El agua, el canal de Panamáy la coyuntura

estratégica nacional

Manuel F. Zarate P.

El 31 de diciembre de 1999, el Canal dePanamá pasó a manospanameñas y el Estadonacional asumió lasoberanía plena sobre lafranja colonial que locobijó durante casi unsiglo. Con estatransferencia, la víaacuática pasó a ser de uneslabón de conflictopermanente entre dosnaciones, a un eslabónestratégico del desarrollo delIstmo. No obstante estetraspaso, que alimenta unnuevo alineamiento defuerzas sociales, políticas yeconómicas en el país,también significó la puestaen marcha de una nuevaagenda nacional dediscusión, que pone el temadel agua entre los asuntoscríticos de la polémicapública. Desde este punto de vista nos interesa presentar,en estas cortas líneas, una visión lo más simplificada posiblede la problemática fundamental del Canal de Panamá, desdela perspectiva histórico ambiental del agua como recursonacional y materia prima que hace posible la operación delCanal.

Panamá es un país con una precipitación promedioanual de 3,000 mm, lo que equivale a 223,700,000,000 m+de agua derramada sobre el territorio nacional. Esto permitetener una disponibilidad per capita al año calculada en unos57,300 m+, cifra que se entiende mejor si señalamos quedurante el año 1998, por ejemplo, se registró una extracciónde tan sólo 744 m+ ' por habitante, sin tomar en cuenta elgasto del Canal de Panamá.

Un volumen de 6,490,000 m+ diarios, que representael 58% del total de aguas utilizadas por la Autoridad delCanal de Panamá (ACP), se gastan en la operación de la via

I "El Recurso Hídrico en Panamá". Charla del Lie. Arístides Lorlesse G. enla Mesa Redonda "Agua, Ambiente y Desarrollo en Panamá" organizada porla Sociedad Audubon el 13 de abril del 2000 en Ciudad Panamá.

interoceánica y van directamente al mar a través de lasesclusas, cantidad que equivale a una extracción per

capita anual de 817 m+. Adicional, el33% se utiliza en generación eléctrica,otro 3% se pierde en descargaspreventivas que evitan eldesbordamiento de los lagos y sólo un6% (632,000 m+ ) se potabiliza paraconsumo humano. En total,

11,200,000 m+ de aguaembalsada es usada pordía en promedio.

El agua caídasobre el territoriopanameño esampliamente distribuidaen forma natural por lasaccidentadas geoformasde la orografía nacional,

las cuales conformanuna densa y extendidared de drenajesdendríticos, y suvolumen esadministrado por latupida y diversavegetación tropicalque cubre nuestrasladeras montañosas.El agua es así el

mayor y más preciado recurso del país; es la materiaprima que hizo posible el traslado del oro sureño deAmérica a España durante la historia colonial, que hahecho posible el Canal de Panamá, y que ha producido ycultivado algunos de los trazos más importantes denuestra base económico-social y personalidad culturalnacional. Entre otras, ha contribuido en gran medida a laformación de la estructura agraria que hoy hereda lanación, porque son precisamente las característicasambientales ya descritas, las que favorecieron connotables evidencias el desarrollo de la producción agrariaextensiva, especialmente desde el siglo XIX.

Cómo se trenza esta relación entre el agua y laorganización de nuestra sociedad, a través de la historiadel Istmo. Creo que para entender este vínculo ycomprender su impacto en el ámbito nacional, vale revisaralgunos aspectos de la trama entre el agua y la sociedad.

Para nadie es un secreto que el mundo natural,como recurso, es materia prima para la existencia de laespecie humana; y que como entorno es un complejo

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El agua es el mayor y más preciadarecurso del país, la materia prima que hizo

pasible el traslada del ara sureña deAmérica a España durante la historia

colonial, que ha hecha pasible el Canal dePanamá y que ha producido y cultivada

algunas de las trazas más importantes denuestra base económico-social y

personalidad cultural nacional

sistema que condiciona la vida social, pues hombres ymujeres se organizan siempre de cierta forma para alcanzarsu aprovechamiento o enfrentar sus amenazas. Cualquiersentido común rechaza la idea de que la experiencia humanahaya podido estar exenta de las bendiciones o restriccionesde la naturaleza. Sin embargo aparece mucho más ocultoque el sistema natural esté organizado, de alguna forma, porlas relaciones de producción construidas en los procesos dedesarrollo de las fuerzas productivas.

Sobre el tema el Dr. Donald Worster2 analiza elconcepto de "Modos de Producción" y enfatiza que éstos "sehan visto comprometidos no sólo con la organización deltrabajo humano y la maquinaria, sino también en latransformación de la naturaleza"; por lo que en su dinámicano solamente organizan de una manera específica a lasociedad en sí, sino también a su entorno natural, o sea a latotalidad del sistema ambiental.

Karl A. Wittfogel, teórico alemán va un poco másallá, y nos lleva hasta el escenario de la institucionalidadpolítica de la sociedad, al descubrir cierta regularidad entreésta y el dominio del hombre sobre el recurso agua. Así noshabla del orden político social que se corresponde con laseconomías agrarias de la pluvioagricultura; de lahidroagricultura, o uso de la irrigación temporal en pequeñaescala (la cual, explica, "estimuló el desarrollo de sociedadesmulticéntricas"3), y de la agricultura hidráulica, basada enel manejo de fuentes sustanciales de abastecimiento delagua, para lo cual seria necesaria -dice- la creación degrandes y permanentes empresas, dando por resultadocivilizaciones específicas que llama "Hidráulicas".

Para Wittfogel, "allí donde la agricultura requirió detrabajos sustanciales y centralizados para el control del agua,

2 Donald Worster, "Transformaciones de la Tierra", Colección Agenda delCentenario, Universidad de Panamá, 2001. En sus reflexiones, Worster davariados ejemplos históricos sobre estos temas.3 Recogiendo la experiencia de irrigación practicada en varios lugares deGrecia, con el fin de compensar las deficiencias de un clima semiárido y delJapón para el cultivo del arroz, regiones en las cuales el terreno quebradopermitió apenas el desarrollo de pequeñas obras de regadio, que podían seradministradas sin intervención gubernamental, Wittfogel manifiesta que "enambos casos, la hidroagricultura estimuló el desarrollo de sociedadesmulticéntricas, una conformación institucional de gran importancia para laspluvicivilizaciones de la Europa Feudal". Revista Tareas N° 103, pág. 36,CELA, Panamá, Rep. de Panamá.

4 "Las Civilizaciones Hidráulicas", Karl A. Wittfogel, Revista Tareas N°103, pág. 40, CELA, Panamá, Rep. de Panamá.5 ídem, pág. 42.

los representantes del gobierno monopolizaron el poder y elliderazgo político, y dominaron la economía de sus países"4,con lo cual se gestaron Estados caracterizados por unaestructura política vertical, autoritaria y despótica. En éstos-agrega Wittfogel-, "los mecanismos de gestión estatal ycontrol social hidráulicos eran tan fuertes, que operaban conéxito en áreas marginales, carentes de las grandes obrashidráulicas que persistían en las áreas nucleares delrégimen"5.

Estos fundamentos, creo que nos permitencaracterizar algunos aspectos medulares del desarrollohistórico panameño y la vía interoceánica. Por ejemplo, loque se consolida durante el Siglo XIX en Panamá (en partepor las características del recurso agua descritas en lospárrafos iniciales), sería en sustancia una sociedad de tipopluvioagrícola, dominada socialmente por los grandeshacendados terratenientes del campo e incentivadaeconómicamente por los comerciantes capitalinosvinculados a la economía transitista de la época. Talsociedad se caracterizó por una fragmentada disposiciónespacial, feudos extensos y burgos rurales dispersos cuyonodo fundamental de encuentro e intercambio fue la ciudadde Panamá, debido al mercado de cambio originado con laincursión del capitalismo foráneo norteamericano durante laconstrucción del ferrocarril transístmico, a mitad de esesiglo.

Es en este contexto que irrumpe en la nación esarevolución del mundo hidráulico de comienzos del SigloXX, que fue el Canal de Panamá, bajo la hegemonía de unaalianza orquestada entre los comerciantes y terratenientescriollos y los grupos expansionistas norteamericanos. Paralos norteamericanos, la obra significó siempre una pieza delengranaje estratégico de su política expansionista mundial,mientras que para el binomio de comerciantes yterratenientes del Istmo, significó la llave fundamental paraafianzar el proceso de acumulación de capital, al producirbarato en el campo y vender caro en la ciudad. Barato

El Canal de Panamá se excavó en uno de los puntos más angostos del Istmo

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producían mediante la sobre explotación de una mano deobra rural culturalmente atrasada y de un recurso "tierra"-en las sabanas y piedemontes-, irrigado sin costo algunopor la propia naturaleza; caro vendían por la existencia de unmercado transitista de gran dimensión, de alto poderadquisitivo y de bajo riesgo.

¿Cómo caracterizar esta monumental obra, desde elpunto de vista de lo socioeconómico, ambiental y político?En el fondo, al producirle dos desembocaduras al RíoChagres6, una al Atlántico y otra al Pacífico, mediante laretención de sus aguas en el embalse del Gatún, se introdujoen la naciente República un patrón de relacionesambientales, sociales, económicas y políticas que en loespecífico, no había madurado en la agenda de la conciencianacional. El Canal de Panamá produjo una SociedadHidráulica de hecho, sobrepuesta a la Pluvioagrícola quehabía presidido el proceso de desarrollo de la nación hastaese momento; incongruencia que dominó todo el Siglo XX yreordenó al país de la forma singular en que hoy se presenta,muy distinta a las aspiraciones nacionales enarboladas porlos revolucionarios liberales luchadores de la independencia,en los años 1900.

El resultado más característico de la vía, es que crea alo largo de su zona colonial un "primer mundo" sustentable,incrustado en un "tercer mundo" insustentable, que es elpaís. Porque la sociedad hidráulica que llega, a diferencia dela descripción que nos da Wittfogel en su obra citada, no serealiza para promover un nuevo régimen agrario avanzado(las cifras sobre la utilización del agua por el Canal sonelocuentes al respecto). El agua de la vía acuáticasencillamente se administra para incrementar la rentabilidadde la mercancía producida y transportada del mundoindustrializado, mediante la reducción de sus tiempos delproceso fabril o de retorno del producto final, pero no paraintensificar la rentabilidad de la tierra, elevando laproducción agrícola a sistemas simplificados y de escala7.

Sin embargo, las principales características políticas yeconómicas manifestadas por Wittfogel para lascivilizaciones hidráulicas, estuvieron vigentes en la nación.Para los EE.UU., la obra interoceánica implicó el dominiocolonial de su espacio de operaciones y seguridad, laformulación de una economía centralizada en sus límites, laconservación del recurso agua, la hegemonía político-militarsobre el país y la garantía de una suficiente estabilidad socialen el área de influencia regional. Con esta meta segregó loque se conoció como Zona del Canal de Panamá (queWittfogel llama en sus escritos "área nuclear del régimenhidráulico"), de las áreas marginales periféricas, es decir, delresto de la nación. Y en los hechos tuvimos dos Estados enun mismo territorio: uno con una estructura centralizada depoderes dirigida por el Departamento de Defensa

6 Río histórico de la vertiente atlántica, que prestó sus aguas para el trasladodel oro en la época colonial hispánica y que da sus aguas para la operacióndel Canal de Panamá.7 "Aproximaciones al tema del agua y desarrollo en Panamá". Charla delautor en Mesa Redonda "Agua, Ambiente y Desarrollo en Panamá"organizada por la Sociedad Audubón de Panamá, año 2001.

Tránsito simultáneo de naves Panamax por el Corte Gaillard o Culebra

norteamericano, con una organización económica monopólicade estado, rígidamente planificada y la primacía de un ordenecológico natural simplificado en el agua; y el otro, articuladoal primero por una relación de dependencia profunda -quemediatiza su soberanía territorial-, dominado internamente poruna oligarquía criolla con la cual se estructura y madura unafrágil democracia republicana, en la que crece el caudillismo,la improvisación y el desajuste social.

Desde todo punto de vista, el traspaso del Canal amanos panameñas es pues mucho más que una transferencia demando y operación del complejo. Es un proceso profundo dereorganización de la nación, que debe restablecer en esenciauna armonía entre dos ejes históricos y contradictorios dedesarrollo, uno sustentable y otro insustentable. Esto implica,entonces, varios problemas a resolver en la coyunturaestratégica del país. De éstos consideramos dosfundamentales, que a nuestro juicio exigen una rápidasolución.

a) La incongruencia entre el complejo del canalinteroceánico, como sistema y la organización del Estadopanameño.

La organización del Estado panameño estuvo hecha alabrigo de las necesidades del colonialismo existente en lafranja canalera. Sus estructuras republicanas fueron así elsostén de un poder oligárquico-colonialista, que dirigió losdestinos del país durante todo el Siglo XX y que se expresósiempre en la forma de un gobierno dual, bajo la tutela delcuerpo militar norteamericano presente en el territorionacional. Las bases institucionales de la democracia criollaobedecieron consecuentemente a este patrón clasista.Liquidada la colonia, roto ese poder dual, el Estado necesitaentonces una profunda transformación que lo sintonice con lanación integral. Sin embargo, se mantiene aún el viejo modeloestatal, solamente que ahora bajo la batuta de un poder neo-oligárquico bipartidista, que obviamente no cuenta con losrecursos económicos inconmensurables del imperio norteño,no cuenta con su capacidad administrativa estatal y muchomenos con la musculatura de su pie de fuerza.

Nuestra actual organización estatal no tiene, de estaforma, ninguna capacidad estratégica para asumirarmónicamente la inserción de este complejo en la sociedadpanameña, lo que ha sido resuelto (esperamos que como

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ESCLUSAS PEPEDRO MIGUEL

ESCLUSAS DEWfftAífcOHES

Un complejo sistema de válvulas y alcantarillas controla los niveles deagua requeridos para elevar y bajar las naves dentro de las esclusas

medida transitoria) con la transferencia constitucional dederechos del Estado a la Autoridad del Canal de Panamá(ACP) y el establecimiento de un régimen especialautónomo, dirigido por una Junta Directiva integrada deonce directores, diez de los cuales son designados por elEjecutivo. En síntesis, hay una verdadera situación dedebilidad, que amenaza con producir otro Estado dentro delEstado y que en la coyuntura, es aprovechada por el usuariointernacional de la vía acuática para imponer a la nación suvisión sobre el desarrollo de la obra interoceánica. Así, elrediseño planteado del complejo arriesga ubicarse de hecho,dentro del rumbo del interés internacional marítimo de losgrandes consorcios navieros, más que del interés nacional, yesto por supuesto entra en conflicto con la expectativa quetiene nuestra sociedad de los frutos del Canal.

b) Los retos del mercado.

El Canal de Panamá tiene que serahora altamente competitivo frente a lasexigencias actuales y futuras delmercado del transporte internacional.Para los norteamericanos, los resultadossatisfactorios de la obra se midieronsiempre por la capacidad que brindópara extender su brazo imperial por elmundo. Temas como la competitividad,o la rentabilidad directa no fueron losfactores determinantes para sus políticasde gestión y dirección de la vía, máscuando la materia prima, el agua, lesllegó todo el tiempo gratuita. Entonces,los panameños necesitamosposicionarnos de una nueva visión,misión y estrategia de la vía que, comorecurso de la nación, la ponga a escalade afrontar los retos actuales y futurosde los cambios en forma y contenido deltransporte marítimo mundial, a la vezque la conduzca al compromiso deldesarrollo nacional y en especial, de lasregiones directamente afectadas.

Sobre este punto, una atenciónparticular merece el agua; no solamentepor ser el insumo que sostiene a la vía,sino porque -como se ha dicho- es unrecurso estratégico nacional. Alrespecto, consideramos dos aspectos detrascendental importancia por resolver:

b.l . Hay que garantizar lasostenibilidad del agua del Canal. Estoes una consigna fácil para la retóricaclientelista, pero compleja para hacerlauna acción práctica y racional en el país;

pues significa hacer una cuenca sustentable para eldesarrollo, en un mundo donde las estructuras políticas,sociales y culturales están ordenadas más que todo parahacer valer el principio de la insustentabilidad, en toda laactividad productiva. La nueva visión que señalamos comonecesaria en la coyuntura, no es pues únicamente de la víaacuática; es una visión integral de la nación panameña y eldesarrollo, destinada a su transformación radical. Levantarlaes una tarea titánica y sistemática, porque solamente esposible mediante una gestión democrática, participativa,pluralista y dinámica, que construya consensos, genereconvergencias y ponga sobre el tablero político y socialnuevos y legítimos liderazgos comprometidos con latransformación histórica nacional. Otro camino, el de laimposición, tanto de un pasado obsoleto como de un futuroequivocado, es una convocatoria a la violencia.

b.2. Se hace imprescindible incorporar el valor delagua a esa visión del desarrollo. Y aquí nos encontramoscon un gran vacío: siendo el Canal una obra hidráulica

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Para los EE.UU., la abra interoceánicaimplicó el dominio colonial de su espacia deoperaciones g seguridad, la formulación deuna economía centralizada en sus límites,

la conservación del recurso agua, lahegemonía político-militar sobre el país g la

garantía de una suficiente estabilidadsocial en el área de influencia regional

dominante en la vida del país, todavía no hay una políticanacional actualizada del recurso hídrico y menos un diseñocientífico sobre su valor que permita, por ejemplo, establecerel costo real a la nación panameña del tránsito interoceánico dela mercancía mundial.

El agua como recurso tiene tres escenarios que actúansimultáneamente en la asignación de su valor: el natural, el deuso (social) y el de mercado (cambio). Estos escenarios hanpermitido establecer un modelo para el diseño del valor, queintegra cuatro componentes de costos: el de uso directo, el deuso indirecto, el de uso potencial y el coste de existencia.

El costo de uso directo está determinado por lainversión directa de medios y recursos para su uso, y sumagnitud está vinculada a la infraestructura tecnológica y eltrabajo socialmente necesario para la producción del servicio(se incluye en éste la recuperación de la calidad del aguaresidual, a lo cual está obligado quien contamina). El costo deuso indirecto está relacionado con los usos que se pierden,particularmente de tipo social, al establecerse un nuevo uso(pérdidas del uso recreativo del agua como la pesca,balnearios, paisaje, o del uso familiar no mercantil). El costode uso potencial es el costo de oportunidades perdidas porotros usuarios (para el caso, está relacionado con la cantidad ycalidad del agua utilizada por la obra hidráulica). Y el coste deexistencia lo determinan los costes ambientales, por ejemplo,el sostenimiento de la funcionalidad de los ecosistemas, o sealo que mantiene y optimiza el régimen natural de produccióndel recurso.

Actualmente los barcos que pasan por el canal no paganel agua utilizada para su traslado. Cubren a través del conceptode "peaje" (derecho de tráns'to), parte del costo de uso directoa saber: los costos financieros y de operación, no así ladegradación en la calidad de las aguas usadas. Cubren el costede existencia, fundamentalmente por un rubro del gasto fiscaldestinado a los "planes de sostenibilidad" de la cuenca, que sise evalúa por los resultados obtenidos, sería difícil afirmar quellena el cometido. Pero no cubren el costo de uso indirecto(nunca ha sido valorizado), ni el costo de uso potencial (nopagan la cantidad y la calidad del agua natural extraída8); y

8 A esto se agrega que un barco de bajo calado paga menos que uno de altocalado, aunque su esclusaje utiliza la misma cantidad y calidad de agua; y ademásno se discriminan pagos por riesgos sobre el recurso, de acuerdo al tipo de cargatransportada.9 Incluso en la última modificación del pago por peajes acordado en la ACP, seestiman los costos en relación a los tonelajes del usuario y de forma adicional, alos servicios de muías; pero por ningún lado se aprecia la referencia al valor delagua. Y sucede que los barcos transitan justamente por un ancho camino hecho deagua dulce; no hay agua marítima como en el Canal de Suez.

esto es grave porque niega recursos al desarrollo regional yderechos compensatorios a otros usuarios del agua natural dela Cuenca.

Tal privilegio se ha logrado hasta la fecha bajo lacobertura de los "derechos de administración" sobre laCuenca del Canal de Panamá, otorgados constitucionalmentea la ACP y ampliados más tarde por Ley a las cuencas vecinasdel río Indio, río Caño Sucio y Coclé del Norte. Si bien elmandato constitucional obliga a la Autoridad a traspasar alTesoro Nacional sus excedentes económicos, luego decubiertos los costos de operación, inversión, funcionamiento,mantenimiento, modernización, ampliación del Canal yreservas necesarias para contingencias, suma que ha estadoalrededor de los US $85 millones anuales hasta el presente, elhecho es que si se pagara el valor integral del agua, habríaque analizar cuánto quedaría de este excedente en realidad.

El problema de fondo es que al no haber un estudiocientífico del valor del recurso hídrico de la cuenca, elconcepto de pago por peaje utilizado por la administracióndel Canal de Panamá9 oculta (históricamente además) un muyprobable subsidio nacional al comercio internacional, hechoque pugna muy especialmente con las reglas contractualesestablecidas para el comercio internacional, por laOrganización Mundial del Comercio (OMC). Pero tambiénpuede estar contribuyendo -todavía hoy-, a mantenersegregado un recurso del patrimonio natural de la nación, sinretribuirla adecuadamente por su uso. En este sentido, esinobjetable que hasta que no se haga una evaluación completadel valor del agua de la Cuenca del Canal de Panamá y delcosto real del metro cúbico (m+) de agua vertida al mar, sobrela base de parámetros técnicos actualizados y justos, trazadospor una política renovada hacia el recurso hídrico nacional,no podremos a ciencia cierta hablar de la competitividad realo no de nuestro Canal.

La reversión del Canal de Panamá pone así, a lasociedad panameña, frente a dos grandes problemas decarácter nacional: la transformación profunda del Estado y laformulación y ejecución de una política nacional sobre lasostenibilidad del desarrollo y del agua como recursoestratégico. Son dos problemas estrechamente relacionados,cuyas soluciones no pueden postergarse porque de locontrario, la turbulenta historia de las luchas anticolonialeshabrán cambiado sencillamente una colonia por otra, sólo queahora construida por los propios nacionales, quienesescribirán a la entrada y en español: Finca Privada. PerroBravo, ¡NO ENTRE! B

Manuel F. Zarate P. Ambientalista panameño, profesor de la Universidad dePanamá, con estudios en la Universidad de Estrasburgo y en la Universidad deLomonosov. Ha sido director de la Dirección Nacional de Cultura Popular delInstituto Nacional de Cultura y Subdirector General del mismo, así como presidentede la Cámara Panameña de Empresas Consultoras Ambientales (CAPECA) ymiembro del "Consejo Consultivo" de la Fundación de la Ciudad del Saber. Trabajaen el campo de la consultoría social, la consultoría ambiental y en la investigaciónde los modelos sistémicos de interpretación de los procesos ambientales y laaplicación de matrices multicriterios para la evaluación de éstos.

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