riesgo, utilizando una revisión institucional y normativa del estado situacional de la gestión del riesgo en México. El tercer capítulo analiza el tema de los instrumentos de la gestión del riesgo en México, haciendo una detallada descripción de los atlas del riesgo en el país a nivel federal, estatal, municipal y viendo cuales son las metodologías que se han utilizado para su generación. El cuarto capítulo profundiza sobre la estructura de los Atlas y sus capas, relacionándolos con su importancia para el cambio climático y su vinculación con una gestión del riesgo ante el mismo fenómeno.

Finalmente, el quinto capítulo, propone una serie de reflexiones sobre estrategias de intervención diferenciadas para crear lineamientos de gestión de riesgo ante el cambio climático. La estructura, capitulado y el contenido del presente estudio corresponden a los Términos de Referencia acordados entre el Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora y el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático plasmados en el convenio INECC/A1-006/2014.

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Capítulo 1: El riesgo ante el cambio climático.

Marco teórico y conceptual

En el último informe del Grupo de trabajo II del IPCC el panel Intergubernamental de cambio climático de la ONU, titulado Cambio Climático 2014. Impacto, adaptación y vulnerabilidad, se detallan los efectos del cambio climático hasta la fecha, los riesgos futuros que se derivan de él y las posibles medidas efectivas con las que se pueden reducir esos riesgos. (IPCC, 2014). En el informe se llega a la conclusión de que responder al cambio climático supone tomar decisiones sobre los riesgos en un mundo cambiante. La naturaleza de los riesgos asociados al cambio climático está cada vez más clara, aunque el cambio climático también seguirá ofreciendo un panorama de incertidumbre en sus manifestaciones e impactos. El IPCC determina que los riesgos del cambio climático provienen del solapamiento entre la vulnerabilidad (falta de preparación) y la exposición (de personas o bienes en situación de riesgo) y los peligros (que desencadenan fenómenos o tendencias climáticos). Cada uno de esos tres componentes puede ser objeto de medidas selectivas que reduzcan los riesgos.3

A partir de su IV informe (2007), el IPCC estableció de manera explícita la relación entre el riesgo y el cambio climático. Este

3 Ibid. P.2-15.

fue el punto de partida para que la comunidad internacional y los gobiernos empezaron a discutir y analizar de manera más detallada la vinculación entre el concepto de riesgo y el cambio climático, derivando de la experiencia de los estudios sobre riesgo de desastres y la gestión integral del riesgo mismo (GIRD) nuevas interpretaciones y acercamientos teóricos a la vinculación entre el riesgo y el cambio climático.

En este primer capítulo se ofrece una revisión conceptual y teórica actualizada sobre el tema del riesgo asociado al cambio climático en México y se explora su vinculación con el fenómeno del cambio climático, tratando de entender definiciones, términos, conexiones y prácticas asociadas a los dos conceptos. Se incluye también una revisión de la literatura científica sobre riesgo y cambio climático en México así como un análisis semántico de los documentos oficiales del Gobierno Federal y de los principales documentos internacionales relacionados con riesgo y cambio climático por el periodo 1997-2014. A lo largo del capítulo se utiliza también parte de los resultados de la encuesta nacional que se aplicó para este estudio en calidad de aportes estadísticos al análisis inferencial.

1.1 El laberinto conceptual del riesgo: una mirada multidimensional

El “riesgo” es una categoría compleja y su concreción resulta de la interacción de múltiples elementos, altamente dinámicos y cambiantes como son las amenazas, los peligros, las exposiciones, la vulnerabilidades entre otros. Existe una vastísima literatura sobre el riesgo y su interpretación; en las

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últimas décadas hubo muchas aportaciones desde las ciencias sociales para definir y entender de mejor manera el concepto de riesgo y su uso. La definición más utilizada de riesgo es la “probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsistencia, interrupción de actividad económica o deterioro del ambiente) resultado de interacciones entre amenazas físicas/naturales, antropogénicas y condiciones de vulnerabilidad” (Lavell, 1996). Otros autores como Luhmann (1998) escriben sobre el concepto de riesgo y lo ubican en el contexto de una función matemática que tiene la finalidad de absorber un margen de incertidumbre y se ofrece un manejo estadístico a los cálculos del riesgo, en la que el riesgo se define como la probabilidad de daño o resultado adverso provocado por la ocurrencia de una amenaza (Luhmann, 1998).

En tal sentido, el riesgo se expresa con la ecuación Rie = (Ai, Ve) × t, en donde Rie es riesgo, Ai es la probabilidad de que una amenaza se presente con una intensidad mayor o igual a i durante un periodo de exposición t y Ve son las condiciones específicas de vulnerabilidad. El riesgo entonces puede entenderse como la posibilidad de pérdida de un bien material-físico/ o social (vidas humanas) durante un periodo de tiempo t dado. (Cardona, 2003).

Ante las ideas de que el riesgo es siempre calculable Luhman se muestra crítico, dado que esta corriente racionalista omite el problema de fondo, es decir, no toma en cuenta la manera en que se construyen los riesgos (Luhmann, 1998, Aragón Durand, 2008, Espinosa, 2013). En los años ochenta y noventa, las ciencias sociales descubren entonces y en torno al riesgo y sus temáticas asociadas (toma de decisiones, políticas públicas,) un importante aspecto de la sociedad moderna, llevando a trabajar el concepto de riesgo desde una perspectiva multidimensional. Se consolida en ese entonces el principio de

que la fuente de los peligros “no se encuentra en los entornos de la actividad social, sino en las mismas operaciones sociales y que las amenazas son aproximaciones parciales de las probabilidades”. (Beck, 1996)

Algunas disciplinas también incluyen el concepto de exposición para referirse principalmente a los aspectos físicos del riesgo y de la vulnerabilidad. Más allá de expresar una posibilidad de daño físico, es crucial reconocer que los riesgos pueden ser inherentes, aparecen o existen dentro de sistemas sociales. Igualmente es importante considerar los contextos sociales en los cuales los riesgos ocurren, por consiguiente, la población no necesariamente comparte las mismas percepciones sobre el riesgo y sus causas subyacentes. (EIRD, Terminología: Términos principales relativos a la reducción del riesgo de desastres, 2008)

El riesgo está entonces compuesto por varios elementos, principalmente la amenaza o peligro (por ejemplo, tsunami, huracán, fuertes lluvias, accidente tecnológico, etc.), y los elementos expuestos, así como su nivel de vulnerabilidad ante un evento (por ejemplo, casas mal construidas, construcciones en los cauces de los ríos, sociedades carentes de redes de seguridad económica, etc). Los componentes de amenaza y vulnerabilidad que conforman el riesgo son de diversos tipos. En los últimos años, más allá de las variables física/naturales existe una gran variedad de amenazas y vulnerabilidades de origen social que no siempre se contempla en las políticas de gestión integral del riesgo (GIRD). En anexo al primer capítulo se presentan tablas donde se clasifican los tipos de amenazas y vulnerabilidades más comunes en la gestión del riesgo. En el caso de la tabla II es interesante ver como Wilches-Chaux, Cannon y Woodrow Anderson, ofrecen una catalogación de distintas vulnerabilidades y las clasifican de una manera multidimensional (ver tabla 1.1).

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1.2 La relación entre riesgo y desastres

Para conocer el riesgo, se pueden utilizar tres métodos: 1) observar el pasado e identificar los daños y pérdidas de eventos ya ocurridos, 2) usar modelos teóricos que se valen de datos del medio físico, natural y construido: modelos digitales del terreno, cobertura vegetal, propiedades índice, mecánicas y dinámicas de suelos, datos geológicos e hidrológicos, características de los bienes antrópicos, funciones de vulnerabilidad, modelos matemáticos y sistemas computacionales, etcétera, para estimar los daños y pérdidas probables, 3) combinar los dos anteriores, integrar datos históricos con modelos teóricos para elaborar escenarios de daños y pérdidas futuras (Pérez Ortiz, 2014).

Las ciencias sociales y las ingenierías han provisto de métodos para identificar, analizar, estimar, representar y comunicar mejor los riesgos; sin embargo Luhmann nos recuerda que todo el conocimiento científico es contingente y depende de los métodos vigentes en determinado momento, así como de las herramientas disponibles para la observación, procesamiento y análisis (Luhmann, 1998).

Una sociedad que quiera desarrollarse y salir de la pobreza tiene que tener políticas de gestión del riesgo (además de las políticas de gestión de desastres y atención a las emergencias)

4 A veces, la suma de pequeños “eventos desastrosos”, o cotidianos,

puede llegar a acumularse y ser todavía mayor a un solo evento de carácter nacional que se repite con poca frecuencia. Al fin de cuentas, el riesgo existe a todo nivel, desde lo local hasta lo nacional, y en ese

para evitar que las consecuencias de los desastres acaben con el progreso y el desarrollo de sus comunidades. (CAPRA, 2012) Mediante la gestión del riesgo, estas comunidades pueden conocer las pérdidas posibles y probables a las que están expuestas, y así contar con la información necesaria que les permita planificar adecuadamente y tomar las decisiones necesarias para reducir el riesgo, y evitar la generación de nuevos riesgos. Asimismo, mediante la gestión de desastres, estas comunidades podrán responder eficientemente si los riesgos se convierten en desastres.4 En el campo del análisis de los desastres, se promueve actualmente el concepto de la reducción del riesgo de desastre (RRD), término que se utiliza para incentivar acciones a nivel nacional, local y comunitario que eviten que el impacto de un determinado evento se convierta en un desastre. Por eso, se habla ahora de reducir la vulnerabilidad de los elementos expuestos, por ejemplo construyendo de forma más segura, con buenos materiales, con condiciones sísmicas, o promoviendo un buen uso del suelo evitando la construcción en zonas inundables o de altas pendientes, o también preparando a las comunidades y las instituciones para actuar en situaciones críticas reduciendo así la posibilidad de un desastre. El riesgo de desastre se define como la suma de daños o pérdidas posibles de bienes vulnerables expuestos ante un peligro dado (Lavell, 1996). Al hablar de daños se hace referencia a la ruptura, avería o deterioro físico de un bien tangible, esta categoría también incluye personas lesionadas o

sentido para un país, el riesgo deja de ser relativo. Lo importante es recalcar que el riesgo puede identificarse, estudiarse e incluso calcularse, para así poder tomar decisiones que ayuden a reducirlo.

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muertas. En cambio, las pérdidas se refieren a los benéficios no recibidos a causa de la presencia del fenómeno o como resultado del daño sufrido. Ejemplos de pérdidas son: el capital cesante, la inestabilidad emocional, la reducción de momentos de recreación, etcétera. El riesgo de desastre es también el resultado de la interacción de sus tres componentes: el peligro, los bienes expuestos y sus vulnerabilidades (Ver figura 1). Existen procesos antrópicos que, bajo ciertas circunstancias, pueden amplificar los peligros, las vulnerabilidades o ambos (Pérez Ortiz, 2014). Figura 1.1 El riesgo y su definición

El riesgo se define como la suma de los daños o pérdidas posibles de bienes

vulnerables expuestos ante un peligro dado. Los peligros y las

vulnerabilidades pueden amplificarse por procesos antrópicos. Fuente: Luis

Eduardo Pérez-Ortiz Cancino.

Una importante distinción para este estudio es la que se realiza entre la Gestión integral del Riesgo y la adaptación al cambio climático (ACC). La ACC requiere conocer escenarios climáticos a futuro para tomar decisiones acertadas, y sostenibles, que no generen mayor vulnerabilidad. La GRD desarrolla medidas en el campo económico, social, etc., ante la posible ocurrencia de eventos naturales peligrosos que pueden causar daños, con el fin de reducirlos o evitarlos. La GRD ha desarrollado instrumentos, estrategias, experiencias, etc., que pueden ser útiles para la ACC, siendo ambos complementarios. Por ejemplo: sistemas de alerta temprana, evaluación de riesgos y experiencias en la implementación de medidas de gestión de riesgos.

Entonces la GRD trabaja sobre peligros de diversa índole y no sólo climáticos, como: peligros geológicos, hidrometeorológicos, oceanográficos, biológicos, etc., todos aquellos que ponen en riesgo a la sociedad. En cambio la ACC trabaja sobre un proceso global que produce impactos a largo plazo, algunos de los cuales pueden ser negativos y otros positivos. Tanto la ACC como la GRD se enfocan en reducir la vulnerabilidad, el primero lo hace ante un proceso climático que tiene impacto progresivo, de largo plazo, extenso y global, (incluyendo la vulnerabilidad ante eventos extremos), mientras que el segundo, frente a eventos climáticos y de otra índole que tienen impactos violentos y progresivos. Actualmente el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) y la Estrategia Internacional para Reducir los Desastres, están trabajando en la búsqueda de articulaciones entre la ACC y la GRD. (PNUD, “Experiencias de Adaptación al cambio climático, 2012).

Según Aragón, se puede afirmar también que la comunidad del cambio climático (CCC) y la comunidad de la gestión del riesgo de desastres (CGD) han permanecido aisladas y desvinculadas entre sí. (Aragón-Durand, 2008). Los contextos históricos en los

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cuales surgieron tales comunidades fueron diferentes; la CGD nace en México en 1986, como una reacción a la falta de un sistema de protección civil que ordenara una pronta respuesta para mitigar los efectos de los devastadores sismos ocurridos en la Ciudad de México en 1985, mientras que la CCC es más reciente (años noventa) y surge en un contexto global de cumplimiento de metas y responsabilidades compartidas pero diferenciadas en un régimen internacional de gobernabilidad de los bienes ambientales globales tal y como lo sostiene la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).5

La fragmentación institucional existente en México impide de cierta manera que la mitigación de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y la adaptación al cambio climático se percivan como asuntos que atraviesan la política de desarrollo por lo que se ven casi exclusivamente como temas energéticos o técnico-ambientales.

1.3 La vinculación entre la reducción del riesgo y el

cambio climático Desde hace un par de décadas, el análisis del riesgo se estudia por medio de un marco conceptual multidimensional de elementos que tienen la función de minimizar vulnerabilidades y riesgos en una sociedad, para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) el impacto adverso de amenazas, dentro del amplio contexto del desarrollo sustentable. El marco

5 Esta fragmentación también hace que la prevención de desastres se conciba meramente como una tarea de protección civil, de ayuda humanitaria emergencista y de mitigación de daños. Así, cada comunidad responde a diferentes necesidades e intereses y por ende está compuesta por distintas instituciones y grupos de interés. Por esto, la CCC y la de la CGD

conceptual referente a la reducción del riesgo de desastres (RRD) es un tratado negociado internacionalmente: el Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres (en lo sucesivo, el MAH). Este Marco fue aprobado en 2005 por 168 países y posteriormente, la Asamblea General de las Naciones Unidas lo hizo suyo. Proporciona un panorama general de los principales elementos necesarios para la RRD a todos los niveles. El apoyo internacional para la integración de la RRD en marcos de desarrollo sostenible también dimana de varios otros acuerdos internacionales, entre ellos: • La Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, y la Guía General para la Aplicación de la Declaración del Milenio, en que la cual se destacó la necesidad de “intensificar la cooperación con miras a reducir el número y los efectos de los desastres naturales y de los desastres antropogénicos”. • El quincuagésimo noveno período de sesiones (2004) de la Asamblea General [Resolución 59/233], en el cual se asignó prioridad a la incorporación del RRD en programas por países y planes de acción. • El Programa de Johannesburgo para aplicar el Programa de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible 2002, en el cual se señaló la importancia de integrar la RRD en las acciones del desarrollo. • El Plan de Acción de Bali 2008, que vincula explícitamente el cambio climático, la RRD y el desarrollo.

en México están coordinadas por Secretarías separadas - aunque en muchos casos tienen que ver con problemas comunes como el de la degradación ecológica y la seguridad ambiental; la primera por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la segunda por la Secretaría de Gobernación (SEGOB).

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El RRD se compone de los siguientes campos de acción, según lo descrito en la publicación de la Estrategia internacional de Reducción de Riesgo (EIRD) “Vivir con el riesgo: informe mundial sobre iniciativas de reducción de desastres”, (EIRD, Vivir con el riesgo, 2006) evaluación del riesgo, incluyendo análisis de vulnerabilidad, así como análisis y monitoreo de amenazas;

Concientización para modificar el comportamiento humano sobre la naturaleza;

Desarrollo del conocimiento, incluyendo información, educación y capacitación e investigación;

Compromiso político y estructuras institucionales, incluyendo organización, política, legislación y acción comunitaria;

Aplicación de medidas incluyendo gestión ambiental, prácticas para el desarrollo social y económico, medidas físicas y tecnológicas, ordenamiento territorial y urbano, protección de servicios vitales y formación de redes y alianzas.

En este sentido, la proyección del clima futuro supone importantes impactos en los ecosistemas, en los grupos sociales y en la economía, amenazando en una proporción mayor a los más pobres, que son quienes tienen una menor capacidad de reacción y adaptación. Por ello, los impactos del cambio climático son muy injustos con quienes han tenido poco que ver con la generación del problema. La gestión del riesgo ante el cambio climático exige considerar no sólo la amenaza del calentamiento o las alteraciones en el ciclo hidrológico, sino también la vulnerabilidad actual y futura de los países.6

6 Ibid. P. 15.

Un concepto fundamental en el análisis de riesgos ante el cambio climático es justamente el de vulnerabilidad, definida como el nivel en el que un sistema es susceptible –incapaz de hacer frente- a los efectos adversos del cambio climático, incluida la variabilidad climática y los fenómenos extremos (IPCC, 2001). La vulnerabilidad se da en función del carácter, magnitud y velocidad de la variación climática al que se encuentra expuesto un sistema, de su sensibilidad, y de su capacidad de adaptación. Las vulnerabilidades clave de una sociedad se dan en aquellos sistemas que son sensibles al clima, por ejemplo los de abastecimiento de alimentos, infraestructura, salud, recursos hídricos, sistemas costeros, ecosistemas y ciclos biogeoquímicos, entre otros.

Según el último reporte del IPCC 2014, las vulnerabilidades claves se encuentran en muchos sistemas sociales, económicos, biológicos y geofísicos. Por tanto, el término “vulnerabilidad” puede referirse al sistema vulnerable como tal (por ejemplo, las islas bajas o las ciudades costeras), al impacto en ese sistema (por ejemplo, la inundación de las ciudades costeras y de las tierras destinadas a la agricultura o las migraciones forzadas), o al mecanismo que provoca estos impactos (por ejemplo, la desintegración del manto de hielo de la Antártida occidental). Teniendo en cuenta una serie de criterios encontrados en la documentación (por ejemplo, la magnitud, periodicidad, persistencia / reversibilidad, potencial de adaptación, aspectos de la distribución, probabilidad e ‘importancia’ de los impactos, algunas de estas vulnerabilidades podrían identificarse como ‘claves’. Los impactos claves y las vulnerabilidades claves resultantes se pueden encontrar en muchos sistemas sociales, económicos, biológicos y geofísicos. (IPCC, 2014)

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La identificación de las posibles vulnerabilidades claves tiene como objetivo servir de guía para los que tienen la capacidad de tomar decisiones a la hora de identificar los niveles y ritmos de cambio climático que pueden estar asociados a la

‘interferencia antropogénica peligrosa.’ La siguiente tabla muestra una lista ilustrativa y seleccionada de vulnerabilidades claves.

Tabla 1.1 Vulnerabilidades clave

Sistemas claves o grupos de riesgo

Criterios principales de ‘vulnerabilidad clave’

Cambio de temperatura media mundial por encima del nivel de 1990

0°C 1°C 2°C 3°C 4°C 5°C Sistemas sociales a nivel mundial Suministro de alimentos

Distribución, magnitud La productividad de algunos cereales disminuye en las latitudes bajas ** La productividad de algunos cereales aumenta en las latitudes medias - altas **

La productividad de algunos cereales disminuye en las regiones de latitudes medias - altas **

La productividad de algunos cereales disminuye en las regiones de latitudes medias - altas **

Impactos agregados en los mercados y distribución

Magnitud, distribución Beneficios netos en muchas latitudes altas; costes netos en muchas latitudes bajas * b

Disminuyen los beneficios a medida que aumentan los costes. Coste neto mundial * b

Sistema regional Pequeños territorios insulares

Irreversibilidad, magnitud, distribución, baja capacidad adaptativa

Mayor número de inundaciones costeras y daños a las infraestructuras debido a la subida del nivel del mar **

Comunidades indígenas, pobres o aisladas

Irreversibilidad, distribución, periodicidad, baja capacidad adaptativa

Algunas comunidades ya están afectadas ** c

El cambio climático y la subida del nivel del mar se suma a otros elementos de estrés **. Las comunidades que habitan en zonas costeras bajas y regiones áridas se encuentran especialmente amenazadas ** d

Sistemas biológicos a nivel mundial Ecosistemas terrestres y biodiversidad

Irreversibilidad, magnitud, baja capacidad adaptativa, persistencia, ritmo de cambio , confianza

Muchos ecosistemas ya están afectados ***

c. 20-30% de las especies en peligro creciente de extinción *

Grandes extinciones en todo el mundo **

La biosfera terrestre tiende hacia una fuente neta de carbono **

Ecosistemas marinos y biodiversidad

Irreversibilidad, magnitud, baja capacidad adaptativa,

Mayor decoloración de los corales **

Mayoría de los corales descolorados **

Mortalidad generalizada de los corales **

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persistencia, ritmo de cambio , confianza

Sistemas geofísicos Manto de hielo de Groenlandia

Magnitud, irreversibilidad, baja capacidad adaptativa, confianza

Deshielos localizados (ya se observan debido al calentamiento local), su alcance pudiera aumentar con la temperatura *** e

Riesgo de un deshielo generalizado ** o casi total *, subida del nivel del mar de 2 a 7 m en un período que oscila de siglos a milenios * e

Deshielo casi total ** e

Circulación de Renuevo Meridional

Magnitud, persistencia, distribución, periodicidad, capacidad adaptativa, confianza

Variaciones incluido el debilitamiento regional (ya se ha observado pero no se ha identificado ninguna tendencia) f

Debilitamiento considerable **. Riesgo de un cambio a gran escala y persistente, incluido el posible enfriamiento en las regiones septentrionales de latitudes altas cercanas a Groenlandia y al noroeste de Europa •, sumamente dependiente del ritmo del cambio climático

Riesgos debidos a fenómenos extremos Intensidad de los ciclones tropicales

Magnitud, periodicidad, distribución

Aumento de las tormentas Cat. 4-5 */**, con impactos agravados por subida del nivel del mar

Incremento mayor de la intensidad de las tormentas tropicales */**

Sequía Magnitud, periodicidad Aumento de la sequía extrema del 1% de la superficie terrestre a un 30% (escenario A2) * i Regiones de latitudes medias afectadas por la migración hacia los polos de los Modos Anulares seriamente afectados ** j

Fuente: IPCC 2014: Las vulnerabilidades aquí identificadas, oscilan desde las que están asociadas a sistemas de las sociedades, las cuales tienen el mayor potencial de adaptación, hasta las que están asociadas a sistemas geofísicos, que es probable que tengan la menor capacidad adaptativa. El potencial de adaptación a las vulnerabilidades claves que ocurre como resultado de fenómenos extremos se asocia a los sistemas afectados, la mayoría de los cuales son de naturaleza socioeconómica. En los lugares donde está disponible, se presenta información sobre cómo los impactos pueden cambiar a mayores crecimientos de la temperatura media mundial. Leyenda de los símbolos de confianza: ***confianza muy alta, **confianza alta, *confianza media, • confianza baja.

A raíz de estas consideraciones, se puede decir que el riesgo ante el cambio climático combina las amenazas o peligros propios del clima (tales como lluvias y sequías) con la vulnerabilidad (aspectos socioeconómicos, pérdida de suelos, manejo inadecuado del agua). Sin embargo, cabe mencionar que de acuerdo a los resultados de la encuesta nacional aplicada para este estudio, para el 91.4% de la población encuestada, los riesgos ante el cambio climático son distintos a otros tipos de riesgo.7 En cuanto a las definiciones del mismo (figura 3), los encuestados claramente asocian el riesgo

7Encuesta nacional riesgo ante el cambio climático, pregunta 6.

asociado al cambio climático con fenómenos climáticos extremos (44.9%) y lo asocian también al componente social de “falta de una planeación del desarrollo y del ordenamiento territorial (42.5%).

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Figura 1.2 Definiciones de riesgo ante el cambio climático

Por su parte, en la encuesta nacional misma, algunos participantes compartieron sus propias definiciones de riesgo asociado al cambio climático como son las siguientes: “Es la probabilidad de que se presente un evento desastroso a causa de fenómenos hidrometeorológicos, tomando en cuenta la vulnerabilidad de un sistema y la afectación, considerando posibles pérdidas humanas y el costo en daños a la infraestructura. En particular se refiere a las consecuencias por modificaciones paulatinas al clima; por ejemplo a la presencia de un mayor número de días de sequías al año en cierta zona

del país, que excede durante varios años a la media obtenida de una estadística obtenida de los últimos 50 o 100 años” “Es el conjunto de las pérdidas materiales, humanas y culturales ocasionadas por las alteraciones en los patrones del clima, agravados por el aumento de la incertidumbre en la ocurrencia e intensidad de eventos extremos, en los que saldrá a flote una serie de vulnerabilidades construidas socialmente” “Es la variabilidad del sistema climático que genera fenómenos extremos como inundaciones, fuertes marejadas; sequías prolongadas; tormentas o temperaturas extremas. Las alteraciones de los promedios climáticos debidas al calentamiento global van acompañadas de cambios en la frecuencia e intensidad de estos fenómenos extremos. La exposición a riesgos relacionados con el clima, sumada a las condiciones de vulnerabilidad y capacidad insuficiente para reducir o responder a sus consecuencias, causan graves desastres y pérdidas” “Es el concepto de riesgo, que combina la magnitud del impacto con la probabilidad de su ocurrencia, capta la incertidumbre en los procesos subyacentes del cambio climático, la exposición, impactos y adaptación” “Es el riesgo de desastres y deterioro radical de la calidad de vida en sociedades humanas y de los actuales equilibrios ambientales, producto de un metabolismo social global cuyos

consumos y desechos destruyen los equilibrios de gases en la frágil atmósfera del planeta que deriva en grandes modificaciones de orden geológico”

¿Cómo se puede definir el riesgo por cambio climático?

Se vincula confenómenos climáticosextremos (ciclones,sequías, etc.)

Se debe a una malaadaptación humana alclima

Sucede cuando no seconsiderar lavariabilidad climática enla planeación deldesarrollo

Otro (especifique)

30

“Conjunto de daños potenciales provocados por el cambio climático sobre las vidas humanas y su calidad, activos públicos y privados, producción, biodiversidad y servicios ecosistémicos”

“Combinación del incremento del número de fenómenos

climáticos extremos y de sus efectos destructivos, así como la falta de conocimiento de la población de las zonas de riesgo y el índice de vulnerabilidad para su persona y sus bienes, además, la falta de acciones para la adaptación humana al cambio climático”

“Riesgo es exposición ante un peligro y en función de una vulnerabilidad vigente. Así el riesgo ante cambio climático involucra una condición natural (alterada por el humano) del cambio climático, una inadecuada adaptación humana al fenómeno y exacerbada por la dinámica y creciente vulnerabilidad provocada por el desarrollo humano y económico”.

“Ambos son el resultado de la acción humana. Los daños por riesgos ¨naturales¨ se manifiestan por la exposición (vulnerabilidad global especifica del lugar) ejemplos: Geológicos, Hidrometeorológicos. (Manifestados por el deterioro del medio ambiente, contaminación agua, aire, tierra, deteriorando los ecosistemas, alterando el cambio climático de manera global, con acciones donde intervino el hombre) Los daños por riesgos ¨antropogenicos¨ se manifiestan por (error humano) negligencia, corrupción, ejemplos: Quimico-tecnologico, Socio-organizativos, Sanitario-ecológicos”

“El riesgo por cambio climático es la probabilidad de que se produzca un daño en las personas, en uno o varios

8 Taller nacional septiembre 2014.

ecosistemas, originado los efectos del cambio climático que originan eventos extremos. La vulnerabilidad es uno de los componentes del riesgo esta se define como el nivel al que un sistema [natural o humano] es susceptible, o no es capaz de soportar, los efectos adversos del cambio climático, incluida la variabilidad climática y los fenómenos extremos. La vulnerabilidad está en función del carácter, magnitud y velocidad de la variación climática al que se encuentra expuesto un sistema, su sensibilidad, y su capacidad de adaptación.”

Durante el taller nacional INECC-MORA que se llevó a cabo para este estudio8, los expertos que participaron al ejercicio de responder a la pregunta ¿Qué entendemos por riesgo asociado al cambio climático y cómo se manifiesta este riesgo? señalaron también diferentes opciones al momento de identificar el concepto de riesgo ante el cambio climático. Las respuestas se agruparon en 4 tipos: A.- Riesgo definido como probabilidad/ocurrencia B.- Riesgo percibido como daño/pérdida/afectación C.- Riesgo asociado a fenómenos hidrometeorológicos D.- Riesgo asociado a otros efectos

En ambos ejercicios, el taller y la encuesta, fue muy evidente como las definiciones del riesgo y su vinculación con el cambio climático en México, quedaron en un espectro muy heterogéneo, derivado de la formación profesional, académica y operativa de los participantes. En tal sentido queda claro como área de oportunidad, el trabajo importante que habrá que hacer el INECC en materia de capacitación nacional para ofrecer un

31

entendimiento del concepto de riesgo asociado al cambio climático en sus diferentes interpretaciones y formas.

1.3 Gestión de riesgos climáticos

Para fines de este estudio cabe mencionar que a la par de un enfoque de gestión integral del riesgo para los desastres, algunas organizaciones internacionales como el PNUD, están utilizando un enfoque integrado de Manejo de Riesgos Climáticos (MRC) que aborda vulnerabilidades como la variabilidad climática en el corto plazo, y cambios climáticos en el largo plazo en el contexto de desarrollo sostenible. (PNUD, Gestión del riesgo climático, 2013) Tal propuesta proviene de experiencias y mejores prácticas internacionales (PNUD, FAO, CEPAL, etc.) y promueve de forma proactiva, las intervenciones solicitadas para lograr resultados positivos para las comunidades y las sociedades en sectores que son sensibles al cambio climático como la agricultura, forestal, pesca, recursos hídricos y ambientales, y en última instancia el manejo de riesgo de desastres (MRD) con formación de capacidad humana (ambos técnicos e institucionales) de medio y largo plazo en la adaptación climática, esto es integrando cuatro aspectos principales:

Fortalecimiento de las capacidades a diferentes niveles para interpretar y comunicar información

relevante, y asesorar a las comunidades locales sobre cómo prepararse para los riesgos y capitalizar las oportunidades;

Aumento de las capacidades institucionales y técnicas de los gobiernos e instituciones, sociedad civil y organizaciones y comunidades para localizar los sitios de riesgos, evaluar la vulnerabilidad y la formulación de planes y políticas de desarrollo sensibles al clima;

Promoción del desarrollo de opciones prácticas de adaptación y demostración de localización y especificación de inversión para promover el desarrollo de frente a la variabilidad climática y los futuros riesgos del cambio climático, y

Promoción del intercambio de conocimiento y aprendizaje sobre el cambio climático, por medio del desarrollo de actividades para la toma de conciencia sobre manejo de riesgos con perspectiva de género y desarrollo de políticas. Un elemento clave al integrar el Manejo de Riesgos Climáticos es el suministro de información sobre el tiempo y el clima que ayude a los varios actores a manejar de forma proactiva sus riesgos y mejorar las oportunidades en el ámbito local. El objetivo último del MRC es el de aumentar la resiliencia de los sistemas de vida de las comunidades rurales de frente al cambio climático, e informar de mejor manera a los planificadores y decisores de políticas (PNUD, Gestión del riesgo climático, 2013).

32

1.4 Revisión de la literatura científica sobre el caso de México y un análisis semántico del discurso oficial sobre riesgo asociado al cambio climático.

Para empezar a entender el estatus de la relación entre el riesgo y el cambio climático, y con el fin de conocer la producción científica en México y sobre México con referencia a este tema, se llevó a cabo para este capítulo una búsqueda en los acervos del Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica y Tecnológica9, hasta la actualidad, a través del meta buscador SUMMON, que reúne la mayoría de los buscadores y bases de datos científicas nacionales e internacionales. A continuación se detallan los términos de búsqueda y los resultados de esta revisión:

La búsqueda de trabajos en revistas arbitradas sobre los riesgos ante el cambio climático, en México arrojó un total de 85 citas relevantes, publicadas entre 1994 y 2014. Las referencias seleccionadas se trabajaron con ayuda de la versión en línea de Zotero®, que es una herramienta de investigación que facilita coleccionar, organizar y analizar los resultados de una búsqueda bibliográfica10. El número total de artículos identificados (se anexa al final de estudio la lista completa de estos artículos por autor), revela como en México el tema es poco estudiado y los abordajes teóricos-epistemológicos hacia el tema, son muy diferentes y dependen mayormente de las ciencias físicas y naturales.

Términos de búsqueda Exclusiones

Sin limitar al CONRICyT

Eliminando artículos de prensa

Seleccionando solo artículos arbitrados

Agregando término temático: México

climate AND risk AND Mexico

688286 649385 34780 2046

risk AND climate AND Mexico

688286 649385 34780 2046

"climate risk" AND Mexico

3008 2616 359 43

climate change AND risk AND Mexico

668046 638078 31139 1769

risk AND climate change AND Mexico

668046 638078 31139 1769

"climate change" AND risk AND Mexico

112220 96644 13284 767

9 Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica y

Tecnológica. (s. f.). Recuperado 28 de julio de 2014, a partir de

http://www.conricyt.mx/

10 https://www.zotero.org/about/

33

cambio climático AND riesgo AND México

20689 15451 779 31

riesgo AND cambio climático AND México

20689 15451 779 31

"cambio climático" AND riesgo AND México

10627 5932 455 18

Riesgo climático AND México

22735 15721 886 32

"riesgo climático" AND México

446 304 15 5

Tabla 1.2 Términos de búsqueda y resultados (en número de artículos) de aplicar consecutivas restricciones. Las comillas se utilizan para que el

buscador arroje resultados solo si encuentra las palabras entrecomilladas juntas.

.

Figura 1.3 Cronografía de la producción científica sobre el tema

de Riesgos ante el Cambio Climático relacionada a México, en los últimos veinte años.

Como se puede observar en la Figura 3 la producción de estos trabajos muestra una tendencia creciente, y del 2007 a la fecha se han producido más del 88% de ellos. Esto se debe principalmente a la publicación del IV informe del IPCC en el que se empieza a tratar de manera más profunda la relación entre riesgo y cambio climático. El análisis de las marcas o etiquetas contenidas en los trabajos permitió también agrupar a los trabajos en 19 categorías temáticas, no excluyentes: Vulnerabilidad (13), Atmósfera (12), Economía (11), Adaptación (10), Biodiversidad (10), Salud pública (10), Aspectos sociales (9), Agricultura (9), Agua (7),

1 10

10 0

1 10

2

0

3

0

5

7

910 10

11

15

8

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

Tendencia de publicaciones arbitradas sobre riesgos ante el cambio climático en México, de

1994 a julio de 2014.

34

Bosques (5), Café (5), Gestión de riesgos (5), Inundaciones (5), Huracanes (4), Sequía (3), Ciudades (2), Desastres naturales (2), Desastres (2), Manejo costero (2), y Políticas públicas (2).

Figura 1.4 Categorías temáticas más representativas de la bibliografía encontrada. Al no ser categorías excluyentes, la suma del número de publicaciones no es igual al total, algunos artículos pueden estar contenidos en una o más categorías.

Sin embargo, la búsqueda realizada evidencia como el tema se ha tratado de manera incipiente en los ámbitos científicos nacionales y cómo el concepto de riesgo está asociado en particular a categorías analíticas cómo la vulnerabilidad en general y poco hacia categorías relevantes como por ejemplo las sociales. La falta de una producción académica consistente sobre este tema representa un importante desafío para

contribuir al entendimiento de un fenómeno tan complejo en nuestro país.

1.4.1 Literatura oficial nacional. Para complementar el trabajo de anterior, se realizó también un análisis semántico de los informes/leyes/documentos oficiales del Gobierno Federal para ver cómo a nivel de discurso gubernamental, se percibe el tema del riesgo ante el cambio climático. Cómo se puede ver en la Tabla 1.3 denominada discurso gubernamental sobre el cambio climático, éste ha ido evolucionando desde la primera comunicación oficial ante la CMNUCC en 1997 hasta los recientes esfuerzos normativos nacionales, que retoman varios de los términos y conceptos provenientes de los influyentes informes globales del IPCC sobre cambio climático. En las figuras 1.3 y 1.4 los documentos revisados indican que el concepto de cambio climático aparece 491 veces en periodo que va de 1997 a 2014. En línea con las definiciones conceptuales propuestas en este documento y en la sección anterior, los términos de “vulnerabilidad”, “riesgo” y “adaptación” son los que más aparecen en los documentos oficiales además de qué estos han tenido un incremento cuando se publica la Estrategia Nacional Cambio Climático (2009), y en la Quinta Comunicación Nacional de CC en 2012. En la IV y V comunicación aumenta también la relación entre los conceptos de desastres y riesgo. Este último aparece de manera evidente en la Ley General de Protección Civil y en Programa Nacional de Protección Civil. (2012-2014).

1312

1110 10 10

9 9

7

5 5 5 54

32 2 2 2 2

Vu

lner

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Bio

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De

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De

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Man

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co

ster

o

Po

lític

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licas

Categorías temáticas

35

Tabla 1.3 Discurso gubernamental sobre el cambio climático

Términos temáticos

Documento Año de publicación

Vulnera-bilidad

Adapta-ción

Riesgo Resilien-cia

Desas-tre

Desastre natural

Peligro

Primera Comunicación Nacional sobre Cambio Climático

1 1997 149 28 42 0 0 0 4

Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático

2 2001 30 25 15 0 6 2 20

Tercera Comunicación Nacional sobre Cambio Climático

3 2006 127 222 73 6 23 4 16

Cuarta Comunicación Nacional sobre Cambio Climático

4 2009 130 256 95 7 54 7 14

Programa Especial de Cambio Climático11

5 2009 242 251 171 11 28 7 5

Programa Estatal de Acción ante el Cambio Climático, Tabasco12

6

2011 13 24 3 0 2 1 0

Quinta Comunicación Nacional sobre Cambio Climático

7 2012 223 434 133 27 66 16 41

Ley General de Cambio Climático13 8 2012 19 78 18 4 0 0 3

Ley General de Protección Civil14 9 2012 14 1 127 6 58 13 18

Estrategia Nacional de Cambio Climático. Visión 10-20-40

10

2013 84 99 52 28 17 0 15

Programa Nacional de Protección Civil15

11 2014 26 4 163 12 119 12 18

11 Menciona 20 veces el término Protección Civil. 12 No menciona el término Protección Civil. 13 Menciona 7 veces el término Protección Civil. 14 Menciona 2 ocasiones el término Cambio Climático. 15 Menciona 14 veces el término Cambio Climático.

36

Figura 1.3 Distribución de los términos asociados a riesgo y cambio climático en la literatura oficial. El número consecutivo del eje horizontal corresponde a cada documento mencionado en la Tabla 1.3

En esta primera revisión de las matrices semánticas que han conformado el discurso gubernamental en el periodo 1997- 2014 se evidencia cómo en casi todos los documentos oficiales nacionales hay coincidencias en el uso de algunos términos específicos y uno de los motivos de dichas circunstancias es que los documentos nacionales, como el resto de los países de la comunidad internacional, se mueven en la lógica discursiva del IPCC. Respecto a la revisión del discurso gubernamental del cambio climático del periodo 1997-2014 se puede decir que éste básicamente siguió los mismos diagnósticos que se gestaron en México desde 1994. (Rueda, 2014)

16 Ibid.

Los conceptos de vulnerabilidad y adaptación son los ejes centrales sobre el cual ha versado la autopercepción gubernamental del cambio climático en México. No es un hecho casual que la Primera Comunicación Nacional de México ante la CMNUCC se haya enfocado más a ello porque en aquel momento se necesitaba hacer una primer evaluación sobre las condiciones económico productivas, sociales y ambientales en las que México entraba al problema. Sin embargo, el enfoque académico original se ha mantenido, cuando menos hasta el año 2012. Y de hecho ha sido el discurso dominante. En la misma articulación del discurso gubernamental, si los impactos adversos probables del cambio climático generan un problema de vulnerabilidad e impactan de manera directa la seguridad estratégica del país, la resultante sería que se priorice la implementación de estrategias de adaptación al problema y con ello, reducir la vulnerabilidad. En este entendido, el discurso público político del gobierno mexicano muestra una consistencia en la lógica de la argumentación de su propia autopercepción del problema y en línea con el discurso internacional.16 Sin embargo, lo mismo no se puede argumentar por el tema del riesgo, cuya incorporación y asociación con el Cambio climático es recién y cuya adopción en el discurso oficial también se origina por el uso del término del mencionado IV informe del IPCC del 2007. Para complementar esta argumentación se hizo una revisión semántica de los informes del IPCC, los cuales demuestran una disminución del concepto de vulnerabilidad desde 1990 y un aumento claro del uso del concepto de riesgo en los últimos años (144 veces en el reciente informe de 2014 contra 0 veces en 1990).

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Peligro

Desastre natural

Desastre

Resiliencia

Riesgo

Adaptación

Vulnerabilidad

37

Figura 1.4 Discurso del IPCC sobre el cambio climático y uso de algunos términos temáticos

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

5o Informe

4o Informe

3er Informe

2o Informe

1er Informe

38

Tabla 1.4 Discurso del IPCC sobre el cambio climático y uso de algunos términos temático

Términos temáticos

Documento Año de publicación

Vulnera-bilidad

Adap-tación

Riesgo Resi-liencia

Desastre Desastre natural

Peligro

Primer Informe IPCC 1990 1 1 0 0 0 0 0

Segundo Informe IPCC 1995 46 96 50 2 3 0 3

Tercero Informe IPCC 2001 1 4 6 1 0 0 0

Cuarto Informe IPCC 2007 50 63 64 1 2 0 4

Quinto Informe IPCC 2014 22 49 144 9 32 0 2

Fuente: documentos oficiales IPCC

39

Entonces, en el contexto académico mundial del cambio climático, específicamente en los reportes de evaluación del IPCC hasta 2007 se hace alusión a la vulnerabilidad asociada al fenómeno climático pero no al riesgo de origen climático en sí mismo. En dichos reportes, la vulnerabilidad es el concepto que ayuda a crear mecanismos analíticos que implican la identificación de las amenazas climáticas. Desde la lógica analítica del IPCC la reducción de la vulnerabilidad (probabilidad de sufrir daños por las amenazas naturales) puede reducirse si se implementan estrategias, planes o programas de adaptación social. En ese tenor de ideas, el riesgo es visto como un proceso analítico integral y al que se ha

incorporado una fase discursiva ligada al riesgo de desastres y que supone implementar la gestión del cambio climático como un riesgo, que permita reducir la vulnerabilidad física y social; en otros términos, el análisis del riesgo natural/riesgo social más la adaptación, como un todo, debe entenderse como un proceso de política preventiva que servirá no sólo para diagnosticar los probables efectos adverso del cambio climático, sino, además la capacidad de respuesta socio-institucional y económicos para enfrentar y reducir los riesgos del cambio climático (Rueda, 2014).

40

1.5 De los peligros y el cambio climático

Se mencionó anteriormente que el riesgo de desastre es el resultado de la interacción de sus tres componentes: el peligro17, los bienes expuestos y sus vulnerabilidades. Sin embargo es importante también analizar el papel del peligro como factor de incidencia en el riesgo ante el cambio climático.

El peligro es la capacidad destructiva de la naturaleza o de la actividad humana. Se evalúa a través de tres parámetros: 1) su intensidad, que debe exceder un nivel potencialmente destructivo; 2) su frecuencia, periodo de retorno o probabilidad de ocurrencia; y, 3) el área de influencia dónde sus efectos pueden causar daños o pérdidas (Pérez Ortiz, 2014).

Para algunos fenómenos no es posible establecer todos los parámetros de intensidad, frecuencia o área de influencia. En estos casos, a esta información se le denomina amenaza. Lo anterior puede suceder como consecuencia de las características particulares del fenómeno o a que la información disponible no es suficiente.18

La frecuencia se puede expresar como periodo de retorno, que muestra el tiempo que, en promedio, transcurre para que se repita un fenómeno de la misma intensidad. Esto no significa que dicho fenómeno sea cíclico. Otra manera es expresar la probabilidad del peligro es a través de la tasa de excedencia o el número de veces que podría presentarse el evento en un período establecido: el número medio de veces en que por unidad de tiempo puede ocurrir un evento que supere cierta intensidad. Para calcular la frecuencia y probabilidades es

17 Ibid.

necesario contar con información suficiente sobre eventos pasados. (Diez, 2009)

Determinar la frecuencia de los peligros hidrometeorológicos que sufrirá alteraciones por efecto del cambio climático, es uno de los mayores retos. La hipótesis en la que se basa el cálculo probabilístico de peligros es que “lo que sucedió en el pasado se repetirá o será muy parecido en el futuro”. Para ello, contar con bases de datos, mediciones y estadísticas del comportamiento pasado de los fenómenos sirve para prever su comportamiento futuro. Pero, debido a que la composición química de la atmósfera ha cambiado, el planeta del futuro ya no se comportará como lo hizo en el pasado. Por lo anterior, los datos del pasado serán menos precisos para representar el futuro. En tal caso, la actualización de los mapas de peligro y el incremento de los instrumentos de medición de las variables climatológicas, es una alternativa para poder identificar los cambios en la medida en la que vayan sucediendo.

También es cierto que existen ciertos procesos que por sí mismos no representan peligro o vulnerabilidad, pero que tienen la capacidad de amplificar capacidades destructivas o la susceptibilidad al daño de algunos bienes. Un ejemplo de esto es la deforestación, que modifica la relación lluvia-escurrimiento y que para efectos del cambio climático representa una importante función en la absorción de Gases de Efecto invernadero (GEI) y en los aspectos de mitigación del cambio climático mismo (Pérez Ortiz, 2014).

18 Ibid. p. 56.

41

Al incluir las categorías de procesos amplificadores en el modelo de riesgo de desastre, se abre la posibilidad de representar mejor los efectos del cambio climático. La identificación de los procesos amplificadores de los peligros o de las vulnerabilidades servirá para estimar los riesgos asociados al cambio climático.19

Cabe mencionar que en ocasión de la encuesta nacional utilizada para este estudio, las respuestas en cuanto a la probabilidad de que ocurran algunos fenómenos relacionados al cambio climático en México,20 varios encuestados señalan que las que tienen más probabilidad de ocurrir son: lluvias más intensas y frecuentes (63.9%), inundaciones (67.0%) y ondas de calor (55.9%); mientras que como impactos más probables identifican: conflictos por las fuentes de agua, cambios en la disponibilidad de recursos naturales y efectos en la economía.

19 Ibid.

Figura 1.5 Respuestas a pregunta de probabilidades de fenómenos

climáticos

En cuanto a la población encuestada sobre el tema de vulnerabilidades, respondió también sobre algunos aspectos de vulnerabilidad social que vale la pena mencionar en este apartado: la población encuestada reconoce en su mayoría que los colectivos clasificados como hogares rurales (86.0%), pequeños negocios (54.3%) y hogares urbanos (29.8%), pueden ser los más afectados por los riesgos asociados al cambio climático.

20 Encuesta nacional de riesgo asociado al cambio climático 2014.

050

100150200250300350400450

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En su opinión, con relación a las consecuencias del cambio climático, señale que tan probable es

que ocurran los siguientes fenómenos:

MuyprobableProbable

PocoprobableImprobable

42

Figura 1.6 Respuestas a preguntas sobre vulnerabilidad social

También se preguntó sobre la vulnerabilidad de los asentamientos, y la población encuestada reconoce en su mayoría que los asentamientos clasificados como vulnerables ante el riesgo de Cambio climático son las ciudades costeras

(92.6%) y comunidades pequeñas (79.3%); mientras que las ciudades grandes (53.6%) y medianas (59.4%) se consideran medianamente vulnerables.

Figura 1.7 Respuestas a pregunta sobre vulnerabilidades en asentamientos

0

50

100

150

200

250

300

350

400

Hogaresrurales

Hogaresurbanos

Pequeñosnegocios

Grandesnegocios

¿Qué tan vulnerables considera que son los siguientes colectivos ante riesgos por cambio

climático?

Muy vulnerables

Medianamentevulnerables

050

100150200250300350400

¿Qué tan vulnerables considera que son los siguientes asentamientos ante riesgos por cambio

climático?

Muy vulnerables

Medianamentevulnerables

43

1.6 Resumen y puntos a considerar:

El “riesgo” es una categoría compleja y su concreción resulta de la interacción de múltiples elementos, altamente dinámicos y cambiantes cómo son las amenazas, los peligros, los bienes expuestos, las vulnerabilidades entre otros.

Conforme los cambios en el clima salgan de los valores conocidos, se producirán impactos asociados a un número creciente de riesgos y vulnerabilidades claves.

Los “motivos de preocupación” identificados en el II, IV y V Informes de Evaluación del IPCC continúan siendo un marco viable para considerar las vulnerabilidades claves así como los riesgos asociados.

La revisión de la literatura científica nacional sobre el tema de riesgo y cambio climático, demuestra que hay un desafío importante para la investigación en el país en cuanto a mayor y mejor producción sobre el tema.

El discurso oficial y gubernamental de México en materia de cambio climático se ha mantenido en línea con la lógica discursiva global del IPCC. Sin embargo en los documentos revisados, el concepto de riesgo asociado al cambio climático es poco presente y es sobre todo ligado al concepto de la reducción del riesgo de desastres.

La gestión del riesgo de desastres busca el aumento de la resiliencia y la reducción de la vulnerabilidad de bienes expuestos y por lo tanto ofrece la capacidad de apoyar la adaptación, en relación con la forma de manejar esos eventos extremos, así como para manejar a largo plazo aspectos tales como la degradación de ecosistemas que incrementa el peligro y la vulnerabilidad a estos eventos.

En tal sentido hay que entender que la vinculación entre gestión de riesgo de desastres y cambio climático ofrece un marco epistemológico y practico de acción que hay que aprovechar a nivel nacional.

44

2

Capítulo 2: La gobernanza del riesgo ante el cambio climático en México. Aspectos normativos y financieros

Dado el número de actores involucrados en el desafío de la adaptación al cambio climático, las relaciones entre los diferentes procesos, mecanismos y normas que rigen la gestión del riesgo ante el cambio climático - incluyendo factores legales, reglamentarios y financieros - es apropiado hablar de formas de gobernanza para la adaptación y la GRACC (Lucatello, 2014). Para fines de este estudio se define la gobernanza del riesgo como un enfoque sistémico, basado en los principios de cooperación, participación ciudadana, mitigación de desastres y sostenibilidad, adoptado para lograr una gestión del riesgo más efectiva, complementario de las políticas públicas y de la planificación privada. La gobernanza del riesgo busca reducir las redundancias e ineficiencias de la política de riesgos, con el objeto de evitar o reducir los costos humanos y económicos causados por los desastres. (Ortwin, Risk Governance: coping with uncertainty in a complex world, 2008)

La gestión de riesgos ha evolucionado en parte como una técnica para incorporar y manejar la incertidumbre en la toma de decisiones. La Ley General de Cambio Climático (LGCC) 2012 contiene por ejemplo principios que también se han utilizado en el desarrollo de la Estrategia Nacional de Cambio Climático y estos se pueden considerar como elementos para

la toma de decisiones y gestión del riesgo. Sin embargo los instrumentos normativos disponibles, objeto de este capítulo, no prevén per sé un "enfoque basado en el concepto de riesgo” ante los efectos del cambio climático.

Identificar los parámetros de los riesgos climáticos en México es entonces tarea complicada que va más allá de los propósitos de este estudio. En lugar de ello, el presente informe pretende dar a conocer las cuestiones particulares que surgen en el proceso de gestión de los riesgos asociados con los efectos del cambio climático, junto con otros factores de orígenes normativos y económicos.

Este capítulo consta de cinco apartados. El primero expone el análisis general de las condiciones jurídicas, programáticas e institucionales de la política gubernamental enfocada al cambio climático así como algunos desafíos para articular coherentemente diversos postulados normativos y sus limitaciones, incluye dos anexos que dan cuenta de los diseños jurídico y programático vigentes. El segundo apartado presenta un estudio inicial del Anexo 15 del Presupuesto de Egresos de la Federación con cuatro anexos, aporta elementos para valorar la consistencia de las políticas actuales (anexo 5 del presente estudio). En tercer lugar, se incluyen unas reflexiones, donde se enfatizan aspectos de vulnerabilidad y daños asociados a peligros hidrometerológicos. Finalmente, se hace una reflexión sobre los aspectos financieros ligados a la “Agenda de riesgos” definida en 2004 por la Secretaría de Gobernación para efectos de las declaratorias de emergencia acotadas en la Ley General de Protección Civil en sus versiones 2000 y 2012.

45

Tabla 2.1 Ambitos de gobernabilidad de las dependencias federales y tipologías de riesgo

Dependencias Federales y

desconcentradas

Fisico-natural

Tecno-lógico

Social Actuarial/ financiero

Químico Biológico Psico-social

Salud

SEDATU

SEMARNAT

SHCP

SAGARPA

SCT

COPEFRIS

CENAPRED

CONABIO

CONAGUA

IMTA

INECC

SEGOB

CONACYT

CFE

SRE

SEDENA

SEMAR

SENER

SE

SEP

SALUD

ST

SECTUR

PGR

PEMEX

IMSS

CISEN

INM

CFT

Instituto Mexicano del Transporte (IMT)

INAFED

Centro Nacional de programas preventivos

y enfermedades

CONAPESCA

Coordinación general de la comisión

mexicana de ayuda al refugiado

SINAPROC

SINACC (sistema nacional de cambio

climático)

Fuente: elaboración propia

En esta tabla se puede apreciar el número de dependencias federales y descentralizadas

en México que incorporan la gestión de algún tipo de riesgo.

46

Tabla 2.2 Ambitos de gobernabilidad de las dependencias federales y algunas tipologías de riesgo ante el cambio climático.

Dependencias Federales y

desconcentradas

Erosión costera

Incremento del nivel del mar

Inestabi-lidad de laderas

Subsi-dencia

Sequías Inunda-ciones

Tormen-tas

Hura-canes

SEDATU

SEMARNAT

SHCP

SAGARPA

CONAPESCA

SCT

CENAPRED

CONAGUA

IMTA

INECC

SEGOB

SEMAR

SE

SALUD

CISEN

Instituto Mexicano del Transporte (IMT)

Centro Nacional de programas

preventivos y enfermedades

SINAPROC

Fuente: elaboración propia

En esta tabla se puede apreciar el número de dependencias federales y descentralizadas en México que pueden tener relación con la gestión del riesgo asociado al cambio climático (18 instancias).

47

2.1 Leyes y organización institucional frente al riesgo

climático

El papel central de la gestión en la reducción del riesgo es reconocido a nivel internacional por el Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015 anteriormente mencionado. En el caso de otras regiones, como la Unión Europea, el Libro Blanco “Adaptación al cambio climático: hacia un marco europeo de actuación” (2012) establece una clara orientación política regional en la reducción de los riesgos relacionados con el clima como un tema central para la adaptación al cambio climático. (ISDR, 2012)

De hecho, en la última década, se han desarrollado un número creciente de programas nacionales y proyectos basados en la atención a las comunidades, y existe una interesante acumulación de conocimientos sobre "lo que se ha trabajado y lo que no” en la aplicación de políticas, programas y proyectos, que abordan la adaptación al clima, con el objetivo de reducir los riesgos derivados del cambio climático.

Sin embargo existe un consenso sobre "Lo que ha funcionado hasta ahora" en la intervención de adaptación al cambio climático y esto depende de múltiples factores. Una condición previa para que esto suceda es que los tomadores de decisiones nacionales y locales cuenten con una orientación clara y reglas a mediano-largo plazo.

Hay dos razones para esto: la primera es que la Adaptación y la reducción del Riesgo de desastres son procesos a mediano y largo plazo. No hay verdadera adaptación al cambio climático

21 Ibid.

si no hay una visión a largo plazo y estrategias a futuro por parte de los responsables políticos nacionales y locales. La segunda razón es que la adaptación al cambio climático y las intervenciones para reducir sus impactos, necesitan integración en múltiples niveles. Una buena gestión es necesaria entre la adaptación y la RRD para crear y mantener un marco de intervención adecuado.21 En el caso específico de México, la reorganización institucional del sector público y la articulación de políticas sectoriales diseñadas con perspectiva participativa constituyen desafíos estratégicos para diseñar, aplicar y evaluar políticas públicas que efectivamente contribuyan a reducir el riesgo climático, asociado con la generación de nuevas vulnerabilidades y, en consecuencia, desastres potencialmente más destructivos en condiciones de cambio climático, con efectos diferenciales en regiones, ciudades, comunidades, grupos sociales, ecosistemas y sectores económicos. En los últimos años se ha agudizado el problema del riesgo vinculado con cambio climático en los ámbitos internacional o global y nacional; en este segundo nivel, con expresiones de mayor devastación en la región Sur-Sureste y en comunidades en condiciones de exclusión y vulnerabilidad de mayor gravedad que lo indicado en promedios nacionales. La sociedad rural padece los efectos de mayor magnitud, y en términos similares a lo ocurrido a nivel mundial, son las que menos contribuyen con emisiones de GEI, siendo las que generan mayores cantidades son sectores relacionados estrechamente con la dinámica urbano-metropolitana, sea por demanda de energía, industrias, transporte, e incluso por ser las ciudades los espacios donde se concentra el consumo de

48

alimentos y diversos satisfactores materiales no producidos en las propias ciudades (madera, agua, etc.) 22 (Delgado R., 2011). En los primeros acuerdos internacionales y en la redacción de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) en 1992 se planteó un principio de solidaridad internacional, emplazando a los países denominados desarrollados a mitigar o reducir sus emisiones de (GEI), al reconocerse que la mayor parte de tales emisiones proviene de esos países —por el alto consumo de combustibles fósiles sobre el cual se basa el modelo económico mundial—, y los países subdesarrollados, que generaban menos GEI padecerían los efectos más destructivos del calentamiento global. Lo anterior se planteó bajo principio de responsabilidad compartida pero diferencial, que implica el apoyo de los países mencionados hacia los subdesarrollados, que en materia de adaptación ha tenido reducidos avances, dada la prioridad que se le ha dado a la mitigación. Por ello México, que no formó parte de los países (no-Anexo I) a la CMNUCC, posteriormente adoptó de manera voluntaria la responsabilidad de avanzar en la mitigación, desde la perspectiva de la economía verde, buscando apoyos a través de los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL) derivados del Protocolo de Kioto. Para profundizar en algunas particularidades jurídicas y programáticas, se recomienda revisar las matrices anexas; de “Marco jurídico”, donde se expone información sintética de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

22 Según los cálculos de Steinfeld y colaboradores (2009) el sector pecuario es una fuente muy importante de GEI, generando dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) y óxido nitroso (N2O) a lo largo del proceso productivo. Ya sea de manera directa, por la fermentación entérica o el estiércol; o de manera indirecta en actividades desarrolladas durante la producción de piensos y la conversión de bosques en pastizales, este sector emite cerca del 18 por

(CPEUM), leyes secundarias, reglamentos, los atlas (de riesgos, vulnerabilidad y peligros naturales) y marco jurídico internacional; y la de “Marco programático”, que incluye aspectos de planeación, programas con sus respectivos fundamentos normativos, ramos del Presupuesto de Egresos de la Federación, instituciones responsables y reglas de operación.

2.1.1 Contexto internacional y acercamiento a la

dimensión teórica

Durante el Decenio Internacional para la Reducción de Desastres “Naturales” (1990-1999), la ONU acordó trabajar más allá de los peligros naturales, identificados como desastres naturales, tales como son los geológicos (destacando erupciones volcánicas y sismos) e hidrometeorológicos (principalmente sequías, inundaciones y ciclones tropicales), para incidir en las condiciones de vulnerabilidad y mitigar los riesgos. Cabe señalar que el concepto mitigación adquiere en este ámbito un significado diferente, al hacer referencia a reducir ex post los riesgos por daños asociados a los impactos de tales peligros sobre sociedades, comunidades y personas con mayor grado de vulnerabilidad, por ejemplo con medidas

ciento del total de las emisiones de los GEI antrópogénicas. Según cifras de la CEPAL (2014), América Latina solo emite el 11.7% del total mundial de GEI en el mundo, y México en la Quinta Comunicación reporta una producción de 61,308.9 Gg equivalentes de CO2, de los cuales las fuentes que más contribuyeron fueron la producción de cemento y el uso de piedra caliza y la metalurgia (INECC, 2012).

49

estructurales (obras de infraestructura) y no estructurales (planeación, regulación de los usos del suelo, etc.)23.

Al definirse el Marco de Acción de Hyogo con base al trabajo de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, organismo de la ONU creado en los primeros años del siglo XXI, se modificó el concepto de desastres “naturales”, al asumirse que no existen éstos, por lo que se acordó superar la confusión teórica inherente a confundir peligros o amenazas (hazards) con los desastres24. En dicho Marco se planteó como estratégica la promoción de la resiliencia de países, comunidades y personas, en la perspectiva de enfrentar el riesgo de desastre con mayor solidez institucional y social. Sin embargo esta propuesta no tiene carácter vinculatorio. No obstante lo anterior, un aporte conceptual importante fue el reconocimiento de que no existen desastres naturales, coincidiendo con lo planteado por el IPCC en el Cuarto Reporte de Evaluación (AR4), que en 2007 afirmó la existencia de evidencias científicas que demuestran que el cambio climático en esta etapa de la historia tiene causas subyacentes en la propia dinámica de la sociedad mundial, de tal modo que se trata de un cambio climático antropogénico mismo que, a diferencia del cambio climático predominante durante varios siglos, en las última décadas muestra una influencia decisiva de las actividades de las sociedades en el calentamiento global. (Rodriguez, 2011).

Por otra parte, es importante recordar que en el documento que establece los contenidos de la CMNUCC desde 1992, en su carácter de tratado internacional vinculatorio, se privilegió lo relativo a la reducción de emisiones de GEI, la estrategia

23 http://www.preventionweb.net/files/31057_mex_NationalHFAprogress_2011-13.pdf

denominada mitigación; si bien es cierto que se enunciaron aspectos de vulnerabilidad, no se planteó con mayor profundidad la adaptación, en su calidad de estrategia encaminada a reducir la vulnerabilidad.

Dada que la prioridad inicial de la CMNUCC fue la mitigación, en 1995 se establece el Protocolo de Kioto, enfocado a la mitigación, sin que se tenga definido un documento vinculatorio de carácter internacional orientado a la adaptación, por lo que ésta se inscribe en planteamientos que requieren un compromiso de cooperación internacional que trascienda apoyos coyunturales de emergencia ante desastres asociados a fenómenos hidrometeorológicos (Rodriguez, 2011).

El primer Plan de Acción en materia de adaptación emanado de una Conferencia de las Partes, fue elaborado en la COP efectuada en Bali, en 2008, con lineamientos genéricos que dieron sustento programático a acciones relacionadas con la vulnerabilidad social y ambiental.

2.1.2 Algunos antecedentes del marco institucional en

México

En México, la primera referencia de carácter programático al cambio climático se consignó en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006, aunque de manera limitada y centrando el planteamiento gubernamental en la mitigación, condicionada a las posibilidades de crecimiento del país, afirmando que “la expansión de industrias generadoras de emisiones de carbono y otros contaminantes repercuten directa o indirectamente en el

24 Ibid.

50

cambio climático”25. De este modo, en el diagnóstico del rubro “Desarrollo sustentable” se afirmaba que:

“Ante la polémica internacional sobre el calentamiento global, el grado de desarrollo de nuestro país no permite el establecimiento de objetivos de reducciones absolutas en los niveles de emisiones de gases de efecto invernadero. No obstante, se mantiene el compromiso de promover las medidas de mitigación que no atenten contra el desarrollo nacional”26.

Posteriormente, en el PND 2007-2012 se asumió en el eje 4 “Sustentabilidad ambiental” la responsabilidad de diseñar una política específica orientada a atender lo concerniente al cambio climático, planteando por primera vez diversos lineamientos de política, con énfasis en la mitigación, y en menor grado la adaptación. Cabe señalar que este plan vincula el cambio climático con el deterioro ambiental, aseverando lo siguiente:

Para el periodo 1996-2003, se calculó que los costos monetarios del deterioro ambiental, incluyendo los desastres naturales, representaron un promedio anual de aproximadamente 10.36% del PIB en México. De no detenerse esta situación, el crecimiento económico del país, así como el bienestar de todos los mexicanos, se verá seriamente comprometido.27

Se enunciaba el apartado 4.6, en el cual a pesar de reconocer los posibles efectos del calentamiento global (destacando: la elevación del nivel del mar, el aumento en la frecuencia e intensidad de “fenómenos climatológicos extremos” − sequías

25 PND 2001-2006 p. 14 26 PND 2001-2006 p. 100 27 PND 2007-2012 p. 100

e inundaciones, entre otros), se confundió el alcance de la intervención gubernamental al señalar que las acciones “tendientes a disminuir los efectos del cambio climático” se refieren a fomentar la eficiencia energética (incluyendo transporte, energías renovables y uso de tecnologías de bajas emisiones en los procesos industriales) “así como frenando la deforestación y reduciendo las emisiones de otros gases de efecto invernadero”28. Para tal efecto se definen dos objetivos:

Reducir las emisiones de GEI, con cuatro estrategias. Impulsar medidas de adaptación, reconociendo la necesidad de “desarrollar capacidades preventivas y de respuesta ante los impactos adversos previsibles”, para lo cual se definieron cuatro estrategias: 1) “Promover la inclusión de los aspectos de adaptación al cambio climático en la planeación y quehacer de los distintos sectores de la sociedad”, incluyendo “la consideración de los riesgos asociados con el cambio climático en las iniciativas de desarrollo socioeconómico”; 2) “Desarrollar escenarios climáticos regionales”; 3) “Evaluar los impactos, vul-nerabilidad y adaptación al cambio climático en diferentes sectores socioeconómicos y sistemas ecológicos”; y 4) “Promover la difusión de información sobre los impactos, vulnerabilidad y medidas de adaptación al cambio climático”, argumentando que tanto la educación como la sensibilización de la sociedad “desempeñan un papel muy importante en la reducción de los riesgos que supone el cambio climático, particularmente en aquellos sectores de la población que son más vulnerables a sus efectos” .29

Como parte de los compromisos asumidos por México en el marco de la CMNUCC, en nuestro país se han generado cinco

28 PND 2007-2012 p. 56 29 Ibd. P 106.

51

Comunicaciones Nacionales (1997, 2001, 2006, 2009 y 2012) y dos Estrategias Nacionales de Cambio Climático (2007 y 2013) (2 Programas Especiales de Cambio Climático, diversos Programas Estatales, Programas Sectoriales).

Conforme a la Ley de Planeación, y por el carácter intersectorial que implican el diseño de una política pública transversal y la definición de las estrategias y acciones correspondientes para hacer frente a la crisis ambiental manifestada con el cambio climático, se publicó hace cinco años el Programa Especial de Cambio Climático (PECC) 2009-2012, y este año el PECC 2014-2018, complementario a lo dispuesto en la Estrategia Nacional Visión 10-20-40, antecedida por la Estrategia Nacional de 2007.30

Cabe señalar que con anterioridad a los planes nacionales mencionados, el Instituto Nacional de Ecología (ahora INECC) inició trabajos de diagnóstico e investigación, conjuntamente con diversas entidades académicas, destacando el Centro de Ciencias de la Atmósfera de la UNAM, elaborando el estudio de Riesgo País, así como diversos trabajos en materia de adaptación, entre otros trabajos relevantes. Este año se

30 En el PND se definen varias líneas de acción, vinculadas a

diferentes estrategias diseñadas para enfrentar el cambio climático.

De la estrategia 4.4.1, “Implementar una política integral de desarrollo

que vincule la sustentabilidad ambiental con costos y beneficios para

la sociedad”, derivó una línea de acción, consistente en “Impulsar una

política en mares y costas que promueva oportunidades

económicas, fomente la competitividad, la coordinación y enfrente los

efectos del cambio climático protegiendo los bienes y servicios

ambientales” (p. 89). Por su parte, en la estrategia 4.4.3, “Fortalecer

la política nacional de cambio climático y cuidado al medio

ambiente para transitar hacia una economía competitiva, sustentable,

cumplen 20 años del primer estudio sobre cambio climático elaborado por ambas instancias.

En junio de 2012 se promulga por primera vez una ley de alcance nacional en la materia, la Ley General de Cambio Climático (LGCC), que establece diversas disposiciones antes dispersas en documentos de carácter programático y normativo, como fueron la Estrategia Nacional de Cambio Climático 2007 y el Programa Especial de Cambio Climático 2009-2012, por ejemplo, además de ser el “modelo” legislativo a considerar en los trabajos de los congresos estatales para elaborar las leyes correspondientes. Aunque desde 1988 se promulgó la Ley General del Equilibrio Ecológico y de Protección al Ambiente (LGEEPA), en este ordenamiento no se consideró inicialmente el cambio climático, dado que en esa época aún no se tenía una visión amplia sobre la magnitud del mismo.

Como ocurre con todas las leyes, su aplicación no es retroactiva, razón por la cual la LGCC tiene vigencia al momento de su promulgación, lo que plantea un desafío importante en materia de política pública transversal y de gestión de riesgo de

resiliente y de bajo carbono”, se incluyen varias líneas de acción, una

referida al desarrollo del Sistema Nacional de Cambio Climático, otra

vinculada a la biodiversidad, una más enfatiza la investigación y

sistemas de información “para diseñar políticas ambientales y de

mitigación y adaptación”, dos enfocadas a mitigación, y las dos últimas

refieren riesgos por residuos (sólidos, de manejo especial y

peligrosos) y “Lograr el ordenamiento ecológico del territorio en las

regiones y circunscripciones políticas prioritarias y estratégicas, en

especial en las zonas de mayor vulnerabilidad climática.

52

desastre, dado que sus disposiciones solamente podrán aplicarse en las condiciones actuales y las venideras; esto conlleva limitaciones para aplicar medidas que reviertan situaciones de hecho. La LGCC establece con mayor profundidad los lineamientos de política en materia de mitigación, siguiendo la tendencia predominante en el discurso programático y normativo institucional.

Es importante tener en cuenta que, a pesar de no haber contado con una ley de carácter nacional antes de 2012, se promovieron trabajos normativos y programáticos en materia de cambio climático. De este modo, tenemos que en la Quinta Comunicación remitida por México a la CMNUCC (2012), se documentaba la existencia de ocho Programas Estatales de Acción Climática en ocho entidades federativas, mientras que a diciembre de 2012 solamente existían 30 Programas de Acción Climática Municipal.31

Respecto a lo que ahora se denomina gestión de riesgo, su inclusión en el lenguaje institucional y jurídico mexicano es reciente, en particular en el ámbito de la política de protección civil, diseñada con un enfoque que ha privilegiado la respuesta coyuntural ante desastres, priorizando las acciones pos-desastre de carácter inmediato, atención, asistencia y rescate. Este hecho condiciona los alcances de replantear políticas y programas de adaptación con sentido preventivo al prevalecer una ideología naturalista en el corpus institucional mexicano, con implicaciones tales que se prioriza la atención y recuperación fragmentada por sobre la prevención y la recuperación integral pos-desastre.

En 2000 se promulgó la primera Ley General de Protección Civil, misma que postuló políticas en materia de atención, con

31 Ibid.

referencias menos profundas en los rubros de prevención y recuperación. Con la nueva Ley General de Protección Civil (LGPC) se incluye el término gestión integral del riesgo de desastre, siguiendo los lineamientos del risk management, enfoque trabajado desde hace varios lustros en los países desarrollados.

Cabe señalar que la primera mención programática de gestión integral de riesgo de desastre se planteó en el Programa Nacional de Protección Civil 2008-2012, considerando como uno de sus ejes de actuación la resiliencia institucional.

En el caso del Programa Especial de Cambio Climático 2009-2012 se propusieron como dos ejes de política pública en materia de adaptación el ordenamiento territorial y la protección civil.32

2.1.3 El contexto actual de las políticas públicas

A continuación son presentados de manera resumida los argumentos básicos que sustentan las pretensiones gubernamentales por establecer una sólida plataforma institucional para enfrentar el cambio climático. Una debilidad de las elaboraciones institucionales es que en la mayor parte de los casos no tienen vinculación con la sociedad.

Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Este plan centra su atención en la mitigación.

32 PECC 2012

53

En el apartado “México en Paz” se exponen argumentos acerca de las relaciones entre desastres y cambio climático:

Cada año, las pérdidas humanas y materiales ocasionadas por los fenómenos naturales y por aquéllos producidos por el hombre representan un alto costo social y económico para el país. Las condiciones de sismicidad en gran parte del territorio nacional, el impacto de los fenómenos de origen natural o humano, los efectos del cambio climático, los asentamientos humanos en zonas de riesgo y el incorrecto ordenamiento territorial representan un riesgo que amenaza la integridad física, el bienestar, el desarrollo y el patrimonio de la población, así como los bienes públicos.

No obstante que el gobierno ha realizado extensas acciones enfocadas a la atención y recuperación ante los desastres, a través de la actuación del Sistema Nacional de Protección Civil –fundamentalmente por conducto de nuestras Fuerzas Armadas–, se requiere fortalecer las acciones de prevención para reducir los riesgos y mitigar las consecuencias adversas que ocasionan.

En este sentido, la protección civil privilegiará las acciones preventivas ante desastres, será incluyente y utilizará soluciones de innovación científica, eficacia tecnológica, organización y capacidad para enfrentar los retos presentes y futuros en este ámbito. Estas acciones incluyen el aseguramiento financiero ante desastres, en el cual México ha sido reconocido por su liderazgo en el mundo. El desarrollo del mercado financiero permite hoy en día acceder a instrumentos de cobertura de riesgos que contribuyen a mitigar el impacto de dichos desastres en el gasto público. (p. 19)

Por otra parte, en el apartado “México Próspero” se hace mención al desarrollo sustentable, acotando lo siguiente:

Durante la última década, los efectos del cambio climático y la degradación ambiental se han intensificado. Las sequías, inundaciones y ciclones entre 2000 y 2010 han ocasionado alrededor de 5,000 muertes, 13 millones de afectados y pérdidas económicas por 250,000 millones de pesos (mmp).

El mundo comienza a reducir la dependencia que tiene de los combustibles fósiles con el impulso del uso de fuentes de energía alternativas, lo que ha fomentado la innovación y el mercado de tecnologías, tanto en el campo de la energía como en el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Hoy, existe un reconocimiento por parte de la sociedad acerca de que la conservación del capital natural y sus bienes y servicios ambientales, son un elemento clave para el desarrollo de los países y el nivel de bienestar de la población.

En este sentido, México ha demostrado un gran compromiso con la agenda internacional de medio ambiente y desarrollo sustentable, y participa en más de 90 acuerdos y protocolos vigentes, siendo líder en temas como cambio climático y biodiversidad. No obstante, el crecimiento económico del país sigue estrechamente vinculado a la emisión de gases y

compuestos de efecto invernadero, generación excesiva de

residuos sólidos, contaminantes a la atmósfera, aguas

residuales no tratadas y pérdida de bosques y selvas. El costo económico del agotamiento y la degradación ambiental en

54

México en 2011 representó 6.9% del PIB, según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).33

Estrategia Nacional de Cambio Climático 10-20-40

El análisis de aspectos relativos al diagnóstico de vulnerabilidad y daños asociados a fenómenos climáticos se exponen más adelante en este capítulo.

En materia de adaptación la ENCC plantea tres ejes estratégicos, con diversas líneas de acción (ver Anexo):

“A1 Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia del sector social ante los efectos del cambio climático”, con trece líneas de acción.

“A2 Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de la infraestructura estratégica y sistemas productivos ante los efectos del cambio climático”, contiene 12 líneas de acción (destacando las indicadas con claves 1, 2, 3, 4, 8, 10 y 12).

“A3 Conservar y usar de forma sustentable los ecosistemas y mantener los servicios ambientales que proveen”, con 16 líneas de acción (siendo de particular relevancia las anotadas con números de clave 1, 2, 4, 5, 7, 8, 11 y 14).

Finalmente la ENCC define los criterios para priorizar medidas de adaptación:

Tabla 2.3 Criterios para priorizar medidas de adaptación definidas en la ENCC.

33 PND, p. 43

Criterio Descripción

Atención a poblaciones más vulnerables La medida da prioridad al apoyo de las poblaciones cuyas condiciones las hacen más vulnerables ante los efectos del cambio climático.

Transversalidad con políticas, programas o proyectos

La medida es coherente y se articula con instrumentos de política de cambio climático, tales como la ENCC, los programas estatales y municipales de cambio climático, programas sec-toriales de diferentes órdenes de gobierno, entre otros.

Fomento de la prevención La medida fomenta la adaptación planeada a partir de un enfoque preventivo y apuesta por la prevención más que por la reacción.

Sustentabilidad en el aprovechamiento y uso de los recursos naturales

La medida promueve el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Esto incluye agua, suelo y recursos bióticos.

Conservación de los ecosistemas y su biodiversidad

La medida contempla preservar y restaurar los ecosistemas y servicios que proveen para aumentar la resiliencia al cambio climático y frenar los procesos de deterioro.

55

Fuente: elaboración propia.

Más adelante veremos algunos problemas para lograr la

trasversalización de la política oficial ante cambio climático.

Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018

En este programa se constata que en algunos objetivos se acotan elementos para actuar frente al riesgo de desastre, cada uno con sus respectivas estrategias, que enunciamos a continuación.

Objetivo 1. Reducir la vulnerabilidad de la población y sectores productivos e incrementar su resiliencia y la resistencia de la infraestructura estratégica

- Estrategia 1.1. Desarrollar, consolidar y modernizar los instrumentos necesarios para la reducción de la vulnerabilidad ante el cambio climático

- Estrategia 1.2. Instrumentar acciones para reducir los riesgos ante el cambio climático de la población rural y urbana

- Estrategia 1.3. Fortalecer la infraestructura estratégica e incorporar criterios de cambio climático en su planeación y construcción

- Estrategia 1.4. Fomentar acciones de adaptación en los sectores productivos

Objetivo 2. Conservar, restaurar y manejar sustentablemente los ecosistemas garantizando sus servicios ambientales para la mitigación y adaptación al cambio climático

- Estrategia 2.1. Promover esquemas y acciones de protección, conservación y restauración de ecosistemas terrestres, costeros y marinos y su biodiversidad.

- Estrategia 2.2. Incrementar y fortalecer la conectividad de ecosistemas

- Estrategia 2.3. Implementar prácticas agropecuarias, forestales y pesqueras sustentables que reduzcan emisiones y disminuyan la vulnerabilidad de ecosistemas

Participación activa de la población objetivo y fortalecimiento de

capacidades

La población se involucra activamente incorporando su conocimiento y experiencia en todas las fases del proceso y se apropia de la medida.

Fortalecimiento de capacidades para la adaptación

La medida promueve el fortalecimiento de las capacidades individuales, de grupos o redes en materia de adaptación al cambio climático.

Factibilidad La medida considera la capacidad institucional, financiera, política, normativa, técnica y social que permite su implementación y sostenibilidad.

Costo-efectividad o Costo-beneficio El costo de la medida es bajo en comparación con su efectividad o sus beneficios para la reducción de vulnerabilidad.

Coordinación entre actores y sectores La medida fomenta la coordinación entre diferentes sectores e instituciones de los tres órdenes de gobierno, academia, y sociedad civil.

Flexibilidad La medida pueda ajustarse en respuesta a necesidades específicas, además produce beneficios bajo cualquier escenario de cambio climático.

Monitoreo y evaluación La medida presenta una propuesta para su monitoreo y evaluación que incluye indicadores estratégicos de impacto enfocados en su cumplimiento y efectividad.

56

- Estrategia 2.4. Desarrollar instrumentos que promuevan sustentabilidad yreducción de emisiones de actividades agropecuarias, forestales y pesqueras y disminuyan la vulnerabilidad ecosistémica

- Estrategia 2.5. Reducir las amenazas ambientales exacerbadas por el cambio climático

- Estrategia 2.6. Restauración y gestión integral de cuen-cas hidrológicas

Quinta Comunicación Nacional de Cambio Climático (2012)

Como parte de los compromisos internacionales de México, la remisión de Comunicaciones Nacionales a la CMNUCC debe hacerse con independencia de las transiciones sexenales. Esta comunicación enfatiza la necesidad de construir políticas preventivas que trasciendan el naturalismo como base interpretativa del cambio climático. Señala que los costos asociados a desastres de incrementaron en la segunda mitad de la primera década de este siglo, salvo los años 1985, 1991 y 1998 en el periodo 1980-2010 la mayor devastación ha tenido relación con fenómeno hidrometeorológicos. Aunque hay menciones puntuales en materia de adaptación, se observa que en el ámbito de vivienda el énfasis está centrado en mitigación. Cabe señalar que en materia de adaptación se reitera la relación entre esta y protección civil, reconociendo la necesidad de articular ambas políticas, teniendo en cuenta que la protección civil es el eje de intervención institucional en el ámbito de la adaptación, lo que ha sido reiterado en las cuatro anteriores comunicaciones nacionales, pero sin consolidar un mayor desarrollo estratégico y programático (INECC, 2012; DOF, 2012).

34 Programa nacional de desarrollo Urbano p. 47

Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio (POEGT, 2012)

Hubo limitaciones para plantear la articulación de las dos políticas territoriales, dado que en el sexenio 2007-2012 no se elaboró el Programa Nacional de Desarrollo Urbano mandatado por la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH). El POEGT, inscrito en lo que se ha denominado la “agenda verde” institucional, postula líneas de actuación en el ámbito ecosistémico, razón por la cual sus planteamientos en materia urbana se limitan a plantear reiteradamente que debe frenarse la expansión de las ciudades, sin proponer modalidades de intervención multisectorial al respecto.

Programa Nacional de Protección Civil 2014-2018

En el diagnóstico se muestran datos para el periodo 2008-2012 acerca de los daños económicos asociados a diferentes peligros, siendo los llamados hidrometeorológicos los que tienen mayor incidencia. Se insiste en la necesidad de fortalecer programas y acciones preventivas, considerando que el cambio climático se erige en un factor que aumenta las probabilidades de ocurrencia de desastres de mayor magnitud. En otro orden de ideas, se propone vincular los atlas nacional de riesgos y de vulnerabilidad ante cambio climático (p. 22).

Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018

Este programa hace explícita la propuesta de “compatibilizar” el ordenamiento territorial urbano y el ordenamiento ecológico del territorio34, enuncia diversas propuestas, centradas en la problemática de las ciudades y reconociendo que el cambio climático debe ser considerado en la planeación urbana.

57

Tabla 2.4 Matriz del marco jurídico relacionado con cambio climático y riesgo de desastre

CPEUM Leyes secundarias Reglamentos Atlas Internacional

Art. 4, tercer párrafo: reconoce el derecho de toda persona a la alimentación “nutritiva, suficiente y de calidad”. Art. 27, segundo pparrafo de la fracción XX: establece que “El desarrollo rural integral y sustentable (…), también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos”

No existe una ley específica orientada a reglamentar el derecho a la alimentación.

No existe. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC, 1981) en su art. 11, numeral 1 y numeral 2, incisos a y b (derecho de toda persona a la alimentación adecuada). Observación General No. 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) sobre El derecho a una alimentación adecuada“, E/C.12/1999/5,1999.

Art. 4, cuarto párrafo: establece el derecho de toda persona a la protección de la salud.

Ley General de Salud. Atlas Nacional de Riesgos Sanitarios, el cual incorporará información que la COFEPRIS capta en sus diferentes programas y proyectos.

PIDESC, art. 12 reconoce el derecho de toda persona al derecho “al disfrute más alto nivel posible de salud física y mental”. Observación General No. 14 del Comité DESC sobre “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud”, E/C.12/2000/4, 11 de agosto de 2000.

Art. 4, quinto párrafo; precisa que “Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley.”

Según el art. 2 en su fracción XI, la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, considera como “leyes ambientales” las siguientes: 1) Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

No hubo reforma constitucional para facultar al congreso de la

De Vulnerabilidad (Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018,

Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC, 1992): art. 4, numeral 1, inciso e (preparativos de

58

Art. 27, tercer párrafo: refiere que “La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social” para, entre otros fines, preservar y restaurar el equilibrio ecológico. El art. 73, fracc. XXIX-G establece la competencia del Congreso de la Unión expedir leyes que establezcan la concurrencia de los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal “en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico”.

(LGEEPA), 2) Ley General de Vida Silvestre (LGVS), 3) Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR), 4) Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS), 5) Ley de Navegación y Comercio Marítimos (LNCM), 6) Ley de Aguas Nacionales (LAN), 7) Ley de Cambio Climático (LGCC), y 8) Ley General de Bienes Nacionales (LGBN), “así como aquellos ordenamientos cuyo objeto o disposiciones se refieran a la preservación o restauración del equilibrio ecológico y la protección del ambiente o sus elementos”.

Unión a legislar en materia de cambio climático, como si se llevó a cabo previamente a los trabajos que culminaron con la promulgación, por ejemplo, de la LGAH y la LGPC.

Estrategia 1.1, línea de acción 1.1.1)

adaptación), y numeral 4 (ayuda de países desarrollados a países en desarrollo). El mismo artículo 4, numeral 8, define una nueve tipos países en desarrollo a considerar en la atención de sus “necesidades y preocupaciones específicas (…) derivadas de los efectos adversos del cambio climático o del impacto de la aplicación de medidas de respuesta”, México se incluye en las siguientes siete categorías de vulnerabilidad: “b) Los países con zonas costeras bajas; c) Los países con zonas áridas y semiáridas, zonas con cobertura forestal y zonas expuestas al deterioro forestal; d) Los países con zonas propensas a los desastres naturales; e) Los países con zonas expuestas a la sequía y a la desertificación; f) Los países con zonas de alta contaminación atmosférica urbana; g) Los países con zonas de ecosistemas frágiles, incluidos los ecosistemas montañosos; h) Los países cuyas economías dependen en gran medida de los ingresos

59

generados por la producción, el procesamiento y la exportación de combustibles fósiles y productos asociados de energía intensiva, o de su consumo; (…)” PIDESC, art. 25, enfatiza el derecho de los pueblos a “disfrutar y utilizar plena y libremente sus riquezas y recursos naturales”.

Art. 4, párrafo sexto: reconoce que “Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible”

La Ley de Aguas Nacionales en su art. 1 se define a sí misma como reglamentaria del art. 27 de la CPEUM.

Observación General No. 15 del Comité DESC sobre “El derecho al agua”, E/C.12/2002/11, 20 de enero de 2003.

Art. 4, párrafo séptimo: reconoce el derecho de toda familia a la vivienda digna y decorosa.

Ley de Vivienda, art 2, define así la vivienda digna y decorosa: “la que cumpla con las disposiciones jurídicas aplicables en materia de asentamientos humanos y construcción, habitabilidad, salubridad, cuente con los servicios básicos y brinde a sus ocupantes seguridad jurídica en cuanto a su propiedad o legítima posesión, y contemple criterios para la prevención de desastres y la protección física de sus ocupantes ante los elementos naturales potencialmente agresivos.”

Ley sin reglamento

PIDESC, art. 11, numeral 1, referido al derecho de toda persona a la vivienda adecuada. Observación General No. 4 del Comité DESC sobre “El derecho a una vivienda adecuada”, E/1992/23, 1991.

El art. 73, fracc. XXIX-I faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación de los tres órdenes de gobierno en materia de protección civil. Art. 41, fracción III, apartado C, segundo párrafo: que las campañas de protección civil “en casos de emergencia” no serán suspendidas durante el tiempo que duren las campañas electorales federales y locales” para ser transmitidas en los medios de comunicación. Nota: se excluye lo relativo a protección civil en el DF, establecida en el Art. 122, Apartado C, Base Primera, fracción V, inciso i, por ser de carácter local.

Ley General de Protección Civil. Reglamento de la LGPC (promulgado en mayo de 2014)

Nacional de Riesgos (Ley General de Protección Civil);

Marco de Acción e Hyogo (no vinculante), instituido por la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (2005).

60

Art. 27, tercer párrafo: precisa que:”La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social”, para dictar, entre otras, las medidas necesarias orientadas a “ordenar los asentamientos humanos”. Art. 73, fracción XXIX-C: faculta al Congreso de la Unión para expedir las leyes que establezcan la concurrencia de los tres órdenes de gobierno en materia de asentamientos humanos, acorde a lo dispuesto en el artículo 27. Artículo 115, fracción V: define las facultades de los municipios en diversos aspectos relacionados con la planeación urbana, destacando la zonificación y los planes de desarrollo urbano, la participación en materia de reservas territoriales, participar en la formulación de planes de desarrollo regional, regular al utilización del suelo, regularizar la tenencia de la tierra urbana, otorgar licencias y permisos de construcción, “participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia”;

Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), En materia municipal cada estado expide la ley orgánica correspondiente.

La LGAH no tiene reglamento alguno.

De riesgos (Reglas de Operación 2014 el Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos); inicialmente se denominaron Atlas de Peligros Naturales en las primeras Reglas de Operación del Programa Hábitat de 2003, bajo la coordinación de la Sedesol).

Art. 1: en sus tres primeros párrafos establece que “todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte”, en razón de ello las normas respectivas se interpretarán conforme a la CPEUM y dichos tratados, “favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”; finalmente, plantea que los servidores públicos están obligados a “promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.”, como consecuencia, “el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos”. Art. 76, Fracción VII: acota que una de las facultades exclusivas de la Cánmara de Senadores es “aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos”.

Esta disposición es transversal a varias leyes. La Ley sobre la Celebración de Tratados, promulgada en 1992, se basó en el art. 133 constitucional, actualmente rebasado por la reforma del Título Primero de la Ley Fundamental, que incluye el art. 1 referido en la columna anterior, reconociendo igual jerarquía normativa entre la Constitución y los tratados internacionales suscritos y ratificados por México.

PIDESC, art. 2, numeral 1: establece que los Estados Parte asumen el compromiso de adoptar medidas para lograr, “progresivamente” (y) por todos los medios apropiados” −incluyendo medidas legislativas− la plena efectividad de los derechos instituidos en este Pacto. En el art. 23, el PIDESC reitera que los Estados Partes convienen y reconocen “las medidas de orden internacional destinadas a asegurar el respeto de los derechos” reconocidos en dicho Pacto incuyen “la conclusipon de convenciones, la aprobación de recomendaciones, la prestación de asistneica

61

téncia y la celebración de reuniones regionales y técnicas, para efectuar consultas y realizar estudios”.

Artículo 26, apartado A. Primer párrafo: se establece que el Estado debe organizar un “sistema de planeación democrática del desarrollo nacional”. Segundo párrafo: la planeación “será democrática y deliberativa” (…); el plan nacional de desarrollo será referente obligatorio para los programas elaborados por la Administración Pública Federal. Tercer párrafo: el ejecutivo federal establecerá “los procedimientos de participación y consulta popular” y los criterios que rijan “la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas”, también definirá cuales serán los “órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.” En el art. 74, fracc. VII. se define que una de las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados es: “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo en el plazo que disponga la ley. En caso de que la Cámara de Diputados no se pronuncie en dicho plazo, el Plan se entenderá aprobado”.

Ley de Planeación No tiene reglamento.

En su fracción IV el art. 74 estipula las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), “previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal”. También compete a este órgano legislativo “coordinar y evaluar “el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación”, (fracc. II) organismo responsable de revisar Cuenta Pública del año anterior, “con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas”, se prevé que de presentarse “discrepancias” en el manejo de los recursos fiscales “se determinarán las responsabilidades” correspondientes, en el caso de revisar el cumplimiento de objetivos programáticos solamente se podrán emitir recomendaciones de desempeño (fracc.. VI).

Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

La Carta Magna define las responsabilidades en que incurran, por omisión o por actos diversos en su desempeño de los servidores

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

62

Fuente: elaboración propia

públicos adscritos a instituciones de los tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) y de organisos autónomos de carácter federal (art. 108), lo anterior es aplicable a servidores públicos de los órdenes de gobierno estatal y municipal cuando violen la CPEUM y otras leyes federales y, en su caso, “por el manejo y aplicación indebidos de fondos y recursos federales”. Se proveen diversas sanciones en el artículo 110, así como aspectos procedimentales en el art. 111 de la propia CPEUM. Estas disposiciones pretenden “salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficienca en el desempeño de (las) funicones, empleos, cargos y comisiones” (art. 113).

63

Tabla 2.5 Matriz del marco programático relacionado con cambio climático y riesgo de desastre (2013-2018)

Planeación Programas y fundamentos normativos

Ramo del PEF

Instituciones Reglas de Operación

Plan

Nacional de

Desarrollo 2013-2018

/ Ley de

Planeación.

Estrategia Nacional de Cambio

Climático 10-20-40 / Ley General de Cambio Climático.

Ramo 16 INECC, Semarnat,

Comisión Intersecretarial de

Cambio Climático (CICC)

Ver programas incluidos en el Anexo 15

del PEF 2014.

Programa Especial de Cambio Climático

2014-2018 / Ley General de Cambio Climático.

Ramo 16 INECC, Semarnat,

CICC

Ver programas incluidos en el Anexo 15

del PEF 2014.

Programa de Ordenamiento Ecológico

General del Territorio (vigente desde 2012) / Ley General del Equilibrio

Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA); Reglamento de Reglamento

de la LGEEPA en Materia de Ordenamiento Ecológico.

Ramo 16 Semarnat

Programa Sectorial de Medio Ambiente

y Recursos Naturales 2014-2018 / LGEEPA.

Ramo 16 Semarnat Ver Anexo 15 del PEF 2014.

Programa Nacional de Protección Civil 2014-2018 / Ley General de Protección

Civil.

Ramos 23 y 04

Consejo Nacional de Protección Civil,

Segob,

Cooordinación Nacional de

Protección Civil, Cenapred.

Reglas Generales del Fonden (vigentes desde 2010)

Lineamientos de Operación específicos del Fonden (vigentes desde 2011).

Fopreden (vigentes desde 2010).

Programa Nacional Hídrico /.Ley de Aguas Nacionales.

Ramo 16 Semarnat, Comisión Nacional

del Agua

64

Programa Nacional de Desarrollo

Urbano 2014-2018 / Ley General de Asentamientos Humanos.

Ramo 15 Sedatu Programa de prevención de riesgos en los

asentamientos humanos; hasta 2011 lo relacionado con acciones ante desastres se

inscribía en el Programa Hábitat. Programa Sectorial de Desarrollo

Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018

Ramo 15 Sedatu

Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario

2013-2018 / Ley de Desarrollo Rural Sustentable

Ramo 08 Sagarpa Ver Anexo 10 del PEF 2014 (Programa Especial Concurrente para el Desarrollo

Rural Sustentable).

Componente para la Atención a

Desastres Naturales (Cadena, conocido como Fondo de Apoyo Rural por

Contingencias Climatológicas).

Hasta 2011 existió el Fapracc (Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (Fapracc) El Programa de Prevención y Manejo de

Riesgos fue incluido en el PEF 2013 (no en PEF 2014))

Programa Nacional de Vivienda 2014-2018 / Ley de Vivienda.

Ramo 15 Sedatu, Comisión Nacional de

Vivienda

Programa de Esquemas de Financiamiento y

Subsidio Federal para Vivienda, 2014.

Programa Vivienda Digna, 2014.

Programa Sectorial de Salud 2013-2018 / Ley General de Salud.

Ramo 12 Secretaría de Salud

Programa para la Seguridad Nacional

2014-2018 / Ley de Seguridad Nacional.

Ramo 04 Segob, Centro de

Investigación y Seguridad

Nacional

No

Fuente: elaboración propia

65

2.2 Otros instrumentos normativos

Atlas Nacional de Riesgos (ANR)

El capítulo III de este estudio analizará con mayor detalle el tema de los Atlas de riesgo. Sin embargo, se menciona brevemente en este contexto que este instrumento de diagnóstico está a cargo de la Secretaría de Gobernación (SEGOB), y ha tenido tres etapas; la primera en 1991, cuando se publicó un conjunto de mapas que describían, sin el rigor conceptual y metodológico diversos peligros, clasificados conforme a los cinco “agentes perturbadores” enunciados en el decreto de creación del Sistema Nacional de Protección Civil (hidrometeorológicos, geológicos, químicos, sanitarios y socio-organizativos).35

Reglas de Operación del Fondo de Desastres Naturales (Fonden)

En 1999 se publica la primera versión de estas reglas en el Diario Oficial de la Federación (DOF), diseñadas para establecer criterios de atención, porcentajes de aportación de recursos de los tres órdenes de gobierno; posteriormente se legisla sobre las declaratorias que activan al Fonden en los Artículos 4 (fracciones III y IV), 12 (fracc. XIII), de la LGPC. Cabe señalar que actualmente están vigentes reglas generales

35 Posteriormente, en 2001 fue publicado un documento con mayor solidez analítica y descriptiva, acotando elementos para la posterior profundización en un sistema de información geográfica, retomando la clasificación mencionada, cabe señalar que mediante reforma publicada en diciembre de 2001 la Ley General de Protección Civil (LGPC, promulgada el año 2000 y abrogada cuando se promulgó la nueva LGPC vigente desde junio de 2012) fue incluida en Artículo 12 la fracción XVII para facultar a la Segob para

y lineamientos de operación publicados en 2010 y 2011, respectivamente.

Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (Fopreden)

Se instituye con la publicación en el DOF de sus Reglas de Operación en 2003, que entre otros rubros de atención incluyó el apoyo a entidades federativas y municipios para la elaboración de Atlas de Riesgos, con la coordinación de la Secretaría de Gobernación, conforme a lo estipulado en el Artículo 12, fracción XVII de la (LGPC de 2000, mediante reforma publicada en el DOF en junio de 2012). Tales atlas han priorizado la descripción de los peligros o amenazas naturales en varias entidades federativas y municipios. Las reglas vigentes datan de 2010.

Reglas de Operación del Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos

En el año 2003 se publican por primera ocasión las Reglas de Operación del Programa Hábitat, que incluyeron el componente de apoyo a entidades federativas y municipios para la elaboración de Atlas de Peligros Naturales, bajo la coordinación de la entonces Secretaría de Desarrollo Social. A partir de 2011 se integra este componente en las Reglas de Operación del

“desarrollar y actualizar” dicho Atlas. Desde 2007 se avanzó en la formulación del ANR en línea, incorporando de manera incipiente aspectos socioeconómicos, además de los aspectos relacionados con los peligros, además dediversas variables que detallan ubicación de infraestructura, entre otros aspectos

66

Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos, que en su versión 2014 cambió la denominación de tales documentos de diagnóstico y planeación por atlas de riesgos.

Ley General de Protección Civil (LGPC)

Esta ley, publicada en el Diario Oficial en 2012, reitera su carácter organizacional, en términos similares a la promulgada en 2000, para sentar bases de coordinación entre los tres órdenes de gobierno, así como reiterar también que en caso de “emergencia” la función sustantiva es la de auxilio, teniendo un rol principal las fuerzas armadas. Por otra parte, define cinco fenómenos perturbadores (geológico, hidrometeorológico, químico-tecnológico, socio-organizativo y sanitario), sin embargo sólo reconoce intervención institucional de protección civil en los casos de “desastres naturales”, sin remitir a otros ordenamientos jurídicos relacionados con peligros tecnológicos o sanitarios; por otra parte, persiste la confusión para definir la categoría “socio-organizativo”, en la cual se clasifican, por ejemplo, accidentes y concentraciones de población. Se incorpora el concepto de gestión integral de riesgo con la intención de avanzar hacia una concepción preventiva de la protección civil, tal y como se enunció en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2007. Nos detendremos en aspectos organizacionales. Conforme a los Artículos 27, 28 y 29 de la Ley General de Protección Civil (LGPC) vigente, el Consejo Nacional de Protección Civil se

36 LGPC art. 33

integra por el Presidente de la República (quien lo preside), por los titulares de las 18 secretarías de Estado (Gobernación; Relaciones Exteriores; Defensa Nacional; Marina; Seguridad Pública; Hacienda y Crédito Público; Desarrollo Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Educación Pública; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Función Pública; Salud; Trabajo y Previsión Social; Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; Turismo), los gobernadores de los estados, el Jefe de Gobierno del DF (los suplentes serán los “servidores públicos que ostenten cargos con nivel inmediato inferior”), y las mesas directivas de las comisiones de Protección Civil de las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión. La ley precisa que en el caso del Presidente, el Secretario de Gobernación lo suplirá, siendo a la vez el Secretario Ejecutivo, por otra parte el suplente del titular de la Segob es el Coordinador Nacional de Protección Civil, quien fungirá como Secretario Técnico. Por otra parte, la LGPC en su artículo 33 indica que el Comité Nacional de Emergencias se constituye “por los titulares o por un representante de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, con rango no inferior al de director general o equivalente” (con base en sus respectivas especialidades asumirán las responsabilidades de “asesorar, apoyar y aportar, dentro de sus funciones, programas, planes de emergencia y sus recursos humanos y materiales, al Sistema Nacional”),36 también “por el representante que al efecto designe el o los gobernadores de los estados afectados o por el jefe del gobierno del Distrito Federal”.

67

Este Comité será presidido por el titular de la SEGOB (el suplente es el titular de la Coordinación Nacional de Protección Civil), ambos “podrán convocar para sesionar en forma extraordinaria cuando se presenten situaciones extremas de emergencia o desastre, o cuando la probabilidad de afectación por un agente perturbador sea muy alta, poniendo en inminente riesgo a grandes núcleos de población e infraestructura del país”; el artículo en comento establece que la Secretaría Técnica es tarea del propio titular de la Coordinación Nacional “o el servidor público que éste designe para el efecto, debiendo tener un nivel jerárquico de Director General o su equivalente”. 37

En lo relativo al Consejo Consultivo, con base en el Artículo. 43 del Reglamento de la LGPC, se prevé en la integración del mismo con representantes de los sectores de comunicación social, académico, agrupaciones sindicales y sociales, agrupaciones de profesionistas, grupos voluntarios y derechos humanos y justicia. Los miembros son honoríficos. En el Artículo. 42 del citado reglamento es definido como “órgano asesor” del Consejo Nacional, integrado por treinta consejeros (quienes serán propuestos y elegidos en sesión ordinaria del Consejo Nacional, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros), para tal integración se establece que serán seis consejeros representantes por cada una de las siguientes cinco regiones:

- Noroeste (Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa y Sonora);

- Noreste (Coahuila, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí y Tamaulipas);

37

- Occidente (Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Querétaro y Zacatecas);

- Centro (Distrito Federal, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala), y

- Sureste (Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán).

Respecto a otras instancias, en su Artículo 20 la LGPC prevé la integración de “Comités Interinstitucionales para los diferentes agentes perturbadores” (son cinco: geológico, hidrometeorológico, químico-tecnológico, sanitario-ecológico, socio-organizativo y astronómicos), los cuales “apoyarán a las autoridades en el diagnóstico y toma de decisión en la gestión del riesgo, a fin de reducir al máximo los posibles daños que pudiesen generar”. Estos Comités contarán con apoyo técnico de los Comités Científicos Asesores u otras instancias técnicas.

Ley General de Cambio Climático (LGCC)

A diferencia de la LGPC, promulgada después de que varias legislaturas estatales habían aprobado su reglamento interior, esta ley es modelo a seguir en la actualización de las leyes estatales, su objeto establece varias intenciones, desde garantizar el derecho al medio ambiente sano instituido en la Carta Magna, hasta establecer criterios de política para mitigación y adaptación, fomentar la investigación y avanzar a una economía competitiva y sustentable.

68

Además define al sistema de competencias de los tres órdenes de gobierno. En algunos artículos transitorios quedan definidos metas en cuando a disminuir emisiones de GEI. También estipula en su Artículo 26 doce principios que deben regir la política nacional en esta materia. Cabe mencionar en este apartado, que en la encuesta nacional que se aplicó para este estudio, la mayoría de los encuestados (85.6%) indicó que tiene conocimiento sobre la existencia de una Ley General de Cambio Climático en México (LGCC). Sin embargo, a pesar de que se conoce la LGCC, un número relativamente significativo de encuestados (58.8%) no tiene conocimiento de la Estrategia Nacional de Cambio Climático en México (ENCC).

Figura 2.1 Respuestas a pregunta sobre la Estrategia Nacional de Cambio Climático

La LGCC tiene contenidos diversos que sería largo enumerar, baste señalar que define los contenidos de los programas y las atribuciones de cada orden de gobierno, además de incluir medidas de mitigación, el Sistema Nacional de Cambio Climático y las instancias que lo componen, en esta ley se definen características de sistemas de información e instrumentos financieros. Veamos a continuación aspectos organizacionales. - La Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC), fue creada por decreto administrativo en 2005 que en su Artículo segundo estableció la siguiente composición, con los titulares de siete Secretarías de Estado, a saber: Relaciones Exteriores; Desarrollo Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; y Comunicaciones y Transportes.

Con la promulgación de la Ley General de Cambio Climático (LGCC) en junio de 2012, la CICC cambió su integración, conforme a lo estipulado en el Artículo 45 se prevé que la CICC tiene un carácter permanente, siendo presidida “por el titular del Ejecutivo federal, quién podrá delegar esa función al titular de la Secretaría de Gobernación o al titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales”, de este modo, participan los titulares de las siguientes trece secretarías: Medio Ambiente y Recursos Naturales; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Salud; Comunicaciones y Transportes; Economía; Turismo; Desarrollo Social; Gobernación; Marina; Energía; Educación Pública; Hacienda y Crédito Público; Relaciones Exteriores y recientemente

¿Conoce la actual estrategia nacional de cambio climático y el programa especial de

cambio climático 2014-2018?

Si No

69

SEDATU. La CICC tendrá una secretaría técnica (Artículo 50). La LGCC mandata que la CICC integre los siguientes grupos de trabajo: - I. Programa Especial de Cambio Climático. - II. Políticas de adaptación. - III. Reducción de emisiones por deforestación y

degradación. - IV. Mitigación. - V. Negociaciones internacionales en materia de

cambio climático. - VI. Comité Mexicano para proyectos de reducción de

emisiones y de captura de GEI. - VII. “Los demás que determine la comisión”.

- El Consejo de Cambio Climático, siguiendo lo enunciado en el Artículo 51 de la propia LGCC, es un órgano permanente de consulta de la CICC, se integra con un mínimo de 15 miembros de los sectores social, privado y académico, “con reconocidos méritos y experiencia en cambio climático”, siendo designados por el presidente de la CICC, a propuesta de los integrantes de ésta,

Ley General de Asentamientos Humanos

Esta ley no ha incorporado a instancias ejecutivas y consultivas como las anteriormente descritas, salvo en lo relativo a las comisiones de conurbación, de alcance territorial restringido.

2.3 Análisis preliminar de la distribución de recursos

fiscales destinados a cambio climático

En este apartado se analiza el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) con relación al uso de recursos para el tema de cambio climático. Para el PEF correspondiente al año 2013 se incluyó por primera vez un anexo específico, el número 15, relacionado con instancias y programas específicos para atender la mitigación del cambio climático, en la perspectiva de generar una política pública transversal. Este documento de trabajo se elaboró con base en la información consignada en Anexo 5 y tabla 2.6, a los cuales se remitirá puntualmente en este análisis.

En 2013 la denominación del Anexo 15 se refirió a recursos para mitigar los efectos del cambio climático; en el PEF de 2014 y en el proyecto de PEF (PPEF) para el año 2015 la denominación de dicho anexo fue modificada, para referirse a la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático. En ambos casos se hace mención a los efectos, sin embargo como veremos a continuación hay confusiones que impiden evaluar los resultados correspondientes. El cambio de denominación no implicó un cambio sustantivo en la política oficial.

70

Tabla 2.6 Instancias o programas por ramo con recursos asignados en materia de cambio climático

Ramo y dependencia o entidad coordinadora 2013 2014 2015

04 Gobernación, SEGOB 1 1 1

06 Hacienda y Crédito Público, SHCP 1 1 1

08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, SAGARPA 2 4 4

09 Comunicaciones y Transportes, SCT 1 1 1

10 Economía, Secretaría de Economía 0 2 2

12 Salud, Secretaría de Salud 1 2 2

13 Marina, SEMAR 1 1 1

15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Sedatu 0 2 2

16 Medio Ambiente y Recursos Naturales, Semarnat 16 34 28

18 Energía, SENER 8 13 12

20 Desarrollo Social, SEDESOL 1 0 0

21 Turismo, SECTUR 1 9 1

23 Provisiones Salariales y Económicas 2 2 2

38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 1 3 3

TZZ Petróleos Mexicanos 1 0 0

TOQ Comisión Federal de Electricidad 1 0 0

Total por año 38 75 60

Nota: A partir de 2014 los programas a cargo de SEDESOL relacionados con cambio climático fueron absorbidos por SEDATU.

FUENTE: Elaboración propia con datos del Anexo 15 del PEF 2013 y 2014 y del PPEF 2015.

71

Tabla 2.7 Asignaciones presupuestales previstas en el anexo 15, ramo 23 provisiones salariales y económicas

FUENTE: Elaboración propia con datos del Anexo 15 del PEF 2013 y 2014 y del PPEF 2015.

La composición del Anexo 15 incluye diferentes ramos, que conforme a la clasificación establecida en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPyRH), agrupamos en las siguientes categorías y claves:

Administrativos, coordinados por instituciones de la Administración Pública Federal, conocidas como cabeza de sector, incluye 11 secretarías en 2014 y 2015 y una que sólo participó en 2013, así como al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT): 04 (Gobernación), 06 (Hacienda y Crédito Público), 08 (Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación), 09 (Comunicaciones y Transportes), 10 (Economía, desde 2014), 12 (Salud), 13 (Marina), 15 (Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, desde 2014), 16 (Medio Ambiente y Recursos Naturales), 18 (Energía), 20 (Desarrollo Social, solamente en 2013), 21 (Turismo) y 38 (CONACyT). Cabe señalar que en la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático participan conforme a la LGCC 13 secretarías de Estado, mientras que la Ley General de Protección Civil incorpora a todas en el Consejo Nacional de Protección Civil. (Rodriguez 2013).

Figura 2.2 Asignaciones presupuestales Fopreden/FONDEN

Fuente: elaboración propia a partir de la Tabla 2.7

5,507,887,975

6,245,468,947

6,008,472,100

322,920,000

335,190,960

345,587,453

PEF 2013 PEF 2014 PEF 2015

Pe

sos

Fopreden

Fonden

Fondo PEF 2013 % PEF 2014 % PEF 2015 %

Total 5,830,807,975 100.00 6,580,659,907 100.00 6,355,059,553 100.00

Fonden 5,507,887,975 94.46 6,245,468,947 94.91 6,008,472,100 94.55

Fopreden 322,920,000 5.86 335,190,960 5.37 345,587,453 5.75

72

Lo anterior es relevante porque tomando como referencia el PEF 2014 y el PPEF 2015, observamos que de las 13 instituciones integrantes de la CICC, solamente 10 están incluidas en el Anexo 15 multicitado (ver Tabla 2.6).

Generales, coordinados y supervisados por la Secretaría de Hacienda Pública funcionado a partir del llamado gasto federalizado, incluye al ramo 23 (Provisiones Salariales y Económicas).

Finalmente, sin formar parte de ramos presupuestales, tenemos las Entidades Sujetas a Control Presupuestario Directo: TOQ (Petróleos Mexicanos) y TZZ (Comisión Federal de Electricidad), que solamente estuvieron incorporadas en el Anexo 15 del PEF correspondiente al año 2013.38

Tabla 2.8 Participación de las secretarías de estado en la CICC en el PEF

Ramo y secretaría CICC CNPC PEF 2013 PEF 2014 PPEF 2015

04 SEGOB si si si Si si

05 SRE no si no No no

06 SHCP si si si Si si

07 SEDENA no si no No no

08 SAGARPA si si si Si si

09 SCT si si si Si si

10 de Economía si si no Si si

11 SEP si si no No no

12 de Salud si si si Si si

13 SEMAR si si si Si si

14 STPS no si no No no

15 SEDATU * no si no Si si

16 SEMARNAT si si si Si si

18 SENER si si si Si si

20 SEDESOL ** si si si No no

38 Ibid.

73

21 SECTUR si si si Si si

27 de la Función Pública no si no No no

36 SSP *** no si no No no

Participantes 12 18 10 10 10

*/ La Sedatu fue creada después de la promulgación de la Ley General de Cambio Climático

**/ La Sedatu sustituyó a la Sedesol al absorber el Programa de Prevención de Riesgos. ***/ La SSP desapareció durante el año 2013, sus funciones fueron transferidas a la Segob.

CICC = Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. FUENTE: Elaboración propia con datos del Anexo 15 del PEF 2013 y 2014 y del PPEF 2015.

PEF 2013

En 2013 se apoyaron 38 programas (ver Cuadro 2.6), correspondiendo 16 al Ramo coordinado por la SEMARNAT.

El monto total de recursos ascendió a más de 34.5 mil millones de pesos (MMDP), concentrándose la mayor parte en el ramo 16, de los cuales el 33.27% en el Ramo 16 (SEMARNAT), y 31.09% en el ramo 08, coordinado por la SAGARPA (ver Tabla 2.8).

Tomando en cuenta el monto específico por programa, destacan: “Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales, con 8.2 MMDP, el ”Programa de Prevención y Manejo de Riesgos”, con 2.5 MMDP, ambos del Ramo 08; tres adscritos al Ramo 16, que son “ProÁrbol- Capacitación Ambiental y Desarrollo Sustentable”, con 2.1 MMDP, “Programa de Tratamiento de Aguas Residuales”, con 2.7 MMDP y “ProÁrbol.-Desarrollo Forestal”, con 2.5 MMDP (ver Tabla 2.4).

Por otra parte, el Fondo de Desastres Naturales (Fonden) tuvo asignados 5.5 MMDP, equivalente a casi 16% del total; finalmente, Pemex tuvo a su cargo el rubro denominado

“Actividades destinadas a la operación y mantenimiento de la infraestructura básica en ecología”, con 3.5 MMDP (ver Tabla 2.4).

PEF 2014

Con 75 programas, 34 de los cuales se inscriben en el Ramo bajo la responsabilidad de SEMARNAT (ver Tabla 2.6), en 2014 se destinaron formalmente 37. 7 MMDP para impulsar programas de adaptación y de mitigación; la proporción de recursos canalizados a los ramos 16 y 08 no tiene variaciones importantes respecto al año anterior 2013, con 34.81% y 31. 07%, respectivamente (ver Tabla 2.7).

Considerando los montos por programa, del ramo 08 sobresalen el “Programa de Fomento Ganadero”, con 4.5 MMDP y el “Programa Integral de Desarrollo Rural”, con 5.7 MMDP; del Ramo 16 tenemos cuatro programas: “Infraestructura para la Protección de Centros de Población y Áreas Productivas”, con 2.9 MMDP, “Programa Nacional Forestal Pago por Servicios Ambientales”, con 2,2 MMDP, “Programa Nacional Forestal-Desarrollo Forestal” tuvo

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asignada una cantidad de 2.5 MMDP, y el “Programa Nacional Forestal-Protección Forestal” con 2.2 MMDP (ver Tabla 2.6).

En el Ramo 18, bajo la responsabilidad de la Secretaría de Energía, se incluye “Proyectos de infraestructura económica de hidrocarburos” con 2.1 MMDP; por su parte, el Fonden tuvo asignado un total de 6.2 MMDP, que representa 16.57% del total de recursos incorporados en este anexo del PEF (ver Tabla 2.6).

PPEF 2015

Con 60 programas (ver Tabla 2.7), el proyecto a discusión en la Cámara de Diputados, prevé un total de 40.3 MMDP, igualmente se observa que respecto a 2014, en 2015 hay cambios en las definiciones programáticas, como se verá más adelante.

Los programas con asignaciones más elevadas son, para el Ramo 08, se repite la preponderancia del “Programa de Fomento Ganadero” y del “Programa Integral de Desarrollo Rural”, con 4.4 MMDP y 5.9 MMDP, respectivamente; de los 28 programas bajo la responsabilidad de la SEMARNAT, cinco concentran la mayor cantidad de asignaciones presupuestales previstas para el próximo año, y son el “Programa de Tratamiento de Aguas Residuales”, con 2.3 MMDP, “Programa Nacional Forestal Pago por Servicios Ambientales”, con 2.3 MMDP, “Programa Nacional Forestal-Desarrollo Forestal”, con 2.7 MMDP; “Programa Nacional Forestal-Protección Forestal”, con 2.2 MMDP y “Tunel Emisor Oriente y planta de Tratamiento Atotonilco”, con 3.2 MMDP

Finalmente, el Fonden tendría una asignación de 6.0 MMDP, representando 14.90% del presupuesto previsto.

2.4 Observaciones al marco normativo y financiero actual

Para efectos de revisar con detalle los datos mencionados en este apartado se remite a la Tabla 2.4 (mismo que contiene información desglosada por año, ramo y tipo de programa o actividad institucional).

El Anexo 15 presenta modificaciones en los tres documentos analizados, los programas aumentaron entre 2013 y 2014, de 38 a 70, se reduce a 60 en el proyecto de PEF para el año 2015. Los ramos que absorben la mayor proporción de recursos en los tres años analizados son los coordinados por SEMARNAT y SAGARPA, representando en su conjunto 64.3%, 65.8% y 74.5%, respectivamente del total presupuestado en cada año. El Ramo 04 se refiere a la “Coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil”, enfocada a aspectos de atención post-desastre y de atención de emergencias, considerando la proporción de recursos asignados al Fonden y el énfasis planteado en el Plan Nacional de Desarrollo vigente a la intervención de las fuerzas armadas. En el Ramo 06 se asignan recursos para el “Programa de Mejoramiento de la Producción y la Productividad Indígena”, sin acotar su incidencia en materia de cambio climático, ni vincularlo con otros programas enfocados al apoyo de actividades productivas de pueblos y comunidades indígenas. Llama la atención que se omita a Agroasemex, entidad sectorizada en este Ramo, a pesar de tener responsabilidad en materia de aseguramiento en el medio rural. Al analizar el Ramo 08 se observan cambios de prioridades, en 2013 se incluyeron los programas de Prevención y Manejo de Riesgos y de Sustentabilidad de los Recursos Naturales que

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desaparecen en 2014, reiterado en el proyecto del PEF 2015; considerando los recursos asignados y los previstos para el próximo año, se consolidan los programas de Fomento Ganadero e Integral de Desarrollo Rural (ver Tabla 2.6), se pasa de la gestión de riesgos y la sustentabilidad de los recursos naturales al fomento ganadero y del desarrollo rural como ejes de política del sector correspondiente en materia de cambio climático. En cuanto al Ramo 09, los montos del PEF se canalizan exclusivamente a “Reconstrucción y Conservación de carreteras”, es pertinente recordar que cada año el Fonden otorga recursos para la reconstrucción de infraestructura carretera dañada por aspectos de vulnerabilidad técnica, sobre todo en la temporada de huracanes. Respecto al Ramo 10, tenemos que en 2013 no hubo asignaciones presupuestales, mientrasa en 2014 y en 2015 (conforme a lo previsto en el Proyecto de PEF), son dos programas los considerados: el de “Promoción de una Cultura de Consumo Responsable e Inteligente” y el de “Promoción del Comercio Exterior y Atracción de Inversión Extranjera Directa”. En el caso de este útlimo no queda claro cómo la inversión referida contribuye a enfrentar los desafíos del cambio climático. El Ramo 12 incluía inicialmente el programa “Vigilancia epidemiológica”, y en 2014 agrega el programa “Protección contra riesgos sanitarios”, relacionados con adaptación. En el Ramo 13 se incluye el programa “Seguridad a la Navegación y Protección al Medio Ambiente Marino”, que por su denominación centraría su quehacer en apoyar acciones de

adaptación de ecosistemas costeros, a pesar de que implica dos rubros diferentes. De reciente creación, el Ramo 15 inicia operaciones en 2014, al absorber funciones anteriormente delegadas en la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y la extinta Secretaría de Reforma Agraria para dar paso a la creación de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), la cual, con base en la reforma al Artículo 41 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de enero de 2013, absorbe el “Programa de prevención de riesgos en los asentamientos humanos” antes incorporado en el Ramo 20 con reducidos montos, ya que en 2013 cuando estaba bajo la coordinación de la SEDESOL dispuso de 49.7 millones de pesos (MDP) disminuyendo a 34 MDP en 2014 con un incremento marginal previsto para 2015, con un monto de 35.2 MDP. Adicionalmente, se incluye el “Programa de Reordenamiento y Rescate de Unidades Habitacionales” desde 2014, sin precisarse si se enfoca a adaptación o mitigación. En el caso del Ramo 16 se observan varios cambios en la composición programática, mostrando inconsistencias en las previsiones presupuestales. A manera de ejemplo tomaremos algunos casos ilustrativos. La capacitación ambiental no fue considerada en 2013, y los recursos asignados en 2014 más la proyección para 2015 representan un 0.02%, con menos de 8 millones de pesos en cada año; para consolidar el sistema nacional de Áreas Naturales Protegidas se destina menos del uno por ciento en el periodo de 253 MDP en 2013 se redujo a 246 MDP en 2014; los recursos canalizados a calidad del aire y verificación vehicular prácticamente son insignificantes; para el Servicio Meteorológico Nacional no se asignaron recursos en 2013 ni se prevén en 2015 y en 2014 lo canalizado tuvo una

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proporción menor al uno por ciento; los programas de manejo del ciclo hidrológico y de tierras, así como “Cultura del Agua”, igualdad ambiental con desarrollo sustentable y regulación ambiental solamente tuvieron asignación en 2014 de 149 MDP, con una participación conjunta de una milésima parte del total (0.20%). Las obras de infraestructura para el desalojo de aguas residuales del Valle de México seguirán absorbiendo cuantiosos recursos, para atender un problema que no se resolverá únicamente con este tipo de obras. En 2015 se prevé destinar 3.2 MMDP para dos proyectos: Túnel Emisor Oriente y planta de Tratamiento Atotonilco, sin precisar cuánto se invertirá en cada uno. Un rubro escasamente atendido: “Investigación científica y tecnológica”, que de más de 500 MDP en 2013 se reduce a menos de la mitad para los dos años siguientes; el de investigación en cambio climático fue creado hasta 2014, con 244 MDP y se prevé reducir a 242 MDP en 2015, no se precisa la orientación del gasto público en este ámbito, adaptación y/o mitigación.

El “Programa para atender desastres naturales” recibió 193 MDP en 2013 y aumento a 200 MDP en 2014. Es importante aclarar cuáles son las acciones previstas, dado que también se incluye en el Anexo 15 al Fonden; respecto a programas de vigilancia, el orientado a medio ambiente y recursos naturales no tuvo recursos en 2013 y en el año actual recibió 56.9 MDP, misma cantidad prevista para 2015, el de “Vigilancia Comunitaria en Áreas Naturales Protegidas y Zonas de Influencia” participa en el periodo analizado con más de 20 MDP cada año. Este rubro es débil ante la magnitud de los retos y sería conveniente aclarar si se trata de realizar acciones de adaptación o mitigación.

En contraste con lo anteriormente descrito, observamos que la prioridad presupuestal se orienta a financiar programas forestales, sea bajo la denominación “Pro-Árbol” en 2013 (cuando se asignaron 2.6 MMDP o el 13.4% del monto total) o “Programa Nacional Forestal” en 2014 y 2015 con 2.9 MMDP y 2.7 MMDP que representa 18.3% y 18%, respectivamente.

Por otra parte, en el Ramo 18 tenemos modificaciones que muestran discontinuidades relevante el caso de “Proyectos de infraestructura económica de hidrocarburos”, no considerados en 2013, y con una asignación de 2.1 MMDP en 2014 para disminuir a 315.9 MDP en el PPEF 2005; el “Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía” recibió 300 MDP en 2013, cantidad que se incrementó a 1,030 MDP en 2014 para tener una reducción propuesta por el gobierno federal a un monto de 430 MDP para el año 2015. En contraste con lo anterior, para programas relacionados con aprovechamiento sustentable de energía se canalizaron aproximadamente 100 MDP en 2014. Es recomendable se aclare de qué manera estos recursos contribuyen a la mitigación y, en su caso a la adaptación. Con recursos poco significativos, el Ramo 21 ha recibido en el periodo analizado 655 mil pesos, sin que se observe incidencia en aspectos nodales del cambio climático, por ejemplo la problemática de desarrollos turísticos que han destruido humedales costeros. El Ramo 23, muestra la disparidad de recursos destinados a atención emergente de desastres y prevención, para el Fonden se destinan montos que representan más del 94% del total de recursos instituidos para actividades del Sistema Nacional de Protección Civil. En contraste, al Fopreden son canalizadas cantidades inferiores al 6% de dicho total (ver Tabla 2.8).

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El Anexo 15 también incorpora el Ramo 38, con un aumento significativo entre 2013 y 2014, teniendo como prioridades el otorgamiento de becas para posgrado y “otras modalidades de apoyo a la calidad”, así como a la “Innovación Tecnológica para negocios de alto valor agregado, tecnologías precursoras y competitividad de empresas”. La primera de las dos paraestatales que forman parte del Anexo analizado, Petróleos Mexicanos (Pemex) postuló el programa “Actividades destinadas a la operación y mantenimiento de la infraestructura básica en ecología”, el cual recibió en 2013 un monto de 3.5 MMDP, representando el 10% del total, cabe señalar que no se refieren explícitamente los ámbitos de aplicación; teniendo en cuenta que Pemex ha enfrentado problemas relacionados con la contaminación en varias regiones del país, es pertinente se aclare cómo se vinculó este programa en los rubros de mitigación y/o adaptación. Finalmente, otra paraestatal, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) instituye el programa “Promoción de medidas para el ahorro y uso eficiente de la energía eléctrica”, con una participación prácticamente simbólica en 2013, al representar la milésima parte del PEF destinado a cambio climático.

2.4.1 Puntos a considerar

Por razones de limitaciones de tiempo no se logró analizar a mayor profundidad el vasto universo normativo (jurídico, reglamentario, programático y operativo) diseñado para hacer frente al cambio climático, el cual presenta inconsistencias y limitaciones de las cuales se documentaron en este trabajo algunas que se consideran relevantes.

En el primer apartado del capítulo 2 fueron presentados elementos de análisis a partir de varios documentos programáticos y jurídicos, remitiendo para ampliar el conocimiento a la revisión puntual de las matrices elaboradas en la tabla 2.4 de este segundo capítulo, donde podrán revisarse la Constitución, leyes secundarias, reglamentos, los Atlas de riesgos y diversos fundamentos constitucionales.

En la tradición jurídica mexicana se ha planteado como central la generación y/o reforma de los ordenamientos legales, para así regular formalmente diversos procesos económicos, sociales, territoriales y, más recientemente, climáticos; como se puede apreciar en este documento de trabajo hay limitaciones para poner en marcha proyectos y acciones de involucramiento interinstitucional, también hay problemas para integrar equipos de trabajo al interior de las instituciones, razón por la cual el vasto arsenal legislativo carece de posibilidades para ser aplicado, observado y, en su caso, orientar efectivamente políticas y programas institucionales.

La organización institucional federal, debe superar obstáculos estructurales que den viabilidad a la pretensión de transitar de la sectorialización a la transversalidad y de políticas reactivas a la prevención.

Hace falta mayor vinculación con la sociedad, tanto en su dimensión territorial (comunidades, vecinales, etc.) como ciudadana (atendiendo el necesario equilibrio entre derechos y obligaciones con base en un enfoque de derechos).

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Es importante consolidar referentes científicos interdisciplinarios, conjuntando disciplinas de ciencias naturales y sociales en la elaboración de diagnósticos, escenarios y objetivos de adaptación frente al riesgo climático, esto puede contribuir a debatir y analizar con

mayor solidez epistemológica las incertidumbre científica (conocimiento y sus aplicaciones) y política (modalidades de organización institucional y toma de decisiones).

79

3

Capítulo 3: Los instrumentos de gestión del riesgo en México

La gestión del riesgo se dificulta muchas veces por la falta de definición en cómo incorporar instrumentos y criterios de reducción del riesgo - en particular el de desastres - en sus políticas y en la planificación sectorial, dificultad que se amplía adicionalmente al considerar su relación con el tema de cambio climático.

El problema se debe en gran medida a la ambigüedad en el rol y responsabilidad que tienen los diferentes actores que participan en el proceso de toma de decisiones sectoriales y temáticas frente al manejo de la información relacionada con la gestión del riesgo de desastre y el cambio climático y su aplicación.

En el caso de México, este problema es muy presente: la estructura normativa-institucional y los instrumentos, como los desastres pero muy poco a la parte climática. Como se podrá ver en esta sección del estudio y la siguiente, en México se requiere una reconfiguración de los instrumentos actuales de gestión de riesgo para hacer frente a los efectos del cambio climático y de los riesgos que éste implica. Los actuales atlas a nivel nacional, estatal y municipal cumplen con algunas funciones pero no son condiciones suficientes para el control del riesgo ante el cambio climático.

En este capítulo se ofrecerá una descripción de los lineamientos y criterios conceptuales y metodológicos utilizados para la elaboración de los Atlas de riesgos nacionales estatales y municipales en los últimos años, y se abordarán antecedentes generales de los mismos en la institucionalidad y normatividad mexicana. En particular el capítulo identifica los contenidos específicos de los Atlas de riesgo nacionales, estatales y municipales sobre amenazas, exposición y vulnerabilidad relacionada con riesgos climáticos.

También se hará un análisis de los principales potenciales y limitaciones en la implementación de los Atlas de riesgo a nivel nacional, estatal y municipal como instrumentos de gestión de riesgos climáticos por parte de las diversas instancias de los gobiernos a los tres niveles y los organismos desconcentrados.

Derivado de este análisis se encontraron:

195 Atlas de Riesgo elaborados por CENAPRED (centro nacional de prevención de desastres) SEDATU/SEDESOL

28 Atlas estatales terminados

292 atlas municipales financiados por HABITAT-PRAH

3 Atlas estatales en elaboración

89 Diagnósticos de peligro por parte del proyecto ONU Habitat

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3.1 Marco institucional de los atlas de riesgos.

La primera referencia a un ANR en el marco institucional mexicano aparece en la LGPC expedida en el año 2012. Este ordenamiento establece que el ANR es un sistema integral de información sobre los agentes perturbadores y daños esperados, resultado de un análisis espacial y temporal sobre la interacción entre los peligros, la vulnerabilidad y el grado de exposición de los agentes afectables.

Para la Ley General de Cambio Climático publicada en 2012, el Atlas de riesgo es un documento dinámico cuyas evaluaciones de riesgo en regiones o zonas geográficas vulnerables, consideran los actuales y futuros escenarios climáticos. (Congreso, 2012)

La LGCC establece que son atribuciones de la federación elaborar, actualizar y publicar el ANR de riesgo, y emitir los criterios para la elaboración de los atlas de riesgo estatales. Asimismo, a su vez, instituye elaborar, publicar y actualizar el atlas estatal de riesgo, como atribución de las entidades federativas, en coordinación con sus municipios o delegaciones. (LGCC 2012)

Precisa que la elaboración de atlas de riesgos es una acción de adaptación, y mandata que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal centralizada y paraestatal, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus competencias, elaborarán y publicarán los atlas de riesgo que consideren los escenarios de vulnerabilidad actual y futura ante el cambio climático, atendiendo de manera preferencial a la

39 Ibid. P. 38.

población más vulnerable y las zonas de mayor riesgo, así como las islas, zonas costeras y deltas de ríos. También ordena que la información contenida en los atlas de riesgo sea usada para la elaboración de los planes de desarrollo urbano, reglamentos de construcción y ordenamiento territorial de las entidades federativas y municipios.39

Las legislaturas estatales han establecido en sus ordenamientos jurídicos la responsabilidad para que, tanto estados y municipios, elaboren sus respectivos atlas.

La LGPC establece que en nuestro país la función de prever riesgos es un proceso que involucra a los tres órdenes de gobierno. Por lo tanto, el ANR se integra con la información a nivel nacional, estatal, del Distrito Federal, municipal y delegacional; debe constar de bases de datos, sistemas de información geográfica y herramientas para el análisis y la simulación de escenarios, así como para la estimación de pérdidas por desastres. (LGPC, 2012)

3.1.1 Los atlas de riesgos en el periodo 1986-2002

El primer antecedente de la necesidad de prever riesgos en México con fines de reducción de desastres lo encontramos en el año de 1986, en las Bases para el Establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil, instrumento elaborado

81

por el Comité de Prevención de la Seguridad Civil al que, en octubre de 1985, se le asignó la responsabilidad de diagnosticar los riesgos previsibles (Franco E., 1996).

El documento, estableció la necesidad de elaborar mapas para ubicar los sistemas perturbadores, afectables y reguladores. Constituyó el primer intento de identificar las fuentes potenciales de peligros en el territorio nacional al incluir mapas, a una escala muy grande, con rasgos de la geología, la hidrología y la distribución de la actividad industrial del país. Así, la expresión espacial del riesgo apareció en el marco institucional mexicano. (Franco, 1998)

La función de pronosticar calamidades fue entendida como un proceso orientado a prever su ocurrencia para la toma de decisiones y la planeación frente a desastres, lo cual evidencia el carácter reactivo con el que era concebida tal función. Los pronósticos, de acuerdo con el lapso entre la predicción y la ocurrencia de la calamidad, fueron clasificados como de corto, mediano y largo plazo.

La información del primer ANR provino de diversas fuentes gubernamentales y académicas. En el mismo se incluyeron mapas de zonas con probabilidad de sufrir mayores intensidades sísmicas, en la escala de Mercalli; así como una tabla de la población asentada en las diferentes zonas sísmicas del país por cada entidad federativa; también se señalaron los epicentros de sismos mayores a 7 grados en la escala de Richter, para el período comprendido entre el año 1900 y 1989. Contó también con tablas que mostraban sismos destructivos de México durante el Siglo XX, con la fecha de ocurrencia, la región, las poblaciones más afectadas, la magnitud en la escala de Richter, así como una breve descripción de los daños (SEGOB, 1994).

En el Marco del Programa 100 Ciudades, en el año de 1994, se llevó a cabo un proyecto en cinco ciudades piloto (Campeche, Querétaro, San Luis Potosí, Colima y Oaxaca) para identificar los fenómenos naturales más peligrosos que pudieran afectar los centros de población. El proyecto tuvo como base la realización de visitas exhaustivas a las ciudades estudiadas y la organización de reuniones con expertos técnicos y científicos, asimismo se incluía el desarrollo de un sistema de información geográfico que permitiera ubicar la delimitación de los centros de población, el tipo de fenómenos "perturbadores" que pudieran presentarse y el área de impacto, así como los principales componentes del equipamiento urbano (Franco, 1998).

La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) publicó el documento “Zonas de Riesgo en Centros de Población ¿cómo identificarlas?” que pretendía ser una herramienta de las autoridades estatales y municipales para conocer el número de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo, también buscaba servir de apoyo para establecer políticas y mecanismos que se tradujeran en obras y acciones para la mitigación (SEDESOL, Zonas de riesgo, 2000).

En este documento, la SEDESOL proponía identificar áreas de riesgo asentando la información en un plano base con datos del medio natural. Se debía señalar fallas geológicas y fracturas, terrenos susceptibles a hundimientos y deslizamientos de taludes, aquellos ubicados sobre antiguos brazos o lechos secos de ríos o lagos, en la franja costera de resguardo (20 metros de la cota máxima de distancia de marea alcanzada en 20 años), terrenos ubicados por debajo de 5 metros de altura a partir de la cota de máximo crecimiento hidráulico en cuerpos de agua para los últimos 20 años. Esta metodología no buscaba establecer capacidades destructivas, es decir peligros, su objetivo era establecer áreas de posible incidencia. El producto

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final era un inventario de las zonas de riesgo y la cantidad de población, el cuál debía servir de diagnóstico de la problemática.40

En el año 2000, el CENAPRED publicó la segunda versión –impresa- del ANR, con información derivada de investigaciones sobre peligros y riesgos. El documento denominado “Diagnóstico de Peligros e Identificación de Riesgos de Desastres en México” se elaboró con el propósito de difundir conocimientos sobre los peligros e identificación de los riesgos de desastres en el país. En el mismo se expusieron conceptos básicos sobre prevención desastres, estadísticas de daños, así como efectos socioeconómicos de los desastres. El documento describe de manera general los diferentes tipos de fenómenos, sus causas u origen, distribución geográfica, medición o cuantificación en términos de magnitud, intensidad y periodo de recurrencia, así como otras características. Incluyó información sobre inestabilidad de laderas naturales, flujos de lodo y escombros, hundimientos regionales y locales, acompañados por agrietamiento del terreno natural, tormentas de granizo y nieve, heladas, inundaciones, ciclones tropicales, sequías, erosión, viento y marea de tormenta. (CENAPRED, Diagnostico de Peligros, 2000)

En este documento se planteaba la necesidad de: 1) ampliar los trabajos y enfocar los esfuerzos hacia la microrregionalización de los riesgos, 2) integrar un atlas detallado a nivel municipal y de comunidades, 3) basado en sistemas de información geográfica, 4) a partir de un enorme esfuerzo de coordinación con la participación federal, estatal y municipal.41

40 Ibid.

Este primer periodo se caracterizó por un acercamiento conceptual al problema, con metodologías cualitativas y la idea de que el atlas de riesgos debía ser un documento impreso.

3.1.3 Los atlas de riesgos en el periodo del 2009 al

presente.

En el año 2009 se crea la Dirección de Análisis y Gestión de Riesgos en CENAPRED, la cual desarrolló una herramienta tecnológica que opera en un ambiente de conectividad vía web, denominada Sistema de Análisis y Visualización de Escenarios de Riesgo (SAVER) que permitió visualizar y hacer análisis espacial con información del impacto económico y social de los desastres, peligros, indicadores de vulnerabilidad, población, infraestructura, unidades económicas y bienes expuestos de múltiples fuentes. Este sistema se orientó a incrementar las capacidades del Sistema Nacional de Protección Civil y de las instancias de Seguridad Nacional para la acción preventiva, cohesionando esfuerzos de instancias de los tres órdenes de gobierno que proporcionaron información pertinente para el análisis de riesgo y la generación de escenarios. Además, este sistema se consolidó como la plataforma para el Atlas Nacional de Vulnerabilidad frente al Cambio Climático, así como para el Atlas Nacional de Inundaciones, para lo cual CENAPRED trabajó en la integración con la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) y con el aquel entonces Instituto Nacional de Ecología, hoy Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (CENAPRED, 2009i).

41 Ibid.

83

Figura 3.1 El Sistema de Análisis y Visualización de Escenarios de Riesgo (SAVER), denominado a partir de 2014 como Atlas Nacional de Riesgos. En la imagen se observan las trayectorias traslapadas y conos de incertidumbre de los ciclones tropicales Ingrid y Manuel, con el modelo de pronóstico de lluvias y el índice nacional de inundaciones.

En el año 2011 la SEDESOL definió las “Bases para la Estandarización en la Elaboración de Atlas de Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos para Representar el Riesgo”. Este documento parte del hecho de que en ese momento la mayoría de la información sobre riesgos, peligros y vulnerabilidad era escasa y heterogénea, carente de criterios

unificados para hacerla complementaria, consistente y compatible. Estas bases tenían el propósito de elevar la calidad de los atlas de riesgos desde un contexto estandarizado y sistematizado; y unificar criterios en la elaboración de atlas. Asimismo, se crearon con el objeto de apoyar a las autoridades municipales del país con herramientas básicas para el diagnóstico, ponderación y detección precisa de peligros, vulnerabilidad y riesgos, enfocados a contribuir a un desarrollo territorial ordenado y sustentable. Dichas bases incluyeron los criterios del CENAPRED (SEDESOL, 2011i).

Los objetivos específicos de las Bases fueron:

1) Presentar los elementos mínimos cartografiables que se deben considerar en la elaboración de los atlas;

2) Proporcionar los lineamientos para la generación, validación y representación cartográfica de la información temática de las zonas de riesgo (previo análisis de peligro-vulnerabilidad);

3) Homologar el diccionario de datos con la finalidad de obtener instrumentos confiables y capaces de integrarse a una base de datos nacional.

4) Hacer posible la consulta y análisis de la información de los diferentes peligros de origen natural que afectan al territorio nacional.

Las Bases buscaban estandarizar razonamientos en cuanto a:

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1. Métodos de estudio de peligros y amenazas. Por métodos de estudio se referían a los planteamientos metodológicos para obtener información precisa y en diferentes escalas de trabajo acerca de los peligros y amenazas.

2. Jerarquía de complejidad de métodos de estudio. Este punto planteó el desarrollo jerárquico de métodos, se consideraron metodologías desde la más simple hasta la más compleja. De esta forma, el “Método 1” representó el nivel más básico de estudio y obtención de información; el cual de manera progresiva aumentaría la complejidad de acuerdo a las características de la zona de estudio, aumentando también la numeración del mismo; es decir, el “Método 2” es más complejo que el número 1, el 3 más que el número 2, y así sucesivamente hasta el 5.42

3. Métodos de representación cartográfica de los sistemas naturales. Se definieron escalas de representación cartográfica de acuerdo con el origen y expresión territorial de cada uno de los peligros o amenazas de la zona de estudio.

Este tercer periodo se caracterizó, como se verá más adelante; por un incremento considerable en el número de atlas elaborados, junto con la consolidación del uso de sistemas de visualización de información geográfica; y por los incipientes esfuerzos institucionales para homologar criterios en la elaboración de los atlas. Destaca el desarrollo del SAVER que -por primera vez- abrió la oportunidad de que los tomadores de decisión pudieran visualizar e interactuar con información sobre peligros, con grandes bases de datos de bienes expuestos e indicadores de vulnerabilidad de diversas fuentes; esto con el

42 Ibid. P. 35

propósito de que pudieran analizarla y elaborar escenarios desde una plataforma WEB. Finalmente, en esta etapa se comienza a poner en duda la capacidad técnica y financiera de los gobiernos estatales y municipales para elaborar sus propios atlas de

Otros Atlas de riesgo

Es importante destacar que instancias como la UNAM, otras universidades y centros de investigación, la Comisión Nacional del Agua, entre otros, han hecho esfuerzos por elaborar productos para mapear peligros y vulnerabilidades. De igual manera, las dependencias del gobierno federal aportaron bases de datos georreferenciadas de los bienes expuestos su sector. Así se integraron al SAVER datos de escuelas, hospitales, carreteras, cultivos, áreas naturales protegidas, unidades económicas, inmuebles históricos y culturales, etcétera. Mención especial merece el sector asegurador, en particular Agroasemex que es una institución nacional de seguros que tiene como misión proteger el patrimonio y la capacidad productiva del sector rural. En su capital participa el gobierno federal de manera mayoritaria y es un instrumento de política pública que contribuye a la conformación de un sistema nacional de administración de riesgos para la protección integral del sector rural. Agroasemex elaboró el mapa de índice

nacional de inundaciones.

85

riesgo (Pérez Ortiz, 2014).

3.2 Los atlas estatales y municipales de riesgos como

instrumentos de reducción de riesgos climáticos

Los Atlas Estatales responden en gran medida al requerimiento establecido por el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales el cual, desde el año 2010 establece que para que una Entidad Federativa acceda a los fondos para obras de mitigación de riesgos, se requiere que previamente haya elaborado un Atlas de Riesgos. Este proceso es similar a las restricciones de financiamiento que impuso el Programa Habitat, el cual estableció que una de las restricciones para la inversión en infraestructura urbana y vivienda propia de dicho programa, debería estar establecido en el Atlas de Riesgo municipal que el área urbana beneficiada no estaba localizada en una zona de riesgo no mitigable (SEDATU, 2013).

Una de las características más importantes de los Atlas Estatales es que son instrumentos que en el proceso de consolidación del desarrollo urbano, la protección civil y el cambio climático son conceptualizados fuertemente como el instrumento privilegiado para la gestión de información y visualización de escenarios de riesgo. En múltiples instrumentos normativos, incluyendo LGCC, la LGPC y las leyes de cada entidad federativa en ambas materias, a los Atlas Estatales les son asignadas diversas funciones para la identificación y visualización de riesgos, así como para complementar los contenidos de otros instrumentos de gestión territorial como los Ordenamientos Territoriales, los Ordenamientos Ecológicos, los Planes Estatales de Desarrollo Urbano y los diversos planes en materia de cambio climático y desarrollo sustentable. En algunos casos, las leyes estatales también contemplan la sanción y penalización de acciones de particulares y organismos de gobierno que omitan los

señalamientos de riesgo contenidos en éstos. Esto implica un crecimiento de las expectativas sobre los alcances de los Atlas Estatales que no necesariamente corresponden con lo que dichos instrumentos han sido capaces de sintetizar en términos de calidad de análisis de riesgo y con los usos que diversos agentes pueden efectivamente hacer de ellos.

En la siguiente sección se revisan los antecedentes normativos y el marco institucional propio de los Atlas Estatales, así como la forma en la que su contenido conceptual y metodológico ha sido construido a lo largo de las últimas décadas; la sección concluye con una reflexión de los alcances normativos de estos instrumentos.

3.2.1 Antecedentes de los atlas Estatales

Como puede verse en forma sintética en la Tabla 3.1., tras la formación del Sistema Nacional de Protección Civil en 1986 y la publicación del Primer Atlas Nacional de Riesgos en 1991, una de las primeras referencias a la necesidad de generar información a escala estatal se encuentra en el documento Diagnóstico General de Riesgos de los Estados de la República Mexicana, publicado por la Dirección General de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación. Dicho documento es una monografía por entidad federativa de los agentes perturbadores presentes en cada una de ellas, y manifiesta la necesidad de tener un compendio de información sobre las amenazas. Este es uno de los primeros trabajos en el que se plantea como necesario cambiar la escala de los estudios en materia de identificación de peligros a nivel estatal para su mejor comprensión. Existen referencias de que en estos mismos años surgen los primeros Atlas Estatales en Puebla y Aguascalientes, ambos elaborados por los Consejos Estatales de Protección Civil (SEGOB, 1994).

86

Dentro de este recuento de los orígenes de los Atlas Estatales, destaca el curso introductorio a las metodologías para la elaboración de los Atlas de Riesgo Estatal y Municipal, que se llevó en paralelo a la elaboración y publicación de la primera Guía básica para la elaboración de Atlas de Riesgo Estatales y Municipales de CENAPRED (versión 2004) 43. En los documentos del curso introductorio, que se llevó a cabo en diciembre del 2003, se introduce la guía básica de Elaboración de Atlas de Riesgo; sin embargo, el principal objetivo es la discusión sobre el concepto de riesgo de la forma como CENAPRED lo integra desde esos años en dichas las guías metodológicas; y sobre todo, asentar la homologación de

criterios, conceptos y metodologías en los Atlas estatales para su integración en el Atlas Nacional de Riesgos.

Posteriormente a la elaboración de las guías metodológicas, los dos eventos más relevantes para la comprensión de la situación

43 La revisión detallada de Guía básica para la elaboración de Atlas de Riesgo Estatales y Municipales (2004 y 2006) se encuentra en la

actual de los Atlas Estatales son el nuevo Manual de Organización y Operación del Sistema Nacional de Protección Civil en 2006; y la implementación en CENAPRED del Sistema de Análisis y Visualización de Escenarios de Riesgo (SAVER), cuyo antecedente fue el Sistema Integral de Información sobre Riesgo de Desastre (SIIRIDE-ANR).

En primer término, la publicación del Manual del Sistema Nacional de Protección Civil, en el cual se especifican los usos de los Atlas a múltiples escalas y las responsabilidades en su diseño e implementación, es un paso muy relevante para la definición de los cada vez más amplios alcances de los Atlas Estatales. En el Manual se especifica que para cada uno de los riesgos incluidos en los Atlas Estatales (hidrometeorológicos, geológicos, socio-organizativos, sanitarios), así como para los procesos de recuperación post-desastres, una de las responsabilidades de los gobiernos locales es justamente elaborar el Atlas que contenga la información pertinente para entender y gestionar los efectos de los distintos fenómenos. Eso quiere decir que dentro del SINAPROC, los Atlas son junto a los Programas de Protección Civil, elementos centrales como insumos para la acción (SEGOB, 2006).

Por otro lado, el uso de los sistemas de información geográfica para la sistematización de información de los distintos componentes del riesgo, así como su representación sincrónica y en escenarios, ha representado un elemento importantísimo para nuevas formas de accesibilidad de información y procesos de comunicación de riesgo. En particular, para el caso de los Atlas Estatales, el SIIRIDE-ANR (2003) y el mencionado SAVER (2012) han sido los avances más significativos para la

sección que aborda los antecedentes de los Atlas municipales de riesgos.

En el año 2001 surge el Diagnóstico de Peligros e Identificación de Riesgos de Desastres en México, editado por el Centro Nacional de Prevención de Desastres. Este documento explica detalladamente cada fenómeno y agente perturbador, además de integrar de manera más formal y sistemática la condición social del riesgo. Para ello, presenta un diagnóstico de peligros de todo el país por temas; incluye cartografía de mejor calidad y se hace apoyo de datos estadístico para incluir y denotar información social para el tema de vulnerabilidad. Asimismo, incluye un apartado de microzonificación del riesgo que pretende dar una guía a la elaboración de Atlas Municipales de Riesgo haciendo énfasis en la obtención de información geoespacial a esa escala. El objetivo de este documento es, finalmente, el proveer una herramienta metodológica para la elaboración de Atlas de Riesgos en las tres escalas (nacional, estatal y municipal), así como proveer de información clave para el entendimiento del riesgo como un

proceso complejo.

87

integración de capas de información cartográfica y bases de datos.

Tabla 3.1 Antecedentes conceptuales e institucionales de los Atlas Estatales de Riesgos

Año Secretaría de Gobernación CENAPRED

1986 Fundación del SINAPROC

1988 Fundación del CENAPRED

1991 Primer Atlas Nacional de Riesgos

1994 Diagnóstico General de Riesgos de

los Estados de la República

Mexicana

2001 Diagnóstico de Peligros e

Identificación de Riesgos de

Desastres en México

2002 Programa Nacional de Protección

Civil 2001-2006

2003 Sistema Integral de Información sobre

Riesgo de Desastre (SIIRIDE-ANR)

Curso Introductorio a las

metodologías para la elaboración de

los Atlas de Riesgo Estatal y

Municipal

88

2004 Guía Básica para la elaboración de

Atlas de Riesgos Estatales y

Municipales v. 2004

2006 Reelaboración del Manual de

Organización y Operación del

SINAPROC; los Atlas estatales

adquieren mayor relevancia

Guía Básica para la elaboración de

Atlas de Riesgos Estatales y

Municipales v. 2006

2008 Programa Nacional de Protección

Civil 2008-2012

2012 Integración de Atlas Estatales de

Riesgo al Sistema de Análisis y

Visualización de Escenarios de

Riesgo

Fuente: elaboración propia con base en los documentos citados

Sin embargo, el hecho de contar con un sistema de este tipo para la gestión y difusión de la información no representa una garantía de accesibilidad y calidad de la información, tal como se abordará en la siguiente sección. En ella se sintetizan algunos de las principales características, ventajas y

limitaciones de los formatos en los que se han publicado los Atlas Estatales, y los mecanismos a través de los cuales se difunde dicha información entre los usuarios finales de estos documentos.

89

Tabla 3.2 Atlas Estatales de Riesgos financiados por FOPREDEN

Fecha Entidad federativa

Prospectivo u

operativo

Básico Actualización

13/04/05 Querétaro

13/04/05 Sonora

18/04/05 San Luis Potosí

24/10/05 Michoacán

24/10/05 Tlaxcala

30/10/06 Coahuila

31/10/06 Morelos

10/11/06 Guanajuato

20/02/07 Tamaulipas

03/08/07 Distrito Federal

07/08/07 Veracruz

07/09/08 Chihuahua

21/04/09 Sonora

90

27/08/09 Tabasco

27/08/09 Zacatecas

26/11/09 Durango

25/01/10 Oaxaca

17/08/11 Campeche

28/11/11 Nayarit

Fuente: Diario Oficial de la Federación

3.2.2 Características generales de los atlas Estatales

La Ley General de Protección Civil establece que “los atlas de riesgo constituyen el marco de referencia para la elaboración de políticas y programas en todas las etapas de la Gestión Integral del Riesgo” (Art. 19 Fracc. XXII). Sin embargo, a pesar de que el marco legal y el Manual del Organización y Operación del SINAPROC establecen en varios momentos quién tiene la responsabilidad de crear y mantener los Atlas Estatales, el universo de usuarios específicos de dichos instrumentos es amplia y diversa debido a que las estructuras organizacionales de cada entidad federativa que pueden potencialmente hacer uso de ellos en procesos de planeación y gestión son distintas. Esta condición se asocia a las funciones específicas que los Atlas Estatales tienen, distintas a los del Atlas Nacional de Riesgos (establecidas en el Capítulo XVIII del Reglamento de la Ley General de Protección Civil (RLGPC) y también distintas a las de los Atlas municipales que, como se revisa en la sección correspondiente, se sitúan en el contexto de la planeación

urbana y de obra pública por las responsabilidades otorgadas a los municipios en el Artículo 115 Constitucional. En ese sentido, los Atlas Estatales se asocian a las siguientes funciones específicas:

Coadyuvar en la instrumentación de Alertas Tempranas (RLGPC Artículo 64 Fracc. 1)

Sustentar los Programas Especiales de Protección Civil (RLGPC Artículo 72 Fracc. 2)

Justificar el acceso a instrumentos financieros de gestión de riesgo como FOPREDEN y FONDEN (RLGPC Artículo 100)

Generar información relevante para el Atlas Nacional de Riesgos (LGPC Artículo 19 Fracc. XXII; RLGPC Artículo 110)

Además de estas funciones específicamente definidas dentro del marco normativo, los Atlas Estatales se vinculan a otras aplicaciones menos concretas que se deben a las funciones de

91

protección civil, desarrollo social y planeación de los gobiernos estatales, y que son distintas a las responsabilidades del gobierno federal y de los gobiernos municipales. En primer término, de acuerdo al Manual de Organización y Operación del SINAPROC (MOO-SINAPROC), en su Matriz de participación en el subprograma de prevención, los gobiernos de las entidades federativas son responsables técnicos directos de coordinar localmente las acciones de los programas, recursos y acciones que son promovidas desde las Secretarías de Estado Federales que pertenecen al Sistema Nacional de Protección Civil, tan diversas como la Secretaría de Salud, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Secretaría de Gobernación.

Asimismo de acuerdo con el MOO-SINAPROC (Subprogramas de Prevención), las entidades federativas son responsables de conformar los Sistemas Estatales de Protección Civil, los cuales tienen la responsabilidad de distribuir recursos, promover capacitación y actividades de fomento de la cultura de protección civil y coadyuvar con instancias federales las acciones de Programas Emergentes de reconstrucción después de un desastre. En este mismo sentido, las entidades son responsables de identificar las necesidades de infraestructura física y equipamiento médico en sus jurisdicciones; todo ello implica requerimientos de información específicos que deben ser integrados en los Atlas Estatales, aunque no están especificados en el marco legal.

Por otro lado, las entidades federativas también son co-responsables de atender las emergencias por contingencias climatológicas en el sector rural (Capítulo XVIII de la LGPC), por lo cual los Atlas Estatales deben integrar la información sobre riesgos hidrometeorológicos relevante para dicho propósito. Asimismo, las Entidades Federativas son las responsables de la contratación de cualquier instrumento

financiero de gestión de riesgos en su territorio, incluyendo seguros o instrumentos de transferencia de riesgos (Artículo 18 LGPC), para lo cual también requieren el diagnóstico de riesgos contenido en el Atlas Estatal.

Figura3.2 Visualizador web del Atlas de riesgo de Jalisco

Sin embargo, cabe preguntarse si los contenidos y formatos de uso de los Atlas Estatales corresponden con las funciones que a éstos se les otorga a partir de las responsabilidades de las entidades federativas tienen en la planeación en general y en la gestión de riesgos en particular. Para ello, en la Tabla 3.3. se hace una síntesis del contenido de los Atlas Estatales de riesgo que los gobiernos de algunas entidades federativas han publicado en diversos formatos, y los cuales se difunden a través de la página del Atlas Nacional de Riesgos. En dicha Tabla se resumen sus alcances en términos de cobertura temática, escala y tipo de publicación.

92

Tabla 3.3 Características de los atlas de riesgo estatales publicados por los gobiernos de las entidades federativas

Entidad Tipo de publicación

Cobertura temática

Características relevantes

Coahuila Visualizador web

Información demográfica Fenómenos Infraestructura Peligros

El sistema en mayor medida contiene información sociodemográfica En algunas escalas contiene datos sobre infraestructura y peligros de diversa índole

Estado de México

Un solo mapa en Portable Document Format

Peligros Infraestructura de PEMEX

Es un solo mapa perteneciente al Plan Estatal de Desarrollo Urbano, no un Atlas de Estatal de Riesgos

Guanajuato

Imágenes en Portable Document Format Tablas

Fenómenos Peligros

Mapas temáticos básicos a nivel municipal Se enfoca solamente en

Caracterización textual

fenómenos y algunos peligros

Jalisco Visualizador web

Peligros Cartografía urbana

Visualizador de peligros

Morelos Documento en Portable Document Format

Peligros Vulnerabilidad Riesgos

Incluye información cartográfica y estadística por tema

San Luis Potosí

Imágenes en Portable Document Format

Indeterminado si se ilustran riesgos o peligros

Se presentan mapas básicos con señalamientos básicos a escala regional

Sonora Visualizador web Imágenes en Portable Document Format Caracterización textual

Peligros Exposición

El visualizador web no incluye simbología Los mapas no contienen unidades de medición La mayor parte de los mapas se presentan por municipio y localidad

93

Tamaulipas

Documento en Portable Document Format

Peligros Vulnerabilidad Riesgos

En el documento la metodología detallada de cada indicador tiene un gran peso

Veracruz Visualizador web

Fenómenos Peligros Infraestructura

Información de fenómenos y peligros

Fuente: elaboración propia a partir de la información de Atlas Estatales de Riesgos publicados en el vínculo http://www.atlasnacionalderiesgos.gob.mx/index.php/atlas-estatales-2 (Último acceso 10 de octubre de 2014).

Esta tabla fue construida a partir de la compilación que de estos sitios ha hecho el Centro Nacional de Prevención de Desastres. Esta compilación no representa la totalidad de los Atlas Estatales existentes, sino solamente aquellos que lo han difundido de forma pública. Sin embargo, la revisión de los contenidos y formatos en los que éstos son presentados es representativa de los alcances, virtudes y limitaciones de cada uno de los medios en los cuales dichos Atlas fueron creados y difundidos. La relevancia de analizar esta presentación de los Atlas Estatales recae en que es ésta la información que suele ser difundida entre los agentes de protección civil, desarrollo urbano y sustentable u ordenamiento territorial que son los usuarios de dichos Atlas, independientemente de la incorporación de las capas de información constituyentes de dichos Atlas en el Sistema de Análisis y Visualización de

Escenarios de Riesgo (SAVER) que constituye la base del Atlas Nacional de Riesgos.

La información de la Tabla 3.3 muestra, en primer término, que la mayoría de los Atlas Estatales de Riesgo son en realidad, compilaciones de mapas de caracterización territorial y de peligros. En buena medida, la información se compone de capas de información sobre las características sociodemográficas (población, edades, marginación), mapas temáticos climáticos y geomorfológicos, así como capas de peligros específicos. En muy pocos casos los peligros son representados de forma analítica, es decir, con capas de información ponderada o construida para representar probabilidades de afectación. En el caso de los Atlas publicados a través de visualizadores, la mayor parte de las capas de información están asociadas a bases de datos con variables codificadas en escalas nominales u ordinales sin ponderar; ello significa que, si bien la información es relevante para el conocimiento del territorio y los grupos sociales potencialmente afectados, las inferencias sobre exposición, vulnerabilidad o riesgo que un usuario puede elaborar a partir de dicha información son limitadas. Es decir, si los usuarios pueden acceder a información sobre la infraestructura carretera, la pendiente de terreno y los máximos de precipitación, pero la capacidad de modelar escenarios de afectación a partir de esas tres variables presentadas en capas de información y escalas diferentes es limitada.

Por otro lado, hay otro conjunto de Atlas publicados como documentos portables que contienen imágenes de los mapas. La cobertura temática, escala y claridad metodológica de cada uno de ellos es muy variable. Por ejemplo en el caso del Estado

94

de México44, la información publicada es un solo mapa de peligros a nivel estatal (aunque está identificado como de riesgos), que se creó como parte del Plan Estatal de Desarrollo Urbano. En otro sentido, San Luis Potosí45 y Guanajuato46, en lugar de un solo Atlas Estatal, generaron una serie de mapas básicos a escala municipal, asociados a fichas de información básica. Por otro lado, los Atlas de Tamaulipas47 y Morelos48 son documentos extensos que, además de los mapas, incluyen conjunto importante de información adicional, particularmente las metodologías utilizadas para el cálculo de los indicadores de peligro, vulnerabilidad y riesgo, así como interpretaciones de los principales procesos reflejados en los mapas. Finalmente, hay otros estados que han asumido aproximaciones mixtas al problema de la representación cartográfica del riesgo, como en el caso de Sonora49 y Coahuila50, los cuales generaron visualizadores web además de información en formato portable y fichas de información a escala municipal, de localidad y de área urbana.

A partir de esta información, es posible observar que la diversidad de contenidos, metodologías, estándares y mecanismos de presentación y uso de la información requerida para los Atlas de riesgos es extremadamente diversa en los Atlas Estatales. Ello nos lleva a reflexionar en la condición institucional en la que estos documentos han sido producidos en los últimos años, de la cual destacan dos elementos importantes. El primero de ellos es que, a pesar de la

44 http://seduv.edomexico.gob.mx/dgau/pdf/plan_estatal/D-13.pdf. Último acceso 5 de noviembre de 2014 45 http://201.144.123.34/webproteccion.nsf/. Último acceso 5 de noviembre de 2014 46 http://www.guanajuato.gob.mx/ssp/atlas.php. Último acceso 5 de noviembre de 2014.

constitución del SAVER sobre el cual se construye el Atlas Nacional de Riesgos, que de forma pública incluye las capas de información cartográfica proporcionadas por los gobiernos de las entidades federativas, no existe un sistema de información accesible que permita a los usuarios y a los agentes involucrados en diversas facetas de la gestión territorial y de riesgos acceder a la información contenida en los Atlas. Esta afirmación se basa no en la existencia de la información pública, ya que dicha información existe en el SAVER, sino en su accesibilidad, la cual tiene como principio, además de la fácil localización de la información, la calidad y capacidad de análisis de los visualizadores en los cuales está contenido cada Atlas, así como la claridad sobre las metodologías e inferencias posibles que subyacen a cada documento.

Esta última observación nos lleva al segundo elemento que es importante recalcar sobre la segunda de las condiciones institucionales en las cuales se crean los Atlas Estatales: la falta de estandarización metodológica. Si bien Atlas como el de Tamaulipas o Morelos están explícitamente elaborados bajo los lineamientos de las Guías Básicas para la Elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgo, al momento actual no es posible conocer los criterios metodológicos básicos bajo los cuales están elaborados otros Atlas, ya que la información al respecto no es accesible y no hay un requerimiento específico de publicación de dichas metodologías junto a la información de riesgos que éstas

47http://proteccioncivil.tamaulipas.gob.mx/atlas-de-riesgos-del-estado-de-tamaulipas/. Último acceso 5 de noviembre de 2014. 48 http://proteccioncivil.morelos.gob.mx/. Último acceso 5 de noviembre de 2014 49 http://www.ars.gob.mx/. Último acceso 5 de noviembre de 2014 50 http://www.atlascoahuila.info/siarc/acceso/frm_acceso.jsp. Último acceso 5 de noviembre de 2014

95

amparan. Sin embargo, los formatos y calidad heterogéneos de presentación de la información cartográfica muestra que las variables, escalas, fenómenos, peligros y riesgos incluidos en los Atlas estatales tienen aún un largo camino que recorrer para constituir, por un lado, un elemento accesible para la toma de decisiones, y por otro lado, un documento analítico sólidamente construido y estandarizado para cada entidad.

3.3 Los atlas municipales

En México, el municipio es el principal nivel de atención a la regulación territorial y en el que se concretan las políticas de ordenamiento territorial, dadas sus atribuciones de zonificación del uso de suelo y jurisdicción sobre el otorgamiento de servicios públicos básicos e infraestructura. En ese sentido, el municipio es también el otorgante primario de los servicios de protección civil y por lo tanto, el primer responsable en términos de estructura gubernamental de prevenir, gestionar y mitigar los riesgos ante los peligros naturales y antropogénicos. Sin embargo, las tareas asociadas a la protección civil municipal se dan en el marco de un entramado legal, institucional y financiero aún incompleto, que en muchas ocasiones sobrepasa las capacidades de respuesta de los gobiernos locales.

Existen en el nivel municipal cuatro tipos principales de instrumentos que delimitan las distintas funciones requeridas para gestión de riesgos:

1) Los programas municipales de protección civil;

2) Los atlas de riesgos municipales,

3) Los planes de contingencias específicos a distintas amenazas (particularmente hidrometeorológicas) tanto municipales como relativos a comunidades específicas (escuelas, oficinas de gobierno, etc.),

4) Los planes de contingencia diseñados y ejecutados por terceros acreditados, sobre todo organismos de la sociedad civil y empresarial.

En este contexto de instrumentos normativos de gestión de riesgo, de acuerdo con la LGPC los Atlas Estatales y municipales son primordialmente síntesis de información cartográfica para la descripción, análisis, y evaluación de peligros y riesgos, cuyo objetivo final es en principio la prevención y mitigación de estos últimos.

Debido a su naturaleza, los Atlas de riesgos están en medio de dos campos de acción distintos. Por un lado, son una síntesis de instrumentos de respuesta a emergencias y a la gestión y recuperación ante situaciones de desastre; y por otro lado, algunos de ellos se vinculan también con la regulación de los usos del suelo y el control de procesos de degradación de los componentes del medio físico-geográfico que pueden convertirse en factores de intensificación de amenazas naturales (Rodríguez & Dehays, 2008, págs. 426-427).

3.4 Lineamientos y criterios conceptuales y metodológicos utilizados para la elaboración de los atlas de riesgos estatales y municipales

Los atlas de riesgos, tanto estatales como municipales presentan diversos antecedentes en décadas previas, ya que instancias como el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) y la Coordinación de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación, entre otras, han desarrollado diversas metodologías vinculadas a la elaboración de obras de carácter cartográfico y con métodos de análisis de peligros y riesgos. El proceso de construcción de normas jurídicas y

96

operativas, así como la consolidación de las instituciones estatales y municipales de protección civil es paralelo a la generación de los lineamientos y criterios aplicados a dichos instrumentos. Para propósitos de este trabajo, presentaremos brevemente la normatividad e instituciones relevantes en dos escalas distintas (estatal y municipal), seguida de una breve revisión de la variación de los contenidos conceptuales y metodológicos de los atlas de riesgo aplicables a cada una de dichas escalas.

En paralelo a los primeros atlas a escala nacional, las iniciativas para la elaboración de atlas estatales y municipales se vinculan a la descentralización de otras funciones de planeación y gestión en los estados y municipios (Azuela, 2010: 598). En particular, las décadas de los ochenta y noventa se caracterizaron por un proceso de descentralización, con nuevas funciones financieras, reguladoras y ejecutivas que fueron otorgándose a estados y municipios a partir de la creación del Sistema Nacional de Planeación Democrática contemplado en la Ley de Planeación y las reformas al Artículo 115 Constitucional. Si bien se puede observar una creciente importancia de la administración municipal como instancia de gobierno, la autonomía financiera de éstas es limitada dado que en la mayoría de los municipios de México dependen en gran medida de aportaciones, participaciones y otros fondos controlados por el gobierno federal, y en algunos casos, por gobiernos estatales. Ello implica que los agentes municipales tienen poca capacidad de decisión en lo que respecta a la mayoría de las acciones públicas sobre los problemas de desarrollo social, territorial y ambiental. (Arellano, Cabrero, Montiel, & Aguilar, 2011).

51Ley General de Protección Civil (2000, 2012), Ley General de Asentamientos Humanos (1993), Ley General de Cambio Climático (2012), entre otras.

En ese sentido, se pueden observar diferencias en la evolución sobre lo que debe ser y contener un atlas estatal respecto a un atlas municipal. En primer término, los atlas municipales responden a la demanda creciente de dichos gobiernos de ser el primer nivel de atención ante los ciudadanos en funciones como la seguridad pública, la protección civil y el desarrollo urbano, ámbitos en los cuales las reformas a las distintas legislaciones generales han otorgado una mayor responsabilidad a este nivel de gobierno51 y que se articulan directa o indirectamente con la reducción y gestión del riesgo. Es en ese contexto en el que organismos como el Centro Nacional de Prevención de Desastres, la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Desarrollo Social han diseñado e influido en la implementación de distintos instrumentos conceptuales y metodológicos para la elaboración de atlas municipales, de acuerdo a las demandas de administración pública que este nivel de gobierno ha asumido en las últimas dos décadas.

Por otro lado, los Atlas Estatales responden a un conjunto distinto de funciones gubernamentales. Los Estados, de acuerdo a las atribuciones que les otorgan las diversas leyes generales en materia de riesgos y asentamientos humanos, son las instancias que asumen tareas como la gestión de fondos para la prevención, el equipamiento y la capacitación en protección civil, la contratación de seguros e instrumentos financieros para hacer frente a fenómenos perturbadores, así como la atención a zonas rurales y de mayor marginación por

97

eventos hidrometeorológicos extremos52. Sin embargo, algunas de las atribuciones y obligaciones específicas varían en función de las legislaciones estatales, las cuales en principio son el instrumento normativo básico para la elaboración tanto de los atlas de riesgos y/o peligros como de los planes y programas en materia de protección civil (tanto estatal como municipal) en cada una de sus jurisdicciones territoriales. Estos instrumentos normativos presentan distintos niveles de consolidación, utilizan distintas terminologías para definir el riesgo y para referirse a los procesos de prevención y gestión del mismo, como se muestra en la Tabla 3.4.

Ejemplo de dicha variabilidad es la integración el concepto de Gestión Integral del Riesgo en las legislaciones. Como es

posible ver a partir de la información contenida en la Tabla 3.4., solamente 9 de las 32 entidades federativas incluye este concepto en su glosario de términos y en el diseño institucional correspondiente. Por otro lado, el cambio climático es incluido en 7 legislaciones como un factor que debe ser integrado en la gestión de riesgo, aunque la referencia específica a los fenómenos perturbadores utiliza consistentemente la nomenclatura de ‘riesgo hidrometeorológico’53 y no la de ‘riesgo climático’. En síntesis, en sólo 7 entidades ambos elementos conceptuales (Gestión Integral del Riesgo y Cambio Climático) están incluidos como parte del diseño de la legislación estatal.

Tabla 3.4 Contenido de las legislaciones estatales de protección civil con relación a los conceptos de ‘gestión integral del riesgo’ y ‘cambio

climático’.

Estado Vigencia desde Mención de la Gestión Integral de

Riesgo

Integración conceptual

del CC

Aguascalientes 08/07/2013 Sí No

Baja California 16/01/1998 No No

Baja California Sur

15/05/1996 No No

Campeche 18/11/2011 Sí Sí

52 Artículo 75 de la Ley General de Protección Civil (2012) y Art. 8 de la Ley General

de Cambio Climático. Ver también el Artículo 39 de la Ley General de Protección Civil del año 2000 (abrogada).

53Es importante hacer notar que algunos eventos perturbadores (como los procesos

de remoción en masa) se asocian tanto a fenómenos hidrometeorológicos como

geológicos; sin embargo, dada su naturaleza mixta, dichos eventos sí deben ser considerados como riesgos climáticos dado que los cambios en la torrencialidad, las tasas de erosión y la saturación de los suelos, entre otros factores, pueden alterar significativamente la estabilidad de las laderas (Delmonaco, Margontini, & Serafini, 1999, pág. 56)

98

Coahuila 27/12/2011 No No

Colima 29/10/2011 Sí Sí

Chiapas 30/03/2011 Sí Sí

Chihuahua 19/06/1996 No No

Distrito Fedral 08/07/2011 No No

Durango 25/03/2011 No No

Guanajuato 24/10/1997 No No

Guerrero 19/11/2010 No Sí

Hidalgo 05/12/2011 Sí Sí

Jalisco 10/07/1993 No No

México 31/08/2012 No No

Michoacán 28/12/2011 No No

Morelos 25/08/2010 Sí Sí

Nayarit 23/07/2003 No No

Nuevo León 02/04/2012 No No

Oaxaca 14/10/2009 No No

Puebla 31/07/2003 No No

Querétaro 13/01/2012 No No

Quintana Roo 30/04/2013 No No

San Luis Potosí 06/07/2013 Sí No

Sinaloa 25/01/2013 No No

Sonora 03/10/2005 No No

Tabasco 12/02/1999 No No

Tamaulipas 16/12/2010 No No

Tlaxcala 05/07/2013 Sí Sí

99

Veracruz 01/08/2013 Sí Sí

Yucatán 16/08/1999 No No

Zacatecas 15/03/2011 No No

Fuente: Elaboración propia a partir de las legislaciones estatales sobre protección civil citadas.

Por otro lado, los procesos de elaboración de los atlas estatales también se vinculan con los mandatos contenidos en las legislaciones estatales de Cambio Climático. Como es posible ver en la Tabla 3.5., únicamente 11 de las 32 entidades cuentan con una ley de este tipo, las cuales tienen, entre otros objetivos,

el mandato común de incorporar en los atlas de riesgo estatales (y en algunos casos, los municipales) información referente a peligros y riesgos asociados al cambio climático.

Tabla 3.5 Contenidos conceptuales de las legislaciones estatales de cambio climático vigentes

Estado Vigencia desde

Incorporación de escenarios ante CC

Vinculación con los atlas estatales

Titulo del instrumento legal

Baja California

01/06/2012 Incluye escenarios de vulnerabilidad y climáticos

para la planeación

Mención sobre añadir complemento al Atlas vigente

Ley de prevención, mitigación y adaptación del cambio climático para el Estado de Baja California

Coahuila 25/01/2013 No incluidos Breve mención sobre añadir datos sobre CC al Atlas estatal

Ley para la adaptación y mitigación a los efctos del cambio climático en el Estado de Coahuila de Zaragoza

Chiapas 24/04/2013 Considera tanto escenarios climáticos como escenarios

de vulnerabilidad

Actualización de Atlas y su aplicación en PMDU, OE y

reglamentos de construcción

Ley para la adaptación y mitigación ante el cambio climático en el Estado de Chiapas

100

Chihuahua 22/06/2013 Múltiples referencias a escenarios de afectación económica en el contexto

del CC

Consideración de escenarios de vulenerabilidad social, económica

y ecosistémica en el Atlas

Ley de cambio climático del Estado de Chihuahua

Distrito Federal

16/06/2011 Considera tanto escenarios climáticos como escenarios

de vulnerabilidad

Propone la elaboración de Atlas de Riesgo de Cambio Climático, sin consideración de los Atlas de

SEGOB

Ley de mitigación y adaptación al cambio climático y desarrollo sustentable para el Distrito Federal

Guanajuato 15/11/2013 Integrar los escenarios de CC en los Atlas, PMDU y regulaciones de Uso de

Suelo

Elaborar, Actualizar e integrar los conceptos de CC a los Atlas de

Riesgo vigentes

Ley de cambio climático para el Estado de Guanajuato y sus municipios

Estado de México

19/12/2013 No incluidos Consideración de las zonas definidas en los Atlas de Riesgo

estatales y municipales

Ley de cambio climático del Estado de México

Michoacán 21/01/2014 Incluye escenarios de vulnerabilidad y climáticos

para la planeación

Los Atlas de Riesgo serviran para elaborar escenarios ante CC

Ley de cambio climático del Estado de Michoacán de Ocampo

Oaxaca 28/11/2013 No los define, solo los considera

Breve mención sobre añadir datos sobre CC al Atlas estatal

con el fin de hacer un documento dinámico

Ley de cambio climático para el Estado de Oaxaca

Quintana Roo

19/08/2013 Los escenarios se incluiran en los mapas del Atlas de

Riesgo

Los Atlas de Riesgo son los escenarios de CC

Ley de acción de cambio climático en el Estado de Quintana Roo

101

Veracruz 02/07/2013 Los escenarios se incluiran los mapas del Atlas de

Riesgo

Los Atlas de Riesgo son los escenarios de CC

Ley estatal de mitigación y adaptación ante los efectos del cambio climático

Fuente: Elaboración propia a partir de las legislaciones estatales sobre cambio climático citadas.

Atlas municipales

En el complejo legal e institucional de la gestión de riesgos en México, los atlas municipales tienen un papel muy importante como instrumentos coadyuvantes a la prevención, mitigación y respuesta a emergencias. En el momento en el que este informe es elaborado, el alcance legal e instrumental de los atlas municipales es, ante todo, en su carácter de uno de los posibles instrumentos de “análisis de riesgos” contemplados por la LGPC promulgada en el año 2012 (Artículos 83 y 84) para regular la edificación de los asentamientos humanos, aunque por la redacción de dicha ley, los Atlas municipales no son obligatorios para los municipios en todo el país. El carácter vinculatorio de los Atlas municipales se manifiesta sólo en algunas de las legislaciones estatales que se han actualizado conforme a la LGPC del 2012 y que, en ese sentido, han incorporado los mandatos sobre la información de riesgos a escala municipal, tal como se muestra en la Tabla 3.6.

Tabla 3.6 Legislaciones estatales que incorporan la obligatoriedad de

sancionar el incumplimiento de los señalamientos sobre riesgo en asentamientos humanos contenidos en el atlas municipal.

ESTADO Artículo

Campeche Art 74

Distrito Federal Art. 178

Tlaxcala Art 66

Veracruz Art. 106

Fuente: Legislaciones estatales de Protección Civil

El significado de esta tabla es que, aunque la LGPC del año 2012 ya incorpore lineamientos específicos sobre la aplicación de los Atlas de riesgo municipales, en 28 entidades federativas dichos lineamientos no incluyen un elemento vinculante para su cumplimiento a nivel local. La necesidad de transformar los atlas en instrumentos no sólo informativos sino vinculantes representa un área de fortalecimiento ineludible e inmediata para cualquier política nacional tanto de protección civil como de riesgos por cambio climático.

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Figura 3.3. Instrumentos legales y operativos para la prevención de riesgos asociados a amenazas naturales

Fuente: elaboración propia

En este sentido es importante hacer notar que los Atlas producidos dentro del Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos (PRAH) tienen como propósito básico ser utilizados como instrumento para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, y para ser utilizados primariamente por las Direcciones Municipales de Desarrollo Urbano de los municipios correspondientes. Si bien debido a la

naturaleza de estos documentos cartográficos los usuarios finales de los Atlas pueden incluir a los responsables locales de Protección Civil, Obras Públicas y Planeación, el programa dentro del cual se han generado en los últimos años se centra de manera primordial en la sanción y el control de los usos de suelo urbanos.

103

En la Figura 3.4, se muestra la posición de los atlas de Riesgos municipales en relación a otros instrumentos de ordenamiento territorial y protección civil. Como es posible observar en este esquema, dentro de las múltiples demandas asociadas al contenido de los atlas de riesgo como un instrumento de gestión integral, en realidad éste es en la actualidad un instrumento orientado de forma primaria al ordenamiento territorial, y no a la protección civil o a la gestión de riesgo. En este sentido, en las siguientes líneas presentamos los antecedentes generales de los atlas de riesgos municipales en el panorama legal e institucional en México, con el objeto de aclarar sus alcances como instrumento de gestión y presentar al final de este informe las recomendaciones propias de su diseño y uso como instrumento de gestión de riesgos climáticos. Con esta breve revisión también plantearemos los antecedentes requeridos para comprender los alcances de los lineamientos, contenidos y metodologías utilizadas actualmente en el programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos (PRAH) para el análisis de los peligros hidrometeorológicos y los geológicos desencadenados por éstos. Para una visión sintética de estos instrumentos, ver la Tabla 3.7.

Tabla 3.7 Antecedentes normativos e institucionales de los atlas de riesgos municipales.

Año Secretaría de Gobernación CENAPRED SEDESOL/SEDATU

1990 Programa Nacional de Protección Civil 1990-1994

1991 Atlas Nacional de Riesgos

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1994 Sistema municipal de protección civil. Guía para su implementación

Guía práctica para la identificación de áreas de riesgo y vulnerabilidad en centros urbanos a través de la regulación del uso del suelo.

1998 Guía cartográfica para el levantamiento de riesgos a nivel municipal Guía técnica para la implementación del plan municipal de contingencias Manual de organización y operación del Sistema Nacional de Protección Civil

2000

2001 Diagnóstico de peligros e identificación de riesgos de desastres en México: Atlas Nacional de Riesgos de la República Mexicana.

Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006

2002 Programa Nacional de Protección Civil 2001-2006

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2004 Guías básicas para elaboración de atlas estatales y municipales de peligros y riesgos

Guía metodológica para la elaboración de Atlas de peligros naturales a nivel ciudad (identificación y zonificación)

2008 Programa Nacional de Protección Civil 2008-2012

2009 Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2009-2012

2010 Programa Municipio Seguro resistente a desastres

Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos Guía metodológica para elaborar Programas Municipales de Ordenamiento Territorial

2011 Bases para la Estandarización en la Elaboración y Catálogo de Datos Geográficos para Representar el Riesgo 2011

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2012 Guía municipal de acciones frente al cambio climático. Con énfasis en desarrollo urbano y ordenamiento territorial

Fuente: elaboración propia con base en los documentos citados

El primer antecedente de los atlas de riesgo municipales lo encontramos en la Guía cartográfica para el levantamiento de riesgos a nivel municipal (1998), elaborada por la Secretaría de Gobernación. En esta guía se fijan tres escalas de análisis (1:100,000 para el ‘mapa de referencia’; 1:50,000 para el ‘mapa del municipio’ y 1:20,000 para el ‘mapa síntesis de riesgos’) (Secretaría de Gobernación, 1998: 37-38) y donde se localizarían las amenazas, que bajo esta perspectiva se denominan ‘agentes perturbadores’, los cuales inciden negativamente en los correspondientes ‘sistemas afectables’. El mapa municipal de riesgos correspondería a la tercera de las escalas mencionadas. Esta es la primera vez que se establece la necesidad de trabajar a distintas escalas para llevar a cabo análisis espacialmente precisos y útiles en contextos locales sobre los “agentes perturbadores” y los riesgos (SEGOB, 1998).

Posteriormente, en la década de los noventa, y de forma paralela a la consolidación del Sistema Nacional de Protección Civil, la Secretaría de Gobernación publicó los documentos Sistema Municipal de Protección Civil. Guía para su implementación (1994) y Guía Técnica para la Implementación del Plan Municipal de Contingencias (1998). Ambos documentos tienen un enfoque reactivo ante los peligros y se centran en la planeación de respuestas de las nuevas Unidades Municipales de Protección Civil, incluyendo gestión de información, coordinación interinstitucional y establecimiento de

comisiones operativas locales en caso de emergencias (SEGOB, 1998, 1994). En ese sentido, con posterioridad al primer Atlas Nacional de Riesgos de 1991 se desarrollaron diversos esfuerzos para obtener un análisis más detallado y acertado tanto de los peligros, como de los riesgos de forma más global. Como es posible observar a partir de la Tabla 3.7, la Secretaría de Gobernación y el CENAPRED publicaron una serie de cinco documentos entre los años 2004 y 2006, una serie titulada Guía Básica para la Elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos; estas guías constituyeron el esfuerzo más detallado para la elaboración de este tipo de obras cartográficas hasta ese momento. Es en esta serie donde se introduce por primera vez de forma sistemática la visión de que la cartografía de riesgo tiene un papel importante en la planeación urbana, además de su papel en los procesos reactivos de gestión de riesgo de desastre (CENAPRED, 2006).

Este nuevo enfoque, vinculado no sólo a la gestión de emergencias sino también a la planeación justifica la revisión de la escala de representación cartográfica del riesgo hacia escalas cada vez más grandes (lo que posibilita lograr una resolución de manzana urbana). En la serie de Guías de CENAPRED citadas anteriormente se señalan los problemas relacionados con la disponibilidad de información en las distintas escalas, pero particularmente, con relación a las representaciones del riesgo requeridas por las autoridades de

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protección civil para atender tanto la exposición de la población y la infraestructura a peligros, como las situaciones de emergencia propiamente dichas. (GUIAS CENAPRED, 1994-1998).

Hasta este momento hemos revisado el desarrollo conceptual y metodológico de los atlas de riesgo municipales generados en el campo de la protección civil y la gestión de riesgo. Sin embargo, de forma paralela a este campo, en la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) se hicieron esfuerzos importantes en el ámbito de la cartografía de riesgo durante los años noventa y la primera década del siglo XXI, ya que dicha institución ejerció el papel de reguladora del ordenamiento territorial hasta el año 2013. Estos documentos fueron la Guía práctica para la identificación de áreas de riesgo y vulnerabilidad en centros urbanos a través de la regulación del uso del suelo (1994) y la Guía metodológica para la elaboración de Atlas de peligros naturales a nivel ciudad (identificación y zonificación) (2004). Ambos

textos, aunque muy distintos entre sí, se enfocaron tanto en su parte conceptual como metodológica en integrar la información

relacionada con los peligros con aquella relacionada con el ordenamiento de los asentamientos humanos (SEDESOL, 1994, 2004).

De ellos, el segundo documento, la Guía metodológica para la elaboración de Atlas de peligros naturales a nivel ciudad (identificación y zonificación) (2004), en plena sintonía con un enfoque preventivo, integra ya elementos conceptuales y discursivos acordes con este enfoque y propone la integración de modelos de zonificación del riesgo dentro de los instrumentos utilizados por el programa Hábitat. Es también el primer documento de esta Secretaría que expone explícitamente la necesidad de identificar geográficamente las áreas de riesgo a través de atlas (no sólo mapas), que se deben integrar junto con el resto de los instrumentos de planeación urbana que éste expide.

Este último documento es muy importante para entender los actuales atlas municipales puesto que es el antecedente institucional más directo de la iniciativa más sistemática dentro de la SEDESOL que promovió la integración del componente de riesgo en la planeación urbana (a través del Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos -PRAH-, instaurado en 2009), así como la elaboración de obras cartográficas vinculadas a estos estudios de riesgo a nivel municipal. Es ésta la línea institucional y normativa que ha tenido continuidad hasta el momento y que constituye la base de lo que actualmente conocemos en México como atlas de riesgos municipales.

La actual política de producción de los atlas municipales nace, en este contexto, como parte del PRAH. El PRAH tiene un fondo específico para financiar atlas de riesgos para aquellos municipios considerados con un riesgo global alto y muy alto, a partir de una evaluación realizada por el Instituto de Ingeniería

En el contexto del financiamiento a los municipios para elaborar los Atlas, el PRAH generó a partir del año 2011 unas reglas de operación que incluyen un documento metodológico titulado Bases para la estandarización en la elaboración de atlas de riesgos y catálogo de datos geográficos para representar el riesgo elaborada para SEDESOL (2011). Una de las principales características de la metodología propuesta es que se aboca a los peligros de origen geológico e hidrometeorológico, al tiempo que desarrolla escasamente la identificación y representación cartográfica de las condiciones de vulnerabilidad y a las capacidades institucionales, lo cual afecta la representación global de dichos riesgos. El programa funciona a partir de financiamientos compartidos entre el Gobierno Federal y los gobiernos municipales. La instancia responsable de este programa fue la Secretaría de Desarrollo Social entre 2009 y 2012, y a partir del año 2013 SEDATU.

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de la Universidad Nacional Autónoma de México en el año 2009.

Sin embargo, a pesar de su reconocimiento jurídico/normativo y de los avances conceptuales y metodológicos que implican estos instrumentos, los atlas municipales están en un entramado institucional que incide directamente en las posibilidades de que sean usados en un proceso de implementación de una política de reducción de riesgos. En este sentido, nos enfocamos al análisis de la posición institucional y política de los Atlas municipales debido a que son éstos los documentos que están en un proceso de transición a tener un carácter vinculatorio y en coordinación obligatoria con los instrumentos de desarrollo urbano, para ser considerados tanto un instrumento de planeación de usos de suelo (y en ese sentido, más en consonancia con un proceso de adaptación) como un instrumento de gestión de emergencias. La siguiente sección aborda las características de las instituciones y de los agentes usuarios de los atlas, para explorar las limitaciones que tienen dichos instrumentos en los procesos reales de implementación de políticas públicas.

3.4.1 La implementación de los atlas municipales en la

gestión de riesgos

Como podemos observar a partir de los últimos argumentos de la sección anterior, los Atlas de riesgos municipales actuales elaborados en el contexto del PRAH (y algunos a partir de recursos del FOPREDEN) se ubican en el campo institucional como instrumentos regulatorios de los usos de suelo urbano en asociación con peligros naturales; están diseñados instrumentalmente para responder a las necesidades de

54Con excepción de la Ley de mitigación y adaptación al cambio climático y desarrollo sustentable para el Distrito Federal, que fue promulgada en junio del 2011, antes de que la Ley General entrara en vigencia.

inversión en infraestructura urbana y consolidación de los asentamientos. Si bien organismos como el CENAPRED han tenido una incidencia fundamental en el desarrollo conceptual y metodológico de los Atlas, en el momento actual dichos documentos, por su posición institucional, no han sido instrumentos de información o planeación para la protección civil, la respuesta a emergencias o la gestión integral del riesgo más que de forma secundaria, en la medida en la que las voluntades particulares de usuarios como las Unidades Municipales de Protección Civil, las Direcciones Municipales de Obras Públicas o las autoridades municipales de Planeación los reconocen como tales y hacen uso de ellos. Si bien lo antes descrito no implica que estos usuarios de forma particular no reconozcan la utilidad de la información contenida en los atlas de riesgos municipales, se requiere una revisión de la normatividad, los objetivos y la producción institucional de estos instrumentos para hacerlos útiles y vinculantes para todos los agentes involucrados en un futuro esquema de Gestión Integral del Riesgo a nivel local. (Ruiz, Casado, & Sánchez, (versión pre-print)).

A pesar de esta condición escasamente reconocida en el campo de la gestión de riesgo y la protección civil, los atlas de riesgo municipales aún son identificados como si fueran los instrumentos directos para la acción preventiva y reactiva a nivel local. Dicha condición no sólo aplica al ámbito de la protección civil, sino también a las recientes legislaciones de cambio climático, tanto la LGCC del año 2012, y las leyes estatales que desde esa fecha han sido promulgadas en once estados de la república mexicana, tal como se mostró en la Tabla 3.5.54. Las legislaciones estatales de cambio climático

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contemplan los Atlas de riesgo como un instrumento con múltiples objetivos de política pública, desde información básica sobre los fenómenos hidrometeorológicos, hasta instrumentos de modelación de escenarios de cambio climático, pasando por escenarios de vulnerabilidad y/o estrategias de adaptación.

Ahora bien, los atlas municipales deben comprenderse en dos contextos distintos. Uno, es su relación con el universo de instrumentos normativos asociados a las distintas instancias de actuación que tienen responsabilidades específicamente dentro del SINAPROC.

El otro nivel es uno de los múltiples instrumentos que regulan la vida de los gobiernos municipales (que abarcan las áreas de actuación descentralizada administrativamente en éstos, como el desarrollo urbano, la seguridad pública o la provisión de agua potable de uso residencial), en un contexto de importantes limitaciones en términos de capacidad regulatoria, fiscal y política para generar capacidades locales de respuesta en términos de recursos financieros y humanos (Ruiz, Casado, & Sánchez, (versión pre-print)).

En primer término, como es posible observar a partir de la Figura 3.4., dentro de las funciones que el SINAPROC contempla para distintas dependencias federales y locales, se ha creado una serie de documentos normativos que regulan distintos momentos del proceso de gestión de riesgo (prevención, reacción, recuperación). Distintas dependencias que conforman el SINAPROC elaboran diferentes documentos que contienen las estrategias y líneas de acción, así como los alcances y jurisdicciones de cada uno de ellos, conforme lo establece el Manual de Organización y Operación del Sistema Nacional de Protección Civil. Ese universo normativo, ilustrado en la Figura 3.4, se constituye a partir de un conjunto muy heterogéneo de planes, programas, convenios, atlas y manuales que explicitan funciones diversas por cada dependencia, sus mecanismos de coordinación con otras dependencias, así como sus estrategias de actuación en diversas circunstancias.

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Figura 3.4 Instrumentos normativos del SINAPROC para la gestión de riesgos asociados a fenómenos hidrometeorológicos.

Fuente: Manual de Operación del SINAPROC, Ley General de Protección Civil, Reglamento de la Ley General de Protección Civil y Atlas

Estatales de Riesgo publicados por CENAPRED.

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En este punto vale la pena recalcar que dichos instrumentos, si bien utilizan un lenguaje normativo, salvo contadas excepciones, no tienen un carácter obligatorio ni vinculante. Es decir, son heterogéneos en cuanto al lenguaje imperativo que utilizan o las posibles sanciones derivadas de su incumplimiento; mientras los Planes Municipales de Desarrollo Urbano son instrumentos que pueden derivar en sanciones administrativas, civiles o penales (dependiendo de la Entidad Federativa a la que pertenezcan), el incumplimiento de las disposiciones de la mayoría de los otros instrumentos no conlleva sanciones o las limita a faltas administrativas.

Por otro lado, la dispersión normativa se reproduce en el propio ámbito municipal como campo de acción de diversas áreas que, además de la protección civil, inciden directa o indirectamente en otras esferas que se vinculan a la prevención, adaptación o mitigación de riesgos. Tal es el caso de las direcciones de obras públicas, desarrollo urbano, desarrollo social o salud, cuyas jurisdicciones pueden sobreponerse unas a otras en ámbitos específicos de acción pública (por ejemplo, en términos de planeación de infraestructura de mitigación). Por otro lado, se observa crecientemente que las direcciones municipales de protección civil se responsabilizan de la ejecución de diversos planes de contingencia (para el caso de riesgos climáticos se cuentan los de atención a la temporada invernal, huracanes u ondas de calor) que utilizan información contenida en los atlas de riesgos. La ejecución de dichos planes de contingencia tiene un grado de formalización variable en los municipios, y a pesar de que muchos de ellos han generado los acuerdos de coordinación entre diversas dependencias, tal como se señala en el Manual de Organización y Operación del Sistema Nacional de Protección Civil, la capacidad instalada de las administraciones locales para generar los comités municipales

de protección civil que lleven adelante dichos convenios de coordinación, que ejecuten los planes de contingencia o que traduzcan la información contenida en los atlas de riesgo en dictámenes y usos de suelo efectivos no siempre es suficiente, dependiendo de los recursos financieros, humanos y políticos de cada municipio (Ruiz, Casado, & Sánchez, (versión pre-print))

En ese sentido, es importante hacer notar que los gobiernos municipales son órganos del Estado en quienes recaen una serie de funciones dentro de un esquema que descentraliza la administración pero que no descentraliza en un nivel equivalente las capacidades políticas y financieras que dichas obligaciones de administración conllevan. Dado que, debido a la bajísima recaudación fiscal de los municipios de México, una proporción sumamente grande de éstos dependen financieramente casi en su totalidad de las participaciones (Ramo 28) y las aportaciones (Ramo 33) para financiar su gasto corriente y de inversión, la mayor parte de las oficinas municipales involucradas en procesos de prevención y reacción ante riesgos asociados a fenómenos hidrometeorológicos tiene poca autonomía financiera para ejercer decisiones específicas sobre la planeación ante el riesgo o para definir procesos de adaptación a mediano plazo, que no vengan dictados desde el gobierno federal a través de las restricciones de cada canal de financiamiento (Cabrero & Orihuela, 2011).

Además de la condición descrita en el párrafo anterior, que se relaciona con la estructura del Sistema de Coordinación Fiscal vigente en el país, (Cabrero & Orihuela, 2011) señalan que existen severas restricciones para conocer los rubros en los que los gobiernos municipales gastan o invierten en mayor medida; hay poca rendición de cuentas sobre cómo se gastan o invierten los recursos autogenerados o aquellos derivados del Recurso

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Federal participable de cada municipio, con lo cual una proporción importante del gasto no etiquetado se ejerce en áreas como el pago de salarios, servicios generales, materiales y suministros, y servicios personales. Ello abre una enorme ventana de desconocimiento sobre la composición del gasto y las prioridades financieras de los gobiernos municipales. Existe sin duda una gran complejidad tanto de las relaciones interinstitucionales como del ejercicio de los recursos locales con relación a los distintos aspectos de la planeación urbana, la protección civil y el desarrollo urbano como los ámbitos clave para la prevención y la respuesta a emergencias, que es importante tomar en cuenta como parte de cualquier rediseño institucional de una política de gestión de riesgos por cambio climático.

Ahora bien, dado que los Atlas de riesgo tanto estatales como municipales han adquirido en los últimos años esta relevancia normativa como instrumentos de información y potencialmente de gestión, es importante comprender a fondo sus características, posibles alcances y las principales metodologías que se han seguido para su elaboración. Bajo las preguntas ¿bajo qué principios conceptuales y metodológicos se han elaborado hasta ahora los atlas de riesgo utilizados en el país? y ¿qué contenidos específicos de los atlas de riesgo pueden constituir elementos de prevención y gestión de riesgos climáticos?, en la siguientes sección exploraremos a detalle los alcances de las definiciones y metodologías más relevantes que se han utilizado para elaborar atlas de riesgo hasta el momento.

4.1 Identificación de los contenidos específicos de los atlas estatales y municipales sobre amenazas, exposición y vulnerabilidad relacionada con riesgos climáticos.

En esta sección se revisan metodologías y contenidos espécificos de algunas guías para revisión de Atlas:

Guia para elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos (CENAPRED).

Esta guía, cuya primera edición fue en el año 2004, fue hecha en el CENAPRED después de una experiencia de varios lustros de generación y revisión de los contenidos del ANR y de otros documentos, como el Diagnóstico de Peligros e Identificación de Riesgos de Desastres en la República Mexicana (2001), así como distintos atlas estatales de riesgos elaborados hasta ese momento. En esta Guia para elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos propone en primera instancia una metodología consistente en los siguientes pasos (CENAPRED, 2004: 22):

“Identificación de los fenómenos naturales y antrópicos que pueden afectar una zona en estudio

Determinación del peligro asociado a los fenómenos identificados

Identificación de los sistemas expuestos y su vulnerabilidad

Evaluación de los diferentes niveles de riesgo asociado a cada tipo de fenómeno, tanto natural como antropogénico

Integración sistemática de la información sobre los fenómenos naturales y antrópicos, peligro, vulnerabilidad y riesgo considerando los recursos técnicos y humanos”.

Estos pasos forman la base para determinar el peligro, analizar los sistemas expuestos, los agentes perturbadores y medir la vulnerabilidad para evaluar los diferentes niveles de riesgo.

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Este documento presenta un glosario en cada sección y para cada tipo de riesgo, en el cual se sistematizan conceptos hasta ese momento poco normalizados en un solo documento de referencia. Asimismo, el documento presenta un cálculo sistemático del riesgo a partir de los parámetros de peligro y vulnerabilidad, en el cual también incorpora las características propias de cada uno de los riesgos en términos de periodo de retorno y estimación de pérdidas. Una limitación de este documento con relación a los riesgos hidrometeorológicos, es que se restringe al análisis de inundaciones, avenidas súbitas y arrastre de sedimentos, aunque para este propósito se lleva a cabo un ejercicio detallado de cálculo del peligro y la vulnerabilidad física para generar un análisis de riesgo. En su versión posterior, la Guia para elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos (CENAPRED, 2006) elabora de forma más detallada el diseño conceptual y las características que deben cubrir los Atlas de riesgo de acuerdo al tipo de usuario que lo requiere, el objetivo que busca cumplir y la escala operacional en la cual se manifiesta el fenómeno perturbador. En este documento se sistematizan las diferencias entre los mapas de amenaza, peligro y riesgo junto con las características técnicas de la cartografía, el procesamiento estadístico y el uso de datos geográficos en un sistema de ‘objetos de riesgo’ utilizado para la generación de escenarios de riesgo (CENAPRED, 2006, pág. 65). Otro aspecto de importancia con respecto a este documento es que representa una referencia obligada para los Atlas Estatales realizados a partir de su publicación, así como para todos los Atlas Municipales realizados con anterioridad al año 2011. Cabe señalar en este sentido que esta Guía tiene como propósito comunicar las alternativas de representación del riesgo y sus componentes a una comunidad específica de agentes vinculados a la protección civil y la gestión de riesgo,

que si bien no excluye a otros usuarios (como los ámbitos del ordenamiento territorial y el desarrollo urbano), no está predominantemente enfocada a ellos. Sin embargo, éste sí es el enfoque primario del conjunto de documentos que revisaremos a continuación, que se derivan del Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos.

Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos (SEDESOL-SEDATU).

El Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos es un programa que financió atlas de peligros y riesgos a escala municipal, cuya metodología se aboca principalmente a los peligros de origen geológico e hidrometeorológico; por sus alcances financieros, metodológicos y conceptuales, dichos atlas desarrollaron de forma limitada la identificación y representación cartográfica de las condiciones de vulnerabilidad social, política y física, así como las capacidades institucionales.

La guía metodológica en su versión original tenía algunas imprecisiones conceptuales con relación a los conceptos de vulnerabilidad, peligro y riesgo; en ella se utilizan en distintas acepciones y en algunos casos de forma intercambiable, además de que el concepto de vulnerabilidad se usó tanto para vulnerabilidad física de las viviendas y la infraestructura, como la vulnerabilidad social, sin especificar en algunos casos la referencia a una u otra dimensión. En general, la guía metodológica incluyó dos pasos en el análisis de los riesgos asociados a cada fenómeno perturbador, con dos elementos cada uno. En primer lugar el sistema perturbador (basado en un tipo de fenómeno) con un método y evidencias, y por otro, los indicadores de vulnerabilidad física y social, con su respectivo método y evidencias. Para el caso de

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los fenómenos hidrometeorológicos contemplados en la guía, se consideraron los siguientes:

Sistemas tropicales (huracanes y ondas tropicales)

Masas de aire y frentes (nevadas)

Tormentas eléctricas

Sequías

Temperaturas máximas extremas

Vientos

Inundaciones

La sección de métodos explicitada para cada uno de estos fenómenos aborda sobre todo fuentes de datos recomendadas, las metodologías más utilizadas para su estudio y las escalas recomendadas para su medición, determinación de intensidad y periodos de retorno. La sección de evidencias es más heterogénea, ya que incluye elementos como las escalas cartográficas de observación de los eventos; técnicas cualitativas, cuantitativas y cartográficas para el levantamiento de las bases de datos e información vectorial necesaria para la representación del fenómeno; informes de trabajo de campo; tipos de mapas y gráficas indicados para el fenómeno. En ese sentido, si bien en algunos casos se utilizan escalas validadas por la comunidad científica para la definición y medición de los fenómenos hidrometeorológicos perturbadores (por ejemplo, la escala Saffir-Simpson, la escala de efectos ambientales de las heladas definido por el Servicio Meteorológico Nacional o los índices construidos por científicos como el índice de aridez, el de sequía interestival o modelos de caudales máximos), en la mayoría de los casos la valoración cualitativa del peligro o del riesgo representado en los mapas es de difícil definición. Esta valoración cualitativa debe estar contenida en la tabla de atributos de los atlas de riesgo (Tabla 3.8), y debe tomar en cuenta no sólo dichos rangos sino otros

elementos, tales como los valores máximos históricos de cada fenómeno, los periodos de retorno y la información primaria y secundaria disponible para dicho fenómeno a la escala de trabajo relevante para cada fenómeno. A partir de la información científica primaria generada por el equipo responsable, junto con la información secundaria preexistente, el elaborador del Atlas debía proponer una tabla de valoración cualitativa de la intensidad de los atributos de cada riesgo, peligro, vulnerabilidad o elemento que fuese representado en la tabla y mapa. Es en este punto en el que es importante señalar que dicha valoración cualitativa es heterogénea en los distintos Atlas, ya que algunos fenómenos fueron valorados de forma distinta para diferentes municipios para cualificar su intensidad. Si bien los procesos de revisión técnica tomaron en cuenta esta dimensión del trabajo, es importante señalar que para el uso estandarizado de las capas de información cartográfica sería indispensable una revisión de la homogeneidad de los criterios para construir el campo “Intensidad” en las tablas de atributos de los fenómenos hidrometeorológicos incluidos en los atlas.

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Tabla 3.8 Atributos de los atlas de riesgos municipales contenidos en

Guía para la Elaboración de Atlas de Riesgos y/o Peligros, 2011.

Tablas de atributos Contenidos

Identificador territorial

Municipio, AGEB, localidad

Sistema Afectable, perturbador, regulador

Fenómeno Geológico, hidrometeorológico, otro

Intensidad Muy alto, alto, medio, bajo, muy bajo

Detalle Descripción del indicador y umbral

RPVE Riesgo, peligro, vulnerabilidad o elemento

Fuente Datos de quién generó la información

Fuente: (SEDESOL, 2011, pág. 6)

Por otro lado, otra dimensión metodológica importante de tomar en cuenta para la utilización de los atlas municipales es el procedimiento a partir del cual se identificaron los municipios en riesgo alto y muy alto para definir cuáles de estas unidades territoriales serían sujeto prioritario de financiamiento. Esta metodología fue definida por el Instituto de Ingeniería de la UNAM, quien generó cinco niveles cualitativos de riesgo (muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto) a partir de un cálculo formal del riesgo de cinco fenómenos geofísicos (sismo, viento, inundación, marea de tormenta y erupciones volcánicas)55, además de dos antropogénicos (explosiones y derrame de

55Cabe señalar que el peligro por deslizamiento de ladera se incluye en el cálculo del peligro sísmico

sustancias tóxicas) para cada una de las Áreas Geoestadísticas Básicas (AGEBs) de las 358 ciudades del país, además de la escala municipal y estatal. El índice incluye para los propósitos de este cálculo un factor de vulnerabilidad estructural de las viviendas a partir de una función de su ‘comportamiento esperado ante la acción de cada uno de los fenómenos’ (Instituto de Ingeniería UNAM, 2009, pág. 4). Dicho factor de vulnerabilidad estructural toma en cuenta dos elementos básicos: en primer término, las características de la vivienda de acuerdo a los materiales, los sistemas constructivos más comunes en México, y una función de la respuesta de estas condiciones a amenazas específicas. En segundo término, el factor de vulnerabilidad estructural cuantifica la dinámica de los sistemas de agua potable, en el cual se toma en cuenta su respuesta a amenazas sísmicas. La sumatoria de los índices de riesgo (peligro más vulnerabilidad estructural) ante cada uno de esos fenómenos da como resultado un índice global que después se atribuye a distintas categorías de riesgo en cada unidad territorial. De los fenómenos que toma en cuenta esta metodología para la elaboración del índice de riesgo global, sólo dos están directamente relacionados con riesgos climáticos (inundaciones y mareas de tormenta), con un tercero vinculado indirectamente a esta categoría (viento). Como es posible inferir a partir de esta síntesis, la priorización de los municipios en términos de su índice de riesgo no discrimina los riesgos hidrometeorológicos de otros tipos de riesgos que pueden ser igualmente determinantes para

116

jerarquizar un municipio determinado. También es importante notar que el factor de vulnerabilidad que se tomó en cuenta tiene que ver con la pérdida estimada de la vivienda y un tipo específico de infraestructura, con lo cual la vulnerabilidad social y la capacidad institucional son aspectos excluidos de dicha definición. En síntesis, a partir de la revisión de los contenidos de los documentos básicos para la generación de atlas de riesgo de esta sección es posible observar tanto avances como deficiencias en el proceso de definición de riesgos hidrometeorológicos y geológicos asociados a éstos, que representan la base de los avances de Atlas que pueden estar asociados al conocimiento de riesgos por cambio climático. En primer término, entre los avances se encuentra una reflexión sistemática sobre los componentes conceptuales y

metodológicos que debe incluir el diseño de un atlas (más allá de los mapas como productos cartográficos), contenido en el trabajo desarrollado por CENAPRED. Entre las limitaciones se encuentra una falta de homogenización de los criterios para calificar los umbrales de intensidad tanto del peligro como del riesgo en la Guía para la elaboración de Atlas de Riesgos y/o Peligros 2011 (SEDESOL-SEDATU), y la falta de desarrollo en estos instrumentos tanto de la información de vulnerabilidad como de las técnicas requeridas para generar un análisis integral del riesgo, incluyendo escenarios que permitieran transitar del ‘riesgo hidrometeorológico’ al ‘riesgo por cambio climático’.

117

4

Capítulo 4: Los instrumentos de gestión del

riesgo en México y su vinculación con el cambio

climático

En este capítulo se ofrece una revisión de las características más relevantes del Atlas Nacional, los atlas estatales y municipales con relación a la identificación de amenazas, exposición, vulnerabilidad y riesgo global asociado con el cambio climático. Sin embargo, es importante señalar en este punto que debido a que los atlas y las respectivas legislaciones y normatividades no han utilizado hasta muy recientemente la noción de ‘riesgos asociados con el cambio climático’, el capítulo se aproximará a éstos particularmente a través de los riesgos hidrometeorológicos y algunos riesgos geológicos relacionados a eventos climáticos (por ejemplo: procesos de remoción en masa).

En particular el capítulo analiza el contenido de las capas de los atlas de riesgo y su compatibilidad con la posibilidad de utilizar estas herramientas para una gestión del riesgo ante el cambio climático. Como se podrá ver en la conclusión del capítulo, el análisis a las bases de datos que integran el acervo integrado

al ANR nos revela que la información susceptible de ser aprovechada (15,056 capas) en la gestión de los riegos asociados al cambio climático en su mayoría se compone por peligros o amenazas hidrometeorológicas y geológicas (83%).

4.1 Avance actual en la elaboración de atlas de riesgos en

México.

La cronología de la elaboración e integración de los atlas de riesgos nos muestra que el marco teórico, las leyes, metodologías, estrategias, programas y financiamiento no se desarrollaron de forma coordinada entre los actores con atribuciones legales, capacidades académicas o intereses económicos. Eso propició gran heterogeneidad en los productos. Sin embargo, como resultado se obtuvo un avance importante en los atlas de riesgos de los tres órdenes de gobierno: hoy en día hay un acervo valioso de información.

Para analizar tal avance e identificar la información susceptible de ser aprovechada en la gestión de los riesgos asociados al cambio climático, se utilizaron datos públicos proporcionados por el CENAPRED referentes a los listados de capas del acervo del ANR. En total se analizaron datos sobre 39,228 capas.

La información se compone de cinco bases de datos con los listados provenientes de igual número de fuentes: 1)

118

SEDESOL-SEDATU 2003-2013, 2) Atlas Nacional de Inundaciones de CONAGUA, 3) Atlas Nacional de Vulnerabilidad frente al Cambio Climático, 4) Capas Nacionales del CENAPRED, y 5) Atlas Estatales.

La base de datos obtenida de SEDESOL-SEDATU 2003-2013 obedece al cumplimiento de la Ley General de Asentamientos Humanos. Se integra con los atlas municipales financiados a través del programa Hábitat. El Artículo 115 Constitucional, establece que son facultades de los ayuntamientos formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; y otorgar licencias y permisos para construcciones. Por tanto, la prevención, en los centros de población precisa que los ayuntamientos cuenten con atlas de riesgos.

En este mismo sentido, las capas del Atlas Nacional de Inundaciones se fundamentan en la Ley de Aguas Nacionales; las del Atlas Nacional de Vulnerabilidad frente al Cambio Climático en la LGCC; las capas nacionales CENAPRED en la LGPC; y las de los atlas estatales, en las leyes de cada una de las entidades federativas.

La figura 4.1 muestra la distribución de la información según su tipo de fuente. El listado SEDESOL-SEDATU es, por mucho, la fuente de información más abundante (86.43%), seguida en forma descendente por los atlas estatales (10.56%), las capas nacionales CENAPRED (2.04%), el Atlas Nacional de Inundaciones (0.50%), y el Atlas Nacional de Vulnerabilidad frente al Cambio Climático (0.47%).

La metodología empleada consintió, en una primera etapa, en analizar e identificar el contenido de cada una de las 39,228 capas. Esto se realizó con la información disponible en los

campos que componen las distintas bases de datos. A partir del nombre de la capa, la descripción, clasificación, tipo o subtipo; las capas fueron clasificadas en las diez categorías siguientes:

1) Bienes expuestos, 2) Vulnerabilidades, 3) Peligro o amenaza hidrometeorológica, 4) Peligro o amenaza geológica que pudieran sufrir variación como resultado del cambio climático, 5) Otros peligros o amenazas geológicas, 6) Peligros o amenazas químicas, sanitarias y socio organizativas, 7) Daños y pérdidas de eventos pasados, 8) Obras de mitigación propuestas, 9) Capas complementarias, 10) Capas no identificadas.

Figura 4.1 Distribución de las capas disponibles contenidas en

el acervo del ANR según su tipo de fuente.

86.43% SEDESOL-SEDATU

0.47% Atlas Vulnerabilidad

0.50% Atlas Nacioanl de

Inundaciones

2.04% Capas CENAPRED 10.56% Atlas

estatalesSedesol Sedatu2003-2013

Atlas Nacional deInundacionesCONAGUA

Atlas VulnerabilidadCC

Capas NacionalesCENAPRED

119

La Figura 4.2 muestra la distribución de la información según el contenido de cada capa. La información más abundante se compone por peligros y amenazas (46.4%), las capas complementarias, con poco o nulo valor para prever daños o pérdidas representan casi un tercio de la información (29.9%). El tercer lugar lo ocupan las capas no identificadas (15.6%), estas capas corresponden a los atlas elaborados a través del programa Hábitat antes de que se publicaran las Bases para la Estandarización en la Elaboración de Atlas de Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos para Representar el Riesgo (2011), la dificultad en su identificación estriba en que ni los nombres, ni la información contenidas en los campos de las base de datos, son suficientes para asignar una categoría. Las capas sobre bienes expuestos (5.0%), obras propuestas para mitigar riesgos (1.6%), vulnerabilidades (1.4%), y daños y pérdidas (0.1%), constituyen el resto de la información.

Figura 4.2 Distribución de las capas contenidas en el acervo del ANR según su tipo de fuente

La información susceptible de ser aprovechada en la gestión de los riegos asociados al cambio climático se integró con las siguientes cuatro categorías: 1) Bienes expuestos, 2) Vulnerabilidades, 3) Peligro o amenaza hidrometeorológica, 4) Peligro o amenaza geológica que pudieran sufrir variación como resultado del cambio climático (ver tabla 4.1). En total estas categorías suman 15,056 capas. Los peligros o amenazas hidrometeorológicas representan el mayor porcentaje (52%) seguida por los de carácter geológicos (31%), que como se puede apreciar en la Figura 4.3, la información asociada a exposición (13%) y vulnerabilidad (4%) suman los menores porcentajes (ver Figura 4.2).

Tabla 4.1 Capas aprovechables para la Gestión de los Riesgo por Cambio Climático

Tema Número de capas

Exposición 1968

Vulnerabilidad 553

Peligros Hidrometeorológicos 7923

Peligro o amenaza geológica que pudieran sufrir variación por CC

4612

Total 15,056

120

Figura 4.3 Composición porcentual de la información susceptible de ser aprovechada en la gestión de los riegos asociados al cambio climático

A continuación se presenta una síntesis de las capas contenidas en cada una de las cinco fuentes.

4.1.1 Capas SEDESOL-SEDATU 2003-2013

Esta base de datos se compone por información de 292 atlas municipales financiados a través de los programas Hábitat y PRAH. La información aprovechable se integra por 12,729 capas elaboradas de acuerdo con las Bases para la

56 Un lahar es un flujo de sedimento y agua que se moviliza desde

las laderas de los volcanes.

Estandarización en la Elaboración de Atlas de Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos para Representar el Riesgo que incluyen los criterios establecidos por CENAPRED (ver tabla 4.2).

Tabla 4.2 Capas Sedesol-Sedatu 2003-2013

En cuanto a la exposición destaca la infraestructura y equipamiento urbano. Las capas de vulnerabilidad social son las que prevalecen, siendo la vulnerabilidad física escasa. La información sobre peligros hidrometeorológicos se integra en su mayoría de inundaciones históricas y algunos resultados de la aplicación de modelos teóricos, incluye mapas de bajas temperaturas, nevadas, ciclones tropicales y sequías. Finalmente los peligros geológicos incluyen capas sobre deslizamientos de laderas, agrietamiento por subsidencia y lahares.56

Tema Número de capas

Exposición 1,056

Vulnerabilidad 508

Peligros Hidrometeorológicos 6,950

Peligros Geológicos Vinculados a HM 4,215

Total 12,729

121

4.1.2 Capas Atlas Nacional de Inundaciones CONAGUA.

Esta base de datos se compone por información generada por la CONAGUA, en el marco de sus atribuciones. La información aprovechable se integra por 196 capas todas ellas relacionadas con modelaciones para obtener peligros por inundación para diversos ríos. La capacidad destructiva de las inundaciones está expresada en tirante y velocidad.

Estos productos son la mejor opción para estimar riesgo, para su elaboración requieren modelos digitales del terreno de alta resolución como aquellos obtenidos con LIDAR. Sin embargo, no se tiene cobertura de LIDAR para todo el país. Este es un pendiente indispensable para reducir la escala y la incertidumbre en la modelación de peligros por inundación, subsidencia, erosión costera, marea de tormenta y deslizamiento de laderas. Esta base de datos no incluye datos sobre exposición ni vulnerabilidad.

4.1.3 Capas Atlas Nacional de Vulnerabilidad frente al Cambio Climático. Esta base de datos se compone por información generada por dependencias de la Administración Pública Federal de los sectores forestal, hídrico, agrícola, ambiental y el INEGI. La información aprovechable se integra por 170 capas. La distribución porcentual se muestra en la figura 4.4. En cuanto a la exposición incluye información sobre los sectores enlistados. Destaca la incorporación de la información del Atlas de Vulnerabilidad Hídrica de México, elaborado por el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) que incluye

el Índice de vulnerabilidad social; escenarios climáticos en México proyectados para el siglo XXI en materia de precipitación y temperaturas máximas y mínimas; impacto del cambio climático en la temporada de lluvias y ciclones tropicales en México; vulnerabilidad hídrica global: aguas superficiales; vulnerabilidad de la agricultura de riego en México ante el cambio climático; y calidad del agua.

La información sobre peligros hidrometeorológicos incluye diversos mapas de amenaza destacando el Índice Nacional de Inundaciones elaborado por AGROASEMEX, también se integran los escenarios climáticos de precipitación y temperatura para diversos periodos. Esta base de datos no incluye datos sobre peligros geológicos.

Figura 4.4 Composición porcentual de la información susceptible de ser aprovechada en la gestión de los riegos del Atlas Nacional de Vulnerabilidad Frente al Cambio Climático.

31%

12%57%

0%

Exposición

Vulnerabilidad

PeligrosHidrometeorológicos

Peligros GeológicosVinculados a HM

122

4.1.4 Capas Nacionales CENAPRED.

Esta base de datos se compone por información muy diversa generada por dependencias de la Administración Pública Federal. La información aprovechable se integra por 381 capas. La distribución porcentual se muestra en la figura 4.5.

Figura 4.5 Composición porcentual de la información susceptible de ser aprovechada en las Capas Nacionales CENAPRED.

A modo de ejemplo se enlistan algunas capas sobre riesgos hidrometeorológicos: inundación río carrizal en Tabasco, número de días con tormenta eléctrica por municipio, Monitor de Sequía para América del Norte, número de días con heladas por municipio, probabilidad de ocurrencia de los huracanes, riesgo por bajas temperaturas, índice de peligro por tormenta eléctrica a escala municipal, índice de peligro por tormentas de granizo, mapa municipal del riesgo por inundaciones, trayectoria ciclones tropicales, índice nacional de riesgo por inundación AGROASEMEX, e índice de riesgo por inundaciones a nivel municipal.

En cuanto a los peligros geológicos destacan los mapas de susceptibilidad por inestabilidad de laderas, así como los de lahares de los volcanes: Tres Vírgenes, Colima, Jocotitlan, Malinche, Tacaná, Paricutín, San Martín Túxtla, Ceboruco, Citlaltépetl. Además se tienen capas de áreas de acreción y erosión en sitios turísticos.

Las capas de exposición cuentan con bases de datos de infraestructura estratégica, plantas potabilizadoras a nivel localidad, centros de distribución DICONSA y LICONSA, red mareográfica, aeródromos, instalaciones portuarias, Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas, plantas de tratamiento de aguas residuales, canales y acueductos, densidad de arbolado, ubicación de las estaciones de bomberos a nivel nacional, monumentos históricos, líneas de gas natural, policía, iglesias, mercados, oficinas, gobierno.

Las capas de vulnerabilidad representan el menor número y se enlistan: el estudio de vulnerabilidad turística, índice de vulnerabilidad social, unidades médicas de hospital seguro, puntos de riesgo carretero e índice de marginación, entre otras.

34%

5%36%

25%Exposición

Vulnerabilidad

PeligrosHidrometeorológicos

Peligros GeológicosVinculados a HM

123

4.1.5 Atlas Estatales.

En cuanto al análisis de las capas de los Atlas Estatales, la base de datos se compone por información generada por las siguientes entidades federativas: Aguascalientes, Campeche, Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Sinaloa, Tlaxcala, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. La información aprovechable se integra por 1,600 capas. La distribución porcentual se muestra en la figura 4.6.

En materia de bienes expuestos las bases de datos contienen información sobre infraestructura estatal, equipamiento educativo, carretero, salud, catastros, entre otras. La vulnerabilidad social vinculada con pobreza es la que más prevalece, igualmente es poca la información sobre vulnerabilidad física.

En cuanto a los peligros hidrometeorológicos, las inundaciones históricas ocupan el mayor porcentaje, la modelación soportada en el uso de modelos digitales del terreno (LIDAR) son escasas. Los mapas de sequía, heladas, caída de nieve, ciclones tropicales están presentes.

Con respecto a los peligros geológicos los mapas de susceptibilidad por deslizamiento de laderas, agrietamientos y erosión son los más frecuentes; mientras que los de hundimientos, lahares, y erosión costera se presentan en menor medida.

Figura 4.6 Composición porcentual de la información susceptible de ser aprovechada en los atlas estatales.

46%

1%

34%

19% Exposición

Vulnerabilidad

Peligros Hidrometeorológicos

Peligros Geológicos Vinculados aHM

124

4.2 Discusión de los resultados de análisis de las capas

de los ANR.

La experiencia ha demostrado que la coordinación es fundamental para evitar duplicidades y contradicciones. Esta coordinación debe comenzar por el marco conceptual e institucional. Las leyes no sólo deben cumplir con la racionalidad teleológica que les dé propósito claro para atender problemas públicos, también deben ser pragmáticas promoviendo acciones factibles técnica, económica y socialmente; pero, para el caso que nos ocupa, deben evitar contradicciones y promover la coordinación de esfuerzos. Un ejemplo de esto es que, tanto la LGPC como la LGCC se publicaron el mismo día; y, sin embargo, es claro que faltó coordinación para atender de manera conjunta a las racionalidades mencionadas.

Adicionalmente, el Informe Especial del IPCC denominado: “Gestión de los Riesgos de Fenómenos Meteorológicos Extremos y Desastres para Mejorar la Adaptación al Cambio Climático” evalúa cómo la exposición y la vulnerabilidad a los fenómenos meteorológicos y climáticos determinan los riesgos de desastre. Asimismo, evalúa la influencia de la variabilidad natural del clima, el cambio climático antropogénico y el papel que desempeña el desarrollo en las tendencias de la exposición y la vulnerabilidad. En el informe se plantea cómo la gestión de riesgos de desastre y la adaptación al cambio climático pueden reducir la exposición y la vulnerabilidad (ver Figura 4.7).

Figura 4.7 Conceptos centrales del Informe especial sobre la gestión de los riesgos de fenómenos meteorológicos extremos y desastres para mejorar la adaptación al cambio climático.

En este sentido, el análisis a las bases de datos que integran el acervo integrado al ANR nos revela que la información susceptible de ser aprovechada (15,056 capas) en la gestión de los riegos asociados al cambio climático en su mayoría se compone por peligros o amenazas hidrometeorológicas y geológicas (83%). Sin embargo, dado que no se puede estar expuesto si no es ante la presencia de un peligro, y no se puede ser vulnerable si no se está expuesto a un peligro (Cardona, 2001), entonces conocer los peligros o amenazas es el primer paso para focalizar el esfuerzo de identificar y valorar los bienes expuestos y sus vulnerabilidades.

125

Por tanto, una forma de aprovechar la información disponible consistiría en focalizar y mejorar la cantidad y calidad de la información sobre los bienes expuestos y sus vulnerabilidades en los sitios identificados como peligrosos en el presente, esto bajo la hipótesis de que sí hoy están expuestos y vulnerables, bajo efectos de cambio climático lo estarán aún más.

La información disponible asociada a exposición (13%) se refiere particularmente a bienes tangibles y de la dimensión territorial, específicamente equipamiento e infraestructura pública, así como actividad económica. Los contenidos como menaje de casa, equipos, mercancías, materias primas, ganado y otros bienes de la dimensión social son escasos.

Mención especial merecen los medios de vida como bienes expuestos, ya que no han sido considerados en la elaboración de los atlas de riesgos y son prioritarios a la hora de tratar de comprender las causas del arraigo que algunas personas tienen hacia ciertos sitios peligrosos. Esta información también es útil para explicar las carencias y limitaciones que reducen el acceso a la prevención.

En cuanto a la vulnerabilidad (4%) la información disponible hace referencia, preferentemente, a la vulnerabilidad social derivada de las condiciones de pobreza. Las percepciones sobre los riesgos, los aspectos culturales; la fragilidad de los medios de vida, las inequidades de género, discapacidades, pertenencia a pueblos originarios, la dependencia en el uso de cierto equipamiento, infraestructura y mercados, las aspiraciones de las familias, el acceso a recursos, así como toda aquella información necesaria para comprender los motivos de su situación de riesgo, es escasa o inexistente. Por otro lado, las grandes bases de datos georreferenciadas sobre bienes públicos y privados expuestos: escuelas, hospitales, actividad productiva, etcétera; no contienen datos sobre las

características estructurales de las edificaciones indispensables para caracterizar la vulnerabilidad física.

El paso complementario a la producción de conocimiento sobre riesgos es su difusión y aplicación en las decisiones que los actores sociales toman de manera cotidiana. El acceso a la información pública es un derecho, tratándose de información y conocimientos relativos al riesgo, el ejercicio de este derecho facilita la creación de nuevas condiciones sociales y materiales que facilitan reducir la vulnerabilidad, la exposición, el daño y pérdidas potenciales.

En México, para ampliar el acceso a la información y al conocimiento de los riesgos, se ha trabajado en tres dimensiones principalmente: a) desarrollando plataformas como el SAVER o su equivalente en Veracruz y el D.F., b) mediante la capacitación y profesionalización de especialistas, que a su vez reproduzcan y multipliquen el conocimiento; c) a través de la elaboración de mapas comunitarios de riesgos.

Haciendo un énfasis en el proceso, aún incipiente en México, de elaboración de mapas comunitarios, es pertinente aclarar que comunicar riegos es más que informar a las comunidades, es en realidad un diálogo, mediante el cual las personas evalúan sus propios riesgos en un proceso en el que participan generando información y comprendiendo colectivamente sus riesgos y alternativas de gestión.

Cada comunidad interpreta y valora sus propios riesgos, según sus intereses y preferencias. Por ejemplo, al valorar los bienes expuestos puede haber prioridades opuestas, tal vez algunas personas quieran proteger primero sus medios de vida, sus recuerdos, mascotas, bienes religiosos, etcétera. El valor de los bienes expuestos se puede expresar en términos económicos,

126

pero esa es sólo una forma de muchas otras con las que las personas dan significado y valor a las cosas.

El éxito de este proceso no sólo se evalúa por el hecho de que la comunidad entiende fielmente los conceptos; sino también en la medida en la que se apropia del tema, participa y colabora en la reducción de sus propios riesgos (Argüello L., 2013); como resultado, el aprendizaje permite la inmediata puesta en práctica de la acción local preventiva. Para Ferradas (2008) son pocos los casos en los que ha sido difundida información entre los líderes comunitarios y la población en general.

Finalmente, si bien es cierto que hay un avance considerable y que la información puede ser aprovechada en la gestión de los riesgos asociados al cambio climático, es necesario cuantificar el grado de avance en la elaboración del ANR. Las dependencias públicas, universidades y centros de investigación han aportado valiosa información de gran calidad; sin embargo, el mayor porcentaje proviene de la elaboración de atlas estatales y municipales (96.99%). Los atlas estatales de las bases de datos analizadas son 28, es decir que aún faltan o está en proceso de elaboración o integración a la base de datos, los atlas de cuatro entidades federativas, en este rubro hay un avance en la integración de información de origen estatal del 87.5%. En cuanto a la información municipal, proviene de 292 atlas; si consideramos que en México hay 2,440 municipios que integran a los 31 Estados de la República Mexicana y 16 delegaciones del Distrito Federal; el avance en la elaboración e integración es del 11.89%.

4.4 Puntos a considerar

La importancia de la información obtenida en México a través de las distintas etapas, actores, métodos y fuentes de financiamiento sólo se puede valorar al comprender su potencial para mejorar las decisiones de las autoridades o actores responsables de reducir riesgos actuales o futuros. A través de la coordinación, los actores, las comunidades científicas, de los órganos legislativos y los servidores públicos, pueden mejorar los marcos conceptuales, jurídicos y programáticos para conocer los riesgos e impulsar su gestión. Este es un tópico permanentemente necesario.

La información obtenida aprovechable hasta el momento se compone mayoritariamente por capas de peligros hidrometeorológicos y geológicos, susceptibles de sufrir variaciones por cambio climático. Esta información puede ser la base para focalizar esfuerzos de análisis y gestión de riesgos. Bajo la hipótesis de que si hoy están expuestos y vulnerables, con los efectos de cambio climático lo estarán aún más. Se pueden identificar los bienes expuestos a estos peligros: intangibles, de las dimensiones territorial y social; así como sus vulnerabilidades físicas y sociales; abriendo un campo de análisis y gestión.

Simultáneamente es necesario complementar las metodologías, particularmente aquellas orientadas a estimar los efectos del cambio del nivel del mar. La modelación de peligros por inundaciones, marea de tormenta, erosión costera, subsidencia y deslizamiento de laderas, para reducir su escala requiere modelos

127

digitales del terreno o batimetría de ríos y costas de alta resolución, es necesario complementar la cobertura nacional de información LIDAR. Igualmente, son necesarios levantamientos y datos de campo sobre aspectos geológicos, geotécnicos, hidrológicos e hidráulicos, entre otros.

La información de los atlas estatales y municipales es la más vasta, sin embargo no todos los estados y un porcentaje muy bajo de municipios, han elaborado su atlas de riesgos. Si consideramos que constitucionalmente, son los ayuntamientos quienes más pueden incidir en los usos del suelo, el ordenamiento territorial y la emisión de licencias, cerrar estas brechas resulta relevante.

Es necesario incrementar el uso de la información para la toma de decisiones. El simple desarrollo de información y sistemas de consulta no basta para que este esfuerzo sea útil. Es necesario desarrollar procedimientos, en todos los órdenes de gobierno, para el uso obligatorio de la información de los atlas de riesgos, antes de la toma de ciertas decisiones; dichos procedimientos deben integrarse a las leyes, reglamentos y normas. Esto tendría que complementarse con capacitación para la consulta, interpretación y uso de los atlas de riesgos.

Finalmente, garantizar el acceso a la información sobre riesgo, no es suficiente para que las comunidades y personas expuestas comprendan cómo protegerse. Comunicar riegos es más que informar, se deben abrir espacios de diálogo para que las personas evalúen sus propios riesgos, que entiendan los conceptos, se apropien del tema, participen y colaboren en la

reducción de sus propios riesgos. La elaboración de mapas comunitarios de riesgo busca alcanzar estos propósitos.

En cuanto a los Atlas Estatales, cabe mencionar que estos representan un instrumento de innegable importancia para la gestión de riesgos en México. En particular, la importancia de los Atlas elaborados a esta escala es que sintetizan información clave para la distribución de recursos para la prevención y la administración de emergencias, además de mostrar las características de la infraestructura de comunicaciones, salud y para la producción económica rural, de una manera que no es posible visualizar desde otras escalas (nacional y municipal).

Sin embargo, a partir de la revisión de los contenidos y formatos de diversos Atlas Estatales de riesgos publicados hasta el momento, vemos que predomina la síntesis de información de diagnóstico general de las condiciones de la población y el territorio, junto con información básica de fenómenos y peligros hidrometeorológicos. La mayor parte de los Atlas Estatales revisados no son explícitos en cuanto a qué metodología siguieron para integrar la información, y los formatos de salida y uso tienen aún un sustento conceptual y metodológico poco claro como para permitir una visión analítica de los procesos de riesgo, la construcción de escenarios de riesgo o, menos aún, la incorporación de variables de incertidumbre por los procesos de cambio climático que permita la planeación y actuación a mediano y largo plazo.

128

En ese sentido, deben revisarse no sólo los formatos sino trabajar en la actualización y homogeinización de escalas (extensión, resolución y manejo de ponderadores de las variables de vulnerabilidad y

riesgo) para que los Atlas Estatales cumplan con las funciones mínimas establecidas en el marco normativo nacional.

129

5

Capítulo 5: Recomendaciones y propuestas para la gestión del riesgo ante el cambio climático Con base en el diagnóstico resultante de este estudio y el análisis metodológico realizado sobre la relación entre riesgo y cambio climático, este capítulo ofrece unos lineamientos de acción y propone resultados generales, principios objetivos y líneas estratégicas que se considera debieran ser tomados en cuenta por el INECC en la formulación de una política de gestión de riesgo ante el cambio climático (PGRCC). Asimismo, se incluye, a manera de ejemplo, una propuesta de posible plan de acción cuyo objetivo es mostrar el nivel de concreción que estos lineamientos pueden tener en el corto, mediano y largo plazo. Se propone también, como resultado del estudio, la creación de una agenda nacional de GRCC conformada por estrategias específicas.

La definición de los objetivos y líneas estratégicas de la política de gestión de GRCC parte del cumplimiento del mandato institucional que al respecto establece la normatividad del país y que debe ser el eje articulador de la política. Sin embargo, como vimos a lo largo de este estudio, existen muchos otros factores a tomar en cuenta para la formulación de una gestión integral del riesgo ante el cambio climáticoñ. A manera de resumen, este capítulo identifica recomendaciones que se dividen en seis rubros específicos y por orden de importancia: 1: Adopción de una definición uniforme del concepto de riesgo ante el cambio climático. 2: Establecimiento de Ejes de intervención de una Política en GRCC 3: Revisión de los atlas de riesgo actuales y reorientación del diseño de nuevo atlas, incorporando el riesgo ante el cambio climático 4: Creación de una agenda nacional de GRCC 5: Desarrollo de indicadores sobre incidencia del riesgo ante el cambio climático. 6: Generación de capacidades

130

Figura 5.1 Recomendaciones específicas por rubros

Adopción de una definición uniforme del concepto de riesgo ante

el CC , 1 Establecimiento de Ejes de intervención de una

Política en GRCC , 2

Revisión de los atlas de riesgo actuales y

reorientación del diseño de nuevo atlas,

incorporando el riesgo ante el cambio climático

, 3

Creación de una agenda nacional de GRCC , 4

Desarrollo de indicadores sobre

incidencia del riesgo ante el CC , 5

Generación de capacidades, 6

131

5.1 Adopción de una definición uniforme del

concepto de riesgo ante el cambio climático.

En la encuesta nacional sobre GRCC y en el taller nacional que se llevaron a cabo para este estudio, se identificaron varios puntos de partida para reconocer aspectos de definiciones y prácticas asociadas al uso del concepto de riesgos ante el cambio climático en México.

Cómo hemos visto en el capítulo I de este informe, el concepto mismo está en proceso de construcción epistemológica. El propio IPCC en el capítulo 19 del Quinto Informe de Evaluación (AR5), relativo a riesgos y vulnerabilidad, plantea hipótesis de trabajo para configurar el concepto, recurriendo a diversas nociones, como son “riesgos emergentes”, y “riesgos clave”, con la finalidad de identificar las particularidades del riesgo en el contexto de cambio climático; recientemente se ha reconocido que no basta con la mitigación, dado que las condiciones de vulnerabilidad diferencial que vive la mayor parte de la población mundial demandan esfuerzos por fortalecer capacidades locales (en diversas escalas nacionales y sub nacionales) y consolidar la resiliencia de las sociedades y de los ecosistemas, dada la magnitud previsible del cambio climático en las próximas décadas.

Por lo tanto y como detectado en el taller nacional Mora-INECC57 existen algunas inexactitudes e indefiniciones con respecto a la relación riesgo-cambio climático y parece que hay un uso diferente del concepto de riesgo ante el cambio climático, dependiendo de los actores que implementan y ejecutan acciones en este ámbito. En este caso existe la necesidad detectada y se recomienda al INECC, para evitar que

57 Taller 24 de Septiembre de 2014. INECC-MORA

el concepto se diluya en definiciones semánticas poco claras, promover estrategias para la homologación del concepto y su utilización en acciones de formación y capacitación en el tema. En el lenguaje de protección civil por ejemplo ha tomado fuerza la idea de que el riesgo es resultado de la interrelación entre la amenaza (factor activo) y la vulnerabilidad (sociedad o ecosistemas receptores pasivos de impactos destructivos), recurriendo a interpretaciones derivadas del positivismo naturalista. En tal sentido se requiere crear un diálogo entre las comunidades epistémicas del riesgo por desastres la comunidad del riesgo ante el cambio climático para discutir y profundizar la adopción y ejecución del concepto de riesgo.

Por ejemplo las dos visiones coinciden en que los daños potenciales conllevan otra noción de riesgo, porque implican el reconocimiento de que la construcción social del mismo genera condiciones de vulnerabilidad inducida o transferida en contextos de desigualdad en diferentes escalas socio-territoriales.

Al mismo tiempo hay convergencia sobre el punto de que la adaptación como premisa de política pública orientada a reducir la vulnerabilidad y fortalecer las capacidades sociales no ha incorporado suficientemente en el estudio y diseño de políticas públicas, lo relacionado con la prevención de desastres, eje teórico de la mitigación de riesgos, en tanto que la reducción de las condiciones que propician los desastres están fuertemente relacionadas con el cambio climático.

132

5.2 Establecimiento de ejes de intervención de una

política de GRCC

El segundo orden de recomendaciones de este estudio, identifica la necesidad de contar con una política de GRCC basada en algunos ejes centrales de intervención con sus respectivos objetivos y líneas estratégicas. Se proponen, de manera esquemática, los siguientes ejes y objetivos.

1. Impulso a la GRCC

2. Carácter público de la política de GRCC.

3. Información, seguimiento, evaluación y difusión de la GRCC

Eje 1: Impulso a la GRCC

En este eje se pretende llevar a cabo un proceso de planeación con el objetivo central de fortalecer la consistencia, el alcance y la presencia del concepto de GRCC en el INECC y en las instancias gubernamentales que tengan mandato sobre la implementación de políticas de cambio climático y gestión de riesgos asociados. Con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones del INECC establecidas por la LGCC y demás ordenamientos aplicables para formular, coordinar, ejecutar, monitorear, evaluar, fortalecer, corregir y reorientar la política de gestión de riesgo ante el cambio climático, se sugiere adoptar acciones para movilizar e intercambiar conocimientos, recursos y experiencias que profundicen en la investigación científica, la formación de recursos humanos y la innovación en la promoción de estudios sobre el riesgo ante el cambio climático, a fin de lograr los más altos niveles posibles de desarrollo humano y la mejor inserción del país en las prácticas de adaptación al cambio climático.

En términos estratégicos el INECC puede posicionar a México como líder regional, a la par de su participación en los ámbitos de cooperación internacional para el cambio climático, en el tema de la GRCC, para el cumplimiento de objetivos como por ejemplo un sistema nacional de GRCC (sobre el modelo del SINAPROC). Se sugiere por lo tanto que el INECC y sus nuevas coordinaciones diseñen, ejecuten y evalúen conforme a un cuerpo de principios que le dé sentido de largo plazo y consistencia en su implementación, los posibles lineamientos de gestión de riesgo ante el CC y derivados de este estudio. En términos concretos, las líneas estratégicas deberían incluir los siguientes objetivos: 1. Desarrollar y fortalecer la presencia y capacidades en proyectos de GRCC en los sectores identificados como prioritarios en este estudio. 2. Posicionar al INECC mejorando su participación en los ámbitos del proceso de GRCC para la generación de conocimiento de frontera e investigación experimental con amplio valor agregado en temas de GRCC. 3. Mejorar y profundizar los mecanismos de capacitación bajo las pautas de las “mejores prácticas”, provenientes de la cooperación internacional para el desarrollo. Entre ellas se incluye: extender a la investigación pública y privada las actividades de GRCC y promover y consolidar instrumentos que fomenten la participación de sectores diversos en proyectos de investigación sobre riesgo ante el CC.

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4. Aumentar la participación de los gobiernos locales - estatales y municipales - mediante la identificación y actualización periódica de sus capacidades en GRCC. 5. Identificar e impulsar nuevas fuentes, esquemas y oportunidades adicionales de financiamiento, valorar la conformación de nuevos fondos mixtos y de carácter multilateral y promover la creación de recursos presupuestales específicos destinados a las actividades de GRCC. 6. Sensibilizar a los diversos agentes institucionales sobre la importancia de la GRCC como instrumento de adaptación al cambio climático. 7. Crear un Centro de análisis Regional de GRCC con las experiencias conocidas hasta ahora.

Eje 2: Carácter público de la GRCC

En este segundo eje, el objetivo específico es el de formular el diseño institucional y poner en marcha el modelo organizacional consistente con los objetivos de la política de Cambio climático y que e incorpore la GRCC como componente transversal de las políticas ambientales nacionales. En tal sentido y de acuerdo a los hallazgos del estudio, se sugiere la adopción de las siguientes líneas estratégicas: 1. Diseñar y poner en marcha el modelo de GRCC que articule y complemente adecuadamente las competencias de las instancias involucradas (INECC, SEMARNAT, CENAPRED y las demás identificadas en este estudio). 2. Generar marcos de acción y estructuras operativas eficientes que sustenten el proceso de institucionalización de la GRCC. 3. Fomentar la transversalización de la GRCC en los procesos de diagnóstico, diseño, formulación, implementación y evaluación de las políticas ambientales nacionales. 4. Incrementar la cobertura, el alcance e impacto de los instrumentos de GRCC con los actores locales, sociedad civil y sector privado (gobernanza del riesgo asociado al cambio climático. 5. Propiciar la formación de cuadros especializados en materia de GRCC con las habilidades pertinentes para realizar diagnósticos precisos, identificar oportunidades, formular y evaluar propuestas y proyectos de gestión de riesgo con el fin de reducir la vulnerabilidad de las comunidades afectadas.

EL ENFOQUE DE

GÉNERO Según el Informe sobre Desarrollo Humano, PNUD, 2007, las desigualdades de género se entrecruzan con los riesgos y vulnerabilidades asociados al cambio climático. Las desventajas históricas de las mujeres, su limitado acceso a recursos, restricciones a sus derechos y el silencio de sus voces a la hora de influir en decisiones, las hace altamente vulnerables al cambio climático. La naturaleza de esa vulnerabilidad varía mucho, por lo que no deben de hacerse generalizaciones. Pero es probable que el cambio climático acreciente los patrones existentes en las brechas de género. Por esta razón es necesario lograr posicionar un enfoque de gestión integral del riesgo frente al enfoque de respuesta tradicional. Parte de este posicionamiento lo constituye el fomento de acciones coordinadas con los diferentes sectores de influencia en la planificación del desarrollo que además incorpore el enfoque de género; desarrollar políticas de planificación de uso de la tierra; acciones para proteger los recursos suelo, agua y medio ambiente; y en la promoción del derecho humano a la prevención.

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6. Identificar y crear puntos focales estatales para la GRCC y definir un formato institucional para la participación activa de los gobiernos subnacionales, las regiones, zonas metropolitanas y los municipios del país. 7. Aprovechar las capacidades individuales y el conocimiento existente en el INECC y otras dependencias para impulsar y desarrollar capacidades institucionales en materia de GRCC. 8. Incorporar el enfoque de género como elemento transversal de política de gestión del riesgo.

Eje 3: Información, seguimiento, evaluación y difusión de

las actividades de GRCC

El tercer eje, que complementa los anteriores, combina aspectos de ampliación (de las estrategias de GRCC con el objetivo de informar, dar seguimiento y evaluar sobre bases sistemáticas y permanentes, las distintas acciones sobre GRCC. Se reconocen y sugieren las siguientes líneas estratégicas: 1. Dar seguimiento, monitorear y evaluar de manera sistemática las acciones, resultados e impactos de la política de GRCC. 2. Establecer herramientas y metodologías para la elaboración y aprovechamiento de indicadores, índices y mediciones sobre el uso, utilidad, recursos, regiones, actores e impacto de la GRCC atendiendo a los compromisos del Marco de Acción de Hyogo y otros instrumentos internacionales (IPCC, etc.).

3. Conformar un sistema público de información periódicamente actualizado en el cual se concentren los instrumentos de planeación, los resultados de la GRCC las bases de datos de los programas y proyectos implementados y en curso, las evaluaciones realizadas, el ejercicio presupuestal y los indicadores de desempeño de las instituciones involucradas. 4. Extender la cobertura y disponibilidad de la información para garantizar - a nivel nacional y local - el acceso a la información e incluir los datos relativos a distintas acciones llevadas a cabo en esta materia.

5.3 Revisar los atlas de riesgo actuales y orientar el diseño

de nuevo atlas incorporando elementos y variables de

riesgo ante el cambio climático

En este documento hemos revisado tres aspectos importantes con relación a los contenidos y los usos de los atlas de riesgo como instrumentos de gestión de riesgos climáticos. En primer lugar, hemos visto la posición normativa de los atlas estatales y municipales, en particular las dificultades que conlleva su posición en la intersección entre los campos del desarrollo urbano, la protección civil y el plano del ordenamiento territorial, particularmente en el ámbito de la infraestructura. Por otro lado, hemos revisado cómo se han generado en los años recientes los contenidos y metodologías de los Atlas, así como los avances y limitaciones de éstos, particularmente con relación al alcance de los datos y las dificultades propias de un documento cartográfico que busca representar fenómenos intrínsecamente multi-escalares. Finalmente, hemos revisado también algunas de las condiciones y restricciones más importantes que influyen en los procesos de implementación de los atlas en los ámbitos

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municipales, que deben tomarse en cuenta en el futuro para el rediseño institucional de los atlas como elementos clave para la gestión integral del riesgo. A partir de estos tres grandes temas, a continuación se explicitan los principales puntos críticos a tomarse en cuenta para la revisión de los Atlas Estatales y municipales como instrumentos de gestión de riesgos por cambio climático.

Eje 1: Ámbito metodológico

Se requiere precisar los criterios a partir de los cuales se hace la valoración cualitativa de los peligros y los riesgos representados en la Guía para la Elaboración de Atlas de Riesgos y/o Peligros, del Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos, más allá de las técnicas y evidencias solicitadas para sustentar cada uno de los fenómenos. Es también necesario completar la homologación de dichos criterios con aquellos establecidos por el CENAPRED.

Con relación a los Atlas Estatales, se requiere una revisión de los ordenamientos ecológicos estatales existentes para identificar las incongruencias y posibles contradicciones en relación a las acciones sugeridas para la gestión de las áreas prioritarias y las Áreas Naturales Protegidas. De esta manera, los Atlas estatales y los Ordenamientos Ecológicos pueden generar sinergias en términos de acciones de mitigación y conservación. Uno de los ámbitos de mayor rezago en términos metodológicos para los Atlas municipales es la de convertirlos en Atlas de riesgos y no de peligros. Si bien la mayoría de ellos contiene algunos productos cartográficos que efectivamente representan riesgos y no peligros, la mayoría del contenido de los atlas está

sesgado a la representación de fenómenos perturbadores, peligros y niveles de exposición. Ello implica que, para convertir los fenómenos hidrometeorológicos contenidos en un auténtico análisis de riesgo por cambio climático, se requiere una mayor elaboración de las condiciones de vulnerabilidad, así como el desarrollo más claro de métodos prospectivos rigurosos para la elaboración de escenarios a partir de información pasada y de las tendencias de cambio en variables climáticas clave.

Eje 2: Ámbito normativo

Se recomienda que la Coordinación Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Civil, en el ejercicio de sus atribuciones legales (Artículo 19 Fracc. XV de la LGPC 2012) genere una Norma Oficial Mexicana de Atlas de Riesgo Municipales, en la cual se especifique la escala operacional (resolución y extensión) de la representación cartográfica de cada uno de los fenómenos perturbadores, con el objeto de facilitar la integración estandarizada de la información en las zonificaciones que componen los Planes Municipales de Desarrollo Urbano. Ello, en consonancia con herramientas preexistentes como la Norma Técnica para la elaboración de Metadatos Geográficos.

Es indispensable una revisión del Reglamento de la LGPC y de la LGCC (y de las leyes estatales respectivas), para subsanar el rezago existente en cuanto a las sanciones administrativas, civiles y/o penales específicas tanto a particulares como a funcionarios que incumplan con los señalamientos derivados del análisis cartográfico del riesgo contenido en los atlas

Eje 3: Ámbito institucional

Se requiere la revisión del esquema del Sistema Nacional de Protección Civil en términos de las atribuciones otorgadas al INECC, a la SEDATU a la SEDESOL y al CENAPRED, para

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generar un organismo transversal que, en consonancia con sus atribuciones respectivas revise y supervise el diseño, homologación y estandarización de los atlas de riesgo estatales y municipales. Esto, con el objeto de que la información contenida en dichos atlas sea generada y utilizada de forma transversal por usuarios de los ámbitos de acción del desarrollo urbano, la protección civil y el ordenamiento ecológico y territorial. La generación de las condiciones básicas en los gobiernos locales, para el cumplimiento de cualquier proceso de gestión local de riesgos, requiere el establecimiento de funciones municipales de alta prioridad, las cuales deberían ser garantizadas por un fondo federal. Un posible esquema sería incorporar estos recursos a los fondos preexistentes en el Ramo 33, con el objeto de asegurar ciertos rubros de gasto local en los ámbitos de la protección civil, el cambio climático y el desarrollo urbano. En ese sentido, sería altamente deseable le que dicho fondo fuese avalado por un mecanismo de participación social que parta de organismos mixtos como los responsables de los Planes de Acción Climática Municipal (PACMUN), los Comités Locales de Protección Civil, Comités Municipales para el Desarrollo Sustentable y los organismos paramunicipales, comités de cuencas y de la sociedad civil integrados a éstos. Asimismo, y en consonancia con esta última línea, es necesario revisar los mecanismos legales para el establecimiento de un servicio civil de carrera obligatorio en el ámbito municipal, en rubros que deben considerarse de alta prioridad, como el del cambio climático y la protección civil. La definición de ámbitos de acción pública local de alta prioridad puede generar sinergias para la consolidación y/o profesionalización de recursos humanos calificados en el ámbito local.

En este sentido sería importante el escalar el uso de herramientas existentes para la reducción de riesgos que han sido probadas por su efectividad para el manejo de eventos relacionados con el clima, que serán exacerbados por el cambio climático. Esto incluye la evaluaciones de amenazas y riesgos, sistemas de alerta temprana, regulaciones para la planificación del uso del territorio y códigos de construcción, y las capacidades institucionales y legales.

5.4 Proponer la creación de una agenda nacional de GRCC

La gestión del riesgo admite distintos niveles de intervención que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar. Requiere de la existencia de sistemas o estructuras organizacionales e institucionales que representen estos niveles y que reúne, bajo modalidades de coordinación establecidas y con roles diferenciados acordados, aquellas instancias colectivas de representación social de los diferentes actores e intereses que juegan un papel en proceso de construcción del riesgo y en su reducción, previsión y control. En este sentido se habla de una gobernanza del riesgo (Lucatello, 2014) Como parte de este diagnóstico, una de las conclusiones importantes es la posible implementación de una Agenda Nacional de GRCC. En esta se propone la elaboración de hojas de ruta plurianuales para planificar mejor, en tiempo y forma, las actividades de GRCC. Estas hojas de ruta plurianuales, aterrizarán concretamente los propósitos de la GRCC, los sectores, los programas y las líneas de investigación que se busquen desarrollar a nivel federal y posiblemente en los otros niveles de Gobierno.

137

Por otro lado, también se propone, como parte de la Agenda Nacional de GRCC, crear la figura de puntos referentes en cada estado del país. Estos puntos referentes son una forma de nombrar a aquellos socios estratégicos locales con los cuales se puede establecer una red de trabajo y con proyección a mediano y largo plazo, llevar a cabo acciones de GRCC. A continuación, a manera de ejemplo, se describen algunas acciones para establecer y/o fortalecer la Agenda Nacional de GRCC:

a) Promover un enfoque de desarrollo regional de GRCC

Para implementar una política de GRCC se propone incorporar un enfoque de desarrollo regional para identificar y atender mejor las prioridades, necesidades e intereses y potenciar las fortalezas y competencias instaladas de los actores en las distintas entidades y regiones del país. A pesar de que existen instrumentos programáticos locales como los Programas Estatales y los PACMUNES, el propósito de regionalizar la GRCC, surge del reconocimiento de la heterogeneidad y pluralidad detectada en las diferentes regiones del país y que aparecieron en el curso del taller Mora-INECC, así como en la Encuesta sobre riesgos ante el Cambio Climático; además será crucial identificar y diferenciar las necesidades y demandas de GRCC por región y de mejorar la administración, la articulación y la coordinación de los varios recursos disponibles (humanos, técnicos, tecnológicos, económicos, culturales y de infraestructura) existentes en cada región para su mejor aprovechamiento.

58 Entrevista con expertos del sector privado, Septiembre 2014

Ello implica identificar y aprovechar el conjunto de recursos territoriales y la experiencia acumulada en materia de adaptación, atención a riesgo de desastres entre otros. Para lograrlo se propone identificar las especificidades regionales para que a partir de éstas, se definan las vocaciones en GRCC. De este modo la agenda nacional de GRCC podría promoverse como una herramienta estratégica que fomente un desarrollo más efectivo y competitivo de la GRCC en el país.

b) Identificar recursos presupuestales En el capítulo II de este informe, se evidenció como el carácter centralizado de la política de gestión de riesgo de desastres hace necesario considerar una estrategia de implementación diferente para la GRCC. El manejo efectivo y eficiente de todas las variables financiero-presupuestales implica una revisión que permita ofrecer consistencia e integralidad a los fondos, fuentes y recursos existentes; así como contemplar fuentes alternativas y adicionales de financiamiento. El FONDEN, el FOPREDEN, el fondo verde nacional y otras instancias tendrán que establecer un esfuerzo de coordinación e identificación de los actores involucrados además de que una buena parte de sus impactos y beneficios tendrán que concentrarse en las áreas realmente vulnerables. En el taller Mora-INECC así como en un trabajo de contacto directo con el sector privado58 sería pertinente considerar la incorporación de recursos adicionales que provengan de los propios sectores de actividad privada que tienen impacto directo sobre el cambio climático.

138

Esta incorporación de recursos adicionales es congruente con el sentido de corresponsabilidad y de mayor participación del sector privado en la gestión del riesgo ante el cambio climático. La identificación de fuentes adicionales de apoyo financiero para la GRCC trasciende el objetivo de este estudio, sin embargo se pueden mencionar algunas opciones disponibles como los pagos por servicios ambientales, las donaciones, y aportaciones directas por medio de proyectos conjuntos.

c) Proponer adecuaciones al marco legal y políticas públicas frente a riesgos y desastres

Como se vio en el mismo capítulo II, la política actual y la normatividad sobre riesgo en sí misma, es muy compleja y desarticulada. Por un lado las leyes son diversas y con atribuciones especificas no complementarias; en segundo lugar debido a que en ella concurren diversos actores en cada uno de los sectores administrativos y de las distintas entidades federativas, y finalmente, debido a que está organizada, en términos generales, en torno a los grandes temas nacionales establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo o en las respectivas estrategias como la ENACC, en los Programas Sectoriales respectivos, así como en los Programas Estatales de Desarrollo y sus correspondientes programas estatales. Aquí se comparten algunas reflexiones sobre estos temas y fruto del análisis de este estudio.

Cómo se mencionó al inicio, el concepto de riesgo climático está

a debate, falta crear las bases epistemológicas que den

sustento a un nuevo paradigma teórico, con implicaciones

prácticas, toda vez que diseñar una política integral preventiva

y de mitigación de daños (no confundir con mitigación o

reducción emisiones de GEI en esta dirección implica

reconstruir el corpus institucional con vocación de servicio

público, superando la incertidumbre política bajo un enfoque

integral de adaptación vinculada con la propia reducción de

emisiones de GEI.

En la tradición jurídica mexicana se ha planteado como central

la generación y/o reforma de los ordenamientos legales, para

así regular formalmente diversos procesos económicos,

sociales, territoriales y, más recientemente, climáticos. Sin

embargo, como se pudo apreciar en este documento, existen

importantes limitaciones para poner en marcha proyectos y

acciones con un involucramiento interinstitucional y coordinado

entre entidades federales. Además, la organización institucional

federal, debe superar obstáculos estructurales que den

viabilidad a la pretensión de transitar de la sectorialización a la

transversalidad y de políticas reactivas a la prevención.

Un punto adicional que resulta de este diagnóstico es que hace

falta mayor vinculación con la sociedad, tanto en su dimensión

territorial (comunidades, vecinales, etc.) como ciudadana

(atendiendo el necesario procurando el equilibrio entre

derechos y obligaciones con base en un enfoque de derechos).

Además resulta importante consolidar referentes científicos

interdisciplinarios, conjuntando disciplinas de ciencias naturales

y sociales en la elaboración de diagnósticos, escenarios y

objetivos de adaptación frente al riesgo climático, esto puede

contribuir a debatir y analizar con mayor solidez epistemológica

las incertidumbre científica (conocimiento y sus aplicaciones) y

política (modalidades de organización institucional y toma de

decisiones).

Cómo subraya Rodríguez, el interés público o general

establecido en la Constitución debe ser el soporte ético y

ontológico de las políticas públicas para guiar las decisiones y

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la búsqueda de consensos entre instituciones y sociedad, las

soluciones basadas en el mercado, basadas en el interés

particular y el lucro no pueden estar por sobre esta premisa que

define los alcances de las políticas públicas o de Estado.

(Rodriguez, 2011)

d) Fortalecer la vinculación con la adaptación al cambio climático

En lo relacionado con la gestión del riesgo, el efecto más importante del cambio climático es la tendencia al aumento progresivo en la frecuencia e intensidad de los fenómenos adversos de diverso origen pero principalmente los hidrometeorológicos. Junto a la degradación ambiental y/o transformación del territorio, esta tendencia contribuye a desencadenar, exacerbar o intensificar las amenazas naturales, como los deslizamientos, las inundaciones, los incendios forestales y sequías, entre otros. (IPCC, 2014) Cómo evidenciamos en este estudio y en base a la literatura sobre el tema, las estrategias de reducción de desastres pueden por lo tanto servir como medios para orientar las políticas de adaptación al cambio climático. La gestión del riesgo de desastres busca el aumento de la resiliencia y la reducción de la vulnerabilidad, y por lo tanto ofrece la capacidad de apoyar la adaptación, en relación con la forma de manejar esos eventos extremos, así como para manejar a largo plazo aspectos tales como la degradación de ecosistemas que incrementa la vulnerabilidad a estos eventos. A pesar de que se requiere profundizar en esta relación para entender de mejor manera la interacción entre riesgo ante el cambio climático y adaptación, este estudio ofrece algunas

recomendaciones para crear líneas de intervención orientadas a la articulación de los dos temas:

a) Transversalización del enfoque de adaptación y su vinculación con el riesgo en sectores prioritarios como agricultura, gestión de recursos hídricos, pesca, vivienda, minería, patrimonio cultural, salud, saneamiento y turismo entre otros.

Cabe recordar que los principales riesgos identificados para la implementación de acciones en adaptación al cambio climático son de diversa naturaleza: el incipiente nivel de capacidades de las instituciones que tienen que hacer frente al reto que implica la gestión del cambio climático, sus posibles cambios de orientación económica a nivel del gobierno nacional en una dirección menos favorable a la promoción de mecanismos de mercado y su aplicación en iniciativas de adaptación y modificaciones en las políticas y lineamientos sectoriales en direcciones que dificulten el avance en la incorporación de la perspectiva de cambio climático, especialmente en sectores donde este proceso es incipiente.

b) Fortalecimiento de los espacios de concertación/decisión como la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático y ampliación de la participación de actores no-gubernamentales en los mismos para ampliar el abanico de propuestas y soluciones; de esta manera se podría asegurar que la adaptación al cambio climático y la reducción de riesgos de desastres son integradas a los procesos de planificación del desarrollo en todos los sectores.

c) Mejora de las capacidades de coordinación y cooperación interinstitucional a través de mecanismos

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agiles o por medio de instrumentos de intercambio de información en tiempo real. Para tal efecto se podría apoyar esta articulación creando un Grupo de Trabajo ad-hoc entre las iniciativas de reducción de riesgo y cambio climático, coordinada por el INECC.

5.5 Desarrollar indicadores sobre incidencia del riesgo ante

el cambio climático.

Este diagnóstico pone en evidencia que no se cuentan con datos y estadísticas homologadas, actualizadas y sistematizadas a nivel federal ni estatal para una adecuada GRCC. En ese sentido, es necesario que haya una mayor sistematización de los datos y registros estadísticos sobre incidencia del riesgo ante el CC de tal manera que sea accesible y se pueda compartir entre distintos niveles y oficinas de gobierno.

En el conjunto de los indicadores ambientales existentes en México, el clima en sentido estricto, apenas es objeto de consideración. Sin embargo, el clima está muy presente en los sistemas de indicadores existentes en la actualidad, en epígrafes que aluden a áreas como "Atmósfera" o a problemas ambientales como "Cambio climático", "Contaminación del aire", "Agotamiento de la capa de ozono" y "Acidificación”; también está presente el clima de manera indirecta en otros indicadores que se engloban dentro de áreas como "Recursos hídricos" u otros problemas como "Erosión de suelos". De estos ejemplos, los tres primeros son sin duda los que aparecen de forma más generalizada en los sistemas de indicadores existentes, y para ellos existe un mayor consenso en cuanto a

los indicadores utilizados. Esta consideración complementa cuanto averiguado sobre los atlas de riesgo y la falta de orientación de los mismos atlas hacia el tema del cambio climático y sus riesgos asociados. Se requiere por lo tanto construir un sistema de indicadores que permita dar seguimiento al cumplimiento de los objetivos en materia de prevención y reducción del riesgo ante el CC en los tres niveles de Gobierno. Resulta vital que dichos indicadores no se enfoquen únicamente a las dimensiones ambientales y física – como aparece en las capas de los ANR, sino que incluyan indicadores, de carácter cuantitativo y cualitativo, más completos y multidimensionales.

5.6 Generar capacidades

En el proceso de institucionalización de una política de GRCC es importante partir de una visión estratégica sobre la importancia de la misma como instrumento para el avance del conocimiento en un tema multidimensional y complejo. En este proceso, la capacitación, la voluntad política y el liderazgo ayudarán a establecer metas y directrices que orienten el cumplimiento de los objetivos institucionales y la adopción de decisiones a fin de incrementar los recursos institucionales y financieros para la implementación de la política o de una posible agenda nacional de GRCC. El establecimiento o fortalecimiento de una política de GRCC, requiere de la existencia de una estructura formativa y operativa al interior de las instituciones que realizan actividades en la materia. A fin de lograr mayores resultados e impactos, es necesario incorporar prácticas de formación en las rutinas

141

organizacionales, con el propósito de institucionalizar la práctica de la formación en GRCC como una actividad que requiere ser planificada y evaluada en el marco de las políticas institucionales ambientales del país. Como se analizó en este estudio, en México existe una institucionalidad amplia para desarrollar actividades de gestión de riesgo ante desastres y está empezando a vislumbrarse una política de reducción de riesgo ante los desastres cómo una forma de adaptación al CC. Sin embargo queda claro que la falta de capacitación y conocimiento, sigue siendo un elemento negativo para el correcto desempeño de cualquier política de gestión, más aun si está vinculada con un tema complejo como la GRCC. Es notable el número de leyes, convenios internacionales y programas de que sustentan las actividades de gestión del riesgo y sus instrumentos, pero todo apunta que parecen ser insuficientes si no están acompañados de un válido programa de capacitación para la construcción de una práctica nacional de reducción de riesgo ante el CC. En este sentido, el INECC tendrá que promover un plan de formación y educación sobre el riesgo ante el CC junto con las instituciones de educación superior y centros de investigación, universidades, organizaciones de la sociedad civil y sector privado. De allí podrán desprenderse actividades para fomentar – por ejemplo - la creación de unidades de vinculación y/o transferencia de conocimiento, instancias que suelen canalizar las actividades de gestión de riesgo ante el CC. De acuerdo con el PNUD, la creación y el fortalecimiento de capacidades necesita tomar en cuenta tres niveles de operación: Un primer paso consiste en que todos los actores involucrados cuenten con planes estratégicos que otorguen un lugar definido a la cooperación internacional y que se traduzcan en procesos

operativos que permitan la concreción de objetivos y metas específicas. Es indispensable que la GRCC se encuentre presente en todas las fases de formulación, implementación y evaluación de las políticas institucionales en las que está inserta. (PNUD, 2012) En segundo lugar es recomendable que la creación o existencia de unidades u oficinas operativas dedicadas a la gestión del Riesgo ante el CC se sustente en una normatividad adecuada y se materialice en una estructura operativa que gestione dichas actividades y que esté vinculado con los procesos de toma de decisiones y de gestión sobre el CC. En tercer lugar, a fin de fortalecer y desarrollar esas capacidades institucionales se propone poner en marcha un plan de acción de capacidades para fortalecer el perfil de las personas y estructuras operativas dedicadas a la gestión del riesgo ante el CC. Este perfil se basa en recursos humanos especializados que cuenten con conocimientos adecuados para planear, gestionar, dar seguimiento y evaluar proyectos de gestión de riesgo. El plan de acción de capacidades debería incluir: la gestión de recursos humanos, materiales y financieros; detección de áreas de oportunidad; recolección, sistematización, análisis y uso de información; creación y/o gestión de sistemas de información; monitoreo, seguimiento y evaluación de programas y proyectos de GRCC de sus resultados e impactos; comunicación y rendición de cuentas. Los tres niveles de operación mencionados deben orientar su intervención a un aspecto estratégico que es el fortalecimiento de la resiliencia social y comunitaria, considerando que consolidar las capacidades institucionales debe enfocarse a reducir la vulnerabilidad de la población.

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Del papel del INECC El presente trabajo remitió en varias ocasiones al papel del INECC cómo institución central en el fomento de varias acciones y estrategias en materia de gestión de riesgo ante el CC. Dada la creación reciente de esta institución, su adecuación institucional y de capacidades hacia el tema del cambio climático, es importante que ésta institución empiece con la tarea urgente de revisar su estructura legal-institucional que acompaña la GRCC, para dotar de mayor racionalidad y coherencia el esfuerzo de la gestión del riesgo mismo en sus diferentes expresiones, incluyendo la parte instrumental de los atlas de riesgo y vulnerabilidad. El sistema de GRCC en México y en todo mundo se perfila como un elemento muy dinámico y supone una constante interacción entre los distintos agentes que participan en él y que comparten su visión de fondo, a nivel operativo y conceptual. Por eso es necesario contar con una institución que juegue un papel central tanto por sus atribuciones legales, como por sus prácticas institucionales y derivado de experiencias previas consolidadas, el INECC se identifica como un actor con amplias conexiones con agentes nacionales e internacionales. (Lineamientos CONACYT, 2012)

En línea con su fortalecimiento a mediano y largo plazo, el INECC puede resultar un agente con un alto grado de influencia en la generación de procesos de gestión de riesgo ante el CC y posicionarse como referente nacional frente a otras entidades federales, estatales y locales. En este estudio aparece claro como el rol del INECC en este proceso, y un papel central tiene que ser enfocado inicialmente al fortalecimiento de sus capacidades institucionales, que generen procesos de articulación interinstitucional y complemente adecuadamente sus competencias. Al mismo tiempo el INECC tiene que tener un papel de facilitador de la interacción de los distintos actores, mediante la creación de sistemas de información, indicadores, estrategias de comunicación y de trabajo interinstitucional entre otros. Durante el diagnóstico se visualizó la necesidad de contar con una instancia formal de coordinación y facilitación para hacer operativo y efectivo el trabajo de GRCC para alcanzar los objetivos previstos por la normatividad pero también y sobre todo frente a los impactos adversos del CC mismo. A manera de resumen se ofrece un esquema tentativo de planeación prospectiva que identifica las fases de implementación de una estrategia de GRCC basada en los hallazgos de este estudio y por un periodo de 6 años (Tabla 5.1).

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Tabla 5.1 Propuesta de fase de implementación para la promoción de una estrategia nacional de reducción del riesgo (1era Hoja plurianual)

Arco temporal Fase Objetivo Actividades Productos

2015 FASE I

Lanzamiento de la estrategia nacional de GRCC

Sentar las bases para la realización de un plan de acción e implementación de la agenda nacional de GRCC

1. Establecimiento de base de datos e identificación de actores sobre el ejemplo de este diagnóstico. 2. Creación de un grupo de trabajo que conforme la estrategia de GRCC 3. Diseño del Plan de evaluaciones de la estrategia interna

Creación de la Estrategia nacional de GRCC

2016-2018 FASE II

Consolidación Diseño e implementación de capacitación u seguimiento/ evaluación continua del cumplimiento de objetivos y metas de la estrategia

1. Incorporación de nuevas generaciones de conocimiento y expertos en gestión del RCC 2. Aplicación de evaluaciones semestrales y anuales

Ejecución de la estrategia de capacitación para público objetivo en los distintos niveles de gobierno

2018-2020 FASE III

Ampliación Incorporación de nuevos actores en la gestión de la política de RCC

1. Incorporación de nuevas visiones y objetivos de GRCC 2. Producción científica y aplicación de evaluaciones del trabajo realizado

Lanzamiento de proyectos y actividades para lograr los objetivos de ejecución y avances 2015, 2016 y 2018

Fuente: elaboración propia a partir de los resultados del capítulo V. Los colores de tipo semáforo, implican que la puesta en marcha de la fase I tiene un carácter urgente por lo que se le asigna el color rojo; la fase 2 no es tan urgente (amarillo) y la fase III es de mediano y largo plazo, por lo que esta es la menos urgente.

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Esta matriz (tabla 5.1) consiste en propiciar un esquema plurianual de trabajo estratégico para la realización de una agenda de GRCC para el INECC. El esquema se puede complementar con acciones que incluyen la interlocución y colaboración entre los distintos agentes involucrados en la GRCC, tras un diagnóstico de las capacidades y necesidades de estos agentes, a fin de crear o consolidar espacios sectoriales para la realización de proyectos y desarrollo de infraestructura eventual. El papel de liderazgo del INECC debe concretarse en iniciativas más ambiciosas para marcar el camino en líneas prioritarias de actuación institucional internas y externas. Al mismo tiempo, a raíz de la encuesta nacional que se llevó a cabo para este estrudio y también por la información recopilada durante el I taller nacional de riesgo climático, existe una percepción de que el INECC podría aprovechar oportunidades de posicionamiento que contribuyan al fortalecimiento de la investigación y la innovación en materia de riesgo ante el CC. En este sentido existe un área de oportunidad para el fortalecimiento de las prioridades. El INECC tendrá que asumir un papel de facilitador de vínculos estratégicos con otros actores y vigorizar sus esfuerzos institucionales para fortalecer los estudios sobre riesgo ante el CC. De esa manera la institución, debería constituirse en un elemento clave para generar sinergias y contribuir al acceso de nuevos financiamientos, proyectos conjuntos de investigación, así como conocer experiencias representativas de las principales tendencias internacionales en materia de riesgo ante el CC. Es vital finalmente que el INECC cuente con las herramientas para medir el impacto de los programas puestos en marcha para evaluar así la pertinencia de su continuidad o no y/o que éstos sean replicados, o bien, adaptados en otros estados o niveles de gobierno.

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Glosario59

Adaptación al cambio climático Un ajuste en los sistemas naturales o humanos como respuesta a los estímulos climáticos reales o esperados o sus efectos los cuales moderan el daño o explotan las oportunidades beneficiosas.

Según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) la adaptación al cambio climático se define como al ajuste de los sistemas humanos o naturales frente a entornos nuevos o cambiantes. La adaptación al cambio climático se refiere a los ajustes en sistemas humanos o naturales como respuesta a estímulos climáticos proyectados o reales, o sus efectos, que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficiosos.

Se pueden distinguir varios tipos de adaptación, entre ellas la preventiva y la reactiva, la pública y privada, o la autónoma y la planificada.

Amenaza Un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales.

Amenaza geológica Un proceso o fenómeno geológico que podría ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales.

59 Se sugiere adoptar la terminología propuesta por la Estrategia Internacional para la Reducción de Riesgos de las Naciones Unidas

Amenaza hidrometeorológica Un proceso o fenómeno de origen atmosférico, hidrológico u oceanográfico que puede ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales.

Anegación* Elevación del nivel de agua en relación con el de la tierra, por la cual zonas de tierra anteriormente secas se inundan como resultado de un hundimiento o una elevación del nivel del mar.

Aplicación* Por aplicación se entienden las acciones (legislativas o normativas, decretos judiciales, u otros actos) que adoptan los gobiernos para plasmar los acuerdos internacionales en políticas y leyes nacionales. Incluyen los fenómenos y actividades que tienen lugar después de emitir directivas públicas con autoridad, así como los esfuerzos para administrarlas y los impactos sobre personas y eventos. Es importante distinguir entre la aplicación que consiste en reflejar los compromisos internacionales (en leyes nacionales) y la aplicación efectiva (las medidas que inducen a cambios en el comportamiento de los grupos a los que se dirigen). La observancia depende de la adhesión y la medida de la adhesión de los países a las disposiciones del acuerdo. La observancia se centra no sólo en cerciorarse de que las medidas que se deben implementar tienen vigencia, sino también si se cumplen con las medidas de aplicación. La observancia mide el grado en que los destinatarios de las medidas, ya sean unidades gubernamentales locales,

(UNISDR, 2009). Los términos con asterisco* están definidos por el IPCC, consultado en https://www.ipcc.ch/pdf/glossary/tar-ipcc-terms-sp.pdf

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corporaciones, organizaciones o particulares, se ajustan a las obligaciones y medidas para la aplicación.

Cambio climático (a) El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) define al cambio climático como un “cambio en el estado del clima que se puede identificar (por ejemplo mediante el uso de pruebas estadísticas) a raíz de un cambio en el valor medio y/o en la variabilidad de sus propiedades, y que persiste durante un período prolongado, generalmente decenios o períodos más largos. El cambio climático puede obedecer a procesos naturales internos o a cambios en los forzantes externos, o bien, a cambios antropogénicos persistentes en la composición de la atmósfera o en el uso del suelo”.

(b) La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) lo define como un “cambio del clima atribuido directa o indirectamente a actividades humanas que alteran la composición de la atmósfera mundial, y que viene a añadirse a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables”.

Cambio en el uso de las tierras* Un cambio en el uso o gestión de las tierras por los humanos, que puede llevar a un cambio en la cubierta de dichas tierras. La cubierta de las tierras y el cambio en el uso de las tierras pueden tener un impacto en el albedo, la evapotranspiración, y las fuentes y los sumideros de gases de efecto invernadero, u otras propiedades del sistema climático, y puede tener igualmente consecuencias en el clima, ya sea de manera local o mundial.

Cambio eustático del nivel del mar* Cambio en el nivel medio mundial del mar provocado por una alteración del volumen de los océanos en todo el mundo, a raíz

de cambios en la densidad del agua o de su masa total. Cuando se habla de cambios a escalas temporales geológicas, este término incluye a veces cambios en el nivel medio del mar causados por la alteración de la forma de las cuencas oceánicas.

Cambio secular (relativo) del nivel del mar* Alteración a largo plazo del nivel relativo del mar, causada por cambios eustáticos (producidos por la expansión térmica) o cambios en los movimientos verticales de tierras.

Capacidad de adaptación* Capacidad de un sistema para ajustarse al cambio climático (incluida la variabilidad climática y los cambios extremos) a fin de moderar los daños potenciales, aprovechar las consecuencias positivas, o soportar las consecuencias negativas.

Capacidad de mitigación* Estructuras y condiciones sociales, políticas y económicas que se requieren para una mitigación eficaz.

Ciénaga

Zona con capacidad de desagüe insuficiente que contiene una gran cantidad de material vegetal acumulado, rodeada con frecuencia por agua y con una flora característica (como juncias, brezo y esfagno).

Código de construcción Una serie de ordenamientos o reglamentos relacionados con estándares que buscan controlar aspectos de diseño, construcción, materiales, modificaciones y ocupación de cualquier estructura, los cuales son necesarios para velar por la seguridad y el bienestar de los seres humanos, incluida la resistencia a los derrumbes y a los daños.

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Co-generación* Empleo del calor residual resultante de la generación eléctrica (por ejemplo, los gases de escape de turbinas de gas), ya sea con fines industriales o calefacción local.

Concientización/sensibilización pública El grado de conocimiento común sobre el riesgo de desastres los factores que conducen a éstos y las acciones que pueden tomarse individual y colectivamente para reducir la exposición y la vulnerabilidad frente a las amenazas.

Costos sociales* Los costos sociales de una actividad incluyen el valor de todos los recursos utilizados en ella. A algunos de estos recursos se da un precio determinado, y a otros no. Los recursos para los que no se fija precio se llaman externalidades. Los costos sociales son la suma de los costos de estas externalidades y los recursos a los que se ha asignado un precio.

Degradación ambiental La disminución de la capacidad del medio ambiente para responder a las necesidades y a los objetivos sociales y ecológicos.

Desarrollo de capacidades El proceso mediante el cual la población, las organizaciones y la sociedad estimulan y desarrollan sistemáticamente sus capacidades en el transcurso del tiempo, a fin de lograr sus objetivos sociales y económicos, a través de mejores conocimientos, habilidades, sistemas e instituciones, entre otras cosas.

Desastre Una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual

que pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso de sus propios recursos.

Desplazamiento de tierras* Masa de material que se desliza hacia abajo por la gravedad, a menudo ayudada por agua cuando dicho material se encuentra saturado; movimiento rápido de una masa de suelo, roca, o detritus cuesta abajo.

Elevación del nivel del mar* Ascenso del nivel medio del océano. La elevación eustática del nivel del mar es un cambio en el nivel medio del mar producido por la alteración en el volumen mundial de los océanos. La elevación relativa del nivel del mar ocurre cuando existe una elevación neta del nivel del océano relacionado con movimientos locales de tierras. Las simulaciones climáticas se concentran sobre todo en la estimación eustática del cambio del nivel del mar. Los investigadores de impactos se centran en el cambio relativo del nivel del mar.

Erosión térmica* Erosión de permafrost rico en hielo, mediante la acción térmica y mecánica combinada de aguas en movimiento.

Erosión*

Proceso de retiro y transporte de suelo y roca por obra de fenómenos meteorológicos, desgaste de masa, y la acción de cursos de agua, glaciares, olas, vientos, y aguas subterráneas.

Estudio del impacto ambiental Un proceso mediante el que se evalúan las consecuencias ambientales de un proyecto o programa propuesto. El estudio se emprende como parte integral de los procesos de planificación y de toma de decisiones con el propósito de limitar

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o reducir el impacto negativo del proyecto o del programa en cuestión.

Evaluación de los impactos (climáticos)* Práctica para la identificación y evaluación de las consecuencias negativas y positivas del cambio climático en sistemas humanos y naturales.

Evaluación integrada* Método de análisis que integra en un marco coherente los resultados y las simulaciones de las ciencias físicas, biológicas, económicas y sociales, y las interacciones entre estos componentes, a fin de proyectar las consecuencias del cambio ambiental y las respuestas de política a dicho cambio.

Exposición* El tipo y grado en que un sistema está expuesto a variaciones climáticas importantes.

Fenómenos meteorológicos extremos* Fenómeno raro dentro de su distribución estadística de referencia en un lugar determinado. Las definiciones sobre lo que se considera ‘raro’ pueden variar, pero un fenómeno meteorológico extremo puede ser normalmente tan raro o más raro que el percentil 10º o 90º. Por definición, las características de una meteorología extrema varían según los lugares. Un fenómeno climático extremo es una media de una serie de fenómenos meteorológicos en un período concreto, media que de por sí es extrema (por ejemplo la precipitación durante una estación).

Grado de Exposición La población, las propiedades, los sistemas u otros elementos presentes en las zonas donde existen amenazas y, por consiguiente, están expuestos a experimentar pérdidas potenciales.

Gestión del riesgo El enfoque y la práctica sistemática de gestionar la incertidumbre para minimizar los daños y las pérdidas potenciales.

La gestión del riesgo abarca la evaluación y el análisis del riesgo, al igual que la ejecución de estrategias y de acciones específicas para controlar, reducir y transferir el riesgo. Esta es una práctica generalizada de diversas organizaciones para minimizar el riesgo en las decisiones de inversión y para abordar riesgos operativos, tales como la interrupción de los negocios, las fallas en la producción, el daño ambiental, los impactos sociales y los daños como consecuencia de los incendios y de las amenazas naturales. La gestión del riesgo es un tema fundamental para sectores tales como el suministro de agua y de energía, al igual que para la agricultura, cuya producción resulta afectada directa o indirectamente por episodios meteorológicos y climáticos extremos.

Gestión prospectiva del riesgo de desastres Actividades de gestión que abordan y buscan evitar el aumento o el desarrollo de nuevos riesgos de desastres.

Este concepto se centra en el tratamiento de riesgos que podrían desarrollarse en el futuro si no se establecen políticas para la reducción del riesgo, en vez de los riesgos que ya existen y que pueden gestionarse y reducirse en la actualidad.

Humedad del suelo* Cantidad de agua almacenada dentro o en la superficie de las tierras que se encuentra disponible para la evaporación.

Hundimiento* Descenso repentino o gradual de la superficie de la Tierra con un movimiento horizontal ligero o nulo.

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Impactos (climáticos)* Consecuencias del cambio climático en sistemas humanos y naturales. Según la medida de la adaptación, se pueden distinguir impactos potenciales e impactos residuales. Impactos potenciales: Todos los impactos que pueden suceder dado un cambio proyectado en el clima, sin tener en cuenta las medidas de adaptación. Impactos residuales: Los impactos del cambio climático que pueden ocurrir después de la adaptación.

Infraestructura*

Equipo básico, empresas de servicios públicos, empresas de producción, instalaciones, instituciones y servicios esenciales para el desarrollo, funcionamiento, y crecimiento de una organización, ciudad o nación. Por ejemplo, las carreteras, escuelas, electricidad, gas, y servicios de agua, el transporte, comunicación y los sistemas jurídicos se podrían considerar como infraestructuras.

Intrusión/invasión de agua salada* Desplazamiento de agua dulce sobre la superficie o subterránea por el avance de agua salada debido a su mayor densidad, normalmente en zonas costeras o en estuarios.

Movimiento de masa* Todo movimiento de unidades de materiales terrestres impulsados y controlados por la gravedad.

Mitigación de desastres La disminución o la limitación de los impactos adversos de las

amenazas y los desastres afines.

A menudo, no se pueden prevenir en su totalidad todos los impactos adversos de las amenazas, pero se pueden disminuir considerablemente su escala y severidad mediante diversas estrategias y acciones.

Las medidas de mitigación abarcan técnicas de ingeniería y construcciones resistentes a las amenazas, al igual que mejores políticas ambientales y una mayor sensibilización pública. Se debe tener presente que en las políticas relativas al cambio climático, se define la “mitigación” de forma diferente, puesto que se utiliza el término para abordar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que son la fuente del cambio climático.

Mitigación del cambio climático: acciones de

intervención antropogénica para reducir las fuentes o mejorar los sumideros de gases de efecto invernadero.

Planificación de contingencias Un proceso de gestión que analiza posibles eventos específicos o situaciones emergentes que podrían imponer una amenaza a la sociedad o al medio ambiente, y establece arreglos previos para permitir respuestas oportunas, eficaces y apropiadas ante tales eventos y situaciones.

Planificación/ordenamiento territorial El proceso que emprenden las autoridades públicas para identificar, evaluar y determinar las diferentes opciones para el uso de los suelos, lo que incluye la consideración de objetivos económicos, sociales y ambientales a largo plazo y las consecuencias para las diferentes comunidades y grupos de interés, al igual que la consiguiente formulación y promulgación de planes que describan los usos permitidos o aceptables.

Preparación El conocimiento y las capacidades que desarrollan los gobiernos, los profesionales, las organizaciones de respuesta y recuperación, las comunidades y las personas para prever, responder, y recuperarse de forma efectiva de los impactos de

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los eventos o las condiciones probables, inminentes o actuales que se relacionan con una amenaza.

Prevención La evasión absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos.

Pronóstico Una declaración certera o un cálculo estadístico de la posible ocurrencia de un evento o condiciones futuras en una zona específica.

Recuperación La restauración y el mejoramiento, cuando sea necesario, de los planteles, instalaciones, medios de sustento y condiciones de vida de las comunidades afectadas por los desastres, lo que incluye esfuerzos para reducir los factores del riesgo de desastres.

Reducción del riesgo de desastres El concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos.

Resiliencia La capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas.

Riesgo La combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y sus consecuencias negativas. La palabra “riesgo” tiene dos connotaciones distintas: en el lenguaje popular, por lo general se hace énfasis en el concepto de la probabilidad o la posibilidad de algo, tal como el “riesgo de un accidente”, mientras que en un contexto técnico, con frecuencia se hace más énfasis en las consecuencias, en términos de “pérdidas posibles” relativas a cierta causa, lugar y momento en particular. Se puede observar que la gente no necesariamente comparte las mismas percepciones sobre el significado y las causas subyacentes de los diferentes riesgos.

Riesgo aceptable El nivel de las pérdidas potenciales que una sociedad o comunidad consideran aceptable, según sus condiciones sociales, económicas, políticas, culturales, técnicas y ambientales existentes.

Riesgo de desastres Las posibles pérdidas que ocasionaría un desastre en términos de vidas, las condiciones de salud, los medios de sustento, los bienes y los servicios, y que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad particular en un período específico de tiempo en el futuro.

Sensibilidad* Nivel en el que un sistema resulta afectado, ya sea negativa o positivamente, por estímulos relacionados con el clima. El efecto puede ser directo (por ejemplo, un cambio en la producción de las cosechas en respuesta a la media, gama o variabilidad de las temperaturas) o indirecto (los daños causados por un aumento en la frecuencia de inundaciones costeras debido a una elevación del nivel del mar).

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Sequía* Fenómeno que se produce cuando la precipitación ha estado muy por debajo de los niveles normalmente registrados, causando unos serios desequilibrios hidrológicos que afectan de manera adversa a los sistemas terrestres de producción de recursos.

Servicios de los ecosistemas Los beneficios que obtienen de los ecosistemas las personas y las comunidades.

Tensión hídrica* Un país sufre tensión hídrica si la cantidad de suministro de agua dulce disponible respecto a la cantidad de agua retirada actúa como una limitación importante en su desarrollo. La retirada de una cantidad de agua por encima del 20 por ciento de la cantidad de suministro renovable de agua se ha utilizado como indicador de tensión hídrica.

Urbanización*

Transformación de la tierra, desde un estado natural o natural gestionado (como la agricultura) en ciudades; proceso impulsado por la migración neta desde zonas rurales a las ciudades por el que un porcentaje cada vez mayor de la población en cualquier nación o región pasa a vivir en asentamientos definidos como ‘centros urbanos.’

Vulnerabilidad Las características y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza.

El IPCC define este concepto como el nivel al que un sistema es susceptible, o no es capaz de soportar, los efectos adversos del cambio climático, incluidos la variabilidad climática y los fenómenos extremos. La vulnerabilidad está en función del

carácter, magnitud y velocidad de la variación climática al que se encuentra expuesto un sistema, su sensibilidad, y su capacidad de adaptación.

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Lista de anexos

Anexo 1 Encuesta nacional sobre Riesgos ante el Cambio Climático

Anexo 2 Memoria del 1er Taller Nacional sobre Riesgos ante el Cambio Climático

Anexo 3 Líneas de la Estrategia Nacional de Cambio Climático 10-20-40

Anexo 4 Artículos publicados sobre riesgo y cambio climático

Anexo 5 Presupuesto de Egresos de la Federación 2014 y Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2015