Eficacia de incentivos - Sebastian James
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Eficacia de los incentivos para atraer inversiónhacia países en desarrollo
Evidencias y consecuencias en materia de políticas
Taller para El SalvadorSebastian James
San Salvador
14 de enero de 2014
Agenda de la presentación
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima de
inversión
• Incentivos para bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento en materia de políticas2
Incentivos y tributos: Alcance del proyecto
En este proyecto se estudian incentivos aplicadosen 32 países, en 4 continentes
3
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima de
inversión
• Incentivos para bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento en materia de políticas4
Agenda de la presentación
Gasto fiscal en diversas partes del mundo
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
4.0%
5.0%
6.0%
7.0%
8.0%
9.0%
10.0%
Tax Expenditure as % of GDP
En muchos países el costo de los incentivos tributarios no esinsignificante.
5
Marco de incentivos
Aumento del
ingreso fiscal
provocado por el
aumento de la
inversión
Beneficios
sociales
resultantes del
aumento de la
inversión
Costo
indirecto de
los incentivos
Pérdida de ingreso
fiscal resultante de
inversiones que se
habrían realizado de
todos modos
>+ +
Los beneficios y costos de una política de incentivos
6
Los beneficios
sociales incluyen un
medio ambiente más
limpio, mayores
conocimientos
especializados, salud,
etc.
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima de
inversión
• Incentivos para bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento en materia de políticas7
Agenda de la presentación
Prevalencia de los incentivos tributarios en distintas partes del mundo
Número de países
encuestados
Exoneracióntemporal o exención de
tributos
Tasatributariareducida
Asignaciónpara
inversiones/Crédito
tributario
Exención/reducción
del IVA
Incentivotributario para investigación y
desarrollo
Super deducciones
ZEE/Zonas de libre
comercio/ZPE/Zona
Franca
Procesodiscrecional
Asia oriental y el Pacífico
12 92% 92% 75% 75% 83% 8% 83% 25%
Europa oriental y Asia Central
17 71% 29% 18% 94% 29% 0% 94% 41%
América Latina y el Caribe
24 75% 29% 46% 58% 13% 4% 75% 29%
Oriente Medioy Norte
de África15 73% 40% 13% 60% 0% 0% 80% 27%
OCDE 33 21% 30% 61% 79% 76% 18% 67% 27%
Asia oriental 7 100% 43% 71% 100% 29% 57% 71% 14%
África al surdel Sahara
30 60% 63% 73% 73% 10% 23% 57% 47%
Los incentivos tributarios, en una u otra forma, son prevalentes en todas las regiones del mundo
8
Gasto fiscal en diversas partes del mundo
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
4.0%
5.0%
6.0%
7.0%
8.0%
9.0%
10.0%
Tax Expenditure as % of GDP
En muchos países, el costo de los incentivos tributarios no es insignificante.
9
10
Eficacia de los incentivos tributarios en África occidental/central
0.2
.4.6
.81
0.2
.4.6
.81
0.2
.4.6
.81
-50
00
500
100
0-5
00
050
010
00
-50
00
500
100
0
1995 2000 2005 1995 2000 2005 1995 2000 2005 1995 2000 2005
BEN BFA CAF CIV
CMR COG GAB MLI
NER SEN TCD TGO
FDI flow current USD change inv climate
FD
I flow
cu
rre
nt U
SD
year
Graphs by country_code
Fuente: James y Van Parys, 200911
Impacto del código de inversiones en la inversión extranjera directa
Hallazgo en el estudio de caso de UEMAO/CEECA
Exoneración temporal general de tributos����
Inversión ����
Exoneración temporal del impuesto a lasexportaciones����
Inversión���� ����
Incentivos porcomplejidad ����
Inversión����
Garantías jurídicas ���� Inversión����
12
13
Eficacia de los incentivos tributarios para el turismo en la región del Caribe
Organización de Estados del Caribe Oriental
Afluencia de inversiones extranjeras directas hacia el Caribe
14
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Anguilla
Antigua and Barbuda
Dominica
Saint Kitts and Nevis
Saint Lucia
Saint Vincent and the Grenadines
Grenada
Montserrat
AUS
AUT
BEL
BWA
BGR
CANCHL
DNK
FJI
FINFRA
GEO
DEU
HKGHUN
ISL
IRL
JAM
JPNKOR
LVA
MYSMUS
MEX
NLD
NZLNOR
PER
PRT
ROM
SGP
SVK
ZAF
ESPSWE
CHE
THATUR
GBR
USAARG
BGDBOLBRA
TCD
CHN
CRI
HRV
CZE
ECUETH
GHA
GRCINDIDN
IRNITA
KAZ
JOR
KEN
LSO
MDG
MARNGA PAK
POLRUS
RWA
SRB
SLE
VNM
TUNUGA
UKR
EGY
TZA
UZB
ZMB
010
20
30
FD
I as %
of
GD
P
-20 0 20 40 60METR
High IC countries Low IC Countries
Trend High IC countries Trend Low IC Countries
Fiscal Policy Effectiveness and the Investment Climate
Almost no impact of
lowering Effective Tax
Rates on FDI in low IC
countries
15Fuente: James y Van Parys, 2009
Slide 15
G3 TRANSLATE TITLEGuillermo, 1/3/2014
Principales IED entrantes y salientes
16
Promedio de la IEDentrante (% del PIB)
(2003-2012)
Promedio de la IEDsaliente (% del PIB)
(2003-2012)
Islas Vírgenes Británicas 3564,3Islas Vírgenes
Británicas3,613.5
Islas Caimán 412,3 Islas Caimán 266.7
Islas Marshall 113,5 Islas Cook 137.1
Liberia 38,8 Liberia 51.2
Luxemburgo 28,1 Luxemburgo 321
Anguila 26,7China, RAE
de Hong Kong27.7
China, RAE de Hong Kong 26,4 Bélgica 13.4
Congo 21,3 Panamá 11.3
Montenegro 20,6 Islas Marshall 10.3
Mongolia 19,2 Singapur 10.2
Singapur 19,1 Islandia 10.0
Santo Tomás y Príncipe 18,0 Suiza 9.6
Saint Kitts y Nevis 17,9 Países Bajos 7.9
Bélgica 15,6 Irlanda 7.2
Antigua y Barbuda 15,3 Suecia 6.,4
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de
la inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima
de inversión
• Incentivos para bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento en materia de políticas17
Agenda de la presentación
Motivación de los inversionistas para invertir
18
*: Pregunta no sujeta a restricciones; caben múltiples respuestas
**: Número de empresas encuestadas en los respectivos países
***: Incluye facilidad para importar/exportar, empleo de mano de obra, etc.
Fuente: Departamento de Análisis del Clima para la Inversión, 2009
14
16
38
Political stability
Little competition
Domestic market
Mozambique – 60 encuestados en total**
23
25
31
Domestic market
Political stability
and security
Investment
climate***
Jordania – 61 encuestados
En la encuesta se preguntó sobre los tres factores más decisivos para las decisiones sobre inversión* (Respuestas en porcentajes)
18
33
37
Personal resons
Skilled and
competititvely…
Investment climate
Serbia – 50 encuestados en total
32
35
77
Attractiveness of
incentives
Labor cost
Investment climate
Nicaragua – 71 encuestados
0% 5% 10% 15% 20% 25%
Support of Government
Proximity to Export Markets
Investor Friendly
Existing Investments
Water availability
Land availability
Good Climate, Fertile Land
Political stability
Availability of Raw Material
Peaceful, safe
Personal Ties
Motivación de los inversionistas para invertiren agricultura en Ghana
Inversionistas que NO habrían invertido con faltade incentivos tributarios
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Jordan Mozambique Serbia Kenya Nicaragua
Non-Exporters
Exporters
20
ARGAUSAUT
BEL
BRA
CAN
CHE
CHL
CHN COL
CRI
CZE
DEUDNK
ECU
ESP
FINFRA
GBR
GRC
HKG
HUN
IDN IND
IRL
ISR
ITA JPN
LUX
MEX
MYS
NLD
NORPHLPOL
PRT RUSSAU
SGP
SWE
THA
TUR
VEN
ZAF ARG
AUS
AUTBEL
CAN
CHN
COL
CRICZE DEUDNKECU
ESPFIN FRAGBR
GRCHKG
IDN
ISR ITA JPN
MEX
MYS
NLD
NOR
PHL RUSSAUSGP
SWETHATUR VENZAF05
10
15
0 10 20 30 40METR
manufacturing as a % of GDP mining as a % of GDP
Fitted values Fitted values
21
IED estadounidense en el exterior y tasa marginal tributaria efectiva en los países de destino
Tipología de la IED y respuesta a incentivos tributarios
Tipo de inversión
Factores que la impulsanRespuesta a incentivos
para la inversiónIED en recursosnaturales/bús-
queda de especializaciones
Ubicación de recursos naturales/especializacionesEscasa respuesta. IED impulsada
principalmente por factores no tributarios.
IED para búsqueda de
mercados
Potencial del mercado
- Dimensiones del mercado
- Ingreso per cápita
- Preferencias específicas del cliente
- Tipo de bienes y servicios que han
de proporcionarse
Escasa respuesta. Es esencial la igualdad de
condiciones para todas las empresas (igual
sistema tributario para todos los
competidores).
IED para búsqueda
estratégica de activos
Adquisición estratégica de activos
- Posicionamiento de marcas y de
mercado
- Conocimientos técnicos
- Tecnología
- Redes de distribución
- Capital humano
Escasa respuesta. La IED es impulsada por
la ubicación del activo, pero la aplicación de
menores impuestos a las garancias de
capital reduce los costos de la transferencia
de esos activos.
IED para búsqueda de
eficiencia
Costos menores
- Mayormente orientada por la
exportación
- Disponibilidad de conocimientos
especiales a bajo costo de los
mismos
- Proximidad a los mercados
- Bajos costos de reubicación
Alta respuesta a los incentivos tributarios.
Se prevé que las empresas compitan a
escala mundial, lo que hace que cuanto
menores sean los costos tanto mayor será
la capacidad de las empresas de competir a
escala mundial.
Resultados de las encuestas
23
Autor Enfoque de la encuesta Conclusión
¿Los incentivos influyeron sobre el nivel
de la inversión? (proporción de quienes
contestaronafirmativamente)
Servicio de Asesoría sobre Inversión Extranjera (FIAS):Encuestas sobre motivación del inversionista
Burundi (2011)
Coeficiente de
repetición para
incentivos (se
habría invertido
aun cuando no se
hubieran
proporcionado
incentivos)
77% 30%
Guinea (2012) 92% 6%
70% 28%Jordania(2009)
Kenya (2012) 61% 11%
Nicaragua (2009)
15% (51% para
empresas no
exportadoras fuera de
zonas francas)
17%
Rwanda (2011) 98% 21%
Serbia (2009) 71% 6%
Tanzaníaí (2011) 91% 8%
Túnez (2012) 58% 25%
Uganda (2011) 93% 13%
FIAS Viet Nam (2004) 85% -
FIAS Tailandia (1999) 81% -
Nathan Associates Mozambique (2009) 78% 13%
Guisinger and Associates (1985)Incentivos para la inversión y requisitos
de desempeño para empresas
orientadas por la exportación
33%
Reuber (1973) IED y orientación de mercado
52% para empresas
orientadas por la
exportación
Mckinsey: Inversión de compañías imultinacionales en economías en desarrollo (2003)
Contratación fuera de la empresa de
procesos de negocios y sectores de
automóviles en India (2003)
Los incentivos no figuran entre los tres
factores que impulsan las decisiones sobre
ubicación.
Fortune/Deloitte and Touche(1997)
Estudio sobre ubicación de negocios
Los tributos figuraron en 13º lugar entre 26
factores de importancia para las
inversiones.
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas de la Asesoría sobre el clima de inversión
• Incentivos y bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento sobre políticas
24
Agenda de la presentación
Incentivos y bienes públicos
• Se recomienda ofrecer incentivos para la inversión
cuando:
– Existen activos de inversión disponibles para el público en
general
• Constituye simplemente un medio adicional para el pago de bienes
públicos
– Las inversiones generan externalidades positivas
• Alentando la utilización de tecnologías verdes
• Mejorando los conocimientos especializados de los trabajadores
• Fijan inversiones (pero es preciso justificarlas)
25*: Lo preferible es comenzar por abordar el tema de la competencia tributaria
Competencia tributaria• Carrera hacia la sima
– La evidencia muestra que los países compiten:
• Reduciendo las tasas
• Proporcionando exenciones temporales de tributos más atractivas
(Klemm y Van Parys, 2009)
– Aunque ello no puede extenderse a otros tipos de incentivos
tributarios
– Neutralizar un país con el otro forma parte de una estrategia
aplicada por parte del sector privado
• No obstante, en muchos casos la selección final ya ha sido efectuada
– En muchos casos, los países “ganadores” padecen la “maldición de los
ganadores”/el “remordimiento de los compradores”, por haber cedido
en demasía
– Solo una respuesta coordinada podría evitar esa carrera hacia la sima (p.
ej., acordar criterios mínimos comunes)
• ¡También hay evidencias de una carrera hacia la cima! 26
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima de
inversión
• Incentivos y bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento sobre políticas27
Agenda de la presentación
Costo de los incentivos
28
Costos de las distorsiones
Tiempo y dinero dedicados por las empresas a
promover la adopción de incentivos por parte del
Gobierno
Tiempo y dinero dedicados por las empresas a cumplir
los requisitos necesarios para obtener incentivos tributarios y recibirlos
Pérdida de ingreso fiscal causada por actividades
ilegales
Costos adicionales en que incurren las autoridades tributarias encargadas de administrar los incentivos
tributarios
Porcen-
taje
Mozambique(60 encuestados)
Jordania(61 encuestados)
Serbia(50 encuestados)
� ¿La obtención de incentivos retrasó la ejecución de los proyecto
� ¿La obtención de incentivos aumentó el costo de los proyectos
� ¿Cuáles fueron los principales costos adicionales?
Tiempo adicional de la
administración superior: 18%
Pérdida de negocios: 15%
No representaron un
problema
Tiempo adicional de la
administración superior: 6%
Honorarios de consultoría
adicionales: 12%29
78
22%
Response
10% en 1–3 meses
8% en 3–6 meses
82
18
Response
8% en 3–6 meses
2% en 18 meses o más
72
27
Response
98
2
Response
72
28%
Response
98
5
Response
80
20
Response
87
13
Response
Costos de obtención de incentivos
Costo de la discrecionalidad en el otorgamiento de incentivos tributarios
Paísencuestado
Promedio de la demora, en días, para el otorgamientode incentivos
Respuesta a la pregunta: “¿Aproximadamente cuántos dias/semanas/meses requirió la obtención de los incentivos, además del tiempo necesario para el
registro y los procedimientos de iniciación estándares?”
¿Discrecionalidaden la asignación del incentivo tributario?
Serbia 6 No
Rwanda 10 No
Tanzanía 15 No
Uganda 18 No
Jordania 21 Sí
Nicaragua 42 No
Burundi 47 Sí
Kenya 63 Sí
Guinea 80 Sí
Túnez 95 Sí
30
Costo versus beneficios de los incentivos tributarios:puestos de trabajo
País encuestadoInversionistas marginalescomo porcentaje del total
de los inversionistas
Puestos de trabajo creadospor los inversionistas
marginales comoporcentaje del total de los puestos de trabajo creados
(Porcentaje de) puestos de trabajo creados por los
inversionistas marginales –(Porcentaje de) los
inversionistas marginales
Burundi 23% 19% -4%
Guinea 8% 13% 5%
Jordania 30% 21% -9%
Kenya 39% 42% 3%
Mozambique 22% 15% -7%
Rwanda 2% 1% -1%
Serbia 29% 31% 2%
Tanzanía 9% 16% 7%
Tailandia 19% - -
Túnez 42% 35% -7%
Uganda 7% 7% 0%
Viet Nam - -
31
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de
inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima
de inversión
• Incentivos y bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento sobre políticas32
Agenda de la presentación
Economía política de los incentivos
33
Los políticos son afectos a aplicar
incentivos discrecionales
Los incentivos entrañan costos no
transparentes
Papel de la gestiónpública
Negociación en procura de incentivos
Cómo abordar la economía política de los incentivos tributarios
• Aumentar la transparencia
– Permite medir el costo de los incentivos (estados de gastos tributarios)
– Lo cual hace posible un examen público de los costos
– Permite presupuestar los incentivos tributarios
• Reducir la discrecionalidad
– Sustituir los incentivos discrecionales por los emanados del Código
Tributario
– Se garantiza así el cumplimiento de la función del Parlamento
– Aunque hayan de concederse incentivos tributarios para un ‘gran’
negocio, no debe omitirse la definición de criterios
• Una administración más rigurosa
– Reduce las pérdidas innecesarias en el uso de incentivos tributarios
(presentación de declaraciones de tributos)
• Evaluar periódicamente la eficacia
– Hace posible una verificación pública directa de la eficacia de los
incentivos34
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima de
inversión
• Incentivos y bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento sobre políticas35
Agenda de la presentación
Preguntas de políticas que han de formularse sobre los nuevosincentivos
• ¿La inversión se realizaría de todos modos?
• ¿El incentivo tributario pondría a las empresas existentes en situación desventajosa?
• ¿La inversión generaría ingresos tributarios después de agotados los incentivos tributarios?
• ¿La inversión genera externalidades positivas?
– Puestos de trabajo directos
– Nueva tecnología/mejores aptitudes especializadas
– Sustitución de importaciones
– Infraestructura/Bienes públicos
– Nuevo sector económico
– Estímulos para sectores adicionales
• ¿El incentivo tributario genera oportunidades de evasión fiscal?
• ¿La inversión genera externalidades negativas, tales como contaminación?
• ¿Ello daría lugar a una mayor demanda de incentivos por parte de otros inversionistas?
36
En general son pocas las inversiones que cumplen la mayoría o la totalidad de esoscriterios. La meta del Gobierno debería consistir en mejorar el clima para la inversión yhacerlo conducente para que las empresas inviertan y reduzcan sus costos y haganrentable el retorno obtenido. Puede ser necesario que el Gobierno examine lacompetitividad del sistema tributario en conjunto, en lugar de utilizar incentivos tributariosen casos específicos para lograr ese mismo fin.
Utilizar instrumentos más eficaces
• Utilizar incentivos tributarios vinculados con la
inversión, en lugar de exenciones temporales de
tributos.
• Si se utilizan exenciones temporales de tributos,
estas por lo menos deben ser parciales.
• Los incentivos relacionados con el IVA son
redundantes si el sistema funciona bien.
• Rediseñar los incentivos aduaneros por productos, y
no por utilización.
• Utilizar tributos mínimos.
37
Principios de transparencia de los incentivos tributarios
• Hacer público un enunciado de los objetivos de la política fiscal en que seexpongan las políticas del Gobierno de mediano y de corto plazo relativas atributación, gasto, obtención de préstamos en el mercado y otros pasivos,préstamos e inversiones, y las medidas fiscales clave.
• Consolidar todos los incentivos tributarios que se proporcionan a través de lalegislación tributaria o por otras vías.
• Calcular el monto de las pérdidas de ingreso fiscal atribuibles a incentivostributarios en un estado anual del gasto fiscal.
• En el estado del gasto fiscal deberán figurar los mayores beneficiarios de losincentivos tributarios, por contribuyente, sector, disposición tributaria específica yotros criterios que sean necesarios.
• El Gobierno deberá otorgar incentivos tributarios conforme a una política generalsobre los mismos, en que se enuncien principios y políticas de introducción omantenimiento de un incentivo de ese género.
38
• El Gobierno deberá revisar periódicamente el mantenimiento de los incentivos
tributarios existentes evaluando en qué medida podrían cumplir los objetivos
enunciados.
• Los incentivos tributarios sólo pueden proporcionarse mediante leyes ratificadas a
través del órgano encargado de la sanción de las mismas, o Parlamento.
• Es necesario que los incentivos tributarios, una vez establecidos, sean
administrados en forma transparente.
• El Gobierno deberá establecer un mecanismo de recopilación periódica de datos,
que deberá utilizarse para preparar el Estado del Gasto Fiscal.
• Los incentivos tributarios, una vez establecidos, deberán administrarse en forma
transparente.
• El Gobierno deberá asumir compromisos a través de acuerdos regionales para
evitar una competencia tributaria perjudicial. 39
Principios de transparencia de los incentivos tributarios(cont…)
Preguntas
40