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EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ADECUADA EN EL PARAGUAY Marco Normativo e Institucional y desafíos en el ámbito jurídico
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EL DERECHO A LAALIMENTACIÓNADECUADA ENEL PARAGUAYMarco Normativo e Institucional y desafíos en el ámbito jurídico
EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓNADECUADA EN EL PARAGUAY:MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONALY DESAFÍOS EN EL ÁMBITO JURÍDICO
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la AgriculturaAsunción, 2020
PorMilena Pereira FukuokaConsultora
Cita requerida: Pereira Fukuoka, M. 2020. El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay - Marco normativo e institucional y desafíos en el ámbito jurídico. Asunción, FAO. https://doi.org/10.4060/ca9963es
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ISBN 978-92-5-133010-4© FAO, 2020
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Agradecimientos ..............................................................................................................................
Abreviaturas y siglas ......................................................................................................................
Resumen Ejecutivo .........................................................................................................................
Introducción .......................................................................................................................................
Capítulo 1 ..............................................................................................................................................Elementos conceptuales
Capítulo 2 ..............................................................................................................................................Situación Alimentaria y Nutricional en el Paraguay
Capítulo 3 ..............................................................................................................................................Marco institucional
Capítulo 4 ..............................................................................................................................................Marco jurídico
Capítulo 5 ..............................................................................................................................................Conclusiones y recomendaciones
Bibliografía y fuentes consultadas ......................................................................................
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ÍNDICE
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Cuadros1. Recomendaciones a los Estados para la integracióndel enfoque del sistema alimentario centrado en lanutrición en las políticas públicas .......................................................................................
2. Prevalencia de subalimentación e inseguridadalimentaria en América del Sur y en el Paraguay ........................................................
3. Indicadores del derecho a la alimentaciónaplicados a algunos grupos poblacionales,conforme a datos disponibles .................................................................................................
4. Marco de competencias institucionales parala garantía del DHAA en el Paraguay, conformea la legislación vigente .................................................................................................................
5. Normativas nacionales vinculadas al derechoa la alimentación adecuada en sus diferentescomponentes ......................................................................................................................................
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Figuras1. Cadenas de suministro de alimentosy entornos alimentarios .............................................................................................................
2. Esquema de sectores y mecanismos institucionalesque inciden en el derecho a la alimentación y cuyaarticulación puede ser facilitada a través de leyes marco ........................................
3. Evolución de la prevalencia (%) subalimentaciónen el Mundo, América Latina y el Caribe, subregionesy en Paraguay, 1999-01 y 2014-16 .............................................................................................
4. Evolución de la obesidad en personas adultas,prevalencias (%) ................................................................................................................................
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Figuras y cuadros
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La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) expresa su agradecimiento a todas las personas que de distintas formas hicieron posible el desarrollo de este informe. En especial, se agradece a: • Todas las personas referentes de instituciones del sector público, del ámbito académico, de organizaciones de la sociedad civil y del sector privado, que participaron en los espacios de diá-logo y en el curso semipresencial sobre Políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional y derecho a la alimentación, realizados en el marco de este proyecto. • La Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social y el Frente Parlamentario contra el Hambre – Capítulo Paraguay, por los apoyos institucionales para la implementación del proyecto y por promover avances en la aplicación práctica del derecho a la alimentación adecuada en el país.
• Milena Pereira Fukuoka, consultora nacional jurista para la coordinación y ejecución de accio-nes del proyecto Apoyo para la implementación del derecho a la alimentación adecuada y redactora de este informe.
• Jorge Meza Robayo, Representante de la FAO en Paraguay, y el equipo nacional del proyecto, in-tegrado por Fabiola Alcorta, Ana Louteiro, Benicia Almeida y Noelia Riquelme (+).
• Manuela Cuvi, Oficial Jurista del Servicio del Derecho para el Desarrollo de la FAO, por la super-visión técnica del informe y el valioso acompañamiento en la implementación del proyecto; así como a Valeria Pasarín, Consultora Jurista del Servicio del Derecho para el Desarrollo de la FAO y María Gloria Riethmuller, Consultora Jurista del Servicio del Derecho para el Desarrollo de la FAO.
AGRADECIMIENTOS
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AE Alimentación Escolar
AF Agricultura Familiar Campesina e Indígena
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CRP Constitución de la República del Paraguay de 1992
DEA Dirección de Educación Agraria del Ministerio de Agricultura y Ganadería
DEAG Dirección de Extensión Agraria del Ministerio de Agricultura y Ganadería
DGEEC Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos
DHAA Derecho Humano a la Alimentación Adecuada
EBY Entidad Binacional Yacyretá
EEA Emprendimientos Estratégicos Articuladores
EPH Encuesta Permanente de Hogares
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
FPH Frente Parlamentario contra el Hambre
HLPE Grupo de Alto Nivel de Expertos en Seguridad Alimentaria y Nutrición del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial
INAN Instituto Nacional de Alimentación y Nutrición
INDERT Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra
ABREVIATURAS Y SIGLAS
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INDI Instituto Paraguayo del Indígena
INFONA Instituto Forestal Nacional
INTN Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología
IPTA Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria
MADES Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MDS Ministerio de Desarrollo Social
MEC Ministerio de Educación y Ciencias
MH Ministerio de Hacienda
MIC Ministerio de Industria y Comercio
MITIC Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicación
MSP y BS Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
PAEP Programa de Alimentación Escolar del Paraguay
PANI Programa Alimentario Nutricional Integral
PDA Las pérdidas y el desperdicio de alimentos
PGN Presupuestao General de Gastos de la Nación
PLANAL Plan Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional del Paraguay
PLAN SANCELAC
Plan para la Seguridad Alimentaria, la Nutrición y Erradicación del Hambre de la CELAC 2025
REAF Reunión Especializada de Agricultura Familiar del Mercosur
SAN Seguridad Alimentaria y Nutricional
SEN Secretaría de Emergencia Nacional
SENACSA Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal
SENADIS Secretaría Nacional por los Derechos de las Personas con Discapacidad
SENASA Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental
SENAVE Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas
SISVAN Sistema de Vigilancia Alimentaria Nutricional
STP Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social
TMC Transferencias Monetarias con Corresponsabilidad
UTGS Unidad Técnica del Gabinete Social de la Presidencia de la República
SEDECO Secretaría de Defensa del Consumidor y el Usuario
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El documento constituye una síntesis del estudio de diagnóstico sobre la situación general del derecho a la alimentación adecuada y su grado de aplicación en el Paraguay. El propósito de este material es brindar una visión del contexto institucional y jurídico, relacionado con el derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay, con vistas al fortalecimiento de las capacidades téc-nicas institucionales para su reglamentación normativa y para la coordinación intersectorial en la materia.
A continuación, se resume el contenido más relevante de cada uno de los cinco capítulos del informe:
I. Elementos conceptuales: La Observación General N.° 12 del Comité de Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas define el derecho humano a la alimen-tación adecuada (DHAA) en los siguientes términos: «El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtener-la». El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PI-DESC) establece el derecho humano a la alimentación como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, con una doble vertiente. El derecho fundamental a estar protegido contra el hambre constituye el nivel mínimo del derecho a la alimentación, se encuentra íntimamen-te vinculado al derecho a la vida y es considerado una norma absoluta que debe garantizarse a todas las personas. Por ello, representa para los Estados una obligación de carácter más inmediato. El derecho a la alimentación adecuada, por su parte, abarca mucho más, ya que conlleva la necesidad de constituir un entorno económico, político y social que permita a las personas alcanzar la seguridad alimentaria por sus propios medios. Los componentes del derecho a la alimentación son la disponibilidad, la accesibilidad, la adecuación, la estabili-dad y la sostenibilidad. Por tratarse de un derecho humano, los Estados se obligan a respetar,
RESUMENEJECUTIVO
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proteger y contribuir al derecho a la alimentación adecuada del que son titulares todas las personas. En razón del carácter complejo y multisectorial de este derecho, varios países de la región han establecido las leyes marco sobre el derecho a la alimentación, que buscan ofre-cer una definición precisa del alcance y contenido de este derecho humano, establecer las obligaciones de las autoridades del Estado, así como los mecanismos institucionales necesa-rios a fin de proporcionar las bases jurídicas para la legislación subsidiaria y otras medidas necesarias que deberán adoptar las autoridades competentes.
II. Situación alimentaria y nutricional en el Paraguay: La prevalencia de la suba-limentación en el Paraguay es del 11,2%. Actualmente, alrededor de 800 000 personas no cuentan con los alimentos suficientes para llevar una vida sana y activa. A principios del 2000, la prevalencia de la subalimentación se encontraba en un 12,9% y tendió a disminuir, llegando al 11% en el trienio 2002-2004. Sin embargo, mantuvo una tendencia al alza hasta el periodo 2007-2009, llegando a los mismos niveles en que se encontraba a principios de la medición. El índice de subalimentación en el país supera la media subregional que era, en el periodo 2015-2017, del 4,9%. El sobrepeso y la obesidad han aumentado en las últimas décadas, siguiendo la tendencia exhibida por los países de la región. En 1980, el 3,6% de los hombres y el 6,5% de las mujeres padecían obesidad en el país. En 2014 las proporciones subieron, afectando al 15% de los hombres y al 22% de las mujeres. En 2016 se llegó a una prevalencia del 20,3% de la población, sufriendo de obesidad el 17% de los hombres y el 23,4% de las mujeres. En el Informe final sobre su misión en el Paraguay, la relatora espe-cial sobre el derecho a la alimentación de las Naciones Unidas consideró como grupos de la población que requieren atención especial a los pueblos indígenas, a las mujeres y a las personas mayores. Es fundamental generar datos actualizados y fidedignos que permitan conocer las condiciones de salud alimentaria nutricional de la población y sus tendencias.
III. Marco institucional: Las instituciones públicas con competencia en la garantía del derecho a la alimentación adecuada, conforme al ordenamiento jurídico paraguayo, son nu-merosas y de diverso carácter: instituciones del Estado central, departamentales y municipa-les; órganos ejecutivos, legislativos, judiciales y extrapoderes; instituciones de planificación, e instituciones ejecutivas de diferentes sectores: agrario, salud, educación, trabajo, comer-cio, desarrollo social, agua y saneamiento, ambiente, inocuidad, defensa del consumidor; debiendo mencionarse también las instituciones con competencia económica y los entes de carácter financiero. En el informe se identifican las instituciones con competencia más directa en cada una de las áreas contempladas en las Directrices voluntarias sobre el derecho a la alimentación del año 2004 y en el Plan SAN CELAC. En materia de pérdidas y desperdicio de alimentos, y en la implementación de mecanismos de participación social en las estrategias generales de SAN, no se han encontrado competencias institucionales estipuladas.
IV. Marco jurídico: Aunque la Constitución de 1992 no estipula de manera expresa el de-recho a la alimentación adecuada, lo contempla de modo implícito en otros derechos, como el derecho a la vida (art. 4), el derecho a la calidad de vida (art. 6), el derecho a la defensa de los intereses difusos (art. 38) y, en especial, en el artículo 72 que establece la obligación del Estado de controlar la calidad de los productos alimenticios en las etapas de producción, importación y comercialización. Asimismo, la CRP garantiza explícitamente el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria de los niños y las niñas (arts. 53, 54 y 75) y de las per-sonas mayores (art. 57). Desde 1989, fueron ratificados por el Paraguay los principales trata-dos de protección de derechos humanos tanto los concertados en el ámbito del sistema uni
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versal como del sistema interamericano. El derecho humano a la alimentación adecuada se encuentra reconocido por el Estado paraguayo a través de la incorporación al ordenamiento jurídico interno del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PI-DESC) y de otros tratados internacionales en los términos en los que ha sido establecido con-vencionalmente, conforme a los lineamientos desarrollados por los órganos autorizados de interpretación internacionales, como el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-rales. El Paraguay aún no cuenta con una ley marco sobre el derecho a la alimentación. No obstante, disposiciones vinculadas al derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria se encuentran contenidas en diversos tipos de normas jurídicas, las cuales se mencionan en el informe, según el componente del DHAA al que aluden.
V. Conclusiones y recomendaciones: El derecho humano a la alimentación adecua-da es un derecho complejo y multisectorial, pues para su realización efectiva es necesario abordarlo desde numerosos sectores de la economía de un país y, consecuentemente, a tra-vés de variadas políticas públicas y medidas legislativas de diverso contenido y carácter. Considerando las principales áreas sectoriales y mecanismos que inciden en el derecho a la alimentación, tras el análisis del marco jurídico vigente en el Paraguay realizado en este informe, se observa que más de cuarenta instituciones públicas poseen competencias vin-culadas con la garantía del derecho a la alimentación, entre ellas los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y los tres niveles de gobierno (municipal, departamental y nacional). A su vez, más de treinta leyes de origen nacional (códigos, estatutos y leyes) con-tienen disposiciones vinculadas a los distintos componentes del derecho a la alimentación adecuada. En los últimos años, el Paraguay ha logrado importantes avances de carácter nor-mativo, institucional y político en ámbitos sectoriales vinculados al derecho a la alimen-tación. Por el número y la diversidad de instituciones con competencia en la garantía del derecho a la alimentación se torna necesario contar con un sistema institucional que posi-bilite la coordinación intersectorial en materia de SAN y el derecho a la alimentación. A su vez, la cantidad de instrumentos normativos vigentes plantea el reto de la armonización jurídica desde el enfoque del derecho a la alimentación. En materia de política pública, el país carece de una estrategia o plan nacional de SAN, el cual permitiría dotar de una pers-pectiva integral a las acciones en la materia, complementarlas y transformar en políticas de Estado los programas y proyectos existentes. En la actualidad, la principal brecha jurídica existente en el Paraguay para la aplicación del derecho a la alimentación es la inexistencia de una ley marco que establezca una institucionalidad adecuada y proporcione elementos concretos para materializar ese derecho. La aprobación de una ley marco contribuiría al avance decidido en la Agenda 2030, en especial, de las metas de los ODS 1, 2 y 3 en el ámbito nacional. Al mismo tiempo, se daría respuesta a un requerimiento de organizaciones de la sociedad civil y su adopción significaría el cumplimiento de las recomendaciones formula-das al Estado paraguayo por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (2015) y por la relatora especial sobre el derecho a la alimentación (2017).
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Desde el año 1992 se han realizado significativos avances en torno a la implementación del de-recho a la alimentación adecuada en el Paraguay. En dicho año fue ratificado el Pacto Interna-cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por el Estado paraguayo (Ley Nº 400, 1992).
A su vez, fue sancionada y promulgada una nueva Constitución de la República, fundada en los principios centrales del derecho internacional de los derechos humanos. En 1992 se celebró la primera Conferencia Internacional sobre Nutrición, convocada por la Organización de las Na-ciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS). Como resultado de los compromisos asumidos por el país en dicho ámbito, se avanzó hacia el establecimiento de una entidad rectora en las áreas de nutrición y alimentación, con-formándose el Departamento de Nutrición, dependiente de la Dirección General de Programas de Salud del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (2018, INAN).
En mayo de 1996, inició sus actividades el Instituto Nacional de Alimentación y Nutrición (INAN) con el propósito de integrar y conducir las tareas relacionadas con los programas y servicios en el área alimentaria y nutricional, en el ámbito del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (2018, INAN). En el 2000 fue promulgado el Decreto N.° 10.559 que creaba la Comisión Nacional de Alimentación y Nutrición, bajo el impulso de los acuerdos emanados de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 y de los objetivos de la Cumbre del Milenio del año 2000.
Con posterioridad, en el marco de la «Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza» (2006), el Gobierno paraguayo expuso la necesidad de diseñar un Plan Nacional de Seguridad Alimentaria en el país (Decreto Nº 8.152, 2006). Para el efecto, solicitó el apoyo técnico de la FAO a fin de prepa-rar el borrador de dicho Plan e instalar la seguridad alimentaria como política de Estado.
El Plan Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional del Paraguay (PLANAL) fue elaborado a través de un proceso participativo, desarrollado entre 2007 y mediados de 2009. Di-
INTRODUCCIÓN
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cho plan se oficializó en agosto de 2009 (Decreto Nº 2.789, 2009), encomendándose al Gabinete Social de la Presidencia de la República la promoción y coordinación de su funcionamiento.
En febrero de 2011, a través del Decreto N.° 6179, se modificó la competencia institucional res-pecto de la promoción, divulgación y coordinación de la implementación del PLANAL. La Secre-taría Técnica de Planificación fue designada como responsable de dichas funciones, con el apo-yo de los gobiernos departamentales y municipales. También se le encomendó el desarrollo del Observatorio de Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nutricional del Paraguay y de los sistemas de monitoreo y evaluación que correspondieran (Decreto Nº 6.179, 2011).
El PLANAL se propuso como meta lograr que en el 2025 todas las personas que vivieran en el Paraguay accedieran, en todo momento, a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satis-facer sus necesidades, conforme a sus preferencias y pautas culturales, a fin de llevar una vida activa y sana. Aunque se planteaba alcanzar a toda la población, se consideraba a los pueblos originarios y a las poblaciones urbanas y rurales en condiciones de vulnerabilidad como gru-pos meta principales (2009, STP).
Entre los años 2009 y 2011 se enfatizó la implementación interinstitucional del PLANAL a nivel del territorio, a través de la metodología del enfoque territorial participativo. Los avances se dieron en cuatro departamentos: San Pedro, Caazapá, Canindeyú y Alto Paraguay. Los principales instru-mentos empleados fueron los Planes de Acción Concertados y Pactados a nivel local y los Empren-dimientos Estratégicos Articuladores (EEA). Los emprendimientos comprendían mecanismos de acción comunitaria que propiciaban el trabajo coordinado y complementario entre las institucio-nes públicas y la comunidad, dirigidos a lograr la seguridad alimentaria y nutricional, avanzar ha-cia la soberanía alimentaria, disminuir la pobreza y acabar con el hambre. Los EEA que se lograron desarrollar fueron las Escuelas integrales, ubicadas en las comunidades campesinas, las Escuelas integrales y de cultura, ubicadas en las comunidades indígenas, y los Circuitos de producción, aco-pio, comercialización y consumo, instalados en el departamento de San Pedro.
En materia de monitoreo y evaluación, se logró avanzar en el diseño de una Plataforma infor-mática de monitoreo y evaluación del PLANAL y de los Planes de acción concertados y pactados para el departamento de San Pedro.
Aunque el PLANAL careció de operatividad en los últimos años, es preciso notar que la mayoría de los instrumentos legales y programáticos en materia nutricional y de apoyo a la agricultura familiar que se han logrado implementar desde 2009 han estado inspirados en los programas contemplados en el PLANAL.
Las mayores dificultades del PLANAL se habrían encontrado en el nivel de la coordinación polí-tica. No llegó a conformarse la Comisión interministerial de seguridad y soberanía alimentaria nacional, prevista en el documento principal. Tampoco pudo avanzarse en el establecimiento del Observatorio de seguridad y soberanía alimentaria y nutricional del Paraguay.
Dicha situación ha evidenciado la necesidad de contar con una ley marco sobre el derecho a la alimentación que proporcione una perspectiva integral sobre el tema y que facilite la coordina-ción interinstitucional en materia de SAN.
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Cabe recordar que distintos órganos y procedimientos especiales de derechos humanos de las Naciones Unidas han recomendado al Estado paraguayo la sanción de una ley marco sobre el derecho a la alimentación.
En el año 2015, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas re-comendó al Estado redoblar sus esfuerzos para proteger el derecho a una alimentación adecuada y acelerar sus esfuerzos para adoptar el proyecto de ley de seguridad alimentaria y nutricional.11
A su vez, en el 2017, la relatora especial sobre el derecho a la alimentación de las Naciones Uni-das subrayó la importancia del reconocimiento explícito en la legislación nacional del derecho a una alimentación adecuada.12 A fin de satisfacer plenamente sus obligaciones con relación a los derechos humanos en materia del derecho a la alimentación, la especialista encomendó al Estado paraguayo lo siguiente:
b) Elaborar y adoptar una ley marco nacional de derecho a la alimentación basada en derechos humanos y con puntos de referencia y planes de ejecución eficaces para cada región. El marco presupuestario debería incluir también las medidas presupuestarias y fiscales necesarias, sos-tenibilidad a largo plazo, autoridades y organismos responsables de la aplicación y la adecua-da supervisión y rendición de cuentas de los mecanismos establecidos y la participación plena y activa de todos los actores interesados, incluidos los más vulnerables al hambre;
c) Promulgar legislación pendiente, incluyendo la Ley contra Todas las Formas de Discrimina-ción, la Ley de la Extensión de la Reforma Agraria Integral, la Ley de Semillas Nativas y Criollas, así como los proyectos de ley pendientes con relación al derecho a la alimentación y nutrición adecuadas, en particular acelerar el proyecto de Ley del Derecho a la Soberanía Alimentaria y la Nutrición, y asignar los recursos presupuestarios y humanos para su efectiva implementación.13
ELEMENTOS CONCEPTUALES 5
1.1 El derecho a la alimentación adecuada
Al derecho a la alimentación adecuada, reconocido como un derecho humano en diversos ins-trumentos internacionales, se lo define, según la Observación General N.° 12 del Comité de De-rechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en los siguientes términos: «El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación ade-cuada o a medios para obtenerla».
El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) establece el derecho humano a la alimentación como parte del derecho a un nivel de vida ade-cuado, con una doble vertiente. El derecho fundamental a estar protegido contra el hambre constituye el nivel mínimo del derecho a la alimentación, se encuentra íntimamente vinculado al derecho a la vida y es considerado una norma absoluta que debe garantizarse a todas las per-sonas. Por ello, representa para los Estados una obligación de carácter más inmediato. El dere-cho a la alimentación adecuada, por su parte, abarca mucho más, ya que conlleva la necesidad de constituir un entorno económico, político y social que permita a las personas alcanzar la seguridad alimentaria por sus propios medios.
Los componentes del derecho a la alimentación son la disponibilidad, la accesibilidad, la ade-cuación, la estabilidad y la sostenibilidad.
• La disponibilidad se relaciona con la oferta de alimentos, comprende la posibilidad de ali-mentarse directamente de lo que produce la tierra u otros recursos naturales, o a través de un sistema eficaz de distribución, procesamiento y comercialización que permita trasladar los alimentos desde el lugar de producción hasta donde sea necesario, según la demanda.
ELEMENTOSCONCEPTUALES
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• En materia de accesibilidad, todas las personas deben tener acceso, tanto en términos eco-nómicos como físicos, a alimentos suficientes y adecuados. Ello implica que los costos aso-ciados con la adquisición de los alimentos necesarios para un régimen alimenticio adecuado deben estar a un nivel tal que no pongan en peligro la provisión y satisfacción de otras nece-sidades básicas.
• La adecuación significa que la alimentación disponible debe ser suficiente y nutritiva para satisfacer las necesidades alimentarias de las personas, sin sustancias nocivas, y aceptable para la cultura del grupo humano al que pertenece cada persona.
• Se requiere, además, una estabilidad en la oferta de alimentos, la disponibilidad de alimen-tos debe ser estable en el tiempo en cada lugar, así como debe estar asegurado el debido acceso a los alimentos de manera permanente.
• La sostenibilidad implica que la gestión de los recursos naturales debe hacerse de forma que se garantice la disponibilidad de alimentos suficientes no sólo para las generaciones presen-tes sino también para las futuras.
La realización progresiva del derecho a la alimentación implica acciones legales, políticas, eco-nómicas, sociales e institucionales basadas en los siguientes principios de derechos humanos: transparencia, rendición de cuentas, participación, no discriminación, empoderamiento, digni-dad humana y Estado de derecho.
Al ser la alimentación una realidad multidimensional, existen estrechas relaciones entre el de-recho a la alimentación y otros derechos humanos, como, por ejemplo, el derecho al agua, el derecho a la salud, el derecho al trabajo.
A su vez, el derecho a la alimentación tiene un carácter multisectorial, afecta y se ve afectado por numerosos sectores. Las directrices voluntarias en apoyo de la realización progresiva del dere-cho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional son una herramienta de gran utilidad ya que identifican las principales áreas sectoriales que pueden tener una relación directa con la realización del derecho a la alimentación.
1.2 Las obligaciones jurídicas del estado para la garantía del derecho a la alimentación
Conforme a lo dispuesto en el PIDESC, los Estados asumen obligaciones generales y obligaciones específicas para la garantía del derecho humano a la alimentación adecuada.
Son obligaciones generales de los Estados parte adoptar las medidas necesarias hasta el máxi-mo de los recursos de que dispongan para el ejercicio progresivo y pleno del derecho a la ali-mentación de toda persona bajo su jurisdicción; ampliar la protección existente del derecho a la alimentación, mientras que reducir el nivel de protección ya alcanzado equivale, en términos generales, a una violación de este derecho (el principio de «no regresión»). También constituye una obligación general la no discriminación, la cual debe entrar en vigor de forma inmediata, tal como ocurre con la obligación de garantizar la protección contra el hambre.
ELEMENTOS CONCEPTUALES 7
En la Observación General N.° 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas se identifican las obligaciones específicas de los Estados en materia del derecho a la alimentación.
I. La obligación de respetar exige que los Estados parte no adopten medidas –ya sea a través de las actuaciones, las políticas o la falta de acción de sus propios organismos o funcionarios públicos– que resulten en impedir o privar a las personas o grupos de la posibilidad de alimen-tarse por sus propios medios.
II. La obligación de proteger requiere la adopción de medidas específicas, tanto legislativas como de otro tipo, que regulen las actividades de terceros al objeto de asegurar que no produz-can un efecto negativo en el ejercicio del derecho de las personas a la alimentación.
III. La obligación de realizar implica que los Estados parte deben adoptar medidas positivas para facilitar y efectivizar el ejercicio de los derechos de las personas. Facilitar el ejercicio del derecho a la alimentación exige la adopción por parte del Gobierno de medidas de mayor en-vergadura en el sentido de identificar a las personas vulnerables y aplicar políticas y progra-mas que les permitan acceder más fácilmente a los alimentos y mejorar su capacidad para alimentarse. La obligación de efectivizar el derecho a la alimentación suministrando alimen-tos directamente se aplica en caso de que las personas o grupos no puedan alimentarse por sus propios medios. La obligación de suministrar también incluye la obligación de garantizar, como mínimo, que nadie padezca hambre en el país.
En algunas de sus últimas observaciones generales, el Comité DESC consideró que la obligación de realizar también incorpora la obligación de promover. El Estado debe promover el conocimiento pleno de los derechos humanos tanto entre sus propios agentes como en el sector privado.
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1.3 Las leyes marco sobre el derecho a la alimentación
En el plano nacional existen tres niveles complementarios de medidas legislativas que se pue-den adoptar respecto del derecho a la alimentación: i) la incorporación del derecho a la Consti-tución nacional; ii) la adopción de una ley marco para el derecho a la alimentación; y iii) el exa-men global de todas las leyes sectoriales, o las más importantes, que puedan afectar al ejercicio del derecho a la alimentación, para determinar su compatibilidad con este derecho humano.
El derecho a la alimentación es un derecho complejo. En razón de su carácter complejo y multi-sectorial, varios países de la región han establecido leyes marco sobre el derecho a la alimenta-ción. Cabe señalar, además, que en la Observación General N.° 12 sobre el derecho a la alimenta-ción adecuada, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas convocó a los Estados parte a adoptar una ley marco como principal instrumento para la apli-cación del derecho a la alimentación.
Una ley marco es aquella que se utiliza para legislar sobre materias multisectoriales de una forma consistente, coordinada e integral, fijando los principios y obligaciones generales, de-jando los detalles para normas de menor rango y delegando en las autoridades competentes la definición de las medidas necesarias dentro del marco establecido por la ley.
Las leyes marco sobre el derecho a la alimentación buscan ofrecer una definición precisa del alcance y contenido de este derecho humano, establecer las obligaciones de las autoridades del Estado, así como los mecanismos institucionales necesarios y proporcionar las bases ju-rídicas para la legislación subsidiaria y otras medidas necesarias que deberán adoptar las autoridades competentes.
En diciembre de 2012, el Parlamento Latinoamericano y Caribeño (PARLATINO) aprobó la «Ley Marco de derecho a la alimentación, seguridad y soberanía alimentaria», con el objetivo de esta-blecer un marco jurídico de referencia, que permita a cada Estado establecer políticas y estrate-gias para garantizar de manera permanente y con carácter de prioridad nacional el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria y nutricional de la población.
Entre los contenidos centrales que dicha normativa recomienda contemplar en una ley marco sobre el derecho a la alimentación, se encuentran, además del objeto, finalidad, alcance, defini-ciones y principios, los siguientes:
• El principio de aplicación de la interpretación más favorable para el reconocimiento de los derechos protegidos.
• Los ámbitos específicos de protección del derecho a la alimentación: condiciones generales, grupos que deben gozar de especial protección para garantizar el derecho a la igualdad y no discriminación.
• Las obligaciones del Estado para la garantía del derecho a la alimentación adecuada.
• Disposiciones sobre la autoridad nacional para el derecho a la alimentación.
• Disposiciones sobre el sistema de vigilancia (monitoreo y evaluación).
• Disposiciones sobre la representación y la participación de la sociedad civil.
ELEMENTOS CONCEPTUALES 9
• Disposiciones en materia de recursos para la exigibilidad y justiciabilidad del derecho a la alimentación.
La importancia de que las leyes marco sobre el derecho a la alimentación pongan énfasis en la arquitectura institucional que permita una mejor coordinación de actores, mandatos y progra-mas (leyes de institucionalidad) ha sido resaltada en la doctrina jurídica.
1.4 El derecho a la alimentación y los sistemas alimentarios sostenibles
La realización progresiva del derecho humano a la alimentación adecuada no puede lograrse sin sistemas alimentarios eficientes y sostenibles que garanticen la seguridad alimentaria y la nutrición para todas las personas ahora y en el futuro, que proporcionen alimentos saludables, en cantidad y de calidad suficientes, asequibles, inocuos y aceptables desde el punto de vista cultural, y que propicien la elección de este tipo de alimentos.
Un sistema alimentario es la suma de los diversos elementos, actividades y actores que, median-te sus interrelaciones, hacen posible la producción, transformación, distribución y consumo de alimentos. Engloba todos los elementos (medio ambiente, personas, insumos, procesos, in-fraestructuras, instituciones, etc.) y actividades relacionados con la producción, la elaboración, la distribución, la preparación y el consumo de alimentos, así como los productos de estas acti-vidades, incluidos los resultados socioeconómicos y ambientales.
Los sistemas alimentarios determinan las dietas de las personas, sus resultados en materia de salud y nutrición y su bienestar general. La manera en que se producen, distribuyen y consumen los alimentos también repercute en la integridad del planeta y la estabilidad de las naciones.
El Estado, siendo un actor fundamental, es la entidad responsable de normar, regular y direc-cionar la implementación de un sistema alimentario, con base en las necesidades específicas y la cultura, para que éste sea sostenible en el tiempo y sensible a la nutrición, además de involu-crarse en la regulación de la inocuidad de los alimentos, el funcionamiento de los mercados y la elaboración de estándares de agricultura y alimentación.
Se considera que un sistema alimentario es sostenible cuando garantiza la seguridad alimenta-ria y la nutrición de las personas de tal forma que no se pongan en riesgo las bases económicas, sociales y ambientales de la seguridad alimentaria de futuras generaciones. Un sistema alimen-tario es inclusivo cuando todos los miembros de la sociedad tienen la oportunidad de partici-par de él, tanto como consumidores como productores, generando una distribución equitativa de los beneficios.
Pueden distinguirse tres componentes de los sistemas alimentarios que interactúan entre sí: las cadenas de suministro de alimentos, los entornos alimentarios y el comportamiento de los consumidores. Estos influyen en la capacidad de las personas consumidoras para adoptar die-tas sostenibles.
La cadena de suministro de alimentos abarca todas las etapas que recorren los alimentos desde su producción hasta su consumo, en concreto: producción, almacenamiento, distribución, ela-boración, envasado, venta al por menor y comercialización.
10
El entorno alimentario se refiere al contexto físico, económico, político y sociocultural que en-marca la interacción de los consumidores con el sistema alimentario con miras a la adquisición, la preparación y el consumo de alimentos. Los elementos centrales del entorno alimentario que influyen en las elecciones alimentarias, la aceptabilidad de los alimentos y las dietas son el acce-so físico y económico a los alimentos (proximidad y asequibilidad); la promoción y publicidad de los alimentos y la información sobre estos; y la calidad e inocuidad de los alimentos.
El comportamiento de los consumidores refleja las elecciones de los consumidores, tanto en el hogar como a título particular, sobre los alimentos que se adquieren, almacenan, preparan y consumen y sobre la distribución de los alimentos en la familia (por ejemplo, el reparto por sexo y la alimentación de los niños). En el comportamiento de los consumidores influyen las prefe-rencias personales determinadas por el sabor, la comodidad, la cultura y otros factores. Dicho comportamiento también depende del entorno alimentario existente.
Figura 1. Cadenas de suministro de alimentos y entornos alimentarios
En la actualidad, la malnutrición en todas sus formas (desnutrición, carencias de micronu-trientes, sobrepeso y obesidad) sigue afectando a todos los países del planeta y constituye un importante impedimento para lograr tanto la seguridad alimentaria mundial y una nutrición adecuada como el desarrollo sostenible. Estas diversas formas de malnutrición pueden coexis-tir dentro de un mismo país o comunidad, a veces, hasta en el mismo hogar , por lo que han de combatirse de forma conjunta.
Sistemasalimentarios
Calidad einocuidad
de losalimentos
Promoción,publicidad einformación
Almace-namiento y
distribución
Accesoeconómico
(asequibilidad)Elaboracióny envasado
Disponibilidady acceso físico
(cercanía)
Venta alpor menor ycomercia-
lización
Producción(disponibilidad)
Cadenas desuministro
de alimentosEntornos
alimentarios
Fuente: HLPE. La nutrición y los sistemas alimentarios. Un informe del Grupode Alto Nivel de Expertos en Seguridad Alimentaria y Nutrición del Comité
de Seguridad Alimentaria Mundial, Roma, 2017, p. 43.
ELEMENTOS CONCEPTUALES 11
Todas las formas de malnutrición son el resultado de dietas deficientes, conocimientos y recur-sos inadecuados y entornos no saludables, y todos estos tienen causas subyacentes. Los sistemas alimentarios influyen en los tipos de alimentos que se producen y en la índole de su trayecto desde la explotación agrícola hasta la mesa.
Para alcanzar sistemas alimentarios sostenibles y sensibles a la nutrición, la FAO ha propuesto los siguientes principios de sostenibilidad para los sistemas alimentarios:
• Gestión y conservación de recursos naturales.
• Uso eficiente de recursos naturales para la producción.
• Protección de los medios de vida rurales.
• Mejora de la equidad y el bienestar rural.
• Aumento de la resiliencia de las personas y comunidades.
• Establecimiento de mecanismos de gobernanza responsables y eficaces, fortaleciendo la institucionalidad y la inversión.
Asimismo, el Grupo de Alto Nivel de Expertos en Seguridad Alimentaria y Nutrición del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (HLPE) ha desarrollado recomendaciones de diversa índole respecto de los sistemas alimentarios para contribuir al logro progresivo del derecho a una ali-mentación y nutrición adecuadas. Se citan, seguidamente, las propuestas generales relativas al ámbito nacional, dirigidas a los Estados, para integrar la nutrición en las políticas, los progra-mas y los presupuestos nacionales.
Cuadro 1. Recomendaciones a los Estados para la integración del enfoque del sistema alimen-tario centrado en la nutrición en las políticas públicas
Ámbito Recomendación
Diversidadde sistemasalimentarios
Reconocer la diversidad de los sistemas alimentarios (tradicional, mixto, moderno) y formular políticas y programas específicos para cada contexto, que respalden la coexistencia de diferentes sistemas alimentarios y dietas.
PlanificaciónIntegrar un enfoque del sistema alimentario centrado en la nutrición en los planes nacionales de salud, economía y desarrollo.
DiálogoFacilitar un diálogo inclusivo y elaborar estrategias de nutrición en las esferas local y nacional orientadas a mejorar los entornos alimentarios.
Coordinaciónintersectorial para la coheren-cia política
Promover la coherencia de las políticas a fin de mejorar las dietas y la nu-trición, a través de una mayor coordinación entre los diferentes sectores, en especial agricultura, medio ambiente, energía, agua, saneamiento e hi-giene, salud, educación, políticas fiscales y desarrollo económico y social.
12
PresupuestoAumentar la consignación en los presupuestos nacionales para gasto en nutrición y maximizar las sinergias para mejorar los resultados nutricio-nales sin incrementar el gasto actual en sistemas agrícolas y alimentarios.
Conocimientos sobre alimenta-ción y nutrición
Mejorar los conocimientos sobre alimentación y nutrición de toda la so-ciedad mediante programas populares de educación y otros planes ade-cuados.
ProfesionalesPromover la formación de especialistas en nutrición y educarlos en esta disciplina a fin de formar una nueva clase de profesionales del sistema alimentario.
1.5 El abastecimiento de alimentos
Desde la perspectiva de los sistemas alimentarios sostenibles, se enfatiza la importancia de pro-mover centros de abastecimiento y distribución que tengan la capacidad de generar acceso físi-co y económico a alimentos saludables por parte de la población.
1.6 Las pérdidas y el desperdicio de alimentos
La problemática de las pérdidas y el desperdicio de alimentos (PDA) en el mundo ha recibido mucha atención en los últimos años. De acuerdo con la FAO, casi una tercera parte de los ali-mentos producidos para el consumo humano —aproximadamente 1 300 millones de toneladas anuales— se pierden o desperdician a escala mundial.
La distribución de las PDA a lo largo de la cadena alimentaria varía considerablemente en fun-ción de la región y del producto. En los países de ingresos medios y altos la mayor parte de las PDA tienen lugar en la distribución y el consumo, mientras que en los países de ingresos bajos se concentran en la producción y la fase postcosecha.
Se distinguen, a continuación, las definiciones empleadas por el HLPE.
Las pérdidas y el desperdicio de alimentos (PDA) hacen referencia a una disminución de la masa de alimentos destinados originalmente al consumo humano, independientemente de la causa y en todas las fases de la cadena alimentaria, desde la cosecha hasta el consumo.
Las pérdidas de alimentos hacen referencia a una disminución de la masa de alimentos des-tinados originalmente al consumo humano, independientemente de la causa y en todas las fases de la cadena alimentaria antes del ámbito de consumo.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de HLPE. La nutrición y los sistemas alimentarios.Un informe del Grupo de Alto Nivel de Expertos en Seguridad Alimentaria y Nutrición del Comité
de Seguridad Alimentaria Mundial, Roma, 2017, p. 43.
ELEMENTOS CONCEPTUALES 13
El desperdicio de alimentos hace referencia a los alimentos apropiados para el consumo hu-mano que se descartan o se deterioran en el ámbito del consumidor, independientemente de la causa.
La pérdida o el desperdicio de la calidad de los alimentos (PDCA) se refiere a la disminución de un atributo cualitativo de los alimentos (nutrición, aspecto, etc.) debido a la degradación del producto en todas las fases de la cadena alimentaria, desde la cosecha hasta el consumo.
Las PDA repercuten tanto en la seguridad alimentaria y la nutrición como en la sostenibilidad de los sistemas alimentarios.
En la seguridad alimentaria y la nutrición impactan de tres maneras. En primer lugar, reducen la disponibilidad mundial y local de alimentos. En segundo lugar, ocasionan efectos negativos en el acceso a los alimentos para quienes participan en las operaciones de cosecha y poscosecha, y se enfrentan a pérdidas económicas y de ingresos relacionadas con las PDA, así como para los consumidores, debido a la contribución de las PDA a la contracción del mercado de alimentos y la subida de los precios de estos. En tercer lugar, se produce un efecto a más largo plazo en la seguridad alimentaria, debido al uso insostenible de los recursos naturales de los que depende la producción futura de alimentos.
Las PDA también afectan a la sostenibilidad de los sistemas alimentarios en las tres dimensio-nes: económica, social y ambiental. Ocasionan pérdidas económicas, reducen el rendimiento de las inversiones, obstaculizan el desarrollo y dificultan el progreso social. Tienen importantes repercusiones en el medio ambiente debido a la utilización superflua de recursos para producir los alimentos que se pierden y desperdician y a la eliminación de desperdicios de alimentos en los vertederos, lo que genera, entre otros efectos locales y mundiales, emisiones de metano, un potente gas de efecto invernadero.
El Grupo de Alto Nivel de Expertos distingue tres niveles en los cuales pueden ocurrir las pérdi-das y desperdicios de alimentos, y de acuerdo a ello es que se establecen áreas de intervención.
A nivel micro, las pérdidas y desperdicios de alimentos ocurren en toda la cadena alimentaria, asociados a la mala planificación, al transporte de los alimentos, a las condiciones de almace-namiento, a las condiciones de los puntos de venta (temperatura, humedad, entre otros), a prác-ticas de manipulación, a pérdidas a nivel de los hogares, etc.
A nivel medio se destaca la falta de equipo o de buenas prácticas, la organización, coordinación y comunicación inadecuadas entre los actores de la cadena alimentaria, la infraestructura in-suficiente y las condiciones económicas incorrectamente adaptadas a lo largo de la cadena ali-mentaria (producto no comercializable, etc.).
Una causa sistémica de nivel macro, en tanto, es la ausencia de un buen entorno propicio que respalde la coordinación entre actores, la inversión y la mejora de las prácticas.
14
1.7 La Agenda 2030 y el principio «Que nadie quede atrás»
En la región de América Latina y el Caribe, las oportunidades y desafíos en términos de gober-nanza de los sistemas alimentarios podrán ser abordados a partir de la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, especialmente a través de los Objetivos de Desarrollo Sostenible relacionados con el Fin de la pobreza (ODS1), el Hambre Cero (ODS2), la Producción y consumo responsables (ODS12) y las Alianzas para lograr los Objetivos (ODS17).El nuevo marco propuesto por los ODS requiere de un enfoque holístico que aborde los proble-mas vinculados al hambre, la seguridad alimentaria y la nutrición de manera integrada y cohe-rente con un desarrollo económico y social equitativo, inclusivo y sostenible.
En general, el rol de la reducción de la pobreza en la lucha contra el hambre se encuentra re-conocido; sin embargo, es necesario comprender mejor los vínculos y las complejas relaciones existentes entre la seguridad alimentaria y la nutrición; así como sobre los factores determi-nantes de la inseguridad alimentaria y de la malnutrición.
Uno de los aspectos más desafiantes de los Objetivos de Desarrollo Sostenible es el compromiso de garantizar que nadie se quede atrás y que ningún objetivo se considerará cumplido a menos que todo el mundo lo haya alcanzado. Se trata de un reconocimiento mundial de que todas las personas cuentan y se merecen oportunidades justas, sin importar sus ingresos, su género, edad, grupo étnico, estado migratorio, discapacidad, ubicación geográfica o cualquier otra ca-racterística relevante para los contextos nacionales.
El compromiso de no dejar a nadie atrás refuerza la importancia del principio de igualdad y no discriminación, y torna imprescindible el análisis de las brechas que impiden el disfrute del derecho a la alimentación adecuada, así como la toma de medidas correctas para superarlas.
©FAO
15
Tras un descenso prolongado, el número de personas subalimentadas a nivel mundial aumentó a 821 millones en 2017, en comparación con los 777 millones de 2015. Se calcula un aumento en la prevalencia de la subalimentación hasta el 10,9% en 2017. Aproximadamente, una de cada nueve personas en todo el mundo se encuentra subalimentada.
Al mismo tiempo, emergen nuevos motivos de preocupación, vinculados con la creciente preva-lencia del sobrepeso en niñas y niños, y el aumento acelerado de la obesidad en personas adul-tas. Casi todos los países del mundo están experimentando múltiples formas de malnutrición al mismo tiempo, y la inseguridad alimentaria coexiste a menudo con la obesidad.
La coexistencia de la inseguridad alimentaria y la obesidad —incluso en el mismo hogar— se considera a menudo paradójica, pero hay numerosas explicaciones para ello. A medida que es-casean los recursos para la obtención de alimentos, las personas optan a menudo por consu-mir alimentos más baratos, menos saludables y más hipercalóricos; estas opciones pueden dar lugar a que las personas padezcan sobrepeso y obesidad a medida que disminuyen sus medios para acceder a alimentos sanos.
2.1 Situación general
La prevalencia de la subalimentación en el Paraguay es del 11,2%. Actualmente son alrededor de 8 00000 personas las que no cuentan con los alimentos suficientes para llevar una vida sana y activa.
A principios del 2000 la prevalencia de la subalimentación se encontraba en 12,9% y disminuyó al 11% en el trienio de 2002-2004. Sin embargo, mantuvo una tendencia al alza hasta el periodo 2007-2009, llegando a los mismos niveles en que se encontraba a principios de la medición.
SITUACIÓNALIMENTARIAY NUTRICIONALEN EL PARAGUAY
2.
SITUACIÓN ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN EL PARAGUAY
El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay16
Figura 3. Evolución de la prevalencia (%) subalimentación en el Mundo,América Latina y el Caribe, subregiones y en Paraguay, 1999-01 y 2014-16
Fuente: FAO, FIDA, UNICEF, PMA y OMS, 2017.
El índice de subalimentación en el país supera la media subregional que era en 2015-17 del 4,9%.
La Relatora Especial sobre el Derecho a la Alimentación de las Naciones Unidas ha llamado la atención sobre este aspecto, mencionando además que, de acuerdo con el Índice Global de Se-guridad Alimentaria, el Paraguay ocupaba el puesto 67 de 112 países, penúltimo en Sudamérica. Esta situación mejoró en el Índice Global de 2017, pasando el Paraguay a la ubicación 59.
Cuadro 2. Prevalencia de subalimentación e inseguridadalimentaria en América del Sur y en el Paraguay
Región/PaísPrevalencia de la subalimenta-
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2001-03
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2004-06
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2008-10
2009-11
2010-12
2011-13
2012-14
2013-15
2014-16
Fuente: FAO, FIDA, UNICEF, PMA y OMS. El estado de la seguridad alimentaria y la nutriciónen el mundo. Fomentando la resiliencia climática en aras de la seguridad alimentaria
y la nutrición. FAO, Roma, 2018, p. 135.
SITUACIÓN ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN EL PARAGUAY 17
Con respecto al sobrepeso y la obesidad, los índices han presentado un alza en las últimas déca-das, siguiendo la tendencia exhibida por los países de la región.
En 1980, el 3,6% de los hombres y el 6,5% de las mujeres padecían obesidad en el país. En 2014, las proporciones habían subido y afectaban al 15% de los hombres y al 22% de las mujeres. En 2016, se llegó a una prevalencia del 20,3% de la población, el 17% de los hombres y el 23,4% de las mujeres sufrían de obesidad.
Figura 4. Evolución de la obesidad en personas adultas, prevalencias (%)
El país se encuentra en una etapa de transición epidemiológica caracterizada por un marcado aumento de los factores de riesgo de Enfermedades No Transmisibles (ENT). Esta transición se acompaña de un cambio en la nutrición de la población, con un aumento del consumo de gra-sas, azúcares y alimentos procesados y la coexistencia de deficiencias nutricionales y obesidad.
Conforme a la Primera Encuesta Nacional de Factores de Riesgo de Enfermedades No Transmi-sibles, realizada en el Paraguay, el exceso de peso en ambos sexos supera el 50%, y la obesidad el 20% en la población adulta (57,6% y 22,8% respectivamente). Conforme a estos hallazgos, prác-ticamente 1 de cada 4 paraguayos o paraguayas presenta obesidad y 2 de cada 3 presenta algún grado de sobrepeso u obesidad. La obesidad se presenta en mayor proporción en la población urbana y muestra una tendencia ascendente con el aumento de la edad: a mayor edad, mayor prevalencia de sobrepeso y obesidad.
Fuente: OMS, Global Health Observatory data repository,disponible en: http://apps.who.int/gho/data/node.home#.
TOTAL HOMBRES MUJERES
5.2 3.4 6.8
1980
20.3 17.1 23.4
2016
El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay18
2.2 Grupos poblacionales especialmente afectados
En el Informe Final sobre su misión al Paraguay, la Relatora Especial sobre el derecho a la alimen-tación consideró como grupos de la población que requieren atención especial a los pueblos indí-genas, a las mujeres y a las personas mayores.
En 2015, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas solicitó al Estado paraguayo que incluya en su siguiente informe periódico datos estadísticos anuales comparativos sobre el ejercicio de cada uno de los derechos consagrados en el PIDESC, desglosa-dos por edad, sexo, origen étnico, población urbana y rural y otros criterios pertinentes. Uno de los derechos establecidos en dicho Pacto es el derecho a la alimentación adecuada.
La última encuesta alimentaria-nutricional realizada en el Paraguay data de 1962-1965. Hace más de 50 años que no se lleva a cabo una encuesta que permita identificar los hábitos alimen-tarios y el riesgo en la ingesta de energía y de nutrientes de la población del país. Por lo tanto, es fundamental generar datos actualizados y fidedignos que permitan conocer las condiciones de salud alimentaria nutricional de la población y sus tendencias.
El INAN ha diseñado la metodología e instrumentos para realizar la Encuesta Nacional de Ali-mentación y Nutrición (ENAN), con apoyo de la FAO, la cual tendrá como objetivo determinar el perfil nutricional, consumo y prácticas alimentarias de la población y factores relacionados.
SITUACIÓN ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN EL PARAGUAY 19
Se espera que la ENAN abarque siete componentes: aspectos sociodemográficos, evaluación nu-tricional por antropometría, actividad física, ingesta alimentaria, alimentación del menor de 2 años, seguridad alimentaria y evaluación de perfil bioquímico para evaluar factores de riesgo (glicemia, perfil lipídico, entre otros) y también deficiencia de micronutrientes (anemia, zinc) en poblaciones focalizadas.
Seguidamente, se efectúa un ejercicio de aplicación de algunos indicadores del derecho a la ali-mentación, conforme a los datos disponibles, comprobándose grupos poblacionales en esta-do desventajoso. Puede notarse, además, el cruce de condiciones que generan desigualdad, por ejemplo, la peor situación en materia de ingresos de las mujeres pobres que viven en el área rural. Las brechas en la garantía del derecho a la alimentación vulneran el principio de igualdad y no discriminación, y demandan acciones diferenciadas para mejorar el ejercicio de derechos de los sectores más vulnerables.
Asimismo, el Paraguay requiere de información adecuada sobre el estado alimentario y nutri-cional de la comunidad nacional y sobre los grupos más afectados por la inseguridad alimen-taria y la malnutrición. Se precisa el diseño y puesta en marcha de un sistema integrado de mo-nitoreo y evaluación en la materia, que permita medir los impactos de las políticas públicas y desarrollar las mejoras requeridas para el cumplimiento de las obligaciones jurídicas estatales relativas a este derecho humano.
©FAO
El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay20
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18.
SITUACIÓN ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN EL PARAGUAY 23
2.3 Factores que impactan en la seguridad alimentaria, señalados por la Relatora Especial sobre el derecho a la alimentación
Tras su misión al Paraguay en noviembre de 2016, Hilal Elver, relatora especial sobre el derecho a la alimentación de las Naciones Unidas, presentó un informe en el que señalaba los principales facto-res que inciden en cada una de las dimensiones del derecho humano a la alimentación en el país.
De manera general, llama la atención sobre los altos niveles de desigualdad que persisten, pese a los elevados índices de crecimiento económico y la reducción de la pobreza en la última década. a) DisponibilidadLa disponibilidad de alimentos se encuentra vinculada al sector agrícola.
• La relatora señala la contradicción entre los altísimos niveles de exportación de carne, soja y cereales, y el incremento de la importación de hortalizas, legumbres y frutas.
El Paraguay es actualmente el cuarto mayor exportador de soya del mundo, con una pro-ducción que ha aumentado desde alrededor de 6 millones de toneladas en 2007 a más de 9 millones en 2015. El Paraguay es igualmente el tercer mayor exportador de carne bovina del mundo y cuenta con alrededor de 13,6 millones de cabezas de ganado. El país exporta alrededor de 2,6 millones de toneladas arroz, 2,4 millones de toneladas de maíz y media to-nelada de trigo al año. [...]
Contradictoriamente, entre 2005 y 2015 el Paraguay incrementó el valor de la importación de hortalizas y legumbres aproximadamente en un 300%. En el mismo período el valor total de la importación de frutas tuvo un incremento de aproximadamente el 412%.
• Resalta el carácter dual del sistema de producción agrícola y la problemática de la desigual-dad en la estructura de tenencia de la tierra.
Según la FAO, el sector rural del Paraguay está definido por dos grupos de productores bien diferenciados. El sector se caracteriza por dos modos diferenciados de producción: por un lado, la agricultura familiar, y por el otro la agricultura a gran escala para la exportación. El grupo de la agricultura empresarial (productores de soya y trigo, entre otros), que representa el 9% de los productores, tiene acceso al 94% de las tierras fértiles mientras que, en contras-te, el restante 91% de productores rurales solo tienen acceso al 6% de las tierras.
• Remarca la importancia del acceso a la tierra del campesinado y de los pueblos indígenas para el logro de un nivel de vida digno, y la problemática de las familias campesinas sin tierra.
La distribución de la tierra en el Paraguay es una de las más desiguales en América Latina. Según los datos recabados durante la misión, entre el 60% y el 80% de la tierra pertenece al 2-3% de la población. Según el registro oficial de 2011 del Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra, hubo alrededor de 75 000 campesinos sin acceso a la tierra, pero las organizaciones campesinas alegan que hasta 300 000 pequeños agricultores y sus familias carecen por completo de acceso a la tierra. En los datos referentes a la situación de tierra de los pueblos indígenas se identifica que 357 comunidades declararon contar con tierra propia (72,4%) y 343 comunidades poseen título de propiedad.
El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay24
• Destaca la necesidad de las políticas de reforma agraria y de una distribución más equita-tiva de la tierra en beneficio de los pequeños agricultores y agricultoras.
En presencia de una distribución muy desigual de la tierra en las zonas rurales, el forta-lecimiento de la seguridad de la tenencia puede no ser suficiente. Puede ser necesaria la redistribución de la tierra. El párrafo 2, apartado a), del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce la conexión entre el derecho a la ali-mentación y el uso de los recursos naturales, por lo que los Estados deben adoptar las medi-das necesarias para “el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales”. Esto debe entenderse como un estímulo a la reforma agraria que conduce a una distribución más equitativa de la tierra en beneficio de los pequeños agricultores, debido a la relación inversa entre el tamaño de la finca y la productividad y porque la agricultura en pequeña escala (y la vinculación más cercana a la tierra) puede conducir a un uso más responsable del suelo.
b) Accesibilidad
• En materia de la accesibilidad de los alimentos adecuados, la relatora especial se centra en la necesidad de luchar contra la pobreza rural y urbana.
• Explica que la inseguridad alimentaria está estrechamente relacionada con la pobreza. Con-sidera que los programas de asistencia social han tenido una repercusión positiva en la segu-ridad alimentaria al aumentar el acceso a alimentos más variados y de mayor calidad.
c) Adecuación de los alimentosEn la dimensión de adecuación, la relatora especial sobre el derecho a la alimentación se centra en los problemas de subnutrición y obesidad, y en la necesidad de promover hábitos alimenti-cios saludables.
• Con relación a la subnutrición, destaca el problema de la desnutrición, sobre todo en niños y niñas menores de 5 años, en niños y jóvenes escolares y adolescentes, y en mujeres embarazadas.
• En materia de políticas de lucha contra la subnutrición, subraya la importancia del Progra-ma Alimentario Nutricional Integral (PANI) y de la garantía que brinda en su forma ampliada.
• Respecto del sobrepeso y la obesidad, señala que el aumento de la prevalencia de obesidad infantil en la población escolar y adolescente ha pasado a ser un problema de salud pública.
• En materia de políticas, reconoce la Estrategia nacional para la prevención y el control de la obesidad 2015-2025, que tiene como propósito reducir la prevalencia de obesidad en la pobla-ción del Paraguay.
• Con relación a la lactancia materna, la relatora especial celebra la aprobación de la Ley de Promoción, Protección de la Maternidad y Apoyo a la Lactancia Materna, la cual es clave para asegurar una adecuada nutrición de los bebés, y la iniciativa «Hospitales Amigos de la Niñez», del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, que promueve diez pasos para una mejor lac-tancia materna.
SITUACIÓN ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN EL PARAGUAY 25
d) Sostenibilidad• En la dimensión de sostenibilidad del sistema alimentario, la relatora se centra en los ries-gos asociados con la producción de monocultivos en gran escala, sobre todo en la deforesta-ción y en el uso excesivo de agroquímicos.
El modelo de desarrollo del Paraguay promueve el crecimiento económico rápido a través de actividades como el monocultivo, particularmente en el caso de la expansión masiva del cultivo de la soya y de la ganadería. Esto ha resultado entre otros en altas tasas de deforesta-ción y el uso extensivo de fertilizantes químicos y pesticidas.
• La relatora especial señala la problemática del uso excesivo de plaguicidas, haciendo notar que su impacto adverso viola el derecho de acceso a alimentos adecuados y seguros, vulnera otros derechos humanos, genera contaminación del aire y el agua, afectando a largo plazo la calidad y fertilidad del suelo. En materia de políticas, insta a la eficaz implementación de la Ley N.° 123/91 “Que adoptan nuevas Normas de Protección Fitosanitaria”.
La expansión del cultivo de soya en el Paraguay se ha visto acompañada por un uso excesivo de plaguicidas. De acuerdo al Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas, la importación de herbicidas aumentó en un 500%, pesticidas en un 300% e insecticidas en casi un 1.400% entre 2009 y 2013. Solamente en octubre de 2016 el Paraguay importó 78 000 toneladas de plaguicidas.
• Otro aspecto destacado por la relatora especial sobre el derecho a la alimentación es el re-lativo al acceso a semillas y otros recursos de producción, señalando que el régimen de pro-piedad intelectual y el de las políticas de semillas deben ser compatibles con el derecho a una alimentación adecuada y propicios para su realización.
Como se señaló en el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el derecho a la alimentación requiere que los Estados participen activamente en actividades destinadas a fortalecer el acceso de las personas y la utilización de los recursos y medios para asegurar sus medios de subsistencia. Este acceso incluye ciertamente recursos de producción tales como semillas, y que los regímenes de propiedad intelectual y las políticas de semillas deben ser compatibles con el derecho a una alimentación adecuada y propicia para su realización.
2.4 Situación de la Agricultura Familiar
La relatora especial sobre el derecho a la alimentación ha resaltado la necesidad de fortalecer las políticas públicas de apoyo a la agricultura familiar.
En el Paraguay, la Agricultura Familiar es responsable de generar gran parte de los alimentos que se consumen en el país, así como materias primas para las industrias. Entre los principales rubros alimenticios se encuentran la mandioca y el poroto cuya producción es proporcionada en ambos casos en un 94%, por la AF, como también es el caso del maní (38%). Estos rubros son bá-sicamente de autoconsumo y para el mercado local. Entre los productos para la venta y la obten-ción de ingresos monetarios, denominados rubros de renta, se destacan la producción de caña de azúcar, algodón y tártago con producciones de 53%, 90% y 92%, además de sésamo (89%).
El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay26
Pese a su importancia, el sector muestra cierto estancamiento durante estos últimos años debido a la fuerte expansión del agronegocio y la falta de articulación de los programas públicos. Esta situación genera una relación inversa entre la demanda y la producción de alimentos, esto es, existe un aumento progresivo de la población y a la vez una merma en la producción como con-secuencia de la disminución en la superficie cultivada y el aumento sostenido del agronegocio.
En el año 1991, la superficie cultivada por la agricultura familiar era de 2 326 673 haPara el 2008 esta superficie se redujo a 1 960 081 ha
La disminución en la cantidad ofrecida de alimentos provoca un aumento de los precios, obli-gando a la importación de productos agropecuarios de modo a cubrir la demanda interna. Este mecanismo genera elevados costos de transacción y repercute de forma directa en el bienestar de las personas consumidoras.
En los últimos años se observa una persistente disminución del aporte paraguayo en la produc-ción de alimentos fruti-hortícolas y una mayor dependencia externa. El Ministerio de Agricultu-ra y Ganadería señala que Paraguay importa de los países vecinos varios productos para cubrir la demanda interna. Entre los más destacados, durante el año 2015, se encuentran la cebolla cuya demanda se cubre en un 73% con producción del Brasil y 20% de Argentina; la papa casi en su totalidad se importa desde la Argentina; el locote se importa en un 54% del Brasil y el resto se cubre con producción local; el tomate en un 37% y la naranja en un 95% procedente de la Argen-
SITUACIÓN ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN EL PARAGUAY 27
©FAO/Nico Granada
tina. Estos números reflejarían la falta de capacidad de autoabastecimiento del país en rubros alimenticios básicos y los déficits en la asistencia adecuada a la agricultura campesina del país.
2.5 Pérdidas y desperdicio de alimentos
Otro aspecto que se estima necesario considerar dentro del análisis de los aspectos que inciden en la seguridad alimentaria, con vistas al fortalecimiento de sistemas alimentarios sostenibles, es el relativo a las pérdidas y desperdicio de alimentos.
De acuerdo a la FAO, en el Paraguay, solo a nivel de venta al detalle se desperdiciarían unas 495 millones de calorías, las que bastarían para satisfacer las necesidades nutricionales de 269 000 personas al año, cantidad equivalente a la población de una ciudad como San Lorenzo.
En el Mercado de Abasto se desperdiciarían al día unas 60 toneladas de alimentos, de acuerdo a datos del Banco de Alimentos.
Por su parte, conforme al Instituto Nacional de Alimentación y Nutrición (INAN), el 54% del almuerzo escolar proveído en la ciudad de Asunción se estaría desperdiciando. Esta pérdida ascendería a guaraníes 52 377 millones y 1 500 personas podrían alimentarse diariamente si se evitara este desperdicio.
MARCO INSTITUCIONAL 29
Las instituciones públicas con competencia en la garantía del derecho a la alimentación, con-forme al ordenamiento jurídico paraguayo, son numerosas y de diverso carácter: instituciones del Estado central, departamentales y municipales; órganos ejecutivos, legislativos, judiciales y extrapoderes; instituciones de planificación e instituciones ejecutivas de diferentes sectores: agrario, salud, educación, trabajo, comercio, desarrollo social, agua y saneamiento, ambiente, inocuidad, defensa del consumidor; deben mencionarse también las instituciones con compe-tencia económica y los entes de carácter financiero.
MARCOINSTITUCIONAL
3.
El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay30
Figura 2. Esquema de sectores y mecanismos institucionales que inciden en el derecho a la alimentación y cuya articulación puede ser facilitada a través de leyes marco
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En el siguiente cuadro, se identifican las instituciones con competencia más directa en cada una de las áreas contempladas en las «Directrices voluntarias sobre el derecho a la alimentación del año 2004» y en el Plan SAN CELAC. Con relación a las funciones municipales, se mencionan solo algunas de las más relevantes para la seguridad alimentaria y nutricional.
En materia de pérdidas y desperdicio de alimentos, y en la implementación de mecanismos de participación social en las estrategias generales de SAN, no se han encontrado competencias institucionales estipuladas.
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Ley
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o Pa
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pecu
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A)
Ley
N.°
3.78
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Ley
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81/9
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Ley
N.°
81/9
2 Q
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2961
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N.°
369/
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3.23
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N.°
1.86
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2.41
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N.°
81/9
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2.45
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Ley
N.°
2.42
6/04
Que
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Ley
N.°
3.78
8/20
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o Pa
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(IPT
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Ley
N.°
3.78
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1.02
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81/9
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el m
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(Ley
N.°
2961
/06,
art
. 1).
El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay34
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N.°
9261
/12
Por e
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rio
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N.°
167/
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4.1 El derecho a la alimentación en el marco jurídico nacional
Desde la sanción de la Constitución de 1992 (CRP), el Paraguay adoptó un nuevo paradigma ju-rídico, fundado en los principios centrales del derecho internacional de los derechos humanos.
Aunque la carta magna no estipula de manera expresa el derecho a la alimentación adecuada, lo contempla de modo implícito en otros derechos, como el derecho a la vida (art. 4), el derecho a la calidad de vida (art. 6), el derecho a la defensa de los intereses difusos (art. 38) y, en especial, en el artículo 72 que establece la obligación del Estado de controlar la calidad de los productos alimenticios tanto en las etapas de producción como de importación y comercialización. Asi-mismo, garantiza explícitamente el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria de los niños y las niñas (arts. 53, 54 y 75) y de las personas mayores (art. 57).
Otras disposiciones constitucionales muy vinculadas al DHAA son las relativas a la reforma agraria y el desarrollo rural (arts. 114, 115 y 116); las que establecen el derecho al trabajo en con-diciones dignas y justas (art. 86) y el derecho a la seguridad social (art. 95). Asimismo, el derecho a la igualdad y no discriminación obliga al Estado a atender las brechas existentes para el ejer-cicio de derechos, removiendo los obstáculos que propicien discriminaciones (arts. 46, 47 y 48).
Con relación a las normas jurídicas de origen internacional, la CRP regla el orden de prelación normativa en el artículo 137. De acuerdo a esa disposición, la ley suprema de la República es la Constitución y luego vienen los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados que se encuentran en un nivel superior al de todas las demás normas jurídicas de origen nacional de inferior jerarquía.
MARCOJURÍDICO
4.
MARCO JURÍDICO
El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay46
Desde el año 1989, fueron ratificados por el Paraguay los principales tratados de protección de los derechos humanos tanto los concertados en el ámbito del sistema universal como del siste-ma interamericano.
El derecho humano a la alimentación adecuada (DHAA) fue reconocido en el art. 25 de la Decla-ración Universal de Derechos Humanos, reafirmado posteriormente en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC, art. 11) y, mediante el derecho a la vida, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 6). Fue incluido también en otros convenios internacionales vinculantes del sistema universal de protección, relativos a pobla-ciones específicas: la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y la Con-vención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
A su vez, el derecho a la alimentación adecuada ha sido reconocido en instrumentos regionales, como el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (art. 12).
©FAO
MARCO JURÍDICO 47
En el año 1999, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (Comité DESC) interpretó el artículo 11 del PIDESC, a través de la Observación General N.° 12 sobre el derecho a una alimentación adecuada. En dicha observación, el comité especificó el contenido del DHAA y las obligaciones para los Estados parte emergentes del mencionado derecho.
El derecho humano a la alimentación adecuada se encuentra reconocido por el Estado paragua-yo a través de la incorporación al ordenamiento jurídico interno del PIDESC y de otros tratados internacionales, en los términos en los que ha sido establecido convencionalmente, conforme a los lineamientos desarrollados por los órganos autorizados de interpretación internacionales, como el Comité DESC.
4.2 Normas jurídicas nacionales vinculadas al derecho a la alimentación
El Paraguay aún no cuenta con una ley marco sobre el derecho a la alimentación. No obstante, las disposiciones vinculadas al derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria se en-cuentran contenidas en diversos tipos de normas jurídicas, las cuales se citan a continuación, según el componente del DHAA al que aluden.
Cuadro 5. Normativas nacionales vinculadas al derecho ala alimentación adecuada en sus diferentes componentes
Normativas nacionales vinculadas al derecho a la alimentación adecuada
Disponibilidad
• Ley N.° 385/94 De Semillas y Protección de Cultivares.• Ley N.° 1.863/02 Estatuto Agrario, modificado por las Leyes N.° 2531/04 y N.° 5881/17.• Ley N.° 6286/19 De Defensa, Restauración y Promoción de la Agricultura Familiar Campesina.• Decreto N.° 4565/15 Por el cual se reglamenta la aplicación de las leyes agrarias y demás normas atinentes a la agricultura familiar.• Decreto N.° 3000/15 Por el cual se establece la modalidad complementaria de contratación denominada proceso simplificado para la adquisición de productos agropecuarios de la agricultura familiar y se fijan cri-terios para la realización de los procesos de contratación y selección aplicadas para estas adquisiciones.• Resolución N.° 2915/15 de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas Por la cual se aprueba el reglamento que establece el mecanismo para la aplicación de los requisitos de calificación de la compra a los productores de la agricultura familiar registrados en el Ministerio de Agricultura y Ganadería establecido en el artículo 17 inciso a) del Decreto N° 3000 de fecha 27 de enero de 2015 “Por el cual se establece la modalidad complementaria de contratación denominada proceso simplificado para la adquisición de productos agro-pecuarios de la agricultura familiar y se fijan criterios para la realización de los procesos de contratación y selección aplicadas para estas adquisiciones”.
El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay48
Accesibilidad
• Ley N.° 1183/86 Código Civil.• Ley N.° 213/93 Código del Trabajo.• Ley N.° 1.680/01 Código de la Niñez y la Adolescencia.• Ley N.° 1.885/02 De las Personas Adultas Mayores.• Ley N.° 3.728/09 Que establece el derecho a la pensión alimentaria para las personas adultas mayores en situación de pobreza.• Ley N.° 4087/11 De regulación de transferencias monetarias condicionadas.• Ley N.° 4698/12 De garantía nutricional en la primera infancia.• Ley N.° 5281/14 Que modifica los artículos 1. ° y 3. ° de la Ley N.° 4698/12 De garantía nutricional en la primera infancia.• Ley N.° 5407/15 Del Trabajo Doméstico.• Decreto N.° 4.542/10 Por el cual se reglamenta la Ley N.° 3.728/09 Que establece el derecho a la pensión ali-mentaria para las personas adultas mayores en situación de pobreza.• Decreto N.° 4.876/10 Por el cual se modifican los artículos 7. ° y 11. ° y se deroga el artículo 8. ° del Decreto N.° 4.542/2010 Por el cual se reglamenta la Ley N.° 3.728/09 Que establece el derecho a la pensión alimentaria para las personas adultas mayores en situación de pobreza.• Decreto N.° 291/13 Por el cual se declara como prioridad nacional del Gobierno la meta de «Reducción de la pobreza» y se encarga a la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP) la elaboración e implementación del “Programa Nacional de Reducción de la Pobreza” (decreto derogado por el decreto Nº 1020/18).• Decreto N.° 1020/18 Por el cual se encomienda al Ministerio de Desarrollo Social a instrumentar planes sobre la reducción de la pobreza.
Adecuación – Bienestar nutricional
• Ley N.° 1.478/99 De comercialización de sucedáneos de la leche materna.• Ley N.° 3.481/08 De fomento y control de la producción orgánica.• Ley N.° 4949/12 Para la prevención y tratamiento de trastornos de la alimentación y sus efectos dañinos a la salud.• Ley N.° 5372/14 De prevención y atención integral a la diabetes.• Ley N.° 5210/14 De alimentación escolar y control sanitario.• Ley N.° 5598/15 Promoción protección de la maternidad y apoyo a la lactancia materna.• Decreto N.° 2.0830/98 Que declara obligatorio el enriquecimiento de la harina de trigo (industrializada, importada, fraccionada o comercializada en el país), con hierro y vitaminas. • Decreto N.° 3.597/99 Por el cual se reglamenta el artículo 182 del Código Sanitario relativo a la yodización de la sal común destinada al consumo humano y animal.• Decreto N.° 2366/14 Por el cual se reglamenta la Ley N.° 5210/14 De alimentación escolar y control sanitario.• Resolución N.° 02/2003 Por la cual se reglamenta la prestación de servicio de cantinas escolares en las ins-tituciones educativas. Ministerio de Educación y Cultura, 28 de octubre de 2003.• Resolución N.° 270/2003. Por la cual se aprueban las “Guías Alimentarias del Paraguay”, las “Guías Alimen-tarias para las Niñas y Niños Menores de 2 años del Paraguay” y los documentos técnicos N.° 1, N.° 2 y N.° 3 que fundamentan dichas guías, así como los materiales de apoyo (cartilla, tríptico y afiche) y se los declara de interés para la salud pública. MSPyBS, 24 de abril de 2003.• Resolución S. G. N.° 128/2015 Por la cual se establecen requisitos y condiciones generales para la provisión del almuerzo escolar.• Resolución S. G. N.° 792/2015 Por la cual se reglamenta el contenido de sal (cloruro de sodio) en productos panificados de consumo masivo.• Resolución N.° 15866/15 del MEC que aprueba el Programa de Alimentación Escolar del Paraguay y los lineamientos técnicos y administrativos estándares para la implementación del PAEP. • Resolución N.° 887/16 Por la que se aprueba la Estrategia Nacional para la Prevención y el Control de la Obesidad 2015-2025.• Resolución S. G. N.° 452/2017. Por la cual se amplía la Resolución S. G. N.° 128, de fecha 24 de Marzo de 2015, por la cual se establecen requisitos y condiciones generales para la provisión de almuerzo escolar.
MARCO JURÍDICO 49
Adecuación - Inocuidad
• Ley N. ° 836/80 Código Sanitario.• Ley N.° 123/91 Que adoptan nuevas Normas de Protección Fitosanitaria. • Ley N.° 808/96 Que declara obligatorio el Programa Nacional de Erradicación de la Fiebre Aftosa en todo el terri-torio nacional, modificada por Ley N.° 2044/02 y por Ley N.° 2655/05.• Ley N.° 1.160/97 Código Penal (arts. 208 y 212).• Ley N.° 1.334/98 De defensa del consumidor y del usuario.• Ley N.° 3.742/09 De Control de Productos Fitosanitarios de Uso Agrícola.• Decreto N.° 1.635/99 Por el cual se reglamenta el artículo 175 del Código Sanitario relativo al registro de fabricantes, representantes e importadores de productos alimenticios o bebidas.• Decreto N.° 16.611/02 Por el cual se faculta a los Ministerios de Salud Pública y Bienestar Social y de Agri-cultura y Ganadería a otorgar Habilitación y Registro de Establecimientos, Bebidas y Aditivos destinados al consumo humano.• Decreto N.° 21.004/03 Por el cual se establece el procedimiento administrativo único para la sustanciación de los procesos sumariales en materia de Defensa del Consumidor que se tramiten dentro del Sistema Nacional Integrado de Protección al Consumidor.• Decreto N.° 6115/2011 Por el cual se crea el Registro Nacional de Envases en contacto con alimentos y se lo declara obligatorio en todo el territorio de la República.• Resolución S. G. N.° 559/2008 Por la cual se aprueba el Manual de Calidad, conforme a la Norma NP-ISO/IEC 17020 “Criterios Generales para el funcionamiento de diferentes tipos de organismos de inspección” a ser aplicado por el Instituto Nacional de Alimentación y Nutrición -INAN; se asigna al INAN la gerencia de calidad, y se establecen normas generales para su implementación.• Resolución S. G. N.° 361/2011 Por la cual se deroga la Resolución S. G. N.° 141 del 31 de marzo de 2008 “Por la cual se disponen los requisitos para el registro de establecimiento de productos alimenticios y aditivos ali-mentarios, aprueba el formulario para la solicitud de habilitación y renovación de dicho registro”; y dispone requisitos para el registro de establecimiento de alimentos, su renovación, normas generales, y aprueba los formularios e instructivo para su presentación. Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.• Resolución S. G. N.° 398/2011 Por la cual se aprueba el Programa de Vigilancia de Alimentos a ser imple-mentado por el Instituto Nacional de Alimentación y Nutrición – INAN, dependiente del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, en el año 2011. Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.• Resolución S. G. N.° 154/2015. Por la cual se establece un régimen especial, destinado a las Micro Empresas (MIE) elaboradoras o fraccionadoras de alimentos para la obtención del registro de establecimiento y registro sanitario de productos alimenticios y aditivos alimentarios para el consumo humano. Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.• Resolución S. G. N.° 0666/2017. Por la cual se establece que el Registro Sanitario de Productos Alimenticios de temporada y otros, que por su naturaleza o por necesidad pública. requieran de una respuesta rápida de la autori-dad de aplicación, se tramitará por un procedimiento abreviado. Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.• Resolución S. G. N.° 0252/2018. Por la cual se abroga la Resolución N.° 634 de fecha 31 de Octubre de 2017, y se establecen requisitos para la obtención, renovación, actualización, transferencia, suspensión y cancelación de registros sanitarios de productos alimenticios, bebidas y aditivos destinados al consumo humano. Minis-terio de Salud Pública y Bienestar Social.
Adecuación cultural
• Ley N.° 904/81 Que establece el Estatuto de las Comunidades Indígenas.• Ley N.° 43/89 Por la cual se modifican disposiciones de la Ley N.° 1372/88 Que establece un régimen para la regularización de los asentamientos de las comunidades indígenas.• Ley N.° 3231/07 Que crea la Dirección General de Educación Escolar Indígena.• Ley N.° 5469/15 De salud indígena.• Decreto N.° 1039/18 Por el cual se aprueba el “Protocolo para el Proceso de Consulta y Consentimiento Libre, Previo e Informado con los Pueblos Indígenas que habitan en el Paraguay”.
El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay50
Fuente: Elaboración propia.
Estabilidad
• Ley N.° 2.615/05 Que crea la Secretaría de Emergencia Nacional.• Decreto N.° 11632/13 Por el cual se reglamenta la Ley N.° 2.615/05.• Resolución N.° 433/06 Que crea el Sistema de Información y Soporte para la Toma de Decisiones (SISTD), cuya unidad ejecutora es la Unidad de Gestión de Riesgos (UGR). Ministerio de Agricultura y Ganadería.
Sostenibilidad
• Ley N.° 42/73 Forestal.• Ley N.° 294/93 Evaluación de impacto ambiental, y sus leyes modificatorias.• Ley N.° 536/95 De fomento a la forestación y reforestación.• Ley N.° 716/96 Que sanciona delitos contra el medioambiente.• Ley N.° 1.561/00 Que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente.• Ley N.° 3.239/07 De los recursos hídricos del Paraguay.• Ley N.° 3.556/08 De pesca y acuicultura.• Ley N.° 6123/18 Que eleva al rango de Ministerio a la Secretaría del Ambiente y pasa a denominarse Minis-terio del Ambiente y Desarrollo Sostenible.
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El derecho humano a la alimentación adecuada es un derecho complejo y multisectorial. Para su realización efectiva, es necesario abordarlo desde numerosos sectores de la economía de un país y, consecuentemente, a través de variadas políticas públicas y medidas legislativas de diver-so contenido y carácter.
Considerando las principales áreas sectoriales y mecanismos que inciden en el derecho a la ali-mentación, tras el análisis del marco jurídico vigente en el Paraguay realizado en este informe, se observa que más de cuarenta instituciones públicas poseen competencias vinculadas con la garantía del derecho a la alimentación, comprendiendo a los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y a los tres niveles de gobierno (municipal, departamental y nacional).
A su vez, más de treinta leyes de origen nacional (códigos, estatutos y leyes) contienen disposi-ciones vinculadas a los distintos componentes del derecho a la alimentación adecuada.
En los últimos años, el Paraguay ha logrado importantes avances de carácter normativo, institu-cional y político en ámbitos sectoriales vinculados al derecho a la alimentación. Entre los más significativos pueden mencionarse:
• la Ley de Garantía Nutricional en la Primera Infancia del año 2012, ampliada en el 2014, y el Programa Alimentario Nutricional Integral;
• la Ley de Alimentación Escolar y Control Sanitario del 2014 y el Programa de Alimentación Escolar del Paraguay;
• la Ley de Políticas Públicas para Mujeres Rurales del 2015;
• el Decreto N.° 3000/15 que establece la modalidad complementaria para compras públicas de productos de la agricultura familiar; y
CONCLUSIONES YRECOMENDACIONES
5.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El derecho a la alimentación adecuada en el Paraguay52
• la Ley de Defensa, Restauración y Promoción de la Agricultura Familiar Campesina del año 2019.
Los Frentes Parlamentarios contra el Hambre han desempeñado un rol de central importancia en la consecución de estos avances normativos.
Cabe mencionar también la implementación del Programa Conjunto de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PC SAN), entre los años 2015 y 2018, que involucró a varias instituciones estata-les y organismos internacionales de cooperación, y constituye una experiencia relevante en la promoción del derecho a la alimentación de personas campesinas e indígenas en situación de extrema pobreza, con enfoque intercultural.
En materia de coordinación interinstitucional, se han conformado la Mesa Técnica Interinsti-tucional de Compras Públicas de la Agricultura Familiar, el Equipo Técnico Interinstitucional de Alimentación Escolar y la Comisión Interinstitucional de Aplicación de la Ley de Políticas Públicas para Mujeres Rurales. Asimismo, se ha creado la Comisión Interinstitucional de coor-dinación, implementación, seguimiento y monitoreo de los compromisos internacionales en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas.
Por el número y la diversidad de instituciones con competencia en la garantía del derecho a la alimentación se torna necesario contar con un sistema institucional que posibilite la coordi-nación intersectorial en materia de SAN y derecho a la alimentación. A su vez, la cantidad de instrumentos normativos vigentes plantea el reto de la armonización jurídica desde el enfoque del derecho a la alimentación.
En materia de política pública, el país carece de una estrategia o plan nacional de SAN, el cual permitiría dotar de una perspectiva integral a las acciones en la materia, complementarlas y transformar en políticas de Estado los programas y proyectos existentes.
En la actualidad, la principal brecha jurídica existente en el Paraguay para la aplicación del derecho a la alimentación es la inexistencia de una ley marco que establezca una instituciona-lidad adecuada y proporcione elementos concretos para efectivizar ese derecho.
Las leyes marco sobre el derecho a la alimentación se encargan de lo complejo y multisectorial que es el DHAA, legislando de forma consistente.
Una ley marco sobre el derecho a la alimentación en Paraguay permitiría: 1. La definición precisa del alcance y contenido del derecho a la alimentación adecuada.
2. La adopción de la base normativa para establecer la política de Estado de seguridad alimen-taria y derecho a la alimentación.
3. La dotación de una perspectiva integral y consistente a las diferentes materias sectoriales involucradas en la garantía del derecho a la alimentación.
4. La definición de las prioridades en materia de SAN y el mandato de diseñar e implementar un plan o estrategia nacional de carácter integral.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 53
5. El establecimiento del sistema SAN, esto es, de la autoridad nacional para el derecho a la ali-mentación, encargada de la definición, coordinación y ejecución de la política de seguridad alimentaria y derecho a la alimentación, considerando los tres niveles de gobierno.
6. La institución de un sistema integrado de información, monitoreo y evaluación en materia de SAN.
7. La creación de los mecanismos de participación social.
8. La explicitación de los recursos para la exigibilidad y justiciabilidad del derecho a la ali-mentación.
Asimismo, en la ley marco podrían establecerse directrices relativas a temas claves que aún no se encuentran explícitamente contempladas ni en el ámbito jurídico ni en el programático, como son las acciones para disminuir las pérdidas y el desperdicio de alimentos en el Paraguay.
Podrían incluirse también garantías normativas que aseguren las asignaciones presupuesta-rias requeridas para la realización periódica de la Encuesta Nacional de Alimentación y Nutri-ción (ENAN) y para la implementación de programas alimentarios y nutricionales prioritarios.
La aprobación de una ley marco contribuiría al avance decidido en la Agenda 2030, en especial, de las metas de los ODS 1, 2 y 3 en el ámbito nacional. Al mismo tiempo, se daría respuesta a un requerimiento de numerosas organizaciones de la sociedad civil y su adopción significaría el cumplimiento de las recomendaciones remitidas al Estado paraguayo por el Comité de Dere-chos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (2015) y por la relatora especial sobre el derecho a la alimentación (2017).
La FAO saluda las iniciativas que se han dado en el Congreso nacional para avanzar en esta ma-teria y queda a disposición de los organismos del Estado para dar su acompañamiento técnico en conseguir que el derecho humano a la alimentación adecuada sea plenamente reconocido en el ordenamiento interno de Paraguay.
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![Derecho a la alimentación adecuada [DFensor, Septiembre 2012]](https://static.fdocuments.mx/doc/165x107/577ce4e71a28abf1038f5d7e/derecho-a-la-alimentacion-adecuada-dfensor-septiembre-2012.jpg)
