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Investigador principal - AutorMauricio Santamaría

Economista de la Universidad de los Andes con un Ph.D. en economía de la Universidad de Georgetown. Su ejercicio profesional se ha desarrollado en el ámbito de las políticas públicas, la investigación y la docencia, y ha estado concentrado en temas de política social (salud, pensiones, mercado laboral, educación y pobreza) e infraestructura (energía y transporte). Entre 2010 y 2012, fue Ministro de Protección Social y ocupó el cargo de Director General del Departamento Nacional de Planeación (DNP) entre 2012 y 2013. Ha ocupado varias posiciones en Fedesarrollo, el Banco Mundial, y el BID, además de integrar varias juntas directivas y comisiones de regulación.

El Desarrollo Territorial Sostenibleen el Posconflicto, de la economía

ilícita a la economía lícita:Análisis de tres Regiones en Colombia

Cuadernos PNUD

El Desarrollo Territorial Sostenibleen el Posconflicto, de la economía

ilícita a la economía lícita:Análisis de tres Regiones en Colombia

El Desarrollo Territorial Sostenible en el Posconflicto, de la economía ilícita a la economía lícita: Análisis de tres Regiones en Colombia

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD

Fabrizio HochschildCoordinador Residente y Humanitario

Arnaud PeralDirector de País

Inka MattilaDirectora de País Adjunta

Fernando Herrera AraújoCoordinador del Área para la Superación de la Pobreza y Desarrollo Sostenible

Alessandro Preti Coordinador del Área de Paz, Desarrollo y Reconciliación y Coordinador del Programa Alianzas Territoriales para la Paz y el Desarrollo

Elizabeth YarceEdición y coordinación editorial

Mauricio SantamaríaInvestigador principal- Autor

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UNODC

Bo MathiansenRepresentante UNODC Colombia

Guillermo García MirandaOficial Programa de Desarrollo Alternativo

Rock N Roll Agencia

Diagramación

ISBN: 978-958-59294-2-5

Fecha de publicación: Noviembre 2015

“Las opiniones expresadas en este documento, que no han sido sometidas a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen el pensamiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, como tampoco a las demás entidades que apoyaron su

elaboración”.

Esta publicación se elaboró en el marco del Programa Alianzas Territoriales para la Paz y el Desarrollo con el apoyo de Suecia, Noruega, la Agencia Española para la Cooperación Internacional – Aecid y la Unión Europea.

Introducción

Antecedentes y Contexto

Breve caracterización de los departamentos de interés.

Análisis detallado de los departamentos de Interés

Alternativas de Desarrollo

Conclusiones

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18

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37

55

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Cuadernos PNUD

Alianzas Territoriales para la Paz y el

Desarrollo

Busca contribuir a que Colombia avance hacia el goce de una paz sostenible y duradera, con satisfacción plena de los derechos fundamentales y el desarrollo

humano sostenible con pertinencia cultural. El PNUD, en alianza con las instituciones nacionales y locales, la cooperación internacional y las agencias del SNU desarrollará iniciativas para fortalecer las capacidades individuales, colectivas e institucionales destinadas a construir resilencia a nivel individual y comunitario, a través del fortalecimiento del estado social de derecho, la promoción de la cultura de paz, el reconocimiento de los derechos de las

víctimas, la promoción de un enfoque de género en la construcción de paz y el respaldo a los actuales procesos de diálogo para poner fin al conflicto.

La paz se construye abordando las causas estructurales de las conflictividades con enfoque de desarrollo integral como estrategia de transformación de

conflicto. Se puede construir también en medio del conflicto con enfoque de prevención y recuperación.

Alianzas Territoriales para la Paz y el Desarrollo es una plataforma para fortalecer las capacidades de paz en los territorios y a nivel nacional y apoyar el proceso de salida negociada del conflicto armado y la implementación de

eventuales acuerdos de paz.

La paz se construye desde y con las regiones más afectadas por el conflicto con enfoque de construcción de paz desde lo local.

“Construir paz desde las regiones significa hacerlo desde abajo y con la gente

y evidenciar la capacidad de transformación que tienen el territorio y sus comunidades”

Gloria RamírezLíder comunitaria de Antioquia

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Desarrollo Territorial Sostenible en el Posconflicto

I. Introducción

La política de drogas en Colombia ha tenido un enfoque prohibitivo y de castigo, sin atacar de raíz los verdaderos problemas que llevan a que el cultivo y tráfico de drogas ilícitas florezcan, como son la pobreza, la falta de seguridad alimentaria, la falta de tenencia de tierras, la falta de acceso a mercados o la debilidad institucional.

Colombia se encuentra en un momento coyuntural en el que se ha vuelto particularmente relevante hacer preguntas sobre estrategias de desarrollo alternativo en zonas históricamente afectadas por el conflicto armado y el narcotráfico. Según el acuerdo de producción y tráfico de estupefacientes que fue discutido en la Mesa de Conversaciones en la Habana, “para contribuir al propósito de sentar las bases para la construcción de una paz estable y duradera es necesario, entre otros, encontrar una solución definitiva al problema de las drogas ilícitas”.

Para dicho propósito nuevos acercamientos sobre la mejor manera de cómo abordar esta problemática son necesarios, sobre todo si se tiene en cuenta la evidencia existente que demuestra que las políticas de drogas ancladas a planes de desarrollo económico y social, son más propensas a conseguir resultados positivos1. En ese orden de ideas, la necesidad de una Reforma Rural Integral que resalte el enfoque de la denominada Agricultura Familiar deberá estar articulada con los programas de desarrollo alternativo.

1 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). “Addressing the development dimensions of drug policy”. 2015.

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Cuadernos PNUD

Desmantelar los cultivos ilícitos requiere medidas integrales que hagan más atractivo alternativas productivas legales, pero ello supone el rompimiento de trampas de pobreza y de violencia. La razón es que el surgimiento de cultivos ilícitos responde fundamentalmente a la conjunción de dos factores: i) la ausencia del Estado a todo nivel que abre las puertas para la ilegalidad y el conflicto armado; y ii) la inexistencia de alternativas de empleo decentes y de medios de vida en territorios históricamente marginados, que generan presiones de caja sobre los hogares rurales más pobres.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) (que son la nueva Agenda de Desarrollo Global con miras a 2030) emergen como una plataforma para que Colombia pueda superar los rezagos sociales y aumentar la cobertura geográfica del Estado. Esto debido a que la definición de los ODS contempla una clara articulación entre la paz, el desarrollo económico incluyente y el respeto por los derechos humanos. Los ODS abordan temáticas cómo la erradicación de la pobreza, consumo y producción sostenibles, protección de los recursos naturales base del desarrollo socioeconómico, crecimiento económico inclusivo, desarrollo social, gobernanza, ciudades pacíficas, equidad de género, respeto por los derechos humanos, importancia de la cooperación internacional, entre otros. En consecuencia, en la medida que los ODS sean implementados satisfactoriamente se generarán soluciones efectivas para cerrar las puertas a los cultivos ilícitos.

En palabras simples, la agenda planteada en los ODS es la misma ruta que se requiere para migrar de los cultivos ilícitos a los lícitos. Por un lado, porque el decidido propósito que plantean los ODS de reducir la desigualdad e introducir a los segmentos de la población tradicionalmente marginados dentro del caudaloso río del crecimiento económico implica aumentar la presencia del Estado en territorios históricamente desamparados. Esto a través de una mayor provisión de bienes públicos; seguridad; acceso a servicios fundamentales como lo son el agua potable, la educación y la salud; formalización de los títulos sobre la tierra; apoyo técnico; y facilitación de mecanismos de financiamiento, entre otros.

En ese contexto, el presente estudio hace un análisis de tres departamentos que tienen alta presencia de cultivos ilícitos, actores armados y que han sufrido las consecuencias del conflicto y el rezago en materia de desarrollo: Guaviare, Nariño y Norte de Santander.

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En la primera parte se revisan los antecedentes históricos que dieron lugar a que estos tres territorios se volvieran vulnerables a la industria del narcotráfico, revisando después los resultados que esto ha tenido en términos de variables macroeconómicas. Como se demostrará, estos tres departamentos no sólo se han visto afectados en términos económicos—en la medida de que una parte importante de su población rural se dedica a actividades productivas ilícitas—sino también sociales, pues problemas como la pobreza son más pronunciados en ellos, soportando las hipótesis expuestas en párrafos anteriores.

En aras de entender cómo deben estar formuladas las políticas dirigidas a promover actividades productivas lícitas en estos departamentos, se analizará el perfil productivo de cada uno, así como la composición del mercado laboral. Finalmente, se analizará la información del programa de Familias Guardabosques que fue financiado por Acción Social, con el apoyo técnico de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y Delito (UNODC). Esta última información nos es útil para entender las preferencias de las familias involucradas directa o indirectamente en los cultivos ilícitos a la hora de transitar a actividades productivas legales.

Una parte fundamental de este análisis surge de las entrevistas realizadas con líderes campesinos y actores relevantes en las capitales de los tres departamentos de interés. En estas entrevistas se logró entender de primera mano los aspectos que pueden mejorarse a la hora de plantear alternativas de desarrollo para esta población vulnerable.

Con todo esto en mente, se concluye que la estrategia de desarrollo alternativo en las tres zonas consideradas será sólo viable si hay un gran acompañamiento técnico a las familias que decidan sustituir los cultivos ilícitos y que se debe dar incentivos económicos lo suficientemente atractivos para que éstas puedan mitigar la falta de liquidez mientras logran transitar exitosamente entre actividades productivas. Estos incentivos deben incluir medidas para reducir la rentabilidad esperada de la producción de drogas, así como también programas de fortalecimiento de proyectos productivos legales alternativos.

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Asimismo, es importante el acompañamiento institucional, pues los efectos de décadas bajo la industria del narcotráfico también se han dado en aspectos como la cultura de legalidad, la confianza en las instituciones legítimas y el desgaste de la fibra social. Es necesario reparar todos estos para lograr el desarrollo exitoso, tanto económico como político y social, en los departamentos de interés. Es imposible eliminar la producción de estupefacientes sin una mayor presencia Estatal a todo nivel. De lo contrario, la ilegalidad seguirá siendo una salida en donde el balance del riesgo (moral y/o jurídico) vs rentabilidad seguirá favoreciendo la decisión de los hogares de seguir operando en estas nocivas actividades.

Por último, se propone generar espacios de debate y reflexión bajo el marco de los ODS, para establecer nuevas aproximaciones a la manera en que se debe abordar el problema de las drogas ilícitas en el país. Todo desde un enfoque de integralidad que tiene como objetivo común la salud, el bienestar de la población, y sobre todo el desarrollo humano sostenible.

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II. Antecedentes y Contexto

Los orígenes de una industria organizada de narcotráfico en Colombia pueden localizarse en la segunda mitad del siglo XX, que además coincide con la época en la que el país empezó a identificarse internacionalmente como uno de los actores principales en lo que ha sido llamado el “problema mundial de los estupefacientes”.

Si bien, desde comienzos de siglo el país se había adherido a la comunidad internacional (liderada por EE.UU. desde la Conferencia de Shanghái en 1909 para el control del opio) en condenar la producción, el tráfico y el consumo de estupefacientes como actividades criminales (a través de la ley 11 de 1920), Colombia no era considerado un productor de particular relevancia, por lo que la atención y presión diplomática estaba volcada sobre otros países del área andina, como Perú o Bolivia (fuera de los tradicionales productores del continente asiático) que tenían ya una producción importante de hoja de coca, inicialmente por razones culturales y posteriormente por el crecimiento de la demanda mundial por cocaína procesada.

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En la década de los 60s Colombia toma un rol activo en el narcotráfico hacia EE.UU., pasando a ser un productor importante, primero de marihuana, y después de cocaína y sus derivados. El proteccionismo económico de la época había generado las condiciones óptimas para un mercado importante de contrabando (de todo tipo de bienes) y las rutas de contrabando ya establecidas fueron habilitadas para el transporte de estupefacientes. Adicionalmente, la actividad del narcotráfico sirvió también para “lavar” e introducir los dineros procedentes del narcotráfico. Esta situación, además, se ve favorecida por la crisis que estaban viviendo los sectores cafetero y algodonero del país, haciendo que el cultivo de marihuana y, posteriormente, coca fueran particularmente atractivos para los pequeños agricultores que intentaban sortear las dificultades.

El contexto internacional también contribuyó en gran medida al auge de los cultivos ilícitos en Colombia: en países como México (con la operación Cóndor en 1974) y Jamaica (con la operación Bucanero en 1976) se hace una fuerte ofensiva contra los cultivos de marihuana, causando un déficit de oferta, principalmente en EE.UU. que sería suplido por Colombia. Así, se consolida lo que se llamó en los 70s la “bonanza marimbera”, cuyo epicentro se encontraba en los departamentos de La Guajira y Magdalena en la Costa Caribe colombiana.

Si bien el ciclo marimbero fue relativamente corto (aproximadamente 1975-1985), especialmente si se le compara con el de la cocaína, fue capaz de erosionar en gran medida el tejido social, el contexto institucional y demostró una gran capacidad para generar corrupción en diferentes instancias. La falta de éxito por parte del Estado en combatir estas contrariedades, sumado a la inexperiencia en cómo manejar el problema, la poca importancia que se le dio y las dificultades para identificarlo, facilitó el auge del negocio de la cocaína, primero en su parte empresarial (procesamiento y distribución, 1980s y principios de los 90s), y después de los cultivos de coca que reemplazarían los de marihuana por ser los segundos menos rentables, así como el fortalecimiento de los grandes carteles que darían a Colombia el rol protagónico en el contexto mundial de narcotráfico. Estos carteles, sin embargo, se situaron en la zona Andina del país y en regiones de alto nivel de desarrollo relativo como Antioquia y el Valle del Cauca.

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Una serie de situaciones sociales, económicas y políticas confluyeron para permitir el exitoso desarrollo de la industria del narcotráfico, particularmente de cocaína, en Colombia: internacionalmente, se da un aumento en la demanda de cocaína en EE.UU. y Europa, el cual se vio complementado por una política antidroga concentrada en atacar la oferta, manteniéndose relativamente neutral (o inclusive tolerante) frente al consumo. Desde el punto de vista interno, el insatisfactorio desempeño económico del sector agrícola en la década de los setentas vuelve el cultivo de ilícitos, y la participación en los demás eslabones de la cadena de transformación, producción y transporte, particularmente atractivo para los fragmentos de la sociedad afectados. Los altos y rápidos ingresos del negocio se convirtieron en un incentivo sustancial para el incremento de los cultivos, especialmente en algunos departamentos del país. Por otra parte, la falta de presencia del Estado en parte del territorio nacional (que no fue un problema particular de la época, sino uno constante en la historia colombiana) facilitó la propagación de los cultivos, mientras que la complicidad de parte importante de la población civil y de sectores institucionales impulsaron el fortalecimiento de los carteles de Medellín y del Valle que se apropiarían del mercado (basta recordar la popularidad de Pablo Escobar entre algunos sectores de la población civil o la “ventanilla siniestra” del Banco de la República que permitió el ingreso de capital ilegal a la economía colombiana).

El problema del narcotráfico en Colombia trascendió, desde sus inicios, la barrera de lo criminal, formando también un vínculo difuso con fenómenos como la insurgencia, el contrabando y la delincuencia común, la violencia política, la corrupción y, por supuesto, el terrorismo. Si bien, después de 1984, los esfuerzos para combatirlo han sido constantes y Colombia ha pagado un precio en vida y en recursos que ningún otro país ha asumido, desde que en 1982 el presidente de EE.UU. (Ronald Reagan) diera inicio a la “guerra contra las drogas” y en 1984 los grandes capos asesinaran al Ministro Rodrigo Lara Bonilla, la naturaleza polifacética del fenómeno del narcotráfico ha hecho que los resultados siempre hayan estado lejanos a reflejar una solución integral, lo cual es especialmente cierto en el ámbito de los cultivos ilícitos. En particular, su persistencia en una parte importante y cambiante del territorio nacional es muestra de que el Estado continúa teniendo dificultades en disminuir el atractivo de estas actividades por dos razones principales: (i) su presencia en ciertas zonas del país continúa siendo escasa y, de manera más importante, los grupos guerrilleros han aprovechado esa oportunidad para conformar un pseudo-Estado en detrimento de lo que podría

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llamarse cultura de la legalidad en las poblaciones afectadas. Adicionalmente, esos mismos grupos han querido, por supuesto, apropiarse de parte de las rentas que produce el negocio del narcotráfico, por lo que han incentivado que los campesinos se vinculen a los cultivos; y (ii) existe una ausencia de alternativas de desarrollo atractivas y sostenibles, principalmente por las dificultades asociadas a las actividades agrícolas en el país y la deficiencia de infraestructura, para que la población involucrada en la fase de cultivo de ilícitos decida transitar hacia actividades lícitas.

Aunque aún distante de haber solucionado completamente los problemas asociados al narcotráfico y el conflicto interno, sí se han alcanzado resultados importantes. Desde el año 2000 el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) empezó a medir la participación de los cultivos y transformación de sustancias psicoactivas dentro de la economía total (es decir, dentro del PIB), siguiendo la recomendación del Fondo Monetario Internacional (FMI) en cuanto a la importancia de considerar las actividades productivas ilícitas dentro de las cuentas nacionales. De acuerdo a los datos disponibles, la participación de los cultivos ilícitos en la economía ha disminuido de forma contundente (ver Gráfica 1), mostrando que no sólo se ha logrado un desescalamiento del conflicto armado, sino también de la industria del narcotráfico. La participación de la economía ilícita en el PIB total cayó de casi 2% en 2000 a menos de 0.3% en 2013 (alrededor de 2.4 billones de pesos de hoy).

Gráfica 1.Participación de los Cultivos Ilícita en el PIB Total (%)

2.0%

1.8%

1.6%

1.4%

1.2%

1.0%

0.8%

0.6%

0.4%

0.2%

0.0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: SIMCI

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Con los resultados expuestos, sumados a la coyuntura política actual, Colombia se encuentra en una situación en la que preguntas y planteamientos sobre un eventual posconflicto han tomado relevancia en la agenda política y social del país. Independiente de lo que suceda con el actual proceso de paz, la atención ha dejado de estar concentrada en temas de mayor amplitud (como el desempeño económico del país), para prestar cada vez más atención a problemáticas hasta ahora parcialmente descuidadas en una organización estatal más bien centralizada. Es por lo anterior que este análisis se concentra en investigar la dinámica de las economías ilícitas en algunas regiones de Colombia, sumado a alternativas de política en un escenario de posconflicto. El análisis se centra en tres departamentos en particular: Guaviare, Nariño y Norte de Santander, los cuales han tenido una historia reciente ligada a la industria del narcotráfico colombiano (especialmente en lo relacionado con cultivos ilícitos) y a las vicisitudes del conflicto interno, lo cual, por supuesto, ha tenido graves consecuencias para las economías departamentales y su población.

En primer lugar, es importante resaltar la persistencia de los cultivos ilícitos en estos tres departamentos. Es una característica realmente sobresaliente y muy relevante para el análisis que nos ocupa. Si bien sí ha habido una disminución relativamente continua en el área del territorio nacional utilizada para esos cultivos (evidenciada en la Gráfica 2), sorprende el hecho de que el grueso de estos está concentrado en ciertos departamentos, incluyendo los tres de interés para este estudio. Los Mapas 1a) y b) muestran que, a pesar de que en el período 2001-2014 se exhibió una contracción del 52% en el área destinada a cultivos ilícitos, los departamentos en consideración siempre han alojado el 5% o más de los cultivos ilícitos totales en el territorio nacional durante el período analizado.

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Gráfica 2.Área Utilizada para Cultivos Ilícitos (hectáreas)

160,000

140,000

120,000

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

02001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: SIMCI

Recuadro 1. Efectos de los cultivos ilícitos

Los efectos de los cultivos ilícitos en las zonas afectadas van mucho más allá del simple hecho de la legalidad de la actividad productiva. La adecuación de las zonas destinadas a los cultivos de coca requiere el uso de agroquímicos para la preparación de la tierra, la preparación de la hoja, la extracción y el refinamiento para alcanzar el producto final, la cocaína. Esto ya causa múltiples problemas a nivel de salud de las personas involucradas en estos procesos, así como efectos negativos sobre el medio ambiente.

Estudios con la población involucrada directa o indirectamente en el proceso de producción de la cocaína (incluida la siembra), han encontrado que ésta se puede ver afectada por la manipulación e inhalación de químicos, presentando problemas respiratorios y trastornos de conducta por la característica adictiva de los agroquímicos utilizados.

Adicionalmente, es importante tener en cuenta el efecto sobre el medio ambiente, pues los residuos químicos suelen ser desechados indebidamente debida la precariedad de los procesos en la actividad ilícita. Por lo anterior, se ha detectado contaminación que a nivel general puede causar la pérdida de fauna y flora, pero también puede tener efectos en la salud pública si los desechos químicos entran en contacto con las fuentes de agua subterráneas y superficiales.

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Recuadro 1. Efectos de los cultivos ilícitos

Los problemas sobre el medio ambiente se ven exacerbados por cómo son escogidas las zonas para los cultivos ilícitos. Como se menciona en el documento, los narcotraficantes suelen escoger áreas remotas por razonas estratégicas. Lamentablemente, esto significa que suelen elegir ecosistemas ambientales de particular importancia y sensibilidad, como lo son las selvas húmedas, las llanuras y los bosques andinos. Este aspecto no solo ha promovido el atraso en términos de desarrollo económico en estas zonas, sino que ha hecho que el impacto ambiental sea mayor.

En términos sociales, los efectos también son variados. No es poco común que los narcotraficantes utilicen la coerción para imponer los cultivos ilícitos a poblaciones en áreas remotas. Con esto, la llegada de la violencia y el narcotráfico a estas comunidades ha destruido de manera importante capital social, pero también ha derivado en fenómenos como el desplazamiento forzoso de quienes se niegan a participar en actividades ilícitas. En Colombia, como lo ha mostrado múltiples veces el Observatorio Nacional de Derechos Humanos hay una enorme coincidencia entre departamentos de origen de población desplazada y los departamentos con alta presencia de cultivos ilícitos.

Con esto, es evidente que los costos no sólo son económicos como se discute en este documento, sino que hay una serie de efectos negativos generados por la presencia de cultivos ilícitos que hacen que las estrategias de desarrollo sostenible para estas zonas sean de gran relevancia, no sólo por retornar a la legalidad productiva, sino por evitar una serie de problemas en términos de salud pública, daño medioambiental y pérdida de capital social.

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III. Breve caracterización de los departamentos de interés.

Mapa 1.Concentración Departamental de Cultivos Ilícitos (% de Cultivos Totales)

%Cultivos totales(15.30)(10.15)(5.10)(1.5)(1.1)

%Cultivos totales(15.30)(10.15)(5.10)(1.5)(0.1)

a) Año 2001 b) Año 2014

Fuente: UNODC

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Como es natural al fenómeno del narcotráfico, esta concentración es un claro indicio de la presencia de organizaciones criminales (guerrilleras o no) en los territorios afectados, pues sólo así logran tener control sobre todas las etapas de la producción, comercialización y transporte de los estupefacientes. Lo anterior, además del fortalecimiento de la actividad criminal, tiene consecuencias sobre la intensidad del conflicto armado en las zonas más afectadas.

La Gráfica 3 presenta la tasa de eventos relacionados con el conflicto (lo cual incluye combates y ataques unilaterales de cualquiera de las partes armadas), controlando por la extensión del territorio de cada uno de los departamentos. De esta gráfica saltan a la vista inmediatamente dos cosas: la primera es la senda de la tasa de eventos de Norte de Santander, que siempre se ubica en niveles bastante superiores al promedio de todos los departamentos del país; adicionalmente, que la senda del departamento tiene una tendencia positiva en los últimos años, mientras que los otros dos departamentos exhiben una pendiente negativa. La segunda, en alguna medida opuesta a la anterior, es la baja tasa de eventos registrada en Guaviare a lo largo del período. El caso de Norte de Santander resulta comprensible si se tiene en mente que se trata de un departamento fronterizo (lo cual lo hace un punto estratégico tanto para los insurgentes, contrabandistas y narcotraficantes, como para el Estado), que además cuenta con características de infraestructura que lo hacen más propicio a ataques dentro del marco del conflicto armado (en particular, el paso del oleoducto Caño Limón-Coveñas). Esto ha causado continua presencia de ambas partes del conflicto, disparando el número de confrontaciones y ataques unilaterales para ganar control del territorio estratégico.

Por otra parte, la senda de la tasa del departamento del Guaviare puede resultar más confusa. Aunque a primera vista se podría interpretar como un resultado positivo el tener un bajo número de eventos relacionados con el conflicto, en realidad puede ser señal de todo lo contrario: se trata tal vez de uno de los ejemplos más claros de la ausencia estatal en parte del territorio nacional, por lo que, si bien es un territorio con alta presencia guerrillera históricamente (así como alta concentración de cultivos ilícitos), no se registran muchos eventos de conflicto porque no hay quién combata a los insurgentes.

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Cuadernos PNUD

Finalmente, el patrón exhibido por Nariño resulta más natural, aunque es interesante que en el año 2005 el departamento pasa de tener una tasa inferior al promedio a registrar una superior. Al igual que Guaviare, se trata de un departamento caracterizado por la débil presencia estatal, así como precarias condiciones en las zonas rurales, dominadas en gran parte por los intereses de narcotraficantes. Y, al igual que Norte de Santander, se trata de un departamento fronterizo que puede ser atractivo para ciertas actividades ilegales. Sin embargo, la frontera con Ecuador es muy diferente a la que existe con Venezuela por varias razones que, en todo caso, la hace menos atractiva para ese tipo de actividades. Alrededor de 2003 se dispara la tasa de eventos, teniendo su máximo pico en 2007, lo cual muestra el esfuerzo del gobierno por recuperar presencia en algunas de las zonas hasta entonces desprovistas de presencia de la fuerza pública. Si bien es cierto que aumentó la presencia de la fuerza pública y, con esto también la intensidad del conflicto en el plazo más inmediato, esto está lejos de implicar que la situación del Nariño haya mejorado sustancialmente: en 2010 el departamento concentró el 27% de los cultivos ilícitos del país, por lo que la población rural nariñense sigue sometida a las dinámicas del narcotráfico y la marginalidad económica.

Al analizar la tasa de mortalidad por conflicto armado, la historia para Guaviare cambia parcialmente, pues de los tres departamentos de interés es el que mayor tasa de mortalidad tiene en casi la totalidad del período considerado, situándose además muy por encima del promedio del total de departamentos (Gráfica 4). Las Gráfica 5a muestra que durante la década de los noventa, las bajas de guerrilleros fueron reducidas en el Guaviare y que los dos picos más altos de la serie se deben a unos ataques aislados entre la guerrilla y las fuerzas militares (en particular, el pico en 1998 corresponde a la difícil época para las fuerzas públicas, durante la cual se dio la toma guerrillera de Miraflores, entre muchos otros ataques de gran magnitud).

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Gráfica 3.Tasa de Eventos Relacionados con el Conflicto por 1,000 km2

Fuente: CERAC, cálculos del autor

Al comparar la tasa de mortalidad por conflicto promedio en los tres departamentos durante las décadas de 1990-1999 y 2000-2009, se obtiene que la tasa en Norte de Santander y Nariño crece en un 110% y 686%, respectivamente, mientras que la del departamento del Guaviare tiene una contracción del 46%, explicada principalmente por la reducción de bajas de la fuerza pública, no necesariamente por el mejoramiento de la situación interna.

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6

5

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2006

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2010

Promedio Departamental Norte de Santander Guaviare Nariño

5.4

2.4

1.0

0.3

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Gráfica 4.Tasa de Mortalidad por Conflicto (por 100,000 habitantes)

Fuente: CERAC, cálculos del autor.

Por otro lado, las gráficas 5b y c evidencian que la política de seguridad democrática del gobierno Uribe, que si bien irrumpió en cierta medida una tradición de dominio guerrillero y narcotraficante en las zonas rurales de los departamentos en cuestión, tuvo un alto costo en vidas civiles.

599

499521

398

195

142

27

16

102

61

399

299

199

99

1988

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1991

1992

Promedio Departametal Norte de Santander Guaviare Nariño

1993

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1996

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150

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1990

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Civiles Guerrilleros Paramilitares

Guaviere

Fuerzas Públicas

1994

1995

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2010

Gráfica 5.Composición Departamental del Número de Muertes por Conflicto

a) Guaviare

b) Nariño500

450

400

350

300

250

200

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100


Nariño

Fuerzas Públicas

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Cuadernos PNUD

Fuente: CERAC, cálculos del autor.

Los efectos del recrudecimiento del conflicto, así como de la presencia de cultivos ilícitos en los departamentos son múltiples y gran parte de ellos se escapa del enfoque de este análisis. Sin embargo, es importante considerar que la cotidianidad de la población afectada por los fenómenos del narcotráfico y el conflicto interno dista radicalmente de constituir un contexto óptimo para promover desarrollo social, económico y político en las comunidades. Si bien son necesarios estudios mucho más específicos para considerar los efectos concretos en los diferentes aspectos relevantes, se puede argumentar que estos también son observables en las tendencias macroeconómicas.

c) Guaviare

500

450

400

350

300

250

200

150

100


Norte de Santader

Fuerzas Públicas

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

200

0

200

1

200

2

200

3

200

4

200

5

200

6

200

7

200

8

200

9

2010

25


Tal vez la variable más evidente para acercarse a los problemas causados por la persistencia del conflicto y el narcotráfico en los departamentos de interés es la incidencia de pobreza. A partir de la información recopilada por el DANE, es posible observar que Nariño y Norte de Santander, han tenido (en el período 2002-2014) una incidencia bastante superior a la nacional, evidenciando las precarias condiciones de vida de la población civil. Sin embargo, vale la pena resaltar, que esa incidencia, al igual que para el total nacional, ha venido decreciendo de manera constante por más de una década, lo cual no es insignificante. Sin embargo, en Norte de Santander se observa que la incidencia se ha mantenido relativamente estable durante los últimos 4 años, mientras que en Nariño y el promedio nacional ha continuado la disminución de la misma.

Gráfica 6.Incidencia de Pobreza Monetaria por Departamento (%)

42.9

65.7

56.6

39.9

28.5

49.7

2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Nariño Norte de Santander Total Nacional

80

70

60

50

40

30

20

a) Pobreza

26

Cuadernos PNUD

Fuente: DANE, cálculos del autor

Gráfica 7.Cobertura del SISBEN por Departamento en 2010 (%)

Fuente: Sisbén, cálculos del autor

2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


40

35

30

25

20

15

10

5

0

33.1

16.6

17.7

11.3

10.5

8.1

81%Guaviare

Norte de Santander

Nariño

Nacional

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

41%

31%

49%

b) Pobreza Extrema

27


Lamentablemente, la información para el departamento del Guaviare no está disponible a través del DANE, por lo que es necesario tener un acercamiento distinto a través de los datos de población cubierta por el SISBEN (Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales) en cada departamento, ya que esto puede ser una buena aproximación de la población en situación de pobreza. En la Gráfica 7 se observa que, de acuerdo con la cobertura del SISBEN a nivel departamental, Guaviare cuenta con una mayor incidencia de pobreza que los otros dos departamentos y, como consecuencia, que el total nacional. Por otra parte, tanto Nariño como Norte de Santander muestran mejores resultados que el total nacional en términos de distribución del ingreso, exhibiendo un coeficiente de Gini menor que el nacional en 4 y 5 puntos básicos, respectivamente (Gráfica 8). Este resultado sigue siendo indicio de una desigualdad relativamente alta frente a estándares internacionales y, además, no puede ser interpretado como completamente positivo, pues un escenario de una distribución más equitativa en medio de la pobreza puede resultar igualmente desalentador.

Gráfica 8.Coeficiente de Gini Departamental

Fuente: DANE, cálculos del autor.

0.58

0.56

0.54

0.52

0.5

0.48

0.462002 2003 2004


2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

0.490.49

0.50

0.57

0.57

0.54

28

Cuadernos PNUD

El mercado laboral también señala una situación menos óptima que el promedio nacional en los departamentos de Norte de Santander y Nariño, que son para los que se cuenta con información. La tasa de desempleo (Gráfica 9) en los dos departamentos se ha ubicado por encima del promedio nacional durante la mayor parte del periodo 2001-2014, lo cual se ha combinado con un menor crecimiento de la población ocupada y, en Norte de Santander, con una tasa de participación global inferior que la nacional durante todo el período (en 4 puntos porcentuales en 2014 que es una cifra bastante alta).

Estos resultados del mercado laboral, así como los de pobreza, hacen evidente que los efectos de la situación de vulnerabilidad al narcotráfico y el conflicto que sufren los tres departamentos en cuestión son observables en variables macroeconómicas, que si bien no señalan problemáticas de índole más particular, sí revelan la necesidad de que se planteen posibilidades de desarrollo alternativo para aliviar la situación de atraso socioeconómico de las regiones analizadas.

Gráfica 9.Tasa de Desempleo

Fuente: Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), cálculos del autor.

140

135

130

125

120

115

110

105

100

95

90

20022001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

NariñoNorte de Santander Total Nacional

138

100

123

116

29


Gráfica 10.Índice de Población Ocupada

Fuente: GEIH, cálculos del autor

Gráfica 11.Tasa Global de Participación

60%

68%

68%

62%

63%

64%

73%

71%

69%

67%

65%

63%

61%

59%

57%

55%

20022001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


140

135

130

125

120

115

110

105

100

95

90

20022001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


138

100

123

116

Fuente: GEIH, cálculos del autor

30

Cuadernos PNUD

IV. Análisis detallado de los departamentos de interés

Para el apropiado planteamiento de alternativas de desarrollo en los departamentos vulnerables a los cultivos ilícitos y el narcotráfico, es necesario considerar el perfil productivo y del mercado laboral de los departamentos, así como analizar iniciativas de desarrollo productivo en las regiones identificando éxitos y posibilidades de mejoría que den lugar a recomendaciones para las acciones que deberán ser tomadas por el gobierno y demás actores relevantes al priorizar el desarrollo alternativo de regiones afectadas por el conflicto y el narcotráfico por más de cuatro décadas. Para lo primero, se utiliza la información disponible a través de la Gran Encuesta Integrada de Hogares y las cuentas nacionales, mientras que para lo segundo, se utilizarán las encuestas realizadas en el marco del programa de Familias de Guardabosques, la evaluación final que se realizó para determinar los resultados de ese programa, así como los reportes de las visitas y entrevistas realizadas en los tres departamentos de interés (ver Recuadro 2, 3 y 4), con el fin de conocer opiniones y conceptos de actores pertinentes

31


sobre lo que ha sido la implementación de programas de desarrollo alternativo para desincentivar el uso de la tierra para cultivos ilícitos. Con esto, se pretende no sólo tener una visión más profunda de la situación de los departamentos de interés, sino también hacer recomendaciones para la transición de actividades ilícitas a actividades productivas lícitas durante y después del fin del conflicto armado interno.

Con esto en mente, es relevante preguntarse qué sectores son los más importantes en cada uno de los departamentos, para así identificar el potencial de la región. Para verlo hay dos posibles acercamientos a la pregunta: el primero, a través del mercado laboral identificando las ramas de actividad que más peso tienen en cada departamento, o el segundo, mirando la composición sectorial del PIB, que tiene la ventaja de tener información para el Guaviare a diferencia del primero.

Las Gráficas 12, 13 y 14 ilustran la composición sectorial del PIB anual en el período 2000 - 2013 para Nariño, Norte de Santander y Guaviare, respectivamente. Salta a la vista el hecho de que Servicios Sociales tiene una gran importancia en el producto interno bruto de los tres departamentos, sugiriendo una alta dependencia de la inversión pública. Otro sector que tiene una importancia considerable en los tres departamentos es el de Comercio, Reparación, Hotelería y Restaurantes; en Norte de Santander y Nariño el sector financiero tiene una participación superior al 10% lo cual resulta sorprendente. En contraste, otros sectores que se creería son de gran relevancia en los departamentos en cuestión, como la agricultura, muestran una participación bastante inferior; la industria es casi irrelevante en los tres departamentos. Adicional a la participación de cada uno de los sectores, es notable la falta de dinamismo en la composición del producto de cada departamento a lo largo del periodo analizado. Mientras que a nivel nacional algunos sectores han tomado o perdido relevancia a lo largo de los años, en estos tres departamentos parece haber una composición casi estática.

32

Cuadernos PNUD

Gráfica 12.Nariño – Composición Sectorial del PIB


Gráfica 13.Norte de Santander – Composición Sectorial del PIB


4.8

25.6

10.6

6.4

20.6

4.8

7.8

17.2

3.8

27.2

10.7

6.5

20.9

5.9

6.9

15.5

4.1

25.9

10.7

6.5

21.0

5.9

6.9

16.4

4.1

25.1

10.4

7.1

20.0

6.0

6.8

17.4

4.4

22.9

10.2

6.7

20.0

7.4

6.6

18.8

4.8

23.7

10.6

7.0

19.7

7.2

6.3

17.7

5.4

24.7

9.8

7.5

18.5

7.1

6.3

18.0

5.3

25.1

10.1

7.8

18.9

7.4

6.6

16.2

5.0

27.0

10.7

7.5

18.7

7.3

5.9

15.4

4.8

27.7

10.8

7.1

18.1

9.3

5.4

14.2

4.9

27.7

11.0

6.7

18.8

8.1

5.1

14.5

5.4

27.4

10.6

6.2

18.9

8.7

5.0

14.7

5.1

27.9

10.6

5.9

18.3

9.0

4.9

14.3

4.4

28.1

10.3

5.8

18.3

11.1

4.7

13.9

200220012000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

AgriculturaInd. ManufactureraConstrucciónTransporte, Almacenamiento y ComunicacionesServicios Sociales

MineríaSevicios PúblicosComercio, Reparación, Restaurantes y HotelesEstablecimientos FinancierosImpuestos

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

4.5

22.9

16.8

6.9

18.1

2.9

9.4

3.8

12.2

2.6

3.9

22.7

16.4

8.1

19.2

3.54.2

8.4

11.3

2.3

4.1

22.5

15.5

8.7

16.8

4.6

8.1

3.9

2.7

13.0

4.3

23.2

14.9

9.0

13.8

7.2

4.5

7.7

3.6

11.9

4.9

22.4

15.2

9.9

14.0

5.14.2

8.1

12.3

3.8

5.1

23.0

15.6

10.0

13.5

3.34.5

7.7

3.6

13.7

5.4

22.2

14.7

10.4

13.3

5.74.2

7.3

4.1

18.0

6.1

22.2

14.6

10.7

13.8

6.0

8.3

4.1

3.2

11.0

5.8

22.2

14.3

9.9

13.1

6.1

3.9

8.6

4.6

11.6

5.2

22.4

14.4

9.5

12.2

8.5

4.0

3.9

7.5

12.3

5.2

23.6

15.1

8.8

12.3

7.9

4.1

7.1

4.1

11.7

5.9

23.2

15.1

8.5

12.7

7.7

7.2

3.8

4.4

11.5

5.9

24.2

15.5

8.2

12.8

6.54.1

7.5

5.2

10.1

5.4

24.6

15.2

8.1

12.6

10.3

4.2

7.1

9.5

2.9

200220012000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Agricultura

Ind. Manufacturera

Construcción

Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones

Servicios Sociales

MineríaSevicios Públicos

Comercio, Reparación, Restaurantes y Hoteles

Establecimientos Financieros

Impuestos

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

33


Gráfica 14.Guaviare – Composición Sectorial del PIB


Al analizar la composición del mercado laboral por ramas de actividad (Gráficas 15a y 16a), para determinar la importancia de los sectores como generadores de empleo en los departamentos (excepto Guaviare), la rama de Agricultura es la gran ganadora siempre, alojando en 2014 el 39% de los ocupados en Nariño y el 18% de los de Norte de Santander. Esto es poco sorprendente en sí mismo, pues se trata de dos departamentos con una gran porción rural, bajos niveles de industrialización y, como se ha mencionado anteriormente, falta de presencia del Estado, lo cual ha impedido la sofisticación de las actividades productivas. Lo que sí resulta sorprendente es que los sectores que más participación tienen en el mercado laboral están lejanos de ser los que más aportan al PIB departamental, evidenciando la baja productividad de la producción agrícola en particular, que si bien es un problema de índole nacional, no deja de ser preocupante para las posibilidades de desarrollo económico y social de estos departamentos.

1.7

42.3

3.34.6

21.6

6.6

17.0

2.1

19.4

3.35.0

27.0

5.8

4.6

1.9

43.2

4.26.1

25.0

12.9

4.2

2.1

46.3

5.4

7.0

19.8

9.1

6.6

3.0

51.7

6.74.8

14.9

8.9

6.7

2.9

47.0

7.9

4.8

13.3

8.9

10.8

3.3

44.6

8.6

4.5

15.3

10.9

8.6

3.3

41.9

8.7

4.5

17.2

13.4

6.6

3.8

42.2

9.0

5.2

17.0

11.7

7.2

3.9

41.9

9.0

5.4

15.9

13.1

6.7

3.5

44.9

7.3

5.4

16.8

11.0

6.9

4.1

44.4

7.4

5.2

17.4

11.6

5.4

3.9

44.7

6.8

5.7

16.9

12.1

5.9

4.1

45.5

6.9

5.7

16.8

11.6

5.7

200220012000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Agricultura

Ind. Manufacturera

Construcción

Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones

Servicios Sociales

MineríaSevicios Públicos

Comercio, Reparación, Restaurantes y Hoteles

Establecimientos Financieros

Impuestos

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

34

Cuadernos PNUD

Gráfica 15.Participación de Ocupados por Rama de Actividad en Nariño (2014)

Fuente: GEIH 2014, cálculos del autor,

Agricultura39%

Otros20%

Mantenimientos yReparación de

Computadores y otros equipos

2%

ActividadesVeterinarias

3%

Actividades de Seguridade investigación Privada

3%

Educación4%

Programación Trasmisióny Difusión 4%

Comercio de Automotoresy partes 4%

Alojamiento 4% Extracción decarbono 4%

Almacenamientode carbono

13%

Cereales exceptoarroz, lagumbres y semillas

16%

Hortalizas, raícesy tuberculos

4%

Tabaco3%

Plantas textiles5%

Hortalizas y legumbres

6%

Frutas, nueces5%otros

14%Frutas tropicales

10%

Plátano y Banano3%

Café2%

Caña de Azúcar4%

Flores5%

Ganadería27% Arroz

0.1%

a) Participación por Rama de Actividad (%)

b) Participación en la Rama Agrícola(%)

35


Fuente: GEIH 2014, cálculos del autor

Gráfica 16.Participación de Ocupados por Rama de Actividad en Norte de Santander (2014)

Agricultura18%

Almacenamiento17%

Alojamiento6%

Comercio de Automotores

y partes 6%Seguridad e investigación

Privada 4%Programación, transmisión

y Difusión 5%

Transporte Aereo4%

Otras Profesionales4%

Transporte Acuático4%

Otros32%

Cereales17.3%

Raíces y Tubéculos 1.8%

Tabaco1.2%

Plantas textiles7.7%

Hortalizas y Legumbres12.0%

Frutos Secosy Nueces 9.4%

Otros17.3

Frutas tropicales10.8%

Plátano y Banano0.4%

Café1.8

Caña de Azucar0.3%

Viveros14.4%

Ganadería14.4%

a)Participación por Rama de Actividad (%)

b) Participación en la Rama Agrícola(%)

36

Cuadernos PNUD

Las gráficas 15b y 16b se refieren exclusivamente a la composición del sector agrícola, medida también con repartición de los ocupados en los diferentes subsectores. La trascendencia de esta composición radica en que puede dar luces sobre las posibles actividades que podrían resultar plausibles para la sustitución de cultivos ilícitos. En Nariño, se encuentra que los cereales (16%), las frutas tropicales (10%), las flores (5%), las hortalizas y tubérculos (10%), así como el banano y el plátano (3%), son sectores que mayor proporción de los ocupados alojan. Si bien la ganadería captura el 27% de los ocupados, puede ser considerada menos viable para la sustitución por su necesidad de mayores extensiones de terreno, así como la de mayor inversión inicial, mientras que los cultivos mencionados requieren una inversión relativamente baja frente a la ganadería y además tienen un alto potencial de industrialización de procesos y exportación.

37


V. Alternativas de Desarrollo

La idea de los programas de desarrollo alternativo en las regiones de alta vulnerabilidad a actividades ilícitas y conflicto, promoviendo la sustitución de cultivos como una variante menos dañina que la fumigación para disminuir la producción de narcóticos en el país, no es de ninguna manera nueva o inexplorada en Colombia. De hecho, en el marco de las estrategias de erradicación manual voluntaria se desarrolló el proyecto de desarrollo alternativo “Programa de Familias Guardabosques”, en el que según el Conpes 3218 de 2003 se tiene como objetivo “brindar alternativas estables de ingreso, empleo y valorización patrimonial a las familias y comunidades vinculadas [consolidando el proceso de erradicación de cultivos ilícitos y previniendo su expansión]”.

El programa de Familias de Guardabosques cuenta con varias características que lo hacen sumamente útil en éste análisis. La primera es su diseño de implementación en 7 fases, la cual además fue realizada con un seguimiento cuidadoso para la posterior evaluación de resultados, que serán discutidos a continuación. La segunda característica importante es el levantamiento de información sobre las familias campesinas involucradas en el programa, lo cual presenta la posibilidad de analizar más de cerca las características de la población que ha estado involucrada o es vulnerable a involucrarse en cultivos ilícitos.

38

Cuadernos PNUD

En esta sección se considera la información proveniente de las fases III, IV, V y VII del programa de Familias Guardabosques. Las fases III, IV y V pertenecen al diseño inicial del programa, mientras que la fase VII fue diseñada con el fin de realizar la evaluación de impacto del programa, por lo que además de hogares tratados por el programa, se incluyen controles vecinos y distantes en el levantamiento de información. Para el propósito de este trabajo se consideran sólo las encuestas a hogares en los departamentos de interés (Guaviare, Nariño y Norte de Santander), utilizando las preguntas de la línea base comparables entre las diferentes fases y que están dirigidas a caracterizar las familias participantes y su relación con los cultivos ilícitos y el programa. Para contrastar los resultados arrojados por las encuestas para estos departamentos se toman como referencia los resultados del documento “Evaluación del Programa Familias Guardabosques y Grupo Móvil de Erradicación” realizada por Econometría Consultores para el Departamento Nacional de Planeación, ya que dicha evaluación tiene un enfoque más global del programa.

En cuanto a los resultados del programa, expuestos en la “Evaluación del Programa Familias Guardabosques y Grupo Móvil de Erradicación” realizada por la consultora Econometría Consultores y publicada por el Departamento Nacional de Planeación, hay varios hallazgos interesantes. El primero de estos resalta el reto que implica lograr la erradicación voluntaria en las zonas de mayor densidad de cultivos de coca (básicamente por la insuficiencia de los incentivos planteados en el programa), por lo que se afirma que el programa tomó un enfoque preventivo operando en las áreas de menor densidad de cultivos ilícitos: en las fases I y II más del 50% de las familias vinculadas al programa erradicaron cultivos voluntariamente, mientras que en las fases IV y V sólo el 34% lo hizo, siendo la mayoría de beneficiarios familias vulnerables más no involucradas aún en la problemática.

39


Esta característica del programa también es observable en los tres departamentos de interés. Al considerar las intervenciones realizadas en municipios de Nariño, Norte de Santander y Guaviare durante las fases III, IV, V y VII del programa de Familias Guardabosques, se encuentra que del total de familias, sólo el 38% de éstas estaba involucrado en cultivos ilícitos como propietarios o mano de obra en los mismos. Si se analiza la misma información por departamento, resulta interesante que la naturaleza de la intervención parece haber sido más preventiva en Nariño y Norte de Santander, mientras que en Guaviare el grueso de las familias involucradas en el programa estaban ya directamente relacionadas con los cultivos ilícitos (sin embargo, es necesario tener en cuenta que fueron menos intervenciones en Guaviare y que ese departamento sólo fue incluido en la fase VII de las cuatro fases mencionadas).

Gráfica 17.Relación con Cultivos Ilícitos antes de PFGB

Fuente: PFGB Fases III,IV,V y VII, cálculos del autor.

62%28%

10%

Ninguna Propietario Cultivo Mano de Obra

40

Cuadernos PNUD

Gráfica 18.Relación con Cultivos Ilícitos antes de PFGB por Departamento

Fuente: PFGB Fases III,IV,V y VII, cálculos del autor

65%

26%

9%


72%

21%

7%


52%

20%28%


a) Nariño

b) Norte de Santander

c) Guaviare

41


Si bien es cierto que los porcentajes de vinculación directa con cultivos ilícitos sugieren que el programa pudo haber tenido un mejor desempeño en términos de prevención, el propósito principal de intervenciones como el programa de Familias Guardabosques no se limita a la erradicación de cultivos ilícitos, sino también al planteamiento y ejecución de alternativas de desarrollo para las familias en zonas vulnerables. Con esto en mente, el programa buscó que las familias guardabosques se involucraran en actividades agrícolas, dando prioridad a cultivos permanentes como el café y la caña de azúcar. El resultado en este sentido fue bastante positivo, ya que el 90% de los encuestados en las fases I a V reportaron estar vinculados a actividades agro-productivas, desplazando a los cultivos ilícitos como principal fuente de ingresos.

De nuevo, al analizar los resultados de los tres departamentos de interés en este sentido, se encuentra que son consistentes con los resultados de la evaluación del programa en su totalidad: sólo en la fase III se tiene que la participación de las familias de los departamentos de interés es menor al 90%, aunque sigue siendo un porcentaje bastante alto al considerar que la fase III fue, dentro de las consideradas para los tres departamentos en cuestión, la que más estuvo dirigida a población directamente involucrada como propietaria de los cultivos ilícitos, haciendo más difícil que la implementación de nuevos proyectos productivos fuesen atractivos.

En otros aspectos también hubo resultados positivos, como en la percepción del acompañamiento técnico realizado a través de las escuelas de campo para agricultores (ECAs), aunque en este sentido los actores entrevistados en las visitas a los departamentos analizados transmitieron estar insatisfechos con el seguimiento posterior a la terminación del programa. De igual manera, resaltaron la importancia de incrementar los incentivos de programas de desarrollo alternativo durante las etapas más críticas de la transición de cultivos ilícitos a lícitos, pues algunos de los cultivos permanentes tardan un período prolongado en generar ingresos, causándoles problemas serios de liquidez. De acuerdo con la línea final en los municipios intervenidos en los tres departamentos de interés, las principales razones de insatisfacción y las justificaciones más frecuentes para no participar en los proyectos productivos, fueron la falta de acompañamiento

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técnico y la escasez de recursos (cada uno con el 31% de quienes justificaron su falta de participación en proyectos productivos), seguido por la falta de apoyo por el programa (21%) y motivos personales (11%). Si bien se trata de una muestra muy baja dentro del total de individuos en el programa, estás afirmaciones pueden confirmar lo que surgió en algunas de las entrevistas (ver recuadros) en tanto a la necesidad de dar más acompañamiento durante y después del programa, así como lograr que los cultivos alternativos sean verdaderamente atractivos para la población vulnerable a participar en cultivos ilícitos.

Gráfica 19.Resultados por Fase en Nariño, Norte de Santander y Guaviare


Participan en Proyectos Productivos

Fase III Fase IV Fase V Fase VII

No lo hace

100%

80%

60%

40%

20%

0%

98.5%97.7%99.5%

75.7%

24.3%

0.5% 2.3% 1.5%

Fase III Fase IV Fase V Fase VII

100%

80%

60%

40%

20%

0%

52.3%

27.7%

82.7%

10.4%

73.7%

16.9%

60.7%

31.1%

8.2% 9.5% 6.8%20.0%

Ninguna Propietario Mano de Obra

a) Participación Proyectos Productivos

b) Relación con Cultivos Ilícitos

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Gráfica 20.Justificación para No Participación en Proyectos Productivos

Fuente: PFGB Fases III,IV,V y VII, cálculos del autor.

Para entender el atractivo de los programas de desarrollo alternativo en estos tres departamentos, vale la pena considerar cuáles de las opciones de actividades agrícolas propuestas por el programa de Familias Guardabosques fueron mejor acogidas en cada uno de los departamentos (ver Gráfica 21). Se encuentra que en Nariño hubo gran acogida por los cultivos de café y que, en general, los cultivos permanentes representaron el 59% de los proyectos productivos implementados en el departamento durante las fases III, IV, V y VII. En Norte de Santander también hubo un peso importante de los cultivos permanentes, con el cacao en primer lugar (31%), seguido de la caña panelera (11%) y el café. Sin embargo, en comparación con Nariño, la ganadería toma más importancia en este departamento. Por último, Guaviare exhibe un patrón bastante distinto al de los otros dos departamentos, en la medida en que la mayoría de los proyectos productivos están en la categoría silvopastoril (es decir, no hay cultivos intensivos o permanentes y seguramente incluye la práctica de la ganadería). En cuanto a cultivos permanentes, los más populares en el departamento fueron el caucho, el plátano y el cacao, con 10%, 11% y 8% respectivamente.

No le interesan2%

Falta de recursos31%

Motivos Personales

11%

La finca no es apta

4%

Falta apoyoPFGB21%

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La dinámica observada en Guaviare, donde parece haber poca implementación de cultivos permanentes, puede deberse a las diferencias iniciales en la población intervenida. Como se vio en la gráfica 18b, de los tres departamentos el Guaviare fue en el que más se trabajó con población directamente involucrada en cultivos ilícitos. Adicionalmente, al indagar sobre la principal razón para que los individuos de este departamento participasen en el programa, se encuentra que más que voluntariamente, lo hicieron porque sus cultivos estaban siendo erradicados forzosamente. Así las cosas, resulta entendible el hecho de que haya menor acogida por cultivos permanentes y proyectos productivos de largo plazo, pues puede tratarse de población con mayor riesgo de recaer en actividades ilícitas una vez terminado el programa.

Gráfica 21.Proyectos Productivos por Departamento

Otros cultivos permanentes2%

Café50%

Frutales10%

Ganadería9%

Cultivos transitorios

14%

Cultivos transitorios14%

Especies menores

8%

a) Nariño

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Cacao31%

Café10%

Caña Panelera11%

Ganadería18%

Otros Servicios18%

Cultivos transitorios8%

Frutales4%

Cacao8%

Caucho10%

Piscicultura5%

Ganadería1%

Plátano11%

Silvopastoril65%

b) Norte de Santander

c) Guaviare

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Gráfica 22.Razones para la Erradicación de Cultivos - Guaviare


Gráfica 23Razones para la Erradicación de Cultivos por fase


No seguir en actividades ilícitas 4%

Evitar fumigación 4%

ErradicaciónForzosa 36%

Otras9%

Ingresar a PFGB 15%

ImproductividadCultivos ilicitos 32%

Fase III Fase IV Fase V

Ingresar al PFGB

Improductividad del ilicito

Erradicación forzada

Orden público

Presión familiar y vecinos Evitar fumigación

Otros

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

79.0%

4.2%1.7%

57.3%

10.4%

3.1%

7.3%4.2%

41.7%

2.1%

14.6%

8.3%

12.5%

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La prevención de recaídas en los cultivos ilícitos es tal vez un punto esencial que surge tanto del análisis de los datos, como de las entrevistas con actores relevantes en los tres departamentos. Como se puede ver en la gráfica 22, en las fases III, IV y V se reportó que la principal razón para la erradicación de cultivos fue poder participar en el PFGB. Esto implica que el incentivo económico es, por lo menos en una primera instancia, el catalizador de cambio, por lo que es vital asegurarse que los incentivos económicos sigan presentes inclusive después del programa. La evaluación realizada despierta una preocupación importante en este sentido: no hay un cambio significativo en los ingresos de las familias participantes en el PFGB. Sumado a esto, algunos de los líderes campesinos entrevistados expresaron que es factible que las familias atendidas vuelvan a los cultivos ilícitos después de terminado el programa, pues no sintieron suficiente acompañamiento durante y después de haber reemplazado los cultivos ilícitos. En general, el programa de Familias Guardabosques tuvo buenos resultados en su totalidad, probando además una capacidad de restaurar la fibra social tan afectada por las problemáticas asociadas al conflicto y el narcotráfico, lo cual es un resultado de gran relevancia al pensar en los programas de desarrollo alternativo como un detonante de desarrollo no sólo económico, sino social y político.

Sin embargo, el análisis de la información de los tres departamentos en cuestión evidencia que los retos son diversos en la medida en que las características de cada una de las zonas vulnerables a cultivos ilícitos y, en general, a la maquinaria del narcotráfico y el conflicto, hacen que cada región necesite soluciones diseñadas a la medida de las necesidades, tanto económicas, como políticas y sociales. Como se resalta en los recuadros, la experiencia del programa de Familias Guardabosques es una oportunidad de aprendizaje importante, pues si bien tuvo éxitos importantes, también señaló las dificultades inherentes a generar los incentivos correctos para la transición de actividades productivas ilícitas a las lícitas. Sin lugar a dudas, el acompañamiento del Estado y demás entidades relevantes, para lograr no solo disminuir los cultivos ilícitos sino cerrar la brecha de estos departamentos frente al resto del país en variables macroeconómicas, será vital para lograr el desarrollo sostenible en el eventual posconflicto.

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Recuadro 2. Análisis Cualitativo de las Visitas a Zonas con Presencia de Cultivos Ilícitos – Nariño

Durante la visita a Pasto, Nariño, que se realizó el 15 y 16 de Abril de 2015 se encontró que el proceso de sustitución de cultivos ilícitos por distintos cultivos legales ha sido exitoso, empero, falta mejorar la etapa de comercialización, la sostenibilidad de los distintos proyectos y diseñar un mecanismo de seguimiento para evitar que las familias vuelvan a los cultivos ilícitos. Las reuniones en Pasto fueron en primer lugar con los dirigentes de UNODC, que están encargados de dirigir los programas, después con organizaciones como ASOHOFRUCOL y Corponariño. Y la última reunión que se realizó fue con algunos líderes campesinos de ciertas organizaciones.

De acuerdo a las declaraciones de los directivos de la oficina de UNODC de Pasto (zona andina, subregional), una de las principales organizaciones dedicada a solucionar este problema, su trabajo se centra en la etapa de post-erradicación y contención. Este programa empezó en 2012 en diez municipios de Nariño con 8,646 familias del programa gubernamental Familias Guardabosques (CONPES 3218 de 2003), que buscaba que las familias cuidarán los bosques y dejaran los cultivos ilícitos gracias a un incentivo monetario que les otorgaba el gobierno. El objetivo del programa era diseñar renglones productivos y realizar capacitaciones técnicas a las familias junto con distintos incentivos que les permitieran a las familias dedicarse a otro tipo de productos distintos a los cultivos ilícitos. El proceso entonces tuvo tres etapas: i) recolección de información por medio de una encuesta con el fin de realizar una caracterización de las familias que pertenecían al programa; ii) diseño de incentivos y procesos productivos para apoyar a las familias; iii) acompañamiento técnico de los procesos (de acuerdo a la valoración de producción de cada vereda y familia). Durante todo el proceso el principal requisito para que las familias pudieran continuar en el proceso era no reincidir en los cultivos ilícitos. De hecho, una de las condiciones era que toda la vereda debía estar libre de producción de coca para que las familias pudieran participar, no solamente la propiedad de cada familia. Esto generó una mayor presión sobre las familias puesto que su actuar no solamente afectaba su participación en el proyecto si no el de todas las demás familias de la vereda. Las organizaciones encargadas de la verificación de la existencia de los cultivos ilícitos estuvo a cargo del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) de UNODC y de la UACT. En el inicio del proceso, al verificar los datos de las personas que habían aplicado, hubo una reducción de alrededor de 250 familias debido a doble registro, puesto que, el padre y la madre de una misma familia se registraban como si pertenecieran a distintas familias. Esto muestra lo atractivo que son estos incentivos para las familias y la importancia del control de la información para cerciorarse de que los recursos se utilicen donde son más necesitados. Este proceso estuvo contratado directamente por UNODC hasta junio de 2014 que terminó el proceso. Más adelante se inició un nuevo proceso pero esta vez UNODC se encargó de supervisar el proceso que fue contratado de manera indirecta por esta organización con ASOHOFRUCOL. En este nuevo proceso se están atendiendo a cerca 1,950 familias.

Los profesionales de la oficina de Pasto de UNODC resaltaron cuatro obstáculos durante este proceso con los que se han tenido que enfrentar. En primer lugar, es evidente que la situación de orden público es una gran limitación para que las distintas organizaciones puedan llegar a actuar y trabajar en las zonas, especialmente en la etapa de erradicación. Particularmente la situación de orden público es mucho más complicada en la cordillera oriental y en la costa debido a que la guerrilla y las BACRIM son especialmente fuertes en Tumaco y sus alrededores. En segundo lugar, Nariño se caracteriza por ser una región con una geografía muy accidentada, esto hace que el proceso sea mucho más difícil. Además como la estructura vial es deficiente el transporte se vuelve más largo y complejo. Esto genera que sea muy difícil viajar, los costos aumenten y se demoren mucho los traslados de los promotores de los programas. Este problema también hace que los costos de distribución de los productos aumenten considerablemente.

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En tercer lugar, los miembros de UNODC afirmaron que otro problema es que en general la disposición de los campesinos nariñenses para agruparse en organizaciones no es muy buena, debido a experiencias pasadas que fracasaron y a los altos costos administrativos. Esta estrategia ha sido el punto de partida en la mayoría de casos para ayudar a los campesinos a desarrollar nuevos procesos productivos. No obstante, la creación de estas agrupaciones tiene un alto costo monetario y los trámites son muy complicados, sobre todo para los campesinos que no viven cerca de las ciudades. De esta manera, la ONU y otras organizaciones han recurrido a utilizar viejas organizaciones ya constituidas para evitar estos costos.

Finalmente, el principal problema que se identificó en el proceso fue la comercialización. En general, el apoyo durante la etapa de diseño y ejecución de los nuevos productos (especialmente agrícolas), como alternativa a los cultivos ilícitos, ha sido exitoso. Sin embargo, a la hora de comercializar los bienes que se están empezando a producir, los profesionales de UNODC Pasto afirman que, ha sido complicado.

En este punto, una de las conclusiones de la visita es que las encuestas y los distintos procesos de recolección de información no se hacen de manera continua, especialmente después de que terminara la intervención. De esta forma es muy difícil medir de forma objetiva los resultados de la intervención. Por lo que es recomendable que las encuestas se hagan en distintas etapas del proceso para que se pueda analizar los resultados.

La siguiente reunión fue con ASOHOFRUCOL. Esta asociación nacional se ha encargado en Pasto de la ejecución de proyecto desde el año pasado. Esta organización empezó el proceso con 1,988 familias de las cuales en la etapa inicial desertaron 55. La UACT se encargó de la selección y la caracterización de estas familias, las cuales ya estaban todas en la etapa de post-erradicación. Después el proceso de selección realizaron una presentación del proyecto a las familias, seguida de análisis de la región con el fin de hacer una caracterización de la zona. Con esta información esta asociación desarrolló un diagnóstico rural, identificando las fortalezas y debilidades de cada región con el fin de diseñar un proyecto productivo para cada región. Y finalmente la asociación pasó a empezar a ejecutar el programa. Además de esto, esta asociación ha sido gestora de otros proyectos de asistencia técnica como las Escuelas de Campo que son un espacio para que los campesinos compartan sus conocimientos que tienen con la comunidad.

Así, ASOHOFRUCOL identificó cuatro principales problemas del proceso: i) Problemas administrativos, ii) tiempo de intervención insuficiente (sostenibilidad), iii) asociatividad y iv) comercialización. En primer lugar, los trabajadores de esta asociación afirmaron que existen grandes problemas administrativos y complicaciones con los trámites que entorpecen el proceso. Por ejemplo, los trabajadores relataban que una vez se había diseñado un incentivo, que consistía en materias primas y herramientas para la cultivación del café, pero por culpa de problemas administrativos terminaron entregando este incentivo después de que la época pertinente hubiera terminado por lo que las personas terminaron vendiendo los productos o no se utilizaron del todo.

En cuanto a las personas de ASOHOFRUCOL también manifestaron que en este momento el diseño de la intervención está programado para que dure un año. Pero que para poder impactar realmente a los campesinos es necesario un mayor tiempo de trabajo. Incluso afirmaron que un gran problema es que los beneficiarios del programa reinciden en los cultivos ilícitos cuando ellos, que son el agente de control, los abandonan porque pierden el incentivo. Es evidente que los cultivos ilícitos tienen muchas ventajas económicas sobre los cultivos legales que los hacen más atractivos, por lo que es necesario el acompañamiento del gobierno para evitar que los cultivos ilícitos se expandan. Estos problemas impiden que el programa sea sostenible. Por lo que sería recomendable diseñar un programa con un seguimiento más largo y con incentivos que tuvieran un impacto de largo plazo. Finalmente, las inquietudes frente a las dificultades de asociatividad y comercialización están en línea con las afirmaciones de las personas de UNODC.

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La siguiente reunión fue con la Corporación Autónoma Regional de Nariño (Corponariño) en la que se buscó analizar la situación de la minería ilegal, como otro problema paralelo a los cultivos ilícitos. De acuerdo con los representantes de esta corporación uno de los problemas, especialmente en la costa pacífica, es que los campesinos están reemplazando los cultivos ilícitos por minería ilegal. Y además ellos han encontrado que aunque los proyectos son exitosos cuando la intervención se acaba las familias tienden a reincidir en las actividades ilegales. Es decir, el impacto a largo y mediano plazo no se está logrando.

En último lugar, se llevó a cabo la reunión con cuatro líderes campesinos de distintos municipios de Nariño. En términos generales, todos eran los coordinadores de una asociación de campesinos de su municipio que había empezado el proceso primero en Familias Guardabosques y luego fueron apoyados por UNODC en el diseño de los renglones productivos. Todos estuvieron de acuerdo en que las ayudas que han recibido les han permitido tener una alternativa a los cultivos ilícitos y que ahora sus veredas están libres de estos cultivos. Pero que ellos necesitan que los sigan ayudando porque todavía tienen muchas dificultades por lo que la ayuda externa es indispensable.

Uno de los representantes campesinos lideraba una organización de minería legal en el municipio de Los Andes. Este representante afirmó que la minería no se ha integrado en gran medida en los proyectos de sustitución de los cultivos ilícitos y que es una buena alternativa. Pero también afirmó que la pequeña minería está muy desprestigiada y que la competencia entre los pequeños, medianos y grandes mineros está completamente desbalanceada. Por lo que es necesaria una reglamentación diferente para cada uno, para que así la pequeña minería pueda ser un negocio viable.

Los otros tres representantes campesinos lideraban asociaciones que se dedicaban principalmente al café. Todos ellos hicieron parte de Familias Guardabosques desde el 2006, cuando el programa era parte de Acción Social. Ellos relataron que las asociaciones han transformado su municipio, especialmente en relación con la violencia y el comercio. Sin embargo, reconocieron que muchas asociaciones no se logran mantener por tanto tiempo y que muchas de ellas fracasan. Y concluyeron que uno de los problemas más difíciles de estos proyectos era la comercialización. Este era el gran obstáculo que estaban teniendo para que su proceso pudiera ser completamente exitoso. Así pues, afirmaron que es necesario masificar los canales de comercialización. Ellos han intentado diversificar sus productos y la gama de calidad para tener mejores opciones en la comercialización pero que este problema todavía persiste.

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Recuadro 3. Análisis Cualitativo de las Visitas a Zonas con Presencia de Cultivos Ilícitos – Norte de Santander

En el caso de Cúcuta la situación es muy diferente a la de Nariño discutida en el Recuadro 1 debido al contexto social. En 2013 las protestas sociales de un grupo de campesinos del Catatumbo fue uno de los episodios más complicados para el gobierno de Juan Manuel Santos. En esta la Asociación de Campesinos del Catatumbo (ASCAMCAT) se consolidó como representante de los campesinos de la región. La problemática de la región radica en que ha sido una zona muy abandonada por el Estado, lo que ha permitido que los grupos al margen de la ley se hayan establecido con mucha fuerza en esta zona. Esto ha llevado a que esta sea una de las zonas con mayor cantidad de cultivos ilícitos del país. Además de que esta zona tiene un atractivo muy importante para los grupos insurgentes al estar en la frontera. Esto llevó a que cuando el gobierno inició sus programas de erradicación de cultivos ilícitos, los campesinos protestaron con mucha fuerza para mantener sus fuentes ingresos. Por lo que los programas de erradicación no han sido tan exitosos como en otras zonas del país, y los cultivos de coca han crecido rápidamente en los últimos años.

Las reuniones en Cúcuta fueron en primer lugar con los profesionales de UNODC, que están encargados de dirigir los programas, después con la dirección regional del SENA. La siguiente reunión fue con el director regional del PNUD. Y la última reunión que se realizó fue con un líder campesino de una organización de apicultores. El viaje a Cúcuta tuvo lugar el 23 y 24 de Abril de 2015.

La primera reunión fue con la oficina regional de UNODC, en esta se analizó la evolución de esta problemática en los últimos 10 años y de acuerdo con los representantes de esta oficina la situación no ha mejorado significativamente. A diferencia con la región visitada previamente, UNODC ha tenido que enfrentar mayores problemas para la organización de estos proyectos que no han sido del todo exitosos. Por ejemplo, los representantes afirmaron que después del diseño de programa de Familias Guardabosques (CONPES 3218 de 2003) las familias que recibieron el incentivo monetario para erradicar los cultivos ilícitos utilizaron estos ingresos para cultivar en otra parte. No obstante, también resaltaron la importancia del impulso a la generación de asociaciones entre productores y familias (CONPES 113 de 2008) con el fin de mejorar los procesos productivos y por ende los ingresos. Para ellos esta herramienta ha sido muy exitosa en esta región. Debido a que los proyectos basados en asociatividad, como también expresaron los dirigentes de la oficina del SENA, aumentan la competitividad de los pequeños productores.

Un profesional de la oficina explicó que el proceso empezó de la misma manera que en Pasto, con las familias que pertenecían al programa gubernamental de Familias Guardabosques (de antes del paro). Y luego UNODC empezó su intervención en el tema productivo. La intervención duró un total de dos años por familia en la que el propósito de UNODC fue dejar una capacidad productiva instalada y proveer asistencia técnica para que las familias y las organizaciones estén preparadas para los procesos administrativos.

Los principales obstáculos con los que se han encontrado en sus intervenciones son: la formalización de las tierras; la post cosecha, en especial con relación a la calidad del producto; el acceso a créditos, las familias se han vuelto dependientes de los incentivos del gobierno; la comercialización; el valor de los insumos es muy alto; y por último la volatilidad de los precios, por lo que se debería buscar mecanismos para la estabilización de los precios.

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Recuadro 3. Análisis Cualitativo de las Visitas a Zonas con Presencia de Cultivos Ilícitos – Norte de Santander

En la reunión con los directores de la oficina de Cúcuta del SENA se analizó el posible papel que tendría esta entidad en contexto de posconflicto. Aunque el SENA no tiene programas enfocados específicamente para campesinos que hayan tenido cultivos ilícitos y que estén buscando alternativas productivas, podría analizarse la posibilidad de iniciar un programa nacional con ellos de asistencia técnica en temas agropecuarios. Y los dirigentes de la institución manifestaron su disposición a crear y diseñar estos programas para el posconflicto. Con este propósito en mente, se analizó el contexto y las condiciones necesarias para que estos programas sean exitosos. Esto se debe a que ellos afirmaron que solamente la palma y la minería hoy en día pueden competir con los cultivos ilícitos, por lo que es necesario mejorar las condiciones generales para que otras actividades también sean atractivas. Una de las principales conclusiones fue que las vías de transporte son esenciales para que estos procesos sean exitosos. En esta discusión se comentó que uno de los principales problemas de los cultivos de productos perecederos es que la infraestructura de transporte no permite que estos cultivos sean viables como negocio. Además de esto se debe buscar que las familias hagan alianzas productivas para aumentar su competitividad y finalmente se debe buscar realizar un arreglo comercial que mejore los canales de distribución de los productos. Este es el gran cuello de botella en la cadena de valor.

La siguiente reunión fue con el director de la regional del PNUD de Cúcuta, en la que él expresó su preocupación frente a la situación de la región. Esto se debe a que Norte de Santander es uno de los departamentos del país en donde los cultivos ilícitos han crecido en los últimos meses. Esto ha permitido que los grupos al margen de la ley tengan mucho poder en la zona. Por lo que él enfatizó que es importante que los diálogos de paz concluyan rápido para que se pueda enfrentar el problema de los cultivos ilícitos de una mejor manera y así poder acabarlos. Además hizo hincapié, al igual que los representantes del SENA, en que la infraestructura vial es insuficiente por lo que no es sostenible comercializar productos.

Finalmente, la última reunión fue con solamente un líder campesino (debido a que los demás desafortunadamente no pudieron asistir a la reunión). En esta reunión él expresó que para que estos proyectos sean exitosos los campesinos tiene que tener paciencia y ganas de salir adelante. Él testificó que él empezó este proceso en Familias Guardabosques junto con otras 900 familias en el 2000 las cuales recibieron un incentivo a cambio de erradicar los cultivos ilícitos en su predio. De estas 900 familias 138 se unieron a su asociación de apicultores. En un principio no existió un proyecto claro para las asociaciones o cooperativas sino que solamente se asociaron y erradicaron los cultivos por el incentivo. Más adelante Acción Social (después DPS) junto con UNODC empezaron a ayudarlos con asistencia técnica y administrativa para que la asociación pudiera funcionar correctamente. También la Corporación de Santander, el SENA y la Federación de Cafeteros los apoyó en este proceso. Y con esta ayuda pudieron empezar su proyecto de apicultura, debido al compromiso de las familias. Y hoy en día los asociados no tienen cultivos ilícitos.

El representante campesino afirmó que uno de los principales retos era concientizar a la gente de la región con respecto al problema de los problemas de los cultivos ilícitos y convencer de que otros productos podían ser alternativas viables. Por otro lado, están buscando incrementar su cantidad de colmenas para pasar de 716 (que tienen ahora) a 5,000 colmenas para aumentar su producción. No obstante, la financiación de las nuevas colmenas ha sido muy difícil, en especial porque han tenido problemas con el acceso al crédito. La relación con los grupos al margen de la ley también ha perjudicado su negocio, debido a que, afectan la infraestructura vial, el transporte de sus productos y los canales de comercialización. De hecho, dijo que no hay presiones para que las personas vuelvan a cultivar coca si en la zona no hay cultivos, pero en otras zonas que son mayoritariamente cocaleros el ambiente es mucho más difícil. El control y las presiones que ejercen estos grupos es especialmente sobre las personas que tienen cultivos ilícitos; mientras que ya casi no se meten con ellos, como en su vereda ya casi no hay cultivos. La reincidencia se da principalmente por los altos ingresos de estas actividades ilegales. No obstante, es claro que su presencia en la zona afecta que el negocio pueda prosperar debido al alto riesgo de ir a la zona.

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Recuadro 4. Análisis Cualitativo de las Visitas a Zonas con Presencia de Cultivos Ilícitos – Guaviare

Durante la visita a San José del Guaviare, Guaviare, que se realizó el 29 y 30 de Abril de 2015 se encontró que el proceso de sustitución de cultivos ilícitos por distintos cultivos legales no ha sido fácil, debido a la dificultad de encontrar una alternativa sostenible que tenga las facilidades de producción, venta y comercialización de la coca. Sin embargo, sí se encontraron casos exitosos y problemas puntuales que sirven para reorientar la política de sustitución de cultivos ilícitos en un escenario de posconflicto. Las reuniones en San José del Guaviare fueron en primer lugar con los líderes y algunos miembros de la Asociación de Productores y Comercializadores de Caucho del Guaviare -ASOPROCAUCHO, después con la Secretaría de Agricultura Departamental, y finalmente con la Federación Departamental de Ganaderos del Guaviare –FEDEGUAVIARE.

La primera reunión fue con ASOPROCAUCHO, en esta se analizó la evolución de la zona y de la asociación en los últimos 20 años, y la situación actual de la zona en vísperas del posconflicto. De acuerdo con el director de la asociación, ASOPROCAUCHO se fundó en 1993 como parte del Plan de Desarrollo Alternativo –PDA-, el cual buscaba implementar procesos de desarrollo rural integral que remplazaran los cultivos ilícitos que se habían apoderado de algunas zonas del país durante esa época. En San José del Guaviare particularmente, en los años 80 había empezado a expandirse el cultivo de coca hasta llegar a remplazar prácticamente al resto de cultivos lícitos. Según miembros de la asociación que habitaban la zona en esa época, el precio de la coca sobrepasaba por mucho el precio del resto de los cultivos, y su venta y comercialización estaba asegurada. Estas ventajas llevaron a que la mayoría de los campesinos abandonaran sus cultivos y se dedicaran exclusivamente al cultivo de la hoja de coca. ASOPROCAUCHO empezó con 24 familias fundadoras del departamento, e insumos y acompañamiento técnico del PDA. Inicialmente se empezaron a sembrar los árboles de caucho juntos con los de coca, ya que se consideraban una alternativa y no un remplazo. Además, en vista de que el árbol de caucho se demoraba alrededor de 6-7 años en empezar a producir, las familias no lo consideraban como un cultivo sustituto. Sin embargo, posteriormente con las fumigaciones de glifosato y la caída en el precio de la coca, el árbol de caucho empezó a considerarse poco a poco como un cultivo alternativo pese a que también se veía afectado por las fumigaciones.

A la fecha en el departamento se han sembrado cerca de 3 mil hectáreas de caucho, pero cerca de la mitad han sido afectadas por las fumigaciones. ASOPROCAUCHO cuenta con 300 afiliados y alrededor de 400 familias que se dedican a la explotación del caucho. Muchas de estas familias se vincularon a la asociación con el programa de Familias Guardabosques. ASOPROCAUCHO además de participar en la vinculación de las familias para la siembra de caucho, también se involucra directamente en la comercialización del producto, lo cual constituye un encadenamiento fundamental ya que asegura un mercado, y por ende ingresos para las familias.

Los líderes y miembros de ASOPROCAUCHO fueron enfáticos en que el sostenimiento de la asociación, así como la exitosa sustitución del cultivo de coca por caucho, ha sido posible gracias a los subsidios recibidos a través de PDA u otras alianzas productivas. En la actualidad han acudido a recursos de las regalías para vincular más familias, y para invertir en capital físico que permita procesar la lámina de caucho y vender así el producto con más valor agregado. El principal reto que enfrenta la sustitución del cultivo de coca por caucho es el tiempo que se demora el árbol en poder producir caucho (7 años), ya que para las familias es muy costoso y difícil encontrar otras fuentes de ingreso en ese tiempo. Por esto, según los líderes, es fundamental acompañar la siembra de árboles de caucho con otros cultivos que permitan el auto sostenimiento de las familias, y con actividades como la ganadería que generen un flujo de caja constante y de más corto plazo.

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Recuadro 4. Análisis Cualitativo de las Visitas a Zonas con Presencia de Cultivos Ilícitos – Guaviare

La siguiente reunión fue con el secretario de agricultura de la gobernación del Guaviare, en ésta se trataron principalmente 2 temas: la sustitución de cultivos ilícitos por lícitos, y la situación productiva de las zonas que hacen parte de reservas naturales. Sobre el primer tema, el secretario expresó que un problema fundamental no era la falta de recursos para ampliar programas que vincularan a las familias a cultivos alternativos, sino la falta de compromiso de las familias que se habían acostumbrado al “asistencialismo estatal”. En línea con lo mencionado por ASOPROCAUCHO, el secretario habló sobre la necesidad de mezclar actividades sustitutas al cultivo de coca que dieran rentabilidad en el corto plazo (por ejemplo ganadería) y largo plazo (por ejemplo el caucho), ya que de lo contrario las familias perdían incentivos a continuar con el cultivo legal y lo abandonaban para volver a la ilegalidad, o para vivir de recursos del estado. El secretario también mencionó la necesidad de asegurar la comercialización de los productos cultivados por las familias. En cuanto al segundo tema, el secretario de agricultura expresó preocupación sobre las zonas de reserva natural donde se sembró coca, pero que hoy por su condición de reserva natural permanecen improductivas, limitando las opciones de cultivo de la población que vive en esas áreas. De acuerdo con el secretario, es importante revisar las regulaciones ambientales que se convierten en un cuello de botella para la sustitución de cultivos ilícitos.

Por último se llevó a cabo una reunión con el encargado del gremio ganadero del Guaviare. En esta reunión se intentó abordar la posibilidad de incorporar familias a la ganadería como actividad sustituta al cultivo de coca. Sin embargo, según lo discutido, pareciera que el gremio ganadero de la región estuviera más interesado en continuar con la misma base de familias que actualmente realizan esta actividad, que en incorporar nuevas personas. Las principales metas de FEDEGUAVIARE se concentran en aspectos técnicos.

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VI. Conclusiones

Tras el análisis cuantitativo y cualitativo realizado en este documento, se ha logrado comprender en cierta medida la situación de los tres departamentos de interés en términos de cultivos ilícitos.

El análisis de variables macroeconómicas, si bien es limitante en la medida en que no permite entender casos individuales, sí es una buena aproximación a la comprensión del impacto que ha tenido la economía ilícita en términos sociales y económicos: los tres departamentos considerados exhiben niveles de pobreza y desempleo mayores al promedio nacional, así como una ausencia de desarrollo industrial en sus economías. Con esto, se evidenció que la presencia de grupos narcotraficantes ha afectado de manera trascendental la productividad de los departamentos y la calidad de vida de sus habitantes, sin considerar siquiera los impactos sobre aspectos más etéreos como el capital social.

Con lo anterior se plantea la necesidad de pensar en políticas de desarrollo alternativo para lograr mejorar el desempeño económico y social de los departamentos más afectados por el narcotráfico, pues –tanto en la actualidad como en un eventual posconflicto—es de gran importancia reconstruir el tejido social de las comunidades vulnerables y lograr disminuir la brecha entre éstas y el promedio nacional.

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En línea con lo anterior, se realizó el análisis del programa de Familias Guardabosques, a través de las encuestas realizadas a los beneficiarios del programa en las diferentes fases, así como las entrevistas con actores relevantes en los tres departamentos considerados. Si bien esta información no cuenta con la representatividad de las variables macroeconómicas en los departamentos considerados, es muy valiosa en la medida en que nos permitió comprender las características de la población vulnerable, así como los incentivos efectivos para lograr que transiten de los cultivos ilícitos a actividades productivas legales y sostenibles.

Además de las observaciones realizadas a lo largo del documento, algunas conclusiones más generales surgen de la combinación de los análisis realizados, las cuales se expondrán a continuación por considerarlas importantes lecciones para el diseño e implementación de programas futuros de desarrollo alternativo sostenible.

Una conclusión importante, y tal vez la más controversial dados los debates sobre el tema en la actualidad, es la eficiencia de las políticas coercitivas de erradicación. Estas políticas, que están compuestas principalmente por la erradicación manual forzada y por la aspersión aérea de cultivos con glifosato, han sido fuertemente criticadas por distintos sectores de la sociedad con dos argumentos principales. Por un lado, la erradicación forzosa se le ha criticado que deteriora la relación entre las comunidades cocaleras y el Estado, destruyendo tejido social y haciéndolas aún más vulnerables a actividades ilícitas y a la voluntad de grupos narcotraficantes.

Por otro lado, por la baja productividad y los efectos negativos de la fumigación como método de erradicación. Según Mejía, Restrepo y Rozo (2014) para erradicar una hectárea de cultivo de coca hay que fumigar 30 hectáreas. En cuanto a los efectos nocivos del herbicida para las tierras fumigadas y fuentes de agua (dificultando o imposibilitando su utilización productiva), y –de forma más importante—sobre la salud de la población (el glifosato fue incluido en el grupo de sustancias probablemente carcinogénicas para humanos por la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer y Camacho (2014), como también se encuentra una asociación causal entre la aspersión y la probabilidad de sufrir enfermedades dermatológicas y abortos espontáneos no deseados).

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Si bien estos argumentos en contra –tanto para la erradicación forzosa como para la aspersión aérea—son válidos, también es necesario considerar algunos efectos positivos de las políticas y si están siendo efectivas en este sentido. La evidencia a partir del programa de Familias Guardabosques sugiere que sí lo son. En primer lugar, un porcentaje no despreciable de las familias beneficiarias del programa (entre 5% y 40% según la fase de la intervención) declaró que la erradicación forzosa o la amenaza de aspersión aérea fueron la razón principal para abandonar cultivos e ingresar al programa de desarrollo alternativo. Lo anterior se confirmó en las entrevistas realizadas en los tres departamentos de interés: los líderes campesinos comunicaron en más de una ocasión que si no hubiera sido por la erradicación forzosa o la amenaza de aspersión, muchos de los miembros de las asociaciones campesinas relacionadas al programa no hubieran participado.

El debate sobre la eficacia y pertinencia de mantener las políticas coercitivas y prohibitivas sobre el problema de las drogas en Colombia o por el contrario de generar nuevas políticas e iniciativas que permitan abordar ésta dificultad de una manera más integral y multidimensional, sobre todo en una eventual escenario de construcción de paz, es necesario seguirlo manteniendo y enriqueciendo. Todo esto bajo un enfoque de los ODS y la nueva Agenda Global de Desarrollo, puesto que tienen puntos de encuentro con la ruta que se requiere para migrar de los cultivos ilícitos a los lícitos. Algunos elementos de convergencia son la desigualdad, presencia estatal, la provisión de bienes públicos, formalización de los títulos sobre la tierra, apoyo técnico, y facilitación de mecanismos de financiamiento, entre otros.

Otra conclusión, en cuanto a los programas alternativos de desarrollo, en particular se puede afirmar que la implementación del programa Familias Guardabosques fue –en términos generales—exitosa. Sin embargo, también es necesario reconocerlo como una primera experiencia valiosa para el aprendizaje sobre el diseño óptimo de este tipo de iniciativas. Una primera crítica importante, que quedó plasmada en las entrevistas con agentes relevantes en Pasto, Cúcuta y San José del Guaviare, está relacionada con el acompañamiento realizado a las familias beneficiarias, durante y después de la intervención.

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En cuanto al acompañamiento durante la intervención se resaltó la utilidad y buen funcionamiento del asesoramiento técnico en cuanto a los programas productivos alternativos. Esto permitió que los campesinos adquirieran el conocimiento necesario sobre sus nuevos cultivos o actividades productivas, facilitando la transición. Sin embargo, los entrevistados señalaron que dicho asesoramiento se limitó al aspecto técnico, dejando un vacío en el aspecto comercial. Al tener en mente que en los cultivos ilícitos estas familias tenían un comprador directo asegurado y que dada la naturaleza de su actividad anterior no cuentan con las conexiones necesarias para la comercialización del nuevo producto, se hace evidente la necesidad de acompañamiento en este sentido. Con esto, se evita la afectación al ingreso de las familias en la transición, disminuyendo además el riesgo de incidencia.

El acompañamiento en la comercialización de los productos puede ser más difícil que el acompañamiento técnico, por la diversidad de productos y la dificultad de intervenir en el mercado que funciona de manera dinámica y no constante. Para esto, sería necesario conocer experiencias internacionales de cómo las cooperativas de campesinos logran exitosamente empoderar a los pequeños productores en los procesos de negociación y venta de su producido. Colombia, en particular, enfrenta retos adicionales en este sentido dados los bajos márgenes de ganancia de los productores agrícolas por la falta desarrollo en el sector. A pesar de estos retos, el tema es de suma relevancia pues las familias intervenidas se mantendrán alejadas de las actividades ilícitas sólo si logran reconocer una alternativa no sólo legal sino económicamente atractiva.

Relacionado con este último aspecto, está el punto del acompañamiento después de la intervención. Dadas las dificultades de comercialización, los problemas de flujo de efectivo asociados a algunos de los cultivos (por el ciclo de cosecha) y –dada la decisión reciente del gobierno—la ausencia de una amenaza de aspersión, el riesgo de reincidir en cultivos ilícitos es alto después de las intervenciones. Por esto es necesario extender el acompañamiento realizado a las familias a un periodo considerable después de la intervención, para poder asegurarse de que la reincidencia se mantiene en el mínimo posible. Para esto, podría diseñarse un seguimiento periódico a las familias que fueron intervenidas, con lo cual se podrían documentar además los problemas y retos a los que se enfrentan éstas, mejorando así el diseño de incentivos en intervenciones futuras.

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En la discusión de qué factores hacen que la intervención sea exitosa, se debe resaltar el papel de las asociaciones de campesinos en todo el proceso. Si bien no hay una razón puntual que haya surgido de manera explícita, a través de las entrevistas quedó claro que estas asociaciones son un ingrediente vital para asegurar el éxito de la intervención. La experiencia, sin embargo, ha dado muestras de que en los hogares más pobres la cohesión social es uno de los activos más preciados de la población. Los niveles de cooperación y asociación tienden a ser una herramienta usual entre los menos favorecidos, que apalanca su desarrollo. Una hipótesis más práctica tiene que ver con el hecho de que en el sector rural la fase de comercialización se facilita cuando quien negocia es una asociación que tranza montos suficiente voluminosos de producción, que cuando cada núcleo familiar intenta vender su bulto por separado: el precio es más justo y la posibilidad de establecer contratos a mediano y largo plazo es mayor.

Adicionalmente, las asociaciones parecen canalizar la comunicación entre el ente administrador de la intervención y las familias beneficiarias, creando una comunidad con incentivos sociales a mantenerse alejado del ilícito y participar activamente en los programas productivos. Esto fue evidente en las entrevistas donde se registró que ASCAMCAT (una de las más importantes en Norte de Santander) ha logrado que el 98% de sus miembros no reincida en el cultivo de coca. Sin embargo, existe un problema asociado a estas asociaciones: surgen demasiadas de ellas y sólo unas pocas sobreviven, dados los distintos estándares de organización y funcionamiento. Para esto es necesario pensar en que la implementación de las intervenciones no sólo esté dirigida a las familias vulnerables sino también a las asociaciones de campesinos de la zona de intervención, encontrando un modelo sostenible que además optimice los beneficios percibidos por sus miembros como la mejor comercialización del producido, el acceso al sistema financiero y el apoyo de la comunidad, que además ayuda a reconstruir el tejido social tan erosionado en estas regiones.

En relación con el riesgo de incidencia y la reconstrucción de capital social en las regiones afectadas por el narcotráfico, vale la pena resaltar una innovación importante en la implementación del programa. El condicionamiento del programa a la ausencia de cultivos ilícitos en la vereda es un ejemplo del tipo de incentivos sociales que contribuyen al éxito.

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Esta condición, que consiste en que los incentivos económicos sólo pueden ser percibidos por las familias beneficiarias siempre y cuando no haya cultivos ilícitos en la vereda en la que habitan, ha generado cierto grado de cohesión social en cuanto a la decisión de transitar del cultivo de coca a otras actividades productivas. Esto, además, genera un sistema de rendición de cuentas autónomo al interior de la comunidad, cuya efectividad sería difícilmente replicable si se tratase de un sistema impuesto por un ente externo. Además, dicho sistema puede asegurar el éxito de la transición después de terminada la intervención, pues los incentivos resultantes de este tipo de cooperación social suelen ser más permanentes que los incentivos económicos y puede más eficiente hacer seguimiento posterior a nivel de vereda que a nivel individual.

En otras palabras, si bien el programa de Familias Guardabosques es un muy buen ejemplo del tipo de alternativas de desarrollo que tienen que ofrecerse a familias vulnerables al narcotráfico para asegurar el desarrollo sostenible de las zonas afectadas, se ha logrado identificar varios aspectos en los cuales hay un margen importante de mejoría para el diseño de intervenciones futuras.

Un reto importante al que se enfrenta este tipo de intervenciones es el riesgo de reincidencia dada la duración finita de los programas; para esto, es necesario que los incentivos dados a las familias afectadas no sean sólo económicos sino sociales, reconstruyendo la cultura de la legalidad dentro de las comunidades. Por otro lado, como se resaltó al comienzo de esta sección de conclusiones, es importante que el estado mantenga su contundencia en el ataque a las diferentes etapas del narcotráfico, dificultando cada vez más la participación en este tipo de actividades ilícitas y haciendo más atractivo el uso legal de la tierra.

Además, es importante apoyar y reforzar la formación de asociaciones campesinas sostenibles, ya que generan un sentimiento de comunidad vital en este proceso y pueden facilitar también aspectos como la comercialización, la industrialización de procesos y la formalización de los productores, no solo beneficiando ampliamente a los campesinos miembro, sino potencializando el desarrollo rural de las regiones vulnerables, logrando un impacto a nivel macroeconómico.

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Finalmente, vale la pena resaltar que las recomendaciones puntuales que se han desarrollado en este documento son necesarias pero insuficientes para garantizar la erradicación de los cultivos ilícitos. Son necesarias porque permitirán redefinir algunos elementos de los programas que se han implementado, al tiempo que motivan a acentuar algunos factores que fueron identificados como buenas prácticas. Asimismo, creemos que son recomendaciones que contribuirán a aumentar el impacto positivo de estos programas. Pero son insuficientes porque necesitan estar apalancadas en una decidida agenda de desarrollo y de construcción de paz, fundamentada en una mayor presencia estatal en todas sus formas.

Otras propuestas sobre posibles soluciones al problema de las drogas ilícitas, surgen a partir de los Foros Nacional y regional (realizado en Guaviare) realizados por el Programa de Naciones Unidas – PNUD – y la Universidad Nacional de Colombia con la participación de la ciudadanía. A rasgos generales se propusieron programas de sustitución de cultivos ilícitos, planes de sustitución, asuntos sobre la fumigación y erradicación, alternativas productivas sostenibles y desarrollo social del territorio, la comunidad y cultivos ilícitos, la perspectiva de género, el enfoque cultural diferenciado de los cultivos ilícitos, la visión ambiental, el ordenamiento territorial e institucionalidad rural, y la financiación para resolver el tema de los cultivos ilícitos.

En ese contexto, la Reforma Rural Integrada surge como un requisito sin el cual será imposible proveer alternativas de desarrollo atractivas. Idealmente, dicha reforma deberá recoger algunas de las recomendaciones que surgen del enfoque de agricultura familiar, como lo son el fortalecimiento técnico del pequeño campesino; la formalización y seguridad jurídica de las pequeñas parcelas; la provisión de bienes públicos como minidistritos de riego, centros de acopio y vías terciaras que ayuden a mejorar la conectividad de los territorios más apartados con los centros poblados; y el acceso a financiamiento en zonas rurales, entre otros.

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El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Colombia, desde el área de Pobreza y Desarrollo Sostenible, publica la serie Cuadernos PNUD con investigaciones y estudios realizados por especialistas en temas sociales y económicos pertenecientes al Laboratorio de Innovación Social del área.

Uno de los objetivos de las investigaciones y estudios publicados es que sean fuente de información para tomadores de decisiones de entidades del Gobierno, autoridades regionales y locales, Organizaciones No Gubernamentales, organismos internacionales, entre otros. De igual forma, se abran espacios de análisis y discusión y un posible intercambio de experiencias, conocimientos y aprendizajes relevantes que contribuyan al desarrollo humano en el país.

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Con el apoyo de:

Esta publicación hace parte de una serie de aportes para la construcción de paz en el marco del Programa Alianzas Territoriales para la Paz y el Desarrollo.

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