FRONTERA NORTENUM. ESPECIAL: POBREZA, 1994

EIgasto social en Mexico:de la estabillzaci6n ortodoxa al

neoliberalismo social

El prop6sito de este trabajo es discutir el papel especffico del gasto social durante la estabilizaci6nyel ajuste estructural de 1983 a 1992. La primera parte se centra en el periodo comprendido entre1983 y 1988; se discute e1 pape1 del gasto social en 105ajustes al gasto programable y se esbozauna evaluaci6n de su efecto sobre la disponibilidad de servicios sociales publicos. En la segundaparte se analiza e1Programa Nacional de Solidaridad, contrastando 105montas asignados al mismocon la magnitud de la pobreza y compacindolos con su distribuci6n geografica. E1articulo concluyecon algunas reflexiones orientadas hacia la necesidad de poner en marcha una estrategia integralpara la erradicaci6n de la pobreza.

TIlls work discusses the precise role that social expenditures played during economic stabilizationand structural reform from 1983 to 1992. The fIrst section, focusing on the period from 1983 to1988, discusses the role of social expenditures in the adjustments to programmable spending andbriefly analyzes the affect on the availability of social services. The second section analyzes theNational Solidarity Program, contrasting its level of funding with extant poverty levels, andcomparing the distribution of PRONASOL funding with the spatial distribution of poverty. The articleconcludes with reflections on the need to implement a comprehensive strategy for the eradicationof poverty.

Eduardo Zepeda Miramontes. Director General Acad~mico de EI Colegio de la Frontera Norte. Se Ie puedeenviar correspondencia a: Blvd. Abe1ardo 1. Rodriguez num. 2925, Zona del Rio, Tijuana, Baja California, Mexico,Tel.: (661) 3-35-35.

Mtxrco enfrent6 la crisis de la deuda delos ochenta con un programa dclstico deestabilizaci6n complementado posterior-mente con un programa de ajuste estruc-tural. El resultado fue la transformaci6ndeun deficitdiffcilde controlar en 1982,en unregimen de finanzas publicas practi-camente en equilibrio durante 1992y 1993,basado en aumentos de los ingresos publi-cos y reducciones drasticas del gastopublico. 1

En 1988y 1989 se dio un enfoque untanto distinto a los problemas de la estabi-lizaci6n. AImismo tiempo que se incluye-ron elementos heterodoxos en el controlde la inflacion, se inicio una etapa derecuperacion del gasto social en 10 que seha dado a conocer como neoliberalismosocial. Desde entonces, la poHticasocial seha centrado en el Programa Nacional deSolidaridad, cuyo objetivo central es aten-der los problemas de pobreza.

Los resultados del esfuerzo de estabi-lizacion en 10 referente a finanzas publicase inflacion han sido publicitados amplia-mente como exitosos.2 Sin embargo, nodeben dejarse de lado las grandes dificul-tades encontradas para reducir el ritmoinflacionario y la persistencia de condicio-nes, 0 al menos percepciones, de vulnera-bilidad expresadas, por ejemplo, en tasasde interes reales elevadas. Para algunosanalistas, estas dificultades, mas que he-chos aislados, reflejan la ineficiencia y altocosto de la estabilizacion.3

El ajuste implico un sacrificio impor-tante en terminos de ingresos para lapoblacion y en terminos de gasto publicoen materia social, independientemente deljuicio sobre la eficiencia de los instrumen-tos de estabilizacion. A esto debe ai'iadirsela perdida de empleos formales, la concen-tracion del ingreso y el aumento de lapobreza. A pesar de las poHticasde recu-peracion del gasto social, instrumentadasdesde 1989, el deterioro social ha sido detal magnitud que la estabilidad macroe-conomica se encuentra ahora cuestionadaprimordialmente por los desequilibrios so-ciales que se han ido gestando.

Lapolitica de gasto social de 1983 a1988

Como parte del proceso de ajuste, el gastosocial sufrio fuertes reducciones. Suimpor-tancia promedio en el PIB se redujo de un7.6por ciento, para los afios comprendidosentre 1971 y 1982, a un 6.7 por cientodurante el periodo que abarca 1983y 1988.En terminos de recursos reales asignadosal gasto social, tambien se observo unareduccion considerable de manera que, enterminos reales, el gasto anual promediofue un 12 por ciento inferior al promediode gasto entre 1977y 1982.4

La dclstica reduccion inicial del gastosocial en 1983, y el hecho de que losniveles reales de gasto no se recuperaransino hasta 1989, indica que una buena

EI deficit econ6mico, que representa la magnltud de los requerimientes fmancieros del gobierno, se redujodel 16.9 por ciente en 1982 al1.6 en 1992. Por su parte, el gasto nete publico que incluye 105gastos regularesdel gobierno mas los intereses de la deuda, disminuy6 de 44 por ciento del Produeto Interno Brute (PIB) en1982 a 25 por ciente en 1992. La parte central del ajuste en el gaste tuvo lugar en el gasto programable, queexcluye el pago de intereses de la deuda publica, reducido, entre 1983 y 1992, del 27 a 18 por ciento del(PIB).

2 V~aseAspe, 1993;Bazdresch y Levy, 1991;Beristan y Trigueros, 1990;Dornbusch, 1988;Gil Dlaz, 1984, 1988.3 V~ase, para un enfoque critico, Huerta, 1992; Ibarra, 1989.4 EI contraste entre los ai'los de 1983 a 1989 no es tan grande cuando se observa en terminos reales, como

cuando se analiza a traves de su importancia en el PlB. En el primer case, los recursos reales asignados algaste social s610 son menores al regimen presidencial inmediatamente anterior. El nivel promedio de gastoreal fue en verdad un 60 por ciente superior al erogado en el periodo de 1971 a 1976.

parte del ajuste en las finanzas publicas serealiz6 a expensas de este tipo de ero-gaciones. Ahora bien, se ha documentadoampliamente que una buena parte delpeso del ajuste recay6 sobre 105 gastos decapital y de inversi6n mas que en 105 gastoscorrientes y, efectivamente, la inversi6npublica federal represent6 alrededor del 70por ciento del ajuste en el gasto pro-gramable. A pesar de que los renglonessociales no son preponderantes en la in-versi6n publica, es posible sostener que elgasto social contribuy6 con una parte masque proporcional a su importancia relativaen las reducciones del gasto programabletotal. Esto 10 muestra la variaci6n de laimportancia relativa del gasto social en elgasto programable y el analisis de su con-tribuci6n al ajuste fiscal.

Efectivamente, la importancia del gas-to social en el programable se redujo deun promedio de 31.9 por ciento entre 1971y 1982, a un promedio de 28.6 por cientopara los anos que van de 1983 a 1988.Alternativamente, la contribuci6n del gastosocial al ajuste total, analizada a traves delas variaciones en la importancia de losdistintos rubros presupuestales como por-centajes del PIB, revela un sesgo claro dela estabilizaci6n en contra del gasto social.Si la importancia del gasto social era dealrededor de un 30 por ciento, deberiaesperarse una contribuci6n proporcional.Lejosde ello, poco mas de un 40por cientodel ajuste global en el gasto programablese efectu6 a partir de reducciones en elgasto de desarrollo social.5

Como ya se seflal6,es posible distinguirdos subperiodos de ajuste para efectos deanalisisdelgastosocial.Enelprimero,de 1983a 1985, las reducciones en el gasto socialjugaron un papel importante en el ajustepresupuestal.Durante el segundo, de 1986a1988,las reducciones en las erogadones so-ciales perdieron importancia en la explica-ci6n del ajuste en las finanzas publicas.

Ademas, en el primer subperiodo seregistra una fuerte reducci6n del orden de2.2 puntos porcentuales del PIB (veaseCuadro I). Lasecuenciade esta reducci6nseiniciacon la administraci6nde De laMadriden 1983,la cual efecruaun recortebrusco enel gasto social como parte de un programaestabilizadorde choque. Una vez reducidoeste gasto, durante 1984se mantiene tantosu nivelreal comosu porcentajerespeeto delPIB. En el ano de 1985, conforme laeconomia empezaba a recuperarse, el gastosocialiniciauna breve recuperaci6n,que fuecortada de tajo por la inestabilidadmacroe-con6mica surgida a mediados del mismoano (vease Cuadra II).

Por otra parte, en el segundo subpe-riodo las reducciones del gasto social, vis-tas como porcentaje del PIB, son de menormagnitud y ocurren de manera gradual.Durante este subperiodo, el gasto socialjuega un papel de menor importancia enla explicaci6n de la reducci6n en el gastoprogramable; s6lo explica un 26por cientode su carda respecto al PIB.

Debe notarse que en estos anos, a dife-rencia del primersubperiodo, el gasto socialse reduce paulatinamente, 10 que es com-patible con el paso de un tratamiento dechoque a un enfoque gradual. Aunque elritmoy lamagrutudde la reducci6ndel gastoes menor que en el subperiodo anterior, nofue impedimento para que se realizara al-rededor de una tercera parte del ajuste totalen 105 renglones sociales entre 1986y 1988.

Episodios de establlizaci6n 1970-1989Ya que la decada de los ochenta se carac-teriz6 por ser una epoca de gran turbulen-cia, resulta importante preguntarse por elcomportamiento del gasto social comoparte de la reacci6n 0 ajuste presupuestalante alteraciones subitas en el entomoecon6mico. Para este efecto se analiza en

5 51 la estlmaci6n se realiza utilizando el monte real de las erogaciones, la contribuci6n de la contracci6n de105 renglones sociales en el gaste programable es un poco menor al 40 por ciente.

FRONTERA NORTE, NOM. ESPECIAL: POBREZA, 1994

CUADROIGASTO PUBLICO Y GASTO SOCIAL 1970-1994 (PORCENTAJES DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO)

Ano De/tett Casto Gasto Casto no Gastoen Resto deleeon6- neto programab1e programab1e desarrollo gastomteo total soctal programab1e

1970 3.4 19.3 16.3 3.0 4.8 11.5

1971 2.3 19.6 16.8 2.8 5.3 11.5

1972 4.5 1.6 18.7 2.9 6.3 12.4

1973 6.3 24.4 21.0 3.4 6.3 14.7

1974 6.7 25.7 21.7 4.0 6.7 15.1

1975 9.3 30.6 26.4 4.2 7.3 19.0

1976 9.1 29.0 24.5 4.5 8.1 16.4

1977 6.3 27.6 23.3 4.3 7.8 15.4

1978 6.2 28.6 24.2 4.5 7.9 16.3

1979 7.1 30.1 25.0 5.1 8.3 16.7

1980 7.5 31.6 25.9 5.7 8.1 17.9

1981 14.1 37.1 29.4 7.7 9.2 20.2

1982 16.9 43.6 27.0 16.6 9.1 17.9

1983 8.6 40.6 23.7 16.8 6.7 17.1

1984 8.5 39.0 24.2 14.8 6.7 17.5

1985 9.6 37.4 22.3 15.1 6.9 15.4

1986 15.9 41.5 21.6 19.9 6.6 15.0

1987 16.0 43.6 20.2 23.4 6.2 14.1

1988 12.4 40.2 18.9 21.3 6.0 12.9

1989 5.5 33.8 17.3 16.6 6.1 11.1

1990 4.0 30.2 17.1 13.2 6.5 10.6

1991 1.5 25.9 17.2 8.7 7.7 9.5

1992 1.6 25.0 17.5 7.5 8.6 8.9

1993 2.9 7.3 5.4 8.9 2.7 2.6

1994 0.0 21.7 1.7 5.1 0.9 0.8

Fuente: calculos propios con base en el Quinto Infonne de Gobiemo, Carlos Salinas de Gortari,1993, PoderLegislativo. Datos de 1993 y 1994 con base en criterios generales de pol1tica econ6micaen Mercado de Valores, NAFINSA, enero 1994, ano uv.

esta secd6n el papel del gasto sodal en elajuste presupuestal durante los anos seten-ta y ochenta. Se pueden identif'icar seisanos con otros tantos programas de esta-bilizad6n. Cuatro de ellos (1976, 1977,1982y 1983)se ubican dentro del enfoquegeneral de estabilizad6n aunque con dife-rendas importantes entre sf.Losprogramasde estabilizad6n de 1986y 1988se puedendistinguir porque se ubican dentro de losprogramas de estabilizad6n y ajuste es-tructural y la visi6n del ajuste con CaraHurnana.

Para referimos a los primeros cuatroprogramas, el ajuste en estos episodios sellev6 a cabo mediante reducdones signifi-cativas en el gasto programable, medidastanto en terminos reales como en terminosde su importanda respecto al PIB. En 1976y 1977, el gasto programable se redujo en1.9 y en 1.2 por dento del PIB, mientrasque en 1982 y 1983 sucedi6 en un 1.6 y3.3 por dento. La diferenda que interesaremarcar entre estos programas consiste enel papel diferente que jug6 el gasto sodalen elios. Efectivamente, en los anos de1976 y 1982, el gasto social tuvo cuandomucho una aportaci6n marginal al es-fuerzo total de ajuste en el gasto, mientrasque en los anos de 1977 y 1983 el gastosodal es un factor que contribuye sustan-dalmente a la reducd6n total del gastoprogramable. En 1976 el gasto socialaument6, mientras que en 1982 su con-tribud6n al ajuste fue de aproximada-mente 2 por dento. En contraposid6n con10 anterior, el gasto social participa de un17 por dento del ajuste presupuestal en1977y un 77 por ciento en 1983.

Se pueden citar algunas diferendasque explican estas regularidades. Tanto1976 como 1982 fueron respectivamentelos Ultimosanos del regimen de Echevenia

y el de L6pez Portillo, respectivamentej1977 y 1983 fueron el primer ano delregimen de L6pez Portillo y el de De laMadrid. Mas importante que 10 anteriorresulta que, tanto en 1976 como en 1982,a diferenda de 1977y 1983, el diseno delprograma presupuestal no fue acom-panado por un acuerdo con el FMI. Ahorabien, puede considerarse que tanto 1976como 1978 constituyen ejemplos de"populismo macroecon6mico, en el sen-tido de la falta de relad6n del ajuste re-querido en las finanzas publicas por con-sideraciones ideol6gicas "populistas.Ciertamente, esta visi6n ha sido apoyadapor la coincidenda entre la falia para me-jorar el defidt total en estos anos y el hechode que el gasto sodal no se ajustara signi-ficativamente.6

Sin embargo, dificilmente pueden atri-buirse las dificultades macroecon6micasde estos anos a un "populismo expresadoen un gasto social fuera de control. Pri-mero: el defidt total no pudo ser contra-lado en ambos casos a pesar de que, comoya se senal6, el gasto programable total secontrajo debido al disparo del gasto noprogramable. Segundo: el aumento delgasto social, absoluto en un caso y relativoen otro, en realidad constituy6 un reajusteque corregfa aumentos excesivos en otrosrenglones del gasto en anos precedentes.

EI ano de 1986 representa un casoespedal de estabilizad6n y ajuste por lasparticulares dificultades extemas que seenfrentaron durante la mayor parte delano.' Aunque parte del ajuste presupuestalse inici6 desde 1985,el gasto programablese contrajo en 0.7 por dento del PIB, delcual un 46 por dento correspondi6 a re-ducciones en el gasto social. Sise recuerdaque el gasto social representaba alrededordel 30 por dento del gasto programable,

6 En 1976, el deficit total s6lo mejoro en 0.2 por clento del PIB; en 1982, el deficit en realidad aument6 en 2.8por ciento del PIB.

7 En medio de las prolongadas negociaciones para implementar el Plan Baker, las fmanzas publicas tuvieron queser ajustadas ante una gran reducci6n en los ingresos petroleros y la ausencia de fmanciamiento externo. As!,eldeficit publico y el deficit operacional aumentaron ante la disminuci6n de los ingresos y la necesidad de recurriral financiamiento inflacionario. Vease SHCP, 1988, para una descripci6n detallada de este periodo.

FRONTERA NORTE, NtiM. ESPECIAL: PO BREZA, 1994

CUADROnGASTO PUBUCO Y GASTO SOCIAL 1970-1994 (A PRECIOS CONSTANTES DE 1980)

Ano Deficit Gasto neto Casto Casto no Casto en Resto deleconomico total progra- progra- desarrollo gastopro-

mabie mabie social gramable

1970 3.4 456 385 71 114 2711971 2.3 480 412 68 131 2821972 4.5 574 496 77 167 3291973 6.3 699 602 98 181 4201974 6.7 777 656 121 201 4551975 9.3 972 838 133 233 6051976 9.1 957 809 148 266 5431977 6.3 936 789 147 266 5231978 6.2 1048 885 163 289 5951979 7.1 1196 994 202 329 6661980 7.5 1413 1160 253 360 8001981 14.1 1805 1431 374 447 9851982 16.9 2106 1304 803 441 8621983 8.6 1879 1100 779 308 7921984 8.5 1872 1 162 710 321 8411985 9.6 1840 1098 742 342 7561986 15.9 1967 1025 943 314 7111987 16.0 2102 976 1 126 298 6781988 12.4 1977 930 1048 297 6331989 5.5 1 730 882 848 313 5691990 4.0 1606 907 700 344 5631991 1.5 1 713 1 138 575 510 6281992 1.6 1613 1130 483 558 5721993 1.0 604 423 181 0 0Fuente:Con base en elQuinto Informede Gobiemo, CarlosSalinasde Gortari,1993,PaderLegislativo,p.278.

se tiene, entonces, que en 1986 el gastosodal sobrelleva una parte mas que pro-pordonal del esfuerzo de ajuste.

En 1988 comienza a perfilarse unapolitica mas favorable bada el gasto sodalen conformidad con la credente preocu-pad6n del Banco Mundial respeeto a pro-blemas de pobreza y equidad. Aunque elgasto sodal fue ajustado nuevamente, estecontribuy6 solamente con el11 por dentode la reducd6n total.

La revisi6n realizada del papel delgasto sodal en el proceso de ajuste sugiereque la reordenad6n de las finanzas publi-cas no requiere necesariamente de la re-ducd6n del gasto sodal. La variedad deenfoques experimentados sugiere la exis-tenda de diversos mecanismos de ajusteiguahnente viables desde el punto de vistade la macroeconomia de las finanzas publi-cas. La elecci6n sobre el aumento 0 dis-minuci6n del gasto social obedece masbien a decisiones cuyo fundamento seubica en ambitos diferentes de la estabili-dad macroecon6mica. En el mismo sen-tido, tampoco se percibe ningUnpatr6n deregularidad entre la magnitud del ajustepresupuestal y la importancia de la con-tribud6n del gasto sodal.

El gasto social a partir de 1989

El ano de 1989 marca un viraje en elcomportamiento del gasto sodal. Entre1989y 1992, este aumenta su importanciaen el PIB en 2.6 puntos porcentuales. MasaUn,si se toma como referenda el periodode 1989a 1994, inc1uyendo el gasto sodalpresupuestado y las cifras esperadas para1993, el aumento sena del orden de 4.3puntos porcentuales del PIB. Teniendo encuenta los aumentos de 1993 y el gastopresupuestado para 1994, el gasto sodalpromedio como porcentaje del PIB rebasael nivel de gasto desde, por 10 menos,

1970.Medido en terminos reales, a partirde 1991, 105niveles de gasto son supe-riores respecto del gasto social promediode 105periodos 1971-1976y 1977-1982.

10 anterior no significa que el gastosodal se ba recuperado totahnente. Pri-mero: el gasto sodal per capita aun noalcanza 105niveles de gasto de 1980y 1981.Segundo: el gasto sodal acumulado resultaescaso respecto al rezago acumulado porel gasto social.B Sin embargo, bay indiciosde que se esta gestando una nueva es-trategia de gasto sodal.

La importanda creciente del gasto so-cial, que inici6 en 1989,se ubica dentro deuna estrategia de restructuraci6n drasticadel gasto publico, identificada como elneoliberalismo sodal. Esta consiste en au-mentos del gasto social acompanados dereducciones en 105 rubros restantes delgasto programable. Este esquema ocurreen cinco de 105seis anos comprendidos endicho periodo.9 De esta forma, el impactode los aumentos en el gasto social seresiente en la contracci6n de otros ren-glones del gasto mas que en el gastoprogramable. En 105primeros dos anos deeste periodo, el gasto programable se re-duce, como mecanismo para afianzar lasexpectativas, volviendose a redudr en1993, pero ahora como medida encua-drada en la estabilizad6n macroecon6-mica de ese ano.10 Por otra parte, el gastoprogramable aumenta en 1991 y 1992 encorrespondencia con la recuperaci6n de laeconomia y se presupuesta un aumentopara 1994 que no es ajeno a la coyunturaelectoral.

Debe recalcarse que en todos estosanos el gasto social aumenta sin guardaruna relaci6n estrecha con la postura ma-croecon6mica general. Asi, este compor-tamiento confirmala observad6n hecba enla secd6n anterior sobre los distintos pe-riodos de estabilizad6n, permitiendo afir-

B V~ase Laurell, 1993, para una estimaci6n del rezago en el gasto social.9 Dentro de este periodo se destaca, por la magnitud de la restrueturaci6n efeetuada, el ano de 1991: el gasto

social aumenta en 1.2 del PIB Yel resto del gasto programable se reduce en 1.1 por ciento del PIB.10 V~ase Aspe, 1993.

mar que el aurnento 0 disminuci6n delgasto social no se encuentra ligado estre-chamente con la conducci6n macroeco-n6mica, sino que obedece mas a decisio-nes de otro tipO.11

EIajuste y los distintos componen-tes del gasto social

Aunque en el gasto promedio de 105 distin-tos rubros que integran el gasto social seobserv6 una reducci6n en su partici-paci6n en el PIB, no todos los rubros seredujeron en la misma proporci6n. Nue-vamente, el inicio del regimen de Salinasde Gortari marca la recuperaci6n del gastosocial en sus distintos renglones, aunquecon ritmos diferentes entre ellos. En termi-nos agregados, el gasto promedio de estosafios como porcentaje del PIB es todaviamenor al registrado entre 1977 y 1982. Lacomparaci6n del gasto promedio por ru-bro en pesos de 1980 revela, no obstante,que en algunos casos el gasto real de 1989a 1992 es mayor, mientras que en otros esmenor al de 1977-1982. Entonces, tanto elperiodo de contracci6n del gasto socialcomo el de su expansi6n a partir de 1989se caracterizan por una restructuraci6n dela importancia relativa de 105 rubros que 10integran.

En los Cuadros m y IV se presenta elgasto (como porcentaje del PIB y en pesosde 1980) en desarrollo social desglosadoen educaci6n, salud y desarrollo laboral;desarrollo regional y solidaridad; desarro-llo urbano, agua y ecologfa, y programasocial de abasto. El proceso de ajuste de1983 a 1988afeet6 relativamente menos losrenglones del gasto en educaci6n y, par-ticularmente, el de la salud. La reducci6ndel gasto social puede ser atribuida en un29 por ciento a las reducciones del gastoen salud comparado con una importanciarelativa de 43 por ciento en el gasto socialentre 1977 y 1982. Por otra parte, la

reducci6n del gasto en educaci6n con-tribuy6 con un 37 por ciento del ajustecomparado con una importancia prome-dio de 41 por ciento entre 1977 y 1982.Finalmente, el rubro que sufri6105 mayoresrecortes fue el de desarrolloregional,ya quecontribuy6 con el 26 por ciento de !asreducciones totales del gasto social, cuandosu importancia relativa se reducla a unpromedio de 8 par dento entre 1977y 1982.

Por otra parte, la recuperaci6n delgasto social desde 1989 tambien implicauna restrueturaci6n del gasto. El enfasis desu recuperaci6n se encuentra en el rubrode Desarrollo Regional y Solidaridad, elcual representa el 14 por ciento del au-mento en el gasto social, muy por encimade su importancia relativade 6.8 por cientoentre 1983 y 1988. Sin embargo, dado quelos montos erogados son comparativa-mente reducidos, la importancia del gastoen desarrollo regional y solidaridad secompara desfavorablemente con el pro-medio registrado en 105 periodos 1977-1982 Y 1983-1988, para no hablar del pe-riodo 1971-1976. As!, la tendenciaascendente de este gasto apenas puedepercibirse cuando se observa la importan-cia de este gasto respecto del PIB.

El deterioro de las condiciones debienestar de la poblaci6n durante el perio-do de estabilizaci6n y ajuste estrueturalexplica, en parte, la creciente importanciarelativa del gasto en salud. Finalmente, elgasto en desarrollo urbano es el rubro quepierde importancia relativa en este perio-do. Muyprobablemente las reformas finan-cieras en el D.F. contribuyeron a esa ten-dencia.

EIajuste y 1adisponibllidadde servicios

La revisi6n del comportamiento del gastosocial conduce a conduir que seguramentela disponibilidad de servicios sociales se

11 Evidentemente, existen limites en las posibilidades de aumento del gasto social. 1.0 que se quiere enfatizares que existe un buen margen de flexibilidad.

ZEPEDA MIRAMONTES/EL GASTO SOCIAL EN MIDaCO

CUADROmEL GASTO SOCIAL Y SUS COMPONENTES (COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO)

Ano Gasto en Educact6n SaJudy Solidarldad Desarrollo Programadesarrollo desarrollo y desarrollo urbano, social desocial !aboral regional agua potaIie abasto

yecologia

1970 4.8 1.8 2.5 0.1 0.51971 5.3 1.9 2.9 0.1 0.41972 6.3 2.1 3.2 0.4 0.71973 6.3 2.2 3.2 0.1 0.81974 6.7 2.3 3.6 0.1 0.71975 7.3 2.8 3.7 0.2 0.61976 8.1 3.1 4.1 0.3 0.61977 7.8 3.3 3.6 0.4 0.51978 7.9 3.3 3.6 0.4 0.51979 8.3 3.4 3.6 0.8 0.61980 8.1 3.1 3.5 0.6 0.81981 9.2 3.6 3.7 0.9 1.01982 9.1 3.8 3.7 1.0 0.61983 6.7 2.8 3.0 0.5 0.41984 6.7 2.9 2.8 0.6 0.41985 6.9 2.9 2.8 0.5 0.81986 6.6 2.6 3.0 0.6 0.41987 6.2 2.6 2.7 0.3 0.51988 6.0 2.6 2.8 0.2 0.41989 6.1 2.6 3.0 0.3 0.31990 6.5 2.7 3.2 0.4 0.21991 7.7 3.1 3.6 0.5 0.3 0.21992 8.6 3.6 3.8 0.6 0.5 0.3

Fuente: calcu10s propios con base en el Quinto Informe de Gobiemo, Carlos Salinas de Gortari,1993, Poder Legislativo, p. 278

contrajo praporcionalmente a la magnituddel ajuste. Sin embargo, se ha argumen-tado que la disponibilidad de servicios nofue afectada seriamente durante el periodode la estabilizaci6n. La tesls de que lacontracci6n del gasto social se realiz6 sinafectar la oferta de servicios se basa prin-cipalmente en el argumento de que lamayor parte de la reducci6n del gastoafeet6 el pago de salarios, de tal forma quela capacidad para prestar el servicio no seredujo realmente. Lustig (992) apoya esterazonamiento en 10 referente a educaci6ny salud, despu~s de encontrar una mejoriaen la raz6n alumno/maestro y alumno/es-cuela, en el caso de la educaci6n, y porotro lado, al inferir que la dlsponibilidadde recursos de la Secretaria de Salubridady Aslstencia (SSA) debi6 haber aumentadocomo contra parte de la reducci6n en elSegura Social (IMSS).12Este resultado es untanto contraintuitivo.13 Por su parte, Gon-zalez y Alba (1992) afirman que a pesar dela cafda en el gasto social, en algunos casasse logro aumentar la cobertura de serviciossociales.14 Este punta se enfatiza al dividirel gasto social total entre gasto en serviciospersonales -sueldos y salarios- y el restodel gasto.

Al agregar los gastos mencionados sepuede observar que entre 1983 y 1987 losgastos en servicios personales repre-sentaron, ciertamente, la ma10r parte de lareducci6n en el gasto total.1 Sin embargo,el resto de los gastos tambic~nsufri6 reduc-ciones del orden de 18 por dento en t~rmi-nos reales entre 1982y 1987Ysu impoItanciapromedio con respeeto al PIB se redujo de

4.7 a 4.2 por dento en el mismo periodo.Por 10 tanto, en forma agregada no sepuede suponer el aumento en la coberturade selVidos sodaies durante los mas de laestabilizad6n y ajuste estruetural. En estascondidones, sostener que la oferta de ser-vidos aument6, implicarfa, 0 bien el su-poner un aumento rapido de la productivi-dad de dichos servicios, 10 cual se antojadiffcil, 0 bien suponer que la caUdad de105servicios ofrecidos se deterioro, 10cualparece ser bastante plausible e implica,de alguna manera, una reducci6n de 105servicios.

La agregaci6n del gasto de educaci6ny salud oculta diferencias importantes. Asf,observando el comportamiento del restodel gasto de la SEP --es decir, del gasto enrubros distintos a sueldos y salarios-, seconfirma la reducci6n observada en lascifras agregadas. Para el caso de serviciosde salud, sin embargo, no se puede obser-var una clara tendencia a la reducci6n delos gastos no salariales. Los gastos realesno salariales de la SSAYel IMSSaumentaronligeramente, mientras que los del ISSSTEseredujeron marginalmente.16 Por 10 tanto,en sentido absoluto, no se puede inferir unretroceso en la disponibilidad de servicios,aunque en relaci6n con la dinamica de lapoblaci6n total y, en particular, de la po-blaci6n que mas necesita estos servicios,ciertamente puede pensarse que la ofertade servicios se rezag6.

Finalmente, los gastos no salariales deCONASUPOobservan la reducci6n mas seve-ra de 105organismos aquf considerados, 10cual es consistente con el muy visible

12 Lustig argumenta que la reducci6n presupuestal del COPLAMAR seguramente afect6 a la poblaci6n mas pobre.V~ase Lustig pp. 83-86.

13 V~ase Madison 1992 p. 98.14 Ala reducci6n de los salarios como factor para facilitar el aumento en la cobertura de servicios, Gonzalez

y Alba al'laden la participaci6n comunitaria y la utilizaci6n de pasantes de servicio social (p. 173).15 Los gastos que se incluyen son los de la Secretaria de Educaci6n Publica (SEP), la Secretaria de Salubridad

y Asistencia (ssA),y las paraestatales Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto para la Seguri-dad Social de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE) y la Compaflia Nacional de SubsistenciaPopular (CONASUPO). Los gastos totales de estas instituciones se redujeron entre 1982 y 1987 en 0.37 puntosporcentuales del PlB; de los cuales los gastos en servicios personales representaron 0.34 puntes y el resto re-present6 0.03 puntos porcentuales del PlB. (No se dispuso de informaci6n para los af'los de 1988 Y 1989).

16 N6tese que estes datos confirman 10 sel'lalado por Lustig a este respecto.

ZEPEDA MIRAMONTES/EL GASTO SOCIAL EN MDaCO

CUADROIVEL GASTO SOCIAL Y SUS COMPONENTES (A PRECIOS CONSTANTES DE 1980)

Atio Casto en Educact6n Saludy Solidaridad Desarrollo Programadesarrollo desarrollo y desarrollo urbano, social desocial !aboral regional agua~ abasto

yecologfa

1970 114 41 60 2 111971 131 47 71 2 111972 167 55 84 9 181973 181 63 92 3 241974 201 70 109 2 201975 233 90 119 5 191976 266 102 134 9 201977 266 113 123 13 161978 289 121 133 15 201979 329 133 143 30 261980 360 140 157 27 361981 447 175 179 44 491982 441 182 178 50 311983 308 127 140 22 191984 321 137 134 30 201985 342 141 138 24 381986 314 125 142 28 191987 298 127 131 14 261988 297 129 137 12 191989 313 134 153 13 141990 344 142 168 22 121991 510 207 239 32 21 101992 558 229 245 38 29 16

Fuente: Con base en el Quinto Informe de Gobiemo, Carlos Salinas de Gortari, 1993, PoderLegislativo.

proceso de "adelgazamiento' de dicho or-ganismo. En resumen, los datos aqui re-visados no son congruentes con la idea deque durante el periodo de 1983-1987 semantuvo el nivel de oferta de serviciossociales.

Un recuento rapido de la disponibili-dad de servicios en algunas areas nosofrece un panorama de diversidad que, ami juicio, se inclina hacia la reducci6n enla disponibilidad de servicios.Revisando elinventario de servicios sociales propor-cionado por Gonzalez y Alba, se puedeconstatar que algunos servicios socialesaumentaron su cobertura. Estos se refierena las areas como salud en general -totalde unidades medicas y personal medico-,los cuales no necesariamente tienen unaincidencia amplia en la poblaci6n maspobre; pero tambien se refieren a pro-gramas importantes como el abasto deleche subsidiada, abasto rural de artfculosde consumo basico y programas nutricio-nales del DIP.

Sin embargo, el casO de servicios so-ciales para los cuales su oferta se estanc6o redujo reviste mayor trascendencia, dadosu efecto sobre las condiciones de vida dela poblaci6n mas pobre.17Por ejemplo, lamatrfcula del nivel primaria se encuentraestancada y el nUmero de escuelas flucruasin llegar a definir una tendencia ascen-dente clara. En el area de salud, el pro-grama IMSS-COPLAMAR vio reducirse, 0 en sucaso, estancar su alcance; el numero decomites de salud 5610aument6 en 13 porciento entre 1984 y 1988; las unidadesmedicas se redujeron de 3 005 en 1982 a 2374 en 1988; las unidades medicas ruralesdisminuyeron de 3 025 en 1982 a 2 323 en1988; el nUmero de hospitales rurales -nivel 2- se redujo de 60 en 1982 a 51 en1988. Otro ejemplo de reducci6n y estan-camiento de la cobertura se encuentra enalgunosprogramasde atend6n a lapoblaci6n

indigena. El numero de escuelas albergueobserv6 un aumento muy reduddo y elnumero de centros de integraci6n se es-tanc6 virtualmente; s6lo en el case decentros de castellanizaci6n hubo un cre-cimiento significativo.

Elbalance de la cobertura de serviciossociales es en realidad incierto. Sin em-bargo, puede afirmarse con cierta seguri-dad que su cobertura no se ubic6 en uncontexto de crecimiento. Enparticular des-taca el retroceso 0 estancamiento de lainfraestructura ffsica necesaria para pro-porcionar algunos servicios sociales, lacual se encuentra ligada a la contracci6n,ya documentada, de la inversi6n publicafederal, particularmente a la realizada bajolos programas de desarrollo regional. Diff-cilmente se puede sostener, pues, que elajuste estructural y la estabilizaci6n se rea-lizaron al tiempo que se aumentaba lacobertura de servicios, y menos si se tomaen cuenta que la demanda era probable-mente mayor, como resultado del creci-miento poblacional y el efecto mismo delos ajustes macroecon6micos realizados.

Solidaridad es un programa controvertido.Sus promotores 10 consideran el eje de lapolftica social, germen de una nueva re-laci6n Estado-Sociedad, ejemplo intema-cional de programas para el alivio de lapobreza. Por otro lado, sus cnticos consi-deran que los fondos manejados no sonsuficientes (Laurel, 1994), que Solidaridadrepresenta s610la posibilidad de una nue-va relaci6n Estado-Sodedad, ya que en 10inmediato se limita a la desconcentraci6n,quedando lejos de la descentralizaci6n(Bailey, 1994); que aUn cuando es unprograma deterrninado por la demanda,18se han presentado eventos importantes de

17 El reste de esta secci6n utiliza ampliamente los datos compilados en la segunda parte de Gonzalez y Alba,1992.

18 Solidaridad es un programa determinado per la demanda en tanto que la aplicaci6n de sus fondos requierede la organizaci6n de comites que los soliciten.

autoritarismo (Dresser, 1991)j que uno desus objetivos centrales es la reconstitud6nelectoral del partido-gobiemo PRI (Molinary Weldon, 1994). En el resto de este trabajose presentan datos basicos del programaSolidaridady se busca apartar elementos paraabordar dos cuestiones basicas en laevaluad6n de Solidaridadcomo programa dealivioa la pobrem. En primer lugar se abordala cuesti6n de la adecuad6n de 105fondosasignados a Solidaridadjen segundo, la cues-li6n de su distribud6n geogratica.

El Programa Nacionalde Solidaridad

El centro de las inidativas de polltica sociala partir de 1989 se encuentra en el Pro-grama Nadonal de Solidaridad. Asf, la tasade credmiento de sus recursos se encuen-tra muy por encima de otros renglones delgasto social. Los recursos federales de Soli-daridad crecieron a una tasa promedio de36 por ciento entre 1989 y 1992, mientrasque otros renglones del gasto social norebasaron una tasa promedio de 18 porciento. La comparaci6n de las tasas decrecimiento tiende, sin embargo, a sobres-timar la importancia cuantitativa de Soli-daridad debido a que en este caso se partede una base relativamente reducida.

Para ubi car a Solidaridad en perspec-tiva, es conveniente tener en cuenta, ade-mas, que su importancia en el gasto socialaument6 de 4 por ciento en 1988 a 7 porciento en 1992, pero que su importanciacomo porcentaje del PIB apenas aument6de un 0.2 por ciento en 1988 a un 0.6 poren 1992. Finalmente, considerando el au-mento del gasto social desde 1989, la par-ticipaci6n de Solidaridad se encuentra ge-neralmente debajo del 10 por ciento delaumento total en el gasto social.

La magnitud euantitativa de Solidari-dad integra recursos mas aHa de los con-signados como inversi6n federal. Por unaparte, se deben considerar los costos ad-ministrativos que son cargados a los pre-supuestos de diversas secretanas, segUnsea el casc. Por otra, deben ser consi-deradas las aportaciones de los gobiemosde los estados que afiaden un 50 por cientoa los recursos federales acumulados entre1989 y 1991, Ylas aportaciones de benefi-ciarios creditos que afiaden un 12 porciento.1 La incorporaci6n de aportacionesde los beneficiarios es un mecanismo claroe importante para potenciar las accionesde alivio a la pabrem, sin embargo, no sepuede dear 10mismo respecto de los recur-50Sestatales yadministralivos. Est05recursosmuy probablemente son incorporad05 a So-lidaridad sinmodificadones sustandales conrespecto a la forma en que tradidonalmenteban sido ejerdd05 y distribuidos. No obs-tante, considerando 105recursos por apor-tadones de benefidarios y creditos, asf como105fondos estatales, la inversi6n integral deSolidaridad representaba el 0.42 par dentodel PIB en 1989y alcan2'ael 0.% par dento en1992.A partir de aquf, las cifras de Solidari-dad que se utilizaran corresponden a lainversi6n integral que incluye fondos fede-rales, estatales y otros.

Aunque el discurso oficial de Solidari-dad se describe como una estrategia paracombatir la pobreza, en realidad se tratade un programa para el alivio inmediatode la pobreza, combinado con inversi6nen desarrollo regional. Resulta diffdl cono-cer presupuestalmente que tan importan-tes son estos dos objetivos en el disefiointegral del programa. Su presupuesto secompone de diferentes programas agru-pados bajo Bienestar Sodalj Solidaridadpara la Producd6n, e Infraestructura Ba-sica.20 Mas de la mitad de los recursos

19 Para 1989-1991, el Comit~ T~cnico de Evaluaci6n del Programa Nacional de Solidaridad (CETPNS) reporta unainversi6n total acumulada de 14 282 387millones de pesos, integrada por 8 778 934 millones de la federaci6n,4444353 millones de 105 estados y 1 059 100 de otros. V~ase crEPNS, 1992,p. 67.

20 A este ultimo programa se Ie denomina tambi~n, indistintamente, Desarrollo Regional e Infraestruetura So-cial. Los distintos programas de Solidaridad han sido explicados ya en varios trabajos. Para una descripci6n

federales de Solidaridad se encuentranagropados en Bienestar Social, cuyo ob-jetivo declarado es la atenci6n inmediata aproblemas de pobreza. Sin embargo, notodos 105programas incluidos en BienestarSocial pueden ser considerados como deimpaeto inmediato en las condiciones depobreza. Por otra parte, tanto en Desa-rrollo Regional como en Solidaridad parala Producci6n se pueden encontrar pro-gramas con impaeto inmediato en la po-breza. AI reclasificar 105 programas deacuerdo con la rapidez y el tipo de impactosobre 105ingresos de la poblaci6n pobre,se puede mostrar que los fondos de Soli-daridad que se dedican al alivio inmediatode la pobreza representan no mas de unatercera parte.

Para este efecto y de una formaaproximada, los distintos programas deSolidaridad pueden clasificarse en cincogrupos, de los cuales s610 los dosprimeros pueden ser considerados comode efeeto inmediato sobre la pobreza.21El primer gropo estaria constituido porprogramas que implican transferenciasde ingresos corrientes a la poblaci6npobre y que representan en conjuntoalrededor de un 10 por ciento de lainversi6n total de Solidaridad de 1989 a1992. Aqul se incluye Ninos en Solidari-dad, Mujeres en Solidaridad, Abasto yComercializaci6n y Solidaridad para laProducci6n. En segundo lugar, se encuen-tran programas que favorecen la acumu-

laci6n inmediata de activos y que repre-sentan alrededor de 19 por ciento de lainversi6n en el mismo periodo. Seabarca salud, agua potable y vivienda.Estos dos gropos de programas repre-sentan un 29 por ciento de la inversi6ntotal de Solidaridad, entre 1989 y 1992.El resto de los programas pueden serclasificados dentro de una poHtica dedesarrollo regional.22

Solidaridad y la brecha de po-brezaLa primera interrogante consiste en sa-ber si los fondos con que cuenta Soli-daridad son suficientes como programacontra la pobreza. La informaci6n delCuadro VI indica que los fondos deSolidaridad podrian ser suficientes paraaliviar la pobreza extrema, siempre ycuando estos se transfirieran conacierto perfecto hacia la poblaci6n enextrema pobreza. En las primeras trescolumn as del Cuadro VI se incluye lainversi6n total en Solidaridad, la inver-si6n en Solidaridad de fuentes federalesexclusivamente y la inversi6n de al-gunos programas seleccionados.

En las columnas 3 y 4 se presentandos aproximaciones de la brecha de po-breza extrema para los anos de 1989 a1992, aSlcomo la inversi6n total y federalde Solidaridad. El primer cllculo demayor valor de la brecha se bas6 en la

oficial v6ase Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad (CCPNS) 1994.21 Esta clasificaci6n se basa, con modificaciones, en el Consejo Consultivo de Solidaridad (993). Lasmodifi-

caciones consisten en dividir el grupo de programas que permiten la acumulacl6n de activos en dos, en fun-ci6n de la velocldad del impacto: inmediata 0 mediata. Otra modiflcacl6n importante consiste en considerara Solldaridad para la producci6n como un program a de transferencia. La raz6n es que los prestamos otor-gados son muy reducidos para ser considerados como catalizadores de la actividad productiva, ademis deque su pago no es estrictamente requerido.

22 Dentro del resto se encuentran otros programas que representan el 5 por ciento de la inversi6n. La descrip-ci6n de los grupos restantes es como a continuaci6n se detalla. En el tercer subgrupo, que favorece la acu-mulacl6n mediata de activos, se pueden incluir Hospital Digno, Escuela Digna e Infraestructura Educativajrepresentando el 9 por ciento de la inversi6n total. EI cuarto grupo de programas inc1uyeacclones que per-miten aumentar la productividad de los activos de la poblaci6n pobre. Este grupo representa en su conjuntoel 32 por clento de la inversi6n e inc1uyeElectrificaci6n, Caminos Rurales y Carreteras. Solidaridad con Colo-nias Populares y Comunidades, Instalaclones Deportivas. El quinto grupo busca incidir en la generaci6n deproyeetos productivos; ~ste representa el 25 por ciento de la inversi6n e incluye los programas de Empresasen Solldaridad, Pondos Municipales, Servicio Social y Desarrollo Regional.

CUADROVLA INVERSI6N DE SOLIDARlDAD Y LA BRECHA DE EXTREMA PO BREZA MILES DE MILLONES DE PESOS

IExtretna pobreza IPobreza

moderada

Brecha 1 Brecha 2 Brecha (6)03 (4) 0.2 (5) 0.17

2 624 676 1 183 255 92 538 487

3324207 1498617 117201897

4077 545 1838236 143762412

4 709 886 2 123 308 166 056 917

Inversionfederal (2)

1640041

3277 408

518522

6992099

Programasselectos (3)

469.2

1412.32 029.4

2978.6

1989

1990

1991

1992

Inverst6ntotal (1)

2 130980

4836388

7315021

9869926

NO'fAS: tornado de1) Comite Tecnico de Evaluaci6n del Programa Nacional de Solidaridad (CTEPNS), 1992, 1993.2) Quinto Infonne de Gobiemo de carlos Salinas de Gortari, 1993.3) Incluye los programas de Salud, Agua Potable, Nmos en Solidaridad, Mujeres en Solidaridad,Abasto, Fondo para la Producci6n. Datos tornados de CCPNS, 1994.4) Estimaciones basadas en informaci6n del XI Censo de Poblaci6n y Vivienda INEGr. Tomando unsalado nllnimo por familia de 1989 como linea de pobreza. Las cifras de 1990, 1991, 1992corresponden a la brecha de 1989 expresada en precios del ano correspondiente.50) Estimaciones basadas en una linea de pobreza calculada por Alarc6n (1993) de 8 725 pesosanuales por persona a partir de la Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto 1989. Las cifras de 1990,1991, 1992 corresponden a la brecha de 1989 expresada en precios del ano correspondiente.6) Estimaciones basadas en una linea de pobreza calcu1ada por Alarc6n (1993) de 3159160 pesosanuales por persona a partir de la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto, 1989. Las cifras de 1990,1991, 1992 corresponden a la brecha de 1989 expresada en precios del ano correspondiente.

informaci6n censal que consider6 comopobres a todos aquellos que ganan menosde un salatio minimo.23 El segundo y tercercllculo tienen una base mas s6lida ya queretoman, respectivamente, las estimacio-nes de la brecha de pobreza extrema ymoderada de Alarc6n (1993), basadas enla Encuesta de Ingreso-Gasto, 1989.24

Comparando las diversas estimacionesde la brecha de pobreza con la columnaen que se asienta la inversi6n total, seobserva que en todos los anos 105 fondos

de Solidaridad serfan suficientes para eli-minar la pobreza extrema de haber sidotransferid05 con acierto total a la poblaci6npobre. Por el contrario, estos fondos noson suficientes, en ning(1n caso, para elimi-nar la pobreza moderada. Estas compara-ciones son consistentes con el hecho deque Solidaridad tiene como objetivo laatenci6n de problemas inmediatos de po-breza extrema y pone de manifiesto quese encuentra lej05 de ser el eje para erradi-car la pobreza. Ahora bien, comparando

23 Este calculo es muy aproximado, atribuye un ingreso igual al 25 y 75 por ciento del salario minimo para losmiembros de la PEA reportados con ingresos menores a medio salario minimo y aquellos con salariosmenores a un salario minimo, pero mayores de la mitad.

24 Estas estimaciones son consistentes con las de Lustig (992), desarrolladas a partir de los ca1culos de la bre-cha de pobreza (Levy, 1991) basadas en la Encuesta de Ingreso-Gasto, 1984.

exclusivamente la inversi6n federal, quemarca e1esfuerzo federal para eliminar lapobreza, con las brechas correspondientesa la pobreza extrema, se tiene conoci-miento de que 5610para la estimad6n de labrecha de mayor valory 5610para e1ano de1989, la inversi6n federal de SolidaridadesinferiorC38 par dento) a 10requerido.25

Como ya se sefia16, los fondos deSolidaridad no se limitan exclusivamentea los de un programa de alivio inmediatoa la pobreza extrema. Si comparamos labrecha de pobreza extrema sOlo con lainversi6n de los programas con un impactodirecto e inmediato sobre la pobreza, e1resultado ya no es tan favorable.26 En 105dos primeros ailos de Solidaridad, 105fon-dos asignados eran insuficientes.Para 1991y 1992, la inversi6n de Solidaridaden estosprogramas supera las estimaciones de labrecha de pobreza extrema de esos ailos.Entonces, si bien la distribuci6n y montode los fondos de Solidaridadno eran ade-cuados en su inici02se ha observado unamejoria sustancial. 7 Resta analizar si lafocalizaci6n ha sido la adecuada.

Distribuci6n geogcificade Solidaridad

Aqui se abordacl el grado de acierto en lafocalizaci6n de Solidaridad. El enfoqueconsiste en observar el nive1de concordan-cia entre la distribuci6n de 105fondos deSolidaridad por estado y las condicionesde pobreza y marginalidad de la pobla-d6n de las entidades?8 Elprindpio basico

de analisis considera que la asignaci6n defondos de Solidaridad debecl ser mayordonde 105 problemas de pobreza seanmayores 0 105rezagos en desarrollo masapremiantes. Una primera forma de obser-var esta correspondencia consiste en com-parar 105porcentajes de fondos asignadosa cada entidad con las condidones depobreza. El resultado de esta comparaci6nindica que 105recursos se han canalizadode manera preferencial hacia algunos de105 estados con mayores problemas depobreza?9 Sin embargo, pueden encon-trarse a este nivel de analisis algunas ano-malfas dignas de ser consideradas. Porejemplo, Nuevo Le6n ocupa una posid6nintermedia, cuando deberia encontrarsehacia e1 final en atenci6n a su nivel dedesarrollo.

Una limitaci6n del analisis anterior esque no toma en cuenta la poblaci6n decada entidad. Entonces, al normalizar lainversi6n de Solidaridad por la poblaci6nse deberia observar que la inversi6n perclpita por estado deberia ser mayor amdonde 105indicadores de pobreza fueranmas acentuados. Alternativamente, la in-versi6n de Solidaridad en cada estado sepuede normalizar por la poblaci6n quevive en condiciones de pobreza. En estecaso, se esperaria que un programa enfo-cado a aliviar la pobreza con acierto per-fecto gastara la misma cantidad por pobreen cada entidad. De tal manera, la inver-si6n media nacional por pobre seria elmonto 6ptimo para poder juzgar si en unestado en particular se efectu6 una 50-

25 La idea de que el monto de recursos manejados por Solidaridad es congruente segun comparaciones inter-nacionales, con respecto de otros programas de alivio a la pobreza. Resalta, en particular, la comparaci6ncon el programa de alivio a la pebreza de Bolivia, el cual se ha estirnado que gast6 50 d6lares al ailo perbeneficiario; las mismas estirnaciones indican un gasto de 135 d6lares en 1992 para Solidaridad. V~ase, Gra-ham (1994) pp. 320-322.

26 Los programas corresponden a los dos prirneros grupos de la clasificaci6n presentada anteriormente. No esnecesario subrayar que estes fondos son insuficientes cuando se comparan con la brecha de pobreza mo-derada.

27 El gasto en bienestar social de 1982 era igual a 2.1 miles de millones de pesos que representaban menos del0.06 per ciento del PIB. V~ase Madison, 1992 p. 190.

28 La gran lirnitaci6n de este analisis es que no properciona informaci6n con el grado suficiente de desagrega-ci6n por programa y su distribuci6n geografica.

29 V~ase CCPNS (1994), pp. 54 y 55.

breasignaci6n 0 subasignaci6n de fon-dos.30 Por supuesto que si Solidaridad seconcibe como un programa focalizado, suinversi6n deberfa distribuirse de acuerdono 5610 a la presencia de pobreza sinotambien a 1asdiferendas en la intensidadde la misma. Para incorporar esta consi-derad6n se opt6 por analizar las diferen-das con respectodel gasto6ptimopar pobre,en fund6n de laintensidadde lapobreza,masque par ajustarla inversi6npor pobre con unfactor que midiese la intensidad de !as con-didones de pobreza, para as! calcular unnuevo monto 6ptimo de inversi6n.31

En el Cuadro VI se presenta el superavitde inversi6n de Solidaridad por estado,ordenado en concordancia con su magni-tud. Este superavit se obtiene al restar lainversi6n acumulada de Solidaridad porestado, durante el periodo 1989-1993, di-vidido entre la poblaci6n que vive encondiciones de pobreza en cada estado ala inversi6n media por pobre. En estecuadra se observan diferencias entre lainversi6n efectuada por estado y la inver-si6n que 6ptimamente debi6 haberse reali-zado. Diehas diferencias son significativasno 5610 por su magnitud sino tambienporque corresponden a cinco afios de in-versi6n.

Para realizar este analisis se compararala inversi6n por pobre en cada estado contres indicadores socioecon6micos, muestrade su desarrollo econ6mico, su marginali-dad y la severidad de la pobreza. Para esteefecto se utiliza el indice de desarrollohumano estimado por Zepeda, (1992) elindice de marginalidad CONAPO (1994), y

una estimaci6n apraximada del indice deseveridad de la pobreza (FGT) por estado.32

De 105cinco estados con indices dedesarrollo humano menores, cuatro obser-varon inversiones por pobre menores a la"6ptima";5610el estado de Michoacin fuefavorecido con una inversi6n por encimade la "6ptima". En el extremo opuesto, deun total de siete estados con indices altosde desarrollo humano, en todos 105casosse encontr6 una inversi6n por pobre supe-rior al 6ptimo distributivo. Comparandoahora con el indice de marginalidad deCONAPO se tiene que de 105seis estados conindice muy alto de marginalidad, todosobservan una inversi6n por debajo del6ptimo cuando se utiliza la inversi6n porpobre. De los doce estados con indices demarginalidad muy bajos y bajos, un totalde nueve estados reciben inversiones porencima de la media 6ptima; s610 tres es-tados reciben inversi6n por debajo del6ptimo, a saber, Tamaulipas, Estado deMexico y]alisco.

Finalmente, comparando con el indieede severidad de pobreza, se tiene que de105diez estados con indices mas elevadoss6lo siete presentan una asignaci6n pordebajo de la media. Por otro lado, de losdiez estados con indices de severidad masreducidos, todos tuvieron una sobreasig-naci6n de inversi6n.

Ahora bien, no todas !as desviadonescon respeeto de la inversi6n 6ptima sondignas de consideraci6ndetenida ya que enalgunos casos estas son muy reducidas.Sin embargo, un buen numero de ellasresultan significativas. Por ejemplo, loscinco mayores montos de inversi6n por

30 Para una discusi6n mas detallada, vease EI Colegio de la Frontera Norte (993).31 Si el objetivo es erradicar la pobreza tal y como se revela por el indice PeT, CPa,l) donde I es la linea de po-

breza y a es un parametro que mide la "aversi6n" a la pobreza, entonces las transferencias de ingresos debende ser proporcionales a P(a-1, I). EI ejercicio que aquf se realiza equivale a considerar que el gasto se debedistribuir de acuerdo a dos opciones extremas P 0, I) YP C3,I). Ravallion y Chao (989), Besley y Kambur(988), Kambur (988). Vease, ademas, Bhagwati (980), Glewwe y Kannan (989), Levy (991), Orozco(994).

32 La estimaci6n del indice de severidad de la pobreza por estado sigue la metodologfa presentada en EICole-gio de la Frontera Norte (993) y consiste en una aproximaci6n gruesa alfndice FGT.Para una discusi6n delos distintos indices de pobreza vease Ravallion (992).

FRONI'ERA NORTE, NOM. ESPECIAL: PO BREZA, 1994

CUADROVIDISTRIBUCI6N DE LA INVERSI6N TOTAL DE SOLIDARIDAD POR ESTAOO (PESOS POR PERSONA POBRE)

Estado Superavtt indtce de marl indice de fndice de(1) ginalidad (2) desarrollo severidad de

humano (3) pobreza (4)0 Distrito Federal 0 -1.6885 0.934 0.03476 Colima 4942 135 -0.9685 0.780 0.03623 Baja California Sur 4853197 -1.3446 0.866 0.03252 Baja California 4470957 -01.3446 0.895 0.032026 Sonora 4449131 -0.8598 0.865 0.02961 Aguascalientes 3360487 -0.8897 0.832 0.0430

23 Quintana Roo 2974796 -0.1912 0.752 0.06394 Campeche 2236973 0.4774 0.728 0.08118 Chihuahua 1567196 -0.8722 0.754 0.04605 Coahuila 1447136 -1.0534 0.883 0.040231 Yucatan 1345593 0.3996 0575 0.104617 Morelos 1210734 -0.4571 0.600 0.042918 Nayarit 959324 -0.1337 0.637 0.061425 Sinaloa 846276 -0.1410 0.742 0.043019 Nuevo Le6n 705961 -1.3766 0.962 0.034629 TIaxcala 618652 -0.0362 0.685 0.073510 Durango 356585 0.0118 0.840 0.071532 zacatecas 313608 05681 0547 0.097822 Queretaro 310 265 0.1609 0596 0.056616 Michoacin 307031 0.3727 0.310 0.078028 Tamaulipas (49473) -0.6086 0.768 0.051312 Guerrero (82839) 1.7467 0.209 0.101413 Hidalgo (134680) 1.1695 0.265 0.083820 Oaxaca (170717) 2.0553 053 0.15147 Chiapas (321 048) 2.3605 0.165 0.169827 Tabasco (425530) 05168 0.698 0.081014 ]alisco (438884) -0.7676 0.735 0.050011 Guanajuato (548235) 0.2116 0.462 0.063315 Mexico (565 143) -0.6042 0.798 0.046024 San Luis Potosi (572 481) 0.7488 0563 0.088130 Veracruz (7% 612) 1.1303 0.440 0.082421 Puebla (893399) 0.8311 0.232 0.0944

Fuente: 1) Inversi6n total por pobre, supecivit respeeto de la inversi6n media nacional. 2) fndicede Marginalidad con base en estadrsticas de CONAPO, 1994. 3) fndice de Desarrollo Humano,Eduardo Zepeda, fndice de Desarrollo Humano, F.Friedriech Hebert, 1993.4)Estimaciones propias.

pobre ocurren, en orden descendente, enColima, Baja California Sur, Sonora, Aguas-calientes y Baja California. Estos estadosobservan indices de marginalidad bajos y,en un caso, muy bajosj por otra parte, susindices de desarrollo humano son altos y,en un caso, medios. En el otro extremo,los dnco montos de inversi6n normali-zados mas pequenos son, en orden ascen-dente, Puebla, Veracruz, Estado de Mexico,Jalisco, San Luis Potosi. Estos estados tie-nen niveles de marginalidad muy alta (2),alta (1) y baja (2); y sus indices de desa-rrollo humano son bajos (3) y medios (2).Es dedr, los casos de mayor desviad6nrespecto de la inversi6n 6ptima no se dan,por 10 general, en estados con marginali-dad 0 desarrollo humano medio 0 enestados donde la desviad6n pudiera estarjustificada. Por el contrario, las mayoresdesviadones defidtarias se dan justamenteen aquellos estados de mayor marginali-dad y pobreza, rnientras que las mayoresdesviadones superavitarias se registran enlos estados de menores carendas.33

Los datos anteriores sugieren clara-mente que hay distorsiones significativasen el patr6n de asignad6n estatal de losfondos de Solidaridad si es que este pro-grama mantiene como objetivo central elataque a la pobreza extrema. De hecho, yuna vez que se toma en cuenta la geograflade la pobreza y la marginalidad, se tienela impresi6n de que los fondos de Solidari-dad tienden a asignarse prioritariamente aentidades donde la pobreza 0 marginali-dad no son particularmente agudos.

Para verificar la impresi6n de que lainversi6n de Solidaridad no s6lo no segufaun patr6n 6ptimo de distribud6n sino quesus desviadones eran contrarias a 10 queseria deseable,34 se calcularon coefidentesde correlad6n de rango (Spearman) parala inversi6n de Solidaridad y diversos indi-cadores sodoecon6rnicos. Tres formula-

dones distintas de la distribud6n de lainversi6n de Solidaridad fueron utilizadas,a saber: la distribud6n porcentual de Soli-daridad entre 105 estados, la inversi6n percipita y la inversi6n por pobre. Todas estasvariables fueron transformadas por orde-narniento descendente. Las variables so-doecon6rnicas fueron: el fndice de margi-nalidad, con un orden del estado conmenos marginalidad al de mayor margi-nalidadj el indice de desarrollo humano,ordenado de manera descendente, y elindice de severidad de la pobreza, orde-nado del estado con menor pobreza al demayor pobreza. De esta forma, y de acuer-do con 10 expuesto anteriormente, se es-pera una correlad6n negativa entre lasvariables de inversi6n de Solidaridad y lasvariables sodoecon6rnicas.

El ejerddo de correlad6n de rangoque utiliza la inversi6n de Solidaridad1989-1993 sin normalizar muestra que hayderto nivel de correspondenda entre ladistribud6n de la inversi6n y las condido-nes territoriales de pobreza (Cuadro VI). Entodos los casas, los coefidentes tienen lossignos esperados, sugiriendo un grade deasodad6n de 0.30. Ladebilidad mayor delvfnculo entre la inversi6n y las condidonesde pobreza se manifiesta en valores delestadfstico "t", que reducen la confiabili-dad de la correlad6n reportada.

La debilidad de la asodad6n entre lainversi6n de Solidaridad y la distribud6ngeografica de la pobreza se confirma en elejerddo de correlad6n que normaliza lainversi6n con la poblad6n de cada estado.S6lo en un caso, la correlad6n con elproxydel fndice de pobreza FGT, el signo es elcorrecto. Los coefidentes de correlad6nson reduddos en todos 105 casas, aunquese observa un margen amplio de variad6nque fluctUa entre 0.01 y 0.21. Finalmente,la confiabilidad de la asodad6n, tal ycomo 10 indica el estadfstico "t", es muy

33 Laurel (1994) llega a conclusiones sirnilares, aunque su analisis se basa en la inversi6n per capita.34 Es decir, se esperaria que, de presentarse desviaciones en la inversi6n, ~tas tendieran a favorecer a 10s

estados con mayor pobreza y atraso en su desarrollo.

reducida, particulannente con respeeto alos dos fndices de pobreza utilizados. 10anterior sugiere que no hay una relaci6nclara entre la jerarqufa de 105 montos perclpita asignados a 105 estados y las con-diciones socioecon6micas que en ellosprevalecen.

En el caso del analisis de correlaci6nentre el gasto por pobre y las condicionesde pobreza, se deberia esperar un nivel decorrelaci6n muy bajo. Idealmente, el gastode Solidaridad por pobre deberfa ser elmismo en todos 105 estados, inde-pendientemente de su nivel de desarrollo.Las desviaciones respecto al 6ptimo deinversi6n deberfan ser pequenas y obede-cer a procesos un tanto aleatorios depen-diendo de economfas de escala, problemasde implementaci6n y consideraciones ad-ministrativas. Sin embargo, se encuentraque el ejerdcio de regresi6n arroja signoscontrarios a los esperados para todas lasvariables, coeficientes de correlaci6n sig-nificativos, del orden de 0.60, y un altograde de confiabilidad estadfstica. Toman-do en cuenta que !as desviaciones respectoal 6ptimo de inversi6n son significativas,este analisis confinna entonces la idea deque dichas desviaciones siguen un patr6nque no es favorable para los estados concondiciones mas agudas de pobreza ymenores niveles de desarrollo. 10 que esmas, el hecho de que los coeficientes decorrelaci6n sean significativos estadfstica-mente pero con los signos contrarios a 105esperados confinna la idea de que la dis-trlbuci6n del gasto de solidaridad es con-traria a su distribuci6n 6ptima. Favorece,despropordonadamente, a los estados quetienen los mejores niveles de bienestar ydiscrlmina a los de mayor marginaci6n ypobreza.

Solidaridad: politica regional ypolitica electoral

Los resultados anteriores alientan a ex-plorar, siquiera someramente, qtros fac-tores que ayuden a explicar la distribuci6ngeografica de la inversi6n de Solidaridad.Una primera relaci6n a explorar es la quese refiere a la presencia de faetores politi-cos en las decisiones de asignaci6n deinversi6n. Para este efecto se calcu1aron 105coeficientes de rango entre la inversi6n deSolidaridad y una variable de rango elabo-rada con base en el porcentaje obtenidopor el PRI en las votaciones presidencialesde 1988. Conviene ac1ararque esta variableadolece de problemas de interpretaci6n,por ejemplo: es posible pensar que lainversi6n se asigne prioritariamente comoun premio a los estados donde la votaci6npor el PRI fue mas altai tambien es posiblepensar que fluya prioritariamente en 105estados en que la votaci6n fue menor paralograr asf aumentarla. Con estas salvedadesen mente, 105 resultados no muestran unaasociaci6n notoria entre estas dos varia-bles. La asociaci6n entre la inversi6n porpobre y la distrlbuci6n de la votaci6n espracticamente inexistente. La correlaci6nentre la inversi6n per clpita y la votaci6npor el PRI registra el signo adecuado y uncoeficiente de 0.23; no obstante, la confla-bilidad estadfstica lograda es muy re-ducida.35

Otro factor que puede estar determi-nando el patron de asignacion de la inver-sion de Solidaridad se refiere ala capaci-dad del programa para formar comites.Esta es una variable importante que res-ponde a la caracteristica de Solidaridadcomo programa determinado por la de-manda - en el sentido ya mencionado. Elcoeficiente de correlacion de rango entrela inversion per dipita y la poblacion porcomite en cada estado (ordenado ascen-

35 El coeficiente de correlaci6n y su significado estadistico son similares cuando la asociaci6n se hace con ladistribucl6n de la inversi6n sin norrnallzar. Sin embargo, el signo obtenido es contrario al encontrado en lasanteriores correlaciones. Para una discusi6n econom~trica detallada de los faetores politicos en la asignaci6nde Solidaridad, v6lse Molinar y Weldon, 1992.

CUADROvnINVERSI6N DE SOLIDARIDAD E INDICADORES SOCIOECON6MICOS COEFICIENTES DE CORRELACI6N

DERANGO

Con- MG IDH FGT INe UVPRI 180 COM 160 170 180ceptoG7P -0.04 0.07 -0.13 -0.10 0.23 0.27 -0.82 -0.69 -0.56 0.31

(0.22) (0.31) (0.69) (0.54) (1.30) (1.53) (7.58) (5.17) (3.68) (1.75)

G11 0.64 0.63 0.61 0.64 -0.01 0.42 -0.36 -0.43 -0.49 0.42(4.51) (4.4) (4.12) (4.52) (0.07) (2.51) (2.10) (2.58) (3.02) (2.51)

GTR -0.29 -0.31 -0.34 .033 -0.22 -0.26 0.20 0.59 0.66 -0.26(1.64) (1.73) (1.95) (1.85) (1.23) (1.41) (1.09) (3.91) (4.75) (1.47)

Nota: Coeficiente de Correlaciones Spearman de range entre la inversi6n de Solidaridad por Estadoy diversos indicadores socioecon6nomicos, "t" estadrstico entre parentesis.

GTP- Gasto Total Solidaridad Per capita.Gn- Gasto Total por Pobre por Estado.GTR- Gasto Total Nacional Acumulado 1989-1993 por Estado.MG- fndice de Marginaci6n.IDH- fndice de Desarrollo Humano.PGT- fndice de Severidad de la Pobreza.INC- fndice de lncidencia de la Pobreza.VPRI- Votes Partido Revolucionario lnstitucional.COM- Comites Solidaridad.160- lnversi6n Publica Federal 1959-1970.170- lnversi6n PUblica Federal 1971-1982.1SO- lnversi6n Publica Federal 1983-1989.Fuente: Comite Tecnico de Evaluaci6n del Programa Nacional de Solidaridad, CTEPNS, 1992, 1993.- Eduardo Zepeda, Fundaci6n Friedrich Ebert, 1990.- Quinto Informe de Gobiemo, Carlos Salinas de Gortari, 1993.- Ellngreso y Gasto Publico en Mexico, 1987, 1990, 1992, lNEGl.- Ian Scott, 1982.- Emmerich, 1993.- Consejo Nacional de Poblaci6n.

dentemente), indica una asodad6n impor-tante con el signo esperado y notoria esta-dlsticamente. El coeficiente de correlaci6nes igual a 0.62 con alta significaci6n es-tadlstica.36 Este resultado sugiere que laasignaci6n de la inversi6n de Solidaridadsigue fuertemente su capacidad organiza-tiva. El problema de Solidaridad puede ser,entonces, que el despliegue de su capaci-dad organizativa no siempre coindde con

las necesidades de organizaci6n determi-nadas por la geograffa de la pobreza. Enapoyo a este juicio se puede citar que elcoeficiente de correlaci6n de rango entreel fndice de inddenda de pobreza y elnumero de comites dividido por lapoblaci6n observa el signo esperado aun-que su valor es reducido (-0.29) y estadlsti-camente debil.

36 Tambi

El ultimo factor a explorar se refiere aque tan diferente es la distribuci6n deSolidaridad respecto de la tendencia his-t6rica de la distribuci6n de la inversi6nfederal entre 105 estados. Para este efectose calcularon los coeficientes de corre-laci6n de rango entre la distribuci6n de lainversi6n de Solidaridad y la inversi6npublica federal en los periodos de 1959a1970, 1979 a 1982, y 1983 a 1989.37Losresultados indican que la distribuci6n deSolidaridad se asemeja mas a los patronesmenos recientes que prevalecen. Elmayorcoeficiente de correlaci6n corresponde ala inversi6n en los anos sesenta (0.59)disminuyendo en los setenta (0.33). Elprimero de ellos es altamente significativomientras que el segundo 10 es s6lo debil-mente. El menor coeficiente y con menorsignificancia se encuentra con respecto ala inversi6n en el periodo 1983-1989.Estono sorprende ya que este fue un periodode grandes ajustes presupuestales queseguramente rompieron !as tendencias einversi6n.

Estos resultados tienden a apoyar laidea de que un determinante importantede la distribuci6n de la inversi6n de Soli-daridad se encuentra en la continuidad detendencias subyacentes en el desarrolloregional de Mexico.Este resultado no debesorprender ya que la integraci6n misma delos recursos de Solidaridad no perrnitedesligarse completamente de la desi-gualdad regional en Mexico. El hecho deque los recursos de Solidaridad asignadosa los estados incorporan las aportacionesde los mismos se traduce en que losestados con mayor riqueza aportan fondospropordonalmente mayores que losestados de menor desarrollo. Atin mas, lariqueza relativa de los estados influye tam-bien en la magnitud de los fondos federa-les asignados, ya que algunos de estosrecursos son distribuidos mediante con-venios entre la federaci6n y las entidades.

En la medida en que Solidaridad sig-nifica la continuidad de las tendenciashist6ricas de la inversi6n publica federal,se sigue que este programa no revierte losefectos de politicas que han llevado a lapersistencia de una gran desi~ldad en eldesarrollo regional en Mexico.38

Resumiendo, el analisis de la distri-buci6n geogcifica de la inversi6n de Soli-daridad revela que hay una corresponden-cia debil entre la asignaci6n de la inversi6npor estado y las condiciones de pobreza,desarrollo y marginalidad. Conforme loscriterios de asociaci6n son mas estrictos, ladebilidad crece llegando incluso, en elcaso de la inversi6n porpobre, a resultadoscontrarios a los esperados. Ai explorarotros factores que pudieran explicar ladistribuci6n de la inversi6n de Solidaridadse encontr6 que hay evidencias de que loscriterios politico-electorales juegan ciertopapel. Sinembargo, los factores que apare-cen con mas fuerza en la distribuci6ngeogcifica del gasto de Solidaridad son: 1)la capacidad organizativa de comites deSolidaridad que pareciera estar limitandoel grado de acierto con que la asignaci6nde fondos responde a la distribuci6n terri-torial de la pobreza y 2) la similitud entrela distribuci6n de la inversi6n de Solidari-dad y el patr6n hist6rico de inversi6npublica, que ha resultado en una grandesigualdad regional.

Elperiodo de estabilizaci6n yajuste estruc-tural signific6una restructuraci6n del gastopublico que castig6particularmente el gas-to social. A su vez, dentro del gasto socialtambien se llev6 a cabo una restructu-raci6n que condujo, primeramente, a unadisminuci6n sustantiva de la inversi6n eninfraestructura de alto impacto social. EIgasto en salud tambien fue sacrificadonotablemente en algunos anos, mientras

37 Los datos fueron obtenidos de las siguientes fuentes: 1983-1988, INEGI; 1971-1976 Y 1976-1982, Palacios, 1988;1959 a 1970, Scott, 1982.

38 Vl!!ase, a este respecto, Palacios 1988 y Zepeda 1992.

que el gasto en educaci6n mantuvo suimportancia relativa una vez que se realiz6un primer ajuste en 1983.

El analisis aquf realizado confirma laimpresi6n de que el ajuste tuvo un impaetonegativo en la disponibilidad de serviciossociales. Primero, porque la contracci6ndel gasto no se limit6 a !as reduccionessalariales puestas en pcictica. Segundo,porque se redujo la disponibilidad de ser-vicios en areas particularmente sensiblespara 105grupos mas pobres y marginadosde la poblaci6n. No obstante, la reducd6nno fue generalizada. Hubo derto aliviopara las condiciones de vida de gruposcastigados par la pobreza que encontraronalg6n benefido en la puesta en marcha deprogramas focalizados desde la segundamitad de la decada de 105afi05 ochenta.

El afio de 1989 representa un viraje enla tendencia del comportamiento del gastosodal y el gasto publico. No s6lo se au-ment6 el gasto social sino que, simul-taneamente, se contrajo el gasto progra-mable, 10que provoc6 un aumento rapidodel gasto sodal en el total de !as erogado-nes del gobiemo federal.

En el centro de esta nueva polfticagubemamental de gasto sodal se encuen-tra el controvertido Programa Nacional deSolidaridad. En terminos de 105 recursosque maneja, este programa representa enprincipia un esfuerzo importante. Toman-do en cuenta el recuento ofiaal sobre las

metas y logros alcanzados par Solidaridad,es claro que existe un gran contraste canla experienda previa; uno se inclinaria apensar que Solidaridad es, cuando menos,un programa de alivio a la pobreza dederta efectividad. Sin embargo, el analisisaquf realizado genera dudas a este res-pecto.

Solidaridad incluye tanto programasque alivian la pobreza y que contribuyena un desarrollo regional mas equitativocomo programas que perpetuan y acen-roan la desigualdad regional. En este sen-tido, Solidaridad no se ha distinguido clara-mente can respecto alas polfticasregionales responsables de la inequidadentre regiones. La conclusi6n obligada esque Solidaridad es un programa de alivioa la pobreza de derta efectividad que noconstituye una estrategia para erradicar lapobreza y la desigualdad regional. Paralograr estas metas se requiere de una es-trategia integral que corrija tanto 105saldoshist6ric05 de pobreza acumulad05 duranteel credmiento industrializador, como 105saIdas de pobreza que generaron la esta-bilizad6n y el ajuste estructural.

La realizad6n de este trabajo se en-frent6 a limitadones de informaci6n, sabretooo en 10referente a una mayor desagre-gad6n geogcifica y par programa. Ellaqueda como tarea para esfuerzos de inves-tigad6n posteriores.

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