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El XXIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública 2010"El Fortalecimiento del Alto Gobierno para el Diño, Conducción y Evaluación de Políticas Públicas"Caracas, 2010

El fortalecimiento del alto gobierno en tiempos de gobernanza “insegura”: el difícil equilibrio entre la sospecha y la confianza

José Francisco Carrobles Becerra ______________________________

Mención Honorífica

“Habíamos soñado con celebrar el Bicentenario en ‘un país sin campamentos’, y vemos que hoy una gran parte del país se ha transformado en un inmenso campamento de mediaguas. La crisis de confianza en las instituciones llega a niveles cercanos al cinismo. La Iglesia se repliega azotada por la crisis, la Concertación se debate en una situación precaria e inorgánica, el Gobierno no logra equilibrar su agenda de instalación con las urgencias del terremoto”. 1 R. Méndez (2010), sobre el Chile de hoy.

IntroducciónLa elaboración de este trabajo ha coincidido con un período de tiempos complicados, en mi

país y en el mundo; entre Enero y Mayo de 2010 (intervalo en que esta monografía ha salido a la luz) han pasado hechos trascendentes: Un terremoto devastador en Haití; el demoledor sismo 8,8º Richter (con maremoto) ocurrido en Chile; la erupción del volcán islandés Eyjafjallajokull con un impacto ambiental por evaluar, perjudicando a las industrias del transporte aéreo y el turismo; la tragedia griega de no poder pagar sus crecientes deudas; la Iglesia Católica vive duros momentos de acusaciones, peticiones de perdón y dolor; las dudas sobre la solvencia económica de España, Italia, Hungría, Portugal e Irlanda; y, una mancha de aceite que crece día a día, sin control, en las aguas del Golfo de México. Son situaciones que alimentan el legítimo discurso de los escépticos y portadores de sospecha que vocean pesadillas venideras, pero el afán intelectual es, a pesar de estos males, trabajar por un futuro mejor, fortaleciendo la misión trascendente que le corresponde a un alto gobierno, léase, asegurar la participación ciudadana, otorgar co-responsabilidad en la tareas públicas y responder las demandas de la gente.

La propuesta de este ensayo es complementar la visión de una administración del desarrollo preocupada de los factores organizativos y formales de la acción pública, contraponiendo perspectivas más incardinadas en lo específicamente psico-social, buscando una síntesis adecuada de los aspectos estructurales y de las expresiones individuales, con el fin de conocer más en detalle la compleja relación gobierno/ciudadano, buscando el fortalecimiento de los nexos que activan la incorporación de las personas en el diseño, la operación y la evaluación de las políticas públicas. Una de las tareas primordiales de este esfuerzo es identificar los elementos que acercan al ser humano común y corriente con la gestión gubernativa, los componentes que los hacen funcionar como mundos estancos y aquellos mecanismos que los conectan con mayor o menor fluidez y colaboración mutua.

Este intento de conexión de dimensiones tiene como motor y articulador monográfico al contrapunto científico entre las expresiones de confianza y la conformación de la sospecha, presentes en las opiniones y acciones de los distintos actores y actrices de nuestro agitado día a día.

CAPÍTULO 1: La Confianza, la Sospecha y la difícil Gobernanza1.1 La Importancia de la Confianza

Es aclaratorio partir definiendo cómo la Real Academia Española de la Lengua asume la palabra confianza: “Esperanza firme que se tiene de alguien o algo”; al respecto, entre otros autores, Alain Peyrefitte (1996) y Francis Fukuyama (1996) han estudiado la confianza como una virtud

1 El término campamento corresponde a un asentamiento de viviendas construidas en material ligero. Una mediagua es una caseta de madera de 18 metros cuadrados, que se entrega a personas en situaciones de emergencia habitacional.

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social, orientándose hacia su capacidad socio-económica de generar prosperidad material, desarrollo humano y un buen gobierno en las naciones que la poseen.

Refrendando esta tesis, en el marco del más famoso y controvertido foro mundial sobre economía y gobierno, el de Davos (Suiza), el World Economic Forum (WEF), surge el año 2003 la siguiente declaración “La confianza es la argamasa que mantiene unido todo, el enlace que crea comunidades sanas y negocios de éxito”, lo explican Klaus Schwab y Thierry Malleret, respectivamente, presidente y director del Foro Económico Mundial, en un artículo del 28 de Enero en el Wall Street Journal. “Una vez que se pierde, la confianza es increíblemente difícil de recuperar”, observaban. Es más, el tema principal del Foro de ese año fue “Construir la confianza”. Los escándalos financieros de empresas como Enron y WorldCom habían generado un profundo deterioro en la confianza de la gente hacia las grandes compañías. Según una encuesta realizada el año 2002, por el propio Foro, en Estados Unidos la confianza en las grandes corporaciones locales bajó de un rating (que se calcula restando del porcentaje de confianza el porcentaje de desconfianza) de +12 en Diciembre del 2000 a -12 en Agosto del 2002; en México la cifra era de +35 en el 2000, pero cayó a -1 en el 2002; en Argentina, pasó de -34 a -62, en igual período.

Más cercano en el tiempo, Jocelyne Bourgon (2009), en su conferencia del Congreso CLAD, en Bahía, nos señala las consecuencias de la falta de confianza, “desde los años ‘60, acaece una declinación estable de la confianza hacia los gobiernos y las instituciones del sector público, lo cual ha sido observado ampliamente en todo el mundo (Nye, Zelikov & King, 1997; Pharr & Putnam, 2000). Esta declinación de la confianza tiene un costo para el gobierno y para la sociedad en su conjunto. Ningún país es tan rico como para pagar el precio de la desconfianza, la cual puede llevar a un sinnúmero de consecuencias negativas para el gobierno y la sociedad, incluyendo el reducido alcance de la ejecución de las políticas públicas, el bajo consentimiento voluntario, la evasion tributaria, la corrupción, el desorden social, la inestabilidad y la violencia”, (traducción propia).

En la misma línea, es destacable la fuerza e interés expresados por Alberto Faustino Ortiz (2009), Intendente Municipal de Palpalá (Argentina) con respecto a la confianza que debe existir entre el ciudadano y su gobierno, como valor fundamental para mejorar la democracia. Él señala que “la construcción de la confianza y el reconocimiento de la legitimidad del gobierno para orientar el rumbo estratégico y construir una agenda común y participativa entre gobierno y ciudadanía son aspectos fundamentales para mejorar la calidad de la democracia”.

Estas tres intervenciones, resultantes de contextos tan diversos como Suiza, Canadá y Argentina, se convirtieron en el inicio del camino de investigación sobre la importancia del tema confianza, su ausencia y la relación con lo gubernamental.

Pero, se necesitaban más datos específicos sobre vocería de alto gobierno, la expresión de opiniones políticas y las versiones de analistas de lo público para completar un enfoque sobre el tema. Recurriendo a nuestro conocido buscador Google, procedemos a digitar las palabras confianza y gobierno, en este proceso aparecen variadas declaraciones públicas y artículos relacionados, en una mezcla de visiones y perspectivas, ya sea de Gobierno de república unitaria, federada o de tipo subregional, en funciones, ya extinguidos, etc. A continuación se seleccionan (absolutamente al azar) tres de los numerosos artículos del total de hojas editadas, resultando:

- Desde el sitio web de la Secretaría Nacional de Comunicaciones de Colombia: Del gobierno nacional colombiano. “Plan económico del Gobierno para el año 2009: Confianza Inversionista y Política Anticíclica”.

“El Gobierno Colombiano cuenta hoy con un activo importantísimo para esta época de crisis: confianza. Una confianza soportada en tres elementos: seguridad desde la democracia, inversión con responsabilidad social, y cohesión social. Ahora más que nunca, el país necesita afianzarse en estos valores para sobrellevar la actual crisis económica de manera exitosa”.

- Desde el sitio web del diario La Prensa, San Diego, California: Extracto del artículo de Manuel R. Villacorta: “Tras Katrina, La Confianza Social, Factor Fundamental en Estados Unidos”, 2006.

“Se hace referencia a la confianza social hacia el actual gobierno dirigido por el presidente George W. Bush. La tradicional confianza social de los estadounidenses hacia los gobiernos de

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turno, está sufriendo quebrantos. La actual administración republicana está enfrentando una coyuntura interna y externa complicada, sin duda alguna, como producto de sus propias decisiones políticas, pero hay factores estructurales heredados que la actual administración de gobierno tuvo que enfrentar.

Además de los dramáticos sucesos ocurridos en Nueva Orleáns, en donde los costos humanos son devastadores y los graves efectos que esta desgracia implicará para Estados Unidos, limitando el empleo (se calculan 400 mil puestos de trabajo perdidos) y una reducción del uno por ciento en el PIB para el 2005, hay diversos problemas que están incidiendo en la tranquilidad pública. El primero está relacionado directamente con la economía. Hay contradicción al respecto, porque las autoridades financieras aseguran que la economía está creciendo sólidamente. Pero la sociedad estadounidense piensa lo contrario. Los despidos masivos de trabajadores que se han producido en las grandes empresas, la caída en el consumo (grave problema que enfrentan productores y comerciantes), el abultado nivel de endeudamiento familiar, la anunciada crisis en los servicios sociales (particularmente en la seguridad social en momentos de retiro laboral) y ahora, el implacable ascenso en el precio del petróleo y los combustibles, están causando graves afecciones a la economía doméstica.

Es un hecho: el ciudadano de Estados Unidos está preocupado como nunca antes. Las recientes declaraciones del presidente de la Reserva Federal, Alan Greenspan, vinieron a confirmar lo que todos suponían: las cosas no andan bien. Según la AFP: “El presidente de la Reserva Federal estadounidense Alan Greenspan sugirió el miércoles que son posibles nuevas alzas de las tasas de interés, al tiempo que advirtió sobre los altísimos precios del petróleo y un ‘fervor especulativo’ en el Mercado inmobiliario…

Súmase a ello el conflicto en Medio Oriente, básicamente la estancia de tropas de Estados Unidos en Irak y Afganistán. El objetivo principal de la Guerra según el presidente Bush era eliminar la tiranía de Saddam Hussein, evitar la construcción de armas nucleares y minar las bases del terrorismo internacional.

Pero la guerra se ha extendido demasiado, la presencia de las tropas en esa región del mundo está teniendo un costo económico, político y militar muy elevado. Suman ya casi dos mil muertos caídos en combate y son miles más los que han quedado lisiados como producto de la confrontación militar. El petróleo, elemento tan ligado al conflicto, ha subido de precio indeteniblemente afectando seriamente la economía doméstica, hecho que viene a generar un cuestionamiento que cada vez cobra mayor resonancia al interior de la sociedad civil estadounidense: ¿valió la pena la guerra?

Dos han sido los elementos que han fortalecido el estado de derecho y la estabilidad política en Estados Unidos: la eficiencia administrativa del gobierno y la confianza de la población hacia éste. Pero indicadores y sucesos recientes están minando la calidad de dichas características. Y lo que se debe evitar es que estas afecciones se agraven, porque podría ocurrir lo que tan nefastamente ha sucedido en América Latina, en donde la población fue perdiendo la confianza en sus gobiernos hasta llegar a situaciones de verdadera anarquía, que en efecto, están lejos de ocurrir en Estados Unidos, pero hay evidencias de un descontento generalizado que si no se revierte a tiempo puede empezar a minar las bases del modelo”.

- Desde el sitio web del gobierno federal del Estado de San Luis Potosí, México, 2008, “Consolidar la confianza de la sociedad en su Gobierno, constituye un objetivo fundamental

de la nueva Administración Pública Estatal. Estamos comprometidos con estrategias y acciones para el combate frontal a la corrupción, con la rendición de cuentas y la transparencia en el manejo de los recursos públicos. Es interés de este Gobierno, que nuestro Estado se distinga por la apertura de sus instituciones, por la preparación de los servidores públicos para difundir y facilitar el acceso a la información pública y por la cultura cívica de los ciudadanos, interesados cada día más, en participar y vigilar las acciones de su gobierno. Es por ello que, el cabal cumplimiento a la Ley de Transparencia Administrativa y Acceso a la Información Pública vigente en nuestro Estado, es un paso muy significativo en esta dirección. Me complace invitar a los ciudadanos a que ejerzan su

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derecho y juntos, sociedad y Gobierno, hagamos de San Luis Potosí el Estado que todos merecemos.

Firma: Marcelo de los Santos Fraga. Gobernador Constitucional”. A estas alturas, frente a posturas tan homogéneas y ubicuas sobre la necesidad de la

confianza, ¿El valor de ésta para el buen operar de la relación Gobierno/Ciudadano tiene su lado oscuro? ¿Alguna acción pública o fuerza privada nubla este cielo tan deseado? En la Introducción hablamos que circularíamos en un contrapunto cognitivo entre confianza y sospecha, iniciamos este sutil e imbricado enfrentamiento conociendo más de la segunda.

1.2 La Importancia de la SospechaAntes de entrar en materia, para entender el significado que le estamos dando al vocablo, la

Real Academia Española de la Lengua define la sospecha como “…imaginar algo por conjeturas fundadas en apariencias o visos de verdad”.

Para ser sinceros, este trabajo intenta la noble tarea de equiparar conceptos, resaltando el valor de la confianza como elemento importante para una acción gubernamental sinérgica, pero rescatando a su antónimo o contrincante -la sospecha-, considerándola también como una virtud social, que genera debate sano, permite lubricar los mecanismos democráticos, activa una efectiva opinión pública y debiera ser (bien manejada) una retroalimentación indispensable para un correcto funcionamiento del alto gobierno en nuestros países.

Dando más gas a lo anterior, cualquier observador informado puede dar fe que el momento histórico que vivimos (globalización y lógica de mercado incluidos) se caracteriza por la presencia de sentimientos de sospecha social, traducidos en expresiones de desconfianza, incertidumbre y malestar general, o dicho de otra manera, por la desesperanza ciudadana producto del feble accionar de nuestras instituciones, la sospecha de segundas intenciones en el quehacer público o las evidencias del debilitamiento de los vínculos comunitarios. Lo señalado en el epígrafe inicial es un ejemplo local de tal diagnóstico global y corresponde a un artículo elaborado por un experto en opinión pública, precisando su visión de la institucionalidad chilena en la actualidad.

De los artículos leídos y de las declaraciones con motivo del encuentro anual del WEF 2003, queda claro que el elemento confianza ciudadana es un bien muy apetecido por la autoridad pública y empresarial para alcanzar sus fines específicos. Pero, ¿qué pasa con los hechos más allá de las palabras? En cada uno de los casos ¿qué dicen los no conversos, los no convencidos, los que sospechan que detrás de las declaraciones y de las acciones del Estado, que buscan la confianza, hay “gato encerrado”?

Para responder tales interrogantes, aplicamos la lupa de la sospecha a cuatro textos ya presentados, por separado:

- Del denominado “santuario del pensamiento único” de Davos2: En los últimos días del mes de Enero la elite mundial se reúne en Davos-Klosters, un pequeño poblado situado en las montañas de Suiza, con apenas 12 mil habitantes. Entre las más de dos mil 500 personas que participan en la edición del evento se encuentran las jefaturas de las 900 compañías más grandes del mundo, así como representantes de la sociedad civil, líderes religiosos y miembros de la prensa. El poder político también está representado por la asistencia de jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, América Latina y otros lugares. Pero, también están presentes, en las calles de este localidad helvética, los manifestantes anti-globalización que demuestran su rechazo a esta reunión de magnates, y, a la distancia, todos los que creen que los poderosos presentes en el WEF son los responsables de la crisis financiera del 2008, de la crisis económica del 2009 y de la crisis social del 2010 y de los años subsecuentes, que a su juicio, es un resultado evidente de la codicia, del egoísmo, de las acciones dolosas institucionalizadas y de la falta de control del menospreciado Estado.

Siendo justos, parece que estas críticas no han caído en saco roto, pues el WEF, durante el 2009, en colaboración con la Universidad de Georgetown, elabora un estudio para sondear qué se piensa en la aldea global con respecto a las crisis sucesivas de la economía, sobre la ética 2 Denominación recogida de Ana Ale, en su crítica al libro La Ilu$ión (sic) Neoliberal, de René Passet.

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empresarial y pública y la identificación de los responsables de tales conflictos, tal estudio, llamado “Fe y la agenda global: Valores para la economía post-crisis”, parece indicar que se están invocando instancias trascendentes para solucionar problemas cada vez más complejos y difíciles de manejar, pasando de la necesaria confianza pública a la virtud teologal de la fe. Pero, dejemos para más adelante estas consideraciones que serán claves para entender el concepto actual de gobernanza y centrémonos en el contenido de este reporte, que conecta la economía, el gobierno y los valores que los sustentan, éste contiene información proveniente de una encuesta sobre valores aplicada a través de la red social Facebook a más de 130 mil personas en Francia, Alemania, India, Indonesia, Israel, México, Sudáfrica, Arabia Saudita, Turquía y Estados Unidos.

Como resultado principal señala que, a nivel global, existe un déficit de confianza sobre los valores y la ética con que funciona el mundo de los negocios, de los líderes de gobiernos y de otras organizaciones, que estos carecen, en mayor o menor medida, de la confianza de la gente. Las cifras de esta desconfianza son contundentes, aunque la mayoría de los encuestados considera que “la honestidad, la integridad y la transparencia son los valores más importantes para el sistema político y económico global”, más de las dos terceras partes (67,8 %) cree “que la actual crisis económica es también una crisis de ética y de valores”. Se trasunta la sospecha de que antes y durante los momentos de crisis, tanto en la economía como en la política, sus líderes actúan con valores distorsionados o lisa y llanamente con conductas dolosas.

- Del gobierno nacional de Colombia y su Plan económico. ¿Existe confianza plena en la gestión del presidente Alvaro Uribe Vélez?, a partir de artículos del diario electrónico El Mostrador, Chile.

Los detractores de Uribe le acusan de actitudes antidemocráticas, como su intento de promover una nueva reelección que fue bloqueado por el Tribunal Constitucional, de parecer a Chávez en la megalomanía, de permitir escándalos como el asesinato de jóvenes perpetrado por segmentos militares, fustigar opositores y reducir la acción pública a sus aspectos represivos. Se cuestiona y se sospecha, interna y externamente, de su enfoque de la seguridad desde la democracia, resaltando su extremo apego a los designios de los Estados Unidos (autorización para efectuar operaciones militares conjuntas en tierra colombiana, incluida), sus antiguos nexos con el Cartel de Medellín, su postura sólo punitiva frente al problema del narcotráfico (llenar de jóvenes narcos las cárceles sin programas serios de reinserción y apoyo familiar), y su vista gorda hacia los equipos paramilitares de las Autodefensa Colombiana de Colombia (AUC), que actúan contra civiles en las zonas de ocupación de la guerrilla.

- Del artículo de Manuel R. Villacorta: “Tras Katrina, La Confianza Social, Factor Fundamental en Estados Unidos”.

Sobre los hombros del gobierno federal estadounidense, entonces encabezado por el presidente George W. Bush, es talvez del que mayor sospecha se ha puesto. En relación al desastre de Nueva Orleáns (2005) se ha hablado bastante, desde la responsabilidad federal por los recortes en los presupuestos para las tareas de mantenimiento de los sistemas de diques de defensa costeros de la ciudad, hasta de una tardía respuesta humanitaria post Katrina. Pero, la sospecha más dura ronda la economía, pues las autoridades financieras aseguraban que la economía estaba sana y en crecimiento hasta que los primeros sucesos de la crisis sub-prime (2007) dijeron lo contrario y llevaron a Estados Unidos, Europa y al planeta a una crisis muy delicada.

Llegando más lejos, se ha sospechado que la estancia de tropas de Estados Unidos en Irak y Afganistán era una forma de responder a intereses económicos familiares del presidente y de los conglomerados empresariales cercanos a la familia Bush, con acciones en el mercado de las armas, la tecnología de punta e insumos bélicos; basándose esta sospecha en que la principal tesis para la invasión en Asia (la fabricación y almacenamiento de armas de destrucción masiva por parte de Saddam Hussein) fue descartada. Y, suma, que el alto precio del petróleo, producto de la guerra en Medio Oriente, beneficiaba directamente a la familia Bush y asociados, con propiedades de hidrocarburos en Texas, Golfo de México y otros lugares del mundo.

- Del gobierno federal del Estado de San Luis Potosí, México.

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Más mediático y multifacético es el caso del gobernador Marcelo de los Santos Fraga, del partido Acción Nacional (en el gobierno estadual del 2003 al 2009), quien a punto de terminar su mandato fue agredido en las afueras del recinto legislativo por un grupo de personas, según el diario La Jornada de San Luis (2009), molestas por las promesas incumplidas durante su mandato: “A huevazos reciben a Marcelo de los Santos integrantes de al menos ocho organizaciones sociales que a lo largo del sexenio han sufrido los desplantes del gobernador panista, pues la gente sencillamente se hartó de las largas que ofrecía como respuesta a las problemáticas sociales. Los hechos ocurrieron cuando el mandatario estatal asistió al recinto Legislativo a la toma de juramento de los nuevos diputados. Durante seis años las organizaciones sociales le han pedido a Marcelo de los Santos el cumplimiento de varios compromisos a los que se ató cuando tomó su puesto como gobernador del estado, sin embargo, para estas personas lo único que avanzó fue el tiempo, pues aunque el mandatario estatal les bajó la luna y las estrellas al prometerles su apoyo, éste nunca llegó y a escasos 10 días de que concluya se gestión, siguen sin respuesta”. La revista electrónica www.lideresmexicanos.com.mx, señala sobre de los Santos “en cuanto a libertad de expresión no ha tenido buena evaluación, luego de ordenar que no se le diera publicidad a La Jornada San Luis, debido a que el diario informó sobre actos de corrupción en el desarrollo de cuatro megaproyectos impulsados desde la gubernatura estatal. El funcionario ha tenido que lidiar con este conflicto para sacudirse la imagen de intolerancia." Para cerrar las críticas y sospechas sobre su proceder de fiel servidor público, las publicaciones aztecas sobre hechos del corazón han vinculado al político hombre de familia con la ex Miss Universo mexicana Lupita Jones.

Se hace evidente una nítida confrontación confianza/sospecha y que en algunos casos el nivel de sospecha se mueve en arenas netamente conspirativas. ¿Pero, la sospecha existe como categoría científica para ser utilizada en el análisis de la administración pública? ¿Tiene calidad de instrumento válido para ser aplicada en las disciplinas de lo gubernamental y del sentir ciudadano?

1.2.1 La Sospecha CientíficaUno de los motivos por los cuales se ataca a las Ciencias Sociales contemporáneas está

referido a la sospecha de que la teoría y los métodos de estudio de éstas son ideológicas o sirven a motivaciones ideológicas. Utilizando la palabra ideología en el sentido clásico de Karl Mannheim (1958), es decir, un sistema de ideas que defiende y protege el estado de cosas socialmente existente. Algunos ataques típicos están referidos a que si se hace una investigación sobre motivaciones laborales o rendimientos en el trabajo y no se incorpora a esta investigación un análisis crítico del sistema establecido de relaciones económicas, se está aceptando y protegiendo su legitimidad (Moscovici, 1972).

Más cercanamente al tema de la sospecha sobre el alto gobierno, Giovanna Guggiari (2009) plantea de que “el Estado está bajo sospecha, todavía se lo concibe como propiedad de una clase política no vinculada genuinamente a la gente, con sus problemas, sus ideas y propuestas, muchas veces insensible e irresponsable con la cosa pública.

El Estado así estructurado, es ajeno a nosotros mismos, por lo que sólo se espera que ponga orden y control, no se lo ve como garante de mayor libertad, mayor justicia, ni mayor igualdad. Cuando las reglas no son claras se da rienda suelta a la discrecionalidad y la desigualdad, con lo que aumenta progresivamente la desconfianza ciudadana hacia las instituciones que deberían estar para servir y garantizar a la población una vida mejor”.

La sospecha como una categoría filosófica y científica surge en el siglo XIX, con la aparición de diversas críticas al racionalismo dominante en el pensamiento de la civilización occidental de entonces, post Ilustración. En ese momento histórico aparecen tres grandes pensadores como los maestros de la sospecha, respecto a lo que vemos, reviviendo el antiguo dilema filosófico apariencia/realidad (recordemos a Platón y su mundo de las ideas; véase el concepto hindú de maya, referido a este mundo como dimensión ilusoria, entre otros). Estos grandes intelectuales son Karl Marx, Friedrich Nietzsche y Sigmund Freud, pero, ¿de qué sospechan?, de que la conciencia en su conjunto es una conciencia falsa, los tres ven a la razón como una simple justificación de fuerzas más profundas: La conciencia se falsea o se enmascara por intereses económicos (Marx); se falsea

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por el resentimiento del débil y la voluntad de poder (Nietzsche); o se falsea por la represión del inconsciente dinámico, expresado en el deseo sexual, la frustración y la agresividad (Freud).

Más contemporáneamente, íconos de la sospecha han sido David Bloor (1998), quien ha enfatizado el “giro social” en los estudios de las ciencias, buscando demostrar que las Ciencias Naturales no son tan asépticas como parecen y que también están sujetas –en sus prácticas y en sus contenidos- a determinaciones sociales y culturales, lo que le ha valido ser atacado duramente como un hereje secular, por crear un contexto proclive al socavamiento de nuestra fe en la Ciencia; y, doña E. Fox Keller (1985) pionera en los trabajos destinados a focalizar la manera en que la ideología de género influye en las prácticas de la ciencia, develando el sustrato machista presente en esta actividad, en que la mente es activa y masculina, y lo natural es pasivo y femenino, o que la objetividad y la razón son masculinas, y que la subjetividad, el sentimiento o la intuición son femeninas, conceptos suficientes para, a su juicio, excluir a la mujer de la ciencia tradicional.

Sin embargo, para alcanzar nuestra meta de realzar el estatus social de la sospecha, la idea no es rescatar de estos maestros y maestra el aspecto destructivo o aguafiestas de las percepciones de la conciencia y de la ciencia, sino más bien destacar su labor de inmersión en la búsqueda de principios o mecanismos ocultos de la actividad humana, aquellos que van más allá de lo que se entiende habitualmente como “normal” u “oficial”, es decir, enfocar la sospecha como una actividad intelectual que ha permitido abrir el campo de visión de la investigación científica, que ha incorporado a ésta elementos imprevistos, anómalos y estratégicos, los que han enriquecido el análisis del conocimiento, en general, y del estudio del quehacer público, en particular.

Poniendo en acción esta óptica ataviada de sospecha, se construyen cinco coyunturas globales, a partir del continuo histórico de las últimas décadas del siglo XX y de los inicios del XXI, desde el Estado burocrático puesto en el quirófano, luego pasando revista a la gobernanza “emancipadora” (que emerge como remedio a los males detectados al presunto finado), con sus usos y abusos de aplicación y concepción, hasta llegar a la conformación de la gobernanza “insegura” de nuestros días.

COYUNTURA 1: El Estado bajo sospecha de enfermedad terminalCon la caída del muro de Berlín (1989) y el posterior derrumbe del socialismo real en la ex

Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, múltiple literatura sociológica, política, filosófica o económica ha explicado la caída del comunismo como un triunfo definitivo del capitalismo, el liberalismo y la democracia occidental. Se habla en definitiva del fin de la historia (al concluir la confrontación teórico-filosófica heredada del siglo XIX entre capitalismo y comunismo); y de la muerte de las ideologías (entendidas como grandes explicaciones sobre el mundo, para imponerse como praxis política). En los noventa, la realidad observada en la ciencia política y administrativa es la “del desborde, la deslegitimación y la obsolescencia de la capacidad del Estado moderno ‘vertical’ para organizar la toma de decisiones en las democracias representativas” (Querol, 2004; Mayntz, 2001).

Tenemos una dura radiografía de esos años, en que resalta la crisis de la democracia occidental, asociada, en primer lugar, a la teoría de la “sobrecarga del Gobierno” (Held, 1993), en la cual se argumenta que la forma y el funcionamiento de las instituciones democráticas son disfuncionales para una regulación eficiente de las cuestiones económicas, sociales y políticas; y en segundo lugar, a la “crisis de legitimidad del Estado” (Habermas, 1975; y Offe, 1984), cuyas evidencias son la crisis de los partidos políticos y su liderazgo histórico, el desencanto civil, un centralismo asfixiante, el distanciamiento entre el ciudadano corriente y el poder de las elites políticas, la falta de mecanismos de participación de la ciudadanía en la administración pública y en la gestión de los problemas propios de su localidad, la abstención electoral, entre otros.

Toda esta caracterización está dentro del marco propio de los signos del inicio de crisis del Estado-Bienestar europeo, que se evidencia en un incipiente pero ineluctable drama socio-político. En que por un lado, es cada vez más difícil financiar, con la misma soltura y aplomo de antes, las crecientes demandas ciudadanas, producto de una hipertrofia del aparato público correlacionada negativamente con un financiamiento sustentable en el tiempo (que veremos más adelante

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desembocando en una tragedia griega); y por el otro, tenemos una sociedad civil que ha perdido el sentido de los lazos comunitarios y la confianza en sus instituciones. A este respecto, Paquet (2004) trasciende el simple diagnóstico de esta crisis para proponer un principio explicativo: la causa última de esta erosión reside en las bases mismas del Estado-Bienestar.

Este Estado ha educado a muchas generaciones de ciudadanos en la convicción de que no necesitan del prójimo, largas décadas de adoctrinamiento han establecido firmemente la imagen de un Estado-Bienestar centralizado que vela por los individuos. La consecuencia ha sido la distensión de los lazos de cooperación entre ciudadanos y con ello el debilitamiento progresivo de la sociedad civil. Puesto que mercado, Estado y sociedad civil sólo funcionan en interacción continua, el debilitamiento de esta última ralentiza el progreso económico; las intervenciones más enérgicas de los dos primeros no basta para compensar satisfactoriamente aquella falencia.

Se responsabiliza al Estado de los efectos perversos de políticas de seguridad social onerosas, ineficaces y clientelísticas; se propone subsanar el endeudamiento estatal aplicando métodos empresariales de gestión con el objetivo de hacer más con menos; se proclama la bondad universal de programas liberales de ajuste estructural; se promueven iniciativas ciudadanas que ganen porciones crecientes de actores colectivos para los programas de ajuste, transparencia y racionalidad, y que aseguren la integración social con o sin Estado; “se predica una fe ciega en el crecimiento económico directamente funcional a un mercado libre de trabas” (de Senarclens, 1998).

Es una etapa histórica en que, ante la expectativa de reemplazo del viejo Estado, el ciudadano quiere mejores servicios públicos, sueldos decentes propios de un nivel de vida respetable, el desempleado quiere trabajar, el hombre corriente quiere tener una mayor incidencia en las decisiones de las cosas que lo involucran, quiere escoger a sus líderes, concejales, diputados, etc. El ciudadano necesita saber que es protagonista del ahora y de su propia historia y porvenir. Se puede hablar de una objeción de conciencia colectiva contra una cierta democracia anquilosada y centralista, se proyecta en una nueva mentalidad democrática que pugna por nacer para anunciar una sociedad gobernada por los ciudadanos.

Se insiste en que “la participación más amplia y posible es el elemento que contribuye a la formación de decisiones colectivas, de allí que el centralismo político-administrativo del Estado niega en la práctica la participación, pues por naturaleza éste se sostiene y reproduce gracias al fortalecimiento de las elites en el poder, (lo cual) se halla en contraste con los ideales democráticos” (Bobbio, 1985).

Reflejando toda esta atmósfera, como portador de un ideal liberal, con toques humanistas, Mario Vargas Llosa (1992) expresa “el liberalismo no consiste en soltar los precios y abrir las fronteras a la competencia internacional, sino en la reforma integral de un país, en su privatización y descentralización a todos los niveles y en la transferencia a la sociedad civil -a la iniciativa de los individuos soberanos- de todas las decisiones económicas. Y en la existencia de un consenso respecto a unas reglas de juego que privilegien siempre al consumidor sobre el productor, al productor sobre el burócrata, al individuo frente al Estado y al hombre vivo y concreto de aquí y de ahora sobre esta abstracción: la humanidad futura”.

Para entender estas reglas del juego en tono liberal, el siguiente cuadro ofrece una visión panorámica de las tremendas transformaciones en proceso a partir de los años ’70 (Galán Benítez, 2008). Se trata de dinámicas de cambio que abarcan ámbitos muy variados de la gobernanza económica, política, cultural y social de las democracias industrializadas, con efectos globales en el resto de las naciones del planeta y que proyectan el sentido de los efectos que ha sufrido el Estado- Bienestar, con los vaivenes propios de tiempos acelerados.

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http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-00632009000100014&lng=pt&nrm=iso&tlng=es#c3%23c3


Cuadro Nº 1: Estado, Mercado y Empleo, dinámica de los tiempos

Frente a las sospechas fundadas de un Estado anquilosado, pesado, incompetente e incapaz de responder a los nuevos tiempos, surge una forma no tradicional de entender el gobernar…

COYUNTURA 2: La irrupción de la Gobernanza “emancipadora”La noción de gobernanza que procedemos a llamar “emancipadora” está marcada a fuego por

los vientos de cambio, nace bajo el signo de la crítica (inmisericorde, sostenida y fundada) al Estado proveedor, caro, ineficaz, vertical e intervencionista, y convoca a los múltiples actores de la sociedad civil a tomar en sus manos la gestión del poder, y a sentar las bases de un nuevo tipo de Estado racional, democrático y eficiente, que no sea intervencionista en el sentido tradicional sino que esté en condiciones de ser protagonista y articulador de las grandes líneas estratégicas, dirigidas a la inclusión de todos los ciudadanos en condiciones y posibilidades igualitarias.

Llevado a lo político, no parece absurdo prefigurar una gobernanza “emancipadora” que opera en una sociedad desestatizada, regida por un permanente y sostenido proceso de transferencia de competencias desde el gobierno central, hacia ámbitos federados, regionales o autonómicos de poder, en donde la democracia local pueda asumir su rol de una forma equilibrada, legitimada y racional. Esta configuración suena bien, sobretodo para una América Latina centralizada en lo político y con un orden económico burocrático e ineficiente. En la diversidad de significados y de empleos de la expresión gobernanza, todos entienden, sin embargo, que ésta sugiere una toma de decisiones colectivas, basada en una amplia inclusión de los actores afectados por las mismas. El término identifica nuevas prácticas colectivas fundadas, ya no en la dominación ni la violencia legítima, sino en la negociación y la cooperación, con base en ciertos principios sometidos a consenso. En todos los empleos del término, la frontera público-privado tiende a borrarse, se

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privilegian aquellos mecanismos de gobierno que no necesitan de la autoridad del Estado, ni siquiera su sanción para funcionar, y se tiende a la creación de estructuras resultantes de la interacción múltiple.

“Los flujos y las redes parecen describir más adecuadamente un mundo donde el poder es más móvil e inestable, el ‘hard power’ de las armas cede el lugar al ‘soft power’ de la gobernanza; el poder ya no viene ‘de arriba’ sino que discurre en la negociación multiforme e incesante” (Moreau Desfarges, 2003). En la literatura que se ocupa de la gobernanza, se sugiere la necesidad de consultar a numerosos individuos y grupos involucrados en ciertos asuntos colectivos, se hablará de una gestión fluida, transparente, flexible, participativa y creativa, se notará que ahora los silenciosos pueden tomar la palabra: minorías étnicas y sexuales, pueblos autóctonos, etc. “En medio de estos trastocamientos sociales y conceptuales, la adopción del término gobernanza ha sido considerada por algunos como una manifestación en el campo de la semántica, del descrédito en que ha caído el poder” (Guénaire, 2002).

Aunque los partidarios de la reducción del Estado han sido predominantes en la literatura que se ocupa de la gobernanza, parece que el mayor consenso está en el acento que se establece en la interacción e interdependencia en la toma de decisiones entre los actores políticos y los actores sociales, públicos y privados, y con ello una nueva forma de relacionarse entre ellos para gobernar. Se considera que para esto es necesaria la superación del añejo modelo de gobierno burocrático-jerárquico por un modelo más cooperativo que apueste por la complementariedad entre el sector público, el sector privado y las organizaciones, grupos e individuos que conforman la sociedad civil.

La gobernanza es un concepto que tiene su origen en la tradición de la escuela norteamericana sobre estudios de administración pública (Muñoz, 2005), ha sido importado por Europa al advertir la necesidad de nuevas técnicas e instrumentos para conseguir una gestión política estratégica que combine las iniciativas e intereses de la sociedad, el Estado y el mercado.

En un contexto de cambio acelerado y obsolescencia de las estructuras del Estado tradicional, la gobernanza sugiere la exploración de un modo de gestión del poder que armonice con los nuevos tiempos. La noción trasluce un deseo de transformación real de estructuras sociales y un desplazamiento del centro de gravedad de la acción pública. Se considera que la verticalidad, pesadez administrativa y estilo intervencionista del gobierno tradicional no se adaptan a contextos económicos, sociales y culturales en rápida y fluida transformación. Las reformas institucionales en los países desarrollados, vertebradas por la gobernanza, y en armonía con las exigencias de la concepción liberal dominante, deben aportar legitimidad a los regímenes democráticos y mayor eficiencia económica, resultante de la reducción de personal en la administración pública y de la liberalización de los mercados.

Al respecto, la Unión Europea (UE), que a finales del siglo pasado sufre los síntomas del alejamiento ciudadano y una desconfianza política palpables, habida cuenta de la caída en la participación en las elecciones a su Parlamento y los empantanamientos en los altos gobiernos a la hora de definir temas conjuntos. Estos elementos contribuyen a poner de manifiesto la creciente brecha existente entre la UE y las personas a las que pretende servir, ante este panorama se abre un debate (sospechosamente restringido, según veremos más adelante) sobre una gobernanza más participativa, proceso que culmina con la publicación del Libro Blanco de la Gobernanza Europea, en Julio de 2001, el cual abarca el conjunto de normas, procedimientos y prácticas relativos a la manera en que se ejercen los poderes en la Unión. El objetivo consiste en adoptar nuevas formas de gobernanza que acerquen más a la Unión a los ciudadanos europeos, la hagan más eficaz, refuercen la democracia en Europa y consoliden la legitimidad de sus instituciones.

La Unión emprende una reforma a fin de reducir el claro déficit democrático de sus instituciones, cuya gobernanza tiene como fin la formulación y aplicación de políticas públicas más eficaces y coherentes, que establezcan vínculos entre las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones europeas. Según este Libro Blanco, cinco son los principios que constituyen la base de una buena gobernanza y de los cambios propuestos: Apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Cada uno de estos principios es visto como esencial para la instauración de

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una gobernanza más democrática. No sólo son planteados como la base de la democracia y el Estado de Derecho en los Estados miembros, sino que han sido pensados para ser aplicados en todos los niveles de gobierno, mundial, europeo, nacional, regional y local. Por otra parte, la UE se une al debate sobre la gobernanza mundial y pretende desempeñar un papel importante a fin de mejorar el funcionamiento de las instituciones internacionales.

Estos esfuerzos europeos para una gobernanza efectivamente “emancipadora” deben son ingentes, pues para recuperar la menguada confianza de sus ciudadanos hay que instaurar un nuevo estilo en las estructuras (de por sí inerciales) y en la conciencia de las personas (criadas en el Estado-Bienestar); al respecto, Paquet (2004) señala que “la necesaria recuperación de la confianza perdida, no puede ser impuesta de modo autoritario, mediante el estilo tradicional del Estado; deben crearse puentes que superen las tendencias egoístas que inducen a arreglárselas solo, a confiar exclusivamente en sí mismo o apenas en los más próximos. La puesta en pie de modalidades de cooperación supone una distribución negociada de funciones, un duro combate a las decisiones unilaterales, una multiplicación de iniciativas que desarrollen la capacidad de escucharse y dialogar constructivamente en torno a problemas compartidos”.

Aunque hasta los liberales más duros admiten que el Estado sigue siendo el depositario de la nacionalidad, el ámbito de la participación política, el protector de la ciudadanía y el único titular de la violencia legítima, se entiende, en este contexto de gobernanza “emancipadora”, que las cosas ya no son lo que eran, y que ahora las instituciones de gobierno son susceptibles de vigilancia por parte de otros actores no estatales, como las organizaciones de la sociedad civil, las ONG (locales y transnacionales), y por supuesto, las entidades interestatales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional; estas organizaciones internacionales, en el marco del debate sobre el desarrollo, trasladan el modelo de la gobernanza a los países en desarrollo, lo que supuso la adopción de políticas públicas muy precisas: Contención del gasto público, reducción de la intervención del Estado, la privatización de empresas y servicios públicos, políticas orientadas por y hacia el mercado; paralelamente, se prescriben conductas de consolidación de la democracia: Obligación de rendir cuentas (accountability), transparencia, equidad, promoción del estado de derecho, descentralización político-administrativa, entre otras.

Puede afirmarse que la primera generación de políticas públicas de la era de la gobernanza “emancipadora” proviene del Consenso de Washington, que muestran el ataque más directo a las capacidades políticas y administrativas del Estado. Políticas como la privatización de empresas públicas, la desregulación económica, la constricción del aparato público, el saneamiento de sus finanzas y la búsqueda de un gobierno mínimo minimorum son los instrumentos para desmantelar al Estado-Bienestar. Dura receta que trajo en muchos países remedios peores que la enfermedad, en que para tratar de compensar los efectos perversos y el debilitamiento del Estado, producto de esta primera hornada, surge la segunda generación de políticas públicas bajo el Consenso de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), estas propuestas enfatizan la eficiencia, eficacia y economía con legitimidad, pero agregan a la pócima una mayor descentralización y un contenido ético en la función pública. Esta segunda etapa tampoco logra garantizar integralmente la capacidad de respuesta del Estado, frente a profundas y estructurales demandas de la sociedad en los países latinoamericanos, por tanto, se debe impulsar una nueva generación de políticas públicas, o sea una tercera generación, basada en el Consenso del CLAD, que tiene como prioridades: “alcanzar un desarrollo económico sostenido; combate frontal a la pobreza y la desigualdad de oportunidades; atacar la corrupción y las prácticas desleales en el interior de la administración pública; y en general, conformar una gobernanza aplicable a las características y necesidades de los países de la región” (CLAD, 1998).

Intentando resumir, como antecedentes de la emergencia de la gobernanza “emancipadora” tenemos a la sospecha de la incapacidad del Estado tradicional para responder a sus roles en un ambiente dinámico (que desemboca en una crisis de legitimidad); a los reclamos sociales por participación real; a la conformación de redes ciudadanas; y, a la intensificación de los procesos de mercado y globalización.

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Veamos ahora qué tienen para decirnos quienes ven con ojos de sospecha, con ojo crítico tanto aquella reducción del Estado sin más, como la modalidad de gobernanza que se le asocia.

COYUNTURA 3: La Gobernanza “emancipadora”: Sospechas sobre su alcance real y su abuso semántico

Este es un momento, paralelo a la irrupción y consolidación del concepto gobernanza “emancipadora”, que más que histórico, se inscribe en la atemporalidad del debate intelectual, en la confrontación de ideas trascendentes.

A pesar de estar lejos de nuestra intención el reforzar la defensa a brazo partido del viejo Estado, cuya declinación operativa es precisamente el origen de la problemática de la gobernanza, no es posible obviar las luces y sombras de la utilización del concepto. Una aproximación crítica a algunos usos y abusos del término gobernanza en los contextos discursivos del debate en curso sobre la reestructuración de los altos gobiernos, parecieran señalar que algunas declaraciones parecen más euforia libertaria que realmente expresión substantiva; en ellas, toda la profusión discursiva en torno a la gobernanza se reduce a un clamor por el retorno al Estado del laissez-faire puro. Así, Moreau Desfarges (2003), para quien la esfera pública por fin desacralizada ya no planea por encima de la sociedad sino que ahora la integra como un componente apenas algo más importante que lo privado, las fronteras entre estos componentes se vuelven difusos, el interés general en la “era de la gobernanza” ya no está dado sino que se renegocia incesantemente.

En el mismo sentido, Raffarin (2002) afirma que el Estado ya no tiene el monopolio del interés general y deberá contentarse con un lugar como “acompañante” y “regulador”, la sociedad debe ser “desestatizada” y abrir el juego a estructuras “a escala humana”: La familia, la pequeña empresa, las asociaciones, las ciudades, el trabajo en red. El contenido último de la propuesta de gobernanza de Raffarin es “una profunda reforma de un Estado más modesto, un Estado en el que las agencias públicas y privadas cooperen sobre bases contractuales, aportando soluciones a los problemas de orden público”. Los textos de Moreau Desfarges y Raffarin parecen corresponder a ilustraciones de algún exceso retórico más que a un análisis ponderado, pero, no olvidemos que en estos temas del poder del Estado gravita una potente confrontación ideológica (en los dos sentidos del término ideología ya utilizados en esta monografía) que a pocos deja indiferente.

Junto a los cuestionamientos a nivel de lo retórico, algunos teóricos de la gobernanza apuntan a las debilidades del valor analítico, estructural y de la validez universal del concepto.

Partamos con Gilles Paquet (2004), quien propone tratar las “patologías de la gobernanza” desde una perspectiva sistémica, valiéndose de un análisis empírico cuidadoso. Para él, la sociedad contemporánea plantea problemas crecientes de coordinación, ello obliga a construir un nuevo cuadro analítico y un lenguaje de definición y resolución de dichos problemas. Su estudio de casos es el de la sociedad canadiense, pero es evidente que pretende apoyarse en este análisis concreto para terciar en un debate más universal. Su argumento central es la existencia de una crisis de los fundamentos de la gobernanza, bajo la forma de una erosión de la confianza en la sociedad. Él entiende la confianza como el lubricante de relaciones sociales fluidas, el contrato escrito más preciso se asienta sobre la confianza mutua, ninguna normativa se sostiene sin una cuota de buena voluntad de las partes. Se viven tiempos de intensa erosión de ese capital de confianza interpersonal; y en una sociedad de más en más interdependiente, la desconfianza es un ácido corrosivo que pone en peligro el sistema.

Cuanto menor la confianza mutua más difícil la colaboración, y la propia prosperidad económica se ve amenazada. El autor convoca a un examen clínico de estas disfunciones atribuibles a la confianza perdida, y a una tecnología social para intervenir en ellas, con vistas a la producción de una “confianza vigilante” en los sistemas expertos. A su juicio, uno de los puntos más críticos de esta erosión de la confianza está en el sector no lucrativo, basado por antonomasia en la solidaridad. La reciprocidad y los lazos comunitarios organizan buena parte de nuestra vida cotidiana; el autor muestra que infinidad de organizaciones simplemente colapsarían si debieran dejar de contar con el trabajo voluntario y dedicado, y pone como ejemplo el caso de los hospitales.

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Además del tema -no menor- de la confianza erosionada, por distintos caminos se cuestiona que en los temas de gobernanza:

Se tiende a confundir diagnóstico con pronóstico, de tal modo que la mera enunciación de cierto estado de cosas queda asociado a ciertas directrices de transformación.

En conexión con lo anterior, cierta interpretación de la gobernanza es presentada como procedimiento de validez general que hace abstracción de todo rasgo peculiar de la sociedad donde pretende operar.

Se insiste en una crisis terminal del Estado-Bienestar, que tiene poco asidero empírico en las viejas democracias europeas (estamos ubicados a principios de este siglo), donde las responsabilidades sociales de los Estados no sólo no han disminuido sino que se han incrementado (con las consecuencias económico-sociales que veremos más adelante).

La extrema equiparación de gobierno y gobernanza, en la que ésta debe sustituir a aquél, lleva a confundir política con mercado y privatización; a subestimar ciertas funciones de gobierno que necesitan indefectiblemente órganos ejecutivos centrales; y, a caer en la desviación de entender una gobernanza contra el Estado.

La gobernanza uniformemente presentada como un imperativo de retracción estatal en los países menos desarrollados, contribuye paradójicamente a una mayor deslegitimación del Estado y a una mayor degradación social y política, acentúa la desprotección económica y la desintegración social.

Veamos algunas de estas críticas con más detalle:- Sospechas por el contenido anti-democrático y privatizador del Libro Blanco de la

gobernanza en Europa.Destacando una visión europea sobre el tema, reproducimos extractadamente un artículo del

diario Le Monde diplomatique (LMD), Nº 11, Agosto 2001, edición chilena, titulado “La ‘gobernanza’ europea contra la soberanía popular: Hacia la privatización de la decisión pública”, cuyo autor es Bernard Cassen.

Observaciones al texto: i) El artículo utiliza la palabra “gobernación”.ii) Dadas las características de la nota periodística, se utilizan referencias bibliográficas

acotadas sólo para este resumen, que van desde la 3 a la 6. iii) Existe un desfase temporal entre la publicación francesa y la chilena, lo cual provoca

confusión de fechas en relación a la publicación del Libro Blanco.“Hay términos que se introducen insidiosamente en el léxico político sin que nadie les preste

atención y sin que nadie los haya definido previamente. Sólo cuando ya se han fundido, por así decirlo, con el decorado, se revelan como lo que fueron desde el principio: no simples palabras, sino elementos estructurantes de una construcción ideológica. Tal es el caso, entre otros, de dos expresiones aparentemente de uso múltiple, a las que los medios recurren continuamente: ‘sociedad civil’ y ‘gobernanza’...

Son pocos los ciudadanos que tienen una idea precisa de lo que es esa famosa ‘gobernanza’, pero no vamos a agraviar a los decisores creyendo que emplean el término sin discernimiento. Una publicación reciente atestigua que forma parte de su reserva semántica común.

Así, el Consejo de Análisis Económico, creado por el primer ministro francés Lionel Jospin, acaba de publicar en inglés una obra sacada de un coloquio organizado juntamente con el Banco Mundial (BM), sociedad que ya despierta suspicacias, cuyo título se traduce literalmente como ‘Gobernanza, equidad y mercados globales’3. Vemos en qué campo de léxico se sitúa el concepto…

Otro alcance tiene el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, que publica en Julio la Comisión de Bruselas, al comenzar la presidencia belga de la UE, con vistas a ser adoptado por el Consejo Europeo en Diciembre próximo. Si éste fuera el caso, este texto tendría implicancias formidables, dado que se trata nada menos que de revisar ‘el conjunto de normas, procedimientos y prácticas que afectan el modo como se ejercen los poderes a escala europea’, y esto en una gestión 3 Annual Bank Conference on Development, Economics-Europe. J. Stiglitz y P. Muet (directores), Oxford University Press, 2001.

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que ‘ocupa la zona intermedia entre el plus administrativo y lo todavía no constitucional’. Lo que se sabe de las discusiones da lugar a pensar que se trata de un cuestionamiento radical a las formas actuales y constitucionales de la democracia representativa y de una verdadera privatización de la decisión pública. Durante ese tiempo, los Parlamentos nacionales, evidentemente excluidos de la preparación de un documento que aspira a arrumbarlos, se entregan a sus ocupaciones corrientes…

La ‘buena gobernanza’, explica Marie Claude Smouts, directora de investigación en el Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS) francés, es ‘una herramienta ideológica para una política de Estado mínimo’4. Un Estado donde, según Ali Kazancigil, director de la División de Ciencias Sociales, Investigación y Políticas de la UNESCO, ‘la administración pública tiene la misión no ya de servir al conjunto de la sociedad, sino de proporcionar bienes y servicios a intereses sectoriales y a clientes/consumidores, con el riesgo de agravar las desigualdades entre los ciudadanos y entre las regiones del país’5. En suma, ‘la vestidura institucional de los planes de ajuste estructural y del consenso de Washington’ 6…

El presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi explica que ‘debemos dejar de pensar en términos de poderes jerarquizados, separados por el principio de subsidiariedad’ y que ‘Europa sólo es administrada por las instituciones europeas, pero también por las autoridades nacionales, regionales y locales, y por la sociedad civil’. Es decir que nos enteramos de que el principio de subsidiariedad habría caducado y de que la sociedad civil cumpliría funciones de administración que se creían reservada al poder público”. Pero ¿qué es esta sociedad civil a la cual se pide auxilio?: “En la sociedad civil, cada cual es un fin para sí mismo, todo el resto no es nada para él. Pero, una suma de intereses privados, aunque legítimos, no hace el interés general, mucho menos cuando algunos de esos intereses son más iguales que otros; para engatusar a las asociaciones llamadas Organizaciones No Gubernamentales (ONG), la Comisión Europea les reserva un rol a primera vista halagüeño porque supuestamente participarían en la elaboración de decisiones. Pero, al comisario europeo Pascal Lamy (asesor para asuntos europeos de Lionel Jospin), se le va imprudentemente la lengua cuando afirma: ‘Las ONG y la sociedad civil pueden contribuir a la legitimación proporcionando diferentes canales de actividad, por ejemplo, la movilización, la representación o simplemente un apoyo jurídico y técnico…

Si se trata de ‘legitimación’, efectivamente se ha constado que desde Seattle las instituciones multilaterales (FMI, BM, OMC), lo mismo que la Comisión Europea, son presas de un frenesí de ‘diálogo’ con la ‘sociedad civil’.

Es de creer que sus funcionarios se asignaron una cuota mensual de encuentros con los movimientos sociales que los cuestionan. ¿El objetivo? No modificar las políticas que llevan adelante, sino ‘explicarlas’ mejor…

En la deriva antidemocrática de Bruselas ‘el pueblo’, entendido como conjunto de los ciudadanos, es el gran ausente. La gran paradoja de la ‘gobernanza’ es que nos propone ampliar la democracia a la sociedad civil, cuando ésta es precisamente el conjunto de relaciones donde los individuos no son ciudadanos, sino simplemente vectores de intereses particulares. Sólo se es ciudadano si se es miembro de un pueblo soberano. Las prerrogativas que colocan a la ley, expresión de la voluntad del soberano, por encima del interés privado, son la única garantía contra la desigualdad y el dominio de los más débiles por los más fuertes. La política asimilada a la gestión de una empresa cuyo único accionista es la globalización –término púdico para hablar de los mercados financieros y las transnacionales- constituye según, Pascal Lamy, el background intocable de la gobernanza a la manera de Bruselas.…

En este sentido Silvio Berlusconi, quien declaró que su gobierno se colocaría bajo el signo de las tres “i” (en italiano): Inglés, informática y empresa, aparece ya como un precursor de la gobernanza. Se esperan con interés las reacciones de los elegidos de la nación ante un Libro Blanco que los pone fuera de circuito. La Comisión Europea nos advirtió que trabajaba en lo no todavía

4 “Del Buen Uso de la Gobernanza en las Relaciones Internacionales”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, UNESCO, Nº 155, Marzo, 1998.5 “Gobernanza y Ciencia”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, op. cit.6 Bernard Cassen, “A la Sombra de Washington”, LMD, Buenos Aires, Septiembre 2000.

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constitucional, es demasiado modesta, porque estando tan despojada de mandato popular como lo estarán los jefes de Estado y de Gobierno que supuestamente adoptarán el Libro Blanco a fin de año, nos prepara en realidad un verdadero golpe de Estado de terciopelo”.

Son sospechas de alto calibre, basadas en lo que se considera una pobre discusión popular con motivo de la edición del Libro Blanco de la gobernanza europea; que justamente, como señalamos, busca el re-encantamiento y la participación efectiva del ciudadano en la UE.

- La Gobernanza contra el Estado.La deslegitimación del Estado (piedra angular de la irrupción del concepto y praxis de la

gobernanza “emancipadora”), subrayando su incapacidad de regulación de problemas internos y mundiales, alienta una peligrosa tentación consistente en concebir y practicar una gobernanza contra el Estado. Es de notar que estos temores se asientan en realidades sociales donde la autoridad pública es débil y cuestionable. Es el caso de algunas naciones latinoamericanas, asiáticas y africanas donde se opera una verdadera renuncia de facto al cometido esencial de cualquier entidad estatal, consistente en la búsqueda del bien común. En estas situaciones, algunos promotores internacionales optan por impulsar sus programas de desarrollo a espaldas de un Estado prescindible e inoperante, cuando no directamente obstaculizador de tales iniciativas.

En otros casos, en el contexto del respaldo a una “buena gobernanza”, los proyectos de desarrollo solventados por el BM o las Naciones Unidas en países del Tercer Mundo, son confiados -en su implementación- a ONG locales antes que a los Estados, en el entendido de que éstos son poco confiables, ineficientes y corruptos. Estas prácticas favorecen relaciones privilegiadas con ONG; lo más complejo para el fortalecimiento de lo que se pretende desarrollar con tales acciones, es que por lo general, esta modalidad de asistencia directa a los beneficiarios es tolerada por los Estados respectivos, sin que éstos ofrezcan alternativas que se muevan en un sentido de demostrar que existe el ánimo y la capacidad públicas de incorporarse a tal proceso de desarrollo, creando un círculo poco virtuoso entre el actuar gubernamental y la visión ciudadana.

- Cuestionamiento a la validez general del concepto en cualquier contexto: En el caso chileno, Transantiago, un ejemplo de gobernanza cero.

En Chile, las críticas han apuntado al uso de la noción de gobernanza, especialmente referidas a las diferencias entre los contextos europeos y latinoamericanos y las confusiones asociadas al concepto. Los estudios de gobernanza llevados a cabo en América del Norte y Europa buscan describir y caracterizar los procesos de conducción de las sociedades occidentales, enfatizando tanto las nuevas modalidades de dirección y coordinación intersectoriales, como la existencia de múltiples niveles de acción pública, elementos claves en la noción de gobernanza. Estos principios se hicieron caricaturescos en el caso del inicio del nuevo plan de transporte público urbano metropolitano para la ciudad-capital, llamado Transantiago (Febrero, 2007), en donde faltó la visión pluridisciplinar e intersectorial en el proyecto, provocando un serio daño en la imagen y en la confianza del ciudadano de a pie hacia la entonces presidenta Michelle Bachelet y su gobierno.

Esta reforma en el transporte público, con errores de diseño e implementación, se centró en su viabilidad económica, dejando a un lado las dimensiones de planificación urbana y de política social que van asociadas a una acción de transporte público intersectorial. A pesar de afectar directamente a una unidad territorial (la Región Metropolitana de Santiago), se manejó a un nivel central y con escasa o nula consulta a los representantes electos (alcaldes y concejales), marcando así a un país donde la centralización aún predomina. “El juego multinivel, característico de las políticas públicas en Europa, conectadas a una visión de gobernanza, estuvo entonces casi ausente” (Maillet, 2008).

Entonces, aquello de la emergencia de un nuevo equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, no debe esconder que en muchos casos aún existe la centralidad en la toma de decisiones, el poderío del mercado en este país a la hora de operar proyectos de envergadura y la debilidad de nuestra sociedad civil. En efecto, una crítica ampliamente difundida del concepto de gobernanza es que tiene la desventaja de opacar las relaciones de poder que necesariamente se dan en los procesos de conducción, poniendo demasiada énfasis en la horizontalidad de relaciones entre iguales por sobre la verticalidad del poder, que si bien toma otra forma, no desaparece, menos en el

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caso chileno, con república unitaria, fuerte presidencialismo (incluso con derecho a veto en los proyectos de Ley del Legislativo), y, con un centralismo histórico en las decisiones.

Si esta gobernanza puede darse en el contexto de sociedades civiles fuertes, bien organizadas y articuladas, como en Europa o en América del Norte, en Chile tenemos el caso de una sociedad civil que lucha por existir. Por eso, si bien no se trata de un complot, se tiene la sospecha de que existen poderosos actores que tienen un claro interés en difundir el mito de una renovación de la conducción política, lo que en la realidad se traduce en un gatopardesco esconder los mecanismos, que lejos de ser democráticos, presiden aún a la toma de decisiones en el ámbito público.

Corroborando lo anterior, E. Muñoz (2005), señala que “el seguimiento de las referencias a la palabra gobernanza revela que en la práctica la totalidad de las citas son una simple traslación de las iniciativas europeas”. Pero, hay que tener en cuenta la realidad europea, en que la misión y valor fundamental del concepto radica en su operatividad para enfrentarse al problema de los diferentes niveles de promoción y gestión de los actores político-sociales, en un contexto donde coexisten, como ya vimos, diversos espacios –supranacional, nacional, regional y local-, aunque esta aproximación centrada en el reto de la coordinación operativa resulta interesante para los analistas, parece también limitada e incluso arriesgada para nuestros países.

A pesar de este mar de dudas, sospechas y críticas sobre su uso y abuso, el concepto de gobernanza “emancipadora” siguió gozando de buena salud en los círculos intelectuales y políticos, predominantemente neoliberales, acercándonos al nuevo milenio con aires plenos de liberación del viejo Estado; con una sociedad civil que lucha por alcanzar un rol más significativo en la sociedad; y, un mercado que da las directrices del camino a seguir.

COYUNTURA 4: El 11/9/2001 y sus efectos: Una Gobernanza “dios Jano”, con sospechas al menudeo y al por mayor

Muchos imaginamos que con el fin de Guerra Fría se iniciaba un período de paz y estabilidad duraderas; que la economía de mercado, apoyada en la tecnología de la información, terminaría con los ciclos económicos que tanta incertidumbre traen a los países y sus procesos de intercambio político, económico y social; que se había alcanzado (casi para siempre) un mundo más próspero, más pacífico y más seguro. Pero, las cosas se complicaron a fines de los ’90, primero las sucesivas crisis económicas gentilicias (asiática, rusa, mexicana); luego los escándalos corporativos privados, asociados a prácticas institucionales dolosas, que remecieron a los Estados Unidos y Europa; y, después el dramático ataque aéreo suicida al corazón del mundo financiero global. Los atentados del 11 de Septiembre de 2001 contra instalaciones militares y financieras en territorio estadounidense tuvieron como consecuencia directa el regreso del Estado en un país económicamente liberal como los EE.UU. y obligó a diversas instancias políticas y económicas del planeta a repensar la relación Estado/Mercado/Ciudadano.

Tras este siniestro trascendente surge una nueva gobernanza, que definimos como de “dios Jano”, en el sentido que esta deidad romana de dos cabezas opuestas representa lo ocurrido en este período, ya que una cabeza, por lo menos en Estados Unidos y Europa Occidental, vuelve su mirada a un Estado con más presencia en materias de seguridad y orden público, mientras que la otra cara continúa mirando y centrándose en lo económicamente liberal a través del infalible mercado. Es una época de grandes transformaciones del rol del Estado (ahora recargado) y de sus modos de legitimación, en que, por un lado, nadie niega (por lo menos en público) el mantener el énfasis en la

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http://www.google.cl/imgres?imgurl=http://2.bp.blogspot.com/_NuVKKwkvoLw/SWTpLa9646I/AAAAAAAADKM/HOzTld3HC8A/s400/dios,%2BJano,%2Bbifronte,%2Bescultura.JPG&imgrefurl=http://mujeresderoma.blogspot.com/2009/01/el-mes-del-dios-jano.html&h=373&w=400&sz=40&tbnid=AiEfJFFrfxsydM:&tbnh=116&tbnw=124&prev=/images%3Fq%3Ddios%2Bjano&hl=es&usg=__Tf3SIygU1jox_opzwwht7rx4ElI=&ei=kSjjS_L5A4TGlQfT-onQAg&sa=X&oi=image_result&resnum=4&ct=image&ved=0CCgQ9QEwAw




participación ciudadana, la búsqueda de la equidad social, el consolidar la rendición pública de cuentas, etc., pero, sin lugar a dudas, el combate al terrorismo internacional implica retrocesos sustanciales en muchos países, especialmente en las naciones aliadas involucradas militarmente en la Guerra contra el Terrorismo, de los distintos derechos constitucionales del ciudadano, a saber: En los derechos civiles, la pérdida de la inviolabilidad de la correspondencia, del secreto telefónico, del habeas corpus, de la libre residencia, aumento de la censura y limitaciones a los medios de comunicación y autoritarismo en el ejercicio del poder; en los derechos políticos, el aumento del secretismo oficial y preeminencia del Ejecutivo por sobre el Legislativo; en los derechos sociales, los recortes en el Estado social, justificados por el esfuerzo militar; y, en los derechos culturales, la creciente construcción del otro como sospechoso, especialmente cuando se trata identidades no occidentales.

En suma, se da un momento histórico en que lo cuestionado no sería la autoridad estatal, sino más bien sus opciones políticas, en un instante de la Humanidad en que la necesidad del Estado se hace más evidente que nunca. En lo político, el desafío es apuntar a aspectos importantes en la definición y consolidación del papel que el Estado y, particularmente los gobiernos, tienen que cumplir en el siglo XXI, considerando el ajuste del comportamiento de la administración pública a un sistema de valores socialmente aceptados, dentro de un Estado de Derecho Democrático, para actuar adecuadamente en condiciones de globalización económica, revolución tecnológica de la información y las telecomunicaciones, desarrollo de procesos de descentralización y regionalización, resurgimiento de identidades locales, agudización de las desigualdades y las anomias sociales, aceleración de la migración transnacional, presencia de minorías de distinto signo y condición en los Estados nacionales, aumento de los riesgos ambientales, del terrorismo internacional y las guerras preventivas asociadas, un ambiente plagado de rumores y sospechas sobre el devenir de la humanidad (centrados en el año 2012), etc.

En lo económico, los atentados en Nueva York implican un clima de inestabilidad internacional que obligó a los principales Bancos Centrales del mundo a bajar las tasas de interés del dinero a niveles inusualmente mínimos, con objeto de recuperar la confianza de los ciudadanos y promover la reactivación del consumo y la producción a través del crédito accesible. Esta combinación permite seguir moviendo la rueda mundial de intercambio de bienes y servicios (aunque con menor celeridad), pero también da lugar a la aparición de una gran burbuja inmobiliaria, principalmente en los Estados Unidos, basada en una enorme liquidez en su mercado de capitales.

Nota: En esta Coyuntura no se profundiza en las numerosas sospechas y dudas explicitadas sobre los responsables de la realización material e intelectual del ataque de 11/9/2001, los objetivos políticos y económicos a alcanzar con esta masacre, ni sus financistas ni sus beneficiarios directos e indirectos en lo material y en lo espiritual (algunas referencias en pág. 7), como tampoco en las variadas teorías conspirativas sobre el tema, fundamentalmente porque es un tema de amplio acceso en Internet y que la máxima extensión de esta monografía es de 50 fojas.

COYUNTURA 5: Irrumpe la crisis sub prime, emerge la gobernanza “insegura”Después de un período de asimilación del impacto del 11-Septiembre-2001, en que los

Estados del planeta avizoran que la política y la economía global y local nunca volverán a ser las mismas, éstos empiezan a barajar distintas fórmulas estabilizadoras frente al ascendente precio del petróleo, la volatilidad bursátil y la modificación del mapa geopolítico mundial, entre ellas, se combinan el proteccionismo económico, el reordenamiento del gasto fiscal y el intento de re-encantar a los productores y consumidores globalizados (a través de los mecanismos de vuelta a la confianza señalados en la Coyuntura anterior). En plena ejecución de este proceso, a partir de Agosto de 2007, se inicia un nuevo escenario de crisis: Quiebras bancarias en EE.UU. y Europa, nacionalización de la banca insolvente, constantes intervenciones de los Bancos Centrales de las principales economías desarrolladas, caídas bursátiles sostenidas, etc., lo que provoca un alto impacto financiero, económico, social y cultural globales. Todo este caos incubado en la burbuja especulativa ligada a los activos inmobiliarios que derivó a la insolvencia de las hipotecas de tipo

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http://es.wikipedia.org/wiki/Liquidez

http://es.wikipedia.org/wiki/Cr%C3%A9dito

http://es.wikipedia.org/wiki/Producci%C3%B3n

http://es.wikipedia.org/wiki/Consumo

http://es.wikipedia.org/wiki/Banco_Central

http://es.wikipedia.org/wiki/Atentados_del_11_de_septiembre_de_2001


sub-prime, proceso incoado en el sistema de valores de los Estados Unidos y que golpea al Mundo de lleno el año 2008.

Si bien, los atentados del 11 de Septiembre de 2001 contra las Torres Gemelas tienen por consecuencia directa el regreso del Estado en muchos lugares, la obligación de repensar la relación Estado/Mercado/Ciudadano y dan las luces (o sombras) de una nueva gobernanza tipo “dios Jano”, ese ataque terrorista no bloqueó la centralidad mundial en el esquema económico de tinte neoliberal.

Pero esta nueva coyuntura global producto de la especulación financiera dolosa en el mercado de los activos inmobiliarios estadounidenses y europeos, sí ha puesto en jaque al neoliberalismo, el cual, como sabemos, pretende una reducción, casi total, de los espacios de intervención del Estado en asuntos de política económica y social, para darle preeminencia a la auto-regulación de los mercados. En efecto, a decir de muchos, las caídas significativas y sostenidas en las acciones de Wall Street y Bolsas asociadas, a partir del pánico provocado por las quiebras bancarias y el descenso de los activos inmobiliarios, ha venido a significar, para el modelo neoliberal, lo que significó para el comunismo la caída del muro de Berlín, hace 20 años. Ya hemos leído que muchos sospecharon de las funestas consecuencias de la aplicación del modelo neoliberal a rajatabla, entre las cuales estaría un cataclismo financiero mundial, derivado de la filosofía y la práctica del libre mercado sin límites y de la doctrina de las privatizaciones a ultranza –hasta del control gubernamental mismo-. Sin embargo, la actual crisis financiera internacional ha traído consigo una segunda revalorización del rol del Estado y la trascendencia de la regulación y control efectivos de los mercados (la primera fue el 2001 por el lado de la seguridad y el orden público nacional e internacional) y, otra vez, nos lleva a un enfoque distintivo de la gobernanza que, dado el paisaje mencionado, etiquetamos como “insegura”.

¿Qué caracteriza a esta gobernanza “insegura” o “post sub-prime”?Curiosamente, la primera característica de ella está referida a la generación de enfoques más

conciliadores y de consensos político-económicos inéditos e impensados. Para José Celso Cardoso Jr. (2009), esta nueva gobernanza “se torna particularmente relevante ahora, una vez pasada la avalancha neoliberal de las décadas de 1980 y 1990 y sus creencias en torno a una concepción minimalista del Estado, y se evidencia ya en la primera década del nuevo siglo, con un cierto cambio de opinión respecto a las nuevas atribuciones de los Estados Nacionales. En el contexto actual de creciente inseguridad internacional (terrorismos, fundamentalismos, guerras preventivas, etc.) y de gran incertidumbre económica, se está haciendo perceptible en los círculos conservadores de los medios de comunicación y de la intelectualidad dominante, como también en las agencias internacionales (FMI, BID, Banco Mundial, OMC), un discurso menos hostil hacia los Estados Nacionales en sus respectivos espacios territoriales, buscando un mayor control sobre la seguridad interna, mas también sobre sus sistemas económicos y sociales. En vez del antiguo énfasis de las políticas locales centradas en la armonización y homogeneización de las estructuras de producción y distribución, y en los controles sobre la inflación, comienza a aparecer cierto espacio para las acciones más intensas y activas de los Estados, que buscan tanto la recuperación del crecimiento económico como el combate a la degradación de las condiciones de vida, acciones que dicen relación con la viabilidad y sustentabilidad de los sistemas ambientales, de producción y de protección social en general”, (traducción propia).

Se entiende que las instituciones de gobernanza mundial dan señales de esa nueva visión, en que el operar del Estado no tiene que ser sinónimo de inestabilidad, por el contrario, que puede ser un arma clave para alcanzar un desarrollo económico con seguridad y con justicia social.

Refrendando lo anterior, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2009) subraya que “la crisis económica mundial se originó en el sector financiero, pero ahora es también una crisis de gobernanza. Las personas de todo el mundo esperan que sus líderes protejan a los ciudadanos más vulnerables, mantengan el orden, regulen los mercados financieros y planifiquen un futuro más estable. En los países en desarrollo donde la capacidad del Estado es muchas veces débil, estos desafíos que presenta la gobernanza se complican con flujos financieros reducidos, pérdida de empleo y malestar social.

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http://www.undp.org/spanish/economic_crisis/index.shtml


En este contexto, el impulso por invertir en la gobernanza democrática no ha sido nunca más obligado. El trabajar con menos recursos públicos para ayudar a más personas necesitadas significa que los gobiernos tienen que ser mejores a la hora de prestar servicios y asegurar igualdad e inclusión en los ámbitos económico, social y político. Al mismo tiempo, establecer un camino sostenible para salir de la crisis teniendo en la mira al desarrollo humano requiere una mejor representación y supervisión parlamentaria, mejor planificación participativa y mejores capacidades de presupuestar en los ámbitos de gobierno nacional y local. También requiere que las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos tengan la capacidad de hacer que sus gobiernos rindan cuentas”.

Insistiendo sobre la característica consensual, destacando que las cosas ya no son como antes y que estamos ante una gobernanza en que la inseguridad global llama a rescatar los aportes de todos, dejando a un lado las gafas ideológicas, el presidente brasileño Lula da Silva tuvo un Enero 2010 muy activo y disímil, primero participó y fue ovacionado en su país en el X Foro Social Mundial, de Porto Alegre (reunión de colectivos por una globalización inclusiva) y paralelamente fue consagrado en la reunión anual de nuestro conocido Davos, como un estadista de excepción, por el balance de una gestión de su Alto gobierno, que concilió crecimiento económico y justicia social, y destrozó los prejuicios de la elite mundial.

Leamos, "por primera vez en su historia este Foro quiere honrar a un extraordinario hombre de Estado entregándole un premio al estadista global", anunció el profesor Klaus Schwab, el ya identificado ideólogo del WEF, una fundación que siempre ha defendido las tendencias más liberales en materia de finanzas y economía. Ausente en Suiza por un problema de salud, fue su canciller Celso Amorim el encargado de representar a Lula y leer su discurso, en el que el presidente no dejó pasar la oportunidad de recordar su primera visita a Davos (en 2003), cuando "el mundo temía del futuro de Brasil, porque no sabía el rumbo exacto que nuestro país tomaría bajo el liderazgo de un operario sin diploma universitario y nacido políticamente en el seno de la izquierda sindical. Siete años después puedo mirar a los ojos a cada uno de ustedes, y más que eso a los ojos de mi pueblo, y decirles que Brasil, con todas sus dificultades, cumplió con su parte".

Continuando con la búsqueda de expresiones de consuno para este tiempo “inseguro”, en Davos (otra vez), el 2 de Febrero de 2009, María Ramos, co-presidente del Foro WEF, en una sesión conclusiva marcada por un clima de derrota generalizado, expresó que "el laissez faire no funciona, pero tampoco el comunismo, y esta es una oportunidad para que los gobiernos y las empresas privadas trabajen juntos y mejor para construir un nuevo sistema".

Como siempre, hay matices para estos consensos, en que algunos reconocen a medias el evidente fracaso del laissez faire de Adam Smith, indicando que hay seguir apuntando hacia el capitalismo, pero un capitalismo más regulado en lo económico-financiero; más ecológico, pensando en la rentabilidad verde de los proyectos a ejecutar; y, más tecnológico, en cuanto maximizar esta herramienta para solucionar problemas emergentes.

La segunda característica, y que se dirige hacia el corazón del concepto de gobernanza “insegura”, se refiere a que a pesar de que vivimos un momento de vientos de cambio hacia consensos muy valiosos (la dupla WEF/Lula da Silva, después de 7 años de temores mutuos, es un ícono), también es un instante histórico de grandes dramas económicos, políticos, sociales, culturales y ambientales.

Al respecto, es indispensable que volvamos a nuestra ubicua sospecha, señalando que políticos, intelectuales y economistas plantean incertidumbres sobre el soporte real de las ingentes intervenciones de los Bancos Centrales en los mercados locales y temen una recaída de la economía mundial, teniendo en cuenta que el crecimiento o sostén de caída de los últimos tiempos ha estado alimentado, principalmente, por los masivos planes de apoyo presupuestario de los gobiernos a los mercados e instituciones afectadas por la crisis, los que a cambio se han endeudado fuertemente, debiendo llegar en algún momento, no lejano, a pagar tales gastos, provocando problemas de contracción en la inversión social y, eventualmente, dar un nuevo paso a un más extenso y oneroso endeudamiento.

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Siguiendo con las sospechas y hurgando rincones oscuros, desde Enero de este año, la prensa especializada europea viene informando que la controvertida empresa Goldman Sachs, involucrada en la crisis de los créditos hipotecarios de 2008 en EE.UU., ayuda a Grecia a esconder sus deudas, a manipular sus cuentas nacionales y, por tanto, sus resultados fiscales. El New York Times del 12 de Febrero de 2010, indica que la banca había actuado igual que en la crisis de los sub-primes de 2008, es decir, esconder tanto como fuese posible a los deudores riesgosos o morosos para que terceros les siguieran prestando dinero y así ellos reducir las propias pérdidas. Esta táctica, señalan los especialistas, se camufla con un “buen” manejo financiero, por ejemplo, a Italia en 1996, para evitar que las cuentas reflejaran un endeudamiento excesivo, el banco J. P. Morgan le hizo un oportuno crédito a través de la venta de divisas.

En Grecia, indica el New York Times, el escándalo es mayor, porque detrás de los préstamos que otorgan estas financieras internacionales se hipotecaron aeropuertos y autopistas. Hoy se sabe que Grecia debe, al menos, 300 mil millones de dólares, y que de no ser pagados, tendría los mismos efectos en cadena que se expresaron para la crisis sub-prime hace dos años, y que hizo al gobierno de EE. UU. salir en socorro de la banca. Garry Schinasi, de la unidad de mercado de capitales del FMI, reconoce que “si un gobierno quiere hacer trampa podrá hacerlo”. El efecto que suscitan estas declaraciones es que no se sabe, a fin de cuentas, si otros gobiernos de la UE han usado estos procedimientos. Los graves problemas económicos de España, Portugal e Italia hacen reflexionar a los analistas acerca de esta permisividad hacia los grandes conglomerados financieros en el mundo, es decir, si no hay en estos países situaciones similares. Todo esto debiera preocupar a las organizaciones financieras internacionales (FMI, Banco Mundial, etc.) porque, finalmente, quedan en ridículo ante las astucias de las financieras privadas y se ven obligados a salir apresuradamente a socorrer a los países que están al borde del abismo.

La actual crisis económica, política y social que vive Grecia se está convirtiendo en una prueba de lo anterior, se ha obligado al país helénico a ordenar ahora sus deficitarias finanzas, que arrojan cifras de miedo, en relación al P.B.I. del 2009: 115% de deuda pública; -2% de crecimiento; sólo un 5% en ahorro interno; y debe pagar pronto un bono a vencer por US$ 11,3 mil millones. El gobierno griego ha aceptado el desafío (a pesar del rechazo de su opinión pública) y está intentando operar las medidas de rigor, con un costo fuerte para los derechos sociales de los asalariados, como es la rebaja de sueldos y mayores impuestos, conllevando graves desórdenes callejeros y malestar ciudadano. Esta crisis ha sido un desafío para la cohesión de la Eurozona y un temor contenido para el resto de las economías mundiales.

Para apoyar lo anterior, Nouriel Roubini (2010) expresa: “el culebrón financiero griego es la punta de un iceberg de problemas de sostenibilidad de la deuda pública para muchas economías avanzadas y no sólo los llamados Piigs (Portugal, Italia, Irlanda, Grecia y España). De hecho, la OCDE calcula ahora que los coeficientes deuda-PBI de las economías avanzadas subirán a una media del 100% del PBI.

El Fondo Monetario Internacional ha hecho públicos cálculos similares. Dentro de los Piigs, los problemas no son sólo unos déficits públicos y porcentajes de deuda excesivos, sino también de déficits exteriores, pérdida de competitividad y crecimiento anémico. De modo que, aun cuando Grecia tomara la decisión política de reducir su gran déficit fiscal, la contracción podría empeorar la recesión actual, al disminuir la demanda agregada con la subida de los impuestos y la reducción del gasto. Si baja el PBI, es imposible alcanzar determinada meta en materia de déficit y deuda. Esa fue la trampa mortal en la que se hundió la Argentina entre 1998 y 2001, al comienzo de su crisis, el déficit presupuestario de la Argentina, su deuda pública y su déficit por cuenta corriente (como porcentajes del PBI) eran 3; 50; y 2, respectivamente; esos coeficientes en el caso de Grecia son peores: 12,9; 120 y 10 por ciento. Así que hará falta un esfuerzo hercúleo, suerte y apoyo de la Unión Europea y del FMI para reducir la probabilidad de una posible quiebra y la salida de la zona del euro”.

Este análisis se convierte de sospecha fundada en tragedia de Esquilo, cuando el FMI aprueba préstamos por 30 mil millones de euros (unos US$ 38 mil millones) -que se entregarán en un período de tres años- al país helénico, cuya frágil situación económica sacude a los mercados

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financieros internacionales a principios de Mayo de 2010; este préstamo forma parte del paquete de 110 mil millones de euros que ofrece el organismo a Grecia, junto con la UE. Pero no fue suficiente, tal fue el temor generado por la crisis griega, que el bloque de los 27 Estados del Viejo Mundo convino un mecanismo de ayuda permanente para mantener la estabilidad de la región frente a amenazas de contagio de la crisis. El 10 de mayo de 2010 se concreta lo que parecía inminente, una ayuda financiera del Fondo Monetario Internacional y de la Unión Europea, para todos los países complicados de la Zona Euro, por 750 mil millones de la moneda europea.

Estamos frente a la mayor operación financiera de rescate en la historia, que tiene como objetivos centrales ir en ayuda de los países de la Europa unida con problemas de solvencia, y, restaurar la confianza en su moneda única; el tema es que con sesenta años de edad la UE enfrenta una difícil adultez y un incierto porvenir: La tragedia griega, dudas sobre la solvencia financiera de España, Italia, Portugal e Irlanda, fallas de gestión pública reveladas por la erupción del volcán islandés Eyjafjallajokull, creciente desempleo, crisis de la seguridad social, incumplimiento de los parámetros de convergencia, y, pérdida de competitividad frente a los Estados Unidos y el Asia, son situaciones que hacen crecer la desafección de los ciudadanos a la integración y alimentan el discurso de los euro-escépticos. Pero, sopesando estos inconvenientes tuvo que actuar rápido para evitar un mal más grande, Europa se encontraba en una situación límite, dejar caer a un socio es siempre un problema grave, porque se pierde el sentido de comunidad; por otro lado, tampoco es bien visto ayudar al hermano flojo y parrandero (como insinúan los ciudadanos de la parte norte de Europa) al saber que se están destinando enormes recursos a otros países, en circunstancias que las necesidades propias no son pocas.

A pesar del mega-rescate financiero en Europa, los tiempos de gobernanza “insegura” no cambian mucho, las sospechas y dudas continúan: Según advierten analistas, el préstamo por casi US$ 1 billón (millón de millones) que ofreció el FMI y la UE a los países de la Zona Euro, junto con las medidas del Banco Central Europeo, no son una solución definitiva a los problemas de deuda que enfrenta la región, sin embargo, sí servirán para ayudar en el corto plazo no sólo a Grecia, sino también a otros países del Viejo Continente, siendo además efectivos para aliviar a los mercados. Al respecto, revisamos algunas opiniones técnicas y material estadístico extraídos del diario La Nación, Chile, al calor de las vicisitudes de los mercados mundiales y los pánicos o alivios asociados, durante el mes de Mayo 2010:

"Es una solución coyuntural para los mercados, y eso sin duda, un colchón importante y una inyección muy significativa. Quizás el mercado no vea ahora tantas razones para volver al tono más agresivo, aún persisten riesgos estructurales en algunas economías de la Zona Euro, en otras palabras el paquete ofrecido no cambia la situación fiscal de las economías afectadas”, comentó Alejandro Cuadrado, economista de Société Générale.

"Es suficiente para contener la crisis en el corto y mediano plazo, pero no sabremos si esto es suficiente para solucionar la crisis de deuda de los países de la Zona Euro, hasta que pase un tiempo. No se puede pronosticar que se cumplirán los estándares de deuda de la Unión Europea sólo porque recibirán dinero", coincidió, desde Estados Unidos Scott Marcouiller, estratega de Wells Fargo.

Después del Lunes 10 de Mayo 2010, el euro se recupera frente al dólar y los mercados se estabilizan, pero los inversionistas no creen aún en las medidas y permanecen prudentes, pues todos los rescates de países con dificultades financieras requieren dos condiciones: Una disposición creíble del país a imponer, tanto la austeridad financiera como las reformas estructurales para restablecer la sustentabilidad y el crecimiento; y, cantidades potentes de apoyo oficial en la etapa inicial para evitar una crisis de refinanciación continua de vencimientos de deudas públicas o privadas a corto plazo.

A continuación, se expresan los planes de austeridad iniciados al 31/05/2010, en los tres países más complicados con la deuda pública de la Euro Zona, destacando las medidas económicas implementadas, su impacto en las instituciones públicas y su personal, y para el ciudadano de a pie, en cada caso:

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Cuadro Nº 2: Cifras y Medidas adoptadas, por Estado de la Euro ZonaGRECIA ESPAÑA PORTUGAL

Metas de Ahorro US$ 37 mil millones. US$ 18 mil millones. US$ 2.500 millones.

Reducción del déficit

El objetivo es pasar del 13,6% del PIB en 2009 a 2,6% en 2014.

Se busca pasar de un déficit de 11,2% del PIB en 2009 a uno de 6% en 2011 y a 3% en 2013.

El país registró un déficit de 9,4% del PIB en 2009. Por ello, la meta para este año es reducirlo desde 8,3% -previsto en marzo- a 7,3% durante este año. En 2011, en tanto, se busca reducir el déficit a 4,6% desde el 6,6% proyectado anteriormente.

Sueldos trabajadores públicos

Los salarios de los funcionarios públicos se congelarán al menos tres años

Las remuneraciones de los empleados públicos se reducirán en una media de 5% desde junio de 2010 y se congelarán en 2011.

Los empleados del sector público de mayor jerarquía verán reducidos sus remuneraciones en 5%.

Pensiones

Los años de cotización necesarios para jubilar se aumentarán de 37 a 40 años de forma gradual hasta 2015.

Se suspende su revalorización.

Impuestos

El IVA se subirá de 21% a 23%, luego que en marzo éste ya se aumentara de 19% a 21%. Se aplicará, además, un alza de 10 puntos porcentuales al tabaco, el alcohol y los combustibles.

En el último año se aprobó aumentar el IVA de tipo general de 16% a 18% y también el impuesto al tabaco y los hidrocarburos. No se descarta nuevas alzas tributarias.

Se elevarán los tributos a los ingresos de las personas naturales y jurídicas en un rango de 1% y 1,5%. El IVA subirá un punto porcentual a 13% en los productos generales y a 6% en los alimentos y servicios con impuestos menores. Además, se establecerá un impuesto adicional del 2,5% sobre las utilidades de los bancos y las grandes compañías.

Administraciones públicas

Se reduce el número de municipios y otras entidades administrativas de 1.300 a 340.

Las entidades autónomas deberán recortar su presupuesto entre 2010 y 2011 en US$ 1.500 millones.

Otros

El Estado reducirá o venderá su participación en empresas públicas y/o público-privadas.

Se elimina el beneficio de US$ 3.100 por hijo llamado "cheque bebé" y se restringirá la inversión pública en US$ 7.625 millones.

Sólo el tiempo dirá si el plan funcionará, es decir, si Grecia y compañía cumplirán con la condición de aplicar una austeridad fiscal y unas reformas estructurales creíbles. Estamos terminando de escribir este paper a mediados de Junio de 2010, no sé cómo seguirá el libreto, en todo caso, la pregunta obvia dentro de este paisaje es ¿Quién después de Grecia se beneficiará del mecanismo de rescate permanente?

Pero, ¡calma¡, el propósito no es terminar este capítulo destacando lo rudo y oscuro del panorama de la acción del Estado para conseguir el bienestar de sus conciudadanos ni el triste e irreversible destino de los habitantes de este planeta, sino solamente precisar que estamos en una estación de gobernanza “insegura”, con luces (acuerdos inéditos y sorprendentes) y sombras (volatilidad, inseguridad y desprotección).

Pasamos ahora al segundo capítulo en que se sugieren, teniendo a la vista este diagnóstico bipolar, tres mecanismos operativos para mejorar el desempeño del alto gobierno, pensados para aumentar la iluminación y disminuir la oscuridad, y que tienen como sustrato irrenunciable un contacto fluido de éste con la ciudadanía.

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CAPÍTULO 2: Una Propuesta Activa para fortalecer el Alto Gobierno en Tiempos de Gobernanza “insegura”

Aunque este capítulo emite sugerencias aplicables a cualquier gobierno del planeta, éstas están dedicadas con énfasis y cariño a América Latina, sin pretensiones de receta infalible o de mezcla mágica de ingredientes insustituibles. Nos dirigimos a la identificación de elementos y atributos sinérgicos para la sociedad en su conjunto, que vayan en dirección de un buen camino para todos. Dentro de la fórmula de reforzar los mecanismos de formación de consensos nacionales para la toma de decisiones en el alto gobierno, hay que entender que la adopción de políticas al más alto nivel se desarrolla actualmente en un ambiente de gobernanza “insegura”, operando en condiciones de acentuada complejidad y variabilidad.

Como ya vimos, estos escenarios de decisión se caracterizan por la existencia de consensos político-económicos inéditos (como el del presidente Lula da Silva con el WEF) y por situaciones de marcada incertidumbre (léase, ¿quién después de Grecia…?), ante esta dato de la causa se requiere contar con arreglos institucionales públicos y un actuar de la comunidad que permitan reforzar tales acuerdos, disminuir la incerteza en la imagen de la acción estatal, mejorar la confianza ciudadana y reducir la sospecha de que las acciones dolosas están siendo el motor de la economía y la política, mundial y localmente.

Concretar este imperativo gubernamental suena bien, pero no es tan fácil de realizar, las ciencias sociales se refieren a nuestro mundo occidental actual de manera dramática, Bauman (1999) destaca que el estado de inseguridad, incertidumbre y desprotección que caracteriza a nuestro mundo es producto de la extensión de las relaciones de mercado, el que lleva a la experiencia de vivir en soledad, que aísla y divide a las personas entre sí. Un análisis más focalizado en todas las instituciones que aportan apoyo y resguardo psico-social a las personas, no es más halagüeño: “el enfriamiento de las relaciones humanas, la mayor fragilidad de los vínculos (incluyendo la amistad y el vecindario), el incremento de la porosidad de las instituciones (incluyendo la familia), y el menor involucramiento cívico, conducen finalmente a una severa depreciación del capital social de las naciones” (Tironi, 2005); dado esto, las instituciones a cargo de las decisiones relacionadas con los asuntos públicos deben demostrar creatividad extrema para definir, instalar y aplicar los medios necesarios para cumplir en forma exitosa sus metas. Haciéndose cargo de lo anterior, se sugiere circunscribir tales decisiones en una atmósfera impregnada en el ethos democrático; aplicarlas en un territorio acotado, operable y que posea identidad histórico-social; y, que expresen un equilibrio de intereses apoyadas en las redes sociales generadoras de capital social.

Traduciendo lo anterior, se sugiere a los altos gobiernos abordar las tres propuestas siguientes:

2.1 Mecanismos democráticos en constante mejoramientoA estas alturas del análisis, es evidente que hay dos aspectos fundamentales para mejorar la

calidad de la democracia; en primer lugar, conseguir que la ciudadanía tenga confianza y reconocimiento de su gobierno, orientando así estratégicamente esta relación, y segundo, construir una agenda común y participativa entre gobierno y ciudadanos; en ambos casos, el manejo adecuado de la sospecha y del disenso es vital, entendiendo que los desencuentros de opinión pública, los conflictos de intereses socio-políticos y las informaciones o teorías sustentadas por un otro contradictor son normales y necesarias. Hay que aprender que la verdadera democracia se construye en la práctica y es una labor cotidiana que debe involucrar a todos los ciudadanos para construir una realidad consensuada, a partir de disímiles visiones.

Haciéndose eco de tal petición de principios, las instituciones públicas deben trabajar de una forma más abierta, desarrollar una comunicación más activa sobre las decisiones que adoptan, deben asimismo utilizar un lenguaje que resulte accesible para el público en general. Este aspecto reviste una especial importancia si se quiere fomentar la confianza en unas instituciones de por sí complejas. La calidad, la pertinencia y la eficacia de las políticas públicas implican una amplia participación de los ciudadanos en todas y cada una de las distintas fases del proceso, desde la

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concepción de ellas hasta la aplicación y evaluación de las mismas. Una participación reforzada debería generar una mayor confianza en los resultados finales y en las instituciones de las que emanan dichas políticas.

Sobre las instancias del alto gobierno cae el peso de la articulación intergubernamental e intersectorial y el armado de las funciones de diseño, operatoria, evaluación, control y de seguimiento de las políticas públicas. Estos procesos formales, indispensables para la acción del Estado, deben estar acompañados de un mecanismo de canalización de demandas y preferencias ciudadanas desde la sociedad hacia el centro del gobierno, procurando por la vía de la elaboración de diagnósticos certeros y de la formación de consensos, dar respuestas satisfactorias respecto a las necesidades y expectativas planteadas por la ciudadanía, en otras palabras, se debe recoger, elaborar y sistematizar las preferencias ciudadanas como un insumo clave para la toma de decisiones del gobierno.

Para ello, cada gestión pública, según su nivel de burocratización, su realidad de recursos materiales, monetarios y humanos, su idiosincrasia nacional y sus estilos de trabajo gubernamental, podrá elegir de entre las varias formas de institucionalizar este enorme desafío de escuchar y hacer, que van desde la conformación de un Ministerio, Subsecretaría o Servicio de Información Ciudadana, como ente estatal independiente (al estilo de los Bancos Centrales autónomos, en varios de nuestros países), que coordine la canalización y elaboración de la información surgida desde lo local, o un servicio tercerizado a una agencia de Estudios de Mercados e Ideas que responda a los requerimientos de su mandante público, u otras vías como sitios web, intercambio de cartas, programas radiales o televisivos de contacto directo con la autoridad gubernativa o una mezcla de todas ellas. La impronta de trabajo y la metodología a desarrollar tienen que estar fundadas en equipos humanos e instrumentos de recolección de la información ciudadana que den garantía a todos que no se escucha lo que se quiere escuchar y que se actúa con veracidad, oportunidad y profesionalismo, de lo contrario, la omnipresente sospecha dibujará una caricaturesca instancia de información ligada al servicio de los intereses particulares del gobierno de turno.

Por su parte, la sociedad debe desempeñar papeles de importancia en el proceso de gobernanza; no se hace referencia tan sólo a la expresión de demandas y necesidades al gobierno, como constataba la ciencia política tradicional, sino al hecho de que actores sociales participen activamente en la ejecución de políticas públicas. Se entiende que debe existir un flujo recíproco, tomando en cuenta el ejercicio respetuoso y ético de los recursos del Estado, la exigencia de que las políticas públicas se orienten hacia el interés general de la comunidad -en contraposición con tradiciones particularistas de clientelas y prebendas- y la exigencia de que los ciudadanos tomen parte en la deliberación de los asuntos públicos, así como la necesaria rendición de cuentas por parte de los gobernantes sobre las razones de sus decisiones y los resultados alcanzados. Esta indispensable participación ciudadana, tiene que ver, por un lado, con el grado en que las normas y programas de la administración pública crean oportunidades para la intervención de los ciudadanos en su gestión, y por el otro, con el grado en que éstos hacen uso efectivo de esas oportunidades para influir en la toma de decisiones dentro de las instituciones del Estado, exigiendo información sobre la marcha o resultados de las políticas o presentar denuncias ante las instancias de control. El marco general de esta participación tiene que darse en una democracia que prodigue un buen trato al ciudadano, en este sentido, la interacción entre funcionarios y ciudadanos debe cumplir con dos condiciones: a) que se reconozca y respete la dignidad de las personas y b) que esté sujeta a un marco legal y administrativo aprobado mediante normas consensuadas democráticamente.

El indispensable mecanismo democrático de rendición de cuentas también tiene dos dimensiones, la primera comprende las acciones que realizan el Gobierno y la administración general del Estado para informar oportuna y responsablemente a la ciudadanía sobre los resultados de su gestión administrativa, financiera, política y de la prestación de los servicios a su cargo. La segunda, se refiere al grado en que la ciudadanía exige estas explicaciones.

Entendiendo que el Estado tiene el deber de entregar la información acerca de sus actos y sus consecuencias, y, el pueblo tiene el derecho al acceso expedito a esta información pública. Esta combinación de rendición de cuentas potente y control social efectivo hacen aumentar la confianza

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y disminuir la sospecha societales. La consolidación democrática exige que nuestros gobiernos generen las condiciones para el fortalecimiento de la participación activa de los ciudadanos, es por ello que para el análisis, diseño, implementación y evaluación de políticas es necesario sugerir múltiples estrategias de acción co-responsable entre los gobiernos y sus sociedades.

Cuando la sociedad participa, coopera y gestiona es posible gobernar efectiva y democráticamente; esto es gobernar con políticas públicas. Entendiendo por políticas públicas “una tecnología de gobierno que tiene como propósito publicitar el proceso de la toma de decisiones relacionada con el bien común, incorporando la opinión, las iniciativas, la información, los recursos y la cooperación de los ciudadanos y sus organizaciones públicas para mejorar las formas y modos de la vida ciudadana.” (Uvalle, 1994). La participación del ciudadano se convierte en la pieza vital para el régimen democrático, por lo que es indispensable procurar una ciudadanía plena (derechos, libertades, deberes y capacidades), para lo cual se requiere crear esa conexión en el imaginario colectivo. La generación de confianza ciudadana se logra al ordenar nuestra sociedad en la legalidad democrática y en el combate efectivo a la corrupción, de tal manera que generemos instituciones legítimas, garantes de los derechos y libertades sociales y ciudadanas.

La reflexión y la acción en pro de una mayor inclusividad social van ganando terreno, siendo la participación ciudadana uno de los puntales para morigerar los efectos negativos asociados a la gobernanza “insegura”, sin embargo, la implementación de instrumentos y procesos participativos es todavía un desafío enorme, al respecto, “la potenciación de las capacidades gubernamentales necesarias para enfrentar los retos y oportunidades de desarrollo requieren un cambio en el aparato burocrático. Pero esto no es un proceso únicamente administrativo, sino que se trata de un proceso totalmente político” (Aguilar, 2006), como acción política es, fundamentalmente, la concreción de la segunda propuesta que abordamos a continuación.

2.2 El reconocimiento y reforzamiento del capital socialLa noción de que el involucrarse y participar en grupos (hoy hablaríamos de redes) puede

traer consecuencias positivas para los individuos y la comunidad ya era conocida en la sociología de principios del siglo XX, los aportes de E. Durkheim referidos a la vida grupal como antídoto a la anomia y al suicidio, o con las distinciones de K. Marx entre clase atomizada y clase movilizada, son ejemplo de ello. Como principal difusor del concepto de capital social, Robert Putnam (1993) lo entiende como pariente cercano de la noción de comunidad, son las conexiones sociales de los individuos, que proveen beneficios tanto a sus portadores –cuyas vidas particulares se vuelven más productivas y adquieren mayor valor al estar conectadas con otras a través de redes y vínculos sociales- como a la sociedad en su conjunto, la cual se beneficia de la formación de redes portadoras de conductas, obligaciones mutuas y reciprocidad; este autor concentra sus estudios en el compromiso cívico, es decir el nivel de participación social en organizaciones de pequeña escala y poco jerarquizadas que generan normas de reciprocidad generalizada y facilitan la comunicación y la coordinación con otros individuos, en este sentido afirma que el logro de acciones y objetivos de interés nacional se encuentran fuertemente vinculados con el compromiso que tienen los ciudadanos en los asuntos que conciernen sus espacios propios, esto es, a sus comunidades.

En tanto, para el Banco Interamericano de desarrollo (BID, 2001), el capital social “son las variadas formas de organización social que han existido a lo largo de la historia y que han sido utilizadas por generaciones para movilizar recursos y atender fines de orden social, económico y político. Incluye instituciones comunitarias, autoridades tradicionales, redes de parentesco y vecinales, organizaciones religiosas de servicio y otras formas de asociaciones voluntarias y de autoayuda”.

Se entiende entonces que el capital social es un atributo de las comunidades y de las naciones, no exclusivamente de individuos y puede ser visualizado a partir de indicadores, tales como el grado de involucramiento del ciudadano con su entorno social, el nivel de asociación y participación en grupos, sus niveles de lectura de diarios, la membresía en organizaciones voluntarias y la expresión de confianza en las autoridades políticas. Es innegable la importancia que tiene la cultura y la historia colectiva en la formación de valores y actitudes hacia la adopción de la

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democracia como forma de vida, así como el impacto que tiene la cultura en su desarrollo, a partir de las múltiples relaciones de cooperación y confianza que pueden existir al interior de las sociedades, tanto industriales como rurales. En este sentido el capital social se encuentra constituido por las normas y valores compartidos que promueven la cooperación social, expresando un refrán popular de que “una mano lava la otra y las dos lavan la cara”.

No obstante, no siempre podemos encontrar el capital social, de ahí el valor de identificar y movilizar este recurso, canalizándolo desde los espacios comunitarios hacia el alto gobierno para la toma de importantes y simples decisiones. En un concepto general, el capital social se refiere al potencial de identificación, decisión y realización de acciones colectivas; éste es un elemento indispensable de los gobiernos democráticos, sustenta un tipo de asociación madura, en ella se reconoce la confianza de los ciudadanos en las instituciones, ya que se sienten copartícipes de las decisiones en el espacio público. Muy ligado a este concepto está la noción de redes, entendiendo que la base de cultura política de sociedades con capital social se encuentra forzosamente en las redes que se establecen, las que se sustentan en el carácter de reciprocidad, por tanto el ciudadano puede asumir (se) como un actor central y co-partícipe de las decisiones gubernamentales, es decir, en el rol de la ciudadanía debe haber una conciencia de su participación y la vitalidad que imprime ésta en un gobierno democrático, por ello el ciudadano debe adoptar un modo de formación, defensa y expresión de sus preferencias, desde distintas perspectivas, donde se parte de la idea de que existe la oportunidad de aprender y contrastar públicamente las opiniones de los ciudadanos. Podemos entenderla como el enfoque político centrado en la mejora de la calidad de la democracia, la pugna por mejorar la naturaleza y la forma de participación política, no sólo de ampliarla por propio interés particular.

En América Latina puede considerarse que existe gran capital social, éste se encuentra presente en los grupos de parentesco, pueblos indígenas y otros muchos, no obstante estas relaciones presentan las carencias propias de comunidades pobres, con acceso sumamente limitado a espacios de participación y a condiciones de igualdad social. No obstante, si se lograse articular y explotar estas formas de solidaridad presente en comunidades marginadas, éstas podrían contar con una herramienta que les permitiría mejorar sus condiciones de vida. En este sentido cabe retomar las ideas de Putman (1993), cuando dice que los gobiernos con mejor desempeño corresponden a las regiones con organizaciones comunitarias más activas, en donde los ciudadanos se encuentran más interesados en los asuntos públicos, en los que existe confianza mutua, donde se respeta la ley, donde existen líderes honestos y redes sociales con estructuras horizontales, no verticales. En este sentido la confianza y la reciprocidad inciden directamente en las articulaciones institucionales, en la credibilidad que adquieren éstas frente a la sociedad y por ende, en la legitimidad que adquieren los gobiernos democráticamente electos.

En una sociedad moderna poder participar en condiciones igualitarias, además de que las opiniones sean relevantes para la implementación de políticas gubernamentales, es lo que establece diferencias entre los regímenes plurales y democráticos de aquellos hegemónicos y autoritarios. Lo anterior incide en el nivel de eficacia y legitimidad que alcanzan las instituciones de gobierno, esto es, que si se logra satisfacer las demandas de la sociedad de manera directa, bajo esquemas estratégicos que incorporen la participación social en la obtención de resultados, se amplía la confianza que depositan los ciudadanos en sus instituciones, es decir, estamos en presencia de un gobierno con base democrática, legítimo, eficiente, con calidez y de calidad.

La existencia de capital social en comunidades de escasos recursos es un puente para incidir en la implementación de políticas públicas centradas en la superación de la pobreza. La recuperación de la confianza hacia la democracia implica la recuperación de espacios propios de participación ciudadana, no obstante debe buscarse que dicha participación surja y se fortalezca a partir de problemas comunes, puesto que el capital social es aquello que permite que los ciudadanos se agrupen en defensa de sus intereses y a favor de demandas colectivas, la tarea de los Altos Gobiernos es detectar y fortalecer esta participación, desde los espacios micro, es decir a partir de organizaciones vecinales, redes de escuelas, asociaciones de padres y apoderados, a nivel comunal y regional, lo que implica un fortalecimiento de la participación, desde abajo hacia arriba, que

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posteriormente permita la deliberación de asuntos de interés general, y no solamente particulares, en espacios más amplios.

Corresponde a nuestros Estados la difícil tarea de generar capital social a partir de la detección y enriquecimiento del ya existente en nuestros países, es labor de los gobiernos crear las condiciones adecuadas para canalizar el capital social a partir de las instituciones encargadas de fomentar valores de cooperación y actitudes de confianza entre los individuos. En este sentido no podemos dejar que la desigualdad y las condiciones de pobreza deterioren el desarrollo del capital social, es necesario que éste se convierta en instrumento de progreso para las comunidades más pobres y que les permita decidir sobre el rumbo de las políticas que más los impactan.

El concepto de capital social debe tener como paso asociado el empoderar a los grupos destinatarios de una política pública, aunque esto pudiera parecer un riesgo para los intereses de un gobierno, puesto que significa transferir una parte del poder político a sectores sociales que necesitan resultados ¡ya¡, no obstante, también implica ofrecer co-responsabilidad a los ciudadanos con las acciones de sus gobiernos y, otorga mayor grado de legitimidad y aceptación de los resultados. De igual forma, permite a los gobiernos incrementar el grado de confianza que depositan los ciudadanos en sus instituciones y en los mecanismos asociados a satisfacer las necesidades comunitarias.

Para completar este desafío recíproco, es de nuestro interés que las propuestas de perfeccionamiento democrático y del fortalecimiento del capital social no se inscriban en un espacio socio-ecológico cualquiera, sino que…

2.3 Un Enfoque TerritorialEl espacio público es el lugar físico y simbólico de lo compartido, donde se dan los

intercambios del habla, donde es posible el encuentro y la discusión de los temas que nos atañen a todos, así como la construcción del consenso; en las sociedades contemporáneas que ya han experimentado avanzados procesos de modernización ha cambiado lo que se entiende por la esfera de lo público y lo privado, Bauman (2001) denuncia que en la sociedad actual el espacio público se desancla de lo local, se desterritorializa, situándose fuera del alcance de los ciudadanos, siendo reemplazado por una plataforma montada por los medios de comunicación y la industria del entretenimiento.

Esto ha conducido al imperativo de revalorizar los vínculos comunitarios, es decir aquellas redes que unen a los individuos a partir de un conjunto compartido de valores, normas y significados, dando lugar a una historia y a una identidad comunes.

El surgimiento de esta demanda comunitaria obliga a replantear las prioridades, los contenidos y la metodología de las políticas públicas, en el sentido de definir una pauta de desarrollo compatible con la construcción, reparación y reforzamiento de los vínculos cara a cara. Los anteriores análisis sobre el fortalecimiento democrático y el rescate del capital social tienen mayor sentido en un enfoque que aborda integralmente los espacios y las sociedades que configuran una unidad heterogénea y única denominada territorio, que tienda a reforzar los elementos de cohesión social y espacial, formados en un proceso histórico de construción de identidad. Este enfoque procura gatillar mecanismos de integración interna y externa, articular políticas públicas e iniciativas colectivas que contribuyan a su revitalización y reestructuración progresiva, así como la adopción de nuevas funciones y demandas. La historia y la identidad, la cohesión social y espacial, los disensos y los acuerdos son, por tanto, los elementos que estructuran y articulan los procesos que ordenan el desarrollo de las sociedades sub-regionales, denominadas territorios.

Con mayor precisión conceptual, “el territorio es una compleja red de interacciones económicas y sociales específicas, asentadas en bases históricas, culturales y naturales (Sales Magalháes, 2003). El ámbito o espacio local contempla toda la dinámica relacional y de rasgos específicos del territorio, y que tiene una escala barrial, comunal, micro-regional o regional. Estos espacios no necesariamente se definen de forma reglamentaria o administrativa, pueden definirse por raíces territoriales que permiten unir la red de entramado de intereses de una comunidad.

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Cada territorio es heterogéneo y único, demanda políticas públicas contextualizadas que atiendan estas características, siendo importante redefinir el papel del Estado y sus relaciones con la sociedad, especialmente en relación a la provisión de bienes públicos, dirección y regulación de la economia, de la construcción democrática e institucional. Las políticas públicas de nueva generación (léase en un contexto de gobernaza “insegura”) deberán incluir la cooperación entre los agentes públicos y privados, nacional y local, como elemento fundamental para la gestión de políticas que buscan la formulación de propuestas centradas en las personas (invitándolas a tener protagonismo), que tengan en cuenta los aspectos de interacción entre los sistemas socioculturales y ambientales, que consideran la integración productiva y la utilización competitiva de los recursos como medios que permiten la cooperación, la solidaridad y la co-responsabilidad amplia de diversos actores sociales.

El enfoque territorial de las políticas públicas es el antónimo de una visión del Estado bajo sospecha de ser centralista, vertical, homogeneizador e intervencionista, ya que, destaca la importancia de las acciones de ordenamiento territorial, de autonomía y de autogestión, como complemento de las políticas de descentralización; promueve la superación de la visión de la participación como condición para la obtención de compensaciones, destaca la cooperación, la co-responsabilidad y la inclusión económica y social; favorece, además, una concepción multidimensional, en la cual el ambiente, la economia, la sociedad, la cultura, lo político y las instituciones interactúan sobre un territorio teniendo como base una gestión democrática.

Las propuestas de acción, que se sugieren asociadas a las duras y complejas tareas del alto gobierno contemporáneo, léase mecanismos democráticos en constante mejoramiento, el reforzamiento del capital social y el establecimiento de un enfoque territorial, son puestas en operación en una intervención social local, veamos, puede ser interesante para dar sustento a lo expuesto en este capítulo.

CAPÍTULO 3. La comuna de Conchalí: Gobernanza local, Confianza y SospechaEsta tercera parte corresponde a una sistematización descriptiva, aún en elaboración, de una

experiencia participativa y de promoción del capital social, enfocada territorialmente, que tiene como propósito servir de referencia empírica al conjunto de sugerencias expresadas en el Capítulo 2 (para fortalecer el buen operar del alto gobierno). Es una expresión concreta de democracia local, vista como espacio propicio de aprendizaje, apresto y formación de capital social, cuyo mérito como ejemplo está referido a los cinco años de contacto real con las personas de carne y hueso que viven en espacios/tiempos determinados, que siempre tienen algo interesante que decir al gobierno, que aportan elementos de juicio para el debate democrático y, según el caso, otorgan sus confianzas o sus sospechas, hacia quien habla, escucha y actúa a nombre del Estado.

En la comuna de Conchalí, Región Metropolitana de Santiago, Chile (con una población de 130.000 habitantes y una superficie de 1.060 hectáreas), entre los años 2003 y 2008, opera una experiencia municipal de intervención social participativa (la cual no es implementada completamente y cesa de funcionar en Diciembre de 2008, por un cambio en la conducción política a nivel comunal), en la cual se trabajan in situ los conceptos de mejoramiento de los mecanismos democráticos, la búsqueda de expresión del capital social y con una metodología de trabajo territorial.

3.1 ¿Cómo surge el proyecto?A fines del año 2003, un equipo asesor del Alcalde Carlos Sottolichio U.7 elabora y propone a

las autoridades municipales una forma más democrática e inclusiva de relacionar a la comunidad funcionaria con la vecindad y un modo más eficiente y cercano en el actuar de la gestión interna de la Municipalidad de Conchalí. Dentro de esta propuesta, informada y aprobada en el Cabildo

7 Alcalde de Conchalí en los períodos 1992-1996; 1997-2000; 2003-2004 (ante la vacancia dejada por la fallecida Alcaldesa Pilar Urrutia A.; y 2005-2008. Militante del Partido por la Democracia (PPD) y de la coalición Concertación de Partidos por la Democracia, bloque político a cargo del poder central desde el año 1990 al 2010 y hoy oposición al presidente Sebastián Piñera E. (2010-2014).

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Comunal del 25 de Octubre de 2003, se define utilizar institucionalmente un nuevo eslogan “Conchalí Somos Todos” e iniciar un camino de intervención socio-espacial que se denominó popularmente como “los Territorios”. Para llevar a efecto esta tarea -no menor en un ambiente institucional reacio a los grandes cambios y con un entorno social suspicaz y siempre con sospechas sobre el real sentido del quehacer público- se agrupan las 40 Unidades Vecinales de la comuna en siete Territorios o Barrios, según criterios basados en la historia de asentamiento poblacional y caracterización socio-económica de cada uno de ellos, paralelamente, se configura al interior de la estructura municipal una instancia de trabajo denominada Mesas o Equipos Territoriales (nunca formalizada al interior de la orgánica interna), dependiente de la Administración Municipal -unidad gerencial y coordinadora de las actividades institucionales-; con un Encargado como jefe de equipo por cada Territorio.

Se estructuran 7 equipos interdisciplinarios, uno para cada Territorio, con cuatro integrantes para los Territorios más pequeños (Balneario y Vespucio-Oriente) y un máximo de siete componentes para el más extenso (Barrio Central); con un funcionario de las Unidades Operativas (Aseo y Ornato, Tránsito y Transporte Públicos, Obras Municipales) por Territorio, como mínimo; uno fijo de la Dirección de Desarrollo Comunitario (nexo con la vecindad organizada) y el resto de los cupos se completa con personal de los escalafones administrativos, auxiliares o jefaturas; sólo se opera con funcionarios de labores habituales (no se contrata personal externo extra para estas labores).

La selección de los funcionarios que componen los Equipos busca un perfil asociado a la posesión de un título profesional o técnico y/o vasta experiencia en el mundo de la acción comunitaria y/o los que tienen ganas de trabajar con los vecinos y/o los que viven en la comuna y por lo tanto son conocedores de los problemas locales y/o los que son de confianza de la gestión municipal; la nómina resultante es aprobada por el Alcalde y el Administrador Municipal en una reunión plenaria, convocada al efecto, donde se da el vamos al proceso.

Inicialmente, como era predecible, se produce rotación en el personal municipal que integra los Equipos Territoriales, tanto de funcionarios que cambian de Territorio y/o función dentro de ellos, como de aquellos que renuncian al colectivo, ya que el intenso trabajo, tanto de oficina como de terreno, en tiempo laboral hábil como en horas fuera del horario normal, significa una carga agregada potente, que se suma a sus tareas habituales (que no se dejan de realizar por el hecho de ser un funcionario “territorial”) e implica un costo laboral, personal y familiar que no están en condiciones de asumir responsablemente; la reposición del personal opera con los mismos criterios de selección señalados anteriormente. Ya al segundo año de operación se logra consolidar un Equipo estable, con las modificaciones propias de un grupo humano inmerso en una experiencia laboral dinámica y conflictiva.

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Cabildo Abierto Comunal del 25 de Octubre de 2003

Momento y Lugar de la presentación y aprobación de la Estrategia Territorial: El Cabildo efectuado en el Liceo Municipal “Abdón Cifuentes” (Conchalí).

3.2 ¿Cuáles son las labores específicas de estos grupos de trabajo?Es importante destacar que este trabajo territorial no tiene como metodología imponer una

plantilla única a copiar en cada uno de los espacios a intervenir, sí existen los lineamientos generales de participación amplia de la comunidad en la vida local y una Municipalidad (con sus funcionarios) abierta a responder las demandas y solucionar consensuadamente los problemas vecinales, pero en cada Territorio se articula una forma propia y única de hacer las cosas, que depende del nivel socio-económico del Barrio, del estilo de liderazgo del Encargado, de las características personales y sociales de los dirigentes involucrados, del nivel de organización de las agrupaciones locales, etc., transformándose así en un mosaico coherente de estilos y formas de acción, que van desde un Territorio Vivaceta-Barón que privilegia la comunicación con una instancia colectiva autogestionada, denominada Agrupación Social de Adelanto del Barrio (institución creada por los dirigentes vecinales para constituirse en contraparte efectiva en el trabajo con la Municipalidad); a un Barrio Vespucio-Oriente que utiliza como estrategia principal el contacto con el vecino común y corriente, a través del trabajo de ida y vuelta de la información con métodos cercanos, como el contacto cara a cara en Ferias de abastos y/o la conversación puerta a puerta, utilizando generalmente el gancho de la entrega del diario comunal.

En un primer momento de trabajo, se exploran las siguientes áreas:

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Coordinación y programación de reuniones y actividades en el Territorio.Elaboración de diagnósticos con la comunidad.Gestión de recursos demandados desde el territorio y creación de agenda de tareas en las

unidades municipales.Información de los proyectos y programas del municipio y del gobierno a realizar en el

territorio. Lo que incluía la visita de técnicos y profesionales de la Municipalidad a los Territorios para exponer con más detalle los proyectos.

Distribución casa a casa del periódico mensual editado por la Municipalidad, el “Conchalí, somos todos”, el cual presenta información de relevancia comunal y actualidad nacional.

Una vez avanzado el proceso, con la operación del duro método ensayo-error, y con las largas lecciones del aprender-haciendo, las Tareas del Jefe Territorial y su Equipo comprenden:

Relación con la comunidad organizada (Juntas de vecinos, Clubes Deportivos, Clubes Adulto Mayor, Grupos Culturales, etc.), tanto en terreno como atención en oficina municipal.

Relación con Vecinos y Vecinas no organizados, y con Líderes locales informales, en terreno y con atención en oficina municipal.

Canalización hacia y desde la Municipalidad de la información relativa a problemas, necesidades y otras realidades del Barrio, centrada en temas de:

Infraestructura Comunal (veredas con hoyos, petición de construcción de nuevas áreas verdes, calles con pavimento en mal estado, luminarias apagadas, deficientes o faltantes, etc.).

Seguridad Pública (información de comisión de delitos, denuncia de plazas oscuras, punto de reunión de antisociales, etc.).

Capacitación y Empleo (información y apoyo a cursos y talleres sobre temas relevantes para la comunidad).

Postulación a Programas y proyectos de origen municipal, privado o del Gobierno Central (orientación, apoyo logístico y de contenidos), en todos los casos, la idea es trabajar proyectos buscando soluciones consensuadas con la comunidad, que sean posibles presupuestariamente para el Municipio y atingentes a la realidad comunal y barrial.

Coordinación, apoyo y operación de actividades comunales y/o barriales, habitualmente en conjunto con la Municipalidad, la Vecindad y la Corporación de Educación, Salud y Atención de Menores (Coresam), a saber:

Fiesta de Navidad: En la segunda semana de Diciembre, con Acto central y siete eventos barriales, que incluye reparto de golosinas y show artístico con artistas externos y del Territorio.

Escuela de Verano: Durante Enero, con dos semanas de duración, con cinco a siete Talleres por Barrio, con 100 a 300 participantes por Sede, para todas las edades (en escuela municipal del Territorio).

Hablamos de Talleres de folclore, tai-chi, yoga, inglés, deportes, elaboración de velas, confección de cortinas, repostería, teatro infantil, diseño de graffitis, entre otros.

Día del Niño: En Octubre, en Acto Central con música, baile, regalos y actuaciones varias, con traslado de invitados en bus, desde los distintos Barrios.

Fiesta Costumbrista: En días patrios de Septiembre, con espectáculos folclóricos y comida típica, realizada en el Balneario Municipal y en el Parque El Cortijo.

Día de la Madre: En Mayo, con Acto Central en el Balneario Municipal. Celebración de Cumpleaños de Poblaciones más antiguas: En Abril, aniversario de la

creación de la Población 16 de Abril, ocurrida en 1968; de la Población El Cortijo y otras. Inauguraciones y cierres de actividades de Programas y Proyectos concursados y ganados

por la comunidad, como los del Fondo de Desarrollo Vecinal (FONDEVE), del Fondo de Iniciativas para el Desarrollo de Organizaciones Funcionales (FIDOF), del Comuna Segura, de proyectos de Vivienda y otros.

Cabildos Barriales anuales para la exposición de la Cuenta Pública del Alcalde, Diagnósticos de Seguridad Ciudadana, Consultas relativas al Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO), Exposición y recepción de Consultas sobre nuevo Plan Regulador Comunal.

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Presupuesto Municipal Participativo: Exposición, apoyo técnico, debate y votación de proyectos que se traducen en inversiones territoriales por 70 millones de pesos chilenos, anuales, en total (unos 140.000 dólares estadounidenses), con firma de compromiso del Alcalde y los Vecinos, con la correspondiente aprobación del Concejo para el presupuesto del año siguiente.

Cabildos Comunales Anuales: Reunión abierta para informar, discutir y consensuar los temas de trascendencia comunal, con los vecinos y vecinas, centrados en el PLADECO, en el Plan Regulador Comunal, en el Presupuesto Municipal anual y en temas sectoriales.

Plano de División Territorial de la Comuna de Conchalí (2003)

9

40Total

7Nº 4, 5, 6, 7,8, 36, y 37

Barrio Vivaceta Barón7

8Nº 1, 3, 10,

11, 12, 15, 16 y 40

Barrio Sur6

4Nº 2, 9, 14, y 20Barrio Central5

5Nº 13, 17, 18, 19, y 39

Barrio Balneario4

5Nº 21, 22, 23, 24 y 38

Barrio Vespucio Oriente

3

5Nº 25, 26, 27, 28 y 29.

Barrio Juanita Aguirre2

6Nº 30, 31,

32, 33, 34 y 35.

Barrio El Cortijo1

Total de U.

Vecinales

NºUnidades Vecinales

BarriosNº

9

30

8

35

4

5

14

610

20

28

26

40

25

2

29

27

737

17

31

1

32

3

13

3822

16

18

23

21

11

36

34

15

33

12

19

24

39

CONCHALÍ: 7 TERRITORIOS, 40 UNIDADES VECINALES

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3.3 Apoyo a la actividad comunitaria espontáneaCon el propósito de rescatar y fomentar el capital social, a medida que se avanza en esta

intervención social, se fueron identificando, seleccionando e implementando los espacios disponibles para la creación y operación de un Centro de Extensión Comunitario (C.E.C.) por cada Territorio (no se alcanzaron a instalar todos), generalmente un recinto de propiedad municipal, el cual tenía por objetivo aportar un lugar de encuentro entre los vecinos del Territorio, para las actividades que emergían de la propia dinámica local (reuniones de adultos mayores, clases de alfabetización digital, presentaciones de jóvenes folcloristas, clubes de tango, práctica de artes marciales, de teatro experimental, de entrenamiento circense, de Comités de Adelanto por calle, Comité de Allegados por una vivienda digna, entre otros). El espacio seleccionado y su operación son financiados por la Municipalidad (luz eléctrica, telefonía e internet, agua potable, gas, nochero, etc.). El recinto entregado a los vecinos para su uso gratuito y continuo (de Lunes a Domingo, entre las 10 y 22 hrs.) cuenta con salones de reunión, patio para eventos, conexión a internet y con la presencia de un Coordinador de Local, este funcionario municipal tiene como misión dar día, hora y continuidad a las peticiones de salas, hacer respetar los horarios asignados, vigilar el cumplimiento de las normas de convivencia, expresadas en un Reglamento de uso del local, consensuado con los usuarios al inicio de la relación de solicitudes y asignación de salas, y, servir de nexo con el Encargado Territorial en cuanto a los temas de operación del Centro e intercambiar información local relevante.

Con la implementación de los C.E.C., la visión del municipio apunta a un comportamiento flexible, dinámico, innovador y consciente de su papel como instancia del Estado, garante de derechos ciudadanos. Se trata de crear entornos territoriales facilitadores del desarrollo local que aseguren el acceso de la ciudadanía y las organizaciones a espacios propios de reunión y el acceso a la cobertura de los servicios municipales. Asimismo, se propone generar las condiciones para recibir y procesar información relevante para la toma de decisiones a nivel local, considerando las necesidades, intereses y problemas que afectan a nuestros vecinos.

3.4 Conexión con Programa de Certificación de Calidad del Servicio MunicipalEl primer trimestre del año 2007, con la incorporación de la Municipalidad de Conchalí a un

programa piloto a nivel nacional para acreditar servicios de calidad institucional (financiado y apoyado técnicamente por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo –Subdere- del Ministerio del Interior) se define re-potenciar la estrategia territorial, en aquellas dimensiones de la gestión municipal que están más cercanas al sentido de la calidad del servicio, al efecto, se instruye a los Equipos Territoriales buscar el empoderamiento de la comunidad en todas las iniciativas del trabajo participativo, centrándose en acciones de ejecución compartidas y con impacto barrial; con este fin se establecen 5 ideas fuerzas a desarrollar:

I. Alcalde en Terreno.II. Participación Ciudadana Efectiva.III. Gestión interna orientada a resolver problemas.IV. Relación con vecinos organizados y no organizados.V. Buen funcionamiento de los Equipos Territoriales.Dentro de los primeros temas de gestión que son enfrentados con esta visión está la

recopilación de sueños y obras a ejecutar para confeccionar el PLADECO 2008-2011; las reuniones informativas en los Centros Comunitarios para la puesta en marcha del nuevo Plan Regulador Comunal (propuesta aún en elaboración); y la capacitación vecinal en Presupuesto Municipal Participativo (con apoyo del municipio italiano de Grottammare).

La Cuenta Pública Anual de la Municipalidad de Conchalí para el año 2007 considera estas acciones y elabora una antología con los Hechos Relevantes por Territorio, basada en las cinco ideas-fuerzas anteriormente descritas. Se selecciona una obra de equipamiento, o un espectáculo artístico-cultural, o una actividad de la comunidad que representa efectivamente a cada Territorio. Sin duda alguna, el que cada Mesa Territorial elija (de consuno con la comunidad) un hito relevante dentro del amplio quehacer de todo un año, siempre es una dificultad, pero lo central es destacar

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una realización en que confluyeran todos los elementos que permiten el funcionamiento de una estrategia participativa. Nos ha parecido importante reproducir un resumen de estas obras territoriales, para graficar el sentido de trabajar efectivamente con los vecinos, reconociendo el capital social involucrado y el espíritu democrático demostrado:

HECHOS RELEVANTES POR TERRITORIO DURANTE EL AÑO 2007a) Equipo Territorial Barrio Central

“El proyecto más relevante dentro de nuestro Territorio fue la adjudicación del Programa Quiero mi Barrio, La Palmilla (fondos del Ministerio de Vivienda). El lanzamiento inicial para informar a los vecinos del programa fue el hito que marcó la pauta en lo que se refiere a la participación dentro del marco del Programa, se realizaron dos reuniones con la presencia de 60 vecinos del Barrio, en el Consultorio Lucas Sierra, en la cual manifestaron sus propuestas y prioridades respecto a la Obra de Confianza (inversión propuesta y acordada por los vecinos). En conjunto al Equipo de Quiero mi Barrio, se realizó el Hito Inaugural en la Plaza La Palmilla, en el cual contamos con la presencia de bandas musicales locales, hicimos entrega junto al Alcalde de poleras del Proyecto y se hizo una feria de productos saludables para todos los asistentes.

Si bien es cierto que la participación ciudadana en un principio no fue la mejor, ya que existía poca información de este proyecto, con el correr del tiempo y una difusión adecuada del mismo, la participación comenzó a ser mayor llegando a conformar al fin y al cabo el CVD (Consejo Vecinal de Desarrollo), el cual quedó constituido por 27 personas, quienes representan a todo el Barrio. Desde su constitución, este CVD se reúne todos los Miércoles a las 19:00 hrs., en la Oficina del Programa”.

b) Equipo Territorial Barrio Juanita Aguirre “Nuestro hito es la recuperación de un espacio público por mucho tiempo convertido en un

permanente micro-basural. Se trata de la esquina de Cordillera de los Andes con Cardenal Caro, cerca de la Veguita. Teniendo presente el interés y las directrices dadas por el Alcalde en relación a la recuperación de los espacios públicos y la sugerencia de vecinos y dirigentes, nuestro Equipo Territorial priorizó este trabajo, iluminando dicho sector y creando un espacio de áreas verdes y escaños. En la recuperación de este espacio se tuvo la colaboración de los taxistas que tienen su oficina y estacionamiento en el lugar, quienes aportaron con una cantidad de pasto importante. En este momento se está recuperando una escultura, la cual será instalada en esta plaza, para posteriormente inaugurarla con la comunidad”.

c) Equipo Territorial Barrio El Cortijo “La obra ‘Rosamunda La Brava’ es una propuesta de intervención socio-cultural en barrios

de Santiago y Regiones atendiendo necesidades sentidas de la gente, busca movilizar la sensibilidad y la reflexión en torno a nuestra identidad, nuestra convivencia y el ejercicio de la ciudadanía. Para ello, se propone a través del juego, el contacto afectivo y el arte, como experiencias vinculantes, abrir espacios de participación ciudadana horizontal, de contención y de pertenencia, inspiradores de un nuevo y fértil modo de relacionarnos, solucionar nuestros conflictos y proyectarnos hacia el futuro con la fuerza creativa que proporciona la esperanza. El Equipo Territorial de El Cortijo trabajó en conjunto con ‘Rosamunda La Brava’ que se plantea como un aporte que integra actividades para los niños, los jóvenes, para la familia, para los vecinos y las autoridades, en este sentido fueron el contacto directo entre el equipo coordinador del evento M. Inés Pascal, Malucha Pinto S. y Carmen María Swinburn, con nuestro Alcalde.

‘Rosamunda’ está enfocada y dirigida hacia la participación ciudadana, se trabaja en el ámbito social, haciendo puerta a puerta; y en el ámbito cultural, formando parte de la Plazas Ciudadanas y del Bus de la Cultura. En cada Comuna donde realizan sus jornadas, recogen el espíritu del lugar, en esa búsqueda de la cultura de El Cortijo, el Equipo Territorial fue un fundamental con su aporte, al cooperar para establecer el sistema de redes necesarias para que se extienda la comunicación y coordinación entre los dirigentes vecinales, organizaciones

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comunitarias, los diversos centros vecinales y los vecinos. El evento congrega y busca la participación de todos los vecinos del sector, trabajando desde una perspectiva bi-direccional en la difusión, informando a los vecinos, pero también relacionando a los coordinadores con las cualidades del territorio, en su sentido tanto espacial como social, en sus cualidades como en sus carencias, para forjar el abrazo final que se completó al final de la Jornada”.

d) Equipo Territorial Barrio Sur “Nuestro logro más importante fue el inicio del Programa Quiero Mi Barrio, del Ministerio

de Vivienda, en Villa La Araucanía (U.V. Nº 1) y la Población Santa Mónica (U.V. Nº 12), ambos sectores con características de deterioro urbanístico, problemas de conectividad vial y con alto grado de riesgo socioeconómico y cultural. Esto significó para el Equipo Territorial un intenso y permanente trabajo en terreno para realizar la difusión, lanzamiento y acompañamiento a los vecinos y a los dirigentes vecinales, participando en algunas de estas actividades el Alcalde: Reuniones de difusión en cada U. Vecinal; difusión casa a casa del Programa; acompañamiento a la Consultora, aportada por el MINVU, en su relación inicial con los vecinos; reuniones con los vecinos para determinar los tipos de proyectos a realizar; participación en la conformación de los Consejos Vecinales de Desarrollo, instancias de decisión para la conformación de cartera de proyectos de adelanto barrial.

En una segunda fase del Programa se realizó acompañamiento a los Consejos Vecinales en la conformación de la Cartera de Proyectos que finalmente pasaron a constituir el “Contrato de Barrio”, en el que se plasmaron los acuerdos logrados en el Consejo Vecinal, concurriendo a la firma de este Contrato, el Seremi de Vivienda y Urbanismo, el Alcalde y los vecinos de cada uno de los Barrios”.

e) Equipo Territorial Barrio Balneario“Resaltamos la obra: Mejoramiento Bandejón Calle Sandra. Durante el año 2006 nace la

inquietud de los vecinos en una asamblea de la Junta de Vecinos de realizar mejoras en calle Sandra, en torno a temas de Luminarias y mejora en Áreas Verdes; a partir de esa instancia el Equipo Territorial organizó una reunión en compañía del Alcalde, comprometiendo éste los esfuerzos municipales para solucionar el problema, disminuyendo con esto la sensación de inseguridad de los vecinos.

En nueva reunión con el Alcalde, los vecinos y el Equipo, la factibilidad del proyecto es evaluada y aprobada, haciéndose el cambio de las luminarias la primera quincena de Mayo del 2007; se siguió trabajando en el compromiso de mejora del bandejón; se realizaron reuniones con los vecinos y los profesionales de la Municipalidad; luego de éstas proponemos 2 estrategias de trabajo que priorizan la participación ciudadana, la primera de ellas hace referencia a consultas directas con las personas que trabajan en la Feria Libre respecto a alcanzar acuerdos con la comunidad para resolver el uso de los espacios. La segunda de ellas es Involucrar a los vecinos del sector en la elaboración de propuestas para solucionar las diferencias con los feriantes, frente a esto se busca recuperar parte del espacio utilizado por la Feria con el hermoseamiento del sector. Se realizaron encuestas casa a casa a fin de definir con cada vecino cuál sería el diseño de su frente; se llega a acuerdos de cooperación mutua, por un lado el Municipio realiza las obras y por otro los vecinos se encargan del mantenimiento, todas estas instancias siempre con el apoyo de la Junta de Vecinos del sector. Las obras comenzaron a ejecutarse en Junio del 2007, siendo inauguradas con el Alcalde y los vecinos en Octubre del 2007.

Finalmente el equipo territorial realiza encuesta directa con los vecinos del proceso desarrollado, logrando un alto grado de satisfacción. Cabe señalar que esta lógica de trabajo directo con los vecinos nos ha permitido iniciar conversaciones y trabajo en otros sectores, buscando la mejor forma de resolver sus problemas de manera participativa y consensuada”.

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f) Equipo Territorial Barrio Vivaceta – Barón “Nuestra destacada es una iniciativa que permitirá mejorar un sector del Territorio,

atendiendo a sus orígenes históricos, respetando el legado arquitectónico y la cultura de los inicios de la comuna de Conchalí, nos referimos a la Ruta Patrimonial Histórica, específicamente en el eje Monterrey desde la Plaza homónima hasta avenida F. Vivaceta. Cuando se presentó la propuesta original se sostuvieron varias reuniones: en la sede comunitaria de la U.V. Nº 5 y en la plaza Monterrey, en conjunto con la directiva de esa Junta de Vecinos y los equipos municipales. Por varios meses, se esperó la respuesta definitiva de la adjudicación la que se concretó en el año 2007.

El trabajo del equipo territorial continúa, manteniendo informado a la comunidad de la construcción de este gran proyecto, con la participación de los equipos técnicos a cargo del tema al interior de la Municipalidad, donde el papel del equipo era mantener relación con la directiva para las reuniones, apoyar en la convocatoria de los vecinos, entregando volantes puerta a puerta, y participando en las mediaciones que posteriormente se requirieron a propósito de uno de problemas que surgieron, cuando producto de la construcción de la primera etapa de la obra se hizo necesario cambiar la postura de la Feria Libre, que funcionaba los días Miércoles en la calle Monterrey.

Allí específicamente el problema lo suscitaron los vecinos que viven en la calle donde se destinaba la nueva postura -Viena-; después de algunas reuniones con los vecinos afectados y nuestra autoridades se determina que no es factible la colocación de la Feria en otra calle del Barrio y que ese era el lugar que traía el menor impacto para la comunidad desde el punto de vista de la distancia y de los espacios intervenidos. El equipo territorial estuvo presente durante la primera postura de la feria, donde no se presentaron problemas, estando los vecinos concientes que era un tema necesario y provisional, contando con el apoyo de la directiva de esa Feria, quienes lograron entender que esta iniciativa mejora la calidad de vida de la comunidad con respecto al legado histórico patrimonial de Conchalí.

Lo que potencialmente se proyecta para este año, es que la feria de frutas y verduras debe volver a su lugar de origen, por lo que se retomarán las reuniones habituales con los vecinos, quienes están siendo testigos del cambio que está experimentando su entorno, con el compromiso de capacitar a los feriantes y vecinos para cuidar este nuevo espacio, manteniendo un nuevo estilo de convivencia saludable entre los vecinos y los comerciantes, que no permita el mal uso de los espacios”.

g) Equipo Territorial Barrio Vespucio-OrienteEn nuestro Territorio, el Hecho Relevante es “la celebración, por cuarto año consecutivo, del

cumpleaños de la “toma” 8 que originó la Población 16 de Abril, en la Unidad Vecinal Nº 24, es nuestro hecho relevante, sobretodo por tratarse de un sector del Barrio que está estigmatizado por el consumo y/o venta masiva de drogas, con características de deterioro urbanístico, con problemas de conectividad vial (área con problemas por el Transantiago) y con claro riesgo socioeconómico y cultural.

Los vecinos y vecinas aclaran que los malos son unos pocos, no siendo todos responsables de los hechos delictuales de algunos, y resaltan los logros organizativos y culturales que ha logrado la Población 16 de Abril en todos estos años de esfuerzo. Nos orientamos a la recuperación, por un día completo, de un espacio público -el cumpleaños se hace en la calzada de la calle 16 de Abril, entre el Estadio La Palmilla y pasaje Curanipe-, habitualmente ocupada por actividades vinculadas a actos fuera de la ley. Esta realización implica al Equipo Territorial un permanente trabajo en terreno para enfrentar el desafío de difundir casa a casa, coordinar y acompañar a los vecinos y a los Dirigentes Vecinales; primero, definiendo en conjunto las actividades a realizar y luego convertirlas en realidad con los recursos vecinales y municipales, que siempre se hacen escasos”.

8 Acción de familias sin casa, que consiste en la apropiación ilegal de terrenos en sectores urbanos (habitual en los años ’60) para acceder a un sitio e instalar una vivienda, situación que es regularizada posteriormente por el Estado chileno, pagándole a su dueño legítimo el valor de la tierra “tomada” y cobrando a los ocupantes un valor subsidiado por el terreno, pagado en cuotas, a largo plazo.

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Para contextualizar las tareas realizadas y realzar la responsabilidad funcionaria asumida en los siete territorios, aprovechamos este espacio del Barrio Vespucio-Oriente (en donde me corresponde actuar como Encargado por cinco años), caracterizando el entorno poblacional:

Cuadro Nº 3: Datos socio-demográficos del TerritorioVESPUCIO-ORIENTE

Población (habitantes) 13.111Superficie (hectáreas) 85Nº de Viviendas 3.125Nº de Unidades Vecinales 5Nº de Juntas de Vecinos 9Densidad Población (hab. / ha.) 154.2Nivel Socio Económico Bajo y Medio Bajo.

Principales Fortalezas Ganas de vivir de la gente; liderazgos formales e informales dispuestos a trabajar con la gestión municipal.

Principales dificultades Bolsón de Pobreza; alto consumo y tráfico de drogas ilícitas; delincuencia juvenil; problemas de conectividad vial (Transantiago); y, precariedad en la vivienda.

Como corolario podemos decir que “estos siete ejemplos reflejan el camino para alcanzar estados de satisfacción, tanto vecinal como de servicio municipal, precisamente para no caer en una tendencia institucional de ritualismo inconducente, en que dejamos a un lado al que debiera ser el protagonista principal de todas las iniciativas y las acciones, las personas que tienen necesidades y recurren a nuestros servicios” (Carrobles, 2009).

La evaluación personal de un lustro de esta inquietante experiencia territorial está reflejada en las palabras de J. Bourgon (2009): “El desafío para los gobiernos es obtener políticas públicas y resultados ciudadanos -no uno u otro, y no uno a expensas del otro-. Los resultados ciudadanos construyen la credibilidad de los gobiernos, mientras que las primeras aumentan la legitimidad de los gobiernos. Combinadamente, la credibilidad y la legitimidad aumentan la confianza de los ciudadanos en los gobiernos, las instituciones públicas y las organizaciones del Estado”, (traducción propia).

3.5 Objetivos de la acción municipal: Versión oficial de gobernanza y la ubicua sospechaComo era de suponer, esta intervención municipal de acercamiento a los vecinos a nivel

comunal, despierta gran interés comunitario y también variadas expresiones de sospechas y suspicacias vecinales. La versión oficial municipal sobre los objetivos del programa apunta a que la estrategia participativa asociada al eslogan “Conchalí Somos Todos” refleja un pensamiento y una acción dirigida a creer en el desarrollo del territorio local, como también a garantizar la equidad y la calidad en la entrega del servicio municipal a la ciudadanía, circunscritos en una experiencia de mejoramiento institucional interno desafiante y un despliegue territorial inédito.

La versión con lupa sospechosa apunta a una intervención político-administrativa por parte de la Municipalidad y su Alcalde, disfrazada de buenas prácticas públicas, dirigida a copar progresivamente las instancias comunitarias e intentar cooptar a las cúpulas dirigenciales vecinales, en beneficio de la autoridad local, todo ello, con funcionarios y recursos pagados por el Estado.

Ambas visiones se contraponen por los cinco años de la operación social descrita, moviéndose hacia un mayor antagonismo social y político en tiempos electorales, para morigerar los efectos de las posturas sospechosas y para dar garantías de transparencia y no intervención, el Alcalde instruyó a los Equipos, Territoriales, desde un comienzo, en el sentido siguiente:

Prescindir de prácticas proselitistas en materias religiosas, filosóficas y político-partidistas en el quehacer diario, trabajando con todas y cada una de las organizaciones sociales y líderes locales, independiente de la postura ideológica de aquellos (de hecho, en el Territorio a mi cargo dos de las nueve directivas de las Juntas de Vecinos tienen una orientación distinta al signo político del Alcalde, llevándose a efecto las mismas tareas descritas en 3.2. que en las otras siete y con resultados similares).

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No inmiscuirse más allá de lo estrictamente necesario en el funcionamiento interno de las organizaciones sociales de la comuna (recomendación principalmente dirigida al manejo adecuado de las rencillas intestinas de distinta índole y para los tiempos de elecciones destinadas a la renovación de la dirigencia vecinal).

Respetar el congelamiento de operación de “los Territorios” treinta días antes de los actos eleccionarios nacionales y locales, y su reactivación al día sub-siguiente a la ocurrencia de éstos.

Equipo Territorial Conchalí, versión 2007

Imágenes de los integrantes de los 7 Equipos Territoriales (encabezado por el Alcalde), al momento de la capacitación vecinal en Presupuesto Municipal Participativo, impartida por el municipio italiano de Grottammare.

Un análisis global embrionario del enfrentamiento confianza/sospecha en esta experiencia local muestra un funcionamiento en terreno cada año más inclusivo, aceptado y reconocido por los

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Vecinos; mientras que al interior de la institución edilicia se evidencia un lento avance hacia la comprensión de esta estrategia en terreno, en que al igual que en el proceso de acreditación de la calidad del servicio municipal, se manifiestan rasgos de una cultura de resistencia al cambio en la forma de hacer las cosas; sumando a lo anterior, la existencia de sospechas sobre la “coincidencia” del proceso de acreditación externa de los servicios con el estudio de la nueva ley de modernización municipal (en trámite legislativo), cuya promulgación supondría despidos y menores beneficios para los funcionarios.

CONSIDERACIONES FINALESPara concluir esta monografía, intentando redondear los temas tratados (y abriendo otros) se

plantean algunas interrogantes de contenido más político, dedicadas al fortalecimiento del alto gobierno en América Latina, conectadas a la crisis europea, que como vimos en el Capítulo 1, comenzó con el desplome financiero de Grecia, pero compromete ahora a la Unión Europea y al resto del mundo, a saber, ¿Cómo reaccionar ante la crisis del Estado-Bienestar, cuando éste está instalado en el horizonte programático de algunos partidos y coaliciones por este lado del mundo? ¿Es este modelo viable, con una versión mejorada, en la era de la globalización y a la luz de los recortes estructurales que hacen hoy los europeos? Habrá que observar la lectura que haga la izquierda socialdemócrata de la crisis de su modelo inspirador y de ésta ver qué rescatar para nosotros. La pregunta del millón de dólares para todos nuestros responsables políticos, en tiempos de gobernanza “insegura”, es cómo resolver la ecuación de otorgar prestaciones sociales inclusivas, en un marco de austeridad fiscal, con crecimiento económico, con competitividad de nuestra industria, con respeto del entorno natural y con un modelo impulsado que tenga financiamiento a largo plazo. La respuesta ronda las sugerencias del Capítulo 2, buscando un Estado confiable, que escucha, que logra una participación efectiva de la ciudadanía, que reparte la riqueza y los sacrificios equitativamente, que maneja en forma adecuada la sospecha, que fortalece el tejido social y que opera un modelo socio-político ajustado a las necesidades de cada territorio que lo integra.

Con un horizonte temporal no tan lejano, la crisis europea nos recuerda que también existen otros desafíos cuya solución aún no enfrentamos, pero que pronto serán protagonistas de la gobernanza “post sub-prime” en nuestra realidad latinoamericana, hablamos del envejecimiento de la población, del financiamiento de los beneficios sociales y de la formulación de una política migratoria de largo aliento, todos temas a resolver con acciones concretas, a la medida de nuestra idiosincrasia y con equipos de gobierno hábiles en la comprensión de lectura de los códigos ciudadanos.

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