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EDUCACIÓN INCLUSIVA EN LOS ESTADOS UNIDOS

ALAN GARTNER (*)DOROTHY KERZNER 1.1PSKY (*)

La razón fundamental para una educación de calidad de los estudiantesen un ámbito integrado se basa, no sólo en la legislación o la pedagogíasino, tambicbz, en los valores..)

RESUMEN. Este artículo analiza la legislación educativa en Estados Unidos, desde losorígenes de la Educación Especial hasta la actual orientación y apoyo a la educa-ción inclusiva. En la primera parte del mismo, se analiza la evolución, controver-sias, nuevas normativas y debates políticos, vinculados a la Ley 94-142 de 1975. Es-ta Ley se utiliza como hilo conductor para plantear los grandes debates e hitos quehan jalonado la respuesta a la diversidad en EEUU. En la segunda parte se concre-ta y desciende desde el marco legal, hasta el práctico, analizándose el desarrollo dela educación inclusiva en el Estado y ciudad de Nueva York. El articulo finaliza conuna reflexión sobre las lecciones aprendidas del análisis anterior.

ARSTRACT. This anide examines the educational legislation in the United States, fromthe beginning of Special needs education to the orientation and support given no-waclays to inclusive education. The first part focuses on the evolution, controver-sies, new rules ancl political debates related to the 94-142 Act published in 1975.This law is used as a device to present the most important debates being used as an

answer to diversity in the United States. The second part goes from the legal fra-mework to the practice by amilysing inclusive education in New York City as an

illustration. The article ends with a reflection about the lessons learnt from the pre-vious analysis.

INTRODUCCIÓN

Para nosotros es importante que en unmonográfico de investigación publicadoen la revista del Ministerio de Educaciónde España se permita al lector conocer

nuestra posición privilegiada: es decir, altiempo que la educación inclusiva cumplecon las leyes de los Estados Unidos y satis-face los estándares de calidad de unapedagogía adecuada para todos, su aplica-ción cuida los valores de oportunidad,

(*) Alan Ganner es profesor y Co-director del Centro Nacional de Reestructuración Educativa e Inclusión

(NCERD, en la Graduate School y el University Center de la City University de Nueva York. Dorothy Kerzner

Lipsky es Directora del NCERI.(1) LIPSKY, D. K.; GARTNER A.: Beyond separate education: Quality education for al'. Baltimore, MD, Paul H.

Brookes Publishing Co., 1989, p. 389.

Revista de Educación, núm. 327 (2002), pp. 107-121. 107

Fecha de entrada: 15-01-2002 Fecha de aceptación: 01-03-2002

integración y equidad que defendernospara esta sociedad.

Aunque estos han sido nuestros valo-res' desde hace tiempo, no son Únicamen-te nuestros, ni son ajenos a la historia dela educación inclusiva en los Estados Uni-dosl . Tal como lo documenta Gilhool s , hayun hilo conductor entre los casos implica-dos en la búsqueda de igualdad en la edu-cación para las personas negras (Brown, v.Board of Education, 1954) y los esfuerzosde personas con discapacidad y sus fami-lias en la búsqueda de una aceptacióncompleta por parte de la sociedad ameri-cana, inicialmente planteada en términosde escolaridad. Irónicamente, el comitéque se oponía a las reivindicaciones de laspersonas negras fue quien mejor señalóeste problema.

Creo que si prevaleciera la propuesta delos defensores de la Catorceava Enmienda(a la Constitución Americana), no dudaríade que su interpretación podría abarcartanto a los indios como a los negros. Si estapropuesta prevaleciera, soy incapaz deentender el hecho de que un Estado pudie-ra en el futuro tener algún derecho parasegregar... sobre la base del sexo o sobre la

base de la edad o sobre la base de la capa-cidad menta16.

En las décadas que siguieron a la deci-sión en Brown, se aplicó la CatorceavaEnmienda en cuestiones de discriminaciónbasadas en género, edad y, finalmente, dis-capacidad. Aunque retrospectivamente elhilo conductor es claro, esto sucedió unosveinte años antes de que en los EstadosUnidos la ley empezara un proceso queculmina hoy con el apoyo a una educacióninclusiva7.

LA LEY FEDERAL Y SU APLICACIÓN

LEY 94-1428

Con anterioridad a la aprobación de la leyfederal, Ley 94-142 de 1975, a algunos estu-diantes con discapacidad se les facilitaronservicios para estudiantes con discapaci-dad. La educación pública especial comen-zó en los Estados Unidos en 1823 con elestablecimiento, en Kentucky, de unaescuela estatal para niños sordos. En 1852,Massachusetts aprobó la primera ley nacio-

(2) En 1987 escribimos un artículo, publicado en ateptional chi/circo, titulado: «Capable of achievementand ‘vorthy of respect: Education for the handicapped as if they were full-fledged human beings,

(3) Ver, por ejemplo, ARMSTRONG, F.; BARTON, L. (Eds.): Disability, Human rights, and education: Cross-cul-tural perspectives. Buckingham, UK, Open University Press, 1999; CIIHISTENSEN, C.; Itizvt, F. (Eds): Disability andtbe dilemmas of education and justice. Buckingham, UK, Open University Press, 1996; MINOW, M.: Making all¡be dillerence: Inclusion, Evclusion, and American Lau'. lthaca, NY, Comen University Press, 1990; y SLEF., E.(Ed.): Is there a desk wat' my name on it?The polit ics pf integration. London, The Falmer Press, 1993.

(4) Del mismo modo, el mundo se ha hecho eco de estos valores y creencias, tal como se expresó en TheSalamanca Statement and Framework for Action on Special Needs Education, adoptado en 1994 por represen-tantes de 92 gobiernos y 25 organizaciones internacionales. Vinculando los valores expresados con la educa-ción, la Declaración afirma: -Las escuelas ordinarias con tunal orientación inclusiva son los medios más efecti-vos para combatir las actitudes discriminatorias, creando comunidades de acogida, construyendo una sociedadinclusiva y consiguiendo educación para todos...-. Mas aún, sostiene que -Las escuelas inclusivas aportan losmedios mas efectivos para establecer la solidaridad entre los niños con necesidades especiales y sus compañe-ros-.

(5) Gin T. K., en LIPSKY; GARTNF.R: op. cit., 1989, pp. 243-254.(6) Citado en [bid., p.243.(7) Anótese que el término -educación inclusiva- no aparece en la ley estatal o federal. Utilizaremos este

término para describir programas en los que los estudiantes con discapacidades son educados junto con suscompañeros no discapacitados, con las ayudas necesarias.

(8) Nota de la traductora: P. L. (Ley); Ley Pública.

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nal de educación obligatoria 9 , que explíci-tamente permitía la exclusión de niños conhändicap de la educación obligatoria. Laeducación de la escuela pública para niñoscon discapacidad comenzó en la Common-wealth en 1869, cuando se estableció enBoston una escuela de niños con proble-mas auditivos. En 1896, se estableció enProvidence, Rhode Island, una clase sepa-rada para alumnos con retraso mental.

Aunque con miras limitadas, a mitaddel siglo XX, cada estado (y la mayor par-te de los distritos escolares")) tenía algunosservicios para estudiantes con discapaci-dad. En 1965, el Congreso aprobó laemblemática Ley de Educación Elementaly Secundaria (Ley 89-10), la primera legis-lación federal que facilitaba ayuda generalpara las escuelas públicas". Al añosiguiente, el Congreso añadió un nuevotítulo a la Ley 89-10. El Título VI disponíaun programa para ayudar a los Estados aeducar a los estudiantes con discapacidady a establecer una Oficina de Educaciónpara el Minusválido (BEH), en la entoncesOficina de Educación de los Estados Uni-dos. En 1970, se sustituyó el Título VI porel Acta de Educación del Minusválido(EHA, Ley 91-230), que continuaba la líneaestablecida por la nueva Oficina y un pro-grama de becas estatal, y añadía ayudapara equipamiento, construcción deescuelas, preparación de personal, asícomo programas de investigación y prácti-cas.

A principios de los años setenta, en elcongreso, los esfuerzos para ampliar la

EHA fallaron, al menos en parte, debido ala falta de tiempo para que sus iniciativasmostraran resultados. Sin embargo, algu-nos progresos a lo largo del país forzaronla ayuda del Congreso. Los procesos lega-les en dos lugares distintos del país—Pennsylvania Association of Reta rdedCitizens (PARC) contra Pensilvania (1972)y Mills contra Board of Education of Was-hington, DC (1972)— establecieron el dere-cho de los niños con cliscapaciclad a unaeducación pública gratuita. En el procesode Pensilvania, el acuerdo de consenso nosólo estipulaba que a los niños con disca-packlad no se les podía denegar la admi-sión en la escuela y que las escuelas nopodían cambiar su ubicación sin el debidoproceso legal, también expresaba una pre-ferencia por la integración frente a lassituaciones restrictivasu.

En 1972, la legislación de Massachusetsfacilitó el derecho de los estudiantes condiscapacidad a una educación pública, ypronto otros Estados adoptaron medidassimilares. El acceso a los servicios guberna-mentales para personas con cliscapacidadfue garantizado en la Sección 504 del Actade Rehabilitación de 1973 (Ley 92-112). Lamovilización de la comunidad discapacita-da para forzar la publicación de las regula-ciones para llevar a cabo la Sección 504añadió ímpetu a la batalla de escolariza-ción'3.

En 1974, se presentaron en el Congre-so propuestas para dar alguna uniformidadal desarrollo dentro del país y aliviar a losEstados federales de la carga fiscal quesuponía la educación de estudiantes con

(9) A diferencia de otros países, en los Estados Unidos la educación no es una responsabilidad del gobier-no nacional, sino de cada estado.

(10) Excepto Hawai, que es un distrito escolar independiente, cada estado tiene dos o más distritos esco-lares.

(11) La ley rompió con la tradicional responsabilidad estatal en la educación con su interés por las nece-sidades especiales de los niños pobres y pertenecientes a minorías raciales.

(12) Esta postura fue sugerida por el consejo de demandantes, Thomas K.Gilhool. Ver, Giuioot, T. K. op.cit.

(13) Scurci, R. K.: From good will to civil rights: Transformim federal disability. policy. Philadelphia, Tem-ple university Press, 1984.

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cliscapaciclacl. En el Congreso, el debate secentró en algunos términos de la ley pro-puesta. Este debate incluyó las siguientescuestiones:

• ;A qué estudiantes se debía ampliarla garantía federal de una •duca-ción publica gratuita apropiada»?Este terna se refería a si los estudian-tes con dificultades graves y profun-das podían beneficiarse de una edu-cación y, por lo tanto, debía hacerseextensiva la garantía de la educaciónpública. Aunque dentro del sectorprofesional de la educación especialmuchos propusieron limitar esagarantía en la creencia de que algu-nos estudiantes estaban tan limitadosque no eran capaces de beneficiarsede los servicios educativos, el Con-greso estuvo en desacuerdo y exten-dió la garantía y el derecho a unaeducación pública y gratuita a todoslos estudiantes con discapacidad.

• La naturaleza de los programasofrecidos. En este caso, el terna erahasta dónde debían abarcar los ser-vicios educativos ofrecidos. El Con-greso estipuló amplios servicios,tanto directamente en actividadeseducativas como en aquellas queapoyaban la educación (e.g., «servi-cios relacionados.).

• Hasta qué punto los estudiantes condiscapacidad iban a ser atendidosjunto con compañeros sin discapaci-dad. Con los contendientes amplia-mente distribuidos a lo largo de lalínea continua que va desde losdefensores de servicios separadoshasta los demandantes de progra-nms integrados, el Congreso adoptólo que se conoció como el estándarLRE (Entorno Menos Restrictivo); es

decir, que, hasta el límite de lo posi-ble, los estudiantes con cliscapaci-dad serían educados con sus compa-ñeros no discapacitados.

• El equilibrio entre el papel de los Esta-dos y los distritos escolares locales.Mientras que algunos distritos escola-res, especialmente en las grandesciudades, preferían una relacióndirecta entre el gobierno federal y susdistritos, el Congreso eligió convertira los Estados en entidades llave, res-ponsabilizándoles y gestionando lafinanciación a través de ellos".

• El nivel de financiación y los crite-rios. La disputa se centró en el nively las bases de la ayuda que elGobierno Federal podía disponer.Inicialmente los Estados recibirían el40% del incremento del coste quesuponía la educación de los alumnoscon discapacidad' 5 . Finalmente, conobjeto de incentivar a los Estados abuscar y atender a niños con disca-pacidad, la financiación se basó en elnúmero de estudiantes atendidos.

Con la resolución de estos (y otros)temas, se aprobó la Ley 94-142, The Educa-tion for All' 6 Handicapped Cbidren Act. El23 de agosto de 1975, el presidente GeraldFord firmó el acta de la Ley después de cri-ticarla debido a que: su coste era alto; crea-ba falsas expectativas entre los defensoresde la educación inclusiva; e implicaba laintrusión del gobierno federal en el papelde los Estados y los municipios.

APLICACIÓN DE LA LEY 94-142

En la misma década de la aprobación de laley, ésta fue aplicada en cada uno de losEstados y se atendió a la mayoría de los

(14) La ley tenía una disposición única por la que los estados podían elegir participar bajo el amparo de laley. Si así lo hacían, podían recibir financiación federal extra. No fue hasta tres años después de que la ley fue-ra aprobada cuando el último de los estados, Nuevo Méjico, optó por participar.

(15) De hecho, a pesar de la disposición, el Congreso nunca se ha apropiado de más de un 15%.(16) Esta palabra en el título enfatiza la decisión del congreso sobre el primer punto del debate, anterior-

mente expuesta.

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estudiantes con discapacidad. En lasiguiente década (i.e., desde mediados delos arios ochenta hasta mediados de losnoventa), continuó el incremento sustan-cial del número de estudiantes atendidos—que pasó de 4,1 millones en el año esco-lar 1987-88 a 5,2 millones en el año escolar1996-97. Hubo, sin embargo, crecientesdudas sobre los modelos de atención.

Tal como escribió uno de los autoresde la ley,

El Congreso estaba interesado en la norma-lización de los servicios para niños cliscapa-citados, en la creencia de que la presenciade discapacidacl no necesariamente reque-ría separación y expulsión de la clase ordi-naria, del entorno del vecindario de laescuela, o de las lecciones'.

No obstante, a medida que la ley seaplicaba, la mayoría de los estudiantes concliscapaciclad fue atendida en clases sepa-radas de educación especial y, a menudo,en escuelas fuera del vecindario. A media-dos de los años ochenta, la preocupaciónpor esta separación —o segregación, comoalgunos dijeron más delicadamente— seunió a la preocupación por los resultadosde la educación especial separada.

La Iniciativa Federal para la EducaciónOrdinaria (REI), propuesta en 1985, fueuna respuesta a esta creciente preocupa-ción acerca de la efectividad de los progra-mas de educación especial separada. Made-leine Wiil, Subsecretaria del Departamento

de Educación de los Estados Unidos, solici-tó a los educadores generales y especialesque compartieran la responsabilidad de losestudiantes con problemas de aprendizaje.Aunque limitada a estudiantes con dificulta-des leves, la REI, sin embargo, causó con-moción'''. Muchos educadores especiales,en gran medida ignorados por el resto de lacomunidad educativa, se pusieron a ladefensiva y negaron la necesidad de cam-bio, argumentando que la educación gene-ral nunca tendría voluntad ni sería capaz deatender a los estudiantes con discapaci-dad19 . Sin embargo, como primer reto al sis-tema de educación especial separada, laREI sirvió para -romper el hielo- dentro delpropio gobierno federal y, de ese modo,facilitó una oportunidad de cambio.

En el mismo período, investigadores yprofesionales se responsabilizaron del cam-bio. Sta inback y Stainback solicitaron la-unión- de la educación general y especia120;Bilklen pidió una -educación general yespecial integrada-21 ; Gartner y Lipsky solici-taron ir -más allá de la educación especial-hacia un -modelo rediseñado- 22 ; y Taylorseñaló que el concepto de -entorno menosrestrictivo- legitimaba entornos restrictivos23.

Nisbet resumía estos conceptos dereforma:

Estas iniciativas se originan a partir deesfuerzos previos de reforma de la genera-lización e integración en su apreciación dela necesidad de una reforma estructural

(17) WALKER, L.: -Procedural rights in the wrong system-, en GARTNER, A.; JOE, T. (Eds.): Images of ¡be disa-bled/Disabling omages. New York, Praeger, 1987, p. 99.

(18) Ver, por ejemplo, LLOYD, J. W.; SINGII, N. N.;. REPP, A. C. (Eds.): The Regular Echication Initiative: Alter-nativ e perspectives on concepts, issues and models. Sycamore, IL, Sycamore Publishing Company, 1991. .

(19) Ver, por ejemplo, Fuois, D.; Fucus, L.: -Framing the REI debate: Abolitionists versus conservationists-,en LLOYD; SINGII; REPP: loc. cit.

(20) STAINBACK, W.; STAINBACK, S.: -A rationale for the merger of general and special education-, en Excep-tional Cbildren, 51, (1984), pp. 102-112.

(21) BIKLEN, D. (Ed.): The complete school: Integrating special and general education. New York, TeachersCollege Press.

(22) GARTNER, A.; LIPSKY, D.K.: -Beyond separate education: Quality education for all students-, en HarvardEducation Review, 37 (4), (1987), pp. 267-295.

(23) TAYLOR, S. J.: -Caught in the continuum: A critical analysis of the principie of least restrictive environ-ment-, en Journal of the Associationfor Persons with Severe Handicaps, 13(1), (1988), pp. 41-53.

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más amplia. Estas iniciativas, más que aña-dir un nuevo servicio (como un Espacio deRecursos); crear un nuevo especialista(como un profesor de consulta); o identifi-car una nueva categoría de discapacidad(como el Problema del Déficit de Aten-ción), desafiaban asunciones subyacentessobre el aprendizaje de los estudiantes y larelación establecida entre la educacióngeneral y la especial. Llegaron a ser los pre-cursores de un movimiento que sugeríaque, en vez de separar siempre a los estu-diantes sobre las bases de la discapacidad,todos los estudiantes, por derecho, debe-rían ser incluidos, desde el comienzo de susvidas escolares, en las oportunidades y res-ponsabilidades de la escolarización públi-ca. La inclusión requiere una reestructura-ción de las asunciones y de la organizaciónde la educación pública en este país24.

LAS ENMIENDAS DE 1997 A LA MEA25

En su deliberación, a mediados de los ariosnoventa, en relación a la nueva aprobaciónde IDEA, el Congreso se enfrentó a dostemas fundamentales. Estos eran:

• Los resultados insuficientes demuchos estudiantes «en» educaciónespecia1 26 y

• el reconocimiento del florecimientocreciente de un sistema dual, la edu-cación general y la especial.

Mientras que algunos defensores de laeducación inclusiva temían que el Congre-so) debilitara la ordenanza de la LRE, quehabía formado parte de la ley desde 1975,

el Congreso aprobó la Ley 105-17 («Lasenmiendas a IDEA de 1997»), que reforzabaesta ordenanza. Sus autores la considera-ron como un borrador para el cambio y ladenominaron IDEA, Acta de Expansión delDesarrollo y la Inclusión27.

En su análisis de la nueva ley, la Fun-dación para la Defensa y la Educación delos Derechos de la Discapaciclad (DREDF)proclamó que las cláusulas del nuevo acta

No tienen en cuenta que la educación espe-cial contiene modificaciones y serviciosque, si es necesario, deben ser facilitados alniño a través de la jornada escolar en elaula de educación ordinaria, en vez de enun lugar específico al que el niño va pararecibir educación especial (un aula especialo un día de clase especial) separado delprograma de educación general del niño2".

En su discusión de las enmiendas a laIDEA de 1997, la NCERI identificó diezaspectos que apoyaban un enfoque inclu-sivo en la educación de estudiantes concliscapaciclacl.

• Expectativas elevadas en el curric-u-lum de educación general. El discur-so de la sección cle «Decisiones-29 dela ley establece que la educación deestudiantes con cliscapacidad puedeser más efectiva Si: se tienen expec-tativas altas para los estudiantes y seasegura su éxito en el currículumgeneral...»; (si se asegura) «que laeducación especial puede llegar aser un servicio para este tipo de

(24) NIS131-7, -Eclucation reform: Surnmary und recommendations-, en 713e national reform agenda andpeople witb mental retardation: Putting people first. Washington, DC, Presidnet's Commission on Mental Retar-dation, 1995, p. 159.

(25) La ley de 1975, Pl. 94-142, volvió a aprobarse varias veces, sin cambios fundamentales en sus diculmenes.En los años ochenta, la ley fue rebautizada como: Acta de Educación de Individuos con Discapacidades (IDEA).

(26) Una serie de estudios promovidos por el Congreso, bajo la rúbrica de -National Transition Longitudinal Stu-dies-, así como los informes anuales del Departamento de Educación al Congreso demostraron tales limitaciones.

(27) GARTNER, A.; LIPSKY, D. K.: -La reaprobación de IDEA de 1997-, en NERI Bulletin, primavera (1998).(28) Individuals with Disabülties Education Act Amendments of 1997. Summary of cbanges. Washington,

DC, Disabiilty Rights Education und Defense Fund, Inc., 1987.(29) A menudo, el Congreso incluye una sección de -Decisiones- en la legislación general, que presenta

los temas tal como el Congreso los entiende y facilita una perspectiva del marco en el que la ley dictamina.

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niños, más que un lugar al que se lesenvíe...» y «si se incentiva el enfoquede escuela global..

• La consideración de factores distintosa la discapacidad. En el proceso paradeterminar si un niño tiene una dis-capacidad y si necesita un servicio deeducación especial (i.e. el proceso deevaluación), las escuelas deben teneren consideración factores distintos dela discapacidad que pudieran estarafectando al rendimiento del estu-diante. Un niño puede no ser identi-ficado como un estudiante con disca-pacidad si el factor determinante paratal designación es la carencia o inade-cuación de la enseñanza en lectura omatemáticas. En otras palabras, losestudiantes pueden no ser clasifica-dos como discapacitados si la causaes el fallo de la escuela.

• Educador general en el Grupo IEP.El Grupo IEP (i.e., aquellas personascomprometidas en el desarrollo delprograma de los servicios de educa-ción especial al estudianten debeincluir un profesor de educacióngeneral. Su participación consiste enintroducir en el proceso de desarro-llo el programa individual del estu-diante (IEP o Programa de Educa-ción Individualizada), hasta ciertopunto común al currículum de edu-cación general, y que (ver «El currí-culum de educación general comonorma .) va a ser la base del progra-ma del estudiante.

• La decisión de excluir a un estu-diante del programa general de edu-cación debe estarjustificada. Un sis-tema escolar debe justificar la deci-

sión cíe que un niño no participecon niños no discapacitados en acti-vidades académicas, extracurricula-res y no académicas. En otras pala-bras, la ubicación en el entorno de laeducación general ha de ser tomadacomo norma, y la exclusión debe serjustificada específicamente, activi-dad por actividad y área de conoci-miento por área de conocimiento.

• El currículum de educación generalcomo norma. Los estudiantes deeducación especial han de seguir elcurrículum de educación genera131,no un currículum separado de edu-cación especial. Esta exigencia ha decumplirse con independencia de laubicación; es decir, sin tener encuenta el entorno en el que el estu-diante es educado, se espera que elcontenido sea el del currículum deeducación general. En esta «Nota deInterpretación . , los Estados delgobierno federal establecen que, conindependencia de la naturaleza ygravedad de la discapacklad del niñoy el entorno en el que es educado, laIEP debe explicar hasta que punto elestudiante va a verse envuelto en elcurrículum de educación general.

• Se deben establecer los objetivos derendimiento. Los estados (y a travésde ellos los distritos escolares loca-les) deben establecer los objetivosde rendimiento de los estudiantescon discapacidad, que deben sercoherentes con aquellos estableci-dos para todos los niños (i.e., no (lis-capacitados) en ese estado. Más aún,el estado debe desarrollar indicado-res para evaluar el progreso del estu-

(30) La exigencia de la ley federal es que el grupo sea multidisciplinario. La composición de los miembrosvaria de un estado a otro. En Nueva York, por ejemplo, el Grupo incluye un psicólogo de escuela, un asistentesocial, y un evaluador educativo. Los padres del niño forman parte del Grupo ya que éste delibera sobre el estu-diante.

(31) El curriculum de educación general se define como ese curriculum que el estado prescribe para losestudiantes en general.

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(liante. Los estudiantes con discapa-cidacl deben estar incluidos en lasevaluaciones del estado y de las áre-as de distrito sobre el progreso de losestudiantes con las modificaciones yadaptaciones individuales necesa-rias32 . Los resultados de esas evalua-ciones han de hacerse públicos.

• Los fondos de IDEA pueden ser utili-zados en beneficio de todos los estu-diantes. Los distritos escolares pue-den utilizar los fondos de IDEA paradiseñar, ejecutar y evaluar los planesde mejora de la escuela; y en benefi-cio de estudiantes con y sin discapa-ciclacl. (Ver el punto siguiente, paradotaciones dirigidas al desarrolloprofesional del personal de educa-ción general y especial). Esta dispo-sición —que revocó aquella que limi-taba la utilización de los fondos deIDEA a los servicios destinados aestudiantes con discapacidades-establece, en beneficio de todos losestudiantes, las bases económicaspara un sistema unitario enriqueci-do, tanto de educación generalcomo especial.

• Fondos para la formación del profe-sorado de educación general. Losfondos de formación para el profe-sorado pueden ser utilizados paraayudar al desarrollo profesional deeducadores generales que propor-cionen servicios a los estudiantescon cliscapacidad. Esta disposicióncompleta el marco de inclusión, yaque los estudiantes con discapaci-ciad van a tener acceso efectivo alcurrículum de educación general; sesupone que van a ser atendidos enun aula de ordinaria; la evaluacióndel progreso del estudiante va a rea-lizarse teniendo en cuenta el domi-

nio del currículum de educacióngeneral; y los fondos van a ser acce-sibles para la ayuda a la educaciónde todos los estudiantes. De ahí quese permita el acceso a actividades dedesarrollo profesional al personal deeducación general que atienda aestudiantes con discapacidad.

• Derechos mejorados de los padres.Los padres participarán en las deci-siones relacionadas con las posibili-dades de elegir y la ubicación de sushijos. Aún más, la ley dispone quelos padres de niños con discapaci-dad sean informados del progresode sus hijos, por lo menos tan amenudo como los padres de estu-diantes no discapacitados. La utiliza-ción del criterio de que los informessean muy afines a aquellos de losestudiantes no discapacitados estambién otro modo de decir quehabrá un sistema unitario.

• Financiación para una ubicaciónneutral. En su revisión de la aplica-ción de la ley, el Congreso encontróque la mayoría de los Estados teníanformulas de financiación para ayu-dar a los distritos locales que incen-tivaban la ubicación de estudiantesen entornos más restrictivos en vezde menos restrictivos. Para corregireste hecho, el Acta dispone quetodos los Estados desarrollen unafórmula de financiación de •ubica-ción neutral». Y, en el ámbito nacio-nal, a medida que los fondos deIDEA aumentan, tal como ha sucedi-do cada año desde 1997, los criteriosde asignación a las escuelas en elámbito individual dejan de ser unarecompensa a la identificación delos estudiantes —tal como había ocu-rrido desde 1975— para convertirse

(32) l'ara esos pocos estudiantes para los que tal participación se considere inapropiada, el estado debedesarrollar evaluaciones alternativas, cuyos resultados han de ser incluidos en los informes del distrito y del es-tado.

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en una recompensa basada en elnúmero total de alumnos que asis-ten a la escuela. De nuevo, esta dis-posición enfatiza -el criterio deescuela global- de las enmiendas deIDEA.

Juntas, estas disposiciones transformanla ley que contempla la educación de estu-diantes con discapacidad en otra que enfa-tiza los procesos de participación para cen-trarse en la inclusión y los resultados. Estosrequisitos expresan que:

• Lo que mide el aprendizaje de losestudiantes con discapaciclad es sudominio del curriculum de educa-ción general;

• El currículum se aprende mejor enun entorno de educación normal;

• Se modificarán los procedimientosde evaluación para garantizar que elniño aprenda (i.e., la discapacicladno impide la evaluación del aprendi-zaje);

• Los distritos (y las escuelas) son res-ponsables del aprendizaje de losestudiantes con discapacidad.

Aproximadamente dos años despuésde la aprobación de la Ley 105-17, elDepartamento de Educación tramitó las-Estipulaciones Finales- que establecían laaplicación de la ley. En el sumario de-temas importantes», se abordaban en pri-mer lugar aquellos temas de interés priori-tario:

El objetivo de IDEA es mejorar la enseñan-za y el aprendizaje, con un interés especialen la IEP como instrumento fundamentalpara mejorar la participación y el progresodel niño en el currículum general33.

APLICACIÓN DE LA EDUCACIÓNINCLUSIVA: LAS ESCUELAS PÚBLICASDE LA CIUDAD DE NUEVA YORK

Una vez aplicada la ley, nos centramos enlos temas de la educación inclusiva. Paraello, examinamos el esfuerzo de las escue-las públicas en la ciudad de Nueva York.Esta elección no significa que la ciudad deNueva York sea típica o representativa, queno lo es. Más bien, se debe a que las escue-las públicas de la ciudad de Nueva Yorkconstituyen el sistema escolar más grandede la nación y a que, entre los sistemasescolares urbanos, es el que ha avanzadomás en el diseño de programas de educa-ción inclusiva.

En la ciudad de Nueva York, en 1905-incluso antes de la consolidación de losentonces sistemas escolares separados en unúnico sistema de escuelas públicas-, se esta-bleció una escuela sin internado para alum-nos con frecuentes índices de absentismo,delincuentes y niños -incorregibles-. Parte dela lógica de esta escuela era que sacar a esosestudiantes de la escuela habitual beneficia-ria a aquellos que permanecieran en ella.Este modelo de escuelas especiales paraciertos niños (i.e., discapacitados o especia-les»), justificado tanto por su propio benefi-cio como por el del resto de los estudiantes,continuó existiendo a medida que los pro-gramas se desarrollaban. En 1975, cuando seaprobó la Ley 94-142, más de treinta milestudiantes fueron atendidos en programasde -educación especial-, bien en escuelasseparadas o en clases separadas. De hecho,a principios de los setenta, se estableció unasofisticada estructura de programas separa-dos, que basaba su organización en las difi-cultades de los estudiantes.

La aprobación de la Ley 94-142 enfren-tó a las escuelas públicas de Nueva Yorka dos retos: En primer lugar, localizar e

(33) Federal Register, 12 de marzo, 1999.(34) TROPEA, J. L.: •Structuring risks: The making of urban school order., en Wouorgs R. (Ed.): Children al

risk in America: History, Concepts and Public policy. Albany, State University of New York, 1993, pp. 58-90.

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identificar estudiantes con discapacidad—atendidos en programas gestionados pororganizaciones de padres (e.g., UniteclCerebral Palsy y la Associat ion for the Helpof Retardecl ChilcIren)— o aún no identifica-dos y que no recibían ayuda; y, en segun-do lugar, desarrollar y aplicar los servicioseducativos ya extendidos.

En 1978, cuando la aplicación inicial dela Ley 94-142 estaba en marcha, un nuevo•rector de escuela", Frank J. Macchiarola,tomó posesión del cargo. Macchiarola seenfrentó a tina serie de retos, cuyas solu-ciones modelaron el progreso de la educa-ción para estudiantes con discapacidad enel siguiente cuarto de siglo.

• Aunque el número de estudiantescon discapacidad creció rápidamen-te, los defensores de la educacióninclusiva retaron al sistema escolar aatender a aquellos que todavía noeran atendidos; y afrontar lo prema-turo de los procesos de evaluación yubicación, y el trato discriminatoriode estudiantes de minorías y con undominio limitado del inglés (LEP). Seentablaron litigios (José P. contraAmbach) contra las escuelas de laciudad y el departamento de educa-ción del estado por su actitud des-cuidada. Y estos continuan hoy endía, con demandas de abogados quetienen algo que decir en la mayorpane de los problemas que rodean ala educación de estudiantes con dis-capacidad.

• Un esfuerzo previo de reforma, «TheBronx Regional Office», —centrado

en la organización de los servicios yel personal, y que se basaba en lascategorías de dificultad del estudian-te— se transformó en un enfoque«inter-categorial» de los servicios alestudiante.

• Con el objeto de informar de la nue-va ley (Ley 94-142) y para abordartemas relacionados con el expedien-te y la evaluación, así como con laubicación de estudiantes de minorí-as y con LEP, se puso en práctica unprograma de entrenamiento, el LoraDecree Program, para todo el perso-nal del sistema escolar público—alrededor de sesenta mil personas.El efecto del programa, más allá desus resultados inmediatos, fue unreconocimiento por parte de todo elsistema de la importancia de estostemas; y, además, la creación de unaestructura de personal preparado.

• En diversas comunidades de los dis-tritos escolares36, se inició un pro-grama que favorecía la inclusión, elAdaptive learn ing EnvironmentsModel (ALEMY . El programa ALEMestablecía servicios educativos paraestudiantes con discapacidad —yotras dificultades leves— en las aulasde educación general. Además delos beneficios directos para los estu-diantes implicados, la aplicación delprograma ALEM desafió algunas delas rígidas normas impuestas por lasregulaciones del Departamento deEducación del Estado —que separa-ban la educación general y espe-cial—, al tiempo que demostraba

(35) Este es el titulo, comparable al titulo de -director- en otros sistemas escolares, utilizado para el direc-tor de las escuelas públicas de Nueva York.

(36) Por la ley de Descentralización del Estado, además de la ley de gestión centralizada de División deEscuelas Superiores de Educación Especial, las escuelas públicas de Nueva York constituían treinta y dos comu-nidades de distritos escolares, responsables de la educación de estudiantes no discapacitados, de los grados Khasta el 8 o 9, cada uno con su propio director y un comité de escuela elegido.

(37) Ver WANG, M. C.: -Adaptive instruction: An alternative for accommoclating student diversity throughthe currículum..., en lirsK y D.K.; GARTNER, A.: Beyond separate education: Quality education for all. Baltimore,Paul 1-1. Brookes Publishing Co., 1989, pp. 99-120.

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sobre el terreno que un programaintegrado era factible y beneficioso.

• Se animaba a la comunidad de losdistritos escolares a que tomara res-ponsabilidades a la hora de atendera los estudiantes con discapacidad, ysustituyera algunos programas degestión centralizada. Este esfuerzointrodujo el concepto de que los ser-vicios de educación especial estabanintegrados organizativa y adminis-trativamente en las actividades de lacomunidad de los distritos escolarese, igualmente, en la educación ge-neral.

Con estos esfuerzos en marcha, en losquince años siguientes al «rectorado» deMacchiarola, el número de estudiantesincluidos en programas de educaciónespecial aumentó con pocos cambios en elconcepto global o el diseño.

La respuesta de las escuelas públicasde Nueva York a las decisiones incorpora-das en las enmiendas de 1997 a la IDEA,antes analizadas, no fue un hecho aislado.El contexto inicial fue provocado por facto-res comunes a otros sistemas escolaresurbanos, entre otros:

• Un sistema de servicios de educa-ción especial ampliamente separadodel resto del sistema escolar;

• el descubrimiento de que el sistemano era efectivo para un gran porcenta-je de estudiantes de educación espe-cial, y era caro para la población;

• y la persistencia de la separación,basada en la raza y la lengua delestudiante.

Otros factores se dieron exclusivamen-te en las escuelas públicas de Nueva York:

• El informe de un grupo de trabajode la alcaldía, que ponía de mani-fiesto los datos acerca de la falta deefectividad, los costes y la separa-ción, y presionaba al sistema haciael cambio;

• la presión continua por parte de losdemandantes en el proceso abiertode José P.;

• el fracaso del esfuerzo del anterior«rector» para reestructurar el sistema;

• la oposición expresada por el sindi-cato de profesores a que los estu-diantes de educación especial fue-ran atendidos en las aulas de educa-ción general;

• y la experiencia positiva de unaspocas comunidades de distritosescolares que habían aplicado la•Iniciativa del Entorno Menos Res-trictivo».

En respuesta a este conjunto de temas,en 1998, el rector Rudolph Crew elaboró su«Agenda para la Reforma de la EducaciónEspecial». Ésta identificaba ocho grupos detemas que requerían ser abordados:

• El excesivo número de estudiantesrecomendados para los servicios deeducación especial.

• las referencias/ubicaciones despro-porcionadas e inapropiadas de estu-diantes de minorías o con un domi-nio limitado del inglés;

• la ausencia de servicios de ayuda ala educación general, que impedíalas estrategias de prevención/inter-vención;

• la existencia de estudiantes segrega-dos sistemáticamente en aulas deeducación especial;

• la necesidad de facilitar programasde educación de calidad a los estu-diantes de educación especial, a tra-vés de una línea de servicios;

• el interés por la adaptación, con pocaatención a los logros del estudiante;

• un uso excesivo de los servicios«suplementarios», que interrumpenla jornada escolar del estudiante;

• y una disponibilidad insuficiente delos programas/servicios bilingües yESL.

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La visión del «rector» de la educación del distrito o la zona escolar delespecial incorporó los siguientes temas: domicilio del estudiante.

• El fortalecimiento de la educacióngeneral;

• cl interés por la prevención y laintervención;

• la educación de los estudiantes enun Entorno Menos Restrictivo;

• y la disminución del énfasis en el eti-quetado por categorías, unida a unincremento de la importancia de losservicios.

Durante los años escolares 1998-2000,hubo cambios significativos en la organiza-ción, así como una intensa actividad deplanificación y desarrollo. Todo ello con-dujo a la adopción, por parte del Comité deEducación, del documento político" -Spe-cial Education Services as Part of a UnifiedService Delivery System: The Continuum ofServices for Students with disabilities- el 21de Junio de 2000. Las características de este«Nuevo Continuum» pueden entendersemejor cuando se comparan con el conti-nuum anterior (o «antiguo.).

CON7INUUA1 ANTIGUO

• Comienza con los programas y ser-vicios de educación especial.

• Confía en un sistema de etiquetadoy ubicación de estudiantes según lacategoría de discapacidad.

• Se centra en los programas auto-res-tringidos de educación especialsegregada.

• Determina la ubicación por catego-ría de discapacidad, a menudo fuera

CONTINUUM NUEVO

• Comienza con estrategias para man-tener a los estudiantes en la educa-ción general (e.g., actividades deprevención/intervención).

• Motiva la creación de entornos esco-lares que incluyan una gama de ser-vicios que aborden las necesidadesde los estudiantes que muestran difi-cultades en areas tales como la lec-tura, el lenguaje y el comportamien-to, antes de recomendarlos para laeducación especial.

• Enfatiza el apoyo especial querequiere cada estudiante en particu-lar e implica servicios de educaciónespecial no categoriales.

• Apoya el desarrollo y la aplicaciónde una gama de modelos innovado-res. Estos modelos aumentan, conayuda educativa especial, las opor-tunidades para los estudiantes concliscapacidad en las aulas de educa-ción general.

• Promueve el acceso al currículum deeducación general e incluye entor-nos de educación especial separa-dos cuando el entorno no es apro-piado para el estudiante.

• Determina los servicios por mediode las necesidades específicas decada estudiante, enfatizando en laaplicación del servicio en el entornodel domicilio.

(38) Las escuelas públicas de la ciudad de Nueva York están dirigidas por un Comité de Educación de sie-

te miembros elegidos.

(39) En la legislación inicial de 1975, y desde entonces, la ley exigía que los estados, y a continuación losdistritos de escuelas locales, adoptaran una línea (o un menú) de servicios para estudiantes con discapacidades,que debía incorporar las exigencias de la legislación federal.

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«A Focus on (he School: Getting Star-ted40, que proporcionó a las escuelas laorientación en la aplicación de el «NuevoContinuum», señalaba que ésta requería:

• que las escuelas respeten a todos losestudiantes y les apoyen para alcan-zar niveles altos;

• que las escuelas tengan Equipos dePersonal Docente operativos y dise-ñados para utilizar todos los recur-sos de la escuela de un modo quefacilite la existencia de servicios deeducación no especial para ayudar alos estudiantes;

• que, hasta el límite pertinente, losestudiantes con cliscapaciclacl, asis-tan con sus compañeros de la mismaedad a la escuela a la que asistirían sino estuvieran discapacitaclos;

• que la primera consideración paralos estudiantes con discapacidad esrecibir servicios en un aula de edu-cación general y con las ayudasnecesarias para que estos sean satis-factorios;

• que los profesores que atienden aestudiantes con discapacidad reci-ban la ayuda necesaria para enseñara todos los estudiantes;

• que los recursos necesarios paraayudar al estudiante con cliscapaci-dad estén en función del niño;

• que se dé a los padres la oportuni-dad participar de forma significativaen la educación de sus hijos;

• que la toma de decisiones respecto alos estudiantes con cliscapacidadesla realice el equipo de IEP —queincluye un educador general— en elámbito de la escuela;

• y que la asignación del presupuestose realice, con flexibilidad y concre-ción, en la fase de elaboración.

El NCERI desarrolló una guía para laaplicación del •Nuevo Continuum« basadaen la escuela. Esta guía, que fue utilizadaen su programa de entrenamiento, identifi-caba las siguientes etapas:

• Elaborar una declaración de losobjetivos de la escuela en el contex-to de las prioridades del distrito.

• Informar a los padres y a la comuni-dad del «Nuevo Continuum».

• Establecer un grupo de planificaciónescolar.

• Proceder a una auto-evaluaciónescolar, que aborde temas talescomo: por qué los estudiantes hansido recomendados para serviciosde educación especial; el diseño y elpersonal actual de los servicios deeducación especial; las prácticas/políticas de educación general queayudan/inhiben un entorno escolarinclusivo; la identificación de quéestudiantes se beneficiarían de losservicios de educación especialadministrados en las aulas de educa-ción general con necesidad de ayu-da; y las necesidades de desarrolloprofesional del equipo profesional.

• Desarrollar un plan escolar.• Establecer un proceso de evaluación

de resultados'.

En septiembre 2001, al inicio del cursoescolar, un análisis del progreso en la apli-cación del «Nuevo Continuum- indicaba losiguiente:

• Se había desarrollado un plan glo-bal, que se había extendido amplia-

(40) -Centrfindose en la Escuela: El comienzo-.

(41) Los detalles de este diseño, que son aplicables a los esfuerzos de cualquier distrito escolar, así comootras características de la practica de una perspectiva de «escuela global , para la «inclusión-, se encuentran en unvídeo y manual anexos, GARTTVER, A.; LIPSKY D.K.: Inclusion: A service, not aplace. Port Chester, NY, National Pro-fessional Resources, 2001.

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mente y era el terna de mayor interésen todo el sistema escolar.

• A pesar del hecho de que el .NuevoContinuum« implicaba un cambioradical e incomodaba mucho el des-arrollo de la práctica tradicional, lasreacciones adversas fueron general-mente limitadas, aunque el entusias-mo variaba dependiendo del distrito.

• Había tenido lugar un desarrolloprofesional amplio. En algunos dis-tritos era considerable, mientras queen otros era limitado.

• Los planes escolares, que tenían quedesarrollarse para abril del 2001, nose terminaron en la cuarta parte delas mil cien escuelas y había varia-ciones en cuanto a su nivel y cali-dad.

• La agenda de actividades establecidaen •Gelling Sta pled había sido olvi-dada.

• Las el ificu lt ades para llegar a unacuerdo sobre el presupuesto entreel sistema escolar y el ayuntamiento,y el reducido presupuesto estatalhabían puesto en peligro la financia-ción necesaria.

LECCIONES DE LA EXPERIENCIADE LA CIUDAD DE NUEVA YORK

Las escuelas públicas de la ciudad de Nue-va York son un sistema especial, que atien-de a 1,1 millones de estudiantes, de loscuales se ha recomendado a más de160.000 para servicios de educación espe-cial. A excepción de dieciséis mil de esosestudiantes —que están a cargo de una uni-dad organizativa separada—, todos sonatendidos a través de los distritos de lacomunidad escolar y la División de laEscuela Superior. Y, a pesar de este balan-ce de hechos, hay «lecciones» que aprenderde la experiencia de la ciudad de NuevaYork, ya que pueden ser de interés paraotros distritos escolares.

La primera «lección» es que es necesa-rio conocer el entorno y, entonces, confec-cionar el programa de cambio para esecontexto:

• ¿Qué se ha intentado y por qué noha funcionado?

• ¿Quiénes son los participantes clavey cuáles son sus intereses? ¿A favor yen contra de qué están?

Durante el proceso, el liderazgo es laclave. En definitiva, el proceso debe impli-car a los líderes formales del sistema, alcomité escolar y al director. Sin embargo,en el transcurso de su desarrollo y puestaen práctica, la cuestión del liderazgo puedesobrevenir a muchos niveles, tanto en laadministración central, como en la comuni-dad cle distritos escolares o en las propiasescuelas.

El propio proceso de desarrollo esimportante:

• ¿Quién necesita ser informado, enqué orden y detalle, y por quién? Unaspecto de esto últ,imo es el proto-colo entre instituciones, aunque lascuestiones de estrategia son másimportantes.

• Las etapas de la aplicación actual,que tendrán su consecuencia enactividades futuras y más complejas.Tal es el caso, por ejemplo, la carac-terística de la Iniciativa LRE, que per-mitió que un número limitado deescuelas y profesores, cada uno deellos llamados a participar, votaranacerca de si querían participar paradesarrollar la última aplicación de laley con efectos retroactivos.

• El ritmo del cambio. Avances dema-siado pequeños son el mejor mediopara prolongar el proceso de aplica-ción y arruinan el ritmo.

Quizá la «lección» más significativa esreconocer que el cambio no es una aventu-ra de suma cero. Es decir, los beneficios nodeben ser para un grupo a costa del otro. El

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sistema unificado de aplicación del servi-cio, requerido por el «Nuevo Continuum»,ha de beneficiar a todos los estudiantes,tanto de educación general como especial,y mejorar el nivel profesional de todos losadultos. La mejoría de unos a expensas deotros, no sólo es moralmente inaceptable,sino que es probable que conduzca a unfracaso de la estrategia. De forma crecien-

te, los datos de evaluación de los distritosescolares y de los Estados en todo el paísgarantizan que, bien aplicados, los progra-mas de educación inclusiva benefician atodos, estudiantes discapacitados y no dis-capacitados, académica, concluctual ysocialmente".

(Traducción: Lola Salinas).

(42) El estudio mas extenso sobre los efectos de los programas de educación inclusiva es de MCGREGOR,G.; VOGEISBERG R.T.: Inclusive schooling practices: Pedagogical and researcb foundations. A spubesis of ¡be lite-miure tbat infon-ms best practices ahout inclusür schooling. Baltimore, Paul H. Brookes Publishing Co., 1998. Unestudio de las consecuencias para estudiantes no discapacitados, basado en datos del estado de Washington, esSTAUB, D.; PECK, C. A.; -What are the outcomes for nonclisabled students?-, en Educational Leadersbip, (1995). Uninforme más reciente sobre resultados, aunque para otro grupo de estudiantes, es REA, P. J.; McLALGIRAN, V. L.;WALTHER-THOMAS C.: -Outcomes for students with Learning Disabilities in inclusive and pullout programs-, enExceptional Cbildren, 69(2), (2002), pp. 203-225.

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