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EL PROCESO DEL CONTROLGUBERNAMENTAL

EN EL ESTADO PERUANO

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Zaida Pacheco Farfán

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“Hoy en día las auditorías públicas examinanexhaustivamente la situación de cadamiembro y decada organización. La auditoría es el teatro de laresponsabilidad social… Trazando analogíasetnográficas, intentamos aclarar las alternativastécnicas que enfrentaron los usuarios dequipocamayos. Por ejemplo, ¿uno registraba el in-cumplimiento o el cumplimiento?; ¿uno incluía uomitía los registros en blanco? Sin conocer,difícilmente se podría relacionar atributos de loscordeles con comportamientos. Las analogíasetnográficas traen riesgos, pero son mejores que lameraadivinanzaparainterpretarperfilesdekhipus”

“Eltemamejordocumentadodelregistroenkhipusen Huarochirí desde la época colonial hasta lamoderna,eselregistrodeltrabajo(ynolosregistrosde rebaños, como en las regiones del Cusco y delTiticaca).Yahemosvistoqueeltrabajotambiéneseltemapredominanteen los registrosenpapeles.Losátomos del registro del trabajo son las marcas deasistencia, mayormente para faenas y sesiones deorden,yocasionalmenteparaproducción…”

(FrankSalomón,2006).

EL PROCESO DEL

CONTROL GUBERNAMENTAL

EN EL ESTADO PERUANO


(Editor)

Cusco, setiembre de 2012

EL PROCESO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN EL ESTADO PERUANOZaida Pacheco Farfán

© 2012, Zaida Pacheco Farfán.Urb. Constancia B–3, Dpto. 302, Wanchaq, Cusco.E–mail: [email protected] – Perú

Primera edición 2012Tiraje: 500 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2012–10822.ISBN: 978–612–00–0987–1

Impreso en: J EditoresAv. Huayruropata 1223, ciudad del Cusco.Teléfono +51 974 795 791

Maquetado: Fernando Oviedo Hinojosa

Ficha: Historia del Control Gubernamental, Historia de la Auditoria,Khipus, control y registros entre los Inkas, La colonia y los tributos,Constituciones y Control, Corrupción.

Para quien está y no está, porque así es la vida.

Al Grupo de Trabajo Contra la Corrupción —GTCC.

A todos los trabajadores del Sistema Nacional de Control,con la esperanza de siempre.

A quienes luchan contra todas las formas decorrupción dentro y fuera de las universidades.

ÍNDICE

Algunas Palabras .............................................................11

Glosario ...........................................................................12

Siglas...............................................................................16

Introducción ....................................................................17

CAPÍTULO I

A MANERA DE UNA VISIÓN INTEGRAL...................................21

De Sumeria al control no–burocrático de hoyZaida Pacheco Farfán

1.1. Lejanos antecedentes de la auditoría............................................21

1.2. Registros, controles e Información entre los Incas ...........................24

1.3. Reformas para más tributación: Borbones de la península Ibérica....59

1.4. Administración de las rentas públicas en el Virreinato .....................66

1.5. Las Constituciones del Estado: Presupuesto y controles ..................77

1.6. Sociedad y mecanismos de control en la gestión pública ................85

CAPÍTULO II

IMPOSICIÓN DE ESTRUCTURAS DE CONTROL COLONIAL ..113

Reseña Histórica del organismo fiscalizador en el siglo XVII: Tribunal Mayor de Cuentas de Lima.Oswaldo Fonseca Luna

El proceso del control gubernamental en el estado peruano 7

CAPÍTULO III

HACIA LA MODERNIZACIÓN DEL CONTROL EN

LA GESTIÓN PÚBLICA ...........................................................161

El Sistema Nacional de Control.

3.1. Herencia virreinal.....................................................................161

3.2. Proceso, creación, organización y funcionamiento........................163

3.2.1. Institucionalización ...........................................................163

3.2.2. 1929: Iniciativa del Sr. Ministro de Hacienda Don M. G. Masías.Decreto Supremo S/N del 26 de setiembre de 1929..............166

3.2.3. 1929: Alcances del Sr. Presidente Augusto B. Leguía(23–10–1929)..................................................................169

3.2.4. 1930: Ley de creación, Ley N° 6784 ..................................170

3.2.5. 1933: Constitución Política del Perú....................................173

3.3. Normativa básica y complementaria: 1929 – 2012...........................................................................174

3.4. Ley vigente, Ley N° 27785 .......................................................179

3.5. Nuevas atribuciones de la Contraloría General de la República......219

CAPÍTULO IV

VALORES EN CRISIS: CORRUPCIÓN .....................................223

Informe Anual sobre la lucha contra la Corrupción en el Perú, 2010Grupo de Trabajo Contra la Corrupción —GTCC.

4.1. Conceptos básicos sobre la corrupción y la importancia de combatirla.....................................................223

Por: Inés Arias. Fórum Solidaridad Perú —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

4.2. Sistema Nacional de Control y Organismo Supervisor de lasContrataciones del Estado: roles y funciones actuales...................233

Por: Elisa Zambrano. Abogada especialista en contrataciones públicas.

8 Zaida Pacheco Farfán

4.3. El acceso a la información, la vigilancia ciudadana y la lucha contra la corrupción .................248

Por: Grupo Propuesta Ciudadana —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

4.4. La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción:implementación y retos pendientes............................................261

Por: Inés Arias. Fórum Solidaridad Perú—Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

4.5. La Convención Interamericana Contra la Corrupción: implementación y retos pendientes. ...........................................271

Por: Inés Arias. Forum Solidaridad Perú —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

Bibliografía ....................................................................279


Algunas Palabras

Si el tiempo es inexorable con el cuerpo, cuan benigno es con elalma, porque de ese tiempo, mi alma ha aprendido la dimensión infinita del agradecimiento.

En medio de mis compañeros de trabajo, en medio depabellones y aulas que hacen emblemática nuestra universidady el decoro de los nuevos, que atesoran ambientes en el quefluye la vida para muchos de nosotros, con el único afáncompartido de servir como la sabia que alimenta las utopías ysaberes de la gran academia del conocimiento, de toda lassangres de nuestra andinidad, con acuerdos y desacuerdos, concríticas y consensos, he andado lo suficiente para estaragradecida.

En primer lugar, mi más profundo agradecimiento a Dios y a mimadre Silvia que me dio la vida y mi formación profesional; yasí surgió la fuerza necesaria para seguir luchando por midesarrollo profesional y ahora me sigue acompañando espiritualmente.

Cusco, setiembre de 2012.



Glosario

Alcabala. Impuesto a la venta de bienes inmuebles, muebles yesclavos que pagaba el vendedor.

Alguacil. Oficial inferior de justicia, que ejecuta las órdenes deun tribunal.

Almojarifazgo. impuesto de aduana que se pagaba sobre losproductos de exportación e importación que salían oingresaban al virreinato del Perú.

Auditor de guerra: Funcionario del cuerpo jurídico militar que informa sobre la interpretación o aplicación de las leyes ypropone la resolución correspondiente en los procedimientosjudiciales y otros instruidos en el ejército o región militar dondetiene su destino.

Caudal. Es un término con dos raíces etimológicas diferentes.Cuando procede del latín capitalis (“capital”), puede utilizarsepara nombrar a la hacienda (en el sentido del conjunto de lariqueza), el dinero o los fondos económicos.

En base a este uso del concepto, existen otras nocionesrelacionadas. Una caja de caudales es una caja fuerte (elcompartimiento de seguridad para guardar elementos de valory que resulta muy difícil de abrir para aquellas personas que no


tienen autorización). Un camión de caudales, por otra parte, esel vehículo blindado y adecuado para transportar grandessumas de dinero y otros valores.

Casa de contratación: En 1503 se estableció por decreto realla Casa de Contratación de Indias en Sevilla, creada parafomentar y regular el comercio y la navegación con el NuevoMundo. Su denominación oficial era Casa y Audiencia deIndias.

Comisario de cuentas. Agente de fiscalización nombrado por la asamblea general en las sociedades mercantiles, encargadode verificar las cuentas de los administradores y presenta a laasamblea general anual un informe detallado sobre el resultadode su verificación.

Composición de tierras. Pago que hacían los poseedores detierras para sanear los títulos de propiedad.

Consejo de indias. Institución creada para el gobierno decada uno de los reinos, por el rey Fernando de Aragón en el año1511, era el máximo organismo de Gobierno en América, ycomo tal asesoraba a la Corona en sus funcionesadministrativas, entre ellas abarcó asuntos de Iglesia, civiles,miliares y comercio.

Diezmo. Impuesto que afectaba a los hacendados y dueños deestancias, que por ser fieles debían pagar a la iglesia el 10% desu producción agropecuaria.

Escribano. Funcionario público que antiguamente dabagarantía de que los documentos o escrituras que le presentabaneran auténticos o verdaderos.


Finiquito de cuenta o solvencia. Oficio honorífico de la casa real según la etiqueta de la de Borgoña, equivalente a lo que,según la de Castilla, llamaban veedor. Intervenía las cuentas delos gastos, las libranzas, los cargos de alhajas y muebles, yejercía otras funciones importantes.

Hacienda pública. Función gubernamental orientada a obtenerrecursos monetarios de diversas fuentes para financiar el desarrollo del país. Consiste en recaudar directamente los impuestos,derechos, productos y aprovechamientos; así como captarrecursos complementarios, mediante la contratación de créditos yempréstitos en el interior del país y en el extranjero. Es el conjuntode bienes, propiedades y derechos del Gobierno Federal.

Impuesto del quinto real. Establecidos sobre la producciónde los centros mineros que debían pagar el 20% de loproducido al Rey.

Inspector. Funcionario a quien por su alta categoríacorresponde la vigilancia sobre la totalidad de un servicio delEstado y del personal que lo ejecuta

Impuesto a la sisa y mojonazgo. Eran impuestosmunicipales, cobrados por los cabildos en los mercados.

Mita. Institución que hizo posible el florecimiento de la minería.Consistió en que las poblaciones indígenas proporcionaban lasexta a séptima parte de sus varones tributarios, quienesobligadamente tenían que acudir a trabajar a los lugaresseñalados por el gobierno, siendo las mitas mineras los trabajosmás odiados por los indígenas.

La Derrama. Que eran los donativos extraordinarios que seobligaba a hacer a los habitantes del virreinato cuando Españasostenía guerras con sus rivales europeos.


Los Estancos. De la sal, del tabaco, del papel sellado, de losnaipes, etc., es decir, el impuesto que gravaban a talesproductos, los mismos que tenían que ser pagados por loscolonos.

Media Anata. Impuesto que grababa anualmente los sueldosde los funcionarios públicos y burócratas.

Real Hacienda: Este organismo se encontraba bajo la Casa de Contratación y el Consejo de Indias y su principal función fuerecibir o percibir el dinero llegado a las arcas reales de lascolonias y administrarlo adecuadamente.

Tribunal de Cuentas. En España, el Tribunal de Cuentas es elsupremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestióneconómica del Estado y del sector público, sin perjuicio de supropia jurisdicción, de acuerdo con la Constitución y su LeyOrgánica. Son funciones propias del Tribunal de Cuentas: Lafiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividadeconómico–financiera del sector público. El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a sucargo el manejo de caudales o efectos públicos. Lasresoluciones del Tribunal de Cuentas, en los casos y en la formaque determine su Ley de Funcionamiento, serán susceptiblesdel recurso de casación y revisión ante el Tribunal Supremo.

Unión de Armas. Impuesto cobrado desde 1639 paraproteger los territorios del imperio, pero en la práctica consistíaen el 1% de las ventas.

Yanaconaje. Yanaconas eran los trabajadores de las tierras delas haciendas y estancias, que a cambio de su fuerza de trabajoestaban excluidos de pagar tributo, el cual era pagado por susamos. Recibían adoctrinamiento católico y pequeñas parcelasde tierras en usufructo.


Siglas

AAL/L Archivo Arzobispado de Lima.

1705–1719 Leg. 27 Exp. 8. Causa de Capítulos seguida por loscaciques principales de las doctrinas de Pampas,Cochas, Cañete, San Damián, Conchucos,Atabillos, Chincha, Cotaparaco, Canta, Chancay,sobre los agravios que cometen los curas en laadministración de los Sacramentos, llevándolescrecidos derechos parroquiales. Ambrosio deMedina, notario.

BN/M. Biblioteca Nacional España/ Madrid.

1589a Manuscrito 5938 fos. 433–435. Sobre la escriturade los indios del Perú por el Doctor Murillo de laCerda.


INTRODUCCIÓN

Una tibia mañana del 9 de mayo de 2012, en el marco de undiálogo improvisado pero profundo, toma forma mi viejo idealde sistematizar la información sobre algunos temas vinculados a mi especialidad para presentarlos en forma de libro.

Desde luego, fue el resultado de un prolongado proceso nacidoen mi hogar donde fui formada en un ambiente de prácticaconstante de valores humanos, sinceridad, transparencia yreconocimiento que influyeron de manera directa cuandoempecé a concurrir a las aulas de la Universidad Nacional deSan Antonio Abad del Cusco, y más tarde en mi prácticaprofesional.

En el ejercicio cotidiano he constatado aciertos y desaciertos dela gestión pública, tuve momentos de pleno desempeño ysatisfacción, pero también dificultades, todo ello, siempre enfunción de un elemento central: hacer las cosas con altaresponsabilidad.

Puedo decir que en mi formación siempre estuvo presente lapráctica de valores, lo que se afianzó con el desempeño de misfunciones casi en todas las áreas de la gestión públicauniversitaria y no–universitaria, siempre con toda latransparencia posible, tal vez por ello, me fue llamando laatención los asuntos del control, que inclusive me motivaron a


emprender estudios de postgrado, para así entender mejordicha complejidad y dentro de todos los contextos.

Aquella experiencia básica sirvió para profundizar mis estudios,gradualmente fui percibiendo la necesidad de ingresar al terreno de la investigación, no siempre continuada, muy a pesar de lainformación basta y variada que fuí acumulando.

Ya en el ejercicio de la docencia es cuando muchas veces seenfrenta algunas dificultades, sobre todo cuando se trata deaspectos específicos, caso de los procesos de control desde elEstado y más allá de estos tiempos.

Mi formación tuvo cierto barniz "técnico" un tanto segmentadode un enfoque más integral que hubiera deseado tener, porcuanto es la integralidad que permite tener un entendimientoglobal de cómo se dan los hechos y procesos. Pareciera quealguno de nosotros necesitamos una mayor y permanenteaproximación a los contextos históricos, sociológicos, e inclusive políticos, teniendo presente que el Perú es una sociedad deraíces muy profundas donde instituciones muy complejas comoel Estado surgieron hace algunos miles de años; y donde lasociedad hasta antes de la llegada de gente del Viejo Continente se desarrolló con sus propios valores de honestidad ysolidaridad, hecho que habría propiciado el funcionamiento deinstituciones con cierta armonía.

Con la presencia europea hace quinientos años se fracturó elproceso histórico del país, fueron surgiendo nuevasinstituciones, además de imponerse valores ajenos a losnuestros, todo ello, ha generado una crisis en la sociedad. Sonestos aspectos que muchas veces olvidamos durante nuestrodesempeño, de ahí que optamos por enfrentar este reto yempezamos a desarrollar el texto, que consideramos aúninconcluso.

Lo hice pensando en los alumnos, aunque se cree que losasuntos de control y fiscalización, son cuestiones de especialistas


de las ciencias contables y financieras, particularmente, noestamos del todo convencidos que esto sea así; de ahí serequiere de disciplinas como la sociología, la ética, la filosofía yotras áreas del conocimiento humano.

¿Por qué necesariamente el campo de la auditoría debe serejercido por un Contador o un Abogado? Tal vez se debepropender a la apertura a otras ramas o especialidades, porcuanto, hoy, el control cada vez compromete a toda la sociedad. Van surgiendo nuevas formas y mecanismos de control ycompás del desarrollo de los derechos humanos; de modo quela gestión pública debe ser cada vez también más transparente;todo esto conlleva a entender mejor el cómo se dan lasrelaciones entre el Estado y la sociedad, el experto debesintonizar estas nuevas condiciones, no todo es cuestión deaplicar dispositivos legales.

La historia del control y la fiscalización es muy rica, prácticasque tienen mucho tiempo, posiblemente todas las sociedadescon Estado se preocuparon por el control, casos son los incas;asimismo, en Europa y Asia estos asuntos tienen raíces muyprofundas, la historia nos dice que en Sumeria ya habían talesprácticas. Con estos referentes, en las páginas que continúan, ellector accederá a diversos enfoques, donde hemos tratado deotorgar cierta secuencia y estructura lógica; desde la necesidadde alcanzar una visión integral del texto con los lejanosantecedentes de la auditoria, las prácticas de control y registroen el Tawantinsuyu, las reformas para lograr mayor tributaciónen la colonia, los asuntos de la administración de las rentaspúblicas en el virreinato, los alcances de las diversasConstituciones del Estado sobre el control gubernamental;asimismo la cuestión de la sociedad de hoy y los mecanismos de control de la gestión pública. Se continúa con un excepcionalartículo sobre la imposición de estructuras de control colonial, ytratando de abordar el Sistema Nacional de Control, fuimosanalizando las herencias, adecuaciones y modernización. De


esta manera hallamos los rezagos virreinales, el nacimiento de la Contraloría General de la República y su creciente normativa.

A inicios nuestro propósito fue concluir el libro con "casosparadigmáticos de corrupción", que realmente todosdebiéramos conocer a fin que no se repitan y se corrijan dichasconductas, pero finalmente optamos por incluir artículosbastante serios que analizan la corrupción desde diferentesvisiones; así, con el apoyo del Grupo de Trabajo Contra laCorrupción —GTCC, se integraron aspectos referentes aconceptos básicos sobre la corrupción y la importancia decombatirla.

Este aporte que alcanzo fue posible gracias a estudios yaexistentes, como aquel llevado a cabo por el Dr. Frank Salomón, referente al antiguo arte del khipu, también el esfuerzo profundo realizado por el Dr. Oswaldo Fonseca Luna, sobre la historia delorganismo fiscalizador en el siglo XVII. A estas tareas se sumanlos documentos de la Contraloría General de la República, ytambién del Grupo de Trabajo Contra la Corrupción —GTCC.Mi reconocimiento a ellos, por permitirme incluir susexcepcionales artículos, documentos y contenidos de susestudios, todo por conocer y entender con mejor criterio losprocesos de control en el Estado Peruano.


CAPÍTULO I

A MANERA DE UNA VISIÓN INTEGRAL

De Sumeria al control no–burocrático de hoy


1.1. Lejanos antecedentes de la auditoría

En términos generales el control en el Estado, tiene comosoporte la auditoría, palabra cuya etimología deriva del verbolatino “audire”, que significa oír; su significación es obvia: Losprimeros auditores que analizaban las rendiciones de cuentas de los administradores de fondos, se limitaban a oír lasexplicaciones orales de los funcionarios.

Técnicamente se ha definido a la auditoría, como un controlselectivo efectuado por un grupo independiente del sistema porauditar, con el objetivo de obtener información suficiente paraevaluar el funcionamiento del sistema bajo análisis.

La función de auditar cuentas, es verdaderamente muy antiguaen la historia de la humanidad.


Se atribuye el origen de esta profesión a la civilización Sumeria,alrededor de 2,600 años antes de Cristo. Los escribas sumeriospreparaban listas sintéticas de las transacciones que eran luegoconfrontadas contra las listas originales redactadas por otrosindividuos poniendo puntos, tildes y círculos al lado de losnúmeros de las listas confrontadas.

Prácticas parecidas del control de “registraciones” y asientos por una tercera persona, han sido comprobadas por losarqueólogos en las civilizaciones Egipcia, Persa y Hebrea,respecto de las partidas de granos y otras mercaderías valiosas.También griegos y romanos se preocuparon por las diversasformas de control, a través de la auditoría, lo propio ocurríaen la edad media, Ciudades–Estados italianas, nombrabanrevisores oficiales, para controlar los registros y libro de cuentasllevados por otras personas.

Pese a estos antecedentes, verdad es, que la primera referenciaconcreta al vocablo auditor se remonta al año 1285, cuando enInglaterra el Rey Eduardo I, ordenó que todos los magistrados

“chambelanes” servidores, y recaudadores de fondos debíanllevar cuentas perfectamente ordenadas de sus tareas ogestiones. Los auditores debían acusar a los defraudadores,conduciéndolos luego a la prisión.

En diversos países de Europa, durante la Edad Media, muchaseran las asociaciones profesionales que se ocupaban de ejecutar funciones de auditoría, destacándose entre ellas los ConsejosLondinenses (Inglaterra) en 1310; el Colegio de Contadores, deVenecia (Italia) en 1581; el Tribunal de Cuentas en París(Francia) en 1640 ( en los tiempos de Colbert, destacando suimportancia Bertrand Froncois Barene) y la Academia deiRagionieri, en Milán y Bolonia (Italia) en 1658.

La revolución industrial llevada a cabo en la segunda mitad delsiglo XVIII, imprimió nuevas direcciones a las técnicascontables, especialmente a la auditoría, pasando a atender las


necesidades creadas por la aparición de las grandes empresas(donde la naturaleza del servicio es prácticamente obligatoria).

En 1845, o sea, poco después de ingresar la contabilidad en losdominios científicos (por la obra de Francisco Villa) ya el

“Railway Co. Consolidation Act” obligaba a la verificaciónanual de los balances, que debían hacer los “auditores”.

La confianza que en Inglaterra se depositaba en los auditoresera muy grande y habrían de alcanzar un brillante futuro, noobstante la displicencia y la incapacidad de muchosprofesionales de esa época, que influirían desastrosamente en el ascenso extraordinario proyectado para esta profesión.

A fin de proteger la integridad profesional, surgieron diversasasociaciones; así, por ejemplo en 1850, en Escocia, surgía laprimera Asociación que se destinaba a moralizar el ejercicio detan importante función, siguiendo algunas otras en Inglaterra ypaíses de Europa. La medida surtió efecto y volvieron losauditores a vivir su gran carrera de prosperidad, protegida por la institución especializada que controlaba el ejercicio de laprofesión y titulaba a sus asociados.

Inglaterra posee actualmente (partiendo de su pionera labor)una valiosa asociación de profesionales en la materia: el

“Institute of Charteres Accountants in England and Wales”.También en los Estados Unidos de Norteamérica, unaimportante Asociación cuida de las normas de auditoría: el

“American Institute Of Accountants” que publicó diversosreglamentos, de los cuales, el primero que conocemos data deoctubre de 1939, en tanto otros consolidaron las diversasnormas en diciembre de 1939, marzo de 1941, junio de 1942 ydiciembre de 1943.

Existen algunas asociaciones y profesionales que aisladamentedesempeñan tal tarea, dedicándose a la auditoría, pero debenluchar contra muchos factores como, por ejemplo,


incomprensión, desajustes, ausencia de amparo, personaltodavía no adiestrado en la función, etc.

La organización profesional de auditores más antigua, enNorteamérica, es la “American Association of PublicAccountans”, que fue fundada en 1887, contando hoy, con más de 20.000 auditores.

Países con un elevado grado de desarrollo en la materia comoAlemania u Holanda, donde en 1894 se creó el “Instituto deAuditores”: “Nederlandsch Institut van Accountansts”; Franciacon su “Compagnie des Experts Comptables de París”, etc.

En Brasil, la organización profesional se inició por feliz iniciativade los colegas de Sao Paulo1.

1.2. Registros, controles e Información entre losIncas2

Estas páginas son un resumen de la obra del Dr. Frank,intitulada “Los Quipocamayos: El antiguo arte del khipu en unacomunidad campesina moderna”, que, por la importancia deltema, hemos visto por conveniente extender, además en pocasoportunidades los Contadores accedemos a este tipo deliteratura. Entre otros aspectos, señala el Dr. Salomón:

“Apenas invadieron el Perú en 1532, los españoles seadmiraron de la habilidad de los incas para mantener conprecisión las cuentas con hilos. Los primeros testigosenfrentados a los khipus, fueron nada menos que los primerosinva sores que formaban parte de las huestes de Pizarro. Ellostuvieron la oportunidad de observar el uso de estos cordelesdurante la invasión, cuando en 1533 un almacenero llevó la


1 A. Lopez De SA , Volumen I, 1962.

2 Resumen elaborado por la autora a partir de los Capítulos 5: El arte de los khipus después de los incas); 6: Losquipocamayos patrimoniales de Tupicohas; 7: Los Cordeles y libros de ayllu, del libro Los Quipocamayos; El antiguoarte del khipu en una comunidad campesina moderna. Frank Salomón. IFEA–IEP. Lima, 2006.

cuenta de los bienes que los invasores se estaban llevando de un almacén estatal. Desanudando algunos nudos y anudandootros en otras cuerdas el funcionario inca podría haber estadoutilizando un método de doble partida, que en ese tiempo era lo más avanzado que se había inventado en la contabilidadeuropea (Pizarro 1920 [1533]:175)”.

“Sólo una década después de la invasión un gobernante español tomó la declaración de cuatro maestros cordeleros(khipukamayuq) para aclarar reclamos dinásticos (Collapiña,Supno et al., 1974 [1542,1608]). Aunque los soldadosconquistadores, los letrados y los misioneros españoles confrecuencia desconfiaban del intelecto nativo en otros campos, lafamiliaridad personal que adquirieron con expertos en khipusconvenció a mu chos”.

“En una época en la que los europeos recién aceptabanel sistema de nu meración indo–arábica, muchos de los cronistas tempranos parecen haber admirado la eficiencia del arte de loscordeles sin entenderlo cabalmente. Entre los mejor informadosfiguran Pedro Cieza de León (1985 [1553]:57–60), quientrabajó arduamente entrevistando a nobles nativos locales;Juan de Betanzos, marido de una princesa inca y beneficiariodel acceso que mediante ella tenía a información de la corteinca (1987 [1551 ]:96–97); y Juan Polo de Ondegardo (Fossa2000; Julián 2000:55), quien en 1559 estaba convencido deque los khi pukamayuq podían “configurar” leyes, sucesionesreales y registros de matri monios dinásticos (SempatAssadourian 2000:126). Polo puso a prueba la tradición de loskhipus utilizándolo para husmear entre los focos políticamentepeligro sos del culto real inca. Estos y algunos otros ya habíanempezado a conocer los khipus mucho antes que losfuncionarios españoles empezaran a influenciar la producciónde khipus para registros de juicios y tributos. Entonces, susase veraciones podrían tomarse como referencias a un legadotecnológico esen cialmente prehispánico, y no a la tecnología de


los khipus tal como fue reformulada a lo largo de la interfasecolonial”.

“La investigadora boliviana Carmen Beatriz Lozapropone dividir en tres períodos la interacción colonialtemprana entre los khipus y la escritura alfabé tica (1998). Suesquema establece un contexto inicial para la historia de losmedios de comunicación intraindígenas en la región deHuarochirí, el tema principal de este capítulo”.

“El primer período, según Loza, corresponde a ladécada de 1550, momento cuando los maestros cordeleros yahabían integrado a su arte los hechos colonia les. Garcilaso Incade la Vega escribió que en su juventud, que corresponde a esaépoca, los señores étnicos locales solían pedirle que les leyeralos libros de cuentas como una manera de detectar cualquierafalsificación de los datos sobre los tri butos que habíancompilado en sus khipus (1991 [1609]: 348). En esa época loscordeles obtuvieron reconocimiento de las dos culturas comotestimonio de transacciones en tribunales legales españoles. En1554, los señores étnicos huancas, cuyas tierras se ubicaban alotro lado de la cordillera desde Huarochirí, adujeron a suskhipus para dar cuenta de los muchos bienes incautados por losejércitos españoles durante las etapas tempranas de laconquista. Solicitaron una compensación que debía ser pagadapor el Consejo de Indias. Al principio los juristas casi no podíancreer que los indios, equipados tan solo con cuerdas, pudiesenhaber llevado la cuenta, décadas antes, de cada saco de maíz opar de sandalias incautados durante los desórdenes de laguerra. Su primer reclamo fue desoído. En 1561 FranciscoCusichaca, un vocero del cacique de Hatun Xauxa, hizo que loscontenidos de un khipu se reformularan en un memorando desu abogado. La técnica conjunta de cordel con papel demostróser persuasiva, y la corte sí reconoció la doble presentacióncomo “cuentas” (Murra, 1975b). Esta práctica pronto se tomócomo contabilidad aceptable en la mayor parte del Perú


virreinal, a pesar de que el Consejo de Indias no envió ningúnmandato autorizándola. En la misma época (1559 y 1569) sedice que grupos de descendencia real se servían de los khipuspara explicar las conquistas de reyes incas que habían muertomucho antes de 1532 (Rowe, 1985; Julien, 2000:134)”.

“El segundo período de Loza empieza en 1570. Reflejalas políticas del Virrey Francisco de Toledo (1569–1581) a quien Felipe II autorizó para arrasar con las prácticas noestandarizadas que habían surgido durante los 37 años de lainva sión: el caudillismo y la depredación, la administración realirregular y los tratos informales entre curacas y españoles.Durante los primeros años de la adminis tración toledana, lapolítica colonial fue más allá de simplemente recibir khipus. Elrégimen colonial empezó a regular su uso, e incluso a exigir quelos curacas mantuvieran tipos específicos de khipus. Estapolítica se debe en gran medida a Juan de Matienzo, el teóricodel régimen de Toledo. Matienzo recomendó que “cada seismeses el tucuirico envíe memoria por escrito o por quipo de losindios que se han muerto o aumentado o llegado a edad de diez y ocho años, o huídose” (1967 [ 1567]: 67) . En 1572 Toledoordenó que los khipukamayuq de bían ayudar a los jueces querecibían casos de los nativos (Toledo 1986–89:237–38) yclasificó su rango como igual al de asistente de escribano (Loza1998:155). De esta manera surgió el khipu propiamentecolonial, aquel organizado alrededor de la interfase legalcolonial y moldeado para conformarse con el poder español. En Tapacarí (Bolivia) en 1571, el albacea del testamento de unseñor local se refirió a un largo inventario en un khipu queregistraba sus propiedades, apa rentemente distribuidas segúnetnocategorías, y explicaba que la parte referida al ganado sebasaba en un khipu especializado hecho por el pastor deldeceso (Del Río 1990:107–108). De hecho, en tiempos deToledo todavía vivían muchos maestros cordeleros entrenadosen tiempos prehispánicos, y el Virrey dispuso que un grupo de


ellos fueran entrevistados en 1571–1572 por su historiadoroficial, Pedro Sarmiento de Gamboa, para poder llegar aconocer la “verdadera” historia del estado inca (Sarmiento deGamboa 1942 [1572])”.

“Fue en la década de 1570 cuando la comunicación pormedio de cordeles alcanzó su estatus colonial oficial. Cristóbalde Molina, un clérigo que llegó al Cusco antes que Toledo y sequedó para servirlo, conocía muy bien la lengua quechua, yestaba conectado con las élites inca coloniales. Su gran apreciopor la capacidad de los khipus se expresa en una opinióndifundida en aquella época:

[Los incas] usaban de una cuenta muy sutil de unashebras de lana de dos nudos [sic], y puesto lana de colores en los nudos, los cuales llaman quipos.

Entendíase y entiéndense tanto por esta cuenta, que danrazón de más de quinientos años de todas las cosas que en estetiempo han pasado. Tenían indios industriados y maestros de losdichos quipos y cuentas, y éstos iban de generación engeneración mostrando lo pasado, y en pasándolo en la memoria a los que habían de entrar, que por maravilla no se olvidabancosa por pequeña que fuese (Molina 1959 [1573]:35–36)”.

“El padre José de Acosta, jesuita llegado al Cusco en1571, tuvo gran aprecio por los khipus, observando que lasmujeres utilizaban “hilos” para registrar sus pecados cuando seiban a confesar y las personas mayores los utilizaban paradetallar los puntos del catecismo. Acosta expresamentecomparaba los caracte res alfabéticos, que él entendía se referían a segmentos de sonidos subsignificativos, con los códigos de loskhipus, que se referían a una clase que Acosta llamaba

“significaciones de cosas” (Acosta 1954 [1590]: 190, 275, 280,287)”.

“Según Sempat Assadourian (2002:13–35) Huarochiríera una de las muchas provincias donde a fines de la década de


1570 los khipukamayuq todavía com prendían los khipushistóricos. El autor anónimo de la “Relación de las costum bresantiguas de los naturales del Pirú” 1968 [1594], que parecehaber sido Blas Valera, en esa época le consultó al caciqueprincipal de Huarochirí don Sebastián Ninavilca, comoautoridad en khipus. Ninavilca se contaba entre los mássofis ticados iniciadores de la nueva cultura indígena bicultural.El diálogo entre el huarochirano y el jesuita mestizo,probablemente realizado en 1570 o 1571, puede haber influidoen los ulteriores desarrollos del khipu tanto en el Cusco como en la sierra de Lima”.

“De hecho, algunos españoles pensaban que el régimentoledano excedió la prudencia al legitimar la contabilidad encordeles. Esta era la opinión de un cierto doctor Murillo de laCerda, quien escribió un corto memorando con interesantesdetalles acerca de la contabilidad colonial con khipus, tal comofue practicada después de las reformas del virrey Toledo. Elmemorando de Murillo está clasificado como copia de unoriginal en la “Biblioteca del Escorial que fue de Ambrosio deMorales” lo que sugiere que originalmente fue presentada aFelipe II. Se conserva en la Biblioteca Nacional de España(BN/M Manuscrito 1589a) cuyo catálogo da la fecha de 1589.Murillo dice en parte”:

[...] hoy se guarda el uso de unos quypos, que nosotrosdecimos Libros de Caja, los quales los Indios no los tubieron sinoaquellos quipos, que son unos cordeles de lana de varias colores, yen ellos munchos ñudos como aqui se demuestran, diferenciadosunos de otros, que por la diferencia conocen y saben lasquantidades de lo que entro y salió en la caja, e los pesos de oro eplata que se han dado e pagado e recibido. Este genero de cuentano la alcanzaron los Españoles quando ganaron aquel Reyno, nihasta hoy la han podido apreender, y solo se esta a su buena fee ycrédito, mediante unos yndios de confianza de aquellos pueblosque les nombran quypo camayos, como Mayordomos de aquellos


cuentas y contadores mayores de ellas, a cuyo cargo esta la cuentade todos los ganados, y frutos e sementeras de las comunidadesque acá decimos bienes o rentes concebibles [f.434v] y estos quipocamayos ante la justicia hacen la cuenta, y dan razón luegoverbalmente de todo, y tienen hasta el dia de hoy guardados graninfinidad destos cordeles añudados; y aunque la mali cia y habilidad de algunos indios principales se ha estendido ya a aprender enaquel Reyno a leer romance y latín e cantar e tañer variosinstrumentos y con tar con caracteres de guarizmos: en realidad deverdad no lo usan, ni los corre gidores permiten que por nuestracuenta y guarizmo se les tome y de, sino por estos quipos e losmismos instrumentos eligen los quipocamayos, y ante elCorregidor en su ayuntamiento, y esa orden se guarda hoy, y laotra nuestra sirve de una curiosidad y policía al indio principal quela quiso deprender. (“Biblioteca del Escorial que fue de Ambrosiode Morales”. Biblioteca Nacional de España – BN/M Manuscrito1589a).

“Este testimonio podría haber sido creado para alarmaral Rey con la imposibilidad de auditar las rentas reales cuandopasaban, por manos de los indios. Los abrumadores gastosmilitares de España habían convertido las rentas coloniales entema candente durante la década de 1580 y, por lo tanto, noeran pocos los ambiciosos que promocionaban panaceas paraaumentar los ingresos del estado. Pero los detalles aducidos porMurillo parecen verosímiles y son fascinantes”.

“Murillo llama nuestra atención respecto del hecho deque, medio siglo después de la conquista los “principales”andinos ya habían aprendido el sistema de numeraciónespañol, pero lo consideraban poco importante. Lo adoptaroncomo mera pose de biculturalismo, mientras siguieron


utilizando eficazmente la tecnología de los cordeles.3 Más aún,aquellos funcionarios españoles encargados de la recolecciónde tributos a través de los buenos oficios de los nobles indígenasprefirieron dejar así las cosas, confiando en los khipukamayuq apesar de que ellos mismos no controlaban los hilos yaparentemen te ni siquiera los entendían. Los funcionarios de laCorona ¿preferían los registros en khipu para evitar quefuncionarios del más alto nivel se dieran cuenta de los malosmanejos?, ¿o es que los cordeles ofrecían realmente unaadministración superior? No lo podemos saber, pero en todocaso la tecnología de los khipus evidentemente se insertóprofundamente en el orden postoledano. El régimen de Toledono sólo permitió el pluralismo en los sistemas de datos, sino quepositivamente le ofreció a la población andina un mandato para crear registros que los españoles no pudieran interpretar. Esto loayuda a uno a entender por qué, en tiempos más tardíos,cuando los españoles perdieron interés en los cordeles, losnativos se sintieron autorizados a conservarlos”.

“Cuando Murillo de la Cerda escribió estas palabras, elrégimen híbrido de los khipus con papeles ya estaba siendocuestionado. En 1583, a comienzos del tercer período de Loza,el Tercer Concilio de Lima se pronunció en contra de los khipus.Los sacerdotes se habían dado cuenta de que los cordeles eranel medio que se utilizaba más comúnmente para llevar la cuenta de las ofrendas a los dioses pre–cristianos. Llegaron a laconclusión de que cualquier competencia que pudiera persistiren los khipus era capaz de sabotear la conversión. Loza sostieneque de allí en adelante los maestros cordeleros tuvieron quetrabajar en secreto, con temor a ser descubiertos, practicandoactividades que los españoles asociaban con la punible

“idolatría”. La clandestinidad podría haber opacado


3 Murillo de la Cerda se refiere a “nuestra cuenta y guarizmo”: o sea, los números indo–arábigos”. En ese tiempo losnúmeros indo–arábigos no se aceptaban tan ampliamente porque se les consideraba inadecuados para registrar losestados de cuentas en formato oficial. El sistema indo–arábigo fue utilizado como mecanismo rápido para preparar loscálculos, que luego debían ser legalizados en prosa o en números romanos. Entonces es comprensible que los maestrosdel khipu, cuyo método plenamente decimal evitaba este tedio, consideraran a la doble notación española comoostentosa o curiosa.

importantes procesos en la readaptación del arte antiguodurante esta época. Sabine Hyland sugiere que Blas Valera,cuya crónica perdida influyó tanto en Garcilaso Inca, podríahaber “inventado […] por sí mismo” un sistema parare presentar sílabas o palabras en los khipus. Habría sido unainspiración similar a la que el indígena norteamericanoSequoyah tuvo, dos siglos más tarde, cuando inventó elsi labario para escribir la lengua cheroke (Hyland2002:164–65).4 A pesar de que oficialmente los khipus sedegradaban, las referencias de mediados del siglo XVIIdescriben una interdependencia regular entre el arte del khipu ylos libros de rayas que registraban los salarios en los obrajescoloniales (Cobo 1964 [1653j:2,143; Costales 1983:267–77;Meisch 1998)”.

Un tardío episodio de rebelión colonial, etnicidad ypluralismo de los medios de comunicación.

“Desde mediados del siglo XVII en adelante existe unvacío cada vez mayor que separa los registros en cordeles de losregistros escritos. Muy rara vez surgen menciones a los khipus,como en un juicio de 1623 en el que los líderes de doscomunidades de Huarochirí alegando que un cura los forzó ahacer contribucio nes en contra de su voluntad para el CorpusChristi y para el Día de Difuntos. Las extorsiones se hicieron

“por tassa quipos y padrones [...] por quipos y ayllus” (AAL/LCapítulos Leg. 4 exp. 3 f.2r). Desde 1705 hasta 1719 unacoalición de pueblos en Huarochirí y sus alrededores levantóuna serie de protestas en con tra de negocios dudosos que


4 El argumento de Hyland contempla la existencia previa de unos khipus de rango “real” diferentes de los contables. Siéstos existieron y fueron reformulados como código lexigráfico, podrían haber puesto en marcha una corriente arcanaque reingresa la anotación escrita en el siglo XVIII. En esta época, el conde napolitano Raimondo Sansevero di Sangro(1750) pretendió presentar la “clave” o el khipu maestro para codificar todas las sílabas de la lengua quechua.Documentos y supuestos fragmentos de khipus, muchos de cuestionable autenticidad, han sido recientementepresentados como apoyo a la especulación de Sansevero (Animato, Rossi, y Miccinellí 1989; ver también Laurencích1996). Importantes refutaciones críticas de sus fuentes (Estensoro 1997; Adorno 1999) y la total ausencia de piezas enel registro arqueológico en las que se pudiera corroborar, hacen que la balanza se incline en contra de la hipótesis deSansevero. El trabajo de Sansevero es muy parecido a la conjetura neoplatónica contemporánea que condujo aconclusiones erróneas con respecto a los jeroglíficos egipcios (Coe 1992:14–18). Según la hipótesis de Hyland, Valeramismo podría haber estado influenciado por algún modelo neoplatónico.

ciertos curas hacían con ganados de la comunidad. Uno de lospadres acusados se defendió mostrando una serie de recibosentre los cuales hay anotaciones dando fe de los khipus quellevaban la cuenta de los rebaños. Uno de los registros en nudosindica 9,011 ovejas. Otros se describen como “quipos de paja”,que aparentemente servían como apuntes provisionales detransacciones con un solo animal (AAL/L Capítulos 1705–19).Las técnicas sencillas tales como la de anudados de paja, en vezde sugerir la degradación del arte, sugieren en cambio que éstaera una técnica accesible, sencilla, comúnmente conocida. En1725 un sacerdote afirmaba de un idólatra acusado que:”

[...] andaba este indio siempre cargado con un quipo decordeles, por el cual conocía a todos los de su panaca ysabía por el dicho quipo las personas que debían mitas,sus nombres, estados y los ganados y hacienda que tenía cada uno [...] (Radicati 1979 [¿?]: 55).

“Estos ejemplos confirman el funcionamiento de loskhipus dentro de los ayllus en fechas pertenecientes al intervaloradiocarbónico obtenido de los especímenes tupicochanos”.

“En Huarochirí, a mediados del siglo XVIII muchas delas diferencias entre españoles e “indios” se habían vuelto vagas u obsoletas. Algunos estilos en el vestido y la ornamenta ya noeran distintivos de la una categoría ni la otra. Similarmente laalfabetización ya no fue atributo específicamente español. Perola alfabetización interétnica no fusionó las sociedades políticasespañola y nativa. La durable brecha se volvió explosivamenteevidente durante la época de las grandes rebeliones neo–incas.Huarochirí no fue uno de los focos de rebelión más notorios.Pero un huarochirano residente en Lima, Francisco XiménezInga inició una rebelión simultánea con la famosa insurreccióndel Mesías re belde conocido como Juan Santos Atahualpa.Ximénez Inga esperaba provocar una revolución urbanaparalela a la guerra que Juan Santos lideraba en la selva del


Perú central, pero su insurrección tuvo corta duración. Lasfuerzas españolas que ya habían sido advertidas, la sofocaronrápidamente mediante ejecuciones. Ximénez Inga fue uno delos pocos que escaparon. Huyó a su tierra de origen y allíconsiguió provocar una feroz revuelta regional que involucró acasi todo Huarochirí. Karen Spalding (1984:272–90; vertambién Sotelo 1942) ha detallado su historia. La agitaciónanticolonial empezó con un rápido negociado de alian zasrebeldes entre los señores nativos contactados por la facción deXiménez Inga. Los curacas se prestaron a la causa pensandoque la gente común, furiosa por el trabajo forzado y por lasfrustradas peticiones pidiendo justicia en los tributos, podríanalzarse contra sus los señores étnicos implicados en el régimencolonial. El 25 de julio de 1750 se produjo una explosión de iraen la capital de la provincia de Huarochirí. Los pobladoresmataron, hirieron o expulsaron a todos menos a uno de los quedefendían al corregidor José Antonio de Salazar. En efecto, losrebeldes lograron destruir, por unos días, el poder español sobreel centro agrario y pastoral de Huarochirí”.

“Pero Sebastián Franco de Melo, un astuto mineroespañol residente en las alturas gélidas de Yauli, encontró lamanera de fracturar las alianzas rebeldes casi al mismo tiempoque se iban formando. En sólo dos semanas, incluso antes quela milicia española oficial fuera capaz de movilizarse, Franco deMelo utilizó sus muchos vínculos de compadrazgo para sembrardesinformación maquiavé lica entre las comunidades rebeldes.Manipulando la rivalidad entre poblaciones vecinas, quebró lafrágil solidaridad del frente antiespañol. Francisco Ximénez Ingafue uno de los dos líderes traicionados y capturadosrápidamente. En la Huaranga de Checa y otras poblacionesnativas, los líderes de los pueblos se afanaron asegurando suspropias posiciones y traicionando a los jefes rebeldes depoblaciones rivales, mientras que frente a sus conciudadanoslocales fingie ron ser revolucionarios resueltos”


“El momento crucial en su guerra epistolar vino cuandoMelo se subió a una zona de pastizales altos y conspiró con unamujer pastora. La pastora le debía lealtad por parentesco ritual,pero también tenía motivos de rencor en contra de los puebloslocales. El nombre de esta mujer era María Micaela Chinchano.Era una “forastera”, pero con quince años de residencia en ellugar y con hijos que habían sido capturados por los rebeldes.Por estos motivos no quiso mantener la neutralidad. Lanarrativa de Franco de Melo da vida al encuentro siniestro:”

“Cogi papel, y tintero, y me entre solito a casa deMaría Micaela y después de platicar con ella varias cosas[...] ofreci (...) que le daría cinquenta pesos como ella me echase unos papeles que yo le diese en los pueblos;ofreciome que asi lo haria, confiada en que yo la haviade amparar y que ella llebaria los papeles con achaquede buscar a sus hijos, y que de no cumplir con lo que meofrecía la castigase (f.2Or)”.

“Melo despachó a María Micaela Chinchano conmensajes para convencer a cada líder de pueblo rebelde, queera mejor derrotar a sus vecinos traicioneros cambiándose alotro bando”.

“Con esto escrivi veinte y dos papeles para otros tantospueblos de este repar timiento: pondre el contacto de ellos,porque todo era uno”.

“[Subrayado en el origina!.] Hijos, alcaldes, y principales del Pueblo de Langa: Recivi Vuestra Carta En la que medecis soys leales Vasallos de su Magestad, y que solo demiedo de los rebeldes de Lahuaitambo entrasteis en lasublevación, pero que si os perdono en nom bre de SuMagestad este dicho delito, me entregareis muertas opresas las personas de Fran cisco Ximenez Ynga [...] [ yotros cincos líderes rebeldes]; lo que os agradezco y en


nombre del Rey Nuestro Señor las recivo, y seréispremiados y os entregare sus tierras [...] 5

Hice que ella [María Micaela] dejara este papel escrito aLanga, en Lahuaitambo, 6 y el que estaba escrito paraLahuaitambo hice que lo dejara en Langa, y así mismoen otros poblados, siempre invirtiéndolos porque calculé que siendo tan cercanos unos a otros, empezarían adesconfiar uno del otro [...]

Salió mi yndia a cosa de las tres de la tarde, dando me lapalabra que en todo aquel día y aquella noche andaríalos pueblos de Tuna, Tupicocha, San Damián,Sunicancha, Lahuaitambo, Langa, y Chorrillos, que aldía siguiente andaría los de la doctrina de Olleros, y quecomo ella encontrase a sus hijos libres, tenía por ciertoque ellos tirarían por otros pueblos a ayudarla [....] Paralo que llevo los papeles amarrados con hilos dediferentes colores hechos quipo, que es el modo conqueellos se entiendan; ella me lo prometió, pero los egecutomejor (f.20v).

Pocos días después regresó María:

Vino María Michaela de llebar sus papeles,asegurándome que ella y sus hijos los havian hechado, ycumplido con mi orden todos los pueblos y que misdichas cartas havian causado tal efecto, que todos losrebeldes que etaban en la dirección del traydor, sehavian cortado, y levantado vandera un pueblo encontra de otro, tirándose a matar sobre si vosotrosescrivisteis a el español minero, o vosotros (f.25v)”.

“La confianza de Melo en la inteligencia cultural localcondujo al éxito. Hizo un llamado a sus treinta compadres y


5 Implicando que la autoridad española le daría a los destinatarios las tierras en disputa con rivales vecinos —quienes enrealidad recibirían el mensaje.

6 Estos dos pueblos que se veían frente a frente a través de un cañón, bajo la dura prueba de la rebelión se enfrentaronhostilmente uno contra el otro por ser cabezas de “millares” rivales.

clientes, los alimentó y agasajó al mejor estilo serrano.Cumpliendo con sus promesas, pagó a los combatientes ycompensó a cada uno por las provisiones expendidas y por losservicios. Se mostró sádico con los rebeldes que capturó einterrogó, pero escuchó atentamente a sus aliados indígenas yles echó la culpa a sus paisanos europeos por portarse mal y por incurrir en peligros mortales. Triunfalmente expuso los cuerposmutilados de los líderes rebeldes, mientras perdonóostentosamente a los lu chadores subalternos. En resumen, Melo se condujo como prototipo de un espa ñol ejemplar: uno queera mejor tolerarlo que resistirlo, porque se podía contar con élpara cumplir con las promesas y proteger a los amigos”.

Las implicancias de una campaña de cartas encordeladas.

“La temeraria participación de María MicaelaChinchano en este fraude tiene consecuencias para la historiade los medios de comunicación a través del alfabeto y de loskhipus. Lo que podemos pensar acerca del significado de suparticipación depende de lo que suponemos que fue la funciónde sus cordeles. Esto da lugar a tres hipótesis”:

“Primero, y por el lado más conservador, uno podríasuponer que los cordeles fueron simples etiquetas para indicardónde se debió dejar la carta. Chinchano tuvo en sus manos 22cartas de apariencia casi igual. Si asumimos que ella eraanalfabeta, entonces es probable que necesitara de los cordelessólo para asegurarse de que cada carta llegue a su destino,porque es obvio que una equivocación en la entrega de éstashabría causado una desgracia”.

“La segunda hipótesis es que los cordeles sirvieroncomo información pa ra corroborar, para autenticar (falsamente) el origen de la carta”.


“Una tercera hipótesis es que los cordeles podrían haberofrecido un parafraseado del contenido de las cartas, para quelos rebeldes analfabetos no tuvieran que confiar la lectura deéstas a señores del pueblo que pudieran tener una credibilidadsospechosa”.

“Bajo cualquier hipótesis, incluyendo la másconservadora, el caso pone en duda algunos supuestoscomunes que se tenían acerca de los khipus durante la épocacolonial tardía. En primer lugar, con respecto a la cronología, losmensajes de Chinchano muestran que el uso de los khipusfue aparentemente normal hasta alrededor de 1750.Esto contradice los libros españoles de esa época que trataban a los khipus como a antiguallas, si es que alguna vez trataban deellos. Pero ¿en qué forma la tradición de los khipus se mantenía? La cronología local podría soportar cualquiera de dosinterpretaciones: Por un lado, Chinchano podría haber confiado en una tradición regional conservadora y rutinaria, mientrasque por otro, en vista del entusiasmo que existía a mediados delsiglo XVIII entre los andinos de muchos grupos étnicos por losrecuerdos incas (Burga 1988; Flores Galindo 1987; Stavig1988), uno podría considerar la idea de que los khipuspertenecían a una tradición recién revitalizada. Los khipuspodrían haber atraído la lealtad por sus connotaciones denobleza y soberanía andinas, temas ideológicos que en aquelmomento eran candentes. La primera hipótesis parece ser lamás creíble por razones que se expondrán más adelante”.

“En segundo lugar, y con respecto al género, llama laatención que Melo, quien era buen conocedor de la región, nose sorprendiera de que una mujer pudiera fácilmenteconfeccionar khipus. Aparentemente hacía 1750 el arte de loskhipus no estaba limitado a los hombres, aunque quedapendiente saber si de alguna manera fue una especialidadfemenina. Los mensajes políticos alfabéticos hechos pormujeres andinas del siglo XVIII, son raros, incluso entre las


principa les. El hecho de que una mujer haya podido fácilmentecrear khipus sugiere que, en cuanto a género, las cuerdas eranmenos exclusivas que el papel.”

“En tercer lugar, con respecto a la estandarización, losusos “mnemónicos” supuestamente no estandarizados nopodrían haber sido la norma en Huarochirí si es que la segundao la tercera hipótesis es correcta. Bajo tales hipótesis, el códigode María Chinchano estaba destinado a los ojos de habitantesen 22 pueblos diferentes. Es más fácil creer que estos pueblostuvieran normas de códigos en común, que creer que ellafalsificara múltiples dialectos en cordeles.”

“En cuarto lugar, y con respecto a la especialización ymanufactura, a Melo no le sorprendió que la preparación dekhipus fuera fácil para la pastora, una persona aparentementesin ninguna eminencia ni credencial, ni siquiera oriunda de laregión. Nosotros tampoco tendríamos que sorprendernos. Esperfectamen te creíble que un pastor pudiese contar consuficiente fibra disponible como para producir cordelesrápidamente. Aún hoy los artesanos modernos, no muyespecializados en textiles, en cuestión de minutos puedenproducir una cuerda de lana unicolor aprovechable comocolgante de khipu. No tenemos manera de calcular cuántascuerdas se necesitaron para complementar las cartas de Melo.Pero si asumimos que el khipu que se ató alrededor de cadacarta fue corto y simple, entonces podemos imaginar que MaríaChinchano pudo confeccionar fácilmente veintidós khipuspequeños mientras Melo se entretenía con su tintero. En fin, loskhipus bien podrían haber sido utilizados por gente plebeya, enforma rápida y adecuada —una variante interesante si lacomparamos con la imagen de los khipus incas en crónicas,donde el khipu aparece como propie dad de élites y el maestrokhipukamayuq como especialista erudito.”


“En quinto lugar y en relación a la función social, Meloexplica que el khipu “es el modo conque ellos se entienden”. Elenfático fraseo en tercera persona con el explícitodistanciamiento sugerido por el uso de “ellos” sugiere unrechazo de parte de Melo con respecto al conocimiento delkhipu, y una advertencia de que para él, los mensajes pormedio de cordeles estaban firmemente ubicados al otro lado dela divisoria cultural. Orgulloso de sus logros biculturales, comopor ejemplo maniobrar políticamente en quechua, Melo habríamencionado su competencia en los khipus si es que la hubieratenido. El pronombre también implica que él se refería a losindios en general, y no a alguna subclase en es pecial. Más aún,el comentario de Melo de que el “quipo” era “el modo con que[los indios] se entienden” (es decir, intercambian información yno simplemente se recuerdan a sí mismos), tiende a respaldar lasegunda o la tercera hipótesis. El que Chinchano simplementehubiera hecho las etiquetas con sólo el nombre del destinatarioa manera de ayuda memoria, habría pedido una explicación en términos de mnemotécnica, no de comunicación. Entonces, loscordeles de Chinchano efectivamente podrían haberfuncionado para certificar la autenticidad de la carta, como sirealmente emanara de Melo, y así habría garantizado, pormedio del código en sí, que había logrado que su plan fueraconocido por un aliado indígena. Como se comentó en relación al testimonio de Cerda, la pérdida de categoría jurídica quesufrieron los khipus podrían haberlos infundido de un valordiferente: el de la inmunidad frente a la falsificación española.”

“En sexto lugar, con respecto a la sintaxis: ya quedesconocemos el contenido de los cordeles, el testimonio cierne pocas luces sobre la manera como funcionaba el código. Si esque nos ceñimos a la hipótesis más conservadora —que loscordeles eran simples etiquetas que designaron los pueblosdesti natarios— habría bastado colocar cordeles únicosanudados con números or dinales. Por ejemplo, una cuerda


anudada con “2” podría significar Tupicocha, el segundo puntoen el itinerario antes mencionado. El itinerario en sí habríaresultado patente, siendo la secuencia de los pueblos a lo largode una ruta hacia el sur a una elevación de aproximada de 3200 metros sobre el nivel del mar. Pero esto no explica el únicorasgo físico de los cordeles que llamó la atención de Melo: erande diferentes colores. Aunque fueran sólo etiquetas referidas alpueblo destinatario, expresaban algo más que su posiciónordinal. Quizás los colores correspondían a los pueblos y losnudos que llevaban, si es que los tenían, correspondían a suposición ordinal o a otro dato.”

¿El quipucamayo es un texto?

“En numerosos momentos este libro postula laalteración de los quipocamayos existentes. El confeccionar unkhipu implica muchas decisiones: qué tipos de cordeles hacer,cómo ensartarlos, cómo anudarlos y cómo añadirlecaracterísticas suplementarias tales como los mechonesincluidos en nudos. Adopto como hi pótesis la idea de que talesdecisiones se tomaron en el transcurso del cambiante procesosocial por el cual los ayllus realizaron sus funciones internas, yque mimetizaron estos procesos.”

“Esto no parece un supuesto jalado de los pelos, pero síes contrario a lo que sostiene la literatura sobre los khipus. Losfuncionarios andinos que persua dieron a algunos españoles dela Colonia temprana acerca de la confiabilidad de los registrosde información andinos, lo lograron haciendo lo que losvoceros de las culturas conquistadas siempre hacen: es decir, latransculturación (y no la traducción) de sus conocimientos. Losexpertos andinos convencieron a los letrados y clérigos que loskhipus ejemplificaban algo que los europeos ya co nocían —lacontabilidad escrita— y al hacerlo alentaron la presunción deque los cordeles eran análogos a los libros de cuentas. De igualmanera, los cronistas que escribieron sobre la existencia de


khipus dinásticos los imaginaron como similares a los anales ocrónicas. Siguiendo este camino, los khipus se asimila ron alconcepto importado del documento. Para los españoles, ladocumenta ción significaba un conjunto de símbolos en unestado acabado e invariable. De hecho, algunas prácticas deescribanos, p.e., el hacer rayas o rúbricas en los espaciosblancos del papel para evitar la introducción de escrituraposterior, se aplicaban con la intención de asegurar lainvariabilidad del texto.”

“A raíz de este proceso se agregó una inferenciainsuficientemente considerada: el supuesto de que la función de un khipu reside en su legibilidad ex post facto. Esta presunciónes una generalización excesiva sobre la base de la observaciónde Locke, por lo demás válida, de que los quipocamayos no son buenos mecanis mos para calcular, porque el anudado retrasa elcálculo. Puede ser cierto que no sean tan prácticos como elabaco para la aritmética, pero esto difícilmente prueba que nofueran dispositivos operacionales.”

“Los ejemplares de Tupicocha sugieren que lasfortalezas funcionales de los khipus incluyen la operabilidad. Enlos próximos párrafos argumentaré que el quipocamayo fue unmontaje de partes movibles, y que el movimiento de las partesfue una simulación o un dispositivo mimético utilizado pararepresen tar propiedades y problemas cambiantes del ayllu y lacomunidad. Sugiero que en su uso normal, cada quipocamayoa nivel de ayllu habría pasado cíclicamente por dos roles. Encier tos momentos habría desempeñado un papelsemasiográfico operable (es decir, momentos cuando el grupodesplegó los cordeles como si fueran fichas que representabanla actuación de sus miembros) y en otros mo mentos funcionócomo registro legible, cuando, al final de un ciclo, el registro delas operaciones acumuladas se inspeccionaba como unatotalidad documental.”


“No se cuestiona la existencia de khipus confeccionadospara quedar fijos, ni se niega que los khipus hayan servido parapermitir cotejos entre diferentes momentos, cosa clave para laaritmética política inca. Difícilmente se podría dudar de elloluego de ver las colecciones de los museos. Pero es razonablepreguntar acerca de la relación entre los niveles local e imperial.La técnica de registro inca, como un aparato de la burocraciaimperial, necesariamente habría utilizado notacionesestandarizadas y simplificadas, con dispositivos de comúndenominador para cubrir las diversas prácticas de laspoblaciones andinas so bre el terreno. De otro modo, no habríahabido manera de llegar a estimados globales como parasustentarlar las decisiones políticas, ni manera de compartirinformación entre funcionarios con diferentes antecedentes yjurisdicciones.”

“Por otro lado, el quipocamayo del ayllu fue un medioaferrado a la tierra. Habría funcionado mejor cuanto mássintonizado estaba con los cambios y las eventualidades deltrabajo a nivel del ayllu y de la comunidad. Es razonable quemuestre una mayor variedad y complejidad a nivel de detalle en comparación con los khipus confeccionados para el más altonivel administrativo. Por eso mismo, quizá haya exhibido unamenor consistencia en su estructura. Tiene sentido entonces que incluya medios fáciles para cambiar los registros que puedansimular realidades o planes cambiantes.”

“Estas aseveraciones sólo sirven en cuanto avalan laevidencia física con respecto al funcionamiento de losquipocamayos como dispositivos operacionales. TantoHernando Pizarro como Garcilaso Inca dijeron que loscontadores incas ponían al día las cuentas agregando y soltando nudos. Pero el primer investigador que demostró materialmente que los khipus antiguos tenían partes cambiables y que dehecho cambiaban, fue Radicati di Primeglio en su libro El


sistema contable dé los incas (1979 (¿?):97–102). Lo resumióasí:”

“Un quipu con cuerdas desanudadas y con un segundoanudamiento es, hablando con exactitud, unpalimpsesto que se puede reconstruir [...] es asombrosocomprobar la facilidad con que se pueden rehacer losnudos a base de las huellas que todavía están marcadasen las cuerdas. El desanudado generalmente seencuentra en cuerdas, colgantes y subsidiarias aisladas,pero también a voces en toda una sección del quipu(1990 |1987]:91).

“Las “huellas” a las que aludía Radicati principalmenteeran cortes, ondas y/o decoloraciones visibles donde se habíadesatado un nudo. Un nudo ciego desatado sí deja una ondacaracterística (como una letra C con un ángulo), pero en losmuseos no es fácil diferenciar las huellas de nudos anteriores, de las torsiones causadas por accidentes de conservación. Radicati, un maestro en el análisis de khipus, estaba convencido de quelas posiciones de los nudos fantasmas guardaban relación conlas posiciones normales de los nudos de datos. En vista de quelos nudos de datos en Tupicocha ocurrían en posicionesirregulares, yo no me siento capaz de decir cuáles de las ondasen cordeles tupicochanos son antiguos nudos. Tampoco losejemplares tupicochanos tienen cordeles claramente recortadoscomo los que examinó Radicati (1979 (¿?]: 98).”

“Se necesitaría un verdadero experto en tecnología de la fibra para estudiar estas diferencias a nivel de idiosincrasiasindividuales. Pero algunas cordelerías son lo suficientementeidentificables como para rastrearlas a través de diferentescontextos. Al estudiar el par de Satafasca, me encontrémentalmente llamando “dorado duro” a la cordelería del colorde Munsell 7.5YR 4/4–4/6 que tiene un brillo bronceado. Loscordeles “dorado duro” sobresalen por su torcido y retorcido


muy ajustado así como por su diámetro constante (la mayoríade los colgantes rematan más o menos en punta). La cordelería

“dorado duro” presenta el torcido en los dos sentidos y existenen los dos quipocamayos de Satafasca (1SF–01: pl2Sl [Z];pl4Sl[Z];2SF–01:p29 [S],p79 [Z]), pero no en otros quipocamayos.Le di el nombre de “Brilla–en–sombra” a una cordeleríafácilmente reconocible de color marrón amarillento opaco,marcado con suplementarios amarillos y rojos satinados; tieneun diámetro superior grueso pero se angosta mucho en elextremo. Este color sólo existe en las dos Satafascas (1SF–01p35 [S]; p36 [S]; pl08 [S]; 2SF/01 p27 [S]). Se distinguenmúltiples hechuras dentro de de terminadas bandas. Losartesanos estuvieron de acuerdo conmigo cuando sos tuve queestas idiosincrasias parecen ser manifestaciones individuales.”

“En cuanto al tiempo de las ataduras, cualquierquipocamayo contiene cuerdas en condiciones desiguales. Lospobladores se refieren a los que tienen una apariencia másfresca como los “nuevos”. En vista de que los diferentes coloresy cordelerías tienen diferentes características de uso, no es fáciladivinar cuáles son en realidad más nuevas. Lo interesante esque los pobladores asumen, sin dudar, que estos objetossupuestamente antiguos están compuestos de partes hechas oagregadas en diferentes fechas.”

“Si es que un quipocamayo fue producto de la acciónsucesiva de múlti ples manos, todas las cuales pertenecen acompañeros de ayllu que se conocían bien entre ellos, entonceses probable que las idiosincrasias de ejecución hayan sido vistas como información para autenticar. En tanto y en cuantoregistren identidades, y con ellas la historia de la composicióndel documento, estos aspectos probablemente eranconsiderados como información o contenido. Hoy, al utilizardocumentos en papel, los campesinos prestan mucha atencióna la génesis física del documento, tomando nota de los sucesivos secretarios y de sus letras, reemplazos de los sellos y otros


detalles. Los tejedores también sostienen que ellos reconocen altejedor por detalles de hechura.”

“Este asunto tiene interés teórico porque se conecta conla preocupación de Roy Harris por la escritura, en el sentido más amplio, como la concreción simbóli ca legible de la integraciónsocial conseguida —un concepto que rechaza el lindero quetraza Saussure entre la lengua (langue) y la palabra (parole). Anivel de la ideología cívica, lo que hicieron los quipocamayosfue precisamente demos trar concretamente la interacciónconseguida. Entonces, la habilidad de los quipocamayos parafusionar concretamente la palabra (parole) o el desempeño demuchos miembros, es probable que haya sido tenido en cuentaa un nivel superior en la conciencia pública de lo que tuvieronlas variables de desempeño acerca del texto legal moderno…”

“En segundo lugar, si es que la operabilidad era lonormal y esperado y la posibilidad del cambio la opción pordefecto, entonces el quipocamayo ope racional tendríacaracterísticas técnicas conducentes a la modificación fácilmediante el mover, quitar y agregar elementos. No parececasual que la presilla de unión estándar de los cordelescolgantes, el medio ballestrinque, sea la óptima para estos fines.Permite que un colgante pueda ser movido individualmentecorriéndolo, sin alterar el resto del quipocamayo. Uno puedecorrer un colgante soltando el lazo de su atadura y pasándolosobre colgantes adyacentes hasta alcanzar la posición deseadapara luego reajustarlo. Aunque este procedimiento podría serdifícil en los khipus incas de algodón, cuyos colgantes estánatados en forma muy ajustada, sería más fácil en el caso de losejemplares de Tupicocha. Algunos ejemplares de Tupicochamuestran segmentos vacíos de cuerda prin cipal y cotes tansueltos que los cordeles corren al azar mientras estánguarda dos. Los espacios vacíos de la cuerda principal, a lo largo de los cuales corren los cordeles colgantes, pueden reflejar lapérdida de colgantes, pero también pueden reflejar el retiro de


algunos cordeles. Otros ejemplares, notablemente el UCh–01de Chaucacolca, tienen apariencia de estar apretados. Suscuerdas principales parecen haber sido diseñadas para cargarmenos cordeles colgantes de los que actualmente estáncargando. Esto puede reflejar factores demográficos, ya queChaucacolca es el ayllu más poblado que poseequipocamayos.”

“En tercer lugar, si el sello distintivo de un dispositivooperacional es la mo vilidad de sus partes significativas, aquellaspartes que no deben moverse, o que deben moverse en grupo,deberían llevar signos o dispositivos mecánicos que impidan lamovilidad. Varios de estos mecanismos son evidentes…”

“En cuarto lugar, si los quipocamayos utilizaron cordeles hechos por manos diferentes en distintas ocasiones, y quizásincorporaron colgantes que fueron modificados previamente alensartarlos en la cuerda principal, uno podría esperar un menorgrado de estandarización en la posición de los nudos. Adiferencia de los ejemplares incas, cuyos nudos generalmente se ubican en filas paralelas que representan los lugares decimales,los khipus con partes reutilizadas o he chos por múltiples autorespueden exhibir nudos difíciles de identificar comopertenecientes a lugares de decenas o unidades…”

“Podemos concluir entonces que los quipocamayoseran registros actualiza dos que se reciclaban en forma conjunta.Uno podría llamarlos anuarios, pero si los llamamos así,entonces necesitarían el título calificativo de anuarios rotati vos.Garcilaso Inca parece haber reconocido un sistema de este tipo,a pesar de también acreditar (¿otros?) khipus como crónicas dela realeza acumuladas du rante múltiples siglos. Cuando escribe

“porque estas cuentas eran anuales, y no daban razón más quede un año solo” se habrá referido a este tipo de registro anual(Garcilaso 1991 [1609]:344; cf. Blas Valera en Garcilaso1991:334).”


La contabilidad tradicional puede reflejar métodos delos khipus en el registro de datos.

“Hoy en día las auditorías públicas examinanexhaustivamente la situación de cada miembro y de cadaorganización. La auditoría es el teatro de la responsabi lidadsocial. Esta sección argumenta que los quipocamayosevolucionaron como infraestructura para el procedimiento de la

“auditoría social” de Tupicocha. Tra zando analogíasetnográficas, intentamos aclarar las alternativas técnicas queenfrentaron los usuarios de quipocamayos. Por ejemplo, ¿unoregistraba el in cumplimiento o el cumplimiento?; ¿uno incluía uomitía los registros en blan co? Sin conocer, difícilmente sepodría relacionar atributos de los cordeles concomportamientos. Las analogías etnográficas traen riesgos,pero son mejores que la mera adivinanza para interpretarperfiles de khipus.”

“El tema mejor documentado del registro en khipus enHuarochirí desde la época colonial hasta la moderna, es elregistro del trabajo (y no los registros de rebaños, como en lasregiones del Cusco y del Titicaca). Ya hemos visto que el trabajotambién es el tema predominante en los registros en papeles.Los átomos del registro del trabajo son las marcas de asistencia,mayormente para faenas y sesiones de orden, y ocasionalmente para producción. Pero las implicancias de este hecho para lainterpretación de los cordeles dependen de premisas sobre elfuncionamiento de estas marcas: ¿Cuál es la marca de quéexactamente? Los libros de ayllus dan una garantía para elestudio de cuatro métodos:

Método 1, listado negativo o las marcas de los ausentes,es el método mencio nado como propio de la comunidad localen la fuente quechua de 1608. También fue, de lejos, la vía máscomún de registrar la asistencia desde los primeros signos delregistro alfabético hasta la década de 1930. Predominó en


algunos libros de ayllus hasta la década de 1940 (por ejemplo 1A_01, perteneciente al ayllu que tenía fama de ser el másconservador de las costumbres de los khipus). El acta deSegunda Allauca transcrita anteriormente es un ejemplo típico.Este ejemplo nos recuer da que caracterizar un registro comonegativo no es decir simplemente que contie ne las respuestasnegativas a preguntas en formato de “sí/no”. Un “no” demandaexplicaciones. Para el universo de los ausentes, un registrolaboral negativo tiene que ver con cuatro o cinco variables:fecha, lugar, identidad del ausente y estatus de ausencia (sindispensa y multado, dispensado, enfermo). La quinta variablees el beneficiario o la función del trabajo. ¿Por qué estosdetalles? Porque son indispen sables para la equidad dentro delayllu. Estos son los mismos detalles auditados en las actas de laparcialidad hasta el año 2000.”

“Estas variables son candidatas fuertes para haber sidodatos esenciales en los quipocamayos. De hecho, essimplemente imposible imaginar que un ayllu mantenga lacoherencia sin un conocimiento preciso y consensuado deestas. Dicho conocimiento podría rápidamente rebasar a lamemoria. Tempranamen te en la década de 1920, SegundaAllauca empezó un “libro de listas y multas” que contiene largasy continuas series de datos de este tipo…”

“Método 2, listado positivo o listado de aquellos que han cumplido, es me nos común en los escritos tempranos. Alprincipio se utilizaba para contribu ciones obligatorias diferentesal trabajo en faena, generalmente aquellas requeridas porautoridades estatales. Ejemplos de estos son las mitas o turnosde servicio de mensajero (APM/SAT_01 1914:f. 56v), servicioen despachos de la directiva, o pagos de “porratas”, es decir,cuotas de materiales estructurales (por ejemplo AP1SF_011918b:19) Sin embargo, en la década de 1920 y más tarde, losescribanos ocasionalmente consignaban servicios de faena enforma positiva, algunas veces por razones desconocidas y a


veces para destacar una labor que merecía ser recordada, porejemplo el día que marcó el inicio de un nuevo proyecto. Podríaser significativo que el listado positivo, a diferencia del listadonegativo, sea útil para producir más tarde “historiasmemoriales” o narraciones conmemorativas.”

“Método 3, listado negativo–positivo, es una innovación relativamente reciente. En este método todos los miembrosestán listados y marcados conforme cumplieron o nocumplieron. Se volvió común después de popularizada laconfección de cuadros estadísticos con dos y luego con diversasvariables. Este formato tabular se popularizó a fines de ladécada de 1930. Hoy en día los registros de trabajogeneralmente nacen como borradores extraoficiales donde lossecretarios anotan en sus libretas privadas los nombres de lasperso nas ausentes o cumplidas. Convierten el listado borradoren registro negativo, en formato de prosa, al redactar las “actasde trabajo” diarias. Ias actas diarias comúnmente son ratificadas estando todavía en el escenario de la faena o sesión.Posteriormente, el secretario sintetiza las actas para la auditoríacompilando varias actas y/o listados en cuadros (“padroncillos”,

“padrones”).

Cada renglón del padrón representa un socio, cuyoscumplimientos y ausencias constan negativa y positivamente en las sucesivas columnas que representan obligaciones.”

“Método 4, que no fue presenciado, pero ha sidoatestiguado en otros lugares de los Andes, es el de la dobleentrada. Un joven de Tupicocha, recordando que un viejopastor en las alturas le había enseñado sus khipus, dijo:

“Cuando un animal se pierde, él desanuda un nudo y anudaotro”. Este dato llama la atención porque coincide con laobservación europea más temprana, la de Pizarro, según la cualel khipukamayuq apuntó los objetos tomados quitando nudosde un cordel y anudando en otro. Sin embargo, existe un


obstáculo para creer que los registros dentro del ayllu fueran dedoble entrada. Desde la déca da de 1890 en adelante, los aylluscompraron libros de cuentas formateados para cuentas dedoble entrada, pero nunca ningún ayllu adoptó el método.¿Puede ser que nadie haya visto la analogía con los khipus dedoble entrada? Parece poco probable dado el prestigio de lacontabilidad como forma de cono cimiento cultural. Tal vez lapopularización del método del padroncillo haya marginadootros métodos.”

“Reuniendo todo esto para hacer una analogía con elquipocamayo, uno puede hacer dos inferencias. La primera sebasa en el hecho de que la cuenta negativa fue la más comúncuando la escritura en papel recién se establecía al interior delayllu. En esa época el cálculo positivo se utilizó para ocasionesmás marcadas o especiales. Entonces uno podría sospechar que el medio de los cordeles demostraría una preponderancia delcálculo negativo en asuntos rutinarios, pero más instancias deregistros positivos en detalles no rutinarios.”

La revisión de cuentas tradicional puede reflejar losusos sociales de los khipus.

“No sería exagerado decir que para Tupicocha laresponsabilidad contable es el meollo del contrato social. Enesta sección abordamos los alcances generales de la auditoría.Las cuentas no son exclusivamente fiscales, sino que miden laconducta total de los socios y del ayllu. Por esta razón se puedehablar de una “contabilidad social”. Examinaremos algunasprácticas asociadas con este ethos. Estas prácticas incluyen: laorganización de la riqueza del ayllu en dos esferas deinter cambio no convertibles; un concepto de contabilidad socialtotal, de la cual el dinero es una subserie; un concepto deauditoría colectiva; la tendencia a apuntar al cero; el marcoritual de la racionalidad cuantitativa; y el alcance casi irrestrictode la auditoría social.”


“La contabilidad andina ha sido estudiada por EnriqueMayer, quien junto a su colaborador, César Fonseca, lacaracterizó como un método para garantizar la reciprocidad enlas múltiples esferas del intercambio (2002:205–37). Estadefini ción resulta exacta para Tupicocha. Un ayllu deTupicocha, Cacarima, escribió un estatuto para procedimientosde auditoría en 1905, fecha que probablemente cae dentro dela última época en la que se usó el quipocamayo (APC/SAT_011905:1–4). Da idea de las “múltiples esferas” consideradascomo contables.”

“1. El dinero del ayllu consta de dos fondos o cuentas,que se revisan en forma separada: un fondo llamado “fundos de trabajo”, que son las ganancias de la venta de trabajo y lasmultas por trabajo no realizado; y el fondo de la “entrada de lademanda”, que contiene las ganancias provenientes de lasdonaciones de los “devotos del ayllu” y otros ingresos rituales.El primer fondo cubre gastos de rutina y de infraestructura,mientras que el segundo funciona como una asociacióncooperativa de créditos y también como una financiera defunciones ritua les o de bienestar. La terminología varía con eltiempo y entre los ayllus, pero perdura la conservación decuentas separadas en las que no se deben hacer trans ferenciascruzadas y que, por lo tanto, podrían ser consideradas “esferasde inter cambio”.

“2. A diferencia de la contabilidad metropolitana, lacontabilidad campesina no depende del dinero comodenominador común universal. Cubre las contribucio nes decada miembro, ya sean éstas monetarias o no. En 1905 eltesorero debía ser auditado por dinero, el camachico por objetos rituales y la colectividad por las herramientas. Procedimientosmodernos parecidos a éstos todavía casi vigen tes. Los temasauditados en 1997 en Segunda Satafasca fueron los siguientes:

a) Asistencia a faenas y asambleas.


b) Pago de multas por la no asistencia a estas. El análisis del cumplimiento se lleva a cabo tomando como unidad decuenta al miembro cabeza de familia y no a la faena (uotro grupo). Es decir, primero Fulano debe someterse auna auditoría por sus ausencias y multas en todos loseventos del periodo, luego Mengano, y asísucesivamente.

c) Otros ingresos relacionados con “trabajo”.

d) Gastos de la cuenta de “trabajo”.

e) Balance y liquidación de esta cuenta.

f) Inventario de los “enseres” o propiedad corporativa debienes muebles, con herramientas, objetos rituales ylibros como las principales subcategorías…

g) Ingresos para la cuenta del fondo ritual, es decir,auditoría de las promesas rituales que se han hecho en el ricuchico y el cobro de promesas vencidas y no pagadas.

h) Gastos del fondo ritual.

i) Balance y liquidación del fondo ritual, y decisiones sobre sus futuras aplicaciones.”

“3. La auditoría es ocasión ritual. Se interrumpe conmúsica y danza en círcu los. Se le santifica al estilo normal, con el

“enfloro” y con rondas de coca, tabaco y licor durante laspausas.”

4. La auditoría tiene como meta el cero. Es decir, paracualquier categoría dada, el resultado esperado es no teneractivos ni pasivos al final del periodo. Del mismo modo quecada individuo quiere tener un balance cero en sus deudas detrabajo y multas, el fondo de gastos colectivos se debe llevar acero…”

“5. El ayllu tiene la opción de pasar a cuenta nueva unbalance o una deuda, pero esta debe ser una decisión


consensuada en la asamblea. Esta opción se utiliza cuandoalguna parte de la agenda del final de ciclo queda inconclusa ypor lo tanto el nuevo ciclo no puede ser un comienzo de nuevo.Lo antedicho también se aplica, en forma separada, al fondoritual y para fines rituales es más normal pasar fondos al nuevociclo.”

“6. La auditoría no tiene autor ni autoridad individual.Todos los miembros son igualmente responsables en el cálculode todos los artículos. Es una “auditoria” en el sentido másliteral de la palabra, es decir, un evento oral–audi tivo. Cadamiembro trae consigo un bloc y un lápiz, y calcula o apuntacada asunto o artículo conforme se mencionan en voz alta, sinconsultar a sus compa ñeros. No existe ningún rol que sea el decontador autorizado. Los cálculos con tinúan todo el tiempo quesea necesario para que todos estén de acuerdo. El directoriopreside la reunión sin tomar la decisión de nada excepto lacuestión de orden. De hecho, cuando los miembros de un ayllules ofrecieron a sus líderes entrantes del año 2000 una mociónde confianza para dejar algunas cuentas vencidas en manos delas autoridades, ellos sabiamente se negaron, sabiendo quecualquier número no contabilizado en el pleno podríaeventualmente con vertirse en la manzana de la discordia.”

“7. Ya que la unidad contable es la unidad doméstica, laesposa o el hijo adulto de un miembro puede sustituirlo encualquier función y es co–responsable de sus deudas. Confrecuencia las esposas son apoderadas de los miembros varones en el manejo del dinero en efectivo. (Las mujeres sonconsideradas mejores fiduciarias porque, a diferencia de loshombres, no están ritualmente obliga das a tomar alcoholdurante las auditorías). Pero ya que son consideradas me nosbuenas en las labores fuertes, un miembro que frecuentementepone a su mujer en su lugar puede escuchar quejas o incluso secuestionará su estatus de cumplido.”


“8. La auditoría es de alcance casi irrestricto y flexible ensu formato. Es una asamblea plenaria, y por lo tantocompetente para considerar cualquier asunto. Ejemplos deestos incluyen la iniciación de nuevos miembros o el retiro deantiguos miembros, el debate sobre políticas de la comunidad,resoluciones de aprecio o de censura, y propuestas para elcambio de reglas o el comienzo de nuevos proyectos. Entoncesel registro creado en una auditoría no está necesaria mentelimitado a los asuntos antes mencionados como agendanormal. Es muy probable que los quipocamayos tambiénhayan contenido información sobre una agenda demisceláneos.”

Inferencias sobre el quipocamayo a partir deobservaciones en las auditorías.

“Para hacer una analogía con quipocamayos se debenutilizar estas observaciones con cautela, porque dos cambiosimportantes separan la práctica actual de aquella de losmaestros cordeleros anteriores a 1900. Una es la drásticamonetización de muchos tipos de transacciones y la otra es elhecho de que las personas que han ido al colegio hanaprendido técnicas metropolitanas de contabilidad. Sinembargo, serían permisibles algunas inferencias:

“1. La coherencia de un quipocamayo reside en sucorrespondencia con el evento social que lo generó o con elformato único de múltiples eventos simila res que lo generaron(por ejemplo huayronas, cuentas o días de auditoría). Nodepende necesariamente de un contenido único. A nivel locallos quipocamayos habrían agrupado temas dispares que serevisaban en un mismo foro y no temas conceptualmenteuniformes. Dado que el quipocamayo es la concreción detran sacciones de amplio espectro en una asamblea, entoncestambién podría ser de amplio espectro.”


“2. La observación etnográfica de auditorías recientes confirmalo que el estu dio de antiguos registros escritos indica: la mayorpreocupación son las obliga ciones de faenas. La convertibilidad del trabajo en moneda al interior de la comunidad ha reubicado las multas y deudas sobre faenas como parte de la auditoría delos “activos” para el fondo de gasto corriente (porque las multasde los delincuentes son un ingreso importante para éste). Sinembargo, en la época cuando se hicieron los quipocamayos, sus cordeles podrían haber registrado días de trabajo que se deben,en lugar de multas monetarias en las que se ha incurri do. Losregistros existentes no aclaran cuándo fue que se hicieronconvertibles las obligaciones para con los ayllus y el dinero enefectivo, porque fue anterior a los libros tempranos.”

“3. Al preguntar qué trabajos se registraron, es importante teneren cuenta que las actuales auditorías de los ayllus tratan deambos tipos de obligaciones, tanto las orientadas a la esferainterior del ayllu, como las obligaciones externas para asistir afaenas para toda la comunidad. La necesidad de faenasgenerales entre todas las parcialidades es tan antigua como lainfraestructura hidráulica a nivel de comunidad. Es decir, bienpodría ser prehispánica. Hoy en día, con lo obsole to que se hanvuelto los turnos de faenas de trabajo mutuo, y la crecientedeman da de faenas a nivel de supra ayllu, acentuadas por lasexigencias del Estado y de las ONG, las faenas externas se hanconvertido en la porción más grande de todas. El ayllu no lascrea, tampoco se le sanciona corporativamente si algúnmiembro no cumple con ella. Pero los miembros del ayllu tienen que subsanar el trabajo de sus compañeros ausentes, y por esosu control en auditoría es im prescindible. Existe además unfuerte factor moral. El ayllu en su rol de parcialidad o “equipo”se avergüenza si se queda rezagado y se enorgullece si lleva ladelantera. En este sentido, el servicio que se presta a lacolectividad mayor y no sólo a los compañeros de ayllu, está enla mente de los auditores de ayllu y en las páginas que ellos


producen. Es creíble que también haya preocupado a los queconfeccionaban los quipocamayos.”

“4. Existe la posibilidad de que en el pasado los ayllusregistrasen el uso colecti vo de la tierra, por ejemplo, las cuotasde pastoreo en los terrenos de los ayllus así como el manejo deaquellos sectores de tierras de cultivo comunales destinados alas parcialidades. La analogía etnográfica no es unaherramienta poderosa en esta cuestión, porque hoy en día losayllus generalmente no administran pas tizales…”

“5. Después de las faenas, el enfoque más importante de laauditoría moderna es el fondo ritual segregado, es decir, losdatos sobre ingresos rituales (promesas, etc.) y sus gastos. (Lafuente quechua de 1608 también menciona las donacionesrituales —a saber, subsidios incas para las huacas— como elúnico otro conteni do del khipu además de las faenashidráulicas). Los registros de ingresos rituales abundan en loslibros de ayllus. Sin embargo, a diferencia de las faenas, laspromesas nunca se agrupan en columnas ni son desplegadas en formato tabular, sino que están documentadas en párrafosescritos en prosa. En vista de que hoy en día los fondos ritualesestán nítidamente segregados del registro de trabajo, estospueden aparecer como grupos de colgantes separados de loscolgantes rela cionados con el trabajo. Se puede esperar que sunúmero no sea proporcionado con los grupos referentes a laslabores de membrecía, porque el número de “devotos” en unaño dado, no varía correspondientemente con el número demiembros comprometidos en faenas. Los oferentes pueden noser miembros, y por lo tanto sus cordeles podrían tenercaracterísticas atípicas…”

“6. El tercer enfoque más importante de la auditoría es elinventario de la propiedad colectiva consistente enherramientas, objetos rituales y libros. Es proba ble que uninventario de herramientas y objetos rituales luzca bastante


diferente al registro de faenas o de rituales en el quipocamayo,porque no todas las perte nencias tienen una dimensión percápita, es decir, una proporción con la demo grafía. En vista deque se trata de una lista de artículos heterogéneos, podríacontener cuerdas que parecen una mezcolanza. Los inventariostambién son posibles referentes de “grupos de solos”.

“7. Ya que la auditoría tiene como meta el cero, se espera quehaya un gran número de cuerdas sin nudos, es decir, de valorcero, para los datos consignados inmediatamente después de laauditoría. Todos los especímenes de Tupicocha tienen grandesproporciones de cordeles colgantes y subsidiarios sin nudos.”

“8. Si el quipocamayo del ayllu fue hecho y mantenido porprocesos similares a la revisión de cuentas del ayllu, entoncesdebe ser considerado un artefacto colectivo. Presumiblemente,una sola persona en cualquier auditoría determi nada realizó elensamblado de los cordeles, y pudo haber sido conocido comoel khipukamayuq, o maestro cordelero, para dicho contextodado, tal como hoy en día los amanuenses inmediatos de laauditoría son el secretario y el teso rero. Pero la autoridad de laauditoría depende del hecho de que todos lo hicie ron. Dadoque los quipocamayos no fueron reemplazados anualmente, esmuy probable que esto signifique también que muchaspersonas lo hicieron física mente, o por lo menos lomodificaron…”

“9. Si es que los quipocamayos fueron trabajados en funcionesparecidas a la auditoría, entonces podrían tratar otras materiasque las mencionadas. El quipocamayo análogo a una reunióncompleja podría contener colgantes en un orden regular (porejemplo, bandas de cordeles proporcionados al régimen defaenas, etc.) pero también misceláneos tales como cobro decuotas, iniciaciones y retiros, cambios de políticas, etc.”

“10. Bajo el mismo supuesto, es probable que losquipocamayos no se hayan dedicado a registrar lo siguiente:


a. Cálculos subordinados a las principales obligaciones talescomo cálculos de los trechos (chuta). Estos cálculos no ocurrenen los libros tempra nos. En fechas más tardías fueron escritos,pero no están integrados a las auditorías.

b. Cálculos fuera del control del ayllu. Los turnos de agua,aunque de vital importancia, en tiempos recientes no estuvieron bajo el control del ayllu. Estos conectan la esfera del supra ayllucon la unidad familiar usuaria, con el ayllu como mediador para el abastecimiento de trabajo, pero no en la distribución de losbeneficios…”

1.3. Reformas para más tributación: Borbones dela península Ibérica

Durante los siglos XVI y XVII gobernaron España los monarcasde la Casa de Habsburgo (“los Austrias”), el último de estos fueCarlos II “el Hechizado”, quien murió sin dejar descendencia;antes de ello cedió los derechos al trono a Felipe V, el Duque deAnjou (Borbón menor), un sobrino nieto del Rey Luis XIV deBorbón (Borbón mayor), el poderoso Rey Sol de Francia. Estomotiva el comienzo de la Guerra de Sucesión en Europa y quefinalizó con la Paz de Utrecht en 1713, el reinado de un Borbónen España rompía el equilibrio geopolítico en Europa. Potencias como Inglaterra, Portugal y Austria no se resignaban a queFrancia tuviera tanta influencia sobre España y alentaron alArchiduque Carlos de Habsburgo para tomar el poder. Laguerra estalló en 1702 y tuvo varios frentes, Francia utilizó todos sus recursos para sostener a Felipe V en el trono español.Después de una década de guerra, la Corona Británica semostró dispuesta a terminar el enfrentamiento que la afectabaeconómicamente y que causaba gran descontento en supoblación por la elevación de impuestos que sufría, por ellofirmó en 1711 con Francia los preliminares de Paz, en los que


reconocía a Felipe V como Rey de España. El agotamiento delos bandos en conflicto aceleró la firma de la paz definitiva en elTratado de Utrecht de 1713.

El fuerte incremento de la población colonial durante el sigloXVII creó nuevas necesidades y problemas que los monarcasHabsburgos no pudieron resolver. La lentitud y la corrupciónadministrativa caracterizaban la administración colonial. Laspotencias rivales, Inglaterra y Portugal, se expandíanimpunemente e inundaban Sudamérica con mercancías decontrabando. A todo esto hay que añadir el excesivo poder quehabían adquirido la aristocracia criolla y el clero, quienes seatrevían a desafiar las disposiciones reales que llegaban alVirreinato del Perú. Los reyes Borbones, principalmente FelipeV y Carlos III, emprendieron la colosal tarea de renovar la viejaestructura colonial que habían dejado los Habsburgos.

Apoyados por ministros y asesores ilustrados, llevaron adelantelas reconocidas Reformas Borbónicas, denominando así alconjunto de grandes cambios económicos, políticos yadministrativos para la metrópoli y sus colonias, que impulsaron los reyes Borbones de España durante el siglo XVIII. Estasreformas fueron iniciadas por Felipe V (1700–1746),continuadas por Fernando VI (1746–1759) y desarrolladasprincipalmente por Carlos III (1759–1788).

El comercio con América fue una de las áreas a la que losborbones le dedicaron mayor atención, ya que la considerabancomo el principal motor de la recuperación de la economíaespañola. Una de las primeras medidas fue el traslado de laCasa de Contratación de Indias, de Sevilla a Cádiz (1717), locual legalizaba una situación de hecho, ya que desde fines delsiglo anterior la bahía gaditana fue ocupando un lugar cada vezmás preponderante en el comercio con América. La Casa deContratación debía fomentar y regular la navegación entreEspaña y América


Las Reformas Borbónicas fueron los cambios introducidos yaplicados en el territorio peninsular y posesiones ultramarinasen América y las Filipinas. Estas reformas de la dinastíaborbónica estaban inspiradas en la Ilustración y, sobre todo, seenmarcaban dentro del nuevo poder de las elites locales yaumentaban el control directo de la burocracia imperial sobre lavida económica. Las reformas intentaron redefinir la relaciónentre España y sus colonias en beneficio de la península.Aunque la tributación aumentó, el éxito de las reformas fuelimitado; es más, el descontento generado entre las elites criollaslocales aceleró el proceso de emancipación por el que Españaperdió la mayor parte de sus posesiones americanas en lasprimeras décadas del siglo XIX.

Una de las principales instituciones afectadas por el despotismoilustrado español fue la Iglesia Católica, ya que la Coronapretendió afirmar el poder secular sobre el religioso. Esto incluíala restricción de los privilegios y exoneraciones fiscales quegozaban las órdenes religiosas. Fueron los jesuitas los que másse opusieron al proyecto centralizador de los borbones, por loque los expulsaron de España y sus posesiones ultramarinas en1767. Las reformas borbónicas llegaron del exterior,concretamente de la corte imperial de Madrid. Afectaron todo el imperio, pues no era sólo para la Nueva España y el Perú. Elobjetivo último de los monarcas de Borbón fue la sujeción de las colonias para beneficio económico de la metrópolis: corregir lasfugas fiscales y promover la producción para aumentar así larecaudación de impuestos. Para lograrlo se necesitaba reformarinstituciones y procedimientos viciados —a juicio de losreformadores— que se habían incrustado en las sociedadescoloniales y con los que ciertos grupos de privilegiadosmedraban al amparo de la debilidad de los gobernantes de lacasa de Habsburgo. El Consulado de Comerciantes, algunascorporaciones religiosas como la Compañía de Jesús y la misma


institución del virreinato fueron el blanco de los golpes de losreformadores.

Como es de suponerse, las reformas económicas trajeronconsigo múltiples efectos y consecuencias, tanto positivas comonegativas. El gobierno español tomó diversas medidas paraexplotar al máximo los recursos de la colonia, con el propósitode generar mucha más materia prima para la metrópoli.También estaban la agricultura, el comercio y algunas empresasde manufactura. Obviamente hubo beneficios, se permitióampliar los negocios entre ciertas colonias: Trinidad, Margarita,Cuba, Puerto Rico.

La medida que mayores desajustes provocó fue sobre laenajenación de bienes raíces de las corporaciones eclesiásticas,que desató reacciones violentas en contra del gobierno español. Esto se debió a que, con excepción de los comerciantes másricos, aquella disposición afectó a los principales sectoresproductivos del virreinato (agricultura, minería, manufacturas ypequeño comercio), y en particular a los agricultores, pues lamayoría de la haciendas estaban gravados con hipotecas ycensos eclesiásticos, que los propietarios se vieron obligados acubrir en un plazo corto, a fin de que ese capital fuera enviado aEspaña. De esta manera, no sólo la Iglesia se vio afectada por laReal Cédula, sino también casi toda la clase propietaria yempresarial, así como los trabajadores vinculados con susactividades productivas. Por ello, se levantó un reclamo y porprimera vez en la historia del virreinato todos los sectoresafectados expusieron al monarca por escrito sus críticas contra el decreto en cuestión. A pesar de todo, la cédula se aplicó desdeseptiembre de 1805 hasta enero de 1809, produciendo uningreso de alrededor de 12 millones de pesos para la Corona,que supusieron el 70% de lo recaudado en todo el territoriohispanoamericano.


Las reformas administrativas también alcanzaron los cambiosen la esfera militar para asegurar la defensa del territoriocolonial. Así, se emprendió la construcción y la reparación defortificaciones, y se puso en marcha la formación de un ejércitocompuesto por dos elementos de importancia desigual: elejército regular y las milicias. El primero estaba formado porsoldados permanentes y tropas de apoyo que procedían deEspaña. Las milicias estaban integradas por los vecinosobligados a recibir instrucción militar para la defensa de suterritorio, que a diferencia de quienes integraban el ejércitoregular, no recibían paga por ello. El mismo esfuerzo renovadorse dio en la marina, añadiendo a viejos centros de poder naval,el surgimiento de otros nuevos, como fue el caso deMontevideo.

Era evidente que aquellos cambios tenían objetivos muy claros,recuperar la hegemonía comercial y militar de España, yexplotar y defender mejor los ingentes recursos coloniales.Obviamente la hegemonía comercial les condujo a recaudarmás fondos, y para tener seguridad de su administración habíaque implementar mayores y mejores mecanismos de control.Aquellas reformas también significaron en alguna medidaproceso de descentración, desde luego dentro de determinadoslímites, por que crearon nuevos virreinatos, como NuevaGranada y Río de la Plata; capitanías, como Venezuela y Chile;y comandancias como Maynas.

Políticamente entre las reformas de aquellos tiempos se tiene lasupresión desde 1784 de los corregimientos y se implantó elsistema de intendencias, buscando mayor eficiencia en losgobiernos locales. De esta manera se consiguió mejorar laexplotación de las riquezas coloniales y sobre todo larecaudación tributaria.

El reformismo borbónico privilegió a los españoles europeos,“los chapetones”, en el acceso a los principales puestos de


confianza en el aparato burocrático. Esto fue un duro golpe para la aristocracia criolla.

Las reformas borbónicas, y el aumento de las gabelas por partede España, iniciaron un período de conflictos sociales7 queabarca todo el siglo XVIII. Los ingresos fiscales colonialesbásicamente procedían de tres fuentes: los impuestos sobreminería (diezmos, cobos, azoques de Almadén, de la Casa de laMoneda), los impuestos sobre el comercio (Real Aduana,Alcabalas, almojarifazgos, sisa) y el tributo indígena8.

Las reformas fiscales borbónicas se basaron en mejorar larecaudación de los impuestos, ampliar la base tributaria,incluyendo no sólo a los indios, sino también, a los mestizos,negros y zambos. Por otro lado se impusieron algunas medidaspara dinamizar la economía local y lograr que una mayor partede la población ingrese al mercado.

Para tal efecto, hasta el siglo XVII se había contado con el tributo indígena que permitía que estos participaran en la cadenaproductiva obligados a conseguir circulante y pagar su tributo.Para lograr contrarrestar los efectos nocivos que esta políticasobre las relaciones comunitarias y el status de poder de loscuracas, éstos iniciaron prosperas empresas, utilizando la manode obra indígena a su cargo, así nacieron los curacas Arrieros,también se utilizó la mano de obra indígena en los obrajes, otras se involucraron directamente en la burocracia colonial9, por loque estaban encargados de la cobranza y contabilidad de lostributos, para luego entregarlos al corregidor, quieneventualmente traspasaba el monto a la Caja Realcorrespondiente. En otros casos los curacas recurrían a alquilar


7 Entre 1708 y 1783 se registran cerca de 140 levantamientos, insurrecciones, conspiraciones, etc. Contra el poderhispano en el virreinato del Perú. El primer hecho de esta naturaleza data de 1708 cuando el Corregidor Don FranciscoFernández de Sandoval es asesinado por varios vecinos de la ciudad de Huánuco, y la última data de 1783 cuando serealiza una rebelión en Huarochirí encabezada por Felipe Velasco, en este levantamiento estuvieron implicados indios,mestizos y caciques de la zona.

8 El tributo era un impuesto personal que se cobraba a la población indígena masculina entre 18 y 50 años, sin embargo,a pesar que el tributo fue diseñado para ser un impuesto per capita, terminó siendo un gravamen que afectaba a toda lacomunidad indígena como corpus.

9 Una de las intenciones de las reformas borbónicas fue convertir a los curacas en funcionarios coloniales o en merosintermediarios entre las autoridades coloniales y los indios.

las tierras de la comunidad a mestizos e indios forasteros10 yutilizar el resto de sus tierras en el cultivo de productos de altarentabilidad como granos, coca, papas, etc. Así se perdió laproducción autóctona alimentaría.

Además, en el siglo XVIII se legalizó el “reparto o repartimiento”11 o distribución de mercancías que realizaba el Corregidor, estesistema de reparto constituyó una nueva forma de explotaciónde la población indígena y mestiza, a través de un sistema dedeudas insalvables que permitía conseguir el pago en trabajo oen especies.

Asimismo, se incrementó el gravamen sobre las mercancías yproductos que tradicionalmente no lo estaban, se aumentó laalcabala dos veces en un lapso de cuatro años, las aduanasempezaron a funcionar en las principales ciudades comercialesy se aprobó que el tributo fuera pagado por mestizos, zambos ymulatos12.

En 1777 llegó a Lima José Antonio de Areche, VisitadorGeneral de la Real Hacienda y Tribunales del Reino, con laexpresa misión de aumentar las rentas de la Corona y sanear laadministración pública. El Visitador incrementó las alcabalas,creó las aduanas terrestres y empadronó a los mestizos para que paguen tributo como los indios. Sus maneras autoritarias y sumenosprecio por los funcionarios criollos le valieron seriosenfrentamientos con el Virrey a buscó desprestigiarlo hastalograr su destitución en 1780.


10 Los indios forasteros, eran indios que habían dejado sus pueblos de origen a fin de reducir sus tributos y evitar elservicio en la mita minera. Se trasladaba a pueblos cercanos y alquilaban tierras para subsistir. Otra forma de huir de lamita minera, era alejarse a lugares inaccesibles de nuestra geografía y vivir ahí.

11 El repartimiento fue legalizado en 1751, aunque recién empezó a funcionar bajo este marco legal en 1756. “(…), elreparto fue diseñado para involucrar al Corregidor dentro de la estructura económica colonial, asignándole un papelclave en la producción local y en la distribución regional de bienes nativos e importados.” Además servia como unacompensación al bajo sueldo de los corregidores, lo cual naturalmente, aumentaba los abusos sobre la población,movidos por la ambición de estos corregidores. Para mayor información sobre el reparto Vid. O’PHELAN (1988) Cap.III “el Reparto y las revueltas menores” pp. 117–173.

12 Durante la Colonia, la limpieza de sangre era un elemento muy importante, para tal efecto, se clasificó a cada una de lasposibles combinaciones entre blancos, indios y negros; surgiendo categorías como: mestizo, mulato, chino, cholo,tercerón de indio, cuarterón de indio, quinterón, requinterón, gente blanca, cuasi limpio de origen, saltapatrás, tente enel aire, etc.

El incremento de los impuestos y los repartos mercantiles de loscorregidores ocasionaron muchas rebeliones en diversasprovincias. Las autoridades reprimieron a sangre y fuego todoslos movimientos rebeldes donde estaban involucradosindígenas, mestizos y criollos; todos afectados por las reformasfiscales implementadas por Areche y auspiciadas por la Corona. Fue en ese contexto que estalló la gran rebelión de TúpacAmaru II; se sublevó cansado de los excesos despóticos.

Finalmente, es necesario acotar que durante las guerrasindependentistas la economía del Perú ingresa en una crisis, lanueva estructura requería mantener los sistemas de controlheredados de la colonia. De esta manera el Contador, queestuvo presente desde los primeros momentos de la invasión,fue testigo de los principales hitos de la historia del Perú,certificando en sus libros la riqueza obtenida a partir del

“Rescate de Atahualpa” y hasta Cajas Reales.

1.4. Administración de las rentas públicas en elVirreinato13

Según Guillermo Lohman Villena, una de las funcionesconfiadas a los corregidores era la cobranza y, dentro de ciertoslímites, la administración de determinadas rentas públicas,encargo notoriamente delicado, dada la especial configuraciónde las facultades de que estaban investidos. Aquellaintervención que se concedía en el manejo de algunos ramosdel patrimonio real a los corregidores, es la que les ha granjeado, en no escasa proporción, la fama de venales, concusionarios ydepredadores con que han pasado a las páginas de muchosestudios sobre instituciones políticas de la Monarquía españolaen las Indias. Es innegable que abundaron corregidores cuya


13 Resumen efectuado por la autora del libro y sobre la base del Capítulo X del texto “El Corregidor de Indios en el PerúBajo los Austrias”. Guillermo Lohman Villena, PUCP, Fondo Editorial, Lima, 2001.

laxitud de conciencia les franqueaba la comisión impune depeculados y desfalcos, pero ni todos fueron pillos redomados, ni tampoco faltaron algunos escrupulosos, como aquel capitán D.Rodrigo de Herrera Hurtado, que tras ocupar el cargo enLarecaja, vistió la cogulla de franciscano descalzo.

La recaudación de los tributos,

Los corregidores estaban encargados del cobro de los tributos alos súbditos indígenas desde los dieciocho a los cincuenta añosde edad, y de cuyo importe luego se deducía tanto losrespectivos estipendios asignados al encomendero, aldoctrinero, al corregidor y al curaca, más las partidascorrespondientes a la atención de gastos propios de lacolectividad, que se extraían subsidiariamente de la porciónapartada para la caja de comunidad.

Dichos manejos han permitido que ocurran aprovechamientosy colusiones debido a la gran cantidad de tributarios indígenas,para que aquella suma resultante de la diferencia entre larecaudación y el producto efectivo pasará al bolsillo particulardel infiel corregidor.

Los corregidores con el poder omnímodo que les otorgaba lacorona, recurrían a ciertas artimañas como es la recaudaciónadelantada en dos o tres meses antes de que cumpliera la fechade pago, lo que les permitía dilatar la fecha de entrega en vistade que dichos fondos permanecían en poder de los corregidores de cuatro a seis meses, de tal manera que les permitía lucrar con el referido capital utilizándolo en actividades comerciales y porlo general perjudiciales para los súbditos indígenas.


El fiscal de la Audiencia de Lima, Enríquez, calificaba a los corregidores como “señores de los tributos”.

García de Castro el 19 de noviembre de 1565, transfiere lasfunciones de recaudación de tributos a los encomenderos, envista de que supuestamente convenía alejar de su residenciaporque recargaban con servicios personales la contribucióneconómica de sus feudatarios y por lo tanto determinainhabilitar de las operaciones de cobranza a los corregidores.

El virrey Toledo restaura la tarea de recaudación a loscorregidores continuando la dominación española. Loscorregidores no solamente actuaban de recaudadores, sino queen determinadas circunstancias estaban facultados paramodificar la tasa o cuota personal, por lo que el corregidor seencontraba en condiciones de preparar todo tipo de abusos,como por ejemplo proponer al gobierno la reducción de lacuantía del tributo a cambio de sobornos, de cuyo manejo noera ajeno el curaca que actuaba de eficiente colaborador.

Dolosas triquiñuelas en la percepción de los tributos.

“La experiencia acreditó que la recaudación de tributos sellevaba adelante valiéndose de dos padrones: el oficial y elpropio corregidor. El primero, que consignaba el númerofingido de pecheros, era el que servía de base para enviar elcaudal acumulado a las arcas estatales; el segundo,confeccionado privadamente por el corregidor, oraindependientemente, ora en convivencia con el curaca.Innecesario es prevenir que, por regla general, el padrón fiscalregistraba una cantidad inferior de contribuyentes que lanomina del corregidor, por más que tales listas debíanconfeccionarse al tiempo de asumir, el gobierno de la provincia,y que para su autenticidad habían de levantarse ante elescribano, el doctrinero y el alcalde de indios del respectivo


distrito. Posteriormente se someterían a conocimiento de laAudiciencia y del Tribunal de Cuentas”

“Estaba terminantemente vedado a los corregidores dispensardel pago de tributos a ningún súbdito que no disfrutase de estafranquicia formalmente”14.

Con un mes de anticipación a las fechas para la entrega de lagabela, el corregidor reunía a los indios y ponía en suconocimiento la cuota que en metálico y en especies debíaaportar cada persona; asimismo, avisaba el día preciso en quese encontraría en cada pueblo, con la finalidad de recaudar latributación.

“Una vez acopiado el tributo de cada uno de los repartimientos,el curaca lo conducía a la capital de su repartimiento, donde lodepositaban en manos del corregidor, el cual otorgaba unaespecie de recibo y concedía un viático. Posteriormente, elcorregidor remesaba a los oficiales de la hacienda pública lacantidad que pertenecía al fisco, ponía a disposición de losencomenderos las asignaciones a que tuvieren derecho, y elsaldo, que quedaba en su poder, se ingresaba en las cajas decomunidad, a fin de distribuirlo a sus correspondientesaplicaciones, con arreglo a porciones alícuotas”15 De este último renglón es oportuno anotar que si la población tributariaaumentaba en número, toda cantidad que excedía de la tasaseñalada a la comarca, que a los efectos fiscales era invariable,pasaba a incrementar dichos fondos; a la inversa, cualquiermerma en dicha tasa era enjugada con el capital acumulado enla caja de la comunidad.


14 Ordenanzas de Velasco. Capítulo 27.

15 Cédula de 28.XII.1563, en: Encimas, ob. cit., II, f.236. Cédula de 26.V.1573. Recopilación de Indias, VIII, IX, XII.Solórzano Pereira, ob. cit., Lib. II. Capítulo XXI, SS 2–32.Cfr. las constancias de entrega de los tributos cobrados en sudistrito por el corregidor Pedro de Oña, publicadas por Porras Barrenechea, en Mercurio Peruano, año XXVII, número308 (Lima, noviembre de 1952), páginas 554.557.

Superchería y realidad en el decrecimiento de lapoblación indígena.

Los indígenas se ausentaron de sus repartimientos, hecho quemotivo distorsiones en la recaudación de rentas, por lo que “enarmonía con el concepto que informaba el sistema tributario, esa saber, que la aportación se había de regir no por el cúmulo deindividuos, sino considerándola como una contribucióncolectiva de la parcialidad, repartimiento o comarca, lalegislación fiscal estipulaba que no por hallarse un indioausente, debía mermarse proporcionalmente el montoasignado al grupo dentro del cual estuviere computado susubsidio”. (Lohmann Villena, 2001: 319)

Tomando en cuenta estas evasivas, el curaca percibía de losaparentemente desaparecidos indígenas no solamente el tributo que oficialmente correspondía, sino una cantidad adicional porel solo hecho de permitirles vivir fuera de sus pueblos, y porende, exentos de los trabajos y obligaciones–mita, serviciopersonal, derramas extraordinarias que gravaban sobreaquellos que no se acogían al enunciado régimen deencubrimiento.

Otros elementos coadyuvaban a descabalar los padrones detributarios; entre ellos pueden considerarse algunos doctrineros,que movidos de indiscreto afán caritativo, a fin de preservar asus feligreses de los gravámenes tributarios, era los queayudaban a esconderse,16 ora extendían constancia delfallecimiento y entierro de indios asentados en las listas, peroque se hallaban vivos, en la inteligencia de que debía prevalecer la liberación del impuesto personal a toda otra consideración”


16 Cfr. Las noticias contenidas en la monografía de Armas Medina. Cristianización del Perú. 1532–1600 (Sevilla, 1953), p. 466.

El Absentismo, problema efectivo.

El despoblamiento no era ficticio y el ausentismo de losindígenas era un hecho real. Muchos de ellos, se desnaturabanvoluntariamente y pasaban a vivir en calidad de yanaconas, enlos suburbios de las ciudades españolas tratando de eludir susituación.

“La proposición formulada por el príncipe de Esquilache en elsentido de que los empadronamientos se efectuaran con ciertaperiodicidad, registrándose así con mayor precisión el caudal de forasteros ambulantes, aunque muy razonable, estaba tocadadel pecado original de que todos —corregidores, curacas,doctrineros, propietarios de haciendas o ganaderos—marchaban confabulados, para que persistiera el expresadodesbarajuste, ya que unos y otros, en mayor o menor cantidad,habían amparado a indios supuesta o realmente fugitivos y, porende, no veían con buenos ojos planes encaminados a restringir este subrepticio aprovechamiento de mano de obra indígena”17

Dada la situación se autorizó a los corregidores para que, dentro de un prudente radio de acción, estuvieran autorizadosdescargar a los distritos que realmente habían experimentadomerma en su población tributaria, también cuando la comarcacaía en postración a causa de epidemias, sequías u otrospercances se permitía a los corregidores efectuaran unareducción proporcional.

Régimen de la recaudación de los tributos.

“Desde principios del siglo XVII se difundió en todo el Virreinato el procedimiento de que la recaudación de los tributos no lallevaran a cabo por su mano los corregidores, sino que estosarrendaran la cobranza a ciertos rematistas, que ofrecían unacantidad determinada por repartimiento. Así se consideraba


17 Despacho de 15.IV.1617.A.G.I. Lima, 37.

que por el propio interés de los arrendatarios no cederíanfácilmente a las propuestas de colusión que les insinuasen loscorregidores o los curacas para declarar exentos o fugitivos almayor número posible de contribuyentes”18.

Inconvertibilidad del tributo en especie.

“El Virrey Toledo, al establecer la cuantía del tributo que debíaentregar cada circunscripción, determinó que había desatisfacer una parte en metálico y otra en especies y productosde la tierra (maíz, frutos diversos, ropa, ganado, etc.). Conformelas ordenanzas del mismo Virrey, incumburía a los oficiales de lahacienda pública correr con la administración de dichosproductos y su trueque subsiguiente a metálico”. Este régimenfuncionó sin alteraciones de consideración hasta la época delvirrey conde de Santisteban…,el resultado de esta innovaciónfue desastroso: las posturas quedaron muy por debajo de la tasa oficial, habiéndose computado la pérdida para el fisco en un 50por 100 de la suma prevista”.

“El contador juez oficial del Cuzco, capitán Juan Fernández deGuevara, hizo ver estos perjuicios en un razonado memorial,encaminado a obtener la derogación del capítulo respectivo dela cédula del 26 de mayo de 1609 (Cfr. Recopilación de Indias,VI, XII, X 1 VII) y consiguientemente, que la parte del tributoque se enteraba en especie, pudiera alternativamente abonarseen metálico”.

“Aceptada favorablemente tal proporción, en 21 de junio de1693 se dio orden al virrey conde de la Monclova para queintrodujera el nuevo sistema en el distrito de la caja real delCuzco. En 26 de junio de 1697, esa medida se hizo extensiva atodo el Virreinato peruano”


18 Despacho del príncipe de Esquilache, de 23.IV.1620. A.G.I. Lima, 39. Cédula de 13.IX.1626. A.G.I. Lima, 571. Lib.19, f. 255. Colección de las Memorias de los Virreyes del Perú (Madrid, 1991), I, p. 278.

Los rezagos.

Saldo adeudado por la entrega de la renta, a veces se dilatabaaños la acción fiscal, por lo que se acudía al doloso recurso desimular un remate de los bienes particulares, para cubrir eldescubierto, cuyo importe de hecho nunca llegaba a asentarseen los libros fiscales.

Retraso en la entrega del monto total de los tributos o el desfalco de una porción mayor o menor de su importe, era imputable alcorregidor, sino que de hecho los esfuerzos practicados por estehabían sido infructuosos para allegar en su integridad la cuantíade la tasa señalada a la comarca.

Sistemas de rendición de cuentas de los corregidores.

“El fiscal de la Audiencia de Lima, que propuso que loscorregidores rindiesen cuenta cada año de lo que en dicho lapso hubiesen recaudado; en idéntico sentido se pronunciarían mástarde los contadores del Tribunal de Cuentas. Si se descubrierealgún rezago o merma en el monto de la atribución, seapremiaría para reintegrarlo en plazo breve; en caso de persistiren la mora, se destituiría al omiso del cargo”19.

“La sugestión del magistrado limeño figura recogida en lacédula de 1607. En ella se insinuó la ventaja de que se ordenara a los corregidores que periódicamente presentaran un estado de su recaudación de tributos, requiriéndose a los omisos onegligentes a saldar cualquier falla que se advirtiere, bajo penade privación del puesto.”20

“Por otra parte, ya desde 1605 estaba dispuesto que no seabonara al corregidor el sueldo devengado durante el últimoaño en el ejercicio del cargo, hasta haber dado cuenta de toda


19 Despacho de 15.V. 1606. A.G.I. Lima, 94. Informe de los contadores López de Caravantes y Meneses. Lima,28.IV.1623. A.G.I. Lima, 154.

20 Cédula de 4.V.1607. A.G.I. Lima, 570. Lib. 16, f. 186v. Esta cédula se sobrecartó por otra de 7.X.1662, en que serecogían ciertos extremos del memorial que diera pie para efectuar la visita de Cornejo al Virreinato peruano. A.G.I.Lima, 574, Lib. 26, f. 113.

renta que hubiere corrido por sus manos y enjugado cualquierobservación que sobre el particular se hubiere formulado”21.

Establecimiento de los balances periódicos parciales.

El Virrey ordenó que en lo sucesivo los jueces de residenciaenviaran a dichas cajas reales testimonio autorizado de unbalance de las cuentas, para que de este redujeran losfuncionarios fiscales las respectivas responsabilidades, y en talvirtud se procediera a ejecutar las gestiones conducentes a sucobro.

“Posteriormente, el repetido gobernante aplicó en todo sualcance la mencionada cédula de 1607, al disponer que loscorregidores cerrasen anualmente sus balances, de queenviarían testimonios, bajo pena de suspensión de funciones yprivación de emolumentos”22

Implantación de normas rigurosas en la rendición decuentas.

“El príncipe de Esquilache dispuso que el importe, tanto de lostributos como de cualesquier otras rentas fiscales cuyarecaudación hubiere efectuado un corregidor, no se entregara al sucesor de este, sino que se depositará en la caja real del distrito. Inmediatamente los oficiales reales girarían el valor de loingresado a Lima para su registro definitivo”.

“En 1627 se proveyó que los corregidores enteraríananualmente en las cajas reales las cantidades que hubierenrecaudado en concepto de tributo, sin retenerlasnegligentemente ni dilatar su depósito hasta que de resultas deljuicio de residencia se fijare el monto del saldo en descubierto”.


21 Cédula de 25.I.1605. Recopilación de Indias, VIII, XXVI, XXVII.

22 Provisiones de 25.XI.1611 y 19.VI.1612.Cfr. Montesinos. Anales del Perú (Madrid, 1906), II, p.192.

“Un arbitrista propuso que los tributos se cobraran directamente por los funcionarios de la Real Hacienda, sin intervención de los corregidores”.

Ampliación del respaldo de las fianzas a las cuentaspendientes.

“En 1637 se libró una cédula, en cuya conformidad se dispusoque los corregidores, antes de tomar posesión de sus plazas, enel Cabildo de la ciudad de españoles capital de su distritodepositarían una fianza para garantizar que cuantos rezagosocurrieren en su tiempo, se cubrirían sin alegar excusa nidilación de ninguna especie. Esta caución sería totalmenteindependiente de la que hasta entonces se presentaba deordinario”.23

“El conde de Lemos, acompasando el precepto legal a larealidad peruana, dictó una disposición más razonable, que serecogió en un auto librado en 1670, impreso a poco, parageneral información. En dicha disposición, haciéndose cargo de la dificultad ya reseñada y habida cuenta de que a los mismosnaturales se dispensaba un plazo de gracia de dos meses, unavez expirado el término correspondiente para que en este lapsoerogaran el tributo, se concedió a los corregidores un término de noventa días para depositar el monto de la tributación cobrada,antes de hacerse pasibles del apremio. Vencido este períodosuplementario sin que hubiesen enterado dicho caudal, losoficiales reales enviarían un pesquisidor, a costa del corregidoren falta o de sus fiadores, el cual se encargaría de actuar lacobranza”.


23 Cédula de 25.VIII.1637. A.G.I. Indiferente General, 536. Lib. VV/3, folio 137. Pasó a la Recopilación de Indias, VI, V,IXIV, Avisó su recibo el conde de Chinchón, en despacho de 3.IV.1639. A.G.I. Lima, 49.

Medidas para precaver la malversación de las rentaspúblicas.

“El marqués de Montesclaros proveyó en 1608 que, en losucesivo, antes de agraciarse a un postulante con algúncorregimiento, debía exhibir una certificación de haberevacuado el juicio de residencia y satisfecho todos los reparosque se hubiesen deducido. Dichas constancias las expediría elTribunal de Cuentas, una vez comprobada la inocencia delrecurrente”.

“En la plantilla de las Audiencias se creó el cargo de Contadorde residencias, cuya misión consistiría en reconocer, por cuerdaseparada, las cuentas presentadas por los corregidores, deforma que al tiempo de emitirse sentencia sobre el principal dela residencia, se fallara también sobre estas”.

El juicio de residencia y la rendición de cuentas,procedimientos independientes.

“Se dispuso que en lo sucesivo la Audiencia se inhibiera detomar y fenecer las cuentas de los corregidores, las cuales seríande resorte exclusivo del Tribunal de la Contaduría de Cuentas.La audiencia entendería únicamente en el examen de lo que enlas referidas cuentas diere margen a procedimiento penal, concuyo objeto se le pasaría el tanto de culpa oportuno. Por suparte, dicho Tribunal centralizaría los reparos que en materiafiscal dedujeren los encargados de actuar el juicio de residencia”

Cobranza de la alcabala

Se encargó a los corregidores la cobranza de la alcabala, creadoen 1591, y cuya tasa era del 2 por 100 sobre determinadosartículos. Las sumas recaudadas en concepto de este impuestose asentarían en libro especial, y del monto obtenido se rendiríacuenta a los oficiales reales. Tenían derecho a percibir el 6 por100 de la recaudación, que, parece ocioso recordarlo, gravaba


mayormente las transacciones y negocios montados por ellosmismos dentro de su jurisdicción y, por lo tanto eludían el pagode dicha gabela.

El príncipe Esquilache resolvió señalar una tasa fija para cadadistrito y la percepción de esa cantidad se confió a arrendatariosespeciales que se entendían directamente con el fisco.

El corregidor como juez de comisos.

“En 1688 se puntualizó que en los puertos de mar el corregidorasistiría como juez, junto con los funcionarios fiscales, a larecepción, fondeo y reconocimiento de los navíos que arribareno zarparen. En dicha calidad conocería y determinaría en uniónde los oficiales reales las causas de decomiso que se incoaren,con facultad de percibir la sexta parte de toda mercadería que se interviniere.”

“Asimismo, corría a cargo de los corregidores la percepción yenvió a las cajas reales de todas las penas de cámara o dejusticia que se impusieren dentro de su distrito. Para evitarfraudes, debían tener a su cuidado un libro en el cual seasentarían todas las sanciones pecuniarias que hubierenimpuesto de resultas de procesos judiciales debidamenteactuados”.


1.5. Las Constituciones del Estado: Presupuesto ycontroles

1823: CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Artículo 60º. Son facultades exclusivas del Congreso:

13. Examinar y aprobar la inversión de los caudales públicos.

Artículo 132º. En la capital de cada departamento habrá unaJunta Departamental, compuesta de un vocal por cadaprovincia, elegido en la misma forma que los Diputados.

Artículo 135º. Son atribuciones de esta Junta:

5. Velar sobre la inversión de los fondos públicos, e intervenir en la repartición de las contribuciones que se hicieren aldepartamento.


Artículo 83º. Las atribuciones del Presidente de la Repúblicason:

19. Cuidar de la recaudación e inversión de las contribucionescon arreglo a las leyes.

20. Nombrar los empleados de hacienda.


Atribuciones del Congreso:

8. Fijar los gastos generales, establecer las contribucionesnecesarias para cubrirlo, arreglar su recaudación, determinar suinversión, y tomar anualmente cuentas al Poder Ejecutivo.

Artículo 66º. En la capital de cada Departamento habrá unaJunta compuesta de dos individuos por cada provincia….Sonatribuciones de estas Juntas:


8. Examinar las cuentas que deben rendir anualmente lasMunicipalidades de los fondos peculiares de las poblaciones.

11. Tomar conocimiento de los estados de ingresos y egresos del departamento, pasar sus observaciones sobre ellos al Ministeriode Hacienda.

Artículo 90º. Son atribuciones del Poder Ejecutivo:

18. Cuidar de la recaudación e inversión de las contribuciones ydemás fondos de la Hacienda Pública.


Artículo 85º. Son atribuciones del Poder Ejecutivo:

20º. Cuidar de la recaudación e inversión de las contribucionesy demás fondos de la Hacienda Pública con arreglo a la ley.

Artículo 90º. El Ministro de Hacienda presentará al Consejode Estado, tres meses antes de abrirse la sesión anual delCongreso, la cuenta de la inversión de las sumas decretadaspara los gastos del año anterior; y asimismo el presupuestogeneral de todos los gastos y entrada del año siguiente.

Artículo 101º. Son atribuciones del Consejo de Estado:

8º. Examinar la Cuenta de los gastos hechos en el año anterior,y el Presupuesto de gastos del año entrante, que tres mesesantes de abrir el Congreso su sesión anual, debe presentar elMinistro de Hacienda y con sus observaciones pasar uno y otroa la Cámara de Diputados.


Artículo 55º. Son atribuciones del Congreso:

6. Aprobar o desechar el presupuesto de los gastos del año,establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, suprimir


las establecidas, determinar la inversión de las rentasnacionales, y tomar anualmente cuentas al Poder Ejecutivo.

Artículo 87º. Son atribuciones del Presidente de la República:

25ª. Cuidar de la recaudación e inversión de los fondos de lahacienda nacional.

Artículo 103º. Son atribuciones del Consejo:

9ª. Examinar la Cuenta de los gastos del año anterior, y elPresupuesto del entrante para pasarlo a la Cámara deDiputados con sus observaciones.

1836: CONSTITUCIÓN DEL ESTADOSUD–PERUANO

(Arequipa, Ayacucho, Cuzco y Puno)


4º. Imponer contribuciones para satisfacer los gastos públicos,suprimir las establecidas, sancionar el Presupuesto y tomarcuentas anualmente al Poder Ejecutivo.

Artículo 95º. El Ministro de Hacienda presentará, además, alCongreso ordinario al tiempo de instalarse, la Cuenta del añoanterior y el proyecto de Presupuesto para el siguiente.

Artículo 117º. La administración de los fondos municipalesserá de la competencia exclusiva de las municipalidades,conforme a sus respectivos reglamentos.


Artículo 9º. La ley determina las entradas y los gastos de laNación. De cualquiera cantidad exigida o invertida contra eltenor expreso de ella, será responsable el que ordena laexacción o el gasto indebido: también lo será el ejecutor, si noprueba su inculpabilidad.


Artículo 101º. Cada Ministro presentará al Congresoordinario, al tiempo de su instalación, una memoria en que seexponga el estado de los distintos ramos de su despacho; y encualquier tiempo, los informes que se le pidan.

Artículo 102º. El Ministro de Hacienda presentará, además, la Cuenta general del bienio anterior y el Presupuesto para elsiguiente.

1867: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

Artículo 8º. La ley fija los ingresos y egresos de la Nación, ycualquiera cantidad exigida o invertida contra el tenor de ella,será de la responsabilidad solidaria del que ordene la exacción ogasto indebido, del que ejecute la orden y del que reciba eldinero probada la culpabilidad de éste.

Artículo 11º. Todo el que ejerza un cargo público será directa e inmediatamente responsable de los actos que practique en elejercicio de sus funciones. La ley determinará el modo de hacerefectiva esta responsabilidad.

Los fiscales serán responsables por acción popular, si nosolicitasen el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo.


6º. Sancionar el Presupuesto y aprobar o desaprobar la cuentaanual de gastos que presente el Poder Ejecutivo.

25º. Examinar después de cada período constitucional ydurante la primera Legislatura Ordinaria del nuevo período, losactos administrativos del Jefe del Poder ejecutivo; y aprobarlos,si fueren conformes a la Constitución y a las leyes.

Artículo 85º. Son atribuciones del Presidente de la República:

6º. Dar las órdenes necesarias para la recaudación e inversiónde las rentas públicas, con arreglo a la ley.


Artículo 97º. Habrá un Fiscal General Administrativo, comoconsultor del Gobierno y defensor de los intereses fiscales. ElFiscal General Administrativo será nombrado por el Gobierno.

1920: CONSTITUCIÓN PARA LA REPÚBLICA DEL PERÚ

Artículo 14º. Todo el que ejerce cualquier cargo público esdirecta e inmediatamente responsable por los actos quepractique en el ejercicio de sus funciones. La ley determinará elmodo de hacer efectiva esta responsabilidad. Los Fiscales estánobligados a exigir el cumplimiento de lo dispuesto en esteartículo.


Artículo 10º. Un Departamento especial24, cuyo funcionarioestará sujeto a la ley, controlará la ejecución del PresupuestoGeneral de la República y la gestión de las entidades querecauden o administren rentas o bienes del Estado. El Jefe deeste Departamento será nombrado por el Presidente de laRepública con acuerdo del Consejo de Ministros. La ley señalará sus atribuciones.

Artículo 20º. El que desempeña un cargo público es directa einmediatamente responsable por los actos que practique en elejercicio de sus funciones. La ley determinará la forma de hacerefectiva esta responsabilidad.

El Ministerio Fiscal está obligado a exigir el cumplimiento de lodispuesto en este artículo.

Artículo 177º. El Ministro de Hacienda remitirá a la Cámarade Diputados, en Legislatura Ordinaria, con la correspondienteexposición de motivos, el Proyecto de Presupuesto General dela República para el año próximo.


24 Nota: En las constituciones anteriores no existe referencia alguna a este concepto, que en nuestra opinión daría origeninstitucional a la actual Contraloría General República.

Una copia de la Exposición de motivos y del proyecto delPresupuesto será remitida por el Ministro al Senado.

Enviará también, dentro del mismo plazo, al Senado y a laCámara de Diputados, la Cuenta General de las entradas y delos gastos de la República, correspondiente al ejercicio del añofiscal anterior, con el informe del funcionario encargado delcontrol de la ejecución del Presupuesto.

Artículo 193º. Son atribuciones de los ConcejosDepartamentales además de las que señalan las leyes, lassiguientes:

6. Cuidar de que la entidad encargada de la recaudación de lasrentas fiscales cumpla sus obligaciones legales y contractuales, ydar cuenta al Congreso y al Poder Ejecutivo de las infraccionesque comentan.

Artículo 200º. En el mes de marzo de cada año, los ConcejosDepartamentales remitirán sus cuentas del año anterior alTribunal Mayor de Cuentas25, para su examen y aprobación.


Artículo 146º. La Contraloría General26, como organismoautónomo y central del Sistema Nacional de Control,supervigila la ejecución de los presupuestos del Sector Público,de las operaciones de la deuda pública y de la gestión yutilización de bienes y recursos públicos. El Contralor Generales designado por el Senado, a propuesta del Presidente de laRepública por el término de siete años. El Senado puederemoverlo por falta grave. La ley establece la organizaciónatribuciones y responsabilidades del Sistema Nacional deControl.


25 Muy a pesar del funcionamiento de esta instancia, que fue una herencia colonial, es en esta constitución que recién seprecisa con su denominación: Tribunal Mayor de Cuentas.

26 De igual manera por primera vez se incluye expresamente en los alcanses constitucionales a la Contraloría General de la República, hecho que tendrá continuidad.


Artículo 81°. La Cuenta General de la República,acompañada del informe de auditoría de la Contraloría Generalde la República, es remitida por el Presidente de la República alCongreso de la República en un plazo que vence el quince deagosto del año siguiente a la ejecución del presupuesto. LaCuenta General de la República es examinada y dictaminadapor una comisión revisora hasta el quince de octubre. ElCongreso de la República se pronuncia en un plazo que vence el treinta de octubre. Si no hay pronunciamiento del Congreso dela República en el plazo señalado, se eleva el dictamen de lacomisión revisora al Poder Ejecutivo para que éste promulgueun decreto legislativo que contiene la Cuenta General de laRepública.(*)

(*)Artículo modificado por Ley N° 29401, publicada el 8 de setiembre de 2009. Antes de la reforma, esteartículo tuvo el siguiente texto:

“Artículo 80°. El Ministro de Economía y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el pliego de ingresos. Cada ministrosustenta los pliegos de egresos de su sector. El Presidente de laCorte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones sustentan los pliegos correspondientes acada institución.

Si la autógrafa de la Ley de Presupuesto no es remitida al PoderEjecutivo hasta el treinta de noviembre, entra en vigencia elProyecto de éste, que es promulgado por decreto legislativo.

Los créditos suplementarios, habilitaciones y transferencias departidas se tramitan ante el Congreso tal como la Ley dePresupuesto. Durante el receso parlamentario se tramitan antela Comisión Permanente. Para aprobarlos, se requiere los votosde los tres quintos del número legal de sus miembros.”


“Artículo 81°. La Cuenta General de la República, acompañadadel informe de auditoría de la Contraloría General, es remitidapor el Presidente de la República al Congreso en un plazo quevence el quince de noviembre del año siguiente al de ejecucióndel presupuesto.

La Cuenta General es examinada y dictaminada por unaComisión Revisora dentro de los noventa días siguientes a supresentación. El Congreso se pronuncia en un plazo de treintadías. Si no hay pronunciamiento del Congreso en el plazoseñalado, se eleva el dictamen de la Comisión Revisora al Poder Ejecutivo para que éste promulgue un decreto legislativo quecontiene la Cuenta General.”

Artículo 82°. La Contraloría General de la República es unaentidad descentralizada de Derecho Público que goza deautonomía conforme a su ley orgánica. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de laejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de ladeuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo, por siete años. Puede ser removido por elCongreso por falta grave.

1.6. Sociedad y mecanismos de control en lagestión pública

—Estructura del Estado: centralización ydescentralización

La estructura centralista o descentralista tiene una relacióndirecta con el acceso o no de la sociedad a los mecanismos decontrol de la gestión pública; situación similar ocurre en los tipos de regímenes políticos, por cuanto las democracias permiten


formas de participación social en las decisiones, asunto que noocurre con los regímenes autoritarios. Son estas las razones para tratar el asunto de centralización y descentralización, porcuanto, esta última permite transferir capacidades decisorias,siendo posible con los gobiernos democráticos, lo opuestoocurre con la centralización, que máxime puede desconcentrarla administración pública.

La formación histórica o social del Perú, data deaproximadamente veinte mil años, tiempo en el cual laorganización de la sociedad ha tenido sus propiasparticularidades; y en función de la estructura política tambiéncompleja, podemos decir que los Señores Étnicos y EstadosRegionales fueron algo común hasta la forja del Tawantinsuyu,representado por el Estado Inka.

Fue durante el siglo XVI que se inicia la imposición de nuevasestructuras de poder al estilo de Europa Occidental, los efectosalcanzaron a la misma organización territorial. De este modo lacentralización se dio con el virreinato como sistema deorganización estatal con decisiones de gobierno de carácter único, emanando toda determinación desde Lima, sin tener encuenta las características del "interior", llámese intendencias oprovincias.

El asunto de la descentralización muchas veces fue abordadadesde la perspectiva de la organización territorial, olvidandoque el elemento central viene a ser el asunto del poder o de lacapacidad decisoria. Desde luego no desestimamos lo primero,de ahí que podemos decir que la historia de la división políticadel territorio peruano está l lena de creaciones,desmembraciones, recategorizaciones y redenominaciones,hechas sobre la base de la división político–administrativaexistentes. Los criterios para dichos cambios no siempre hansido uniformes y de alguna manera han sido impulsados ya seapor intereses políticos o económicos regionales o no, por


movimientos reivindicativos regionales, por razones geopolíticas o por razones de índole administrativa y fiscal.

Durante los tiempos del virreinato y hasta 1782 el territorionacional estaba dividido en seis intendencias: Lima, Cusco;Arequipa, Trujillo, Huancavelica, Huamanga, Tarma y mástarde Puno. Además las intendencias se dividían en partidos, enun total de 56.

En 1821 José de San Martín transformó las Intendencias en Departamentos y los Partidos en Provincias. Pero sólo con la Constitución de 1823 cambiaron los criterios y la legislaciónpara la demarcación territorial. En esta constitución seadaptaron al Perú las Juntas Departamentales, ya vigentes enEuropa, que dada su inspiración liberal otorgaban atribucionesmás o menos amplias a los organismos locales y Regionales.

Una síntesis de los principales intentos de descentralización y deregionalización hechos por los diferentes gobiernos, es lasiguiente:

• La constitución de 1828, adoptó uno sistema de JuntasDepartamentales, otorgándoles atribuciones de ordenpolítico, administrativo, eclesiástico y judicial. Dentro de cadaterritorio departamental con el objeto de limitar la influenciadel poder central, especialmente en lo administrativo.

• En 1873 se dio una ley restableciendo los ConsejosDepartamentales y Municipales, con algunas atribucionespara administrar la economía de los departamentos,provincias y distritos; luego vendría la crisis resultante de la guerra con Chile y al amparo de una de una ley se trató derealizar una descentralización, sobre todo fiscal de manera talque los impuestos recaudados en cada zona fueran utilizadosen provecho de la misma zona.

• La constitución de 1919 crea los Congresos Regionales con el objeto de promover el desarrollo regional y local. Además


promueve la división transversal del país aunque sinfundamentación práctica.

La constitución de 1923 establece nuevamente los ConsejosDepartamentales en los lugares que la ley señala,reconociéndoles autonomía administrativa y económica.

Como se observa todos los cambios antes mencionadosconcuerdan con el largo debate sobre el centralismo ydescentralismo, comprendido básicamente en sus aspectosadministrativos. Las sucesivas transformaciones de Juntas enConsejos, en Congresos Departamentales, tuvieron comoescenario territorial la demarcación y reconocimiento de loslímites territoriales de cada Departamento y sus respectivassubdivisiones como las que tenemos actualmente

La descentralización fue una oferta política que propusierontodos los partidos políticos y movimientos, así la conformaciónde regiones o regionalización es el proceso aún en desarrollomediante el cual se busca lograr la conformación de regionescomo divisiones políticas del país, integradas para instituir Gobiernos Regionales con autonomía económica y política quepermitan descentralizar la acción del Estado.

Aún en los tiempos actuales existe el régimen de centralizaciónadministrativa, cuando los órganos se agrupan colocándoseunos respecto a otros en una situación de dependencia tal queentre todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órganosituado en el más alto nivel, los vaya ligando hasta el órgano demenor categoría.

La relación jurídica que liga a los diversos órganos colocados enla situación que se acaba de describir, constituye lo que sedenomina relación de jerarquía; y mediante dicha relación seexplica cómo se mantiene la unidad del poder administrativo, apesar de la diversidad de los órganos que lo forman.


La relación de jerarquía consiste en una relación dedependencia que implica ciertos poderes de los órganossuperiores sobre los inferiores, en cada grado de la jerarquía,hasta el Presidente de la República, que es el jefe jerárquicosuperior de la administración pública.

La centralización no es un discurso, es una realidad, pues Limaconcentra el 29% de la población nacional y produce el 48% del PBI nacional, se genera el 55% del ingreso nacional,produciendo el 70% del PBI industrial, concentra el 52% de losservicios gubernamentales y recauda más del 90% deimpuestos27. Ante esto, las regiones solo reciben algo más de un15% del presupuesto nacional, convirtiéndolos en merosreceptores de los ingresos del Poder Central.

Con la dictadura de Velasco Alvarado – Morales Bermúdez, sepromovió la desconcentración, que también responde a lamisma noción de organización administrativa centralizada. Ladesconcentración está dentro del cuadro de la centralización,que sólo se distingue por la forma periférica en que desarrollasus funciones. Los órganos desconcentrados son parte de lacentralización administrativa cuyas atribuciones o competenciala ejercen en forma regional, fuera del centro geográfico en quetiene su sede el poder central supremo.

Es entonces, la desconcentración, la formajurídico–administrativa en que la administración centralizadacon organismos o dependencias propias, presta servicios odesarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país.Su objeto es doble: acercar la prestación de servicios en el lugaro domicilio del usuario, con economía para éste, ydescongestionar al poder central, sin descuidar las jerarquíassubordinadas.


27 Efraín Gonzáles de Olarte. (1988) Economías regionales del Perú. Serie Análisis Económico 6, IEP, Lima, 3° ed.; (1989) Problemas económicos de la regionalización". Documento de Trabajo N° 32, IEP, Lima.

Luego con la Constitución de 1979, se recogió diversas demandas, siendo las principales: la democratización de losgobiernos municipales (provinciales y distritales) y laregionalización que busca la descentralización política yeconómica mediante la transferencia de capacidad decisoria

“del centro a la periferia”. De esta manera, al lado del régimende centralización existe otra forma de organización ladescentralización, que de acuerdo al diccionario de la LenguaEspañola, significa acción y efecto de descentralizar y estaúltima: “Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de laautoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado”.

La descentralización generalmente opta por las siguientesmodalidades:

• Descentralización por región. Consiste en el establecimientode una organización administrativa destinada a manejar losintereses colectivos que correspondan a la poblaciónradicada en una determinada circunscripción territorial. Estamodalidad de la descentralización se adapta de una maneramás efectiva a las aspiraciones democráticas, y además,desde el punto de vista de la administración, significa laposibilidad de una gestión más eficaz de los servidorespúblicos, y por lo mismo, una realización más adecuada delas atribuciones que al Estado corresponden. Los organismosdescentralizados por región son aquellos que atienden ysatisfacen las necesidades públicas de una región, como es elmunicipio.

• Descentralización por servicio. El Estado tiene encomendadala satisfacción de necesidades de orden general, que requiereprocedimientos técnicos sólo al alcance de funcionarios quetengan una preparación especial. La forma de conseguir esepropósito es dar independencia al servicio y constituirle unpatrimonio que sirva de base a su economía. Los organismosdescentralizados por servicio son aquellos que prestan


determinados servicios públicos, por ejemplo en dotación deenergía eléctrica, agua para consumo humano, etc.

Finalmente la descentralización fue expresada en elestablecimiento de gobiernos regionales, que recibió un fuerteimpulso durante el gobierno aprista de Alan García(1985–1990). Se establecieron 13 regiones.

Este proceso de regionalización fue suspendido por la primeraadministración del presidente Alberto Fujimori (1990–1995).Las autoridades electas fueron cesadas y el ejecutivo nominómás bien, en calidad de Presidentes Transitorios, a “gente de suconfianza”. La nueva Constitución de 1993 modifica lanormatividad de la descentralización, optándose por la simpledesconcentración, mediante los “Consejos Transitorios deAdministración Regional —CTAR” con direccionesdepartamentales articulados a los Ministerios a través de lasrespectivas secretarías regionales, así, las sedes centrales desdeLima retuvieron un amplio control sobre la administraciónpública.

Luego de 11 años de la dictadura, en el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se eligen por votación popular los 25Gobiernos Regionales que tiene actualmente el Perú; es decir,que los departamentos se convierten en regiones.

En estas nuevas estructuras del Estado, también están previstaslos aspectos de control, de modo que la Ley Orgánica deGobiernos Regionales y sus Modificatorias, precisa en suartículo 75: Régimen de fiscalización y control:

a. Fiscalización

El Gobierno Regional está sujeto a la fiscalización permanentedel Congreso de la República, del Consejo Regional y laciudadanía, conforme a Ley y al Reglamento del ConsejoRegional. La fiscalización se ejerce con arreglo a los principiosde gestión pública regional señalados en la citada Ley.


b. Control

El control a nivel regional está a cargo del Órgano Regional deControl Interno, el cual depende funcional y orgánicamente dela Contraloría General de la República, conforme a la LeyOrgánica del Sistema Nacional de Control y de la ContraloríaGeneral de la República.

Asimismo, los artículos 76 y 77, prevén:

El Jefe del Órgano de Control Regional. El Órgano de ControlRegional está bajo la Jefatura de un funcionario seleccionado ynombrado por la Contraloría General de la República,mediante concurso público de méritos. Su ámbito de controlabarca a todos los órganos del Gobierno Regional y todos losactos y operaciones conforme a Ley.

Informes. El Jefe del Órgano de Control Regional emiteinformes anuales al Consejo Regional acerca del ejercicio de sus funciones y del Estado del control del uso de recursos y fondospúblicos. Estos informes son públicos. Las observaciones,conclusiones y recomendaciones de cada acción de control sepublican en el portal del Gobierno Regional.

Luego con la creación de los Consejos de CoordinaciónRegional —CCR y Consejos de Coordinación Local —CCL, laaprobación de los Presupuestos Participativos, la creación deorganismos de participación, se continúa en la línea de nuevasformas de control desde la ciudadanía.

También debemos señalar que en diciembre de 2007, elCongreso de la República aprobó la Ley Orgánica del PoderEjecutivo, con lo cual se amplía el marco legal del proceso dedescentralización. La importancia de la norma radica en queordena la intervención del gobierno nacional en el desarrollo de las políticas nacionales y sectoriales. Para ello, toma tresdecisiones importantes. En primer lugar, define lascompetencias exclusivas del Gobierno Nacional y establece las


relaciones de coordinación y cooperación intergubernamentalen cuanto a las competencias compartidas. En segundo lugar,crea el Consejo de Coordinación Intergubernamental —CCI,cuyas principales funciones son la coordinación y definición depolíticas públicas, y la supervisión de los avances del proceso dedescentralización, estará presidido por el Presidente del Consejo de Ministros, con la participación de los Presidentes Regionalesy una representación de alcaldes. En tercer lugar, establece lascompetencias compartidas entre los tres niveles de gobierno.

Este proceso evidentemente está acompañado de un frondosomarco normativo e institucional que para la última década enresumen vienen a ser:28

• Ley de Bases de la Descentralización (2002, L 27783).Estableció las etapas del proceso, incluyendo los traspasos defunciones y recursos. Se creó el Fondo de CompensaciónRegional (FONCOR). Este Fondo no ha podido consolidarsecomo el FONCOMUN; más aún, al contabilizarse ahoradentro de "Recursos Ordinarios" hace difícil su seguimiento.

• Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (2002, L. 27867).Detalla las competencias por sectores y da pautas para elendeudamiento externo de los gobiernos regionales, sólo con el aval del Estado. Regula la participación de los alcaldes enlos Consejos Regionales.

• Ley Orgánica de Municipalidades (2003, L. 27972). Detallalas competencias y funciones especificas de lasmunicipalidades. Indica que el Concejo Municipal puedeaprobar endeudamientos internos y externos. Los gobiernossubnacionales están sujetos a las normas de transparencia ysostenibilidad fiscal.

• Ley Marco del Presupuesto Participativo (2003, L. 28056).Establece disposiciones que establecen la participación de la


28 http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35380346

sociedad civil en la priorización del gasto. Impacto limitadopor los montos sobre los que se discute, pero se reconocefortalecimiento del capital social.

• Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (2003, L.27958 y las normas similares en cada año). Pautas y normaspara el endeudamiento de los gobiernos regionales y locales,con aval del Estado.

• Ley de Descentralización Fiscal (2004, D.L. 955, D.S.114–2005–EF). Se implementa reglas de responsabilidadfiscal aplicables a los gobiernos regionales y locales.

• Leyes de Endeudamiento (2007, L.28928. 2008, L.29143).Los gobiernos subnacionales pueden utilizar canon, regalías,FONCOR y similares para pagar servicios de la deuda, y otras en el marco de asociaciones público privadas.

• Varios decretos supremos. En el periodo 2003 al 2007 seaprobaron Planes Anuales de Transferencia a los gobiernosregionales y locales cada año sobre funciones, programas yproyectos. Además, el 2005 se aprobó un Plan deTransferencias Quinquenal 2005–2009 que tiene carácterreferencial. Ambos tipos de planes incluyen cronogramas detransferencia, sin embargo, no precisan los recursos atransferir (humanos, económicos y equipos) de maneraexplícita. El cuadro 2 en el anexo II muestra la programaciónde traspaso de funciones en el periodo 2003–2007 según losplanes anuales de transferencia.

Uno de los objetivos de la Ley Nº 29158 —Ley Orgánica delPoder Ejecutivo de diciembre de 2007— es adecuar lalegislación del gobierno nacional al nuevo diseño de gobiernodescentralizado.


—La Civilidad.

Resultaría muy restringido abordar todos estos asuntos fuera del contexto del Estado y su “contraparte”, la Sociedad Civil, porcuanto, en el Perú y en general en todas las sociedadesmodernas la acción estatal aun siendo eminentementenormativa —como son las exigencias del modelo neoliberal—no deja de tener protagonismo.

El propósito de explicar el Estado se ha dado desde diferentescorrientes, manteniendo cierta vigencia la Teoría Clásica, cuyosurgimiento coincidió con el nacimiento de los Estado–Nacióneuropeos. En el caso lati noamericano, debe ser situada a partirde los proce sos de las últimas décadas del siglo XIX, y primerasdel siglo XX, reflejada en la radi cal alteración de las estructurasdel poder colonial. En este contexto se fue moldeando laFormación Social Peruana, generando nuevas relaciones einteracciones sociales y políticas con una gradual incidencia enla nueva organización espacial .

El transe colonial–republicano, propició a su vez una violenciacada vez con tendencias a generalizarse, situación queapoyándonos en Thomas Hobbes29 , debía explicarse por lanecesidad de cons trucción del poder político, demandandocomo tal, un Pacto Social, por el cual, cada grupo, tendencia osegmento social, se fueron sometiendo a la autoridad, que portodos los medios buscaba consolidarse a través de prácticascentralistas, y que por sobre todo ofrecía seguridad institucionala través del Gobierno.

Las reflexiones de Bobbio30 sobre el particular facilitanreferirnos al tema, según nuestro autor, el pensamiento políticodesde Hobbes a Hegel, se caracterizó por la constante tendencia a considerar al Estado, como el momento supremo y defini tivo


29 T. Hobbes. Leviatán. FCE, México. 2009.

30 Norberto Bobbio. El futuro de la democracia (1984); Estado, gobierno y sociedad: por una Teoría General de laPolítica (1985); Derecha e izquierda (1994, segunda edición 1995). Traducción castellana de Alessandra Picone,Taurus, Madrid, 1998; Liberalismo e Democrazia . Simonelli Editore (2006).

de la vida común y colectiva del hombre. El Estado, escon cebido como producto de la razón. Planteado de estamanera, habría una especie de renunciamiento de la sociedad a sus derechos de controlar las acciones que afectan a la mismasociedad, otorgando dicha atribución a las estructuras estatales,expresadas finalmente en las Contralorías.

Estas complejas disquisiciones de la filosofía política, nospueden explicar el porqué de determinados roles en las formasde control, en las fiscalizaciones, etc. Si se acepta que el Estadocontiene a la sociedad civil , es obvia la legitimidad de lasestructuras jerarquizadas y subordinadas, lo otro, es persistir enla autonomía de la sociedad, entendido así, como es el discursode estos tiempos, tienen lugar efectivamente las acciones decontrol desde la sociedad, así nació el asunto de las normassobre la transparencia de la acción pública.

Sin embargo, debemos recordar que nuestras sociedades, aúnestán fuertemente atadas a visiones y concepciones referidas ala subordinación de la sociedad civil hacia el Estado, de ahí, laimportancia de entender bajo un esfuerzo de abstracción estosaspectos. Por lo general, consideramos que en la sociedad elEstado es el supremo regulador. Se ha aceptado casi de manerageneralizada el paso de la “sociedad natural”, a la sociedadhistóricamente determinada, caracterizada, por ciertas formasde organización, producción y de relaciones sociales; por tanto,el Esta do, en lugar de ser la expresión de una exigencia universal y racional, es el potenciamiento de intereses. Se hace necesarioentender que el Estado no se presenta más como superación dela so ciedad civil, pero sí, como reflejo de ella. “Si la sociedadcivil es así, así es el Estado”. Si las políticas vinculadas al controly fiscalización tienden a descentralizarse o centralizarse, esporque la relación Sociedad–Estado tiene también esatendencia.


Hoy vamos entendiendo que la sociedad civil, no puede ni debe desaparecer en las estructuras del Estado, muy por el contrariodebe “reaparecer” mediante sistemas políticos, económicos yfinancieros descentralizados, desde luego la “tradición”centralista se resiste a dichos cambios.

El Estado no se desenvuelve autónoma ni automáticamente, sedesenvuelve en el contexto de intereses y conflictos. Es por esarazón que nuestros gobiernos, desde inicios de la década de1990 han decidido reducir la acción estatal, para dar paso a lainiciativa individual en el mayor número de ámbitos posibles,ello definitivamente respondiendo a la política económicahegemónica, elevada a la categoría de factor fundamental en lade conducción del proceso de desarrollo del país.

No se puede olvidar que el Estado, necesita del desarrolloeconómico para mantenerse en pie. La expansión de lossistemas productivos y la búsqueda del crecimiento económicocontinuo es uno de sus objetivos. Sin embargo, la prosecuciónde esas metas, sean logradas o no, genera amplios problemasde gestión financiera, demandando de mayores controles yfiscalización. Su necesidad evidentemente, es mantener esosprocesos productivos siempre expansivos en tanto éstos ledoten recursos indispensables para su existencia y, proveer unmarco mínimo de seguridades y facilidades que le brindenlegitimidad. El apoyo de la inversión a los sectores productivossirve para asegurar el empleo y generar recursos, una parte delos cuales son captados por el Estado y redirigidos a los servicios públicos.

Aquí emerge una seria contradicción: por un lado, se promueveel crecimiento económico, por otro, se evidencia el incrementode formas irregulares de gestión traducida lamentablemente encorrupción que el Estado intenta contrarrestar. El Estado vive de manera continua esta contradicción. No puede abandonar subúsqueda de expansión continua, tampoco, puede evitar las


malas artes expresadas en malversaciones, sobrevaloraciones,baja calidad de las obras físicas, procesos judiciales crecientes de inconductas, etc, etc. ¿Qué hacer?

Las respuestas se pueden encontrar en acciones tales como elcontrol ciudadano, la fiscalización, la transparencia en la gestiónpública e inclusive en el presupuesto participativo.

Sobre el control ciudadano, podemos decir que en la mayoríade las Constituciones de los Estado, cada vez se reconoce losderechos de participación ciudadana en los asuntos públicos,orientados a la vigilancia, crítica, seguimiento, evaluación,deliberación y sanción social, condicionada a la autonomía eindependencia de los actores sociales y a los poderes socialesque disponga para producir consecuencias. En términosgenerales el control ciudadano tiene los propósitos de hacervisible y difundir al público la información; recomendarmedidas para hacer más transparente la información, las reglasde actuación y/o la toma de decisiones; denunciar o demandarjudicial, disciplinaria o fiscalmente, con fines de corrección y/ode sanción; criticar con fines de corrección o de sanción social;hacer seguimiento para verificar cumplimiento de actividadescon fines de prevención, corrección o información al público;medir factores de desempeño institucional con fines de debate,crítica o corrección; hacer seguimiento al cumplimiento decompromisos y metas de las autoridades, con fines de debate,crítica o corrección; promocionar compromisos éticos entre y/ocon servidores públicos sobre asuntos generales o particularesde interés general; pedir rendición de cuentas a las autoridades,etc.31

De manera que las acciones de control están dejando de seracciones eminentemente burocráticas, se extiende a lasociedad, por lo demás son los impuestos de la sociedad quefinancian gran parte de la inversión pública, consecuentemente


31 Transparencia por Colombia, Fundación Corona, Fundación AVINA, Inter American Foundation y Fondo de Control“Ciudadanos al Cuidado de lo Público”.

le asiste el derecho de fiscalizar o conocer el destino de susaportaciones.

Es el control ciudadano que a la vez garantiza y permite latransparencia en el gasto público, haciendo de la fiscalizaciónuna tarea necesaria y permanente.

—Fiscalización no burocrática

Dentro de este mecanismo se consideran las acciones detransparencia y su normativa. Este mecanismo se estágeneralizando en la mayoría de los países para que de estemodo los ciudadanos accedan a fuentes de los actos degobierno. En realidad, se busca conseguir una eficienteadministración pública, evitando puntos ciegos en la misma que permitan o fomenten el desarrollo de actos de corrupción. Enese sentido, la transparencia gubernamental es un medio, no unfin. Una solicitud de acceso a la información conforme la Ley de Transparencia es un instrumento que favorece tanto al Estado,como al ciudadano que, con la respuesta obtenida, ejerce y dapor satisfecho su derecho a la Información, reconocido en laConstitución.

Ninguna de las disposiciones o acciones orientadas a logrartransparencia en la gestión pública, se puede considerar dádivade los gobiernos, sino un logro ciudadano, resultado delactivismo y arrojo de un conjunto de acciones nacidas en lasociedad civil que empujaron nuestro derecho a saber y conocer sobre qué y cómo se toman las decisiones en las estructurasgubernamentales, sobre todo cuando estas tienen implicanciasde gasto o inversión pública.

Indudablemente y a final de cuentas la transparencia tiene doscaras: una que sirve a los gobiernos nacionales, regionales ylocales para legitimarse y contar con una imagen de ser limpieza y honestidad, y otra que sirve a la ciudadanía como una


poderosa herramienta para fiscalizar al gobierno y combatir lacorrupción.

En realidad existen objetivos compartidos y generalizados en elasunto de la transparencia, estas son:

• Velar por la implementación de una administración públicasana, moderna y de principios.

• Vigilar por sí, o en forma delegada los fondos y bienes delgobierno local, regional y nacional, en función del interéspúblico.

• Actuar de modo independiente, autónomo y sin vinculaciónjerárquica de las diferentes estructuras de gobierno.

Estos objetivos básicos cada vez van desembocando, porejemplo, en comisiones de ciudadanía por la transparencia, amanera de representación de la Sociedad Civil, siemprebuscando la reducción de los actos de corrupción y asegurar eluso óptimo en el manejo de los recursos públicos.

En nuestro país contamos con la Ley N° 27806, Ley deTransparencia y Acceso a la Información Pública, vigente apartir del 01 de enero de 2003. Esta norma, es considerada unaley de desarrollo constitucional, toda vez que regula el ejerciciode un derecho consagrado en la Constitución Política del Perú.El artículo 2do. inciso 5) de la Constitución establece como underecho fundamental de toda persona, solicitar y recibirinformación de cualquier entidad pública, sin expresión decausa, dentro del plazo de Ley, y con el costo que suponga elpedido. De acuerdo con el mismo artículo, queda excluida delacceso público aquella información que atañe a la intimidadpersonal, a la seguridad nacional, o si expresamente lo disponeuna ley del Congreso de la República.

En febrero de 2003, el Congreso de la República dictó la Ley27927 que hizo más específica la información que podía serexcluida del acceso público, para ayudar a los funcionarios del


Estado a identificarla. El Congreso dividió la información queno es de acceso público en tres grandes grupos: informaciónsecreta, información reservada e información confidencial.

Estas modificaciones fueron incorporadas oficialmente a la Ley27806, en el Texto Único Ordenado de la Ley 27806 que es eltexto oficial que rige actualmente en el Perú. Esta norma esconocida como la Ley de Acceso a la Información, uno decuyos soportes también es la Constitución Política del Perú, quereconoce el derecho de todas las personas a obtenerinformación para mejorar su calidad de vida y sus posibilidadesde participación tanto en la actividad pública como en laactividad privada. La Ley de Transparencia y Acceso a laInformación Pública ha establecido reglas para que cualquierpersona sepa cómo ejercer este derecho. De esta manera toda la información que poseen y producen dentro de una entidadpública puede ser conocida por cualquier persona. Esta nuevaregla termina con la idea de muchos funcionarios y servidorespúblicos, según la cual a ellos se les prohíbe hacer deconocimiento público los documentos (la información) que hayen las entidades del Estado. Sólo en casos muy específicos, ydebidamente señalados en la ley de acceso a la información, losfuncionarios pueden excluir del acceso público a determinadainformación que está en su poder.

De este modo cualquier persona puede ejercer aquel derecho ysin distinción de raza, edad, nacionalidad, sexo, religión,opinión y pensamiento, actividad, cultura, educación, ni deninguna otra índole. Las organizaciones civiles, inscritas o no en cualquier registro, pueden solicitar información a través de susrepresentantes sin necesidad de acreditar dicha representación.Es un derecho solicitar y recibir información pública sinexpresión de causa, es decir, sin justificación o explicaciónalguna. Esto quiere decir que todos los funcionarios y servidores del Estado deben cumplir con su deber de entregar la


información solicitada, y asegurar el cumplimiento de estedeber en las instancias inferiores a su cargo

Es oportuno señalar sobre la posibilidad de solicitar a unaentidad pública documentos escritos (estudios, dictámenes,datos estadísticos, informes técnicos, actas de reunionesoficiales, normas internas), fotografías, grabaciones, soportemagnético o digital y cualquier otro formato existente en laentidad. Desde luego, también hay ciertas limitaciones, demodo que el Estado no tiene la obligación de dar opiniones ojustificaciones a través de sus funcionarios, ni tampoco está en la obligación de crear o producir información con la que nocuente.

La ley de acceso a la información señala que toda infracción alas obligaciones que ella y su reglamento establecen esconsiderada una falta grave y conlleva la más fuerte sanciónadministrativa. De modo que existen obligaciones delfuncionario responsable del acceso a la información, desdeatender las solicitudes dentro de los plazos establecidos por laLey; requerir la información al área de la entidad que la hayacreado u obtenido, o que la tenga en su posesión o control;poner a disposición del solicitante la liquidación del costo dereproducción; entregar la información al solicitante, previaverificación de la cancelación del costo de reproducción, einclusive recibir los recursos de apelación interpuestos contra ladenegatoria total o parcial del pedido de acceso a lainformación y elevarlos al superior jerárquico, cuando hubierelugar.

Todo incumplimiento a la Ley de Acceso a la Información debeser considerada una falta grave. Esta categoría de faltas son lasque reciben la máxima sanción, es decir, la destitución delfuncionario.

La Ley de Transparencia además cuenta con una normatividadbastante relacionada, como son:


• Decreto Supremo Nº 063–2010–PCM. Apruebanimplementación del Portal de Transparencia Estándar en lasEntidades de la Administración Pública.

• Resolución Ministerial Nº 200–2010–PCM. ApruebanDirectiva Nº 001–2010–PCM/SGP “Lineamientos para laimplementación del Portal de Transparencia Estándar en lasentidades de la Administración Pública”.

• Directiva Nº 001–2010–PCM/SGP. Lineamientos para laimplementación del Portal de Transparencia Estándar en lasentidades de la Administración Pública.

• Ley Nº 27815. Ley del Código de Ética de la FunciónPública.

• Informe sobre medidas de Racionalidad en el Gasto Públicopara la Sede Central del Ministerio de Educación, Año Fiscal2006.

• Ley Nº 27806. Ley de Transparencia y Acceso a lainformación pública.

• Ley Nº 27927. Ley que modifica la Ley Nº 27806 “Ley deTransparencia y Acceso a la Información Pública”.

• Decreto Supremo Nº 043–2003–PCM. Aprueban TextoÚnico Ordenado de la Ley Nº 27806 “Ley de Transparenciay Acceso a la Información Pública”.

• Decreto Supremo Nº 072–2003–PCM. Aprueban elReglamento de la “Ley de Transparencia y Acceso a laInformación Pública”.

De lo señalado en estas líneas, podemos decir que el control dela gestión pública va tomando otras características, hay nuevaspráctica de la fiscalización, que es un fin, a la vez un actocomplejo que no se extingue en la obtención dedocumentación, sino que esencialmente se basa en la auditoría


de fuentes de información y en la ejecución de labores quepermitan la determinación de problemas, sus consecuentessanciones y el establecimiento de criterios que solucionen estosproblemas específicos. Evidentemente, se trata de una tarea que demanda cierta especialización, cuyo soporte es el dominio deconceptos, jurídicos y técnicos, pero sobre todo una práctica devalores en estos tiempos de pérdida de credibilidad.

Para bien de la sociedad y de los gobiernos, la fiscalizaciónciudadana es una institución que se ha desarrollado en algunospaíses vecinos, pero que en Perú no encuentra aún todo elsustento necesario. Colombia es un gran ejemplo, donde estávigente la Ley N° 563–2000 que establece el concepto, las bases y la operatividad de la fiscalización ciudadana, que es reguladabajo el nombre de “Veeduría Ciudadana”. Este alcance, seenmarca dentro de los mecanismo de control de la gestiónpública el presupuesto participativo, mecanismo que se vienegeneralizando en la mayoría de los países latinoamericanos,aperturando un nuevo ciclo en las experiencias de innovaciónen la gestión pública. Para los sectores democráticos y deoposición, esta nueva situación plantea grandes desafíos, por lodemás, expresa todo un potencial de cambio y detransformación en las relaciones sociedad civil–Estado,orientada a la constitución de una esfera pública democrática eincluyente.

El Presupuesto Participativo es un instrumento de política y a lavez de gestión, a través del cual las autoridades regionales ylocales, así como las organizaciones de la poblacióndebidamente representadas, definen en conjunto, cómo y a qué se orientarían los recursos, teniendo en cuenta los Objetivos delPlan de Desarrollo Estratégico o Institucional, segúncorresponda, los cuales están directamente vinculados a lavisión y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado32.


32 Portal Web de Presupuesto Participativo del Ministerio de Economía y Finanzas.

El Presupuesto Participativo entre otros propósitos buscareforzar la relación entre el Estado y la sociedad civil, en elmarco de un ejercicio de la ciudadanía que utilice losmecanismos de democracia directa y democracia representativa generando compromisos y responsabilidades compartidas.

De esta manera el Artículo 2° de la Ley 28056 (Ley Marco delPresupuesto Participativo) señala:

“La Ley tiene por objeto establecer disposiciones que asegurenla efectiva participación de la sociedad civil en el proceso deprogramación participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los planes de desarrollo concertados de losgobiernos regionales y gobiernos locales, así como lafiscalización de la gestión”

Al definir cómo y a qué se destinarán los recursos financieros,evidentemente se garantiza la transparencia y controlciudadanos, la modernización y democratización de la gestiónpública, el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática delpaís, construcción de capital social, y participación ciudadanaen la planificación y gestión pública.

El mismo D.S. Nº 142–2009–EF, señala en su Artículo 4, comoobjetivos del Presupuesto Participativo, los siguientes:

a) Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de losrecursos públicos, de acuerdo a las prioridades consideradas enlos Objetivos de los Planes de Desarrollo Concertado y en losProgramas Estratégicos del Presupuesto por Resultados.

b) Reforzar la relación entre el Estado y la Sociedad Civil,introduciendo formalmente, en el ámbito de la gestión pública,mecanismos que permiten mejorar la focalización de lainversión pública hacia aquellos grupos de la población conmayores carencias en servicios básicos.

c) Comprometer a la Sociedad Civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos estratégicos del Plan de


Desarrollo Concertado, creando conciencia respecto de losderechos y obligaciones que los ciudadanos tienen comocontribuyentes y como actores en la implementación de lasacciones del Estado y la sociedad en su conjunto.

d) Reforzar el seguimiento, control, vigilancia y rendición decuentas de la ejecución del presupuesto, orientada a mejorar laefectividad de la acción del Estado hacia el logro de resultados.

De igual modo está prevista la redición de cuentas, la citada LeyN° 28056, indica:

“Artículo 11. Rendición de cuentas:

Los Titulares de Pliego de los gobiernos regionales y gobiernoslocales, están obligados a rendir cuenta de manera periódica,ante las instancias del presupuesto participativo, sobre losavances de los acuerdos logrados en la programaciónparticipativa, así como del presupuesto total de la entidad”

Por su parte el D.S. Nº 142–2009–EF, precisa en su Artículo10mo, el aspecto de la “Rendición de Cuentas”, indicando:

“La Rendición de Cuentas constituye un mecanismo detransparencia en el cual el titular del pliego debe informar a losagentes participantes sobre el cumplimiento de los acuerdos ycompromisos asumidos en el año anterior por las entidades delEstado y la Sociedad Civil”

El presupuesto participativo, a su vez está estrechamenterelacionado con las prácticas democráticas, llegando amoldearse la expresión “democracia participativa”, desdeluego, como expresión amplia suele referirse a formas en que los ciudadanos tienen un mayor acceso a las tomas de decisionespolíticas, más allá de aquellas conocidas u “ofertadas” por latradicional democracia representativa.

Puede decirse que este modelo político facilita a los ciudadanossu capacidad de asociarse y organizarse, de tal modo que


puedan ejercer una influencia directa en las decisiones públicas.En la actualidad se manifiesta usualmente por medio dereferendos o plebiscitos, que de algún modo tienen raíces en lasconsultas directas, en la búsqueda de consensos o acuerdospracticados en las sociedades simples. De aquellascircunstancias y transcurridos los tiempos se va ingresando auna etapa más avanzada, el proyecto fundamental de lademocracia participativa es la creación de un mecanismo dedeliberaciones mediante el cual el pueblo, con su propiaparticipación, esté habilitado para manifestarse por igual conpuntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Sin negarque todo sistema democrático eventualmente descanse endecisiones mayoritarias, los mecanismos o instituciones departicipación tienen el propósito de hacer hincapié en el plenorespeto a las minorías, sus opiniones y su amplia manifestacióna través de un mecanismo participativo e institucionalizado.33

La democracia participativa y otras formas no debenconsiderarse como excluyentes entre sí. Más bien, cada una deellas apunta en una determinada dirección sobre cómo haceravanzar la democracia representativa tradicional hacia sistemascon mayor grado de participación. En la práctica, un sistemaconcreto de democracia participativa puede basarse en ideas ymétodos provenientes de distintas variantes.

Algunos politólogos abogan por una redefinición del término‘democracia participativa’ como una actividad de basecomunitaria en el ámbito de la sociedad civil, argumentandoque es indispensable una firme base no gubernamental comocondición previa a la formación y consolidación de unaauténtica democracia liberal (Chambers y Kymlicka, 2002)


33 Gobierno del Pueblo: Opción para un Nuevo Siglo, por Gerardo E. Martínez – Solanas (Ediciones Universal, 1997).

Estos autores tienden también a destacar la importancia de quese mantenga una clara separación entre la sociedad civil y elámbito de la actividad política formal e institucional34.

El problema básico del concepto de democracia participativa esla disyuntiva de cómo reconciliarlo con el gobierno de lamayoría. Arthur Lewis35, señala que todos aquellos afectadospor una decisión deben tener la oportunidad de participar en elproceso de tomar esa decisión, ya sea en forma directa omediante representantes electos. Esto implica que en esa

“oportunidad de participar” se tomen decisiones mayoritariasdentro de un concepto de consenso nacional en cuestionesrelativas a principios básicos y derechos humanos. Esto noexcluye el pluripartidismo, sino que busca en la diversidad y eldebate una política consensual con pleno respeto a las minorías.

La democracia participativa auténtica hace énfasis muy especial en dar voz a los individuos y a las comunidades, cuyasopiniones, anhelos y aspiraciones rara vez hallan eco o atención en los mecanismos tradicionales de la democraciarepresentativa. Este es un proceso de transformación —que yaestá en marcha en muchas sociedades democráticas— quedebe apuntar a promover mecanismos prácticos departicipación, medios transparentes de información einvestigación, adiestramiento desde la escuela en las técnicas de participación y un programa político estable que definaclaramente sus metas destinadas a generar una energía socialde participación en las comunidades orientada a la vida ydecisiones del barrio, del municipio, de la provincia y de lanación, con el consecuente resultado de concertación,tolerancia y colaboración que necesariamente desemboque enuna evidente mejora de vida.


34 Alternative Conceptions of Civil Society, edited by Simone Chambers and Will Kymlicka (Princeton University Press,2002).

35 Politics in West Africa, by W. Arthur Lewis, págs.64–65 (George Allen & Unwin, Londres, 1965).

Podemos decir que hay buenas razones por las cuales lademocracia participativa debiera funcionar:

Aprovecha las experiencias y la capacidad de todos. Lasociedad funciona mediante una red que interrelaciona algobierno, las diversas comunidades, los grupos de intereses, lossectores y las instituciones. Además, los ciudadanos tienen unconocimiento mucho más íntimo a nivel local de lasnecesidades de la población que ningún grupo de políticosdesde un gobierno altamente centralizado.

Promueve la legitimidad. Las instituciones, los organismossectoriales, las empresas y los gobiernos acabarán por apreciarque tienen mucho que ganar en confianza, apoyo ycolaboración de parte de los ciudadanos si los incluyen dealguna forma en sus decisiones. Los propios ciudadanos tienenuna mayor facilidad de promover iniciativas destinadas a hacermás eficaz el medio en que se desenvuelven.

Desarrolla nuevas capacidades. La participación desarrolla lacapacidad de las personas de trabajar en colaboración con losdemás, de identificar prioridades y de lograr que las cosas sehagan y los proyectos se realicen. La actividad participativa losconvierte así en mejores ciudadanos.

Finalmente, dentro del asunto de la participación en la gestiónpública o en la toma de decisiones, se puede considerar a lasformas de actuar de las comunidades campesinas, siendo uncaso ejemplar aquello que ocurre con las comunidades enBolivia a través de la importante innovación del modelo dedescentralización, que ver con la implantación de una instanciade control social que, mediante la constitución de comités devigilancia, debe asegurar una permanente fiscalización de lasautoridades municipales.

Estas nuevas estructuras locales conducen, por una parte, a unaimponente ampliación y profundización de la participación delos actores locales en los procesos públicos de decisión; por otra


parte conducen también a nuevos desafíos y contradicciones.Una fuente de tensión y contradicción se desprende del hechode que, en lo que hace a los municipios, se trata de estructurasde mediación introducidas desde ‘arriba’ con el fin de poner enpráctica el proyecto de descentralización. En lo que hace a lasestructuras comunitarias se trata por el contrario de instituciones generadas a lo largo de los procesos históricos que son en granmedida autónomas y dotadas de fundamentos sociales yculturales consolidados.

Las experiencias que se viene recogiendo hace ya siete años enel proyecto para la construcción y puesta en marcha deestructuras sociales locales democráticamente legitimadas, y delos correspondientes instrumentos para su control socialpermanente, han llevado a un consenso fundamental sobre lanecesidad de estas reformas. A pesar de los enormes esfuerzosrealizados de parte de organizaciones estatales, internacionalesy privadas, que vienen apoyando decididamente la puesta enpráctica, solamente son el 20% de los 314 municipios los quefuncionan de manera satisfactoria, lo que significa que éstos seencuentran en una fase de consolidación, mientras los restantes80% padecen de varias limitaciones de consideración.

En la interpretación de esta situación se puede observarfundamentalmente dos posiciones diferentes. El patrón deinterpretación dominante se basa en un punto de vista de losexpertos según el cual se tiene que ver las actuales limitaciones,sobre todo como expresión de la excesiva insuficiencia deformación de competencias específicas entre la población metadel área rural. Como otras razones se menciona también losproblemas de pobreza que no pueden ser resueltos en el planolocal, así como algunas debilidades estructurales que padecenlos municipios, sobre todo en lo que se refiere a su fuerteorientación a una democracia indirecta que depende en fuertemedida de los partidos políticos, hoy día sometidos a una gravecrisis.


Para el estudio de los procesos sociales de aprendizaje que están vinculados con el control social, en los comités de vigilancia, seha escogido un enfoque de investigación cualitativamenteparticipativo y orientado a los actores. Además de laobservación participativa y la organización de grupos dediscusión para el procesamiento de las experiencias de losmiembros de los comités de vigilancia, se ha añadido también la aplicación de entrevistas abiertas y semi–estructuradas.

Los comités de vigilancia representan un elemento innovadorde la modalidad boliviana de descentralización. Estas instanciaspermanentes se componen, mediante elecciones, de personasprocedentes del círculo de los más importantes actores de lasociedad civil que el Estado reconoce como OrganizacionesTerritoriales de Base. Su tarea principal consiste en el controlsocial de los representantes municipales, tarea que por tanto seentiende como complemento del control social directo que seejerce mediante las elecciones que se repiten cada cinco años.Las funciones del comité de vigilancia son el control ysupervisión de la elaboración y ejecución de los proyectos dedesarrollo comunal, de los presupuestos y procesos deplanificación que están vinculados con aquéllos.

Al respecto, hay que tener en cuenta, sobre todo en el área rural, que los actores más importantes son las comunidadescampesinas. La consecuencia es que entre los miembros de loscomités de vigilancia se trata muy a menudo de personas queno siempre están familiarizadas con la lectura y la escritura, y alas que por tanto les suele resultar muy difícil la comprensión decomplicadas normas formales, como por ejemplo las que hayque observar en una ejecución presupuestaria.

Desde el punto de vista de los campesinos y campesinasafectados esto representa ciertamente una desventaja grave,pero que en principio es aceptable como parte de un proceso de aprendizaje social, como lo muestra la siguiente cita:


“…Hemos tenido serios problemas porque hemos empezado apracticar la ley después de que los gobiernos municipales ya lahabían practicado, entonces han ido aprovechando lasautoridades de turno en manejar los recursos del municipio, dela coparticipación tributaria mientras que nosotros estuvimos en un proceso de aprendizaje y eso ha sido aprovechado por lospolíticos de turno, y creo que ahora las OrganizacionesTerritoriales de Bases de las comunidades estamos aprendiendo sobre nuestros roles.”36


36 http://www.agruco.org/nuevos_articulos/articulo71.htm 06/06/2006

CAPÍTULO II

IMPOSICIÓN DE ESTRUCTURAS DECONTROL COLONIAL

Reseña Histórica del organismo fiscalizador en el siglo XVII: Tribunal Mayor de Cuentas de Lima.37

Oswaldo Fonseca Luna

La principal garantía de la administración hacendaría colonial, a partir del siglo XVI, estuvo representada por la toma de cuentas,aun cuando el envió cada año del tiento de cuentas por losoficiales reales en cumplimiento de las Leyes de Indias, másparecía un reporte informativo sobre el estado del Tesoro, queun acto de rendición de cuenta propiamente dicho. Las LeyesNuevas en 1543, por primera vez, fijaron la obligación de latoma de cuentas a los oficiales reales cada tres años, siendoresponsabilidad de tomarlas las Audiencias y los Oidores. Estefue el mecanismo inicial de la toma de cuenta y se extendióhasta 1607, en que fueron creados los Tribunales de Cuentas en Hispanoamérica.


37 Oswaldo Fonseca Luna. (2007) Auditoria Gubernamental Moderna. Editor: Instituto de Investigación enAccountability y Control —IICO, Lima. (Transliteración de las páginas 88 a 122)

Tras la fundación de los virreinatos de México de la NuevaEspaña (1535) y del Perú (1542), el derecho de Castilla pasó aaplicarse en el Nuevo Mundo y, con el tiempo, resultó necesarioregular jurídicamente las nuevas necesidades conforme sepresen taban. Así, emergió una masa de Reales Cédulas,Instrucciones, Ordenanzas, Reales, Provisiones y otrasdisposiciones que se estiman en más de un millón producidasdurante la vigencia de tales virreinatos, cuya abundanciaplanteó desde su inicio problemas para su comprensión yaplicación, así como su acumulación en las, “Recopilacio nes deIndias.38

Génesis del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima.

En la segunda mitad del siglo XVI, algunos oficiales de la RealHacienda y gober nantes de los Virreinatos del Perú y de Méxicode la Nueva España, en distintas épocas, recurrieron coninsistencia ante el Rey solicitando la designación de Contadoresexper tos en la toma y fenecimiento de cuentas. Pero, no fuehasta 1572 en que don Francisco de Toledo —alter ego delRey— en el Virreinato del Perú, solicitó al monarca autorizaciónpara fundar un Tribunal de Cuentas. La respuesta de Felipe 11no fue precisamente un derroche de entusiasmo, en 1573,escribió al Conde de Oropesa lo siguiente: “He visto lo que nosdecís, cerca del Tribunal de Contaduría mayor, que os parece,que se debería fundar en esa Ciudad de los Reyes, para lotocante a la buena administración, y cuenta de nuestrahacienda, por no se hacer por la forma que conviene, y acá haparecido, que por ahora no hay necesidad de hacer novedad enesto, sino que se guarde la orden, y instrucciones que se embian: y así lo haréis executar.”39


38 Sánchez Bella, Ismael, Alberto de la Hera y Carlos Díaz Rementtería, Historia del Derecho Indiano, FundaciónMAPFRE, 1992, Madrid, p. 91.

39 Escalona y Agüero, Gaspare de, Gazophilatium Regium Perubicum, 1675.

Resulta evidente que Felipe II no consideraba como prioridad,en aquel momento, crear un Tribunal de Cuentas a imagen ysemejanza de la Contaduría Mayor de Cuentas de Castilla,organismo fiscalizador del reino, posiblemente, porque losbeneficios obte nidos de las Indias se mantenían constantes enaquella época. Veinte años después, el Contador de la CajaReal de Lima, Tristán Sánchez, en cartas del 20 de diciembre de1592 y 20 de enero de 1595, planteaba al Rey que le parecíaforzoso nombrar a un “contador de cuentas y de recuentas”,con plena comisión para tomarlas y reveer aque llas tomadasanteriormente, ejecutar los alcances y, concluir las resultas sinapelación.40

El análisis de consultas realizado por Schäfer hasta fines del siglo XVI, no encontró documentos en el Consejo de Indiasrelacionados con la fundación de entidades apro piadas pararesolver el problema de la toma de cuenta en los virreinatos delNuevo Mundo, de modo que “no se puede decir con seguridadcuándo se presentó por prime ra vez la idea, ni quién ha sido elautor de ella”;41 infiriendo que esta posibilidad podría haberestado en manos de la Junta de Hacienda que funcionaba enaquella época o, probablemente, en la Contaduría de Cuentasdel propio Consejo de Indias.

Presionado por tantas súplicas, en 1595, Felipe II dispuso que se reúna una Junta de Hacienda de Indias en Madrid, paraestudiar la forma de aumentar los ingresos prove nientes de esaslejanas tierras. Es probable que el interés real empezó a hacersenotar a raíz del informe del contador mayor de cuentas de laContaduría del Consejo de Indias, Tomás de Ayardi, en 1596,42

en el que insiste en la necesidad de fundar las Contadurías de


40 Sánchez Bella, Ismael, La Organización financiera de las Indias, p.62, Sevilla, España, año 1968. Cual era la pretensiónde los oficiales de la real hacienda peticionarios; quizá, evitar la molesta presencia de los contadores de cuentasvisitadores tan independientes en la toma de cuenta al no estar involucrados en modo alguno en la administración de la hacienda, o tal vez guardaban en secreto la expectativa de que un contador de cuentas estable podría ser más amiga bleal tomarles la cuenta.

41 Schäfer. Ernest, Real Consejo de Indias, tomo I, Sevilla, Imp. M. Carmona, 1935, pp. 172–174.

42 El Indiferente General, 734 Informe del contador Tomás Ayardi, 3 de enero de 1596, Archivo General de Indias.

Indias, debido a las nefastas consecuencias de la toma decuenta establecida por la Real Cédula de 1544.

Años después, al crearse la Cámara de Indias en 1600, fueinstituida una Junta de Hacienda, integrada por Consejeros dedicha Junta y del Consejo de Indias. En una de sus sesiones,según Schäfer, debió replantearse el asunto de las Contaduríasde Indias, en momentos en que una consulta preparada por elConsejo de Indias, con fecha 13 de enero de 1604, sobre elrendimiento de los oficios vendibles en el Perú, había sidorespondida por el rey de una manera por demás ilustrativa: “…el papel desta cuenta no trae claridad ninguna, y así lo vuelvo alConsejo para que los revea y juzgue por el estado que tiene miHacienda en las Indias y está sin cuenta ni razón. Y así seprosigue la plática de las Contadurías que se tratan de fundar enaquellos Reinos, y conclúyase con brevedad, y con ello se meconsulte lo que pareciere.” 43

Finalmente, en Burgos, el 24 de agosto de 1605, Felipe III dictóla ordenanza de Contadurías creando tres “Tribunales deCuentas”, para que tomen las cuentas de las rentas y derechospertenecientes al reino en las Indias Occidentales;44 expresandoen la ley de su creación: “Estatuimos y mandamos que, para labuena administración, cuen ta y control de la Real Haciendahaya en los Reinos y Provincias de Indias tres tribu nales deContadores que tomen las cuentas, las rentas y derechos...unoen la ciudad de los Reyes de las Provincias del Perú, otro en la de Santa Fé , del Nuevo Reyno de Nueva Granada; y otro en la deMéxico de la Nueva España y en cada uno haya, estén, y residan siempre tres Contadores que sean y se intitulen de Cuentas...dos Conta dores de Resultas; y dos Oficiales, con títulos nuestros,para que ordenen las cuentas que se huvieren de tomar...y cadaTribunal ténga un Portero, que guarde, y asista a la puerta de su


43 Schäfer, Ernest, Real Consejo de Indias, tomo I, Sevilla, Imp. M. Carmona, 1935 t. II, p. 174 ( Nota 45). Cfr. IndiferenteGeneral, 748 (Archivo General de Indias)

44 Fuentes, Atanasio, Memorias de los Virreyes que han gobernado el Perú, tomo sexto, Librería Central de Felipe Bailly,1859, p. 75.

Audiencia...y para que mejor pueda cumplir traiga vara dejusti cia...”45 .

Organización del Tribunal Mayor de Cuentas

En los documentos oficiales de los siglos XVII y XVIII en elArchivo General de la Nación, se identifica al Organismo deFiscalización del Virreinato del Perú como Tribunal y AudienciaReal de Cuentas; en cambio, en las Memorias de los Virreyes sehace referencia al Tribunal Mayor de Cuentas; por esta razón, en adelante utilizamos esta última denominación.

El cuadro orgánico del Tribunal Mayor de Cuentas de Limaestuvo conformado, inicialmente, por tres (3) Contadores decuentas: Alonso Martínez de Pastrana, Francisco López deCaravantes, Domingo de Garro Caballero, no precisándose enla docu mentación de la época porqué no fueron cubiertos loscargos de Contadores de Resul tas; aunque es posible inferir queen sus inicios tales tareas fueron cumplidas por los mismosContadores Mayores. Completadas las tareas sobre laorganización de los ar chivos y formación de libros el TribunalMayor de Cuentas de Lima inició sus funciones el 14 de febrerode 1607. 46 (ver gráfico N° 1–6).

En los primeros setenta años de existencia las actividades querealizaron los Contadores en el Tribunal Mayor de Cuentas nosufrieron modificaciones importantes, a decir de Ramírez Díaz:

“... pasaron algunos años sin que el gobierno de la metrópolihiciera ninguna reforma en el Tribunal, hasta que en 1674, conel Virrey Baltazar de la Cueva, ... se aumentaron dosContadores Mayores, un regente y un futurario que duraronhasta el gobierno del Virrey don Melchor Liñan y Cisneros en1679, en que se redujeron esta plazas adicionales”47 . Durante


45 Recopilación de las Leyes de Indias, Libro Octavo, Título I, ley primera.

46 López de Caravantes ofrece una fecha algo distinta, 23 de febrero de 1607, en Noticia General, I, III.50; citada porEscobedo, Ronald, op. cit. p. 32.

47 Ramírez Díaz, Luis, “El Tribunal y Audiencia Real de Cuentas” Revista Histórica, Instituto Histórico del Perú, t. XXVII,Lima, 1982, p. 366.

sus dos siglos de existencia el Tribunal Mayor de Cuentas deLima sufrió cambios importantes en diversos aspectos de suvida institucional, siendo la última aquella realizada por el Virrey Teodoro de Croix, de conformidad con la real cédula del 6 denoviembre de 1786.48

Según Sánchez–Bella, el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima,comprendía una auténtica Audiencia y los Contadores eranjueces legítimos y competentes, debido a que despachaban porautos en forma de provisiones con el sello real en la forma enque lo hacían las Reales Audiencias de las Indias y laContaduría Mayor del reino de Castilla, debiendo ser firmadaspor el Virrey y los Contadores de Cuentas, o por lo menos contres firmas, refrendadas por el Escribano de Cámara. 49 Con eladvenimiento del régimen de Intendencias en el Perú y lafundación del Virreinato del río de la Plata, el 24 de enero de1768 también se creó el Tribunal de Cuentas de Buenos Aires;pasan do a la jurisdicción de este Tribunal las Reales Cajas deesos territorios.50

La administración de la Real Hacienda en el Virreinato del Perúestuvo a cargo de los oficiales reales, bajo el ojo vigilante delVirrey, en tanto que correspondía al Tribu nal Mayor de Cuentastomar y fenecer las cuentas, averiguar los fraudes, resultar losalcances y todo lo referente a impedir la falta de legalidad en laformación de las cuen tas, así como hacer observar las reglasestablecidas para que ellas se presenten con el método yregularidad establecido. También, el Tribunal Mayor de Cuentas podía reveer la toma de cuentas que hubieren efectuado losCorregidores en las provincias y demás empleados en larecaudación de impuestos y tributos y proceder contra losdeudores, conforme a lo previsto en la Recopilación de lasLeyes de Indias y Ordenanzas particu lares sobre la materia.


48 Moreyra Paz Soldán, Manuel, Informes sobre el Tribunal Mayor de Cuenta, Tomo II, p. 297.

49 Sánchez Bella, Ismael op. cit. p. 67.

50 Urquijo Mariluz, José M., El Tribunal Mayor y Audiencia Real de Cuentas de Buenos Aires, Revista del Instituto deHistoria del Derecho No 3, Buenos Aires, 1951, pp. 112–141.

Desde que el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima inició susactividades, su estruc tura orgánica estuvo soportada enpersonas y puestos que desempeñaban tareas especí ficasconforme a lo estipulado en las leyes de Indias, cuyonombramiento se efectuaba a propuesta del Consejo de Indias.En 1607, la célula básica del Tribunal Mayor de Cuentas teníacomo característica una dirección colegiada, dentro de cuyaestructura no era perceptible, a no ser por la antigüedad de losnombramientos y edad de cada persona, distinguir la jerarquíaentre los tres Contadores de cuentas. La fuerza operativa delorganismo de fiscalización estaba representada por dosContadores de resultas y dos Contadores ordenadores paracubrir tan vasto universo de Cajas Reales, desde la Audiencia de Chile en el Sur, hasta la Audiencia de nueva Granada, al norte,en vista que las actuaciones de las instituciones recaudadoras de Centroamérica y la costa atlán tica de América del Surdependían del Tribunal de Cuentas del Virreinato de la NuevaEspaña. Asimismo, las leyes de Indias le asignaban al TribunalMayor de Cuentas de Lima, un portero con vara de justicia en la puerta de acceso a éste.

La estructura de dirección colegiada se mantuvo en el Virreinato del Perú por más de una centuria, y en ese tiempo, el ContadorMayor Decano (más antiguo) por razones de méritos seconvirtió en el enlace entre la administración hacendaría y elpropio Tribunal Mayor. En las dos primeras décadas del sigloXVIII, hace su aparición el cargo de Regente, que sin ser laprimera autoridad administrativa en el Tribunal Mayor deCuentas, paso a ejercer su representación en todo lorelacionado con los asuntos que eran ventilados por losContadores Mayores de Cuentas y los Contadores de resultas;este cargo tuvo una vigencia de casi sesenta años.

La expansión del Virreinato y la obligación de tomar la cuenta aun vasto ejercito de oficiales de la real hacienda, convirtieron enlas décadas siguientes a la planta orgánica del Tribunal Mayor


de Cuentas en una estructura flexible que era ensanchada por la incorporación de nuevo personal para auxiliar a los Contadoresen las tareas de la toma de cuentas y juicio de cuentas, dispuesta a criterio por los Visitadores Generales, para que talesprocedimientos no quedaran tan rezagados con la realidad deaquella época, así como también comprimida por razonespropias de austeridad fiscal. Así, aparecieron con el tiempo unnúmero mayor de Contadores Mayores y otros puestosmenores no previstos inicialmente en las Leyes de Indias, talescomo: alguacil, escriba no de Cámara y contadoresrecaudadores y de razón, aparte del archivero para cumplirfunciones propias de sus oficios.

El análisis de la estructura orgánica y de los problemas al interior del Tribunal Mayor de Cuentas al finalizar el siglo XVIII,caracterizados por el agudo atraso en la toma de cuentas,muestra que los correctivos adoptados por las autoridadesapuntaban a reforzar el papel de los Contadores Mayores, porcuanto existía, con razón o sin ella, suficientes razones para creer que el aumento de tales funcionarios tendría un efectobeneficioso en el rendimiento de este organismo; sólo así seexplica que porqué el número de Contadores de resultas queera la fuerza de operación del Tribunal Mayor se mantuvo casiinalterable por más de ciento sesenta años.

Otro argumento que podría explicar el incremento deContadores Mayores, puede encontrarse, según refiereEscobedo, en que el puesto del Contador Mayor AlonsoMartínez de Pastrana, a su muerte, fue vendido en 1638 adon Juan Fermín de Izu por siete mil quinientos ducados, 51

con lo cual se iniciaba una época en que la cobertura de estos puestos eran adquiridos por las familias más honorables delmedio, con un fin específico, mejorar su status social, obtenerun rendimiento por el sueldo remunerado de algún pariente


51 Escobedo, Ronald, Control fiscal en el Virreinato Peruano: El Tribunal de Cuentas, Alhambra, España. 1986, p.149.con base a la investigación realizada en el Archivo General de Indias, en donde explica que la venta de los oficios deContadores Mayores se inicio en 1638.

que se compraba por anticipado, o tener influencia en lasdecisiones que emanaban del Tribunal Mayor de Cuentas yque podrían afectar los intereses de los oficiales de laadministración hacendaría.

En los años finales del Virreinato, y en los albores de laindependencia, la estructu ra organizacional del TribunalMayor volvió a sufrir algunos cambios importantes. Enprimer lugar, se determinó que la representación de eseorganismo debería descansar en una sola persona, elContador Mayor, en cuya virtud fueron suprimidas lasexisten tes en 1820 o aquellas no cubiertas por fallecimientode sus titulares, con lo cual queda ba solucionado el asunto de la dirección corporativa que tantas molestias habíaocasio nado a la Corona. El número de contadores de resultas y contadores ordenadores se mantuvo casi inalterable a lolargo de doscientos años, pero con un matiz brindado por loshomólogos supernumerarios (meritorios) que en número decinco pasaron a incre mentar el esfuerzo en la toma de cuenta, pero sin figurar en la planilla de sueldos del Tribunal Mayor.52

En cuanto a los oficios menores, éstos en comparación conlos exis tentes en 1771 se redujeron en forma dramática,sobreviviendo solamente los oficiales de libros y los oficialesprimeros de glosa para cumplir funciones de auxilio a losCon tadores.

En el gráfico siguiente se presenta el esquema funcional y lalínea de autoridad en el Tribunal Mayor de Cuentas, en 1607, tal como lo disponen las Leyes de Indias; en 1771, bajo laadministración del Virrey Francisco Gil de Taboada y Lemos;y en 1820, conforme a lo acordado en una real orden emitida para el Virrey del Perú.53


52 En tiempos del Virrey Melchor de Navarra y Rocafull, duque de la Palata (1681–1689), se aumentó a cuatro el númerode Contadores ordenadores supernumerarios, señalándoles el mis mo salario que los puestos ordinarios, perofinanciables con alcances de cuentas, para no gravar la real Hacienda. Cfr. El Tribunal Mayor de Cuentas, Lo que fue,Apuntaciones de un ex–Presidente del Tribunal de Cuentas, p. 7.

53 Real orden del 14 de noviembre de 1820 al Virrey del Perú dada en Madrid, Archivo General de Indias, Lima, 1,125;citada por Escobedo, Ronald, op. cit. p. 252.

GRÁFICO N° I–6:ORGANIZACIÓN INTERNA DEL TRIBUNAL DE CUENTAS

DE LIMA EN: 1607; 1771 y 1820.54


La planta orgánica del Tribunal Mayor de Cuentas en 1607 es informada en una carta del Marqués de Montesclaros almonarca en 1609; en 1771 es referida por el Visitador Escobedo y en 1820 por Ronald Escobedo.

54 La planta orgánica del Tribunal Mayor de Cuentas en 1607 es informada en una carta del Marqués de Montesclaros almonarca en 1609; en 1771 es referida por el Visitador Escobedo y en 1820 por Ronald Escobedo.

Atribuciones Legales del Tribunal Mayor de Cuentas

A partir de 1605, las leyes de Indias definieron lasatribuciones del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, alseñalar que su actuación debía realizarse de acuerdo con el

“estilo de la Contaduría Mayor de Cuentas del Reino deCastilla”, en cuya virtud debían convocar a “dar la cuenta” alos oficiales de la real hacienda que se convertían en sujetosobligados. Pero, la función principal del Tribunal Mayor deCuentas consis tía en: 55 “... tomar y fenecer todas las cuentasque por cualquier causa, razón o forma tocaren ypertenecieren a nuestra Real Hacienda, así a los tesoreroscomo a los recaudadores, administradores, fieles y cogedoresde nuestras rentas reales, derechos, ta sas, quintos, azogues yotros cualesquiera efectos que nos pertenezcan o puedanperte necer”. Estas atribuciones no sufrirían variaciones en los siguientes ciento cincuenta años; sin embargo, a fines delsiglo XVIII, por razones que corresponden al buen go bierno,se obliga al Tribunal Mayor de Cuentas a preparar informesde ingresos acumu lados por ramos de la Real Hacienda,ramos particulares y ajenos, y de gastos acumula dos (o data)por clases de gasto, incluyendo aquellos relativos a lahacienda, guerra, político y eclesiástico; apareciendo losrasgos de un contabilidad incipiente.

También correspondía al Tribunal Mayor de Cuentas comofunción privativa reali zar los juicios de cuentas, contra todosaquellos oficiales reales o administradores de rentas quecomo resultado de la toma de cuentas aparecieran “alcances”que éstos de bían cubrir y resarcir al erario real por suconducta no acorde con las leyes de Indias. Si los rindentesno estaban de acuerdo con los alcances interpuestos por elTribunal Ma yor de Cuentas, todo lo actuado pasaba a la Salade Ordenanza en donde se sustanciaba el juicio de cuentas


55 Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII, Título I y V.

en segunda instancia, con la participación de tres oidores dela Real Audiencia, y dos Contadores de cuentas con votoconsultivo.

—Tomar todas las cuentas, determinar los alcances yfenecerlas si fuera pertinente

Comprendía el examen de las cuentas de todas las CajasReales y ramos de Hacien da del Virreinato, para determinarsi se observa la legalidad en su formación, incluyen do laaveriguación de los fraudes conocidos. El examen se iniciabaformulando empla zamientos a los oficiales reales para que sepresenten para la “toma de la cuenta”, después de lo cualpodían librarse mandamiento por los alcances, bajoapercibimiento de ordenar su captura y prisión por elalguacil, por su renuencia a presentarse cuando eranrequeridos. Este procedimiento incluía la extensión de una


Atribuciones legales del Organismo Contralor en elSiglo XVII

• Tomar todas las cuentas, determinar los alcances yfenecerlas si fuera pertinente.

• Ejercer apremios contra los oficiales de Real Hacienda para la cobranza de deudas;

• Juzgar a oficiales reales en juicio de cuentas;

• Reever las cuentas tomadas en provincias por losCorregidores;

• Registrar las fianzas presentadas por oficiales de la realHacienda; y

Preparar informes sobre ingresos y gastos acumulados de laReal hacienda y caudales disponibles en las Cajas Reales.

carta de finiquito a los oficiales que los liberaba deresponsabilidad frente a la hacienda real, o en su defectoproducidos alcances, proceder a su cobranza, pudiendoembargar los bienes de los deu dores y rematarlos enalmonedas.

—Ejercer apremios contra los oficiales de RealHacienda para la cobranza de deudas.

Los contadores mayores disponían de la facultad de utilizarlos apremios de ley contra aquellos que se “descomediesen”,como por ejemplo, ordenar el arresto de los administradoresde Hacienda que incurrieran en irregularidades, tales como el falseamiento de “…partidas de los libros y otros recaudosque las partes presentan para comprobar sus cuentas”, sinperjuicio de la acción judicial que pudiera corresponder. 56

Existía también la obligación de las autoridades políticas yjudiciales, tales como co rregidores, alguaciles, alcaldesmayores y ministros de justicia de acatar y ejecutar losmandatos del Tribunal Mayor de Cuentas. En el casoconcreto de los alguaciles mayo res de las ciudades, las leyesde Indias precisaban que debían obedecer las órdenes de losContadores de cuentas, sin esperar confirmación del virrey,con excepción de los casos en que los arrestos estuvierandirigidos a oficiales reales, corregidor o tenien tes.57 Cuandolos oficiales reales u obligados se declaraban en rebeldía paraacudir a las convocatorias efectuadas por el Tribunal Mayorde Cuentas o por ausencia de ellos, los Contadores decuentas podían enviar jueces ejecutores para realizar la tomade cuentas, pero no podían ordenar la libertad de los presospor deudas, sin el consenti miento del virrey. 58


56 Recopilación de las Leyes de Indias, ibíd., Título I, ley 84.

57 Recopilación de las Leyes de Indias, op. cit., ley 66.


—Juzgar a oficiales reales en juicio de cuentas

Si como resultado de la toma de cuentas practicadas por losContadores se determi naban alcances para su cobranza, y los oficiales de la real Hacienda no estaban de acuerdoplanteaban un pleito de cuentas, en cuyo caso, todo loactuado subía a la Sala de Ordenanza integrada por tresoidores designados por el virrey en donde se iniciaba el juiciode cuentas, con la participación de dos Contadores con votoconsultivo, con la obligación de guardar el secreto judicial, yun Fiscal de la Audiencia para defender los intereses delerario, con cuya sentencia culminaba el juicio de cuentas enprimera ins tancia. Estaba también prevista una segundainstancia por apelación (suplicación) de las partes, pero antelos mismos jueces que fallaron en la primera, y con esto, elproceso quedaba cerrado; salvo que a los encausados se leconcediera la segunda suplicación, elevándose el expedientea la Corona. 59 Para evitar la dilación en las acciones decobro, los oficiales reales tenían la prohibición de no poderincoar proceso de apela ción, si antes no pagaban yjustificaban el ingreso de los alcances en el arca del teso ro.60

—Reever las cuentas tomadas en provincias por losCorregidores

La toma de cuentas de los oficiales de la real Hacienda querealizaban los Corregi dores y Gobernadores en provincias,sólo eran reconocidos como simples tanteos, suje tos acomprobación final por el Tribunal Mayor de Cuentas. 61 LosContadores del Tribunal tenían la facultad de volver a ver lascuentas, con base a los tanteos realizados y sacando loscargos, resultas y alcances que fueran identificados, pidiendoa los ofi ciales reales el envío del liquido que debieran dar;


59 Recopilación de las Leyes de Indias, op. cit., leyes 33 y 36.

60 Recopilación de las Leyes de Indias, op. cit. ley 75.

61 Recopilación de las Leyes de Indias, op. cit. ley 28.

quienes disponían de un plazo de cuatro meses para hacerlo.Una adecuada lectura de esta Ordenanza nos muestra que elámbito de trabajo del Tribunal Mayor de Cuentas eran lasCajas Reales que constituía el primer escalón dentro delsistema de recaudación virreinal y otras instituciones, entanto que por la difícil geografía del Perú en sus provincias ypartidos, su función había sido delegada por las propias leyes a los Corregidores y Gobernadores.

—Registrar las fianzas presentadas por oficiales de lareal Hacienda.

Esta atribución comprendía mantener un libro especial pararegistrar las fianzas entregadas por los oficiales reales de lahacienda, así como también la solicitud de renovación de éstascuando la solvencia del fiador era devenía a menos. La fianzaera fijada en una cantidad determinada de pesos, cuyo montoera cubierto por varios fiado res que para tal efecto, anteEscribano de Cámara obligaban sus personas o bienes; de estamanera la hacienda real se protegía de los actos deshonestosque pudieran resultar en la gestión del oficial. Esto significabaque frente a un alcance los fiadores resultaban tambiénresponsables con sus bienes con prelación de embargo, sobrelos del propio oficial afianzado.

—Participar en las Juntas de Hacienda.

En las juntas de Hacienda se reunía el Virrey con los Oidores yOficiales para tratar todos los asuntos concernientes a la realHacienda y su conservación. A ellas era invitado el Contador de Cuentas más antiguo, quien tenía voz y voto en las juntas,puesto que se consideraba que éstos debían estar bieninstruidos para la toma de cuen tas que debían realizar.62



—Preparar informes sobre ingresos y gastosacumulados de la Real hacienda y caudales disponibles en las Cajas Reales.

Según Fisher, la provisión de información y estadística para la real hacienda era también responsabilidad del TribunalMayor de Cuentas de Lima, al que se enviaban para suexamen las cuentas mensuales y anuales de todas las CajasReales del Virreinato. Esta información consistía en reunir enforma acumulada por ramos y categorías, tanto ingresos,como egresos en un período determinado. Asimismo, eranpreparadas rela ciones de los montos que cada Caja Realmantenía en sus arcas del tesoro al terminar cada año, al igual que sobre las existencias en azogue.63

Ámbito de Control del Tribunal Mayor de Cuentas deLima.

El Virreinato del Perú instituido en 1542, comprendía unagran parte de América del Sur, con excepción de la ColoniaPortuguesa de Brasil, de la Venezuela actual (que formabaparte de la Audiencia de Santo Domingo, dependencia delVirreinato de México de la Nueva España) y las Guayanas.Este mega Virreinato estaba conformado por siete (7)Audiencias: Lima, Panamá, Santa Fe de Bogotá, Quito,Charcas, Chile y Bue nos Aires. Al crearse el Tribunal Mayorde Cuentas de Lima, se impuso la necesidad de conocer sujurisdicción sobre los territorios y oficiales reales de haciendaque, por mandato legal estaban obligados a presentarse parala “toma de cuenta.”64

La aparición del sistema de Cajas Reales en el Virreinato delPerú, y la Caja Real de Lima definió el esquema organizado


63 Fisher, John, Gobierno y Sociedad en el Perú Colonial El régimen de las Intendencias: 1784–1814, PontificiaUniversidad Católica, Fondo Editorial, 1981, Lima, p. 120, citando los artícu los 104,208 y 214 de la Ordenanzageneral formada por Su Majestad para el gobierno e instruc ción de intendentes, subdelegaciones y demás empleadosen Indias, Madrid, 1803.

64 Moreyra Paz Soldán, Manuel, Carta sobre el Tribunal Mayor de Cuentas por el Virrey de Montesclaros, 1610, p.307.

por el imperio español para la recaudación de tributos eimpuestos, explotación de minas de oro y plata y su posteriorenvío en la flota de galeones al reino, así como elaprovechamiento de los recursos agrícolas que cada territorio brindaba. Por este motivo, la jurisdicción del Tribunal Mayorde Cuentas de Lima, se extendía, sobre el territorio del Perú ysus Cajas Reales y comprendía desde el norte, las CajasReales de las Audiencias de Panamá y Quito, con excepciónde Vene zuela y Cumaná y la Audiencia de Nueva Granada, yen el sur, las Reales Cajas de la Capitanía General de Chile65

Audiencia de Charcas (Bolivia), y gobiernos de Tucumán yBuenos Aires (Argentina).

En el sistema de Cajas Reales integrado por las Cajas realeslos oficiales reales cumplían funciones de recaudación, pagoy anotación de las operaciones realizadas en libros. Existíancuatro procesos diferenciados que eran responsabilidad delos oficiales reales de hacienda:

• Primero, comprendía a los ingresos (recaudación detributos e impuestos que eran depositados en el arca deltesoro de la Caja Real ubicada en el domicilio delTesorero), tales como: Alcabala, que se cobraba sobre lastransacciones realizadas; almojarifazgo que representabauna extensión de los derechos de aduana cobrados por elcomercio con las Indias Occidentales; productos de la Casa de Moneda, por la acuñación de moneda; monopolios delgobierno conocidos como estancos: tabaco, papel sellado,azogue y nieves; y, tributos que eran pagados por lospueblos dominados, en este caso los indios, mientras que


65 Después de la fundación de Santiago del Nuevo Extremo en 1541 (hoy Santiago de Chile), un acta del Cabildo dejaconstancia del nombramiento de cuatro oficiales para las Cajas Reales. En 1609 se instala la Real Audiencia y asume las tareas de Tribunal supremo de justicia y de control de la hacienda real, incluyendo a los oficiales reales, Cabildos yCorregidores, y el conocimiento de los juicios de residencia. A comienzos del siglo XVIII, la Real Audiencia pierdeimportancia y sus atribuciones son asumidas por la Contaduría Mayor de Cuentas, y en abril de 1769, se da al primerContador Mayor independencia funcional para la toma, liquida ción y fenecimiento de las cuentas. Cfr. La ContraloríaGeneral en el Umbral del siglo XXI, Contraloría General de la República de Chile. 1998, pp. 7–8, 1998. Santiago deChile).

los españoles residentes estaban afectos a impuestos,derechos y gabelas;

• Segundo, constituido por los egresos (pago de obligacionesdispuestas por el Rey que involucraban al gobierno,hacienda, justicia, pensiones y congruas);

• Tercero, el uso de libros para el registro de las operaciones de ingresos y egresos (libros Común o Manual, según la época ylibros particulares); y,

• Cuarto, referido a la preparación de la cuenta que debíaremitirse al Tribunal Ma yor de Cuentas.

La creación de la Audiencia en Chile en 1609, no alteró lapolítica dictada por el Monarca sobre la toma de cuenta, yla obligación de remitir copia de todo lo actuado por elContador Mayor al Tribunal Mayor de Cuentas de Lima;sin embargo, dos reales cédulas dictadas por el Rey, el 24de enero y 19 de abril de 1768, bajo el gobierno del Virreydon Manuel Amat y Junient, limitaron la autoridad delTribunal Mayor de Cuentas de Lima, eximiendo de sujurisdicción a las Cajas Reales de Santiago de Chile yBuenos Aires. Tales ordenanzas, por cierto, tenían suorigen en la instalación del Virreinato del río de la Plata, enenero de 1768, y posterior creación del Tribunal deCuentas de Buenos Aires.

A fines del siglo XVII, la relación funcional del TribunalMayor de Cuentas de Lima con los organismos de lahacienda real había sufrido mejoras importantes, respectode la situación acontecida un siglo atrás. Aquietadas laspugnas con las institu ciones autónomas con relación a lajurisdicción del Tribunal y afianzado el papel del Virreycomo superintendente general de la hacienda real, yvigilante oficial de la actua ción de los Contadores delTribunal (reales cédulas del 20 de febrero de 1751 y 16 de


enero de 1768), podría decirse que dentro de su ámbito decompetencia se encontraban todos los organismos de lahacienda real más importantes.

Desde la fundación del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima,las Cajas Reales estu vieron bajo su campo de competencia,no obstante, tuvo que pasar un período de aproxi madamente cincuenta años de resistencia natural de los oficiales de laReal Hacienda, en a lgunos casos, cor regido e lcomportamiento a instancias del Virrey, o en otros, con suindiferencia. Después de este período de acomodo yasentamiento de la relación entre el ente controlador y elagente de la Real Hacienda, las Cajas Reales y sus receptorías (administraciones de rentas), tuvieron que acostumbrarse apresentar la cuenta ante el Tribunal Mayor de Cuentas,dentro del plazo fijado por las ordenanzas, y convivircivilizadamente con los contadores mayores y contadores deresultas.

En el gráfico N° I–7, se muestra la organización política yfinanciera del Virreinato en el Perú.


GRÁFICO N° I–7:ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y FINANCIERA DEL

VIRREINATO DEL PERÚ.


Con la Real Casa de la Moneda de Lima ocurrió todo locontrario, refiere Lazo García que esta institución eraautónoma por así haberlo determinado la real cédula quedispone su creación y que los conflictos con el Tribunal Mayor de Cuentas se acrecen taron en la segunda mitad del sigloXVIII, en que el Monarca dispuso la rebaja secreta del finomonetario en dos oportunidades. Cuando el Tribunalrequería que la Casa de Moneda presentara su cuenta, nopodía dirigirse al Superintendente de la ceca limeña, sino que lo hacía a través del virrey; si este mecanismo no era utilizado, no se presenta ba la cuenta.66 Es probable que talesdesavenencias fueron diluyéndose con el tiempo.

Ministros del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima.

Las Leyes de Indias y las instrucciones impartidas por losVirreyes y Visitadores Generales a lo largo de doscientosaños, delinearon las funciones y número de Ministros ypersonal subalterno con que debía contar el Tribunal Mayorde Cuentas de Lima. Así, la ordenanza de fundación delTribunal Mayor de Cuentas lo dotaba de tres Con tadores decuentas, dos contadores de resultas, dos contadoresordenadores y un porte ro, con vara de justicia; debiendosignificarse que a partir de 1629, recién fueron cu biertos lospuestos de Contadores de Resultas, con las funciones deexaminar y glosar las cuentas presentadas por los oficiales dela real hacienda. El incremento de los pues tos subalternos,parece ser la característica de los siglos XVII y XVIII, aunadoal hecho que en 1711 fue creado el cargo de Regente comorepresentante del Tribunal ante la Real Hacienda.

El cuadro inicial del Tribunal Mayor de Cuentas, con eltiempo aumentó y disminuyó, según las circunstancias, hastala llegada del Visitador José Antonio Areche, quien en 1782


66 Lazo García, Carlos, Antecedentes históricos del Tribunal Mayor y Audiencia Real de Cuentas del Virreinato, RevistaHorizontes, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Ciencias Fiscalizadoras, ILACIF, Lima, Setiembre–Diciembre1986. p. 22.

dispuso la dotación de tres Contadores mayores, adicionalesa los ya existentes, siete contadores de resultas, cincocontadores ordenadores, dos oficiales de libros y otros oficiosmenores. Es probable que este incremento en la plantaorgánica del Tribunal Mayor de Cuentas, partía delconvencimiento de que existía una despro porción entre lastareas que debía cumplir el Tribunal y la cantidad de personas dispo nible para efectuarlas; circunstancia que se habíapuesto de manifiesto en los últimos cien años por las cuentasatrasadas sin tomar.

Según Escobedo, la indumentaria de los miembros delTribunal Mayor de Cuentas se mantuvo constante en el sigloXVII, siendo el uso de la golilla una de las características desus uniformes. Casi al promediar la mitad de dicho siglo, seprodujo un cambio que tuvo su origen en la solicitudefectuada por el regente futurario marqués de Casa Calderónpara que se les permitiera utilizar el uniforme militar al estilode los tribunales españoles. En adelante, los miembros delTribunal Mayor de Cuentas utilizaron el uniforme de losMinistros de la Real Hacienda, compuesto de: casaca y calzónencarnado, chupa y vuelta azul, con alamares de plata. Loscontadores mayores debían llevar en el largo de la casacahasta la cartera, diez alamares de plata, con una estrella enmedio de cada alamar, además de golilla en la misma formaque usaban los Ministros togados.

La característica principal de los primeros cincuenta años delTribunal Mayor de Cuentas fue la falta de personal suficientepara hacerse cargo de sus tareas, así como los reclamospresentados por los contadores de cuentas para lograr que elMonarca aprobara los incrementos solicitados; sin embargo,esta situación sufriría una vuelco importante a partir delúltimo tercio del siglo XVII, cuando los cargos de ContadoresMayores, Contadores de Resultas, Contadores Ordenadores,


y hasta el mismo Regente ingresaron al mercado de venta deoficios.

—Dirección colegiada del Tribunal Mayor de Cuentas:Contadores Mayores.67

Desde la fundación del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima,los Contadores de cuentas (después serían llamadosContadores Mayores) , fueron los of icia les másrepre sentativos de esta institución.68 Los contadores de


Según Escobedo, la indumentaria de los miembros delTribunal Mayor de Cuentas se mantuvo constante en el sigloXVII, siendo el uso de la golilla una de las características de sus uniformes. Casi al promediar la mitad de dicho siglo, seprodujo un cambio que tuvo su origen en la solicitudefectuada por el regente futurario marqués de Casa Calderónpara que se les permitiera utilizar el uniforme militar al estilode los tribunales españoles. En adelante, los miembros delTribunal Mayor de Cuentas utilizaron el uniforme de losMinistros de la Real Hacienda, compuesto de: casaca y calzónencarnado, chupa y vuelta azul, con alamares de plata. Loscontadores mayores debían llevar en el largo de la casacahasta la cartera, diez alamares de plata, con una estrella enmedio de cada alamar, además de golilla en la misma formaque usaban los Ministros togados.

67 Matraya y Ricci, El moralista filatélico americano en el confesor imparcial… en la América Española. Real orden del 12de julio de 1789, número 1557. 1246.1607 y 1704, citado por Escobedo, Ronald op. cit. p. 177. Asimismo, en “Ligeraidea del Abandono en que se halla el Tribunal de Cuentas del Perú”, folleto apócrifo publicado en Cádiz, España en1813. cuya autoría Basadre atribuye a Riva Agüero, se señala que los Contadores de Resultas y ContadoresOrdenadores de acuerdo con la Real Orden del 10 de abril de 1790, llevaban el mismo uniforme que los oficiales dereal hacienda, con el mismo número y colocación de sus alamares y para distinguirse, usaban en el centro de ellos laestrella señalada para los Contadores Mayores.

68 Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, ley primera, se ordena que en cada Tribunal de Cuentas en la Ciudad delos Reyes de las Provincias del Perú, Santa Fe del nuevo Reino de Granada, y en México de la Nueva España, residantres Contadores, quienes se intitulen de Cuentas. Existe un antecedente respecto al uso del título de Contador Mayor del Reino, cuya sugerencia correspondería al Tesorero de la Caja Real de México, Femando de Portugal, en su carta almonarca del 12 de abril de 1570; sin embargo, en las Memorias de algunos Virreyes le dan el tratamiento deContadores Mayores a los oficiales del Tribunal de Cuentas, desacatando lo dispuesto en una Ordenanza firmada porFelipe III en 1609, que prohibía a los Contadores de Cuentas intitularse como Contadores mayores. Tal decisión, puedeexplicarse por el hecho que la denominación de Contadores Mayores correspondía a los oficiales del más alto rango enla Contaduría Mayor de Cuentas del Consejo de Hacienda de España; títulos que no eran transferibles a las provincias

cuentas eran nombrados por el mo narca, a propuesta delConsejo de Indias, quienes para ejercer sus altos cargosconfor me a lo estipulado en las leyes de Indias, debíanprestar juramento69 ante el Virrey o la Real Audiencia ycomprometerse a servir fielmente el cargo y guardar secretoen las materias que eran de su conocimiento en el TribunalMayor de Cuentas y Sala de Ordenanza; dentro de lajerarquía virreinal tenían el tratamiento de señores.70

Los contadores tenían a su cargo la toma de cuentas de losoficiales de la Real Hacienda, y al mismo tiempo,confeccionaban el informe final y daban finiquito a éstas, con base al trabajo realizado, o por los contadores de resultas.Esta función era cumplida conforme a las Ordenanzas en lasede del propio Tribunal Mayor de Cuentas, aunque existendiversas circunstancias en que por decisión del Virrey o elConsejo de Indias se trasladaban a la residencia de las RealesCajas para realizar la toma de cuentas a los oficiales reales, Adecir de Escobedo, la atención de los contadores de cuentascon el tiempo se fue dispersando en muchos asuntos decarácter reglamentario y cir cunstancia], inclinándose apensar que el fenecimiento de las cuentas les parecía unatarea desagradable, debido a lo cual, prefirieron descansar en los contadores de resul tas, a quienes podrían culpar por elatraso en la toma de cuentas que constituyó un problemacrónico del Tribunal desde sus inicios.71


del Reino; sin embargo, en 1782, la Instrucción general de Intendencias reconocería el nombre de Tribunal Mayor y aellos el de contadores mayores; citado por Escobedo, Ronald, op. cit. p. 161.

69 Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII, Título II, ley 2. En el juramento que efectuaban los Contadores decuentas, debían manifestar que usarían bien y fielmente sus oficios, guardan do las leyes, ordenes y cédulas dadas por el Monarca en cuanto a su ejecución y cumplimiento, guardando el debido secreto en los negocios y materias que fuerantratadas en sus Tribunales y en las juntas en que tuvieran participación, bajo pena de ser suspendidos...” de ellos,caigan, é incurran en las demás contenidas en las leyes de estos, y aquellos Reinos...”

70 Recopilación de Leyes de Indias, Libro VIII, De las Contadurías de Cuentas, Título I, ley 22. Por real cédula del 10 deagosto de 1748 se dispone que en las Juntas de Real Hacienda se brinde a los Contadores el tratamiento de señores yde jueces en la Sala de Ordenanza, además de recibir las mismas consideraciones de los Oidores Cfr. Escobedo Ronald, op. cit. p. 160.

71 Escobedo Ronald, op. cit. p. 62. Es probable que este argumento sea más verosímil, si se ubica en el contexto de laventa de oficios en el Tribunal de Cuentas, en mérito a cuya consigna los puestos eran comprados por aquellos quecontaban con mayor solvencia económica, mas no con el conocimiento requerido para el ejercicio de tan delicadasfunciones.

Cuando se producía una vacante en los puestos deContadores de cuentas, el virrey estaba facultado paradesignar “Contadores en interin”, hasta que fuera cubiertopor nombramiento directo del Monarca. La plaza vacantedebía ser cubierta en forma inte rina por los Contadores deresultas, o en casos excepcionales, por Contadoresordena dores, en función de su conocimiento y experiencia en la toma de cuenta; los cuales no gozaban de las preminenciasinherentes a los contadores de cuentas propietarios, es decir,tener voto y asiento en el Tribunal Mayor de Cuentas o gozarde un incremento de sueldo por el tiempo de desempeño.72

Como los Ministros del Tribunal Mayor de Cuentas, en ciertamedida, gozaban de las mismas prerrogativas de los oidoresde la Real Audiencia,73 les alcanzaban por igual lasprohibiciones, incompatibilidades y limitaciones a queestaban sujetos. Para garantizar el ejercicio fiel de sus cargos,los contadores de cuentas estaban prohibidos de recibirdádiva de los que tuvieren cuentas o negocios ante ellos,incluyendo “cosas de comer”, bajo pena de pagar lo recibidoy ser castigados conforme a sus culpas.74

Los contadores estaban prohibidos de tener parte enarrendamientos, ni contrata ciones que se efectuaran con rentasreales, tampoco podían contratar por interpósita persona, bajopena de privación de sus oficios, y “la mitad de sus bienes queaplique mos a nuestra Cámara y fisco”.75 Otra prohibición queafectaba a los contadores de cuentas estaba referido al planosocial, y se extendía a los casamientos entre contadores conhijas y parientes de oficiales reales hasta el cuarto grado deconsanguinidad y viceversa, así como de personas que tuvieranque dar cuenta en los Tribunales de cuentas; dicha prohibición


72 Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, Título II, leyes 5 y 6; y Libro 3º, Título 15, Ley 96.

73 Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, Título I, ley 22. En esta ley se ordena a los Virreyes que traten a losContadores de cuentas como Ministros del Tribunal y que se sienten con ellos, y no los llamen de vos, siendoContadores propietarios, conforme a lo previsto en la ley 88, Título 15, libro 3.

74 Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, Título I, ley 15.

75 Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, Título I, ley 14.

se extendía a los propios hijos de los contadores de cuentasmientras vivieran los padres. Del mismo modo, los contadoresde cuentas estaban pro hibidos de asistir a fiestas, honras yentierros como particulares en Iglesias o Conven tos.76

—Dirección unitaria del Tribunal Mayor de Cuentas

El cargo de Regente del Tribunal Mayor de Cuentas de Limahace su aparición en 1711, puesto que fue otorgado a donAugusto Carrilo de Córdoba que siendo natural de la Ciudad de los Reyes, había sido su Alcalde ordinario, antes Corregidor deSantia go, y existía una razón por demás importante, habíapagado al erario la suma de 5,000 doblones77 por la venta deeste título. El Regente como representante máximo del TribunalMayor de Cuentas gozaba de las mismas prerrogativas que losOidores de la Audiencia Real y del sueldo correspondiente, enreemplazo de las funciones que cum plía el Contador Mayor más antiguo que para fines administrativos en el Tribunal Ma yor,ejercía las funciones de autoridad (Decano).

No existe una referencia precisa sobre el año en que fue creadoel puesto de Regen te del Tribunal Mayor de Cuentas; en todocaso, el título de nombramiento de Carrillo constituye unadecuado referente de su existencia y de la fijación de susprincipales atribuciones a partir del título otorgado;78 las quefueron completadas con las compe tencias descritas en laMemoria del Virrey Amat,79 que en conjunto comprendía ladirección con autoridad del régimen interior del Tribunal y elmantener adecuadas rela ciones con las instituciones dehacienda del Virreinato y sus oficiales. Las funciones que debíacumplir el Regente eran las siguientes:80


76 Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, Título II, leyes 8 y 12.

77 Escobedo, Ronald, op.cit.p.163.

78 Archivo General de Indias, Lima 1.123, Cédula del 27 de abril de 1711.

79 Lohmann Villena, Guillermo, Las relaciones de Virreyes del Perú. Sevilla 1959, pp. 315–352 y ss., y Memoria del VirreyAmat, p.694, citado por Escobedo, Ronald. op. cit. pp.164–16.

80 Escobedo, Ronald op.cit.pp.164–165.

El ejercicio de las atribuciones conferidas al Regente resultaba, a decir de los Contadores Mayores, un elemento extraño deperturbación del fuero de atribuciones y privilegios que estabanacostumbrados y que incluso abarcaba el reparto de las cuentasque, hasta ese entonces, había sido prerrogativa del Decano.Para Amat y Junient, la existencia del cargo de Regente era visto con singular agrado, al referir que sus deberes sobrepasaban laautoridad y capacidad del decano, y al mismo tiempo,descargaba las obligaciones del Virrey como presidente delTribunal, dado que representaba a la auto ridad que dirigía elrégimen interno en el Tribunal de Cuentas, y era la única que se


• Gozar de preferencia sobre el resto de empleados en elTribunal Mayor de Cuentas, incluso los propios contadoresde cuentas.

• Firmar las providencias y despachos que emanen de lasresoluciones del Tribunal.

• Mantener con “armonía y buen orden” la correspondenciacon los oficiales reales e intendentes (hasta antes de 1786,Corregidores).

• Estar enterado del estado de las cuentas y procurar lacobranza de las deudas.

• Velar por la puntual observancia de las leyes, ordenanzas ycédulas dictadas para la recaudación de la Real Hacienda.

• Repartir las cuentas de los oficiales reales para su toma yfenecimiento

• Tener voz y voto en todos los negocios concernientes alTribunal.

Informar al Rey, por medio del Consejo de Indias, de cuandoconsidere necesario para el mejor servicio.

encargaba de canalizar las relaciones con las institucionesfinancieras y oficiales de la Real Hacienda. La tarea difícil derealizar por el Regente... “chocó con los intereses y privilegiosdel colegio de contadores, quienes satisfechos de susministerios, por haberlos honrado el Rey, no estaban dispuestosa recibir un trato inferior al de conjueces con el regente,” en sucalidad de miembros del mismo Tribunal,81 el que con eltiempo, logró un buen entendimiento con los Contadores.

En enero de 1744, la regencia del Tribunal fue asumida por elmarqués de Casa Calderón, quien apoyándose en un decretoexpedido por el Virrey don Diego Ladrón de Guevara de 1713por el que apoyaba la facultad del regente para el reparto decuentas, que hasta ese momento había sido prerrogativa de loscontadores de cuentas, obtuvo que el Conde de Superundaexpidiera otro decreto en 1748, en donde no solamente se leconfirmaba esta prerrogativa, sino también se le facultaba atener injerencia en la dis tribución de los negocios de Hacienda,elaboración de informes solicitados por el supremo gobierno, ypor último la declaración expresa que era de su competencia elgobierno y dirección del Tribunal Mayor de Cuentas.82 Larespuesta de los contadores no se hizo esperar y presentaron unrecurso ante el Virrey y escribieron al Rey, con antelación a losinformes que pudiera remitir el Regente, para que al tomarseresolución se evaluaran sus argumentos. El Consejo de Indias,en 1750, con base al dictamen fiscal prefirió no pronunciarse ydejó la solución del impasse en manos del Virrey conde deSuperunda, quien reafirmó su decisión, lo que generó un ciclode protestas, cartas e informes que el vicesoberano unió en unexpediente y lo remitió al Consejo de Indias, el que en 1754emitió opinión aprobando la actuación del gobierno de Lima.En 1754 y 1757, los mismos contadores de cuentas insisten y


81 Carta de contadores del 21 de agosto de 1748, Archivo General de Indias, Lima 426, citado por Escobedo Ronald, op.cit. p. 165.

82 Carta de contadores de cuentas del 6 de enero de 1744, Archivo General de Indias, Lima 1.122, citado por EscobedoRonald, op. cit. p. 166.

vuelven con sus antiguos argumentos, a lo cual el Consejo darespuesta a las cuestiones planteadas.

Mientras esto ocurría, el cargo de regente por ausencia delmarqués de Casa Calde rón en España, fue cubierto por donSimón Ontañón y Lastra, conde de Las Lagunas, quien habíaobtenido su título de regente futurario y contador de cuentas en1745, pagando el singular monto de 31,200 pesos fuertes. 83

Durante el tiempo que permane ció en la regencia la situación se hizo cada vez más tensa, hasta el extremo de arribar a unaruptura con los Contadores de cuentas, incluyendo sudistanciamiento del propio Virrey a raíz de un recursopresentado directamente ante el Consejo de Indias que no tuvoacogida; con lo cual se hizo patente su caída en desgracia.Como el nivel de con flicto alcanzado en el Tribunal incidió enlos trabajos de toma de cuentas, a decir de Escobedo, lasolución que se adoptó fue separar al Regente, existiendo unantecedente de una carta del conde de Superunda dirigida alMonarca, fechada el 29 de enero de 1759, en donde expresaque el gran adelanto que había experimentado la toma decuen tas de las Reales Cajas, desde la marcha del conde de LasLagunas.84

La supresión del cargo de Regente, brindó una tenue solución al reparto de las cuentas entre los Contadores de cuentas aleliminarse una fuente potencial de conflictos que alteró el climainterno del Tribunal Mayor de Cuentas durante varias décadasdesperdiciándose valioso tiempo en la elaboración de recursos e informes para revertir lo actuado por el mismo Regente, en vezde cumplir con sus tareas principales. Sin embargo, la extinciónde este cargo no parece ser un hecho aislado en el TribunalMayor de Cuentas de Lima, toda vez que en la reforma delcuadro orgánico del Tribunal de Cuentas de México de la Nueva


83 Lohmann Villena, Guillermo, Los americanos en las órdenes nobiliarias, Madrid 1947, p. 438, Archivo General deIndias, Lima, 426, citado por Escobedo, Ronald, p. 167.

84 Escobedo Ronald, op. cit. p. 170, citando a la Memoria de Amat, 99,694 y ss. , en donde se señala acerca de lajubilación adelantada del Regente.

España efectuada en 1776, también fue elimina da la plaza deRegente.85

Los Auditores del Organismo Fiscalizador en el SigloXVII:Contadores de resultas.

Desde el primer año de funcionamiento del Tribunal Mayor deCuentas, pudo conocerse que el esfuerzo de los tres contadoresno daba para las cuentas que debían tomarse. Por ello, elMarqués de Montesclaros se dirige al Monarca para solicitarle lacobertura de los puestos de Contadores de Resultas previstos en su ley de creación.86 Lo cierto es que durante veinte años nohubo novedad en este asunto, a no ser de la intervención delvisitador Juan Gutiérrez Flores y la decidida opinión de Lópezde Caravantes, se estima que probablemente en 1629, elConsejo de Indias decide crear dos plazas de contadores deresultas, con un salario anual de 1,500 ducados. Los dosprimeros contadores de resultas nombrados fueron AlonsoIbáñez de Poza y Gregorio Pérez de Andrade, quien fuesucedido por Francisco Gómez de Pradeda. 87

Una ordenanza dictada por Felipe IV en 1632, establecía que paracubrir plazas vacantes de contadores de cuentas interinos se dierapreferencia a los contadores de resultas o a los oficialesordenadores; es por esta razón que a los primeros contadores deresultas le fue incluido en su título el derecho a ocupar el cargosuperior en forma interina al generarse una vacante, como enefecto ocurrió, el contador Alonso Ibáñez sucedió a López deCaravantes, hasta que en 1637 el titular Hernando de Santa Cruzy Padilla ocupo su plaza. Un mes después falleció Martínez dePastrana y su plaza por Acuerdo de Hacienda fue otorgada aIbáñez de Poza, quien hizo valer la cláusula de sucesión interina de


85 Beleña Eusebio, Ventura. Recopilación Sumaria de todos los autos acordados de la Real Audiencia y Sala del Crimende esta Nueva España. México 1787, edic. facs. México, 1981. Núm. 739, p. 347, citado por Escobedo, Ronald op. cit.p. 171.

86 Cédula de 5 de octubre de 1607, Provisiones generales N° 2983, pp. 371 y ss.; citado por Escobedo, Ronald, op. cit. p.77.

87 López de Caravantes. Francisco, Noticia General, I, IV p. 128.

sus títulos. El entusiasmo por el ascenso de los contadores deresultas y ordenadores se extinguió con la llegada de los contadores propietarios: Hernando Bravo de Lagunas y Juan Fermín de Izu.Años después, con la venta de oficios, las plazas vacantes fueronocupadas por quienes compraron las plazas futurarias.88

La real cédula de julio de 1630, estableció el marco de lasatribuciones generales de los contadores de resultas, alencargarles tomar las cuentas atrasadas sin alzar las manos deellas hasta acabar, bajo la amenaza constante de la supresión de su oficio y sueldo.89 Con relación a esta materia, López deCaravantes define las atribuciones de tales contadores de lamanera siguiente: “tomar y fenecer las cuentas que les remiten y ofreciéndoseles dudas las proponen al Tribunal y absueltas éstas por él prosiguen hasta hacer el alcance y adiciones en las que seprovea lo conveniente”90 sin embargo, la realidad sería distintapuesto que el ejercicio de las funciones de los contadores deresultas, no solamente comprenderían la toma de cuentasatrasadas, sino también las cuentas ordinarias presentadas porlos oficiales reales al Tribunal Mayor de Cuentas.

Por otro lado, correspondía a los contadores ordenadores las tareas de ordenar las cuentas presentadas por los oficiales de la RealHacienda, con excepción de aquellas que fueran presentadas en el estilo y orden conveniente, en cuyo caso, se ordenaba que seanrecibidas y admitidas y no se entregue a los ordenadores.91 Loscontadores forma ban la cuenta con las relaciones de cargo y data y comprobantes que llamaban recaudos, anotando el día, mes yaño, causa y cantidad, asociando cada rubro con sus documen tosprobatorios.92 Con su trabajo, se dejaba libre el camino para que elexpediente de la cuenta fuera revisado por el Contador mayor o elde resultas.


88 Escobedo Ronald, op. cit. p. 79.

89 López de Caravantes, Francisco. Noticia General, I, IV p. 166.

90 López de Caravantes, Francisco, Noticia General, I, IV p. 161.

91 Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII, Título I, ley 51.

92 Apuntaciones de un ex–presidente. El Tribunal Mayor de Cuentas, Imprenta el País. Lima.p.9, año 1900.

La Toma de Cuentas realizada por el Tribunal Mayor deCuentas en el Siglo XVII.

La toma de cuentas en el siglo XVII

Desde la fundación de la ciudad de los Reyes (Lima) en enerode 1535, y en adelan te la Corona española estableció diversasmecanismos para controlar la conducta de sus gobernantes yoficiales reales en el Nuevo Mundo y encauzarlos en un ordenregular. Dentro de tales mecanismos se distinguían: la toma decuenta, el juicio de cuentas, y el juicio de residencia; este último,reservado para encumbrados personajes del gobierno virreinal.El único personaje que no estaba obligado a dar cuenta de susactos al Tribu nal Mayor de Cuentas era el virrey; no obstante,debía estar pronto a rendirla si tal procedimiento era requeridopor el Consejo de Indias o por el propio Rey.

A lo largo del siglo XVI, el monarca español refrendó diversasReales Cédulas que fijaron las primeras disposiciones para ordenar la toma de cuenta. Una de las primeras fue la instrucción generalpara los oficiales reales en Indias, dada en la villa de Ocaña el 4 deAbril de 1531 que encargaba tomar las cuentas a todos los quemanejaban la Real Hacienda, exigía recuperar el reintegro de losalcances identificados y ordenaba que cada seis meses, enpresencia del gobernador y los otros oficiales reales, el tesorerodebía exhibir sus libros (numeral 27°). Por este motivo, la toma decuenta se concen traba en el libro general depositado en el arca detres llaves, y una vez firmado por todos el tiento resultante debíaenviarse a España en la primera flota.93

La experiencia de los primeros cincuenta años del Virreinato, lasordenanzas y provisiones dictadas por el Rey sobre este asunto y lanecesidad de llevar a cabo la toma de cuenta, de acuerdo al estilode la Contaduría de Cuentas del Reino de Castilla, crearon lascondiciones para que los Contadores de cuentas al aplicar dicho


93 Colección de Documentos Inéditos, Numeral XV, Imprenta de G. Hernández. Madrid. 41 tomos publicados entre 1864y 1884, AGÍ, Sevilla. España.

ordenamiento, establecieran por su arte, antes que por su ciencia,un conjunto de procedimien tos de detalle para permitir darcumplimiento de las leyes. Por ello, las tareas a ejecutar debíancomprender la participación de un número reducido deContadores en aspectos tales como: presentación de la cuenta porlos oficiales reales, ordenamiento y toma de la cuenta, glosa yfenecimiento, según correspondiera en cada caso concreto; motivo por el cual, es probable que la forma de tomar la cuenta, durante el siglo XVII fue objeto de algunas modificaciones introducidas por elMonarca, a instancia de la Conta duría del Consejo de Indias. Poresta razón, cuando describamos los aspectos propios de la toma de cuentas nos estamos refiriendo al periodo 1750–1800, por ser estafuente histórica que se encuentra más documentada.

En el gráfico N° I–8, se describe el proceso de la Toma deCuentas y el juicio de Cuentas en el virreinato.

GRÁFICO N° I–8: LA TOMA DE CUENTAS Y EL JUICIO DE CUENTAS

EN EL VIRREINATO.


Presentación de la Cuenta

El primer antecedente sobre la obligación de los oficiales realesde hacienda de dar la cuenta, se encuentra en la Ordenanzadada por Felipe II en Aranjuez el 24 de mayo de 1589, en donde se ordena que los Oficiales reales: Tesorero, Contador y Factor,sean obligados a dar las cuentas a su cargo y pagar losalcances.94 El tiempo de presen tación de la cuenta no estabaprecisado con claridad en el siglo XVI, aunque en las Leyes deIndias incluyen una disposición de Felipe IV fechada en marzode 1537, mediante la cual, ordena que si los oficiales reales nodieran sus cuentas cada año donde las debieran dar, los Virreyes y Presidentes de Audiencia proveerán lo necesario para nopagar sus salarios hasta que hayan cumplido. Un siglo después,en la Memoria del Virrey Conde de Lemos (1796),encontramos el plazo para presentar las cuentas que fue de tresmeses de cumplido el año.95

Esto significaba que dentro de los tres primeros meses del añosiguiente debía presentarse la cuenta por los obligados, lamisma que era acumulada por el Tribunal para su posteriortratamiento.96 El paso previo para la toma de cuentas por elTribunal Mayor de Cuentas, consistía en el cumplimiento, porparte de los oficiales reales y de cualquier persona que tuviera asu cargo la recaudación de rentas reales, de un conjunto deaspectos formales, sin los cuales, no se daba inicio alprocedimiento. Esto impli caba la presentación de diversosdocumentos de la gestión de los obligados, siendo éstos:


94 Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII, Título XXIX.

95 Memorias de los Virreyes, tomo sexto, op. cit. pp. 298–299. Como partidas de cargo de las cuentas debían figurar lasrentas y derechos pertenecientes a la Corona, es decir, todo lo ingre sado en las arcas reales como lo debido cobrar.Estas partidas debían estar acompañadas por los recaudos, como por ejemplo, la partida de almojarifazgo con losregistros de los navíos que transportaron las mercaderías y las tasaciones de ellas, la partida referente a tributos con lasretasas correspondientes; con las partidas en las que debía consignarse lo debido cobrar y no cobrado debía acreditarse que el que daba la cuenta había realizado todas las dilegencias de cobro posibles. En la data debían anotarse los pagosrealizados, cuidando indicar en cada caso: quien, en que fecha y porqué razón se pagó; si la suma del cargo era mayorque la data, resul taba un alcance cuyo importe debía ser depositado por quien daba la cuenta; citado por MariluzUrquijo. op. cit. pp. 429–430.

96 Una Ordenanza dictada por Felipe II en Toledo en 1560, establecía que el segundo día del mes de enero de cada año,los Contadores debían ir a las Cajas a tomar las cuentas, y contar y pesar el oro y la plata, ante el Escribano de la Cajaquien se encargaba de dar testimonio de esta diligencia.

Correspondía a los oficiales reales, dar fianza de 200,000maravedíes durante el tiempo que ocupen el cargo, nombrando fiadores para que paguen por él en caso de insolvencia omuerte. Esta regulación provenía de las Leyes Recopiladas deIndias que habían establecido la exigencia de presentar fianzaspor cantidades para cada cargo. Las fianzas se guardaban en elArca del Tesoro y debían ser verificadas cada año al tomar lacuenta por el Tribunal Mayor de Cuentas.

Para el cumplimiento de su misión, los contadores mayoresfueron revestidos por las Leyes de Indias de amplios poderes ycompetencias, que podrían resumirse en exa minar, glosar y


• Relación jurada de todo lo recibido y todo lo gastado ydistribuido que debía ser firmada por cada oficial real ypresentada antes de tomar la cuenta.97

• Fianza actualizada de cada oficial real, así como ladeclaración de solvencia de los fiadores;

• Relación de deudores en forma pormenorizada;

• Estado de corte y tanteo de Arcas tomado a fin del año;

• Certificado del Escribano que acredite que los oficialesreales practicaron contra los deudores vencidos, lasdiligencias coactivas y apremios correspondientes;

• Libros Manual y Mayor; y

• Libramientos y recaudos debidamente ordenados,incluyendo los documentos que acrediten las remesas decaudales de una tesorería a otra.

97 En el libro VIII, Título Primero: De las Contadurías de cuentas y sus Ministros, Ley 13 de la Recopilación de Leyes deIndias, se incluyen las Ordenanzas dadas por Felipe II en Madrid en 1591 y Felipe III en octubre de 1619 “.. los OficialesReales den razón todos los años a las Contadurías de cuentas de lo que pertenece a la Real Hacienda ... de los librosparticulares, que cada Oficial está obligado a tener por su oficio ... “Que antes de tomar las cuentas se entreguenrelaciones juradas... y firmadas ...de todo lo que han recibido y se les ha entregado v de lo que de ello han gastado,pagado y distribuido, y juren en forma de derecho al pie de las relaciones juradas que todo lo contenido en ellas escierto, leal y verdadero.” Esta Declaración Jurada no debía entregarse en un pliego aparte, sino que era escrita por eloficial real en el mismo Libro Manual.

fenecer las cuentas, y en caso de resultar alcances estabanfacultados a utilizar los apremios de ley contra los oficiales de laReal Hacienda, sus bienes y fiado res. Una vez tomadas lascuentas, los contadores debían hacer el cargo de lo cobrado yde lo debido cobrar, ejerciendo los rigores del apremio hasta que lo señalado hubiere ingresado en las Cajas Reales... “y porninguna forma se dé lugar a que sobre ello sean oídos en justicialos Oficiales Reales.”98

Una vez concluido el fenecimiento de las cuentas el Tribunaldebía enviar al Con sejo de Indias un duplicado de las cuentas,junto con una relación de las deudas moro sas para que seanvistas por su Contaduría y se asiente en los libros de loscontadores mayores. Esta misma ordenanza facultaba a losVirreyes a dispensar de esta obligación de los tribunales decuentas, en caso de cuentas de menor valor, especialmente, entodo lo que fueran de Comisarios para compras y transporte debastimentos, municiones y otros, en razón a la brevedad,comodidad y menor costo.99

Una de las actividades preliminares que realizaban loscontadores mayores cada año en las Cajas Reales antes de latoma de cuentas, era la toma de inventarios y los tanteos, loscuales debían ser enviados al Consejo de Indias. La toma deinventario no era un procedimiento sofisticado, sino que sereducía a lo que se hallare, y huviere en las Casas Reales, esdecir, implicaba el conteo de todos los caudales existentes en laCaja a una fecha determinada. El tanteo de cuentas seefectuaba en forma conjunta con los oficiales reales, einvolucraba el conocimiento y anotación de todo lo que sehubie ra cobrado en el año por cada uno de los géneros, condistinción y claridad, dentro de cuyo texto debía expresarse loque estaba por cobrar y porque causa.100


98 Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII. Título I, ley 26.



Emplazamiento de los Oficiales reales

La Recopilación de Leyes de Indias establecía los pasos a seguirpara que los ofi ciales de hacienda se presenten para la toma decuenta en el Tribunal Mayor de Cuen tas, con todos los recaudos necesarios para su defensa. Este procedimiento constituía elinicio del juicio de cuentas, y consistía en la notificación delobligado mediante una carta de emplazamiento en papel selloprimero101 firmada por el Contador Mayor De cano y otras dosfirmas; puesto que la ley 34 del libro Octavo precisaba que losTribu nales de Cuenta despachan provisiones selladas con elsello real en la misma forma que las Audiencias y ContaduríaMayor del reino de Castilla.

Estas cartas despachadas, a tenor de lo expuesto en la ley 35 del mismo libro, debían ser obedecidas por los Virreyes, Presidentes de Audiencia, Oidores, Alcaldes y Gobernadores. Si pasado eltérmino establecido los obligados no cumplían con presentarse,el Tribunal Mayor de Cuentas procedía a tomar la cuenta enrebeldía, enviando para este fin a Contadores a su lugar deresidencia, debiendo pagarles ellos los días de salario que lescorrespondan y la pena de Cámara, quienes luego de tomarlasestaban facultados para fenecerlas de oficio, previa notificacióny señalamiento y cobrar los alcances líquidos obtenidos.102

Ordenamiento de la Cuenta

Para conocer a los obligados a presentar la cuenta, el TribunalMayor de Cuentas llevaba el libro Memoria, en el que erananotados los nombres de las personas que debían dar cuenta,con indicación del mes y el año que le correspondía. Del mismomodo, las cuentas recibidas de los oficiales reales eran anotadas


101 El papel de sello primero, era utilizado para escribir todos los despachos y mercedes que se efectuaban en las IndiasOccidentales por los Virreyes, Presidentes, Audiencias, Tribunales de Cuentas, Gobernadores. Capitanes Generales,Corregidores y otros; sí los despachos excedían el pliego, el resto de hojas debía escribirse en papel de sello tercero. Cfr.Gazophilacium Regium Perubicum, de Escalona y Agüero, Gaspar.

102 En la real cédula del 18 de octubre de 1618, se ordena que los Virreyes no impidan los manda mientos del Tribunal deCuentas con apercibimiento, Archivo General de la Nación, Real Ha cienda, Tribunal de Cuentas, legajo 2.

en el libro de Receptas. Las tareas que cumplían los Contadoresordenadores consistían en recibir las cuentas que presentabanlos oficiales reales, dentro de los plazos estipulados por ley, yproce dían a clasificar la información recibida y ordenar, tanto las relaciones de cargo y data, libros contables y comprobantes queeran denominados recaudos; con el objeto de faci litar el trabajoque sobre éstos debían realizar los Contadores de Resultas.

Examen y glosa de cuentas

El examen y glosa de las cuentas por el Tribunal Mayor deCuentas de Lima era realizado conforme al estilo de laContaduría Mayor de Cuentas de Castilla, cuyo procedimientoes recogido con fidelidad en la Memoria del Conde de Lemosen 1796103 y comprendía:

Con posterioridad a la implantación del régimen deIntendencias en el Virreinato del Perú en 1784, la Contaduría


• Los ministros que están obligados a la presentación de suscuentas, deben rendirlas acompañando oficio a los tresmeses de cumplido el año;

• La cuenta se pasa con el decreto, previa noticia de losencargados de su revisión al archivo del Tribunal Mayor deCuentas, en donde se depositan hasta que extraídos comocorresponde, poniendo los reparos que ocurren;

• Pareciendo justos los reparos se pasan firmados con oficiodel Decano del Tribunal al autor de la cuenta para que envirtud de su contestación, puesta la glosa a la partida, seabsuelva o resulte el alcance por el Contador de resultas,quien debe librar los pliegos y demás providencias quepermitan hacer efectivo el reintegro.

103 Memorias de los Virreyes, tomo sexto, op.cit. pp. 298–299.

General del Consejo de Indias expidió una instrucción prácticaprovisional que disponía utilizar los nuevos libros manual,mayor y de caja, cuya característica principal era que losasientos contables se formalizaban con arreglo al método de lapartida doble.104 Por lo tanto, en 1791, el examen practicadopor los contadores de resultas del Tribunal Mayor de Cuentascomprendía a estos libros; para cuyo efecto, al comenzar sutarea debían cotejar la primera partida o asiento del libroManual con los saldos del año anterior en cada una de lascuentas del Libro Mayor, anotando como evidencia de suverificación la frase “comprobado o conforme” y su rubrica.Esta era una prueba de consistencia de las cifras, con el objetode determinar la corrección de los saldos iniciales del libro aliniciar la toma de cuentas.

Como parte de las pruebas de exactitud aplicadas por elcontador de resultas veri ficaba los cálculos de cada uno de losasientos anotados en el libro Manual, y los totales de la suma decada hoja. En caso de detectar un error el revisor corregía en ellibro la cantidad correcta sobre la cantidad equivocada,verificando que el corte y tanteo del Libro Manual, sea igual alrealizado por los oficiales de la Real Caja que consta comocomprobante en el Arca del Tesoro, formulando los reparos silos hubieran, para que sean contestados por los oficiales reales.

La revisión de los ingresos (cargos) pretendía demostrar si éstoseran registrados el mismo día en que se ocasionaron, al igualque sí los débitos o créditos de las cuentas contenían sus mismos valores; verificándose en caso de transferencias de caudales deuna tesorería a otra los libros de tesorería de aquella que losrecibió, con el acuse de recibo documentado correspondiente.Si tales registros no eran conformes, los conta dores formulaban


104 La partida doble significaba registrar en forma individualizada en cada libro particular (auxi liar), cada una de laspartidas de ingreso en forma mensual, centralizando dichos importes en un solo asiento en el libro Manual, quetambién recibía todas las operaciones realizadas registrándolas en forma cronológica anotando, al margen derecho decada asiento, los folios de los Libros de Caja o Mayor a los cuales se habían “pasado” dichos importes.

los reparos poniendo en el margen izquierdo del asiento bajoobser vación, la frase “adicionada” y su rúbrica.

Por su parte, el examen de egresos (datas) consistía en laverificación de las parti das para conocer si estaban arregladas alo presupuestado, es decir, si los montos a pagar eranconcordantes con la aprobación efectuada por el monarca, y siestaban sus tentados con los libramientos firmados y emitidospor los oficiales de la Real Caja: pudiendo los contadores deresultas observar los defectos o excesos que podrían haber seincurrido, extendiendo el alcance de su revisión de las partidasobservadas en forma completa, desde su origen.

También el examen del libro Manual comprendía la verificaciónde las cuentas corrientes de cada ramo para determinar si seencontraban en hojas sucesivas sin dejar blancos intermedios,verificando que todas las operaciones registradas esténfielmen te pasadas al libro Mayor, corrigiendo los errores leves,pero, poniendo reparo en los graves. Con la verificación de lassumas de cada ramo en el libro Mayor, y establecida laconformidad de sus saldos, el contador de resultas elaboraba elBalance y la Cuenta General de la Real Caja. 105

Cuando del examen practicado por el Tribunal Mayor deCuentas no resultaba reparo alguno, el fenecimiento eradeclarado mediante un auto. En caso de errores gravesidentificados en la toma de cuentas, los contadores de resultaselaboraban los pliegos originales de los reparos formulados y los presentaban al Presidente del Tribunal para que los dirija aquienes debían contestarlos.

Luego de preparar el resumen que determina el saldo de cargodel tesorero o el alcance, el contador mayor procedía a redactarel informe final. Los errores en el registro de los asientos enlibros eran denominados glosas, en tanto que los reparos adeterminadas partidas o asientos de una cuenta conducían al


105 Reglamento del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, 1824.

juicio de cuentas, en caso que los obligados no cumplieran conrestituir los alcances en el arca del tesoro.

Fenecimiento de la cuenta

Si la presentación de la declaración jurada de todo lo recibido ytodo lo gastado, era el paso previo para el inicio de la toma decuenta en el Virreinato, el fenecimiento constituía la acción queponía, fin al acto de “dar las cuentas”, cuyo auto (carta definiquito) era firmado por el Contador Mayor y en su contenidose consignaba el cargo y la data y las firmas del o los contadoresmayores intervinientes y el sello real. A partir de ese momento,lo actuado por el Tribunal Mayor de Cuentas obtenía autoridadde cosa juzgada y no podía ser de nuevo visto; quedando eloficial real responsable de la presentación de la cuenta libre decualquier alcance o responsabilidad derivada del cumplimientode sus obligaciones.

Conforme a las Leyes de Indias, específicamente, la Ley 46, lascuentas debían ser tomadas por duplicado, de manera que unade las copias de éstas fenecidas y acabadas debían remitirse alConsejo de Indias para conocimiento del procedimientoseguido y su asiento en los libros que mantenía su Contaduría;quedando un ejemplar en poder del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima.

El Juicio de Cuentas y la Sala de Ordenanza

En el siglo XVI, la rendición de cuentas de las Cajas Reales erandispuestas por la Corona española para asegurarse de lafidelidad y honradez de los oficiales de la Real Hacienda en elVirreinato del Perú, el que constituía un tema de singular interésdebido a que por sus manos pasaban ingentes caudales, a pesar de los sueldos reducidos que percibían. Una ordenanza de1543, establecía que los oficiales reales de las Cajas de bíanremitir anualmente a la Contaduría del Consejo Real de Indias


un tiento de cuen tas, es decir, un resumen detallado de lorecaudado y gastado, y una cuenta integra cada tres años.

En la segunda mitad del siglo XVI, la toma de cuentas fuerealizada por contadores expertos o Visitadores generales porencargo del mismo Consejo de Indias, o por el presidente de laAudiencia y dos oidores en las provincias; sin embargo, losoidores sobrecargados de asuntos judiciales, y al mismo tiempo,con la obligación de revisar las cuentas de los corregidores ycabildos, carecían del tiempo necesario y la pericia paraexaminar las cuentas de las Cajas Reales. A partir de 1607, lastareas relacionadas con la toma de cuentas fue asumida por elTribunal Mayor de Cuentas de Lima.106

El juicio de cuentas representó en los siglos XVII y XVIII una delas instituciones más temidas en la Colonia, tanto o menos queel propio Tribunal del Santo Oficio, debido a que su propósitoera probar si los oficiales de la real hacienda, se habíanapropiado de parte de las rentas recaudadas e ingresados alArca del Tesoro, o aplicado incorrectamente lo ordenado porescrito por el Rey en materia de gastos. La apertura del juiciorepresentaba solamente el segundo peldaño dentro de laescalera de juzgamiento de responsabilidades, puesto para queesto ocurriera debía existir previamente el examen de la cuentay la identificación de glosas determinadas por los Conta dores de resultas.

Su apertura infundía temor a los oficiales reales debido a quepodía acarrear, no sólo la obligación de devolver los caudalesno depositados en el Arca, sino también la pérdida de su oficio,la subasta de sus bienes en favor de la hacienda real o suencarce lamiento temporal o confinamiento perpetuo, y en unextremo, el sacrificio de su vida terrenal. Las Leyes de Indiasestablecían que cuando los alcances no eran materiales debíancobrarse con arreglo a las diligencias presentadas; sin embargo,


106 Mariluz Urquijo, José María, op. cit. p.428.

en caso que éstos estuvieran referidos a los aspectos delegalidad que “abrazaran puntos de dere cho”, ajenos a laprofesión del Tribunal Mayor de Cuentas, debían resolverse enla Real Sala de Ordenanza.107

El juicio de cuentas era realizado por el Tribunal Mayor deCuentas en primera y segunda instancia, correspondiendo a laSala de Ordenanza integrada por tres Oidores de la AudienciaReal, dos Contadores Mayores, con voto consultivo, y el Fiscal,quienes se reunían los “miércoles y viernes de ordenanza”.

Como todo proceso no contencioso, el juicio de cuentas seguíauna secuencia esta blecida por el Tribunal Mayor de Cuentas,siendo los principales pasos los siguientes:

Paso N° 1

El juicio se iniciaba con la preparación de los pliegos originalesde reparos que elabo raba el Contador de Resultas que revisó lacuenta, los cuales eran pasados al Conta dor Decano delTribunal o el Regente, según la época, para que los dirija aloficial de la Real Hacienda que en su calidad de rindente, debíacontestarlos en un plazo de 15 días, dejando constancia, en elexpediente, de la fecha en que fueron remitidos.

Paso N° 2

Cuando los pliegos de reparos eran devueltos con las respuestas se procedía a la cali ficación para establecer si el reparo estaba ono satisfecho.

Paso N° 3

En el primer caso, se calificaba como “absuelto” si losfundamentos presentados por los oficiales reales tenían lapropiedad de enervar el reparo presentado; en caso con trario,


107 Memorias de los Virreyes 1796, tomo VI, Librería Felipe Bailly p. 299 Cfr. Leyes de Indias, Libro VIII, Título I, ley 36.Con la creación de la Junta Superior de la Real Hacienda, según refiere el Conde de Lemos, se dudo sobre el uso yejercicio de la Sala de Ordenanza, pero el Monarca insistió en que continúe sin variación alguna.

se formaba un nuevo pliego de reparos, exigiéndose larespuesta del obligado en un plazo muy breve.

Paso N° 4

Contestados estos se calificaban como “absueltos” los quemerecían esta considera ción, invocándose las razones para ello,y si producía “alcance”, se establecía el monto que debíacargarse a los oficiales reales, debiendo citarse los motivos quelo ocasionaron y las disposiciones en que se fundamentaban.

Paso Nº 5

El Contador Decano o Regente debía expedir, con su firma, elinforme definitivo, el que podía ser apelado por los oficialesreales, ante la Sala de Ordenanza, conformada por tres Oidoresde la Real Audiencia nombrados por el Virrey, con asistencia dedos Contadores con voto consultivo y el Fiscal.108

Paso Nº 6

El procedimiento establecía que el obligado no podía presentarrecurso de apelación, sino estaban pagados los alcancesdeducidos por los Contadores de resultas, cuya ejecución habíasido recomendada.

Los pliegos originales de los reparos formulados por elContador de Resultas que reviso las cuentas, eran pasados alPresidente del Tribunal para que los dirija al que debecontestarlos en un plazo de 15 días, dejando constancia, en elexpediente, de la fecha en que se han remitido. Cuando lospliegos de reparos eran devueltos con las respuestas, seprocedía a la clasificación o examen para establecer si el reparoestaba o no satisfecho. En el primer caso se calificaba con laexpresión “absuelto”; en caso contrario, se formaba un nuevopliego de reparos y se exigía a respuesta en un plazo muy breve.Contestados estos se calificaban:


108 El Tribunal Mayor de Cuentas – Lo que fue, op.cit.p.8.

• Como “absueltos” los que merezcan serlo, dando la razónpara ello; y,

• Si “producía alcance”, se establecía el monto que debíacargarse a los Oficiales Reales, los motivos que lo ocasionan,citando las disposiciones en que se fundan.

En el caso de errores graves identificados en la toma de cuentas, los contadores de resultas elaboraban los pliegos origínales delos reparos formulados y los presentaban al Presidente delTribunal para que los dirija a quienes debían contestarlos en unplazo de quince (15) días, dejando constancia, en el expedientela fecha en que fueron notifi cados.

Concluida la calificación se redactaba el Informe, elevándolojunto con la cuenta y el expediente respectivo a la Sala deOrdenanza para el fallo de la parte contenciosa, incluyendo lospliegos de reparos, ampliaciones, alcances y observaciones,para resolver el juicio de cuentas; expidiendo finalmente elPresidente del Tribunal, con su firma, el informe definitivo. EsteInforme podía ser apelado por los Oficiales Reales, ante laSegunda Instancia.

Apreciaciones Finales

El descubrimiento de las Indias Occidentales y la ocupación delos nuevos territo rios, así como la imposición del mercantilismocomo expresión del Estado constituyó para la Corona Española, una respuesta de aprovechamiento en favor de sus intereses,como era el pensamiento de la Europa del siglo XV, y comoconsecuencia, la creación de instituciones que ejercieron unagran influencia en los asuntos de la Real Hacienda. Elnacimiento de la Casa de Contratación de Sevilla, y la posteriorfundación del Real Consejo de Indias en 1524, consolidaron suintervención en la administración y go bierno de lasdenominadas Indias Occidentales, y por cierto, el desarrollo de


un vasto cuerpo de normas para permitir que las órdenesdispuestas por el Monarca se cumplie ran conforme a suvoluntad.

Pero esta formidable maquinaria no estaba completa, sin lapresencia de los oficia les reales designados por el Monarca querepresentaban a la burocracia a cargo del recojo de losimpuestos y tributos reales, y la única responsable de ejercer sininterfe rencia alguna su cobranza a los obligados. A ello debeagregarse que, desde la creación del Virreinato, las accionesejercidas por los oficiales reales debían ser registradas en libroscontables para asegurar que todo lo recaudado ingresaba alarca del tesoro, estan do obligados a efectuar tales anotacionesen libros contables particulares, en tanto que los Contadoreseran responsables del registro en los libros principales,denominados Común, Manual o General, según la época.

El oro y la plata extraídos de las minas, y los excedentes de lasCajas Reales trans portados en la flota de galones, permitieronatenuar en los últimos cincuenta años del siglo XVI, y financiarlas guerras de España contra otros imperios. Sin embargo, elsostenimiento del reino requería de instituciones permanentesen el Nuevo Mundo crea das al estilo de Castilla, así comosoldificar el proceso de transculturación en las Indias. Laaparición de las Leyes de Indias y las primeras institucionesrecaudadoras como el eje financiero del Virreinato del Perú, y lasubordinación del resto de Cajas y adminis traciones periféricasde menor rango, mostraba el calco y copia de las institucioneshacendarías en el reino de Castilla, adaptadas a la realidad decada circunscripción geográfica en Hispanoamérica.

En el desarrollo de la organización y evolución del sistema decontrol fiscal en el Perú, del siglo XVI hasta los albores del sigloXIX, siguiendo la línea de análisis de Escobedo se distinguen lassiguientes etapas:


Primera etapa. Se inicia en 1542, con la fundación delVirreinato del Perú y la posterior creación de la Real Audiencia,en donde el rol más importante fue desem peñado por losoficiales reales (Contador, Tesorero, Factor y, Veedor), cuyospues tos provenían del nombramiento real, con carácter vitalicio, dado que gozaban de la plena confianza del Rey. Tales oficialesdesempeñaron un papel importante, frente a los Virreyes ygobernadores (corregidores), quienes tenían facultadeslimitadas en materia de superintendencia de la hacienda real,en vista que no podían disponer de los ingresos recaudados, ninombrar oficiales propietarios.

Segunda etapa. Se inicia en 1607 y prolonga por alrededor de cincuenta años, en que el Tribunal Mayor de Cuentas define elmarco jurídico que le va a servir de plataforma para realizar sutrabajo y los procedimientos a ser utilizados para el examen,glosa y fenecimiento de las cuentas, así como se nota lapersonalidad de los primeros contadores que influye de maneraimportante en la estructuración de su institución y en la marchade la Real Hacienda. La sustitución de los primeros contadoresmayores por fallecimiento, por otros menos eficaces, dejó sentirsu per nicioso efecto en esta institución, agravada por la venta de oficios al mejor postor.

Tercera etapa: Se inicia a partir de 1784, con la creación delrégimen de intendencias y vigencia en el Virreinato del Perú.Los oficiales reales (Contador, Teso rero y otros oficios menores)y los propios contadores mayores y contadores de resultas en elcaso del Tribunal de Cuentas, sobrevivieron a los nuevostiempos. Con la creación del puesto de Intendente, éste seconstituyó en el juez de primera instancia en las causas dehacienda; motivo por el cual, los residentes podían ape lar antela Junta Superior de Hacienda. La creación de la Junta fueconsiderada, en aquel tiempo, un adecuado cambio, en vistaque le correspondía regular la actua ción de los oficiales reales,seleccionarlos y controlar todos los ramos de la hacien da real.


Última etapa (la decadencia). Uno de los rasgos de esteperíodo, al menos hasta 1820, fue el significativo atraso en latoma de cuentas por parte del Tribunal Mayor de Cuentas y,sobre todo, la no cancelación oportuna de los alcances, debidoa la utilización de mecanismos dilatorios ante la Sala deOrdenanza por parte de los oficiales de la Hacienda parapostergar su pago. El incendio del Tribunal Mayor de Cuentasen el segundo piso de la Casa de la Moneda ubicada entre lasplazas de la Inquisición y de Santa Ana ocurrido en junio de1823, precipito la desaparición de los expedientes de toma decuentas y juicios de cuentas en giro, lo que liberó deresponsabilidad a los oficiales de hacienda que manteníancuentas pendientes con dicho Tribunal.109

En la vorágine de la guerra por la independencia, Lima fuetomada sucesivamente por el bando realista y retomada por lospatriotas hasta en tres oportunidades, a lo largo de 1823. SegúnBasadre, mientras los miembros del Congreso y Riva Agüero serefu giaban en Trujillo, las huestes realistas conducidas por elteniente general Canterac en su última ocupaciónpermanecieron en Lima, del 13 al 16 de junio de 1823. Alretirarse dejaron tras de sí las huellas de la devastación,patentizada por la extracción de las reliquias en plata labrada dela Catedral, Santo Domingo y de otras iglesias, la destruc ción de la maquinaria para acuñar en la Casa de Moneda, el saqueo dela Biblioteca Nacional y, por cierto, el incendio del TribunalMayor de Cuentas que dejó de existir con el nacimiento de laRepública. 110


109 Un evento de similares consecuencias al incendio ocurrido en el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima en 1823, sepresentaría en la era republicana. Transcurrido el autogolpe de Estado perpe trado el 4 de abril de 1992, disuelto por lafuerza de los tanques el Congreso de la República y decapitada la Contralora General, el gobierno de facto promulgó elDecreto Ley N° 26162 que eliminó de las atribuciones de la Contraloría la conducción de los juicios de responsabilidadsobre los funcionarios públicos, en la vía administrativa, que con la denominación de juicio de cuentas tuvieron 400años de existencia. Los cientos de expedientes de juicios abiertos y en proceso de sustanciación que veníanventilándose en salas especiales en aquella época, queda ron subordinados a las veleidades de empleados contratadoscon el fin de resolver tales proce sos. Una vez más, se repetiría la historia aunque por distintas circunstancias, losrindentes y encausados por actos irregulares cosecharían los beneficios del fuego salvador.

110 Basadre Jorge, Historia de la República del Perú, tomo I, pp. 21–22.

CAPÍTULO III

HACIA LA MODERNIZACIÓN DELCONTROL EN LA GESTIÓN PÚBLICA111

El Sistema Nacional de Control.

3.1. Herencia virreinal

Al producirse la independencia y nacer la República, el TribunalMayor y Hacienda Real de Cuentas del Virreinato, creado por elRey de Felipe III de España por Real Cédula de 1605, adoptó ladenominación de Tribunal de Cuentas, dependiente delMinisterio de Hacienda, cuya organización y funciones seexpone a continuación:

Funciones, Facultades y Atribuciones. Las institucionesdel Sector Público Nacional estaban obligadas a remitir toda ladocumentación de sus operaciones presupuestales. Loscomprobantes recibidos eran distribuidos entre los juzgados,según las entidades asignadas a cada uno, para su revisión en lorelativo al cumplimiento de la normativa vigente aplicable.

De existir errores, irregularidades administrativas, indicios dedolo o cualquier otra deficiencia, el Juzgado correspondiente


111 Información de la Contraloría General de la República, transcrita a partir de la autorización lograda por la autora delpresente (Oficio N° 01031–2012–CG/SGE, de fecha 02–08–2012).

confeccionaba un Pliego de reparos, que consistía en unarelación de observaciones que elevaban a la Sala de Vocales,quienes luego de un exhaustivo examen de los expedientes,emitían su dictamen, el cual, acompañado de un Proyecto deResolución Presidencial elevaban al despacho del Sr. Presidente (Abogado) del Tribunal Mayor de Cuentas, quien debía decidirpor la procedencia o improcedencia del documento.

Debe anotarse que los encargados de los Juzgados no eranprofesionales, sino solo empleados de carrera, poseedores de laexperiencia necesaria.

En cuanto a los Departamentos de Rectificación Militar y Civil, a ellos llegaban los ajustamientos (manifestados y pagos) y lasplanillas de sueldos y salarios de los servidores militares y civiles, respectivamente; siendo su misión revisarlos y archivarlos a finde facilitar su consulta, dado que debían atender e informarsobre las solicitudes de dichos servidores respecto alreconocimiento de su tiempo de servicios, cuya certificaciónigualmente, era elevada al despacho del Sr. Presidente delTribunal Mayor de Cuentas para su aprobación y firma.

A través de su existencia, el Tribunal Mayor de Cuentas veníaexperimentando la misma situación ocurrida en la colonia, osea un gran atraso en el cumplimiento de sus funciones,acumulándose por ello, cientos de expedientes sin procesar osin concluir, situación que relacionada con las funciones quedebía cumplir la Contraloría, principalmente la de auditoría,originaba confusiones y duplicidades en el control del SectorPúblico Nacional. Esta situación, motivó que mediante la LeyNº 14816, (Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de laRepública, 16 de enero de 1964), el Tribunal Mayor de Cuentaspase a ser un organismo integrante de la Contraloría General de la República. Su presupuesto constituyó uno de los programasdel Pliego de la Autoridad Superior de Control.


3.2. Proceso, creación, organización yfuncionamiento

3.2.1. Institucionalización

La Contraloría General de la República del Perú, fue creada porDecreto Supremo de fecha 26 de setiembre de 1929 en elgobierno del Presidente Augusto B. Leguía, habiéndosepublicado dicho Decreto Supremo en el Diario Oficial ElPeruano, el día miércoles 2 de octubre del año indicado.

Don Ricardo Madueño y Rosas, Director General deContabilidad del Ministerio de Hacienda, conjuntamente conun reducido equipo de colaboradores de su entorno, y en vistade la urgencia de controlar debidamente los gastos relativos alpresupuesto, propuso al Ministro de Hacienda don M. G.Masías, expedir por medio de Decreto Supremo —con cargo de dar cuenta al Congreso en la siguiente Legislatura Ordinaria—,la creación de la Contraloría General de la República, siguiendolos moldes que por entonces el economista norteamericanoEdwin Walter Kemmerer se encontraba proponiendo eimplementando en países como Bolivia, Chile, Ecuador yColombia.

Cinco meses después, en febrero de 1930, el Congreso de laRepública, basándose en su mayor parte en el DecretoSupremo de 1929, aprobó la Ley correspondiente que fuepromulgada el 28 de febrero por el Ejecutivo, con el N° 6784.

Según el consagrado historiador de la República, don JorgeBasadre Grohman, en el Perú intervinieron sólo peruanos en suestablecimiento y organización. Se quiso lograr con esta oficinala centralización en el movimiento de las direcciones del Tesoro,Contabilidad y Crédito Público y vigilar, además, que no fuerancontraídas por los distintos departamentos de la administración


estatal —obligaciones por sumas mayores a los recursoslegalmente disponibles, ciñendo los gastos a las cifrasconsignadas en el presupuesto.

A los pocos meses de expedido el Decreto Supremo, elCongreso de la República dio la Ley Nº 6784, de fecha 28 defebrero de 1930, confiriéndole nivel legal a la existencia de laContraloría General, disponiendo su conformación con lasDirecciones del Tesoro, Contabilidad y del Crédito Público delentonces Ministerio de Hacienda.

El texto de la ley, contenía en un 95% lo dispuesto en el DecretoSupremo, determinando las funciones básicas de fiscalizaciónpreventiva del gasto público, llevar la contabilidad de la Nación,preparar la Cuenta General de la República e inspección a todas y cada una de las entidades del Estado.

Al expedirse la Ley Nº 14816 (16.ENE.1964), en su artículo 67,se dio la Contraloría la calidad de Organismo autónomo conindependencia administrativa y funcional, autoridad superiorde control presupuestario y patrimonial del Sector PúblicoNacional, sin perjuicio de la máxima facultad fiscalizadora delCongreso de la República.

Además, la Ley dispuso en su artículo 94 que la función de lafiscalización previa sea sólo de responsabilidad de lasrespectivas Oficinas de Administración de las entidadespúblicas; igualmente que los expedientes sin procesar por elTribunal Mayor de Cuentas se remitieran a las entidadescorrespondientes, de manera que sólo aquellos en procesocontinuarían trabajando la Contraloría a través de su Oficina deEjecución de Resoluciones (un rezago del T. M. de C.).

En tal virtud, por mandato de la Ley Nº 14816 la ContraloríaGeneral quedó a cargo de las funciones de Contabilidad yAuditoría.


Posteriormente, en su capítulo IX, artículo 67, sobre la base de la Ley N° 6784, y el artículo 10 de la Constitución de 1933,otorgan a la Contraloría General de la República autonomía eindependencia administrativa. Esto se reconoce en la norma14816, Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de laRepública, del 16 de enero de 1964.

Más tarde, surge la norma No. 19039, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control, del 16 de noviembre de 1971, que en susartículos 1, 11 y 14 señala que la Contraloría General de laRepública es la entidad superior de control del sector públiconacional y reitera el rango de Ministro de Estado al ContralorGeneral de la República.

En marzo de 1972, por Decreto Supremo 001–72–CG, seaprueba el reglamento de la Ley Orgánica del Sistema Nacionalde Control, Ley N°19039.

Luego, el Decreto Ley N° 26162, del 24 de diciembre de 1992,regula el Sistema Nacional de Control, deroga el Decreto Ley N° 19039 y demás normas que se le oponen. Asimismo, señalaexpresamente las atribuciones, principio y criterios aplicables enel ejercicio del control gubernamental. Actualmente se rige porla Ley N° 27785, Ley Orgánica de la Contraloría General de laRepública y del Sistema Nacional de Control, publicada el 23 de julio de 2002.

Finalmente, la Constitución Política del Perú en su artículo 82,señala que: “La Contraloría General de la República es unaentidad descentralizada de derecho público que goza deautonomía conforme a su ley orgánica. Es el órgano superiordel Sistema Nacional de Control, supervisa la legalidad de laejecución del presupuesto del Estado, de las operaciones de ladeuda pública y de los actos de las instituciones sujetas acontrol. El Contralor General es designado a propuesta delPoder Ejecutivo, por siete años”.


3.2.2. 1929: Iniciativa del Sr. Ministro deHacienda Don M. G. Masías. DecretoSupremo S/N del 26 de setiembre de 1929.

PODER EJECUTIVO112

“Creando en el Ministerio de Hacienda la Contraloría Generalde la República.

El Presidente de la República

CONSIDERANDO:

Que es de interés público dictar disposiciones que aseguren elexacto cumplimiento de la Ley Orgánica del Presupuesto;

Que el equilibrio presupuestal, base indispensable para labuena marcha de las finanzas del Estado, no puede alcanzarsesin el Control previo todas las órdenes de gasto; que se expidanpor los diferentes ramos de la Administración Pública;

Que no existiendo actualmente una Oficina que ejerzavigilancia, se hace necesario la creación de una ReparticiónSuperior que practique un severo control de los gastos públicos,antes de efectuarse el pago de los libramientos destinados acubrirlos, haciendo además cumplir fielmente todas lasdisposiciones vigentes y las que, en adelante se dieran, sobreejecución del presupuesto.

Con el voto del Concejo de Ministros y con cargo de dar cuentaa la próxima Legislatura Ordinaria;

DECRETA:

Artículo 1º. Créase en el Ministerio de Hacienda unarepartición administración que se denominará “ContraloríaGeneral de la República”; integrada por las actualesDirecciones del Tesoro, Contabilidad y Crédito Público, con lasfunciones siguientes:


112 Diario Oficial “El Peruano” de miércoles 2 de octubre de 1929.

a) Centralizar y supervigilar las funciones de losorganismos, para controlar debidamente que los gastosya sea Presupuesto, o no, se hagan de acuerdo con LeyOrgánica los primeros, y de conformidad con las Leyes y Resoluciones especiales, los segundos.

b) Emitir informe en las solicitaciones que hagan losMinisterios sobre ampliación del Presupuesto porCréditos Extraordinarios y suplementarios omodificación de él, por transferencia de partidas, paracertificar que esas operaciones se hacen de acuerdo conla Ley de Presupuesto.Este es requisito indispensable y previo para elevar losrespectivos expedientes al Consejo de Ministros.

c) Cuidar de la formación oportuna por los Ministrosrespectivos de los Presupuestos Administrativos y de quesu confección esté de acuerdo con la Ley Presupuestal.

d) Exigir a los administradores de Rentas Públicas, deacuerdo con el Tribunal Mayor de Cuentas, la rendiciónoportuna de sus cuentas a este Tribunal.

e) Estudiar y proponer al Gobierno la organización de lasDirecciones de su dependencia, cuando lo juzguenecesario para conseguir el mejor examen, a la vez quela exactitud y uniformidad de las cuentas.

f) Formar la estadística de los ingresos y gastos públicos.

g) Establecer y llevar la contabilidad de los valores delEstado.

Artículo 2º. Para el fiel cumplimiento del artículo anterior, losPresupuestos de cada uno de los Ministerios contendrán en losucesivo dos secciones; una que comprenda los gastosespecificados que puedan hacerse directamente y otra en la que agruparán todos los gastos no detallados y que para serautorizados necesitan conformidad de la Contraloría General.


En consecuencia, no podrán celebrarse Contratos deConstrucción, de Compra–Venta o de cualquier otra especieque afecten las partidas no detalladas, sin informe previo de laContraloría General.

Las Contadurías Ministeriales bajo responsabilidad, no podránexpedir libramientos que correspondan a órdenes de gastosprovenientes de contratos, que carezcan de esa formalidad.

Artículo 3º. La Contraloría General puntualizará en elProyecto de Presupuesto General de la República, cuales son las partidas detalladas que deben quedar sujetos a su fiscalización.

Artículo 4º. Que los gastos extraordinarios aplicables afondos, prevenientes de empréstitos de Operaciones de Créditodel Tesoro, o de ingresos extraordinarios, serán tambiénfiscalizados previamente por la Contraloría General de acuerdocon sus presupuestos especiales.

Artículo 5º. Las Compañías Fiscalizadas y las OficinasPagadoras, no podrán realizar pago alguno con cargo a créditosEspeciales o a partidas presupuestales sujetas a fiscalización, sila Orden de Pago no lleva la conformidad de la ContraloríaGeneral.

Artículo 6º. Las Contadurías Ministeriales y todas lasCompañias u Oficinas que directa o indirectamente recauden omanejen fondos públicos, estarán sujetas a la inmediatavigilancia de la Contraloría General, y ésta deberá examinar lascuentas y organizar la Contabilidad en las Oficinas, por mediode sus visitadores, como y cuando lo estime conveniente.

Artículo 7º. Los funcionarios que celebren contratos o haganadquisiciones que afecten las partidas presupuestales sujetas afiscalización o a los Créditos Especiales, sin la conformidad de la Contraloría General, serán personalmente responsables por elvalor de dichos compromisos.


Artículo 8º. La Contraloría General, podrá solicitar lasuspensión y la remoción de los funcionarios o empleados queno cumplan con las disposiciones vigentes de la Ley dePresupuesto o Resoluciones sobre ejecución del mismo.

Artículo 9º. La reglamentación interna así como laconstitución del personal de esta nueva reparticiónadministrativa, será materia de resoluciones especiales.

Artículo Transitorio. La Contraloría General, durante el período de su organización, que terminará el 31 de diciembre del año encurso, controlará los gastos públicos en la forma posible, según lascircunstancias actuales; pero a partir del 2 de enero próximo, fechaen la que deberá estar Vigente el nuevo Presupuesto General,entrará en lleno en sus funciones y cumplirá y hará cumplirrígidamente todas las disposiciones de este Decreto.

Dado en la Casa de Gobierno, a los 26 días del mes desetiembre de mil novecientos veintinueve”.

A. B. LEGUIA

3.2.3. 1929: Alcances del Sr. Presidente AugustoB. Leguía (23–10–1929)

El crecimiento del sistema financiero de la República en volumen yvariedad, demanda la creación de una oficina especial desupervigilancia. Esta se halla organizada bajo el nombre de laContraloría General de la República. Se le ha fijado entre suscardinales atribuciones no sólo la de centralizar el movimiento delas direcciones del tesoro, contabilidad y crédito, que la integran,sino la de vigilar que no se contraigan por los distintosdepartamentos de la administración obligaciones que superponena los recursos legalmente disponibles, y que de esta manera seconserve el equilibrio presupuestal.


3.2.4. 1930: Ley de creación, Ley N° 6784

“Creando la Contraloría General de la República”

El Presidente de la República

Por cuanto: el Congreso ha dado la ley siguiente:

El Congreso de la República Peruana:

Ha dado la ley siguiente:

Artículo 1º. Créase en el Ministerio de Hacienda, unarepartición administrativa, que se denominará “ContraloríaGeneral de la República”, integrada por las actuales Direcciones del Tesoro, Contabilidad y Crédito Público, con las funcionessiguientes:

a) Centralizar y supervigilar las funciones de los organismoscitados, para contralorear debidamente que los gastos, yasean de presupuesto o no, se hagan de acuerdo con la Ley Orgánica los primeros, y de conformidad con las leyes yresoluciones especiales los segundos.

b) Emitir informe en las solicitaciones que hagan losMinisterios sobre ampliación del Presupuesto por créditosextraordinarios y suplementarios o modificación de él portransferencia de partidas, para certificar que esasoperaciones se hacen de acuerdo con la ley dePresupuesto. Este es requisito indispensable y previo paraelevar los respectivos expedientes al Consejo de Ministros.

c) Cuidar de la formación oportuna por los Ministeriosrespectivos de los Presupuestos Administrativos y de quesu confección esté de acuerdo con la Ley Presupuestal

d) Exigir a los administradores de rentas públicas de acuerdocon el Tribunal Mayor de Cuentas, la rendición oportunade sus cuentas a este Tribunal


e) Estudiar y proponer al Gobierno la reorganización de lasDirecciones de su dependencia cuando lo juzguenecesario para conseguir el mejor examen a la vez que laexactitud y uniformidad de las cuentas.

f) Formar la estadística de los ingresos y gastos públicos

g) Establecer y llevar la contabilidad de los valores delEstado.

Artículo 2º. Para el fiel cumplimiento del artículo anterior, losPresupuestos de cada uno de los Ministerios contendrán, en losucesivo dos secciones: una que comprenda los gastosespecificados que pueden hacerse directamente, y otra en laque se agruparán todos los gastos no detallados y que, para serautorizados necesitan la conformidad de la Contraloría General.

En consecuencia, no podrán celebrarse contratos deconstrucción de compra venta o de cualquiera otra especie queafecten las partidas señaladas sin el informe previo de laContraloría General.

Las Contadurías Ministeriales, bajo responsabilidad, no podrán expedir libramientos que correspondan a órdenes de gastoprovenientes de contratos que carezcan de esa formalidad.

Artículo 3º. La Contraloría General puntualizará en elproyecto de Presupuesto General de la República cuáles son laspartidas no detalladas que deben quedar sujetas a sufiscalización.

Artículo 4º. Los gastos extraordinarios aplicables a fondosprovenientes de empréstitos de operaciones de crédito delTesoro o de ingresos extraordinarios, serán también fiscalizadospreviamente por la Contraloría General, de acuerdo con suspresupuestos especiales.

Artículo 5º. Las Compañías fiscalizadas y las oficinaspagadoras no podrán realizar pago alguno con cargo a Créditos


Especiales o a partidas presupuestales sujetas a fiscalización si la orden de pago no lleva la conformidad de la ContraloríaGeneral.

Artículo 6º. Las Contadurías Ministeriales y todas lascompañías u oficinas que directa o indirectamente recauden omanejen fondos públicos, estarán sujetas a la inmediatafiscalización de la Contraloría General y ésta deberá examinarlas cuentas y organizar la contabilidad en las oficinas, por medio de sus visitadores, cuando y como lo estime conveniente.

Artículo 7º. Los funcionarios que celebren contratos o haganadquisiciones que afecten las partidas presupuestales sujetas afiscalización o a los créditos especiales, sin la conformidad de laContraloría General serán personalmente responsables por elvalor de dichos compromisos.

Artículo 8º. La Contraloría General podrá solicitar lasuspensión y la remoción de los funcionarios o empleados queno cumplan con las disposiciones vigentes de la ley depresupuesto o resoluciones sobre ejecución del mismo.

Artículo 9º. La reglamentación interna así como laconstitución del personal de esta nueva reparticiónadministrativa, será materia de resoluciones especiales.

Artículo 10º. La Contraloría General deberá presentarmensualmente un estado o informe demostrativo de la situación financiera del país y una memoria anual dando cuenta delresultado de su gestión administrativa y del estado económico yfinanciero de la Nación, en cuanto se relacione con lasfunciones que por esta ley se le acuerdan.

Artículo transitorio. Autorizase al Poder Ejecutivo para que el año de 1930 atienda al pago de haberes y sostenimiento de laContraloría General, aplicando el gasto a la partida deimprevistos del Ramo de Hacienda por no haberse considerado


partida específica con tal fin en el Presupuesto General de laRepública para el ejercicio citado.

Comuníquese al Poder Ejecutivo, para que disponga lonecesario a su cumplimiento.

Dada en la Sala de Sesiones del Congreso, en Lima, a losveintisiete días del mes de febrero de mi novecientos treinta.

Roberto E. Leguía, Presidente del Senado.C. Manchego Muñoz, Diputado Primer Vicepresidente.Lauro A. Curletti, Secretario del Senado.Carlos A. Olivares, Diputado Secretario.

Al señor Presidente de la República.

Por tanto: mando se imprima, publique, circule y se le dé eldebió cumplimiento.

Casa de Gobierno, Lima, a los veintiocho días del mes defebrero de mil novecientos treinta.

A. B. Leguía.M. G. Masías.

3.2.5. 1933: Constitución Política del Perú

Artículo 10º. Un Departamento especial, cuyo funcionarioestará sujeto a la ley, controlará la ejecución del PresupuestoGeneral de la República y la gestión de las entidades querecauden o administren rentas o bienes del Estado. El Jefe deeste Departamento será nombrado por el Presidente de laRepública con acuerdo del Consejo de Ministros. La leyseñalará sus atribuciones


3.3. Normativa básica y complementaria: 1929 – 2012

• Decreto Supremo —26.SET.29

Creó la Contraloría General de la República como unarepartición del Ministerio de Hacienda.

• Ley N° 6784 —28.FEB.30

El Congreso de la República elevó a la jerarquía de Ley decreación de la Contraloría General de la República, recogiendoel texto del Decreto Supremo de fecha 26.SET.29.

• Constitución Política del Perú–Artículo10—09.ABR.33

Dispone el establecimiento de un “Departamento Especial” paracontrolar la ejecución presupuestal y la gestión de las entidades que recauden o administren rentas y bienes del Estado.

• Decreto Supremo —29.MAR.37

Determinó atribuciones y obligaciones de los auditores einterventores.

• Resolución Suprema —09.ENE.41

Dispone que los funcionarios comprendidos en el Artículo 6to.de la Ley N°6784 no podrán exigir al interventor de laContraloría otro requisito previo que la credencial que loacredite como tal.

• Decreto Supremo N° 007 —25.AGO.61

Amplió las funciones de inspección y auditoría especializada enreparticiones: Universidades, Municipalidades, Beneficencias,Recaudadoras Autónomas y Semiautónomas; y, Ministerios


• Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de laRepública —16.ENE.64

En su capitulo IX—artículo 67, en base la Ley N° 6784 y elartículo 10 de la Constitución de 1933, se otorgó a laContraloría General de la República autonomía eindependencia administrativa y funcional.

• Ley N° 8049 y el artículo 82 de la Ley N° 14816—16.ENE.64

La Ley 14816 en su artículo 82 integró el Tribunal Mayor deCuenta (T.M.C.) a la Contraloría General de la República comoun programa más de su presupuesto y en su artículo 117 derogó la Ley N° 8049 que dispuso la reorganización del T.M.C.

• Ley Nº 15850 Ley Anual del Presupuesto General de la República para 1966

En su artículo 169 se dispuso que las plazas de auditores delpoder ejecutivo pasaran al presupuesto de la ContraloríaGeneral de la República, mediante transferencias de partidaspor decreto supremo.

• Ley Nº 16360 —31.DIC.66

Complementaria de la Ley N° 14816, contiene nuevas y mayoresresponsabilidades para la Contraloría General de la República,estableciéndose entre otros aspectos (artículo 17) que: “LaContraloría General de la República aplicará multas equivalentes a un día del haber básico por cada día de atraso a los funcionariosque no cumplan con enviar la información a que están obligados”.

• Decreto Ley Nº 18750 —26.ENE.71

Declaró en reorganización la Contraloría General de la República y acordó para el Contralor categoría de Ministro de Estado.


• Decreto Ley Nº 19039 Ley Orgánica SistemaNacional de Control —6.NOV.71

En sus artículos 1, 11 y 14 establece el Sistema Nacional deControl,asimismo, señala que la Contraloría General de laRepública es la Entidad Superior de Control del Sector PúblicoNacional y reitera el rango de Ministro de Estado del ContralorGeneral de la República.

• Decreto Supremo Nº 001–72–CG —07.MAR.72

Aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica del SistemaNacional de Control, Decreto Ley Nº 19039.

• Resolución Suprema Nº 077–75–PM–ONAL—1975

Dispuso que las entidades del Sector Público, bajoresponsabilidad, pongan a disposición de la ContraloríaGeneral el personal profesional y técnico que ésta solicite.

• Decreto Ley Nº 21486 —11.MAY.76

Modificó el artículo 14 del Decreto Ley N° 19039, en el sentidoque la categoría de Ministro de Estado del Contralor General serestringía a sólo ejercer el derecho de voz en el Consejo deMinistros.

• Constitución Política del Perú, artículo 146—12.JUL.79

En su artículo 146 dispuso que “La Contraloría General comoorganismo autónomo y central del Sistema Nacional de Controlsupervigila la ejecución de los presupuestos del Sector Público,de las operaciones de la deuda pública y de la gestión yutilización de bienes y recursos públicos. El Contralor General,es designado por el Senado, a propuesta del Presidente de laRepública, por el término de siete años. El Senado puede


removerlo por falta grave. La ley establece la organización,atribuciones y responsabilidades del Sistema Nacional deControl”.

• Resolución de ContralorNº 147–83–CG–04.AGO.83

Dispuso que el personal de Contraloría, incluyendo su titular,está prohibido de aceptar condecoraciones y cualquier tipo dedistinciones que provenga de entidades o autoridades sujetas alSistema Nacional de Control.

• Resolución Suprema Nº 328–83–JUS–1983

Se nombró al Procurador Público para que atiendaexclusivamente los asuntos judiciales de la Contraloría Generalde la República.

• Decreto Ley Nº 26162 —24.DIC.92

Esta ley reguló el Sistema Nacional de Control, derogó elDecreto Ley Nº 19039 y demás normas que se le opongan.Señala expresamente las atribuciones, principios y criteriosaplicables en el ejercicio del control gubernamental.

• Constitución Política del Perú —29.DIC.93

En su artículo 82 dispuso: “La Contraloría General de laRepública es una entidad descentralizada de Derecho Públicoque goza de autonomía conforme a su Ley Orgánica. Es elórgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa lalegalidad de ejecución del Presupuesto del Estado de lasoperaciones de la deuda pública y de los actos de lasinstituciones sujetas a control. El Contralor General esdesignado por el Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo, porsiete años. Puede ser removido por el Congreso por falta grave”.


• Resolución de Contraloría GeneralN° 367–2003–CG–30–10–2003

• Reglamento de Infracciones y Sanciones y modifican elReglamento de Organización y Funciones de laContraloría General y numeral de la DirectivaN° 001–2003–CG/CE

• Ley N° 28716 Ley de Control Interno de las entidades delEstado —17–04–2006.

• Decreto Urgencia 067–2009: Modifica Art. 10 de la LeyN° 28716

• Ley 29743: Modifica Art. 10 de la Ley N° 28716

• Resolución de Contraloría General 320–2006–CG:Aprueba Normas de Control Interno. (3–11–2006)

• Resolución de Contraloría General 458–2008–CG:Contralor General autoriza aprobar la “Guía para laImplementación del Sistema Nacional de ControlInterno de las entidades del Estado”.

• Ley N° 29622 Ley que modifica la Ley N° 27785, LeyOrgánica del Sistema Nacional de Control y de laContraloría General de la República y amplia facultadesen el Proceso para sancionar en materia deresponsabilidad administrativa funcional. 6–12–2010

• Resolución de Contraloría N° 041–2012–CG(28–01–2012) Contralor General Modifican Reglamentode Infracciones y Sanciones y la Res. N° 085–2007–CG.

3.4. Ley vigente, Ley N° 27785

Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de laContraloría General de la República —23.JUL.2002


La Ley N° 27785 establece las normas que regulan el ámbito,organización, atribuciones y funcionamiento del SistemaNacional de Control y de la Contraloría General de la República como ente rector de dicho sistema y tiene como objetopropender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio delcontrol gubernamental, para prevenir y verificar, mediante laaplicación de principios, sistemas y procedimientos técnicos, lacorrecta, eficiente y transparente utilización y gestión de losrecursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo delas funciones y actos de las autoridades, funcionarios yservidores públicos; así como el cumplimiento de metas yresultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, conla finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de susactividades y servicios en beneficio de la Nación.

Deroga el Decreto Ley N° 26162, la Ley N° 27066, el DecretoLegislativo N° 850 y Reglamento aprobado por DecretoSupremo N° 137–96–EF y los artículos 22 y 23 de la LeyN° 27312.


LEY 27785

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

POR CUANTO:

El Congreso de la República ha dado la Ley siguiente:

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Ha dado la Ley siguiente:

LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DECONTROL Y DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Título IDISPOSICIONES GENERALES

CAPÍTULO IALCANCE, OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN DE

LA LEY

Artículo 1º . Alcance de la ley

La presente Ley, establece las normas que regulan el ámbito,organización, atribuciones y funcionamiento del SistemaNacional de Control y de la Contraloría General de la República como ente técnico rector de dicho Sistema.

Cuando en ella se mencione los vocablos Sistema, ContraloríaGeneral y Ley, se entenderán referidos al Sistema Nacional deControl, a la Contraloría General de la República y a la LeyOrgánica del Sistema Nacional de Control y de la ContraloríaGeneral de la República, respectivamente.

Artículo 2º. Objeto de la ley

Es objeto de la Ley propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y verificar,mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientos


técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto yprobo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas yresultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, conla finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de susactividades y servicios en beneficio de la Nación.

Artículo 3º. Ámbito de aplicación

Las normas contenidas en la presente Ley y aquellas que emitala Contraloría General son aplicables a todas las entidadessujetas a control por el Sistema, independientemente delrégimen legal o fuente de financiamiento bajo el cual operen.

Dichas entidades sujetas a control por el Sistema, que enadelante se designan con el nombre genérico de entidades, sonlas siguientes:

a) El Gobierno Central, sus entidades y órganos que, bajocualquier denominación, formen parte del PoderEjecutivo, incluyendo las Fuerzas Armadas y la PolicíaNacional, y sus respectivas instituciones.

b) Los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones yempresas pertenecientes a los mismos, por los recursos ybienes materia de su participación accionaria.

c) Las unidades administrativas del Poder Legislativo, delPoder Judicial y del Ministerio Público.

d) Los Organismos Autónomos creados por la ConstituciónPolítica del Estado y por ley, e instituciones y personas dederecho público.

e) Los organismos reguladores de los servicios públicos y lasentidades a cargo de supervisar el cumplimiento de loscompromisos de inversión provenientes de contratos deprivatización.


f) Las empresas del Estado, así como aquellas empresas enlas que éste participe en el accionariado, cualquiera sea laforma societaria que adopten, por los recursos y bienesmateria de dicha participación.

g) Las entidades privadas, las entidades nogubernamentales y las entidades internacionales,exclusivamente por los recursos y bienes del Estado queperciban o administren.En estos casos, la entidad sujeta a control, deberá preverlos mecanismos necesarios que permitan el controldetallado por parte del Sistema.

Artículo 4º. Control de recursos y bienes del Estadofuera del ámbito del sistema

Las entidades que, en uso de sus facultades, destinen recursos ybienes del Estado, incluyendo donaciones provenientes defuentes extranjeras cooperantes, a entidades nogubernamentales nacionales o internacionales no sujetas acontrol, se encuentran obligadas a informar a la ContraloríaGeneral, sobre la inversión y sus resultados, derivados de laevaluación permanmente que debe practicarse sobre talesrecursos.

Dichos recursos y bienes serán administrados por losbeneficiarios de acuerdo a la finalidad o condición de suasignación, para cuyo efecto se utilizarán registros y/o cuentasespeciales que permitan su análisis específico, asimismo, en susconvenios o contratos se establecerá la obligación de exhibirdichos registros ante la Contraloría General, cuando ésta lorequiere.

Los órganos del Sistema deberán prever los mecanismosnecesarios que permitan un control detallado, pudiendodisponer las acciones de verificación que correspondan.


Artículo 5º. Especialidad de la norma

Las disposiciones de esta Ley, y aquellas que expide laContraloría General en uso de sus atribuciones como entetécnico rector del Sistema, prevalecen en materia de controlgubernamental sobre las que, en oposición o menoscabo deéstas, puedan dictarse por las entidades.

CAPÍTULO IICONTROL GUBERNAMENTAL

Artículo 6º. Concepto

El control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia yverificación de los actos y resultados de la gestión pública, enatención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia yeconomía en el uso de destino de los recursos y bienes delEstado, así como del cumplimiento de las normas legales y delos lineamientos de política y planes de acción, evaluando lossistemas de administración, gerencia y control, con fines de sumejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.

El control gubernamental es interno y externo y su desarrolloconstituye un proceso integral y permanente.

Artículo 7º. Control Interno

El control interno comprende las acciones de cautela previa,simultánea y de verificación posterior que realiza la entidadsujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus recursos,bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Suejercicio es previo, simultáneo y posterior.

El control interno previo y simultáneo compete exclusivamentea las autoridades, funcionarios y servidores públicos de lasentidades como responsabilidad propia de las funciones que leson inherentes, sobre la base de las normas que rigen lasactividades de la organización y los procedimientos establecidos


en sus planes, reglamentos, manuales y disposicionesinstitucionales, los que contienen las políticas y métodos deautorización, registro, verificación, evaluación, seguridad yprotección.

El control interno posterior es ejercido por los responsablessuperiores del servidor o funcionario ejecutor, en función delcumplimiento de las disposiciones establecidas, así como por elórgano de control institucional según sus planes y programasanuales, evaluando y verificando los aspectos administrativosdel uso de los recursos y bienes del Estado, así como la gestión yejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas yresultados obtenidos.

Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar ysupervisar el funcionamiento y confiabilidad del control internopara la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de larendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya conel logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo.

El Titular de la entidad está obligado a definir las políticasinstitucionales en los planes y/o programas anuales que seformulen, los que serán objeto de las verificaciones a que serefiere esta Ley.

Artículo 8º. Control Externo

Se entiende por control externo el conjunto de políticas,normas, métodos y procedimientos técnicos, que competeaplicar a la Contraloría General u otro órgano del Sistema porencargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar,vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente medianteacciones de control con carácter selectivo y posterior.

En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, elcontrol externo podrá ser preventivo o simultáneo, cuando sedetermine taxativamente por la presente Ley o por normativa


expresa, sin que en ningún caso conlleve injerencia en losprocesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, o interferencia en el control posterior quecorresponda.

Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad,de gestión, financiero, de resultados, de evaluación de controlinterno u otros que sean útiles en función a las características dela entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en formaindividual o combinada. Asimismo, podrá llevarse a caboinspecciones y verificaciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control.

Artículo 9º. Principios del control gubernamental

Son principios que rigen el ejercicio del control gubernamental:

a) La universalidad, entendida como la potestad de los órganosde control para efectuar, con arreglo a su competencia yatribuciones, el control sobre todas las actividades de larespectiva entidad, así como de todos sus funcionarios yservidores, cualquiera fuere su jerarquía.

b) El carácter integral, en virtud del cual el ejercicio del controlconsta de un conjunto de acciones y técnicas orientadas aevaluar, de manera cabal y completa, los procesos yoperaciones materia de examen en la entidad y sus beneficioseconómicos y/o sociales obtenidos, en relación con el gastogenerado, las metas cualitativas y cuantitativas establecidas, suvinculación con políticas gubernamentales, variables exógenasno previsibles o controlables e índices históricos de eficiencia.

c) La autonomía funcional, expresada en la potestad de losórganos de control para organizarse y ejercer sus funciones conindependencia técnica y libre de influencias. Ninguna entidad oautoridad, funcionario o servidor público, ni terceros, puedenoponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus funciones yatribuciones de control.


d) El carácter permanente, que define la naturaleza continua yperdurable del control como instrumento de vigilancia de losprocesos y operaciones de la entidad.

e) El carácter técnico y especializado del control, como sustentoesencial de su operatividad, bajo exigencias de calidad,consistencia y razonabilidad en su ejercicio; considerando lanecesidad de efectuar el control en función de la naturaleza dela entidad en la que se incide.

f) La legalidad, que supone la plena sujeción del proceso decontrol a la normativa constitucional, legal y reglamentariaaplicable a su actuación.

g) El debido proceso de control, por el que se garantiza elrespeto y observancia de los derechos de las entidades ypersonas, así como de las reglas y requisitos establecidos.

h) La eficiencia, eficacia y economía, a través de los cuales elproceso de control logra sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y óptima utilización de recursos.

i) La oportunidad, consistente en que las acciones de control selleven a cabo en el momento y circunstancias debidas ypertinentes para cumplir su cometido.

j) La objetividad, en razón de la cual las acciones de control serealizan sobre la base de una debida e imparcial evaluación defundamentos de hecho y de derecho, evitando apreciacionessubjetivas.

k) La materialidad, que implica la potestad del control paraconcentrar su actuación en las transacciones y operaciones demayor significación económica o relevancia en la entidadexaminada.

l) El carácter selectivo del control, entendido como el que ejerceel Sistema en las entidades, sus órganos y actividades críticas de


los mismos, que denoten mayor riesgo de incurrir en actoscontra la probidad administrativa.

ll) La presunción de licitud, según la cual, salvo prueba encontrario, se reputa que las autoridades, funcionarios yservidores de las entidades, han actuado con arreglo a lasnormas legales y administrativas pertinentes.

m) El acceso a la información, referido a la potestad de losórganos de control de requerir, conocer y examinar toda lainformación y documentación sobre las operaciones de laentidad, aunque sea secreta, necesaria para su función.

n) La reserva, por cuyo mérito se encuentra prohibido quedurante la ejecución del control se revele información quepueda causar daño a la entidad, a su personal o al Sistema, odificulte la tarea de este último.

o) La continuidad de las actividades o funcionamiento de laentidad al efectuar una acción de control.

p) La publicidad, consistente en la difusión oportuna de losresultados de las acciones de control u otras realizadas por losórganos de control, mediante los mecanismos que laContraloría General considere pertinentes.

q) La participación ciudadana, que permita la contribución dela ciudadanía en el ejercicio del control gubernamental.

r) La flexibilidad, según la cual, al realizarse el control, ha deotorgarse prioridad al logro de las metas propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez de laoperación objeto de la verificación, ni determinen aspectosrelevantes en la decisión final.

Los citados principios son de observancia obligatoria por losórganos de control y pueden ser ampliados o modificados por la Contraloría General, a quien compete su interpretación.


Artículo 10º. Acción de control

La acción de control es la herramienta esencial del Sistema, porla cual el personal técnico de sus órganos conformantes,mediante la aplicación de las normas, procedimientos yprincipios que regulan el control gubernamental, efectúa laverificación y evaluación, objetiva y sistemática, de los actos yresultados producidos por la entidad en la gestión y ejecuciónde los recursos, bienes y operaciones institucionales.

Las acciones de control se realizan con sujeción al Plan Nacional de Control y a los planes aprobados para cada órgano delSistema de acuerdo a su programación de actividades yrequerimientos de la Contraloría General. Dichos planesdeberán contar con la correspondiente asignación de recursospresupuestales para su ejecución, aprobada por el Titular de laentidad, encontrándose protegidos por el principio de reserva.

Como consecuencia de las acciones de control se emitirán losinformes correspondientes, los mismos que se formularán parael mejoramiento de la gestión de la entidad, incluyendo elseñalamiento de responsabilidades que, en su caso, se hubieran identificado. Sus resultados se exponen al Titular de la entidad,salvo que se encuentre comprendido como presuntoresponsable civil y/o penal.

Artículo 11º. Responsabilidades y sanciones derivadasdel proceso de control

Las acciones de control que efectúen los órganos del Sistema no serán concluidas sin que se otorgue al personal responsablecomprendido en ellas, la oportunidad de conocer y hacer suscomentarios y aclaraciones sobre los hallazgos en queestuvieran incursos, salvo en los casos justificados señalados enlas normas reglamentarias.

Cuando en el informe respectivo se identifiquenresponsabilidades, sean éstas de naturaleza administrativa


funcional, civil o penal, las autoridades institucionales y aquéllas competentes de acuerdo a ley, adoptarán inmediatamente lasacciones para el deslinde de la responsabilidad administrativafuncional y aplicación de la respectiva sanción, e iniciarán, anteel fuero respectivo, aquéllas de orden legal queconsecuentemente correspondan a la responsabilidadseñalada.Las sanciones se imponen por el Titular de la entidad y, respecto de éste en su caso, por el organismo o sector jerárquico superioro el llamado por ley.

TÍTULO IISISTEMA NACIONAL DE CONTROL

CAPÍTULO ICONCEPTO Y CONFORMACIÓN DEL SISTEMA

Artículo 12º. Definición

El Sistema Nacional de Control es el conjunto de órganos decontrol, normas, métodos y procedimientos, estructurados eintegrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollarel ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada.

Su actuación comprende todas las actividades y acciones en loscampos administrativo, presupuestal, operativo y financiero delas entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas,independientemente del régimen que las regule.

Artículo 13º. Conformación

El Sistema está conformado por los siguientes órganos decontrol:

a) La Contraloría General, como ente técnico rector.

b) Todas las unidades orgánicas responsables de la función decontrol gubernamental de las entidades que se mencionan en elArtículo 3º de la presente Ley, sean éstas de carácter sectorial,


regional, institucional o se regulen por cualquier otroordenamiento organizacional.

c) Las sociedades de auditoría externa independientes, cuandoson designadas por la Contraloría General y contratadas,durante un período determinado, para realizar servicios deauditoría en las entidades: económica, financiera, de sistemasinformáticos, de medio ambiente y otros.

Artículo 14º. Regulación del control

El ejercicio del control gubernamental por el Sistema en lasentidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría General, la que establece los lineamientos,disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a suproceso, en función a la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivostrazados para su ejecución.

Dicha regulación permitirá la evaluación, por los órganos decontrol, de la gestión de las entidades y sus resultados.

La Contraloría General, en su calidad de ente técnico rector,organiza y desarrolla el control gubernamental en formadescentralizada y permanente, el cual se expresa con lapresencia y accionar de los órganos a que se refiere el literal b)del artículo precedente en cada una de las entidades públicas de los niveles central, regional y local, que ejercen su función conindependencia técnica.

CAPÍTULO IIATRIBUCIONES DEL SISTEMA

Artículo 15º. Atribuciones del sistema

Son atribuciones del Sistema:

a) Efectuar la supervisión, vigilancia y verificación de la correctagestión y utilización de los recursos y bienes del Estado, el cual


también comprende supervisar la legalidad de los actos de lasinstituciones sujetas a control en la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a los objetivos y planes de lasentidades, así como de la ejecución de los presupuestos delSector Público y de las operaciones de la deuda pública.

b) Formular oportunamente recomendaciones para mejorar lacapacidad y eficiencia de las entidades en la toma de susdecisiones y en el manejo de sus recursos, así como losprocedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos, de gestión y decontrol interno.

c) Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestiónpública, a través de la optimización de los sistemas de gestión yejerciendo el control gubernamental con especial énfasis en lasáreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa

d) Propugnar la capacitación permanente de los funcionarios yservidores públicos en materias de administración y controlgubernamental. Los objetivos de la capacitación estaránorientados a consolidar, actualizar y especializar su formacióntécnica, profesional y ética. Para dicho efecto, la ContraloríaGeneral, a través de la Escuela Nacional de Control, o mediante Convenios celebrados con entidades públicas o privadas ejerceun rol tutelar en el desarrollo de programas y eventos de estanaturaleza. Los titulares de las entidades están obligados adisponer que el personal que labora en los sistemasadministrativos participe en los eventos de capacitación queorganiza la Escuela Nacional de Control, debiendo talesfuncionarios y servidores acreditar cada dos años dichaparticipación. Dicha obligación se hace extensiva a lasSociedades de Auditoría que forman parte del Sistema,respecto al personal que empleen para el desarrollo de lasauditorías externas.


e) Exigir a los funcionarios y servidores públicos la plenaresponsabilidad por sus actos en la función que desempeñan,identificando el tipo de responsabilidad incurrida, seaadministrativa funcional, civil o penal y recomendando laadopción de las acciones preventivas y correctivas necesariaspara su implementación. Para la adecuada identificación de laresponsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios yservidores públicos, se deberá tener en cuenta cuando menoslas pautas de: identificación del deber incumplido, reserva,presunción de licitud, relación causal, las cuales serándesarrolladas por la Contraloría General.

f) Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas,los Informes respectivos con el debido sustento técnico y legal,constituyendo prueba pre–constituida para el inicio de lasacciones administrativas y/o legales que sean recomendadas endichos informes.

En el caso de que los informes generados de una acción decontrol cuenten con la participación del Ministerio Público y/o la Policía Nacional, no corresponderá abrir investigación policial oindagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio laactuación de pericias contables.

g) Brindar apoyo técnico al Procurador Público o alrepresentante legal de la entidad, en los casos en que debaniniciarse acciones judiciales derivadas de una acción de control,prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y alcanzando la documentación probatoria de la responsabilidad incurrida.

Los diversos órganos del Sistema ejercen estas atribuciones y las que expresamente les señala esta Ley y sus normasreglamentarias.


CAPÍTULO IIIÓRGANOS DEL SISTEMA

Artículo 16º. Contraloría General

La Contraloría General es el ente técnico rector del SistemaNacional de Control, dotado de autonomía administrativa,funcional, económica y financiera, que tiene por misión dirigir ysupervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental,orientando su accionar al fortalecimiento y transparencia de lagestión de las entidades, la promoción de valores y laresponsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, asícomo, contribuir con los Poderes del Estado en la toma dedecisiones y con la ciudadanía para su adecuada participaciónen el control social.

No puede ejercer atribuciones o funciones distintas a lasestablecidas en la Constitución Política, en esta Ley, lasdisposiciones reglamentarias y las normas técnicasespecializadas que emita en uso de sus atribuciones.

Artículo 17º. Órgano de Auditoría Interna

Las entidades comprendidas en los incisos a), b), c) y d) delArtículo 3º de la presente Ley, así como las empresas en las queel Estado tenga una participación accionaria total o mayoritaria, tendrán necesariamente un Órgano de Auditoria Internaubicado en el mayor nivel jerárquico de la estructura de laentidad, el cual constituye la unidad especializada responsablede llevar a cabo el control gubernamental en la entidad.

El Titular de la entidad tiene la obligación de cautelar laadecuada implementación del Órgano de Auditoría Interna y laasignación de recursos suficientes para la normal ejecución desus actividades de control.

El citado Órgano mantiene una relación funcional con laContraloría General, efectuando su labor, de conformidad con


los lineamientos y políticas que para tal efecto establezca elOrganismo Superior de Control.

Artículo 18º. Vinculación del Jefe del Órgano deAuditoría Interna con la Contraloría General

El Jefe del Órgano de Auditoría Interna mantiene unavinculación de dependencia funcional y administrativa con laContraloría General, en su condición de ente técnico rector delSistema, sujetándose a sus lineamientos y disposiciones. En eldesempeño de sus labores, actúa con independencia técnicadentro del ámbito de su competencia.

Artículo 19º. Designación y separación del Jefe delÓrgano de Auditoría Interna

La designación y separación definitiva de los Jefes de losÓrganos de Auditoría Interna, se efectúa por la ContraloríaGeneral de acuerdo a los requisitos, procedimientos,incompatibilidades y excepciones que establecerá para el efecto.

Las entidades sujetas a control proporcionarán personal,recursos y los medios necesarios para el ejercicio de la funciónde control en dichas entidades, de acuerdo con las disposiciones que sobre el particular dicte la Contraloría General.

Artículo 20º. Sociedades de auditoría

Las sociedades de auditoría, para efectos de esta Ley, son laspersonas jurídicas calificadas e independientes en la realizaciónde labores de control posterior externo, que son designadas porla Contraloría General, previo Concurso Público de Méritos, ycontratadas por las entidades para examinar las actividades yoperaciones de las mismas, opinar sobre la razonabilidad de susestados financieros, así como evaluar la gestión, captación y uso de los recursos asignados.

El proceso de designación y contratación de las sociedades deauditoría, el seguimiento y evaluación de informes, las


responsabilidades, así como su registro, es regulado por laContraloría General.

Artículo 21º. Ejercicio funcional

Los órganos del Sistema ejercen su función de controlgubernamental con arreglo a lo establecido en la presente Ley ylas disposiciones que emite la Contraloría General para normarsus actividades, obligaciones y responsabilidades, siendo sucumplimiento objeto de supervisión permanente por el entetécnico rector del Sistema.

TÍTULO IIICONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CAPÍTULO IATRIBUCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL

Artículo 22º. Atribuciones

Son atribuciones de la Contraloría General, las siguientes:

a) Tener acceso en cualquier momento y sin limitación a losregistros, documentos e información de las entidades, auncuando sean secretos; así como requerir información aparticulares que mantengan o hayan mantenido relaciones conlas entidades; siempre y cuando no violen la libertad individual.

b) Ordenar que los órganos del Sistema realicen las acciones decontrol que a su juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo posterior sobre los actos de las entidades.

c) Supervisar y garantizar el cumplimiento de lasrecomendaciones que se deriven de los informes de controlemanados de cualquiera de los órganos del Sistema.

d) Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata, por el Procurador Público de la Contraloría Generalo el Procurador del Sector o el representante legal de la entidad


examinada, en los casos en que en la ejecución directa de unaacción de control se encuentre daño económico o presunciónde ilícito penal.

e) Normar y velar por la adecuada implantación de los Órganos de Auditoría Interna, requiriendo a las entidades el fortalecimiento dedichos órganos con personal calificado e infraestructura modernanecesaria para el cumplimiento de sus fines.

f) Presentar anualmente al Congreso de la República el Informede Evaluación a la Cuenta General de la República, para cuyaformulación la Contraloría General dictará las disposicionespertinentes.

g) Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales einterpretar la normativa del control gubernamental con caráctervinculante, y de ser el caso, orientador. Asimismo establecerámecanismos de orientación para los sujetos de control respecto asus derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidadesprevistos en la normativa de control.

h) Aprobar el Plan Nacional de Control y los planes anuales decontrol de las entidades.

i) Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursosnaturales, así como sobre los bienes que constituyen elPatrimonio Cultural de la Nación, informando periódicamente a la Comisión competente del Congreso de la República.

j) Emitir opinión previa vinculante sobre adquisiciones ycontrataciones de bienes, servicios u obras, que conforme a leytengan el carácter de secreto militar o de orden internoexonerados de Licitación Pública, Concurso Público oAdjudicación Directa.

k) Otorgar autorización previa a la ejecución y al pago de lospresupuestos adicionales de obra pública, y de las mayoresprestaciones de supervisión en los casos distintos a losadicionales de obras, cuyos montos excedan a los previstos en la


Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y suReglamento respectivamente, cualquiera sea la fuente definanciamiento.

l) Informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales yotras garantías que otorgue el Estado, inclusive los proyectos decontrato, que en cualquier forma comprometa su crédito ocapacidad financiera, sea que se trate de negociaciones en elpaís o en el exterior.

ll) Designar de manera exclusiva, Sociedades de Auditoría quese requieran, a través de Concurso Público de Méritos, paraefectuar Auditorías en las entidades, supervisando sus laborescon arreglo a las disposiciones de designación de Sociedades de Auditoría que para el efecto se emitan.

m) Requerir el apoyo y/o destaque de funcionarios y servidoresde las entidades para la ejecución de actividades de controlgubernamental.

n) Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadaníarelacionadas con las funciones de la administración pública,otorgándoles el trámite correspondiente sea en el ámbitointerno, o derivándolas ante la autoridad competente; estandola identidad de los denunciantes y el contenido de la denunciaprotegidos por el principio de reserva.

ñ) Promover la participación ciudadana, mediante audienciaspúblicas y/o sistemas de vigilancia en las entidades, con el fin decoadyuvar en el control gubernamental.

o) Participar directamente y/o en coordinación con las entidades en los procesos judiciales, administrativos, arbitrales u otros,para la adecuada defensa de los intereses del Estado, cuandotales procesos incidan sobre recursos y bienes de éste.

p) Recibir, registrar, examinar y fiscalizar las DeclaracionesJuradas de Ingresos y de Bienes y Rentas que deben presentar


los funcionarios y servidores públicos obligados de acuerdo aley.

q) Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposicionessobre prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios yservidores públicos y otros, así como de las referidas a laprohibición de ejercer la facultad de nombramiento de personalen el Sector Público en casos de nepotismo, sin perjuicio de lasfunciones conferidas a los órganos de control.

r) Citar y tomar declaraciones a cualquier persona cuyotestimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de loshechos materia de verificación durante una acción de control,bajo los apremios legales señalados para los testigos.

s) Dictar las disposiciones necesarias para articular los procesos decontrol con los Planes y Programas Nacionales, a efecto devisualizar de forma integral su cumplimiento, generando lainformación pertinente para emitir recomendaciones generales alos Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la administración de losrecursos del Estado, en función a las metas previstas y lasalcanzadas, así como brindar asistencia técnica al Congreso de laRepública, en asuntos vinculados a su competencia funcional.

t) Emitir disposiciones y/o procedimientos para implementaroperativamente medidas y acciones contra la corrupciónadministrativa, a través del control gubernamental,promoviendo una cultura de honestidad y probidad de lagestión pública, así como la adopción de mecanismos detransparencia e integridad al interior de las entidades,considerándose el concurso de la ciudadanía y organizacionesde la sociedad civil.

u) Establecer los procedimientos para que los titulares de lasentidades rindan cuenta oportuna ante el Órgano Rector, porlos fondos o bienes del Estado a su cargo, así como de losresultados de su gestión.


v) Asumir la defensa del personal de la Institución a cargo de laslabores de control, cuando se encuentre incurso en accioneslegales; derivadas del debido cumplimiento de la laborfuncional, aun cuando al momento de iniciarse la acción, elvínculo laboral con el personal haya terminado.

w) Establecer el procedimiento selectivo de control sobre lasentidades públicas beneficiarias por las mercancías donadasprovenientes del extranjero.

x) Ejercer el control de desempeño de la ejecución presupuestal, formulando recomendaciones que promuevan reformas sobrelos sistemas administrativos de las entidades sujetas al Sistema.

y) Regular el procedimiento, requisitos, plazos y excepcionespara el ejercicio del control previo externo a que aluden losliterales j), k) y l) del presente artículo, así como otros encargosque se confiera al Organismo Contralor, emitiendo la normativa pertinente que contemple los principios que rigen el controlgubernamental.

z) Celebrar Convenios de cooperación interinstitucional conentidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras.

Las atribuciones antes señaladas no son taxativas,comprendiendo las demás que señale esta Ley y otrosdispositivos legales.

Artículo 23º. Inaplicabilidad del arbitraje

Las decisiones que emita la Contraloría General, en el ejerciciode las atribuciones de autorización previa a la ejecución y pagode presupuestos adicionales de obra y a la aprobación demayores gastos de supervisión, no podrá ser objeto de arbitraje,en concordancia con lo dispuesto en el numeral 4 del Artículo1º de la Ley Nº 26572, Ley General de Arbitraje.Asimismo, tampoco se podrá someter a arbitraje, lascontroversias que versan sobre materias comprendidas en losalcances de las atribuciones previstas en el literal k) del Artículo


22º de la Ley, las que no pueden ser sustraídas alpronunciamiento que compete a la Contraloría General.

Artículo 24º. Carácter y revisión de oficio de losInformes de Control

Los Informes de Control emitidos por el Sistema constituyenactos de la administración interna de los órganos conformantesde éste, y pueden ser revisados de oficio por la ContraloríaGeneral, quien podrá disponer su reformulación, cuando suelaboración no se haya sujetado a la normativa de control,dando las instrucciones precisas para superar las deficiencias,sin perjuicio de la adopción de las medidas correctivas quecorrespondan.

Artículo 25º. Fiscalización por el Poder Legislativo

El Congreso de la República fiscaliza la gestión de la ContraloríaGeneral.

CAPITULO IIORGANIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL

Artículo 26º. Designación del Contralor General

El Contralor General de la República es designado por unperíodo de siete años, y removido por el Congreso de laRepública de acuerdo a la Constitución Política.

El Contralor General de la República está prohibido de ejerceractividad lucrativa e intervenir, directa o indirectamente en ladirección y/o gestión de cualquier actividad pública o privada,excepto las de carácter docente.

Artículo 27º. Jerarquía del Contralor General

El Contralor General de la República es el funcionario de mayor rango del Sistema, y goza de los mismos derechos, prerrogativas y preeminencias propias de un Ministro de Estado. No está


sujeto a subordinación, a autoridad o dependencia alguna, enejercicio de la función.

En el ejercicio de sus funciones, sólo puede ser enjuiciado,previa autorización del Congreso de la República.

Artículo 28º. Requisitos para ser Contralor General

Son requisitos para ser Contralor General de la República:

a) Ser peruano de nacimiento.

b) Gozar del pleno ejercicio de los derechos civiles.

c) Tener al tiempo de la designación, no menos de 40 años deedad.

d) Tener título profesional universitario y estar habilitado por elcolegio profesional correspondiente.

e) Tener un ejercicio profesional no menor a 10 años.

f) Tener conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral.

Artículo 29º. Impedimentos para ser Contralor General

Son impedimentos para ser Contralor General de la República:

a) Adolecer de incapacidad física o mental, grave y permanentedebidamente comprobada.

b) Haber sufrido condena por la comisión de delito doloso, tenermandato de detención definitiva en instrucción en la que se leimpute dicha comisión o haber incurrido en delito flagrante.

c) Haber sido declarado en quiebra, aunque se hubiesesobreseído el procedimiento respectivo.

d) Haber sido destituido por sanción disciplinaria de cargopúblico, cesado en él por falta grave o inhabilitado para elejercicio de la función pública.


e) Tener cuentas pendientes de rendición con la AdministraciónPública o con empresas que integran la Actividad Empresarialdel Estado.

f) Tener juicio pendiente con las entidades sujetas a control,cualquiera sea su naturaleza.

g) Haber sido durante los últimos cinco años Presidente de laRepública, Ministro de Estado, Congresista de la República y/otitular de Organismos Autónomos, entidades descentralizadas ode los Gobiernos Regionales y/o Locales.

Artículo 30º. Vacancia en el cargo de Contralor General

El cargo de Contralor General de la República vaca por:

a) Muerte.

b) Sobrevenir cualquiera de los impedimentos a que se refiere el Artículo 29º de esta Ley.

c) Renuncia.

d) Cumplir 70 años de edad.

e) Incurrir en falta grave, prevista en la Ley y debidamentecomprobada.

Corresponde al Congreso de la República declarar la vacancia.

Artículo 31º. Faltas graves del Contralor General

A los fines del inciso e) del Artículo 30º, se considera falta gravedel Contralor General de la República:

a) La acción u omisión dolosa en que incurra en el ejercicio delcargo y que haya ocasionado daño al patrimonio del Estado.

b) El abandono del cargo, que se configura por la inasistenciacontinuada e injustificada a su Despacho por más de quincedías útiles.


c) La infracción de las prohibiciones e incompatibilidades que la Ley señala.

Artículo 32º. Facultades del Contralor General

En el desempeño de su gestión, el Contralor General de laRepública se encuentra facultado para:

a) Determinar la organización interna, el cuadro de asignaciónde personal y la escala salarial de la Contraloría General.

b) Planear, aprobar, dirigir, coordinar y supervisar las accionesde la Contraloría General y de los órganos del Sistema.

c) Dictar las normas y las disposiciones especializadas queaseguren el funcionamiento del proceso integral de control, enfunción de los principios de especialización y flexibilidad.

d) Ejercer e impulsar directamente, o en caso de incumplimiento, através de la autoridad llamada por ley, las acciones pertinentespara asegurar la implementación de las recomendaciones yacciones legales derivadas del proceso de control a cargo delSistema.

e) Solicitar información y documentación a las autoridades delas entidades encargadas de cautelar la reserva tributaria,secreto bancario, reserva de identidad u otras establecidaslegalmente, respecto a las entidades, su personal, y personasjurídicas y naturales comprendidas o vinculadas a acciones decontrol, así como cualquier información que considerepertinente para el cabal cumplimiento de sus funciones;conforme lo establece la presente Ley.

El personal de la Contraloría General tendrá acceso restringidoa la información y documentación a que se refiere el párrafoprecedente, encontrándose, quienes accedan a los mismos,impedidos de revelarlos, bajo responsabilidad administrativa,civil y/o penal, salvo que la misma sirva para sustentar el iniciode acciones legales por parte de la Contraloría General o para


atender requerimientos formulados por autoridades conforme a la Constitución Política y/o la Ley.

f) Representar a la Contraloría General en los actos y contratosrelativos a sus funciones, frente a todo tipo de autoridades yentes nacionales o extranjeros.

g) Establecer las políticas, normas laborales y procedimientos de administración de personal de la Institución, incluyendo lasdisposiciones sobre el secreto profesional que deberá guardardicho personal respecto a la información a que hubiereaccedido por la naturaleza y extensión de la labordesempeñada.

h) Presentar u opinar sobre proyectos de normas legales queconciernan al control y a las atribuciones de los órganos deauditoría interna.

i) Requerir los documentos que sustenten los informes de losórganos de auditoría interna o sociedades de auditoríasdesignadas, los cuales están en obligación de guardar por unperiodo de 10 años, bajo responsabilidad.

j) Expedir el Reglamento de Infracciones y Sanciones, confacultades coactivas. Asimismo podrá nombrar a los EjecutoresCoactivos que para tal efecto sean necesarios.

k) Presentar ante el Congreso de la República, un Informe Anual sobre su gestión, proponiendo recomendaciones para la mejora de la gestión pública, así como para la lucha contra lacorrupción.

l) Emitir Resoluciones de Contraloría, que constituyenprecedente de observancia obligatoria y de cumplimientoinexcusable.

m) Establecer políticas y procedimientos de control de calidad,conducentes a brindar confiabilidad sobre los resultados de laAuditoría Gubernamental.


n) Las demás que le señala esta Ley y otros dispositivos legales.

Las facultades enumeradas en este artículo son delegables enservidores y funcionarios o auditores contratados por laContraloría General, con excepción de las indicadas en losincisos a), c), d), e), f), g), h), j) y k) de este artículo.

Artículo 33º. Designación y funciones del Vicecontralor General

El Vicecontralor General de la República es el segundofuncionario en rango del Sistema. Es designado por el Contralor General de la República, estando prohibido de ejercer actividadlucrativa e intervenir, directa o indirectamente en la direccióny/o gestión de cualquier actividad pública o privada, excepto lasde carácter docente. Reemplaza al Contralor General en casode ausencia o impedimento temporal y ejerce las funciones queéste le delega. En caso de vacancia queda interinamente a cargo del Despacho mientras se nombra al titular. Las normasreglamentarias establecen sus funciones, así como los requisitose impedimentos para ocupar dicho cargo.

CAPÍTULO IIIRÉGIMEN ECONÓMICO DE LA CONTRALORÍA GENERAL

Artículo 34º. Autonomía económica

La Contraloría General goza de autonomía económica,administrativa y financiera para el cumplimiento eficaz de susfunciones, en cuya virtud, elabora, aprueba y ejecuta supresupuesto anual en el monto que corresponda a susnecesidades institucionales, para su aprobación por el Congreso de la República.

La atención de requerimientos de acciones de control noprogramadas que deban ejecutarse por razones de interés


nacional, demandará la asignación de los correspondientesrecursos presupuestales adicionales.

Para garantizar el cumplimiento de sus objetivos institucionales,la Contraloría General se encuentra exonerada de la aplicaciónde las normas que establezcan restricciones y/o prohibiciones ala ejecución presupuestaria. La modificación de lo dispuesto eneste párrafo requerirá de expresa mención en una norma desimilar rango a la presente Ley.

Artículo 35º. Financiamiento del presupuesto

El presupuesto de la Contraloría General se financia conrecursos del Tesoro Público y demás fuentes de financiamiento,incorporados al mismo por el Titular del Pliego, estableciendomediante Resolución de Contraloría, la normativa relativa a laadministración de sus recursos.

Son recursos de la Contraloría General:

a) Los que genere como consecuencia de la prestación deservicios de capacitación técnica, venta de publicaciones y otros compatibles con su función.

b) Los que reciba en donación o en virtud de convenios decooperación técnica nacional y/o internacional.

c) Los ingresos que genere la inscripción, designación ysupervisión de sociedades de auditoría, cuyos montos seránfijados por la Contraloría General.

d) Los montos recaudados por concepto de aplicación desanciones impuestas por la Contraloría General.

e) Los ingresos que genere el cobro de los derechos detramitación y evaluación por el ejercicio del control previoestablecido por ley.

f) Otros que se establezcan por ley.


CAPÍTULO IVRÉGIMEN DE PERSONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL

Artículo 36º. Régimen laboral

El personal de la Contraloría General se encuentra sujeto alrégimen laboral de la actividad privada. La administración depersonal se regirá por lo normado en la presente Ley, elReglamento Interno de Trabajo y demás disposiciones dictadaspor el Contralor General de la República.

Artículo 37º. Política remunerativa

La política remunerativa y beneficios de toda índole de laContraloría General serán aprobados por el Contralor Generalconforme al Artículo 34º de la presente Ley.

CAPÍTULO VDESCONCENTRACIÓN DE

LA CONTRALORÍA GENERAL

Artículo 38º. Órganos desconcentrados

La Contraloría General cuenta con Oficinas Regionales deControl como órganos desconcentrados en el ámbito nacional,con el objeto de optimizar la labor de control gubernamental ycuyo accionar contribuirá activamente con el cumplimiento delos objetivos del proceso de descentralización del país;encontrándose facultada para establecer Oficinas adicionales,en ejercicio de su autonomía administrativa y de acuerdo con elavance gradual del referido proceso.

Dichos órganos desconcentrados tienen como finalidadplanear, organizar, dirigir, ejecutar y evaluar las acciones decontrol en las entidades descentralizadas bajo su ámbito decontrol. Las competencias funcionales y su ámbito de acción,serán establecidos en las disposiciones que para el efecto emitala Contraloría General.


CAPÍTULO VICONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS Y

POLICÍA NACIONAL

Artículo 39º. Órganos de auditoría interna

Sin perjuicio de las Inspectorías Generales del Ejército, Marinade Guerra, Fuerza Aérea, y de la Policía Nacional, cuyascompetencias se circunscriben a asuntos netamente castrenses y disciplinarios, dichas Instituciones contarán dentro de suestructura organizativa con un Órgano de Auditoría Internaencargado de efectuar exclusivamente el control de la gestiónadministrativa, económica y financiera de los recursos y bienesdel Estado asignados, de conformidad con las normas delSistema Nacional de Control.

Artículo 40º. Designación y funciones de las Jefaturasde los Órganos de Auditoría Interna de las FuerzasArmadas y Policía Nacional

Las Jefaturas de los Órganos de Auditoría Interna de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional son designadas por el ContralorGeneral de la República.

Las Jefaturas de los Órganos de Auditoría Interna para elcumplimiento de sus funciones de control, respondendirectamente al Contralor General de la República, con arregloa las normas del Sistema Nacional de Control. Debiendo, parasu separación del cargo, sujetarse a lo previsto en el Artículo 19ºde la Ley.

CAPÍTULO VIIPOTESTAD SANCIONADORA DE LA

CONTRALORÍA GENERAL

Artículo 41º. Facultad sancionadora

En cumplimiento de su misión y atribuciones, la ContraloríaGeneral tiene la facultad de aplicar directamente sanciones por


la comisión de las infracciones que hubieren cometido lasentidades sujetas a control, sus funcionarios y servidorespúblicos, las sociedades de auditoría y las personas jurídicas ynaturales que manejen recursos y bienes del Estado, o a quienes haya requerido información o su presencia con relación a suvinculación jurídica con las entidades.

Dicha facultad se ejerce con observancia de los principios delegalidad y debido procedimiento.

Artículo 42º. Infracciones

Constituyen infracciones sujetas a la potestad sancionadora dela Contraloría General:

a) La obstaculización o dilatación para el inicio de una acción de control.

b) La omisión o incumplimiento para la implantación eimplementación de los Órganos de Auditoría Interna o laafectación de su autonomía.

c) La interferencia o impedimento para el cumplimiento de lasfunciones inspectivas inherentes al control gubernamental.

d) La omisión en la implantación de las medidas correctivasrecomendadas en los informes realizados por los Órganos delSistema.

e) La omisión o deficiencia en el ejercicio del controlgubernamental o en el seguimiento de medidas correctivas.

f) La omisión en la presentación de la información solicitada osu ejecución en forma deficiente o inoportuna, según elrequerimiento efectuado.

g) El incumplimiento en la remisión de documentos einformación en los plazos que señalen las leyes y reglamentos.

h) Cuando las personas naturales o jurídicas privadas quemantengan relaciones con entidades sujetas al Sistema no


acudan a un requerimiento o no proporcionen información ydocumentación a los representantes de la Contraloría General,a efecto de permitir la verificación de operaciones ytransacciones efectuadas con la entidad auditada, conexcepción de aquéllas cuya relación se derive de operacionespropias realizadas con las entidades asociadas.

i) Incumplir con mantener al día sus libros, registros ydocumentos, ordenados de acuerdo a lo establecido por lanormativa, por un período no menor de 10 años.

j) Incumplimiento de los requisitos para la designación deSociedad de Auditoría.

k) Cuando el personal de las Sociedades de Auditoría incurra en manifiesto conflicto de intereses con los deberes que le imponelas normas de auditoría.

l) La pérdida temporal o definitiva de la condición de hábil de laSociedad de Auditoría o de alguno de los socios, en el Colegiode Contadores Públicos y otros Organismos conexos a laboresde auditoría en los que se encuentren inscritos.

m) El incumplimiento, resolución o rescisión de contratocelebrado con una Sociedad de Auditoría.

n) La suscripción directa de contratos con entidadescomprendidas en el ámbito del Sistema, por servicios deauditoría y otros con infracción del Reglamento de Designaciónde Sociedades.

o) Cuando la Sociedad de Auditoría incurra enincompatibilidad sobreviniente que la inhabilite para continuarcon el contrato celebrado con la entidad y no lo informe a ésta.

p) La presentación de documentación de procedencia ilícitapara lograr el registro y/o la participación en los ConcursosPúblicos de Méritos.


q) La contratación de Sociedades de Auditoría, cuando éstasestén incursas en incompatibilidad permanente para contratarcon el Estado.

Artículo 43º. Sanciones

La Contraloría General aplicará, según la gravedad de lainfracción cometida, las siguientes sanciones:

a) Amonestación.

b) Multa.

c) Suspensión del Registro de Sociedades de Auditoría.

d) Exclusión definitiva del Registro de Sociedades de Auditoría.

El Reglamento de Infracciones y Sanciones establece elprocedimiento, formalidades, escalas y criterios de gradualidady demás requisitos de aplicación.

La imposición de las sanciones no exime a los infractores de laresponsabilidad civil o penal a que hubiere lugar.}

Artículo 44º. Carácter de exigibilidad de la multa

La sanción de multa se impone a los obligados cuando incurran en las infracciones establecidas en esta Ley, conforme a la escala y criterios que determine la Contraloría General, teniendo porfinalidad propender a que las obligaciones inherentes a lagestión pública y al control gubernamental, sean cumplidas porlos obligados de modo correcto, oportuno, eficiente, económicoy transparente. Su cobro se efectúa a través del procedimientode ejecución coactiva.

Las multas impuestas, si fuera el caso, serán descontadas enplanilla por la entidad, hasta el 30% de la remuneración opensión devengada por el infractor, con base a la obligaciónexigible coactivamente, establecida mediante actoadministrativo emitido conforme a ley, el cual tiene méritoejecutivo.


DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Primera. Vigencia de la Ley

La presente Ley entra en vigencia al día siguiente de supublicación en el Diario Oficial El Peruano.

Segunda. Regulación transitoria

El proceso integral de control iniciado antes de la entrada envigor de la presente Ley, se regirá por la normativa anteriorhasta su conclusión.

Tercera. Designación de jefaturas de órganos deauditoría interna

La aplicación de las disposiciones contenidas en los Artículos19º y 40º de la Ley, se efectuará en forma progresiva, enfunción a la disponibilidad presupuestal asignada a laContraloría General, con arreglo a los procedimientos yrequisitos que para el efecto dictará el Órgano Contralor.

DISPOSICIONES FINALES

Primera. Arancel de gastos y costas procesales

La Contraloría General aprobará el arancel de Gastos y CostasProcesales de los Procedimientos Coactivos.

Segunda. Derogación normativa

Deróganse el Decreto Ley Nº 26162 , la Ley Nº 27066, elDecreto Legislativo Nº 850 y su Reglamento, aprobado porDecreto Supremo Nº 137–96–EF , y los Artículos 22º y 23º de la Ley Nº 27312 .

Tercera. Escuela Nacional de Control

La Escuela Nacional de Control, en su condición de entidadeducativa, está facultada para otorgar grados académicos deMagíster y de Segunda Especialización en ControlGubernamental, para lo cual queda comprendida en el Artículo


99º de la Ley Nº 23733 , Ley Universitaria. La ContraloríaGeneral definirá su funcionamiento académico, administrativoy económico.

Cuarta. Reserva tributaria y secreto bancario

La Contraloría General de la República formulará ante el juezcompetente, el pedido de levantamiento de la reserva tributariay del secreto bancario.

El juez con resolución motivada, siempre que se refiera al casoinvestigado, resuelve el pedido formulado, en un plazo nomayor a los 15 días de formulada la solicitud; bajoresponsabilidad.

Quinta. Reserva de identidad

Inclúyase dentro de los alcances del literal a) del Artículo 47º delDecreto Legislativo Nº 861, Ley de Mercado de Valores, lospedidos formulados por la Contraloría General en el ejercicioregular de sus funciones y con específica referencia a un proceso de control determinado.

Sexta. Apoyo de entidades en el ejercicio del control

La Policía Nacional asignará personal a fin de conformar laPolicía Adscrita a la Contraloría General y el Ministerio Públicoasignará una Fiscalía Provincial Ad Hoc, para que en formaconjunta participen coadyuvando al mejor cumplimiento delcontrol gubernamental.

Asimismo, cualquier entidad sujeta a control por el Sistemadeberá prestar la ayuda requerida por la Contraloría General,bajo responsabilidad del Titular.

Sétima. Control gubernamental en gobiernos locales yentidades públicas en función al presupuesto asignado

La Contraloría General regulará el ejercicio del controlgubernamental en los Gobiernos Locales y entidades públicas,


cuyo presupuesto asignado no exceda el importe que seráestablecido anualmente, en función a parámetros objetivos tales como: índices de pobreza, situación geográfica, capacidad degenerar ingresos propios, entre otros.

Octava. Acogimiento a régimen de excepción paraestablecimiento de derechos

La Contraloría General se encuentra acogida al régimen deexcepción para el establecimiento de derechos de tramitaciónsuperiores a una UIT para el ejercicio del control previoestablecido por Ley.

Novena. Definiciones básicas

Constituyen definiciones básicas para efectos de esta Ley, lassiguientes:

Autonomía Administrativa. Es la atribución conferida para eldictado de la normativa que regula el funcionamiento de lainstitución, en cuanto a la elaboración de su estructuraorganizativa y sobre aspectos logísticos y de recursos humanos.

Autonomía Funcional. Potestad para el ejercicio de las funciones que le asigna la Constitución y la Ley, que implica disposiciónde la facultad de elaborar sus informes y programas deauditoría, elección de los entes auditados, libertad para definirsus puntos más esenciales de auditoría y de aplicar las técnicas y métodos de auditoría que considere pertinentes.

Autonomía Económica. La seguridad de contar con unaasignación presupuestal suficiente que le permita elcumplimiento eficaz de las funciones que le encomienda laConstitución y la Ley.

Autonomía Financiera. Facultad de solicitar directamente alorganismo competente los recursos financieros necesarios parael cumplimiento de sus funciones, de acuerdo al presupuesto


anual aprobado por el Congreso de la República, ante quienrendirá cuenta de su ejecución.

Control de Legalidad. Es la revisión y comprobación de laaplicación de las normas legales, reglamentarias y estatutarias ysu evaluación desde el punto de vista jurídico.

Control de Gestión. Es la evaluación de la gestión en función delos objetivos trazados y los resultados obtenidos con relación alos recursos asignados y al cumplimiento de los programas yplanes de la entidad examinada.

Control Social. Consiste en la participación activa de laciudadanía en el proceso de gestión y control público, comofuente de información calificada y permanente sobre áreascríticas de la administración pública y detección de actos decorrupción.

Contribución. Las contribuciones constituyen los aportes de lasentidades sujetas a control, destinados a coadyuvar al ejerciciodel control gubernamental por parte de la Contraloría General,posibilitando la mayor cobertura de sus actividades de control.

Debido Proceso de Control. Consiste en la garantía que tienecualquier entidad o persona, durante el proceso integral decontrol, al respeto y observancia de los procedimientos queaseguren el análisis de sus pretensiones y permitan, luego deescuchar todas las consideraciones que resulten pertinentes,resolver conforme la normativa vigente.

Economía. Es la relacionada con los términos y condicionesbajo los cuales se adquiere recursos, sean éstos financieros,humanos, físicos o de sistemas computarizados, obteniendo lacantidad y el nivel apropiado de calidad, al menor costo, en laoportunidad y en el lugar requerido.

Efectividad. Es la referida al grado en el cual un programa oactividad gubernamental logra sus objetivos y metas u otros


beneficios que pretendían alcanzarse, previstos en la legislacióno fijados por otra autoridad.

Eficiencia. Es la referida a la relación existente entre los bienes oservicios producidos o entregados y los recursos utilizados paraese fin, en comparación con un estándar de desempeñoestablecido.

Ética. Consiste en el conjunto de valores morales que permite ala persona adoptar decisiones y tener un comportamientocorrecto en las actividades que le corresponde cumplir en laentidad.

Gestión Pública. Es el conjunto de acciones mediante las cualeslas entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, losque están enmarcados por las políticas gubernamentalesestablecidas por el Poder Ejecutivo.

Identificación del Deber Incumplido. Identificación, durante laevaluación de responsabilidades, de la normativa expresa queconcretamente, prohíbe, impide o establece como incompatible la conducta que se hace reprochable o que exija el deberpositivo que el auditado ha omitido.

Proceso Integral de Control. Es el conjunto de fases del controlgubernamental, que comprende las etapas de Planificación,Ejecución, Elaboración y emisión del Informe y MedidasCorrectivas

Recursos y Bienes del Estado. Son los recursos y bienes sobrelos cuales el Estado ejerce directa o indirectamente cualquierade los atributos de la propiedad, incluyendo los recursos fiscalesy de endeudamiento público contraídos según las leyes de laRepública.

Relación Causal. Consiste en la vinculación de causa adecuadaal efecto entre la conducta activa u omisiva que importe unincumplimiento de las funciones y obligaciones por parte del


funcionario o servidor público y el efecto dañoso irrogado o laconfiguración del hecho previsto como sancionable.

Responsabilidad Administrativa Funcional. Es aquélla en la queincurren los servidores y funcionarios por haber contravenido elordenamiento jurídico administrativo y las normas internas dela entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente oextinguido el vínculo laboral o contractual al momento de suidentificación durante el desarrollo de la acción de control.

Incurren también en responsabilidad administrativa funcionallos servidores y funcionarios públicos que, en el ejercicio de susfunciones, desarrollaron una gestión deficiente, para cuyaconfiguración se requiere la existencia, previa a la asunción de la función pública que corresponda o durante el desempeño de lamisma, de mecanismos objetivos o indicadores de medición deeficiencia.

Responsabilidad Civil. Es aquélla en la que incurren losservidores y funcionarios públicos, que por su acción u omisión, en el ejercicio de sus funciones, hayan ocasionado un dañoeconómico a su Entidad o al Estado. Es necesario que el dañoeconómico sea ocasionado incumpliendo el funcionario oservidor público sus funciones, por dolo o culpa, sea éstainexcusable o leve. La obligación del resarcimiento a la Entidado al Estado es de carácter contractual y solidaria, y la accióncorrespondiente prescribe a los diez (10) años de ocurridos loshechos que generan el daño económico.

Responsabilidad Penal. Es aquélla en la que incurren losservidores o funcionarios públicos que en ejercicio de susfunciones han efectuado un acto u omisión tipificado comodelito.

Reserva. En el ámbito del control, constituye la prohibición derevelar información o entregar documentación relacionada conla ejecución del proceso integral de control, que pueda causar


daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tareade este último.

Servidor o Funcionario Público. Es para los efectos de esta Ley,todo aquél que independientemente del régimen laboral en que se encuentra, mantiene vínculo laboral, contractual o relaciónde cualquier naturaleza con alguna de las entidades, y que envirtud de ello ejerce funciones en tales entidades.

Sistema de Control Descentralizado. Constituye el ejercicio delcontrol gubernamental con autonomía técnica, que sedesarrolla mediante la presencia y accionar de los Órganos deAuditoría Interna, en cada una de las entidades públicas de losniveles central, regional y local.

Transparencia. Es el deber de los funcionarios y servidorespúblicos de permitir que sus actos de gestión puedan serinformados y evidenciados con claridad a las autoridades degobierno y a la ciudadanía en general, a fin de que éstos puedan conocer y evaluar cómo se desarrolla la gestión con relación alos objetivos y metas institucionales y cómo se invierten losrecursos públicos.

Comuníquese al señor Presidente de la República para supromulgación.

En Lima, a los trece días del mes de julio de dos mil dos.

CARLOS FERRERO, Presidente del Congreso de la República.HENRY PEASE GARCÍA, Primer Vicepresidente del Congresode la República.

AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LAREPÚBLICA

POR TANTO:

Mando se publique y cumpla.


Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintidós días delmes de julio del año dos mil dos.

ALEJANDRO TOLEDO, Presidente Constitucional de laRepública. LUIS SOLARI DE LA FUENTE, Presidente delConsejo de Ministros.

3.5. Nuevas atribuciones de la ContraloríaGeneral de la República.

Resolución de Contraloría General Nº 367–2003–CG

Contralor General aprueba Reglamento de Infracciones ySanciones y modifican el Reglamento de Organización yFunciones de la Contraloría General y numeral de la DirectivaNº 001–2003–CG/CE

Lima, 30 de octubre de 2003.

Visto, el Proyecto de Reglamento de Infracciones y Sanciones,propuesto por la Secretaría General, la Gerencia Central deDesarrollo, la Gerencia Central de Administración y la GerenciaCentral de Asesoría Legal, en base al documento elaborado porla Comisión Técnica encargada para tal efecto, en virtud a lasResoluciones de Contraloría N° 166 y 244–2002–CG;

CONSIDERANDO:

Que, mediante Ley N° 27785 promulgada el 22 de julio del2002 se aprobó la Ley Orgánica del Sistema Nacional deControl y de la Contraloría General de la República, la cualtiene por objeto propender al apropiado, oportuno y efectivoejercicio del control gubernamental a fin de prevenir y verificar,mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientostécnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y


probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas yresultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, conla finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de susactividades y servicios en beneficio de la Nación;

Que, el Capítulo VII de la acotada Ley regula la potestadsancionadora de la Contraloría General de la República ytipifica las infracciones que serán objeto de sanción,determinando que el procedimiento, formalidades, escalas ycriterios de gradualidad y demás requisitos de aplicación, seránestablecidos por el Reglamento de Infracciones y Sanciones;

Que, conforme a lo preceptuado en el literal j) del artículo 32°de la citada Ley Orgánica, es facultad del Contralor General dela República, expedir el Reglamento de Infracciones ySanciones;

Que, el Reglamento de Infracciones y Sanciones propuestotiene por objeto desarrollar el ejercicio de la facultadsancionadora de la Contraloría General, constituyéndose engarantía para los administrados de un debido procedimientoadministrativo, estableciendo parámetros objetivos para lacalificación de infracciones y procurando reducir la subjetividadpara la imposición de sanciones;

En uso de las facultades conferidas por el Artículo 32° incisos j) y l) de la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional deControl y de la Contraloría General de la República;

SE RESUELVE:

Artículo Primero. Aprobar el “Reglamento de Infracciones ySanciones”, cuyo texto en anexo forma parte integrante de lapresente Resolución. http://www.contraloria.gob.pe

Artículo Segundo. El Reglamento de Infracciones ySanciones a que alude el artículo precedente entrará en


vigencia a los sesenta (60) días hábiles de publicada la presenteResolución.

Artículo Tercero. Modificar el artículo 24º, literal k) delartículo 25º, el literal j) del artículo 2º, e incorporar el literal k) enel artículo 37º del Reglamento de Organización y Funciones dela contraloría General de la República, aprobado medianteResolución de Contraloría Nº 055–2003–CG, conforme alsiguiente detalle:

“Artículo 24º. La Secretaría General es un órgano de apoyo dela Contraloría General de la República, dependiente delContralor General de la República, encargado de asegurar elvínculo entre la Alta Dirección y las entidades nacionales einternacionales a través de un eficiente control documentario,organizando y regulando las actividades de administracióndocumentaria, para su conservación y custodia; promover laimagen institucional desarrollando actividades protocolares y derelaciones públicas, difundiendo material informativo ypublicitario sobre el accionar de la Contraloría General de laRepública, incorporando programas de comunicación masiva.Asimismo, supervisa los procedimientos sancionadores y tiene asu cargo el Registro de Sancionados al que alude el Reglamentode Infracciones y Sanciones de la Contraloría General”.

“Artículo 25º. Son funciones de la Secretaría General:

k) Administrar los libros y documentos formales de la Institución, tales como actas, resoluciones, el Registro de Sancionados a que alude el Reglamento de Infracciones y Sanciones de laContraloría General, entre otros.”

“Artículo 32º. Son funciones de la Gerencia Central deAdministración:

j) Conducir el proceso de cobranza de multas impuestas por laContraloría General, así como la ejecución coactiva de lasmismas, emitiendo los actos resolutivos relacionados.


“Artículo 37º. Son funciones del Departamento de Finanzas lassiguientes:

k) Evaluar las solicitudes de fraccionamiento de multas,emitiendo los actos resolutivos respectivos.

Artículo Cuarto. Modificar el numeral 18 del punto VI.Disposiciones Específicas, de la Directiva N° 001–2003–CG/CE

“Registro de Sociedades Calificadas para la Designación yContratación de Auditorías en la Entidades Sujetas a Control”,aprobada por Resolución de Contraloría N° 250–2003–CG, por el texto siguiente: “18. Rehabilitaciones Las rehabilitaciones delas Sociedades sancionadas operarán en forma automática a losdos (02) años de cumplida efectivamente la sanción respectiva;para el caso de multas dicho plazo se contará desde el momentoen que éstas son canceladas íntegramente.”

Artículo Quinto. La Gerencia Central de Administración, laGerencia de Planificación, la Gerencia de Tecnologías ySistemas de Información y el Departamento de RecursosHumanos, deberán realizar las acciones necesarias, dentro delalcance de sus competencias, para la implementación delpresente Reglamento.

Artículo Sexto. Dejar sin efecto el Reglamento de Multas,aprobado por Resolución de Contraloría N° 060–99–CG de21.May.99.

Artículo Séptimo. La presente Resolución rige a partir de supublicación en el Diario Oficial El Peruano.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

Genaro Matute MejiaContralor General de la República


CAPÍTULO IV

VALORES EN CRISIS: CORRUPCIÓN

Informe Anual sobre la lucha contra la Corrupción en el Perú, 2010

Grupo de Trabajo Contra la Corrupción —GTCC.113

4.1. Conceptos básicos sobre la corrupción y laimportancia de combatirla.

Por: Inés Arias. Fórum Solidaridad Perú —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

En un contexto en el que a nivel mundial la corrupción tomacada vez mayor protagonismo y es considerada por ciudadanos de diversos países como uno de los principales problemas quetienen que enfrentar, no podemos afirmar que en la actualidad


113 De igual manera obtuvimos la respectiva autorización del Grupo de Trabajo Contra la Corrupción —GTCC para incluir en la presente publicación los artículos señalando a sus respectivos autores. El GTCC, es una red de análisis,seguimiento y propuesta conformado por organizaciones de la sociedad civil preocupadas por la problemática de lacorrupción y su impacto en el desarrollo nacional. Esta entidad, apuesta por el establecimiento de un Sistema Nacionalde Lucha contra la Corrupción realmente efectivo que permita reducir progresivamente la incidencia de la corrupciónen el Perú.

exista un único enfoque sobre el cual pueda conceptualizarse lacorrupción. Un ejemplo claro de esta variedad de definicionespuede estar en el hecho que tanto la ConvenciónInteramericana Contra la Corrupción como la Convención delas Naciones Unidas Contra la Corrupción no han logradocontener el concepto de corrupción en su articulado.

Hasta antes de los 90s, la palabra “corrupción” era sólomencionada en espacios de debate político, judicial y en lasconversaciones cotidianas de los ciudadanos114; pero no eraaún un tema que mereciera la atención de los decisores de laspolíticas a nivel internacional y nacional. Fue a partir de ladécada del 90 que el tema de la corrupción irrumpió en elescenario de la discusión política en el marco del proceso deliberalización de las economías y la aplicación de políticassurgidas a consecuencia del Consenso de Washington.

La corrupción fue así vista como un grave problema generadopor la existencia de grandes estados que tenían unaparticipación importante en las actividades económicas de lospaíses y en el que la presencia de una burocracia gigantesca con altos poderes de discrecionalidad y un tratamientopatrimonialista del Estado, hacía posible la existencia decorrupción con los consecuentes bajos niveles de desarrollopara el país.

Frente a este diagnóstico —a la vez que se impulsaba la reformade los Estados sobre la base del Consenso de Washington— seconsideró que una manera de acabar con la corrupción erareducir al máximo la participación del Estado en el sectoreconómico, privatizando las empresas estatales con laconsiguiente reducción de la burocracia que este gigantismogeneraba.


114 En una encuesta realizada por la BBC a un universo de 13,353 adultos de 26 países, se determinó que la corrupción esel problema del que más hablan cotidianamente los ciudadanos. Se puede ver la nota periodística. En:http://www.bbc.co.uk/mundo/ultimas_noticias/2010/12/101206_corrupcion_encuesta_bbc_pea.shtml.

Desde ese enfoque, el concepto de corrupción se centró en lallamada “corrupción administrativa”, en la que el funcionariopúblico está en el foco del problema, por lo que los términospara definir la corrupción giraban en torno a frases como:

• Uso indebido del poder.

• Mal uso de los poderes públicos.

• Actos realizados por funcionarios que usan su posición confines propios o a beneficio de terceros.

• Abuso de un puesto público.

Asimismo se encuentran similitudes al mencionar el carácterprivado del beneficio de la corrupción.

• Beneficio privado.

• Beneficios para sí mismos o para terceros.

• Para ganancia privada.

Esta conceptualización de la corrupción entraría dentro de lacategoría del llamado —por Pablo González Casanova—

“Enfoque Hegemónico”.115

Y es que según González Casanova, “La definición dominantede la corrupción es la que viene de Aristóteles, quien en laPolítica se refería a la corrupción como un delito de losgobernantes ´que se reparten entre sí la fortuna pública contratoda justicia´. Aristóteles limita la corrupción a los gobernantesen nombre de los ciudadanos poseedores de esclavos, posicióninvisible para él y hasta para muchos de sus admiradores ycríticos.

Hoy, la definición hegemónica, se encuentra por todos lados.En la Wikipedia o Enciclopedia libre, por corrupción se entiende


115 Pablo González Casanova en su artículo “Corrupción y capitalismo” plantea una categorización sobre los enfoquespara conceptualizar la corrupción: “En primer lugar se encuentran quienes definen la corrupción desde la perspectivadel sistema hegemónico. En segundo lugar los que la definen desde un pensamiento crítico sistémico, esto es, que no“deslegitima” al capitalismo. En tercer lugar los que la definen desde el pensamiento crítico que tiene su origen enMarx”. (En: http://www.eleconomista.cubaweb.cu/2007/nro311/corrupcion.html).

«el conjunto de actitudes y actividades de los funcionarios queen vez de buscar el «bien común» para el que han sido elegidoso nombrados se aprovechan de sus cargos y usan los recursosdel Estado en el enriquecimiento propio».

El sentido de la definición hegemónica actual corresponde a laspolíticas de “des–estructuración” o “adelgazamiento” del Estado Social y del Estado Nacional. La política neoliberal que lasgrandes potencias y las grandes empresas imponen en su nuevo proceso de expansión global, geográfica y estructural, tiende acaracterizar a los gobiernos y los estados como institucionescorrompidas.

Al mismo tiempo tolera y desdeña el pensamiento críticocuando éste sostiene que tanto los funcionarios como losempresarios son agentes activos en la corrupción. Y si las críticas a los empresarios se agudizan, las fuerzas hegemónicas siguenimponiendo con tesonera tenacidad su definición de lacorrupción. Para eso utilizan todos los medios, mientrasdesestiman o ningunean cualquier evidencia o argumentaciónque los contraríe en las palabras y discursos”.116

En el Perú, el enfoque oficial coincide con esta categoría, ambasestán centradas en la función pública y en la responsabilidad del funcionario público (aunque sin dejar de lado en el discurso elpapel del privado, pero con un nivel de responsabilidad menor). Por ello el énfasis que se ha venido dando a la lucha contra lacorrupción es en el sector público, en la gestión pública y el usoque hacen los funcionarios públicos del patrimonio del Estado,buscando la solución —desde este enfoque—, en el cambio deconductas de dichos funcionarios, en la transparencia de losgastos a través de los llamados portales de transparenciainformativa117, en la simplificación de los procesos


116 Ídem (3).

117 El 3 de junio del 2010 se publicó el Decreto Supremo Nº 63–2010–PCM, que aprueba la implementación del Portal deTransparencia Estándar en las entidades de la administración pública, estandarización de los contenidos a sercolocados en los portales de transparencia, así como también los plazos para la adecuación de los portales de todas lasentidades del Estado. Se puede ver el contenido de este D.S. en:

administrativos; en pocas palabras, en el cumplimiento fiel delas normas administrativas para la ejecución de las políticaspúblicas. Todo esto está evidentemente vinculado a la gestiónpública y en este caso, el rol del privado para enfrentar lacorrupción se reduce a la promoción de buenas prácticas desdeel sector empresarial, como la adopción de códigos de ética,códigos de buen gobierno corporativo y, a nivel de laciudadanía, en el apoyo del buen cumplimiento de la funciónpública a través de la vigilancia, la exigencia del cumplimientode la ley de transparencia y acceso a la información, entre otrasacciones.118 Cabe indicar que desde este enfoque se estáejecutando el Programa Umbral Anticorrupción119, el que tienecomo objetivos mejorar la gestión pública de determinadosorganismos del Estado para luchar contra la corrupción y elconocimiento de los ciudadanos sobre las acciones contra lacorrupción que realizan los organismos públicos beneficiariosde este programa.

En el Perú, el debate sobre los enfoques en relación a laproblemática de la corrupción y la manera de enfrentarla, se haido dando durante este año, y es que, las denunciasperiodísticas sobre posibles actos de corrupción sucedidos en los últimos tiempos, han dado lugar a la búsqueda de explicaciones sobre qué hace posible que las conductas de corrupción segeneren.

Tomando en cuenta la categorización realizada por PabloGonzález Casanova, en el Perú se estaría presentando el debatesobre el problema de la corrupción a partir de dos enfoques: Eldenominado por González Casanova Enfoque Hegemónico encontraposición al Enfoque Crítico Sistémico.120


118 Las acciones que se mencionan han sido recogidas del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción, presentado el 23de diciembre del 2008.

119 Ver el contenido del mismo en: http://www.pcm.gob.pe/popup_PCM/plan_anticorrupcion.pdf

120 Ver: http://anticorrupcion.programaumbral.pe/programa02.asp.

Desde el llamado Enfoque Hegemónico, se centra la corrupción en el uso patrimonialista del Estado por parte de losfuncionarios públicos, y se refuerza la necesidad de modernizarun Estado que históricamente tiene ese problema121 y en el quesus funcionarios hacen uso de los bienes del Estado parabeneficiarse política y económicamente, convirtiendo laadministración pública en un botín. Se plantea de esta manerareformar este Estado por otro, en el que los ciudadanos/consumidores exijan transparencia y rendición de cuentas deluso del presupuesto del Estado a sus funcionarios públicos.

Desde este enfoque, esto se lograría con un mercado másfuerte, en el que las reglas de juego sean iguales para todos,donde se reduzcan y simplifiquen los procesos administrativos,y casi se eliminen los niveles de discrecionalidad de losfuncionarios públicos para, de esta manera, frenar lacorrupción. Así, el Estado terminaría siendo moderno, racional,meritocrático y transparente; y los ciudadanos/consumidores ala larga tendrían el poder para demandar un Estadotransparente y eficiente.

Para González Casanova: “El pensamiento crítico sistémicoincluye en la corrupción a los dos actores de la misma: elgobierno y los particulares. Entre éstos destaca a “los poderososy los ricos”, a los empresarios. La crítica sistémica no aceptareducir sus enfoques a los funcionarios corrompidos. Tampocose queda en las definiciones jurídicas; recurre a definicioneséticas y políticas. Se libera así del derecho positivo comodogma. Busca tras las definiciones hegemónicas la presencia del poder, y la fuerza de la riqueza. Descubre así la crecientelegitimidad que deja fuera del mundo delictuoso lo que antesestá excluido de éste. Critica los métodos de ocultamiento de lacorrupción, como la sobrefacturación y subfacturación de las


121 Como parte de este debate, ver: De Althaus, Jaime. «El Estado patrimonialista». El Comercio, Lima,30 de abril de2010. http://elcomercio.pe/impresa/notas/estado–patrimonialista/20100430/469700. Asimismo, el 7 de mayo, refuerza su posición con una nueva columna de opinión en El Comercio “La libertad disuelve la corrupción”. Ver estedocumento en: http://elcomercio.pe/impresa/notas/libertad–disuelve–corrupcion/20100507/473719.

empresas, y otras formas de evadir al fisco. Critica la falta decontrol del capital financiero que da rienda suelta a losespeculadores, y que con el llamado “secreto bancario” encubre a los propios banqueros delincuentes y a sus socios menores.Critica el “lavado de dinero”, y hasta sin saberlo, descosifica elcrimen al denunciar que el verdadero lavado es el de losdelincuentes. Critica los eufemismos contables y tramposos queregistran bajo el concepto de “gastos de instalación” lo que enrealidad corresponden a “gastos de corrupción”. Hace ver quelos llamados “gastos de instalación” contribuyen a iniciar lasactividades de una empresa con el apoyo de las autoridades dellugar, y sin las exigencias relacionadas con “el medio ambiente”, con la “seguridad de los trabajadores” y con otrosrequerimientos legales. (…) En términos más comprehensivos,el pensamiento crítico sistémico se opone a la dominación del

“sector público” por el “sector privado”. “Semejante aberración: que lo privado domine a lo público, —afirma Etzioni —haceimposible al gobierno atender objetivos comunes como el de

“seguridad nacional”, o satisfacer intereses públicos, como el de desarrollo económico con baja inflación y bajo desempleo”.(Vid. Etzioni, Amitai. Capital Corruption. The New Attack onAmerican Democracy).

En contraposición a este primer enfoque y reforzándose en ladifusión mediática del contenido de los llamados “petroaudios”, así como también de la serie de denuncias de malos manejos en las concesiones de megaproyectos, se ha venido fortaleciendola posición de quienes consideran que la lucha contra lacorrupción debe ir más allá de buscar las causas de la misma enlos problemas de conducta de los funcionarios públicos, yplantean que las causas de la corrupción que se ha idoapreciando en el Perú y que se evidencian en «dichas malasconductas», tiene como raíz del problema la implementación depolíticas anti–nacionales, que se derivan del modelo neoliberalque facilitan la entrega de los recursos del país a capitales


trasnacionales, en un modelo donde se ha implementado unnuevo tipo de patrimonialismo en el que se «…usa el antiguoEstado patrimonial para desarrollar una suerte de clientelismode los grandes negocios que no disuelve sino que promueve lacorrupción, pero no cualquier corrupción, sino una de unvolumen que parece acercarse a la del montesinismo»122

El debate sobre cuál es el enfoque que debe darse a la luchacontra la corrupción está abierto no sólo en el Perú, sinotambién a nivel internacional123, y es que luego de la crisisfinanciera desatada en el 2008, se hizo público124 el rol que hanvenido jugando los grandes bancos de inversión para hacerposible que se flexibilizaran las regulaciones por parte de laSecurities and Exchange Commission (SEC), ente encargadode la regulación y supervisión de los instituciones financieras enEstados Unidos, lo que dio lugar a la llamada burbujahipotecaria, que desató a su vez la grave crisis financiera queaún no concluye.

En relación a las llamadas «corrupción legal» y «captura delEstado», resulta muy interesante rescatar una idea queclaramente presenta Daniel Kaufmann:

“Como escribimos hace algún tiempo, el foco en el estudio de lacorrupción necesita alejarse de centrarse exclusivamente en el

«abuso de la función pública» y reconocer debidamente que lacorrupción muchas veces, involucra la colusión entre lo público


122 El pensamiento crítico sistémico no sólo pone en tela de juicio al modelo neoliberal. (…) Analiza la corrupción enrelación al “sistema político” que sirve a “oligarquías”, “élites” y “grupos de interés”. Confirma que gobierno yempresarios no practican la “ética protestante” a que Weber atribuyó el éxito del capitalismo, ni atienden a la“regulación burocrática” o política para que éstos actúen “sine ira et studio”, “sin consideraciones emotivas oparticulares”. Exige el apego a las reglas de administración y gobierno y denuncia las consideraciones personales ocolegiadas, en que “los grupos de poder” y de interés se reservan la legalidad y la legitimidad del “derecho a matar”, a“masacrar” o a “robar” y “depredar”, en formas directas o por interpósitas personas jurídicas e informales. La críticasistémica desentraña en el gobierno mismo los intereses particulares que privan y privatizan los actos de gobernar.

123 Kaufmann, Daniel y Vicente, Pedro «Legal Corruption». Oxford: World Bank, 2005. Se puede revisar el contenido deldocumento en: http://www.pedrovicente.org/legal.pdf.

124 El 2 de octubre del 2008, y ya conocida la crisis financiera debido a la quiebra de grandes bancos de inversión producto de la burbuja hipotecaria que realizaron, el diario The New York Times publicó una información en la que se da cuentade una reunión realizada el 24 de abril del 2004, entre los representantes del SEC. (Securities and ExchangeCommission) y los representantes de los 5 más grandes firmas de inversión privadas donde, en 55 minutos, se tomó ladecisión de cambiar las reglas del capital neto para los grandes bancos de inversión.Se puede ver el artículo del TheNew York Times en: http://www.nytimes.com/2008/10/03/business/03sec.html?_r=2&pagewanted=1&sq=SEC%20relaxed%20banking%20regulations%20meeting%2055%20minutes&st=cse&scp.

y lo privado (e, incluso en ocasiones, alcanza la captura porparte de los potentados privados). Más precisamente, lacorrupción debería, también, abarcar algunos actos que pueden ser legales en un sentido muy estricto, pero donde las reglas dejuego y las normas estatales, las políticas, regulaciones einstituciones pueden, en parte, estar diseñadas comoconsecuencia de una influencia indebida por parte de interesescreados para su propio beneficio privado (y no para el beneficiode la población en general). Eso puede no ser estrictamenteilegal pero sí falto de ética y extra–legal. Esta influencia indebidade intereses privados sobre el sector estatal puede, o no,involucrar el intercambio de un soborno o, dependiendo de lasnormas del país, otro acto ilegal.

Por lo tanto, tiene sentido tener una definición amplia y neutralde corrupción, similar a: «la privatización de las políticaspúblicas».

Adicionalmente a ser una definición legal, va más allá de lasmanifestaciones burdas del soborno burocrático y puedeabarcar la influencia indebida, o la captura de las regulaciones ypolíticas por parte de intereses particulares”.125 (La traducciónes nuestra).

Daniel Kaufmann, ex–Director de la Oficina de Gobernabilidaddel Banco Mundial, y Pedro Vicente, profesor del Departamento de Economía en el Trinity College de Dublín, han venidotrabajando en los últimos años un modelo con la existencia detres equilibrios: «i) un equilibrio de corrupción ilegal, donde laélite política no enfrenta incentivos vinculantes; ii) el equilibriode la corrupción legal, donde la élite política está obligada aincurrir en un costo para «engañar» a la población; y, iii) el


125 Kaufmann, Daniel « Capture and the Financial Crisis: An Elephant forcing a rethink of Corruption? ». En: TheKaufmann Governance Post. Transparency, corruption and governance matters, evidence- based. (Blog de DanielKaufmann). Washington D.C.: thekaufmannpost.net, 2008. http://thekaufmannpost.net/capture-and-the-financial-crisis-an-elephant-forcing-a-rethink-of- corruption/.

equilibrio sin corrupción, donde la población no esengañada».126 (la traducción es nuestra).

Esto significaría que, el enfoque de la corrupción (y por lo tantola manera de enfrentarla) debe ir ampliándose para involucrar a estos grandes casos de corrupción «legal» y «captura del Estado» (y ya no sólo a los clásicos casos de corrupción), generandocambios en la legislación, que relacionen también a los gruposde poder económico que se vinculan con este tipo de acciones,logrando capturar el Estado e influyendo para la modificaciónde las normas.

Finalmente, el problema de esta modalidad de corrupción, muy vinculada a las grandes inversiones (financieras, eninfraestructura, de explotación de los recursos naturales), no sereduciría solamente al Perú (como podría ser el caso de lavelocidad en la modificación de la ley de hidrocarburos en elaño 2004, para beneficiar a una determinada empresa127, o laconfesión que hiciera la Ministra de Economía y Finanzas sobreel pedido que hiciera la Confederación Nacional deInstituciones Empresariales Privadas —CONFIEP, en unaentrevista a fines del año pasado)128, sino que sería un falloinherente al modelo que, al implementar su lógica de apertura a la inversión con las mayores facilidades y beneficios paraincentivarla, hace que los estados abdiquen en su capacidad desupervisar y regular estas inversiones, configurándose así en

«facilitadores» de la inversión privada, privatizándose laspolíticas públicas en beneficio de sólo algunos y dejando delado el interés de la población en general.


126 Se puede leer la investigación completa en: http://www.pedrovicente.org/legal.pdf.

127 Pàez, Angel. “Fabricaron ley para Hunt”. La Repùblica, 13 de marzo de 2006. Es una investigación sobre la maneracomo se modificó la legislación en materia de hidrocarburos para beneficiar a una determinada empresa.

128 La Ministra de Economía Mercedes Aráoz respondió a la pregunta sobre si eran los mismos proyectos de inversión del2009 o si existían cambios, indicando que: «Se han sacado algunos que no eran viables. Ahora son 16. El del puerto deSalaverry se ha retirado, tenía mucha conflictividad social. No recuerdo toda la lista, se han puesto los candados, losministros son los responsables y promoverán los proyectos. Era un pedido de CONFIEP. Chavimochic está, ya sale laconcesión de los aeropuertos regionales. Se ha incluido la planta de la Chira. Tienen los procesos de viabilidad, el SNIPrecargado sólo simplifica». «Varios grupos me han propuesto postular a la presidencia». El Comercio, Lima, 27 dediciembre de 2009. http://elcomercio.pe/impresa/notas/varios-grupos-me-han-propuesto-postular-presidencia/20091227/386536.

4.2. Sistema Nacional de Control y OrganismoSupervisor de las Contrataciones del Estado:roles y funciones actuales

Por: Elisa Zambrano. Abogada especialista en contrataciones públicas129.

Las últimas tendencias internacionales, nos permiten verificarque el desarrollo de un país está relacionado también a unsistema de contrataciones públicas eficaz que permita el logrode los objetivos del Estado. El Perú no podía estar ajeno a estastendencias, por ello en los últimos diez años se puede apreciarque se ha desarrollado la normativa dirigida a que las comprasestatales sean cada vez más transparentes y eficientes, a travésde la mejora de los procedimientos, la elaboración de basesestandarizadas, así como la creación de nuevas modalidades de contratación, como son las subastas inversas, las comprascorporativas, entre otros.

Asimismo, se ha establecido como una política del Estado, unPlan Estratégico en Contrataciones Públicas cuyo objetivo finales lograr la eficacia en el uso del presupuesto públicogarantizando que éste se transforme de la manera más rápida,en el menor tiempo posible y al menor costo, en bienes yservicios para la comunidad, y que el proceso sea ágil,confiable, justo y todas sus decisiones y resultados puedan serconocidos por todos los ciudadanos.

En este marco, se ha creado el Organismo Supervisor de lasContrataciones del Estado (OSCE), que se encuentra adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, y es el encargado de velarpor el cumplimiento de las normas en las adquisiciones públicas


129 Editora del Boletín Contratando, de la institución Contrata Perú. www.contrata-peru.com.pe

del Estado, tiene competencia en el ámbito nacional; asimismose encarga de supervisar los procesos de contratación de bienes, servicios y obras que realizan las entidades estatales.

De otro lado, conforme lo habíamos mencionado, se estápropendiendo a lograr que las contrataciones públicas seantransparentes y eficientes, lo cual supone un uso adecuado delos recursos públicos y, por ende, el control de cualquier atisbode corrupción; efectivamente, en paralelo al mejoramiento de la normativa de contrataciones, también se ha desarrolladomodificaciones en el accionar del control gubernamental. En elPerú el control gubernamental tiene como ente rector a laContraloría General de la República, quien dirige el SistemaNacional de Control Gubernamental.

Un aspecto que no debemos olvidar, es que en el Perú lascontrataciones públicas se rigen por la Ley de Contratacionesdel Estado y su Reglamento, y adicionalmente existen otrasnormas que las rigen tales como contrataciones vinculadas a losprocesos de promoción de la inversión privada supervisadaspor la Agencia de Promoción de la Inversión Privada(PROINVERSIÓN), de la Comisión de Formalización de laPropiedad Informal (COFOPRI) y del Registro Predial Urbano(RPU)130. También es el caso del Programa Nacional deAsistencia Alimentaria (PRONAA) para la adquisición directa de productos alimenticios a los productores locales131 y delProyecto de Emergencia Social Productiva Área Rural (PESPRURAL)132.

El Organismo Supervisor de las Contrataciones delEstado. (OSCE)

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado(OSCE), es un organismo técnico especializado, que cuenta con


130 Así lo dispone la Primera Disposición Transitoria de la Ley.

131 Dispuesta por la ley Nº 27060 y su Reglamento, aprobado mediante Decreto SupremoNº 002-99-PROMUDEH.

132 Creado por Decreto de Urgencia Nº 117-2001.

personería jurídica de derecho público, goza de autonomíatécnica, funcional, administrativa, económica y financiera, seencarga de velar por el cumplimiento de las normas en lasadquisiciones públicas del Estado.

Cuenta con competencia en el ámbito nacional, y estáencargado de supervisar los procesos de contratación de bienes, servicios y obras que realizan las entidades estatales, en elmarco de la Ley de Contrataciones del Estado aprobada porDecreto Legislativo 1017 y su Reglamento aprobado porDecreto Supremo N° 184–2008–EF. y sus modificatorias

• Ley N° 29873 Ley que modifica el Decreto Legislativo 1017que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, publicadoel 1 de junio de 2012 y,

• D.S. N° 138–2012–EF Modificación del Decreto SupremoN° 184–2008–EF que aprueba el Reglamento de la Ley deContrataciones del Estado, publicado el 7 de agosto de 2012.

Rol del Organismo Supervisor de las Contratacionesdel Estado (OSCE)

El principal rol del OSCE es ser el organismo rector del sistemade contrataciones y adquisiciones del Estado, promoviendo lagestión eficiente, eficaz y transparente de la AdministraciónPública.

Para ello cuenta con las siguientes funciones:

1. Diseñar y promover mecanismos de orientación,capacitación e información a los servidores, funcionarios,proveedores del Estado y al público en general en materia decontratación pública.

2. Aprobar bases estandarizadas que serán de uso obligatoriopor las entidades del Estado.


3. Velar y promover el cumplimiento y difusión de la Ley, suReglamento y normas complementarias y proponer lasmodificaciones que considere necesarias.

4. Emitir directivas en las materias de su competencia, siempreque se refieran a aspectos de aplicación de la Ley y suReglamento.

5. Resolver los asuntos de su competencia en última instanciaadministrativa.

6. Supervisar y fiscalizar, de forma selectiva y/o aleatoria, losprocesos de contratación que se realicen al amparo de la Ley ysu Reglamento;

7. Administrar y operar el Registro Nacional de Proveedores(RNP), así como cualquier otro instrumento necesario para laimplementación y operación de los diversos procesos decontrataciones del Estado;

8. Desarrollar, administrar y operar el Sistema Electrónico de lasContrataciones del Estado (SEACE).

9. Administrar el Catálogo Único de Bienes, Servicios y Obras.

10. Organizar y administrar arbitrajes, de conformidad con losreglamentos que apruebe para tal efecto.

11. Designar árbitros y resolver las recusaciones sobre losmismos en arbitrajes que no se encuentren sometidos a unainstitución arbitral, en la forma establecida en el Reglamento.

12. Absolver consultas y emitir pronunciamientos sobre lasmaterias de su competencia. Las consultas que le efectúen lasentidades serán gratuitas.

13. Imponer sanciones a los proveedores inscritos en el RegistroNacional de Proveedores (RNP) que contravengan lasdisposiciones de la Ley, su Reglamento y normascomplementarias.


14. Poner en conocimiento de la Contraloría General de laRepública los casos en que se observe trasgresiones a lanormativa de contrataciones públicas, siempre que existanindicios razonables de perjuicio económico al Estado o decomisión de delito.

15. Suspender los procesos de contratación, en los que comoconsecuencia del ejercicio de sus funciones observetrasgresiones a la normativa de contrataciones públicas, siempre que existan indicios razonables de perjuicio económico alEstado o de comisión de delito, dando cuenta a la ContraloríaGeneral de la República, sin perjuicio de la atribución del titularde la entidad que realiza el proceso, de declarar la nulidad deoficio del mismo.

16. Promover la subasta inversa, determinando lascaracterísticas técnicas de los bienes o servicios que seránprovistos a través de esta modalidad y establecer metasinstitucionales anuales respecto al número de fichas técnicas delos bienes o servicios a ser contratados.

17. Desconcentrar sus funciones en sus órganos de alcanceregional o local de acuerdo a lo que establezca el presenteReglamento.

18. Proponer estrategias y realizar estudios destinados al usoeficiente de los recursos públicos y de reducción de costos.

19. Ejecutar coactivamente la cobranza de los recursosfinancieros a los que se refiere el artículo 59º de la Ley y 78º delReglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.


El control de las contrataciones estatales efectuado por el OSCE

Supervisión y fiscalización

El OSCE tiene como una de sus funciones la supervisión yfiscalización, de forma selectiva y/o aleatoria, de los procesos decontratación que se realicen al amparo de la normativa decontrataciones del Estado, así como la fiscalización posterior delos procedimientos seguidos ante el OSCE, dicha función larealiza a través de la Dirección de Supervisión, Fiscalización yEstudios; esta dirección cuenta con tres Sub Gerencias, la deSupervisión, la de Fiscalización y la de Estudios Económicos yde Mercado.

La Subdirección de Supervisión, ejecuta la supervisión yfiscalización, de forma selectiva y/o aleatoria, de los procesos decontratación que se realizan al amparo de la normativa decontrataciones del Estado, elabora como consecuencia de elloinformes, que de ser el caso proponen la suspensión de losprocesos de contratación, cuando observe trasgresiones a lanormativa de contrataciones del Estado y siempre que existanindicios razonables de perjuicio económico al Estado o decomisión de delito. Cabe resaltar además que, cuando seidentifiquen éstos últimos, también lo comunicarán a laContraloría General de la República.

Esta subdirección también monitorea la utilización de lasmodalidades de selección, y revisa y evalúa las exoneracionesde los procesos de selección que realizan las entidades delEstado iniciando el procedimiento correspondiente;procesando además denuncias referidas a transgresiones a lanormativa de contrataciones del Estado; adicionalmenteefectúa el seguimiento de los procesos de selección convocados, pudiendo observar y notificar los incumplimientos a lanormativa de contrataciones del Estado.


La Subdirección de Fiscalización fiscaliza los documentos einformación declarada y presentada por los usuarios en losprocedimientos seguidos ante el OSCE, tales como lospresentados al Registro Nacional de Proveedores.

También efectúa la fiscalización posterior de los expedientes que hayan culminado su procedimiento de inscripción en el Registro Nacional de Proveedores, así como en los diferentes órganos del OSCE; elabora informes sobre los casos de nulidad, denuncia ymulta, cuando se detecta transgresiones al principio de laveracidad en la información, documentación o de lasdeclaraciones presentadas ante los diversos órganos del OSCE,en ambos casos están exceptuados los procedimientospresentados ante el Tribunal de Contrataciones.

La Subdirección de Estudios Económicos y de Mercado, es laencargada de conducir los estudios de carácter económico ysocial, relacionados con las contrataciones del Estado, con lafinalidad de proponer estrategias destinadas a promover el usoeficiente de los recursos públicos y de reducción de costos.

Tiene las funciones de planificar, organizar, ejecutar y/omonitorear investigaciones económicas y sociales relacionadascon la contratación pública; elaborar estudios y análisiseconómicos estadísticos del comportamiento del mercadoestatal y su relación con la normativa de contrataciones;coordina la obtención de información y data complementaria alSEACE, para la realización de estudios y análisis; difundiendolos resultados de los análisis, estudios e investigacionesrealizados, previa aprobación del Presidente Ejecutivo.

Conforme podemos apreciar, a través de esta función, el OSCErealiza un control no sólo del accionar de las entidades públicas,sino de las personas ya sean naturales o jurídicas que participanen las contrataciones públicas, ya sea en un proceso deselección, como ante los procedimientos que tiene su cargo elOSCE.


En tal sentido, El OSCE desarrolla el denominado controlconcurrente, es decir no espera a que haya culminado unproceso, sino que durante su desarrollo lo supervisa, de talmanera que puede comunicar las posibles transgresiones,pudiendo incluso suspender el proceso de selección, antetransgresión de la normativa e indicios razonables de delito yperjuicio al Estado. De otro lado, también evalúa elcumplimiento de resultados económicos a fin de lograr eficacia,elaborando los informes correspondientes, todo ello en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento.

Transparencia.

Actualmente, el concepto de control ha sido modificado y nosólo está referido a las auditorías y revisiones que se efectúen aun determinado proceso, sino que está íntimamenterelacionado a la transparencia del mismo, es decir a lainformación, claridad y predictibilidad de mecanismos yresultados. Tal es así que diversos sectores tienen que ver con elcontrol, siendo no sólo gubernamental sino que lo efectúa laciudadanía.

En ese sentido, de la revisión de las atribuciones con que cuentael OSCE, podemos observar que muchas de ellas estánreferidas a la transparencia.

Así tenemos que como resultado de la experiencia práctica en la aplicación de la normativa en las contrataciones se ha podidoapreciar que muchas de las entidades en años pasadoselaboraban sus propias bases de contratación y/o adquisición,siendo que aun cuando un bien o servicio era el mismo, losrequisitos, características del bien o servicio, factores yprocedimientos de calificación diferían considerablemente,creándose de esta forma desconfianza en los proveedores ycontratistas.


Asimismo, no podemos dejar de mencionar que existíandiversas interpretaciones de la legislación, condiciones decontratos particulares y formas de informar diversas, lo quehacía más complejo y difícil de entender la contratación pública, traduciéndose en un factor negativo, ya que se reducía laparticipación de postores que quisieran contratar con el Estado,lo que no permitía lograr el mejor uso de los recursos públicos.

En atención a lo expuesto, podemos considerar que uno de losmecanismos o instrumentos de control de las contratacionespúblicas, radica en la elaboración de las bases estandarizadas,las cuales contienen una sección general y otra específica. Laparte general desarrolla las reglas de selección y de ejecucióncontractual comunes a todo procedimiento de contratación yque se encuentran previstas en la normativa de contratacionesdel Estado, mientras que la parte específica contiene lascondiciones especiales como son las características,especificaciones técnicas de los bienes servicios u obrasrequeridos por las entidades, los valores referenciales así comotoda condición relativa a la ejecución de la prestaciónconvocada.

En este mismo rubro, podemos encontrar que un mecanismode control del OSCE, es el de la información de lascontrataciones públicas, y la creación del Sistema Electrónico de las Contrataciones del Estado (SEACE), que es el sistemaelectrónico que permite el intercambio de información ydifusión sobre las adquisiciones del Estado, así como larealización de transacciones electrónicas.

Las entidades se encuentran obligadas a publicar en dichosistema su Plan Anual de Contrataciones, los procesos deadquisición que llevaran a cabo, convocatorias, las bases de losmismos, resultados, contratos, valor referencial entre otros,dicho sistema permite la mayor participación de postoresdebido a la difusión de los procesos de adquisición. Antes de


que la publicación de los procesos se efectuara a través delSEACE, las entidades solían tener listas de proveedores, losmismos que se inscribían pagando un derecho y sólo a éstos sepodía recurrir, sin embargo, con procesos más abiertos segarantiza una competencia que tenga mayor opción de lograr el objetivo del proceso de adquisición. Así como permitir quecualquier persona, sea natural o jurídica, pueda revisar elprocedimiento en el momento mismo de su ejecución y aún con posterioridad a ésta.

Asimismo, es importante considerar que es el encargado deldesarrollo de legislación en contrataciones, así como de crearlineamientos, directivas, emitir opiniones, pronunciamientosentre otros. En tal sentido, desarrolla una función normativa,que permite tener una base de acción clara para los operariosde las contrataciones públicas, limitando de esta manera unaccionar discrecional.

El Sistema Nacional de Control (SNC)

El Sistema Nacional de Control está conformado por losórganos de control, comprende además las normas, métodos yprocedimientos, estructurados e integrados funcionalmente,destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del controlgubernamental. Su actuación comprende todas las actividadesy acciones en los campos administrativo, presupuestal,operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del régimen quelas regule.

La Contraloría General de la República es el órgano rector delSistema Nacional de Control, es un organismoconstitucionalmente autónomo, de competencia nacional, quecuenta con autonomía administrativa, funcional, económica yfinanciera.


Rol del Sistema Nacional de Control (SNC)

El rol principal que corresponde al Sistema Nacional de Controlconsiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos yresultados de la gestión pública, en atención al grado deeficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimientode las normas legales y de los lineamientos de política y planesde acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia ycontrol, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.

Para ello desarrolla principios y procedimientos técnicosorientados al desarrollo del control gubernamental.

Es importante precisar en este punto que el controlgubernamental, en la medida que está referido a la vigilancia yverificación de los actos y resultados de la gestión pública delmanejo de recursos del Estado, no sólo se ejerce por el SistemaNacional de Control (SNC), sino que también lo ejecutan lasentidades públicas, correspondiendo al SNC la ejecución delcontrol externo y las entidades de control interno.

El control en las contrataciones del Estado, efectuadopor el Sistema Nacional de Control.

Conforme hemos desarrollado anteriormente, el SistemaNacional de Control verifica el correcto uso de los recursos delEstado, por ello la verificación de los procesos de contratación yadquisición constituyen un punto importante, toda vez que nosólo se encuentra comprometido gran parte del presupuestopúblico, sino que se espera un resultado óptimo y eficiente de lacontratación para el logro de los objetivos de la entidad.

El Sistema Nacional de Control no sólo ejecuta un control sobreel cumplimiento de la normativa sino también de los actos de lagestión pública que son realizados por los funcionarios y


servidores públicos, no importando en que régimen laboral o de contratación se encuentren,133 verificando el cumplimiento delos objetivos, metas, planes y políticas.

Anteriormente habíamos mencionado que en los últimos diezaños, paralelamente al desarrollo de la normativa decontrataciones, también se había modificado el accionar delcontrol gubernamental, pues bien, nos estamos refiriendo a queel Sistema Nacional de Control en años anteriores ejecutabasólo el Control Externo Posterior, es decir, revisaba el proceso de adquisición cuando éste ya se encontraba culminado,determinando las irregularidades, incumplimientos ydebilidades del proceso, para la adopción de medidascorrectivas a futuro y la determinación de responsabilidades delos funcionarios y servidores comprometidos en los hechos.

Sin embargo, a la larga esto no resultaba del todo eficaz, ya queel resultado de los informes al ser posterior no permitía evitarque se ejecutara inadecuadamente los recursos públicos,traduciéndose en pérdidas para el Estado, incumpliendo lafinalidad de sus acciones.

Ello ocurría porque no se había previsto una herramienta decontrol que permitiera desarrollar otra modalidad que no fuerael posterior, tan sólo se utilizaba la acción de control, que es laherramienta esencial del sistema, ella responde a los PlanesAnuales de Control y comprende la aplicación de métodos yprocedimientos de control por su personal.

En la práctica se ha podido evidenciar además, que la acción de control se ejecuta sobre un sistema de la entidad auditada, esdecir, a un área en particular, como por ejemplo, el Programadel Vaso de Leche, el Área de Logística, entre otros, lo que hacía que los resultados de una acción de control se evidenciarandespués de meses, incluso de años de ocurridos los hechos, yaque algunas acciones de control tienen un período de alcance


133 Art. 12 de la Ley 27785 —Ley el Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.

de revisión que puede ser más de un ejercicio económico,comprendiendo hasta los dos años posteriores. Adicionalmente, no sólo se revisa los procesos de selección. Ante la evidencia deesta problemática, se desarrolló un nuevo concepto, el decontrol preventivo.

Control preventivo.

Toda vez que el control preventivo debía ser ágil, rápido y, almismo tiempo, no debía comprometer el control posterior queejecutan los órganos del Sistema Nacional de Control a travésde sus acciones de control, se establecieron directivas para elejercicio del control preventivo, a través de la Directiva N°001–2005–CG/OCI–GSNC “Ejercicio del Control Preventivopor los Órganos de Control Institucional”, posteriormentederogada por la Directiva N° 002–2009–CG/CA, “Ejercicio delControl Preventivo por la Contraloría General de la RepúblicaCGR y los Órganos de Control Institucional —OCI”, en dichasdirectivas se establecen dos modalidades que son las que en sumayoría utiliza el Sistema Nacional de Control, las veedurías y la orientación de oficio.

Las veedurías suponen presenciar el desarrollo de los actosejecutados por la entidad, con la finalidad de alertar a losfuncionarios sobre un riesgo o incumplimiento, disuadir intentos de actos de corrupción y recabar información para futurasacciones de control; tiene una importancia especial para el casode contrataciones estatales, las veedurías a los procesos deselección, y las veedurías a la ejecución de contratos.

Las veedurías a los procesos de selección comprenden lapresencia de personal del OCI o de la CGR, durante los actospúblicos, emitiendo informes como consecuencia de ello y, deser el caso, las denominadas cartas riesgo que se dirigen al titular de la entidad, dando a conocer los riesgos detectados durante la ejecución de la misma. Cabe resaltar que el personal del


Sistema Nacional de Control, durante su participación puedealertar a los comités especiales de posibles incumplimientos dela normativa o de cualquier acto que pueda restar transparenciaal proceso, siendo que ello no afecta el libre accionar de loscomités especiales, quienes gozan de independencia en susdecisiones.

Las veedurías a la ejecución contractual, son actividades decontrol que se ejecutan a un contrato suscrito por la entidad,verificando el cumplimiento del mismo, dicho contrato eselegido bajo criterios del monto presupuestal, plazo deejecución y complejidad del mismo, el auditor gubernamentalrevisa las bases del proceso de selección que también formanparte del contrato, y el propio documento contractual, y verificain situ su ejecución, ya sea la entrega de los bienes, elcumplimiento del servicio o la ejecución de las obras, comoresultado emite a similitud de la veeduría al proceso de selección informes y cartas riesgo.

La orientación de oficio, es una modalidad de ejercicio delcontrol preventivo, que supone alertar al titular de la entidadsobre riesgos, o incumplimientos que sean detectados duranteel ejercicio de su labor, se ejecuta en términos puntuales,evitando interpretaciones erradas; a través de este instrumento,los órganos del sistema, también pueden comunicar la vigenciade nueva normativa o recordar plazos que por Ley están siendovulnerados, de tal manera que puede efectuar al mismo tiempoun control concurrente y a consecuencia de ello emitir una cartariesgo u oficio en el que comunica una deficiencia para que sesubsane el incumplimiento y se puede prevenir un perjuiciomayor.

Control posterior.

La herramienta esencial para el Sistema Nacional de Control esla Acción de Control, ella se ejecuta con posterioridad a la


ejecución de un proceso, y con ello no nos estamos refiriendoespecíficamente a un proceso de selección sino a un procesopropio de la entidad, como puede ser el proceso del Sistema deAbastecimiento y Logística de la entidad, o para el caso degobiernos locales al proceso de recojo de residuos sólidos, o enotro caso el referido a la ejecución de un programa.

En tal sentido, durante este control el Sistema Nacional deControl no sólo revisará un proceso de selección sino tambiénotros procedimientos propios de lo auditado, y no sólo verificará el cumplimiento de la normativa de contrataciones yadquisiciones sino que verificará que el proceso de adquisiciónse haya realizado para el cumplimiento de metas, en tal sentidorevisará desde su planificación, objetivos, resultados esperados,presupuesto asignado, ejecución del mismo, hasta laculminación de todo el contrato.

Ahora bien, como el control es selectivo, no se efectuará sobretodos los procesos de selección, sino que se ejecutaráconsiderando el monto e importancia dentro del área auditada.

Cabe resaltar que a diferencia de la supervisión que ejecuta elOSCE, que se realiza sobre procesos de selección comprendidos bajo la Ley de Contrataciones y su Reglamento; la supervisión y control que ejecuta el Sistema Nacional de Control, está referida a todos los procesos de adquisición en los cuales se usanrecursos públicos, estando comprendidas las compras yadquisiciones que se rigen por normativa especial.

La autorización previa de los adicionales de Obra.

El Sistema Nacional de Control, a través de la ContraloríaGeneral de la República, se encarga adicionalmente deautorizar previamente la ejecución y pago de los presupuestosadicionales de obra pública, hasta el 15% del presupuesto totalde la obra, para ello cuenta con la Directiva N°01-2007-CG/OEA, “Autorización previa a la ejecución y al pago


de adicionales de obras públicas”. Dicha facultad se encuentraestablecida en la Ley de Contrataciones el Estado y suReglamento.

4.3. El acceso a la información, la vigilanciaciudadana y la lucha contra la corrupción

Por: Grupo Propuesta Ciudadana —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

Las debilidades detectadas en los mecanismos de rendición decuentas tradicionales, basadas en acciones de controlintraestatales, para asegurar que las autoridades y funcionariospúblicos rindan cuenta por su conducta ha centrado el interésen lo que pueda lograr la vigilancia ciudadana de laadministración pública134.

Se puede definir la vigilancia ciudadana como un mecanismode control de abajo hacia arriba, de la sociedad civil al Estado,que va más allá del ejercicio electoral. Sus actores son lasasociaciones civiles, ONG y movimientos ciudadanos y suobjetivo es monitorear el comportamiento de los funcionariospúblicos, exponer y denunciar actos ilegales o que se apartandel debido proceso y eventualmente activar la intervención deorganismos estatales de supervisión y control.

Una de las principales características de la vigilancia ciudadanaes que su función consiste en hacer “sonar la alarma”, pues sussanciones no son formales sino simbólicas y se refieren a costosde reputación que se exponen en la opinión pública. Una de sus


134 La participación ciudadana es una respuesta de la ciudadanía activa a la crisis de representación de los partidospolíticos.

estrategias más efectivas de incidencia consiste entonces encentrar el interés de la opinión pública en un reclamo odenuncia particular. Esta publicidad puede tener consecuenciaspolíticas para la autoridad o funcionario denunciado, como laactivación de comisiones investigadoras y eventualmente ladestitución del cargo. En este sentido, la cobertura que losmedios le dan a sus denuncias es muy importante para darlevisibilidad a los asuntos denunciados, en lo que se ha llamado la

“política del avergonzamiento”. Los medios de comunicación se pueden convertir en aliados para la lucha contra la corrupción,tanto para denunciar acciones cuestionables de las autoridadesy funcionarios como para denunciar la falta de transparencia.135

En general, la gestión pública puede mejorar con laparticipación de la ciudadanía en la elaboración de políticas o,de manera más directa, en aspectos de la gestión estatal. Lavigilancia ciudadana es una forma de participación que consiste en el seguimiento al cumplimiento de las obligaciones ycompromisos del gobierno.

En ese sentido, la vigilancia ciudadana es un derecho perotambién es un deber.

Marco normativo de la participación ciudadana,vigilancia ciudadana y el acceso a la información.

La participación ciudadana en los asuntos públicos es underecho fundamental. La legislación nacional regula laparticipación ciudadana y supone el ejercicio de otros derechosfundamentales como el acceso a la información. LaConstitución Política del Perú reconoce como un derechofundamental de la persona humana el derecho a solicitarinformación a cualquier entidad pública136 y el derecho aparticipar, individualmente o en grupo, en la vida política,


135 En el Perú, como respuesta a los escándalos de corrupción del gobierno de Fujimori, la prensa ha jugado un importantepapel en la aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

136 Art. 2º inciso 5.

económica, social y cultural de la Nación137. La Ley Nº 26300,Ley sobre Derechos de participación y Control Ciudadanosestablece los requisitos, plazos y procedimientos para participarmediante mecanismos como el referéndum, la iniciativalegislativa, la remoción y revocatoria de autoridades y lademanda de rendición de cuentas138.

Se han implementado mecanismos para el acceso ciudadano ala información pública. En el año 2002 se aprobó la Ley deTransparencia y Acceso a la Información Pública, con el objetivo de promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental de acceso a la información consagrado en la Constitución Política139. El principio de publicidad, contenidoen esta norma, establece que “toda información que posea elEstado se presume pública, salvo excepciones expresamenteprevistas por el artículo 15º de la presente Ley”140, lo cualsignifica que las excepciones a la ley están reguladas por lamisma ley y no se deja espacio a que las entidades decidanarbitrariamente qué información es o no pública.

La referida ley establece la implementación progresiva de lossiguientes mecanismos: a) los portales de transparencia, dondela entidad pública debe difundir información sobre suorganización y gestión, junto al b) mecanismo de acceso a lainformación, que establece el procedimiento de solicitud deinformación para la entrega de información pública. En amboscasos se debe nombrar un funcionario responsable de entregarla información o actualizar el portal.

En el caso del mecanismo de solicitud de información pública,se debe resaltar que no se requiere justificar la razón o causa dela solicitud; se establece un procedimiento, con requisitos y


137 Art. 2º inciso 13.

138 Art. 31º.

139 “Toda persona tiene derecho… a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquierentidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan laintimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.” ConstituciónPolítica del Perú. Art. 2, Numeral 5.

140 Artículo 3º. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

plazos de entrega de información; asimismo, se prevénsanciones administrativas y penales en caso la información nosea entregada. En el caso de los portales, la ley fija contenidosmínimos como la información sobre presupuesto, inversiones,remuneración de los funcionarios y contrataciones públicas;asimismo, se establece un calendario de actualización de lainformación. Actualmente la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP-PCM) vieneimpulsando la reglamentación de estos mecanismos.Últimamente ha impulsado la creación del Portal deTransparencia Estándar para ofrecer un portal más amigable yque se articule a las plataformas de información que posee elMEF, el OSCE y el Ministerio de Trabajo.

El marco normativo del proceso de descentralización dispuso laimplementación de diversos mecanismos de participaciónciudadana, concertación, acceso a la información y la rendiciónde cuentas. La reforma constitucional del capítulo XIV de laConstitución Política sobre Descentralización141 dispone que losgobiernos subnacionales formulen sus presupuestos con laparticipación de la población y rindan cuenta de su ejecución.La Ley de Bases de la Descentralización (julio 2002) establece la implementación de mecanismos de participación ciudadana yconcertación en la gestión de los gobiernos subnacionales142. Elcapítulo Participación ciudadana de la citada ley143 señala quelos gobiernos subnacionales “están obligados a promover laparticipación ciudadana en la formulación, debate, yconcertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en lagestión pública” y el Art. 18 señala como principalesmecanismos los planes de desarrollo concertado y elpresupuesto participativo. Para ello se “deberán garantizar el


141 Art. 199º.

142 Uno de los principios generales de la descentralización es el ser democrática y en ese sentido promover la participacióny concertación de la sociedad en la gestión de gobierno. De este modo, el Art.6º establece como objetivos de ladescentralización, entre otros, la “participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión regional y local, así comola participación ciudadana en todas sus formas de organización y control social”.

143 Art. 17. Ley de Bases de la descentralización.

acceso de todos los ciudadanos a la información pública… asícomo la conformación y funcionamiento de espacios ymecanismos de consulta, concertación, control, evaluación yrendición de cuentas”14440. Es decir, junto a los mecanismos departicipación, y para facilitar su funcionamiento y vigilancia, seestablece la necesidad de implementar mecanismos de acceso a la información y de rendición de cuentas.

Por su parte, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR)(noviembre 2002) establece la estructura de los gobiernosregionales y fija entre los principios

rectores de las políticas y la gestión regional la participación145,la transparencia146 y la rendición de cuentas147. Se avanza en laincorporación de mecanismos concretos para hacerlosefectivos, tales como los portales de transparencia y lasaudiencias públicas de rendición de cuentas148. En junio de2003 se modifica la LOGR149 y se incorpora en la estructurabásica del Gobierno Regional, junto a la Presidencia Regional(órgano ejecutivo) y el Consejo Regional (órgano legislativo yfiscalizador), el Consejo de Coordinación Regional (CCR),como un órgano consultivo y de coordinación150, integrado porel presidente regional, los alcaldes provinciales y por losrepresentantes de la sociedad civil151. Como principalesfunciones, el CCR debe emitir opinión consultiva sobre elPresupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo RegionalConcertado.


144 Art. 17.

145 “La gestión regional desarrollará y hará uso de instancias y estrategias concretas de participación ciudadana en las fases de formulación, seguimiento, fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución de los planes,presupuestos y proyectos regionales”. Art. 8.

146 “Los planes, presupuestos, objetivos, metas y resultados del Gobierno Regional serán difundidos a la población. Laimplementación de portales electrónicos en internet y cualquier otro medio de acceso a la información pública se rigepor la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Nº 27806”. Art. 8.

147 “Los gobiernos regionales incorporarán a sus programas de acción mecanismos concretos para la rendición de cuentasa la ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión. La audiencia pública será una deellas”.

148 “El Gobierno Regional realizará como mínimo dos audiencias públicas regionales al año, una en la capital de la región y otra en una provincia, en la que dará cuenta de los logros y avances alcanzados durante el periodo”.

149 Ley 27902.

150 Art. 2. Ley 27902.

151 Art. 3.

La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) indica que esresponsabilidad de los gobiernos locales promover laparticipación vecinal en la formulación, debate y concertaciónde los planes de desarrollo y presupuesto y en la gestiónmisma152. Finalmente, La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo(LOPE) (2007) tiene como uno de sus principios laparticipación y la transparencia, mediante el cual las personastienen el derecho de participar y vigilar la gestión del PoderEjecutivo.

La legislación peruana ha incorporado también mecanismosformales para la participación ciudadana en la fase deprogramación del presupuesto para inversiones de losgobiernos subnacionales. El presupuesto participativo tienesustentación en la Constitución Política reformada y en la Leyde Bases de la Descentralización. Es un proceso que se ha idoconfigurando paulatinamente153 y permite la participación de la sociedad civil en la priorización de proyectos a ser incluidos en el presupuesto de inversiones, así como la vigilancia ciudadanadel cumplimiento de los acuerdos. Asimismo establece laobligatoriedad de la rendición de cuentas por parte del gobierno subnacional acerca del Estado de la ejecución de los proyectospriorizados en el proceso. La Ley Marco del PresupuestoParticipativo (noviembre 2003) la define como “un mecanismode asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz ytransparente de los recursos públicos, que fortalece lasrelaciones Estado – sociedad civil. Para ello los gobiernosregionales y gobiernos locales promueven el desarrollo demecanismos y estrategias de participación en la programaciónde sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización dela gestión de los recursos públicos…”


152 Art. 112.

153 Corresponde a la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas elaborar directivas y lineamientos para la regulación del proceso.

En ese sentido, se establecen las fases del procesoparticipativo154, la vinculación del presupuesto participativo alos planes de desarrollo concertados155, así como el acceso a lainformación pública156 y la rendición de cuentas157, en tantomecanismos de vigilancia del presupuesto participativo.Siguiendo con el desarrollo del diseño del proceso, elReglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo(noviembre 2003) establece que los gobiernos subnacionalesmediante ordenanza reglamentarán la acreditación de losagentes participantes. También se prevé la implementación deprogramas de capacitación a los agentes participantes, eldesarrollo de talleres de trabajo, la conformación de un equipotécnico cuya principal función consiste en la evaluación técnicade las propuestas de las alternativas de acción resultantes de lostalleres de trabajo y la conformación de un comité de vigilanciacuya función consiste en vigilar los acuerdos y resultados delproceso participativo.

El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción (2008) realza el papel de la participación ciudadana como piedra angular en lalucha contra la corrupción, en la medida en que la ciudadaníaasuma un rol protagónico en la tarea de control y fiscalización, através de la conformación de veedurías y comités de vigilanciaciudadanas. Por eso, un objetivo del plan es lograr elcompromiso de la sociedad para que participe de maneraefectiva en la lucha contra la corrupción y fiscalice. Una de lasestrategias para alcanzar este objetivo es facilitar la vigilancia enla lucha contra la corrupción.


154 Art. 6.

155 Art. 8.

156 “Los gobiernos regionales y gobiernos locales están obligados a utilizar los medios a su alcance a fin de lograr laadecuada y oportuna información a los ciudadanos sobre el proceso de programación participativa del presupuesto yejecución del gasto público.” Art. 10.

157 “Los Titulares del Pliego de los gobiernos regionales y gobiernos locales están obligados a rendir cuenta de maneraperiódica ante las instancias del presupuesto participativo sobre los avances de los acuerdos logrados en laprogramación participativa, así como del presupuesto total de la entidad.” Art. 11.

Avances y limitaciones en la vigilancia ciudadana como una forma de prevenir la corrupción.

Si definimos la corrupción como el abuso que hace la autoridado el funcionario públicos de su poder, que en principio debeestar orientado al bien común, para obtener ventajas privadasveremos que la vigilancia ciudadana contribuye a la luchacontra la corrupción en la medida en que vigila que lasautoridades y los funcionarios públicos actúen legalmente en elmarco de sus funciones y competencias y siguiendo el debidoproceso. La vigilancia ciudadana funciona como un reflectorque ilumina los diferentes contornos de la gestión estatal. Al darcuenta de la gestión estatal reconoce sus logros, señala susdeficiencias y las dificultades que enfrenta, alcanzarecomendaciones y también denuncia la falta de transparencia.Si una gestión no es transparente podemos sospechar que seocultan negligencias o actos de corrupción. De allí que lasacciones de vigilancia traten de hacer incidencia en latransparencia de la gestión estatal. La importancia es dobleporque además el acceso a la información es un requisito pararealizar vigilancia.

Por ello debe destacarse el incremento de la oferta deinformación, sobre todo financiera, que se puede encontrar enlos portales del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), la Consulta Amigable del Sistema de Administración Financiera(SIAF), el Aplicativo para el Presupuesto Participativo y elSistema Electrónico de Adquisiciones del Estado (SEACE), loscuales han permitido, junto al mecanismo de solicitud deinformación y los portales de transparencia tener mayoresfuentes de información para la vigilancia ciudadana.

En esa labor la vigilancia ciudadana es un proceso enconstrucción que va alcanzado algunos importantes logros. Sinembargo, habría de distinguir entre las experienciasinstitucionales de ONG, las cuales cuentan con un personal


especializado y que tiene como objetivo impulsar mecanismosde transparencia, de las experiencias de vigilancia de lasorganizaciones sociales, las cuales tiene que enfrentardificultades logísticas, de escaso tiempo158, y que vigilan laejecución de un proyecto o programa porque, como sabemos yes natural, tienen principalmente como objetivo poderbeneficiarse con las prestaciones estatales. Las últimas son másescasas y aisladas, exceptuando el presupuesto participativo.Una explicación es que se trata de un proceso impuesto por elmarco legal nacional y no el resultado de un proceso social ypolítico interno. Las primeras han logrado avances, creandoplataformas institucionales para articular esfuerzos entreinstituciones de la sociedad civil y el Estado159. Un desafío paraestas instituciones es cómo logran hacer sostenible susactividades y cómo transferir capacidades a las organizacionessociales interesadas en hacer vigilancia.

Algunas experiencias interesantes de mecanismos de vigilanciay transparencia desarrollados por las organizaciones socialesson los comités de vigilancia y comités de obra del presupuestoparticipativo. Uno de los mecanismos de participación másextendido es sin duda el proceso del presupuesto participativo,el cual tiene previsto la conformación de un comité de vigilanciapara cuidar el cumplimiento de los acuerdos asumidos, entérminos de ejecución de los proyectos de inversión públicapriorizados concertadamente. El desafío que enfrentan losagentes participantes y los comités de vigilancia es que lasautoridades no hagan un uso político partidario para su propiobeneficio. Se pueden encontrar experiencias interesantes devigilancia del presupuesto participativo en Anta – Cusco;Curahuasi y Háquira – Apurímac; Quivillaca – Huánuco;


158 Se han señalado problemas de sobre–representación de algunos sectores sobre otros, por ejemplo, las áreas urbanassobre las rurales o los hombres sobre las mujeres.

159 Defensoría del Pueblo, que realiza una supervisión de los portales de transparencia de los gobiernos regionales y lasmunicipalidades provinciales y la Secretaría de Gestión pública de la PCM, la cual se encuentra impulsando un PortalEstándar de Transparencia que brinde información en forma fácil y clara.

Sandia – Puno; Azángaro – Puno; San Marcos – Cajamarca oSanto Domingo y Morropón – Piura, entre otras.

Un estudio reciente del Grupo Propuesta Ciudadana hadocumentado deficiencias en la capacitación de los agentesparticipantes, que la rendición de cuentas que lleva a cabo losgobiernos regionales de la ejecución de las obras priorizadas esmás formal que real y que los comités de vigilancia no logranrealizar sus funciones por incumplimiento, desconocimiento desus funciones160 y porque necesitan fortalecer sus capacidadespara acceder y analizar la información sobre el presupuestoparticipativo. Justamente aquí se identifican algunas dificultades que enfrenta la vigilancia ciudadana en cuanto al desarrollo decapacidades para usar los mecanismos de informacióndisponibles, junto a otras dificultades que están asociadas a lafalta de recursos logísticos y de tiempo para participar. Unarecomendación para poner en funcionamiento a los comités devigilancia es impulsar los comités de obra, que son acciones devigilancia más específicas y que involucran a la poblacióndirectamente beneficiaria. Existen interesantes experiencias devigilancia ciudadana realizadas por instituciones de la sociedadcivil como el seguimiento a la transparencia de los municipios yministerios del Consejo de la Prensa Peruana, el asesoramientolegal que realiza el Instituto Prensa y Sociedad a las demandasjudiciales de ciudadanos a los que no se les respeta su derechode acceso a la información, el Observatorio de la Salud del CIES o el caso del Grupo Propuesta Ciudadana, que ha reportadoavances en los gobiernos regionales en la implementación desus portales de transparencia, en cumplimiento de la Ley deTransparencia y Acceso a la Información Pública. Estos portalespermiten hacer un seguimiento a la gestión de los organismosestatales en temas de presupuesto, inversiones, contrataciones


160 En diversos talleres de capacitación realizados por GPC se ha podido constatar que algunos comités de vigilanciaentienden su trabajo no como fortalecimiento de la gestión pública o vigilancia de los procesos, sino como una laborpolicial y de enfrentamiento.

públicas y normatividad.161 En la medida en que se gane mayor publicidad en la gestión estatal las posibilidades de escrutinioaumentan, lo cual puede tener un efecto disuasivo en intentosde corrupción16258. Un dato importante es que la mayoría delos funcionarios públicos responsables del portal detransparencia tiene un compromiso con la transparencia de sugestión y más bien lo que demandan son mayores acciones decapacitación de parte del Estado.

En el caso de los gobiernos locales, la MCLCP y la Defensoríadel Pueblo han documentado que las municipalidades que hanimplementado y actualizan sus portales de transparencia sonmuy escasas. Una de las lecciones aprendidas es que en el casode los portales como en otros mecanismos de acceso a lainformación, como la solicitud de información y las audienciaspúblicas de rendición de cuentas, es necesario impulsar lademanda ciudadana de información para fortalecer estosmecanismos, y esto debe hacerse desde la formaciónciudadana en las escuelas y en la universidad.

Un tema importante por ser un terreno donde suelenpresentarse infracciones a los procesos y procedimientosestablecidos pero sobre el cual todavía hay pocas experienciasde vigilancia ciudadana163 son las contrataciones públicas. Esfrecuente hallar casos de ineficiencia en la gestión de lascontrataciones, de abuso en el uso de las exoneraciones y lasadjudicaciones de menor cuantía, así como casos defragmentación de procesos. Un caso aparte es el abuso en lautilización de convenios del sector público con organismos


161 En el caso de los gobiernos subnacionales permite un seguimiento al proceso del presupuesto participativo y alfuncionamiento de mecanismos de participación ciudadana como los Consejos de Coordinación y los informes de lasAudiencias Públicas de Rendición de Cuentas.

162 Existen otras fuentes valiosas de información pública como la consulta amigable del Sistema Integral de Administración Financiera (SIAF), el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE), el Portal del SistemaNacional de Administración Financiera (SNIP) o el Aplicativo para el Presupuesto Participativo del MEF.

163 El Grupo Propuesta Ciudadana ha elaborado algunos reportes de vigilancia sobre la gestión de las contratacionespúblicas en los gobiernos regionales.

internacionales164 para la realización de procesos de selección.Esto es más preocupante aun si se tiene en cuenta que lamayoría de los actos de corrupción recientemente denunciadosestán asociados a esta forma de “tercerización” de lascontrataciones públicas. Estos organismos aplican su propianormatividad y ello tiene como consecuencia que escapan alcontrol del Organismo Supervisor de las Contrataciones delEstado (OSCE) y la Contraloría General de la República. Estoes lamentable, sobre todo si se toma en cuenta que la ofertainformativa del Sistema Electrónico de Adquisiciones yContrataciones del Estado (SEACE) ha mejorado bastante. Porejemplo ahora se puede tener acceso a la información de losprincipales proveedores del Estado.

No es casualidad entonces que el Grupo de Trabajo Contra laCorrupción haya realizado diversas denuncias de corrupción en las contrataciones públicas165. Su aspecto altamente técnicohace difícil que las organizaciones sociales puedan hacerleseguimiento, aunque se han registrado en el pasadoexperiencias interesantes como las veedurías impulsadas porCONSUCODE, actualmente el OSCE.

Para abrir la posibilidad de una fiscalización de ciudadanos,organizaciones e instituciones públicas y de la sociedad civil,que contribuya a combatir la corrupción, es necesariodesarrollar el componente del acceso ciudadano a lainformación. En ese sentido la existencia de las plataformaselectrónicas de información de acceso público como el SIAF, elSEACE, o la implementación de los portales de transparencia ylos mecanismos de acceso a la información representan unavance que debe ser fortalecido.


164 Alguno de los más importantes son el Banco Mundial (BM), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM),la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) y la oficina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas(UNOPS). En el ejercido 2009, según los registros del SEACE, se adjudicó por convenios nacionales/internacionales elmonto de S/. 1 555´328 ,325.

165 Los trabajos del GTCC han mostrado la falta de transparencia en la licitación internacional para el proyecto demodernización de la refinería de Talara. También que los procesados por vinculaciones con la mafia de montesinossigan vendiendo equipamiento a las FFAA y la PNP.

Reflexiones finales.

Actualmente, existe un amplio marco normativo que favorece la vigilancia ciudadana, el acceso a la información y latransparencia del Estado. La vigilancia ciudadana contribuye ala lucha contra la corrupción a través del seguimiento a laactuación de las autoridades y funcionarios, así como ladenuncia de la falta de transparencia de las entidades, ya seaporque no actualizan su portal o porque no entregan lainformación solicitada. Si bien la vigilancia ciudadana tiene unaporte muy importante en la lucha contra la corrupción, senecesita un mayor esfuerzo en asegurar sanciones efectivas yoportunas a la falta de transparencia que muchas vecesesconden actos de corrupción.

Promover la transparencia de la gestión estatal es una forma deprevenir la corrupción, sobre todo en temas tan sensibles comolas contrataciones públicas. En esta tarea los medios decomunicación son un aliado en la medida en que dan cobertura a las denuncias o realizan periodismo de investigación.

En este sentido, es recomendable:

1) Difundir el conocimiento de la Ley de Transparencia yAcceso a la Información Pública y los mecanismos de solicitudde información y los portales de transparencia entre losciudadanos.

2) Fortalecer las capacidades de las organizaciones sociales para la realización de acciones de vigilancia.

3) Realizar esfuerzos para lograr sanciones efectivas a aquellosfuncionarios que dificultan el acceso a la información eimplementar reconocimientos, premios e incentivos a losfuncionarios y entidades que muestren mayores logros en susmecanismos de transparencia.


4) Implementar una oficina de denuncias dentro de lasentidades públicas.

5) Promover la articulación de los hallazgos de la vigilanciaciudadana con el funcionamiento de los mecanismos formalesde control como la Contraloría General de la República.

6) Realizar las modificaciones normativas que permitan unamayor transparencia de los organismos internacionales sobrelos procesos de selección que le encargan las entidadespúblicas.

4.4. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción: implementación y retospendientes

Por: Inés Arias. Fórum Solidaridad Perú—Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

Si este nuevo instrumento se aplica cabalmente, puede mejorar mucho la calidad devida de millones de personas en todo el mundo.Al eliminar uno de los principales obstáculos para el desarrollo, puede ayudarnos acumplir los Objetivos de desarrollo del Milenio.

Kofi A. AnnanSecretario General

La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción es el último y más completo instrumento internacional elaboradohasta el momento en materia de Lucha Contra la Corrupción, yesto se debe a que esta Convención ha recogido los avancesexistentes que se han venido produciendo desde los diversosinstrumentos de esta naturaleza, originados a nivel continental,para finalizar así un proceso mundial de cooperación y luchainternacional contra la corrupción que lleva ya más de 10 años


y que involucra no sólo a los gobiernos sino también, a lasociedad civil.

La Convención fue adoptada por la Asamblea General de lasNaciones Unidas el 31 de octubre del 2003, en una reunión delos Naciones Unidas en Nueva York y se abrió a la firma detodos los Estados entre el 9 y el 11 de diciembre del 2003 enMérida, México, y después de esto en la Oficina principal de losNaciones Unidas en Nueva York hasta 9 de diciembre del 2005,de acuerdo con el artículo 67 de la propia Convención.

Perú firmó la Convención el 10 de diciembre del 2003, durantela Conferencia de Alto Nivel realizada en Mérida, México y fueel primer país sudamericano en ratificarla.

En el Perú, el proceso para la ratificación de la Convención delas Naciones Unidas Contra la Corrupción consistió en el envío—por parte del Ejecutivo al Congreso de la República— de esteinstrumento internacional para su aprobación, mediante laResolución Suprema Nº 250–2004–RE del 6 de septiembre del2004.

A través de la Resolución Legislativa Nº 28357, el Congreso dela República aprobó la “Convención de las Naciones UnidasContra la Corrupción”, el 30 de septiembre del 2004 y estaaprobación fue publicada el 6 de octubre del 2004.

El 19 de octubre del 2004, el Presidente Alejandro Toledoratificó la Convención de las Naciones Unidas Contra laCorrupción mediante Decreto Supremo Nº 075–2004–RE del19 de octubre del 2004.

Posteriormente, el 16 de noviembre del 2004, el Perú hizo eldepósito del instrumento de ratificación.

La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupciónentró en vigor el 14 de diciembre del 2005, al cumplirse 90 díasdel depósito del trigésimo instrumento de ratificación conformeestaba estipulado en el artículo 60 de la propia Convención.


El Perú ha sido uno de los países más involucrados en todo elproceso de discusión (preparación y negociación) para laconsecución de este importante Instrumento Internacional. Susaportes, sobre todo en el ámbito de la cooperacióninternacional para la recuperación de activos, y su participaciónen las reuniones preparatorias de este instrumento internacional entre los años 2001 y 2003 dan clara muestra de ello.

El interés de Perú en esta Convención se vio reflejado además,en la rápida ratificación de la misma. Así, en menos de un añode la aprobación de este instrumento internacional, Perú fue elprimer país de Sudamérica en ratificar la Convención de lasNaciones Unidas Contra la Corrupción y el décimo primer paísde los treinta que eran necesarios para su entrada en vigor.

Sobre la implementación de la Convención de lasNaciones Unidas Contra la Corrupción.

El artículo 63 de la Convención indica que se constituirá unaConferencia de Estados Parte de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción para, entre otras cosas, promovery examinar la aplicación de la Convención. Indica además queesta Conferencia de los Estados Parte establecerá, si loconsidera necesario, un mecanismo u órgano apropiado paraapoyar la aplicación efectiva de la Convención.

Luego de la entrada en Vigor de la Convención de las NacionesUnidas Contra la Corrupción, y en la Tercera Sesión de laConferencia de Estados Parte realizada en noviembre del 2009en Doha – Qatar, se aprobó el Mecanismo de Seguimiento a laimplementación de la Convención de las Naciones UnidasContra la Corrupción”. Lamentablemente el mecanismoaprobado es más limitado que el Programa Piloto de Revisiónimplementado entre el 2007 y el 2009 previamente a laaprobación del Mecanismo de Seguimiento a laImplementación de la Convención de las Naciones Unidas


Contra la corrupción ya que limita la presencia de losevaluadores a través de una visita al país evaluado a la

“anuencia del Estado parte examinado”166, pudiendo generarse en los evaluadores una comprensión incompleta de la situaciónde la lucha contra la corrupción en el país analizado y, en casose concretice la visita, dependerá de la voluntad del Estadoexaminado la presencia de todos o sólo algunos de losinteresados en las entrevistas y reuniones que pudieran tener los examinadores para tomar un conocimiento más cabal de lasituación de la lucha contra la corrupción en el Estadoexaminado167.

Previo a este mecanismo, y como una manera de “probar” unmodelo de mecanismo de revisión, se determinó unamodalidad de seguimiento provisional el “Programa Piloto deRevisión”.

“The “Pilot Review Programme”, (…), was established to offeradequate opportunity to test possible means for implementationreview of the Convention, with the overall objective to evaluateefficiency and effectiveness of the tested mechanism(s) and toprovide to the Conference of the States Parties information onlessons learnt and experience acquired, thus enabling theConference to make informed decisions on the establishment ofthe appropriate mechanism for reviewing the implementation ofthe Convention. The Pilot Programme is an interim measure tohelp fine–tune the course of action. It is strictly voluntary andlimited in scope and time.

The methodology used under the Pilot Review Programme is toconduct a limited review of the implementation of UNCAC in the participating countries using a combined self–assessment / group


166 “29. Con la anuencia del Estado parte examinado, el examen documental debería complementarse con cualquier otromedio de diálogo directo, como una visita al país o una reunión conjunta en la Oficina de las Naciones Unidas en Viena, de conformidad con las directr ices.” En: http:/ /www.unodc.org/documents/ treat ies/UNCAC/Publications/ReviewMechanism-BasicDocuments/Mechanism_for_the_Review_of_Implementation_-_Spanish.pdf.

167 Ídem. “30. Se alienta a los Estados parte a que faciliten la participación de todos los interesados del país en la materiadurante una visita al país”.

/ expert review method as possible mechanism(s) for reviewingthe implementation of the Convention»168.

Perú fue uno de los países que expresó —durante la primerasesión de la Conferencia de Estados Parte de la Convención delas Naciones Unidas Contra la Corrupción, realizada enJordania, entre el 10 y el 14 de diciembre del 2006—, sudisposición para participar en el Programa Piloto de Revisióndel Cumplimiento de la Convención de las Naciones UnidasContra la Corrupción. Es así como nuestro país fue el primeroen ser evaluado dentro de este programa piloto, porrepresentantes de los gobiernos de Noruega y Argentina quecumplieron el rol de representantes de los países revisores.

Esta evaluación constó de tres métodos que se sumaron para laevaluación final:

• Llenado de una lista de control de autoevaluación por partedel gobierno peruano respondiendo una encuesta.

• Diálogo activo de los expertos con sus contrapartes peruanas.

• Visita de los evaluadores.

De esta manera, el proceso de evaluación tuvo un periodo deaproximadamente medio año desde la Auto evaluaciónrealizada por el propio gobierno peruano (el 15 de agosto del2007 el gobierno peruano envió los repor tes deautoevaluación) hasta la visita de los evaluadores (entre el 16 yel 18 de enero del 2008) y posteriormente a ella —para laelaboración del informe de seguimiento de laimplementación— el término del mismo fue deaproximadamente un año, habiéndose hecho entrega de lamisma al gobierno peruano en febrero del 2009.

Este largo proceso para presentar el informe de evaluación,hace que él mismo refleje la situación de la implementación dela Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción en


168 PILOT REVIEW PROGRAMME:PERU Review of the Implementation of Articles 5, 15, 16, 17, 25,

el Perú al tiempo de la recolección de la información, más no asíla situación al momento de la elaboración del informe. Aún así,desde el equipo de revisión de la implementación, se trató deactualizar la información que no estuvo disponible durante elmomento de su estadía en el Perú, así como también sobre loscambios que se dieron en nuestro país, vinculados sobre todo ala desaparición de la Oficina Nacional Anticorrupción y laasunción del rol de coordinación nacional de la luchaanticorrupción por la Secretaría de Administración Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros. Así, conforme indica elinforme de revisión:

“Measures and Initiatives taken by the Peruvian Governmentafter January 2008 have not been object of the country visit andare reported on the basis of information provided by thePeruvian authorities”.169

La revisión de la implementación por parte del Perú de laConvención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción sóloestuvo referida a algunos artículos de este instrumento y no a latotalidad de la misma. Esto se debió a una decisión dentro de lamisma Asamblea ya que la finalidad era evaluar la validez de un modelo de mecanismo de revisión. No conocemos cuálesfueron los criterios para la selección de determinados artículosde la Convención, pero los mismos son representativos de todos los capítulos de la misma.

Los artículos materia de revisión fueron: 5, 15, 16, 17, 25, 46incisos 9 y 13, 52 y 53.

• Artículo 5. Políticas y prácticas de prevención de la corrupción

• Artículo 15. Soborno de funcionarios públicos nacionales

• Artículo 16. Soborno de funcionarios públicos extranjeros yde funcionarios de organizaciones internacionales públicas


169 PILOT REVIEW PROGRAMME:PERU Review of the Implementation of Articles 5, 15, 16, 17, 25, 46 paragraphs 9 and 13, 52 and 53 of the United Nations Convention against Corruption p. 9 http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2009/Febrero/Informe_Per%C3%BA_Programa_Pilot o.pdf.

• Artículo 17. Malversación o peculado, apropiación indebidau otras formas de desviación de bienes por un funcionariopúblico

• Artículo 25. Obstrucción de la justicia

• Artículo 46. Asistencia judicial recíproca (incisos 9 y 13)

• Artículo 52. Prevención y detección de transferencias delproducto del delito

• Artículo 53. Medidas para la recuperación directa de bienes.

Así, los expertos elaboraron su informe sobre la implementación (únicamente sobre los artículos mencionados) de laConvención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción porparte del Estado Peruano. La opinión sobre Perú y sobre losniveles de implementación de la Convención fueronmayoritariamente favorables pero recomendaron —en algunoscasos— ante hallazgos de deficiencias en la implementación delarticulado materia de la evaluación, que el Estado Peruanoagilizara los procesos para mejorar esas falencias.

Como claramente indica el documento elaborado para elseguimiento de la implementación de la Convención de lasNaciones Unidas Contra la Corrupción:

“Since ex-President Alberto Fujimori resigned in 2000, thecountry has experienced a rapid and thorough transitionprocess. Since the Paniagua and Toledo governments, a number of reforms have been initiated and are being pursued further.The experience of deep-rooted systemic corruption during theFujimori era has not only led to a number of high-profile cases,including asset recovery cases and the criminal accusation ofFujimori and other high officers of his regime, but also efforts and initiatives to rebuild the legal and institutional system based onvalues of participation, transparency and integrity. Thegovernment paid special attention to the institutional structures


for the fight against corruption, creating various bodies andresponsibilities for the prevention and prosecution of thiscrime”.170

La pregunta que nos queda ahora es si esos avances en la luchacontra la corrupción, de los que da cuenta este informe, aúncontinúan o si por el contrario hemos estado retrocediendo.

Como se ha indicado líneas arriba, la Convención es elinstrumento más completo en su naturaleza y es en sí unapropuesta de política pública de lucha contra la corrupción,incluyendo los niveles de prevención, persecución y sanción delos delitos de corrupción.

Con este enfoque, queremos rescatar temas importantes que no han sido tocados en el informe de evaluación de los expertos deNaciones Unidas, pero como peruanos creemos que deberíanser tomados en cuenta en esta coyuntura que vive nuestro país,en el que la corrupción está considerada entre los mayoresproblemas que tiene el Perú, para que la lucha contra lacorrupción deje de ser una frase y se convierta en acción.

Los artículos 5 y 6 de la Convención de las Naciones UnidasContra la Corrupción, incluidos dentro del Capítulo II, referidosa las Medidas preventivas, son artículos clave al momento detener una propuesta sobre lucha contra la corrupción, y es queambos proponen la necesidad de políticas coordinadas yeficaces contra la corrupción así como también de un o unosórganos (según proceda) encargados de prevenir la corrupción.

Lamentablemente, el poco avance que se tuvo a partir de lapresentación del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupciónen diciembre del 2008, plan que no fue nunca aprobado peroque por lo menos constituía un primer paso en la posibilidad decontar con políticas contra la corrupción, ha sido


170 PILOT REVIEW PROGRAMME:PERU Review of the Implementation of Articles 5, 15, 16, 17, 25, 46 paragraphs 9 and 13, 52 and 53 of the United Nations Convention against Corruption p. 6. http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2009/Febrero/Informe_Per%C3%BA_Programa_Pilot o.pdf.

completamente reducido por la Comisión de Alto NivelAnticorrupción a algunas líneas de acción, descartando laposibilidad de la existencia de políticas coordinadas de luchacontra la corrupción.

Frente a la realidad de los hechos, en los que la inexistencia deesta política y de un órgano encargado de su implementacióncoinciden con una mayor percepción ciudadana del aumentode la corrupción así como también las reiteradas denunciassobre posibles actos de corrupción que se han hecho públicas através de la prensa, sobre todo escrita, resulta evidente lanecesidad de contar con un órgano, “ente rector” encargado dela lucha contra la corrupción, completamente ajeno al PoderEjecutivo ya que este poder del Estado es precisamente uno delos entes (más no el único) sobre el cual se debería enfocar lalucha contra la corrupción a través de programas y accionesdeterminados. Para lograr un efectivo cambio en este sector asícomo en otros, los niveles de independencia y la imposibilidadde influencia indebida de este órgano debiera pues, estar a todaprueba. A nivel mundial existen diversas experiencias depolíticas de lucha contra la corrupción así como también deórganos rectores con altos niveles de autonomía, muchos deellos exitosos en sus países.

Otros artículos que nos parecen importantes en lo referido a lasmedidas preventivas son el artículo 10 (información pública) yartículo 13 (Participación de Sociedad Civil), y es que la mismaOficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, ensu documento “Guía Legislativa para la Aplicación de laConvención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción”indica que:

“58. La confianza de la ciudadanía en la administración pública y la obligación de rendir cuentas en ese ámbito son decisivas paraprevenir la corrupción y aumentar la eficiencia. Por ello en elartículo 10 se dispone que los Estados Parte, de conformidad con


los principios fundamentales de su derecho interno, adoptenmedidas para aumentar la transparencia en su administraciónpública en lo tocante a su organización, funcionamiento, procesosde adopción de decisiones y aspectos de otra índole”.171

En el Perú existe un alto nivel de desconfianza entre la población yde esta hacia sus autoridades, sólo con una efectiva apertura de los funcionarios públicos y políticos y la transparencia de sus acciones—que pasa indefectiblemente por la existencia de voluntad política para ello— se podrá remontar esta situación; de otra maneraaunque se generen campañas de valores, de lucha contra lacorrupción, y gestos de buena voluntad, mientras no hayaacciones claras y precisas en lo relativo sobre todo afuncionamiento y procesos de adopción de decisiones (comonormas y medidas que podrían estar afectando a un sector de lapoblación y beneficiando a otro), no se podrá remontar estasituación.

Otro tema que merece nuestra atención es el artículo 33 de laConvención, referido a la protección al denunciante. LaConvención de las Naciones Unidas prevé la necesidad deincorporar medidas apropiadas para proporcionar proteccióncontra todo trato injustificado a las personas que denuncienante las autoridades competentes, los hechos tipificados comodelitos de corrupción.

En el Perú se aprobó hace poco tiempo la Ley Nº 29542,denominada “Ley de protección al denunciante en el ámbitoadministrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal”,lamentablemente esta norma restringe la protección aldenunciante “funcionario público” y no contempla la figura dela protección al ciudadano que denuncie casos de corrupciónen el ámbito administrativo y penal tal como lo indica el artículo


171 Guía legislativa para la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción Oficina de lasNaciones Unidas Contra la Droga y el Delito / División para asuntos de Tratados Naciones Unidas, Nueva Cork 2006 p.18 http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/cosp/Ebook/V0653443s.pdf

33 de la Convención de las Naciones Unidas Contra laCorrupción.

Creemos finalmente que para una efectiva lucha contra lacorrupción es necesaria la vinculación y participación de muchossectores, y como indica el artículo 5 de la Convención, las políticasanticorrupción deberán ser coordinadas entre todos.

4.5. La Convención Interamericana Contra laCorrupción: implementación y retospendientes.

Por: Inés Arias. Forum Solidaridad Perú —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

El 29 de marzo de 1996 fue aprobada la ConvenciónInteramericana Contra la Corrupción, la primera convenciónexistente en la materia. Al año siguiente, el 3 de junio de 1997 estaConvención entró en vigor conforme al artículo XXV de su texto.

El Estado peruano la ratificó el 4 de abril de 1997, e hizo eldepósito del instrumento el 4 de junio de 1997, quedandoobligado de esta manera a asumirlo como parte de su derechointerno. Junto a Perú, 33 países de América son los EstadosParte de esta Convención.

La Convención Interamericana Contra la Corrupción contieneveintiocho artículos cuyos propósitos son:

“1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de losEstados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir,detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y


2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los EstadosPartes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupciónen el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupciónespecíficamente vinculados con tal ejercicio.”172

Para hacer efectivo el proceso de lucha contra la corrupcióniniciado por esta Convención, se estableció en el marco de la OEAun instrumento de carácter intergubernamental, el Mecanismo deSeguimiento de la Implementación de la ConvenciónInteramericana Contra la Corrupción, el MESICIC, como unamanera de apoyar el proceso de la implementación de los EstadosParte de la Convención de Interamericana Contra la Corrupción através de un proceso de evaluaciones periódicas y recíprocas,llamadas rondas de evaluación, en igualdad de condiciones y conformulación de recomendaciones sobre los temas que se estimennecesarios de tener una mayor avance.

Como parte de la metodología de estas evaluaciones, en cadaronda posterior se continúa haciendo el seguimiento alcumplimiento de las observaciones presentadas en las rondasanteriores.

Perú suscribió la Declaración sobre el Mecanismo deseguimiento de la Convención Interamericana contra lacorrupción —MESICIC el 4 de junio del 2001, en el marco de laAsamblea General de la OEA en San José de Costa Rica.

Hasta el momento, Perú ha participado en las tres rondas deseguimiento a la implementación de determinados artículos dela Convención Interamericana Contra la Corrupción que se han realizado, teniendo 80 recomendaciones que están pendientesde información sobre su implementación o que requierenatención adicional173.


172 Artículo II de la Convención Interamericana Contra la Corrupción.

173 Se pueden encontrar los informes finales para Perú de cada una de las rondas en: Primera Ronda:http://www.oas.org/juridico/spanish/mec_inf_per.pdf, Segunda Ronda: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_II_inf_per.pdf, Tercera Ronda: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_III_inf_per.pdf.


PRIMERA RONDA (Infor me apro ba do el 29 de ju lio del 2004)

Estruc tu ra te má ti caNº de

Recomendaciones

Pen dien tede in for ma -ción y/o re -

quie renaten ciónadi cio nal

Sec ción

I

Normas de conducta y mecanismospara hacer efectivo su cumplimiento(párrafos 1 y 2 de la Convención)

24 16

Sec ción II

Sis te mas para la de cla ra ción deIngre sos, ac ti vos y pa si vos (ar tícu loIII pá rra fo 4 de la con ven ción)

7 7

Sec ción III

Órganos de control superior enrelación con las disposicionesseleccionadas (artículo III párrafos 1,2, 4 y 11 de la Convención)

1 1

Sec ción IV

Me ca nis mos para es ti mu lar la par ti ci -pa ción de la So cie dad Ci vil y de las or -ga ni za cio nes no gu ber na men ta les enlos es fuer zos des ti na dos a pre ve nir laco rrup ción (ar tícu lo III pá rra fo 11)

14 14

Sec ción V

Asis ten cia y coo pe ra ción (ar tícu lo XIV) 2 2

Sec ción VI

Au to ri da des cen tra les (ar tícu lo XVIII)

Re co men da cio nes Ge ne ra les 3 3

To tal 51 43


SEGUNDA RONDA (Infor me apro ba do el 28 de ju nio del 2007)


Recomendaciones

Pendientede

informacióny/o

requierenatenciónadicional

Sec ción

I

Sistemas para la contrataciónde funcionarios públicos ypara la adquisición de bienesy servicios por parte delEstado (Artículo III, párrafo 5de la Convención).

12 7

Sec ciónII

Sistemas para proteger a losfuncionarios públicos yciudadanos particulares quedenuncien de buena fe actosde corrupción (artículo III,párrafo 8 de la Convención)

9 9

Sec ción III

Actos de co rrup ción (ar tícu loVI 1 de la Con ven ción)

3 3

Sec ciónIV

Re co men da cio nes ge ne ra les 2 2

To tal 26 21


TERCERA RONDA (Infor me apro ba do el 19 de sep tiem bre del 2009)


Recomendaciones

Sec ción

I

Negación o impedimento debeneficios tributarios por pagos quese efectúen en violación de lalegislación contra la corrupción(artículo III, párrafo 7 de laConvención)

2

Sec ciónII

Prevención d el soborno defuncionarios públicos nacionales yextranjeros (artículo III, párrafo 10 de la Convención)

7

Sec ciónIII

So bor no trans na cio nal (ar tícu lo VIIIde la con ven ción)

2

Sec ciónIV

Enri que ci mien to ilí ci to (ar tícu lo IX de la con ven ción)

2

Sec ciónV

Notificación de la tipificación delsoborno transnacional y delenriquecimiento ilícito (artículo X dela Convención)

Sec ciónVI

Extradición (artículo XIII de laConvención)

3

To tal 16

Resulta positivo para un análisis general de cómo se estáavanzando en la implementación de la Convención, ladiversidad de temas evaluados en cada una de las rondas, yaque esto nos permite tener un panorama amplio y de diferentestemas sobre cuál es la situación en la que se encuentra la luchacontra la corrupción en el Perú; qué es lo que se ha avanzado en cada tema y qué es lo que falta por avanzar, evidenciándose asílas posibles debilidades existentes.

Por otro lado, creemos que el mecanismo tiene una limitante aconsiderar. Los informes de seguimiento que se realizan, sehacen solamente sobre la base de respuestas a un formulario depreguntas enviados tanto por el gobierno como porrepresentantes de la sociedad civil del país evaluado, de maneratal que el Comité de Expertos tiene un conocimiento limitado ydistante de la realidad de un país, y los informes que seaprueban se ciñen a la documentación formal remitida por losrepresentantes -como se desprende en este caso- del informe deevaluación de la tercera ronda:

“El Comité desea dejar constancia de la colaboración recibidade la República de Perú en todo el proceso de análisis (…) entreotros aspectos, en su respuesta al cuestionario y en ladisponibilidad que siempre mostró para aclarar o completar elcontenido de la misma. La República del Perú envió junto con su respuesta las disposiciones y documentos que estimópertinentes.

[6] El Comité tuvo en cuenta para su análisis la informaciónsuministrada por la República del Perú en su respuesta del día 2de abril de 2009; la que le fue solicitada a este país por laSecretaría y por los integrantes del subgrupo de análisis para elcumplimiento de sus funciones, de acuerdo con el Reglamentoy Normas de Procedimiento; y la que le fue aportada por elmismo en virtud de lo previsto en dicho Reglamento y en laMetodología para el Análisis.


El Comité también recibió, dentro del plazo fijado en elCalendario para la Tercera Ronda, un documento de laorganización de la sociedad civil ‘Consejo Nacional para la ÉticaPública (PROETICA)’, que le fue remitido por vía electrónicapor dicha organización.”174

El procedimiento de evaluación no contempla la posibilidad dela realización de visitas “in loco” a los países evaluados. Estoresulta una limitante para que los el [sic] Comité de Expertospueda tener una visión más clara de la situación, ya que de esamanera podrían sostener reuniones con otros diversos actorespolíticos y sociales. Lamentablemente, así se elaboraron losdocumentos que disponen la manera cómo el Comité deExpertos del MESICIC evaluará la situación de los países ysobre esas limitantes, el Comité de Expertos debe elaborar unametodología que asegure que la recopilación de la informaciónsea “suficiente y confiable.”175


174 Ver: República del Perú Informe Final (Aprobado el 18 de septiembre del 2009) pp. 1 y 2 en: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_III_inf_per.pdf.

175 Ver Metodología para el análisis de la implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupciónseleccionadas en la tercera ronda y para el seguimiento de las recomendaciones formuladas en las rondas anteriores.En: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_method_IIIround.pdf.

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