EDICIÓN CONSTITUCIONAL · 2020. 12. 8. · 1. El 06 de agosto de 2020, elpr sidente de aAs mb...

EDICIÓN CONSTITUCIONAL

Año II - Nº 117

Quito, viernes 4 de diciembre de 2020

Servicio gratuito

ING. HUGO DEL POZO BARREZUETA DIRECTOR

Quito: Calle Mañosca 201 y Av. 10 de Agosto

Telf.: 3941-800 Exts.: 3131 - 3134

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SUMARIO:Págs.

CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR:

DICTAMEN:

4-20-RC/20 En el Caso Nº 4-20-RC La propuesta de modificación constitucional del inciso tercero del artículo 138 puede tramitarse mediante el procedimiento de enmienda, conforme lo dispuesto en el Artículo 441 (2) de la Constitución. ............... 3

SENTENCIAS:

3-13-IN/20 En el Caso Nº 3-13-IN Desestímese la pretensión de la acción pública de inconstitucionalidad planteada .................................................................. 12

16-09-IN/20 Sentencia Nº 16-09-IN/20 Desestímese la acción pública de inconstitucionalidad planteada en contra de la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social, a la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y a la Ley de Seguridad Social de la Policía Nacional (IESS, ISSFA, ISSPOL), que se publicó en el Suplemento del Registro Oficial Nº 599 de 30 de marzo de 2009 .... 23

33-13-AN/20 En el Caso Nº 33-13-AN Acéptese la acción por incumplimiento planteada ............................... 49

39-15-IS/20 En el Caso Nº 39-15-IS Rechácese por improcedente la acción de incumplimiento Nº 39-15-IS .......................................................................... 67

60-15-EP/20 En el Caso Nº 60-15-EP Desestímese la acción extraordinaria de protección presentada por el Director General y Directora de Asesoría Jurídica del Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador (SENAE) .................................................................. 71

341-15-EP/20 En el Caso Nº 341-15-EP Desestímese la acción extraordinaria de protección planteada por la Dirección Provincial de Chimborazo del Servicio de Rentas Internas .................................... 82

369-15-EP/20 En el Caso Nº 369-15-EP Desestímese la acción extraordinaria de protección Nº 369-15-EP planteada por el Alcalde y Procurador Síndico del GAD Municipal del cantón San Juan Bosco de la provincia de Morona Santiago ............................... 91

2 – Viernes 4 de diciembre de 2020 Edición Constitucional Nº 117 – Registro Oficial

Págs.

376-15-EP/20 En el Caso Nº 376-15-EP Desestímese la acción extraordinaria de protección signada con el Nº 376-15-EP ..................... 101

437-15-EP/20 En el Caso Nº 437-15-EP Rechácese la acción extraordinaria de protección .... 109

481-15-EP/20 En el Caso Nº 481-15-EP Desestímese la acción extraordinaria de protección .... 116

511-14-EP/20 En el Caso Nº 511-14-EP Desestímese la acción extraordinaria de protección planteada por AVICOLA ARGENTINA ARGEAV CIA. LTDA. .............................. 122

548-15-EP/20 En el Caso Nº 548-15-EP Desestí-mese la acción extraordinaria de protección ................................................... 130

639-19-JP/20 En el Caso Nº 639-19-JP/20 y acumulados (Expulsión colectiva de migrantes) Confírmense las sentencias seleccionadas y declárese que el Estado, a través de los agentes de policía, violó el derecho a migrar, artículo 40; el derecho a la libertad de movimiento, artículo 66 (14); el derecho al debido proceso, artículo 76; la prohibición de expulsión colectiva, artículo 66 (14) de la Constitución .............................................. 136

706-15-EP/20 En el Caso Nº 706-15-EP Desestímese la acción extraordinaria de protección presentada por la señora Isabel Gloria Coloma Garófalo ....................................... 172

CAUSA:

SALA DE ADMISIÓN:

97-20-IN Acción pública de inconstitucionalidad de actos normativos. Legitimado Activo: Jorge Cristian Cevallos Palacios, Secretario General del Comité de Empresa de PETROECUADOR EP. ..... 180

Registro Oficial – Edición Constitucional Nº 117 Viernes 4 de diciembre de 2020 – 3

Dictamen No. 4-20-RC/20 Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

Quito: José Tamayo E10-25 y Lizardo García. Tel.(593-2) 394-1800

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email: comunicació[email protected]

Quito, D.M., 14 de octubre de 2020

CASO No. 4-20-RC

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR, EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y

LEGALES, EMITE EL SIGUIENTE

DICTAMEN

Tema: Dictamen respecto al procedimiento que debe seguirse para tramitar la propuesta de enmienda constitucional relacionada con el número de votos requeridos para la ratificación de los proyectos de ley inicialmente aprobados en la Asamblea Nacional, cuando existe objeción parcial del Presidente (a) de la República dentro del procedimiento legislativo.

I. Antecedentes

1. El 06 de agosto de 2020, el presidente de la Asamblea Nacional, César Ernesto Litardo Caicedo, remitió a la Corte Constitucional “el proyecto de Enmiendas Constitucionales para modificar el artículo 138 de la Constitución de la República” relativo al número de votos requeridos para la ratificación de los proyectos de ley inicialmente aprobados en la Asamblea Nacional cuando existe objeción parcial del Presidente (a) de la República dentro del procedimiento legislativo.1 La propuesta fue presentada por Héctor Patricio Muñoz Alarcón, asambleísta por la provincia de Pichincha, quien requiere que la Corte indique cuál de los procedimientos previstos en el orden constitucional corresponde aplicar. 2. En virtud del sorteo electrónico del 06 de agosto de 2020, la sustanciación de la causa correspondió a la jueza constitucional Karla Andrade Quevedo. 3. El 28 de agosto de 2020, la jueza ponente avocó conocimiento de la causa, dispuso la publicación de la propuesta de modificación constitucional en el Registro Oficial y en la página web institucional.

II. Competencia

4. La Corte Constitucional es competente para emitir el presente Dictamen de conformidad con lo dispuesto en los artículos 443 de la Constitución y 99 (1) de la LOGJCC, a fin de determinar el procedimiento o vía que debe darse a la presente propuesta de modificación constitucional. 1 Corte Constitucional del Ecuador, Expediente constitucional, Proyecto de enmiendas constitucionales, fs. 1 reverso.

Dictamen No. 4-20-RC/20 Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo





CASO No. 4-20-RC


LEGALES, EMITE EL SIGUIENTE

DICTAMEN

Tema: Dictamen respecto al procedimiento que debe seguirse para tramitar la propuesta de enmienda constitucional relacionada con el número de votos requeridos para la ratificación de los proyectos de ley inicialmente aprobados en la Asamblea Nacional, cuando existe objeción parcial del Presidente (a) de la República dentro del procedimiento legislativo.

I. Antecedentes

1. El 06 de agosto de 2020, el presidente de la Asamblea Nacional, César Ernesto Litardo Caicedo, remitió a la Corte Constitucional “el proyecto de Enmiendas Constitucionales para modificar el artículo 138 de la Constitución de la República” relativo al número de votos requeridos para la ratificación de los proyectos de ley inicialmente aprobados en la Asamblea Nacional cuando existe objeción parcial del Presidente (a) de la República dentro del procedimiento legislativo.1 La propuesta fue presentada por Héctor Patricio Muñoz Alarcón, asambleísta por la provincia de Pichincha, quien requiere que la Corte indique cuál de los procedimientos previstos en el orden constitucional corresponde aplicar. 2. En virtud del sorteo electrónico del 06 de agosto de 2020, la sustanciación de la causa correspondió a la jueza constitucional Karla Andrade Quevedo. 3. El 28 de agosto de 2020, la jueza ponente avocó conocimiento de la causa, dispuso la publicación de la propuesta de modificación constitucional en el Registro Oficial y en la página web institucional.

II. Competencia

4. La Corte Constitucional es competente para emitir el presente Dictamen de conformidad con lo dispuesto en los artículos 443 de la Constitución y 99 (1) de la LOGJCC, a fin de determinar el procedimiento o vía que debe darse a la presente propuesta de modificación constitucional. 1 Corte Constitucional del Ecuador, Expediente constitucional, Proyecto de enmiendas constitucionales, fs. 1 reverso.


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III. Legitimación activa y oportunidad 5. De acuerdo al artículo 441 (2) de la Constitución, que regula la reforma de la Constitución mediante enmienda, establece que esta podrá realizarse “Por iniciativa de un número no inferior a la tercera parte de los miembros de la Asamblea Nacional”. Por su parte, el número 3 del artículo 100 de la LOGJCC dispone que cuando la iniciativa proviene del Poder Legislativo, la propuesta de reforma debe remitirse a esta Corte “antes de dar inicio al proceso de aprobación legislativa”. 6. El proyecto de enmienda constitucional fue presentado por el señor Héctor Patricio Muñoz Alarcón, asambleísta por la provincia de Pichincha ante el Presidente de la Asamblea Nacional del Ecuador el 24 de junio de 2020 y fue respaldado con la firma de 46 de 137 asambleístas. En consecuencia, se cumple con los requisitos de legitimación activa y oportunidad.

IV. Proyecto de modificación constitucional 7. El contenido de la propuesta remitida a la Corte Constitucional consiste en la modificación del artículo 138 de la CRE, específicamente para reemplazar, al final del tercer inciso, lo siguiente:

La Asamblea examinará la objeción parcial dentro del plazo de treinta días, contados a partir de la fecha de su entrega y podrá, en un solo debate, allanarse a ella y enmendar el proyecto con el voto favorable de la mayoría de asistentes a la sesión. También podrá ratificar el proyecto inicialmente aprobado, con el voto de su mayoría absoluta.2 (énfasis añadido)

8. El asambleísta proponente, en su exposición de motivos, fundamenta su iniciativa de enmienda constitucional y señala que en la actual norma constitucional “se evidencia un problema: una vez emitido el veto por parte del Presidente de la República, es cuestión de tiempo que se apruebe su texto, salvo que exista la mayoría calificada de dos terceras partes”. 9. Señala que: “Si analizamos lo que ha sucedido, en aplicación de esta norma constitucional, vamos a encontrar que, a pesar de que no han ocurrido grandes abusos, se han aprobado algunas leyes que, sin duda, tienen problemas, precisamente, por la falta de acuerdos”. 10. Manifiesta que en legislación comparada, en Colombia y Perú, una vez enviadas las objeciones presidenciales a las leyes, se necesita el voto de “la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara” y del “voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso” respectivamente.

2 Corte Constitucional del Ecuador, Expediente constitucional, Proyecto de enmiendas constitucionales, fs. 4 reverso.


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11. Alega que los sistemas presidenciales concentran la toma de decisiones en esta autoridad, sin embargo, necesitan de la aprobación del órgano colegiado donde radica la soberanía, en este caso, la Asamblea Nacional. Por ello, aprobar de manera conjunta, impedir o revocar las decisiones presidenciales permite que existan acuerdos como base de la democracia para alcanzar legitimidad en las decisiones.

12. En tal sentido, el asambleísta proponente manifiesta que: “Si bien es difícil presionar que se lleguen a acuerdos y poner límites a la aprobación cuando no se ha convenido entre las funciones en determinado plazo, al menos se puede hacer más flexible la posición de la Legislatura y así fortalecer su posición en esta determinada relación de poder con el Ejecutivo”.

13. Señala que con relación al veto u objeción y su quórum de aprobación para allanarse al veto o ratificarse al texto enviado previamente al Presidente, “existe una excesiva ventaja a favor del Presidente de la República”. En este sentido, concluye que “con la propuesta se pretende equilibrar la relación de poderes entre las Funciones Legislativa y Ejecutiva, al menos con el número de votos necesarios para aprobar el allanamiento al texto del Presidente o la ratificación del texto inicial de la Asamblea”.

V. Análisis constitucional 14. La Constitución establece distintos mecanismos de modificación constitucional.3 Primero, prevé la enmienda constitucional, que “respeta el espíritu del constituyente al proponer cambios no significativos al texto constitucional”4. Luego, contempla la reforma parcial que se caracteriza por “efectuar modificaciones a la estructura de la Constitución o al carácter o elementos constitutivos del Estado”, pero sin conllevar restricciones a los derechos y garantías.5 Por último, prescribe la Asamblea Constituyente, entendido como “el más riguroso de los mecanismos de modificación de la Constitución”.6 15. En tal virtud, en materia de control de propuestas de modificación constitucional, la Corte ha establecido las fases de su intervención y diferenció tres momentos.7 El primero de ellos constituye el objeto del presente dictamen y tiene que ver con la determinación de la vía de modificación constitucional. 16. La Corte, entonces, en el presente dictamen determinará si por vía de enmienda se puede modificar la Constitución para cambiar el número de votos requeridos en la Asamblea Nacional para la ratificación de los proyectos aprobados por la Asamblea Nacional cuando existe objeción parcial del Presidente(a) de la República dentro del procedimiento legislativo.

3 Constitución, artículos 441 al 444. 4 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen N.° 1-19-RC/19 de 2 de abril de 2019, párrafo 9. 5 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen N.° 1-19-RC/19, párrafo 10. 6 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen N.° 1-19-RC/19 párrafo 11. 7 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen N.° 4-18-RC/19 de 9 de julio de 2019, párrafo 17.


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17. Como ya se estableció, la enmienda, según la Constitución8, procede cuando no altere la estructura fundamental de la norma suprema, el carácter y elementos constitutivos del Estado, no establece restricciones a los derechos y garantías, o no modifique el procedimiento de reforma de la Constitución9. Corresponde determinar si la propuesta incurre en alguna de esas prohibiciones que impiden la vía de la enmienda. 18. La Constitución de la República a partir del artículo 132 desarrolla y regula las etapas del procedimiento legislativo, así como las atribuciones de la Asamblea Nacional y del Presidente de la República en este proceso.

19. El texto constitucional prevé la interrelación entre dos poderes del Estado en la producción legislativa con la finalidad de que exista un control entre órganos y un ejercicio de pesos y contrapesos en el marco de un Estado constitucional de derechos y justicia social, conforme el artículo 1 de la Constitución. 20. En este marco, el cambio que se propone al inciso tercero del artículo 138 de la CRE, implica única y exclusivamente modificar la configuración del número de votos necesarios para la ratificación de los proyectos de ley inicialmente aprobados por la Asamblea o aprobar el allanamiento al texto del Presidente, cuando existan específicamente objeciones parciales del Presidente, y pasar de una mayoría calificada (las dos terceras partes de sus miembros) a una mayoría absoluta (la mitad más uno del total de asambleístas).

21. En este sentido, pese a que la propuesta está relacionada con el equilibrio de poder entre el legislativo y el ejecutivo, esta Corte no identifica que se genere un desbalance o aumento de poder en desmedro de la potestad definitoria del ejecutivo. A diferencia de lo determinado en el dictamen N° 2-20-RC/20, en este caso se verifica que (i) se conservan los roles del Legislativo y Ejecutivo dentro del proceso de creación de leyes10; (ii) que no se impide la participación activa del Presidente en el quehacer legislativo; (iii) no se extinguen, modifican ni amplían las potestades y atribuciones reconocidas para cada función del Estado bajo la actual configuración constitucional de creación de leyes; y (iv) que la decisión final para acoger o no las objeciones parciales enviadas por el Presidente, se mantiene bajo la exigencia de alcanzar un mínimo de votos dentro del órgano legislativo. Por lo que, en este caso, no se evidencia un desbalance o desmedro en las potestades constitucionalmente reconocidas para cada función del Estado en el proceso de creación de leyes. 22. Consecuentemente, la propuesta de modificación constitucional, al reducir el margen de consensos requeridos para ratificar los proyectos ante objeciones parciales, al 8 Constitución, artículo 441. 9 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen No. 1-20-RC/20 de 08 de julio de 2020. 10 Respecto a su rol como colegislador, se establecen como atribuciones del Presidente de la República la iniciativa legislativa, la facultad de presentar objeciones totales, parciales, por inconstitucionalidad y calificar y presentar proyectos de urgencia en materia económica.


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pasar de 91 a 70 asambleístas, no impide la participación del Ejecutivo como colegislador, no modifica el régimen de competencias y atribuciones entre ambas funciones dentro del proceso de formación de las leyes y tampoco altera la estructura de la Constitución o del Estado. 23. De lo expuesto, este Organismo considera que el cambio propuesto no afecta la estructura de la norma suprema, el carácter y elementos constitutivos del Estado, no establece restricciones a los derechos y garantías ni modifica el procedimiento de reforma de la Constitución, por lo que podría realizarse mediante enmienda constitucional.

VI. Decisión En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional dictamina: 1. La propuesta de modificación constitucional del inciso tercero del artículo 138

puede tramitarse mediante el procedimiento de enmienda, conforme lo dispuesto en el artículo 441 (2) de la Constitución.

2. Notifíquese, publíquese y cúmplase.

Dr. Hernán Salgado Pesantes PRESIDENTE

Razón: Siento por tal, que el Dictamen que antecede fue aprobado por el Pleno de la Corte Constitucional con ocho votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría, Agustín Grijalva Jiménez, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez, Daniela Salazar Marín y Hernán Salgado Pesantes; y, un voto salvado de la Jueza Constitucional Carmen Corral Ponce; en sesión ordinaria de miércoles 14 de octubre de 2020.- Lo certifico.

Dra. Aída García Berni SECRETARIA GENERAL

LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES

Firmado digitalmente por LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES Fecha: 2020.10.30 12:43:53 -05'00'

AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI

Firmado digitalmente por AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI


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DICTAMEN No. 4-20-RC/20

VOTO SALVADO

Jueza Constitucional Carmen Corral Ponce

1. El 14 de octubre de 2020 la Corte Constitucional emitió el Dictamen No. 4-20-RC/20, respecto de la vía de tratamiento de la propuesta remitida por la Asamblea Nacional referida a modificar el inciso tercero del artículo 138 de la Carta Constitucional, determinando que corresponde a “enmienda constitucional”, establecida en el artículo 441 de la Constitución.

2. En razón de considerar que la antedicha propuesta implica una alteración orgánica del diseño constitucional, cuestión que se encuentra restringida para el mecanismo de enmienda constitucional, consigno mi voto salvado que lo fundamento de la siguiente forma.

3. En la propuesta se plantea modificar el inciso tercero del artículo 138 de la Carta

Constitucional, proponiendo el siguiente texto: “La Asamblea examinará la objeción parcial dentro del plazo de treinta días, contados a partir de la fecha de su entrega y podrá, en un solo debate, allanarse a ella y enmendar el proyecto con el voto favorable de la mayoría de asistentes a la sesión. También podrá ratificar el proyecto inicialmente aprobado, con el voto de su mayoría absoluta” (énfasis agregado).

4. El texto vigente del inciso tercero del artículo 138 de la Constitución determina

que una vez presentada la objeción parcial presidencial, la Asamblea Nacional “podrá ratificar el proyecto inicialmente aprobado, con el voto favorable de las dos terceras partes de sus miembros” (énfasis añadido).

5. En este contexto, el inciso tercero del artículo 138 de la Constitución se erige en

una expresión del régimen presidencialista, exigiendo la mayoría calificada de las dos terceras partes de la Asamblea Nacional para que sin acoger la objeción parcial presidencial proceda a ratificar los textos del proyecto de ley aprobados parlamentariamente, que con la propuesta pasaría a ser la mayoría absoluta, esto es la mitad más uno de los integrantes del Parlamento.

6. El artículo 1 inciso primero de la Carta Constitucional establece: “Art. 1.- El

Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada”; y, el primer inciso del artículo 141 de la Constitución estatuye: “Art. 141.- La Presidenta o Presidente de la República ejerce la


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Función Ejecutiva, es el Jefe del Estado y de Gobierno y responsable de la administración pública” (énfasis agregado).

7. Es así que en el diseño constitucional ecuatoriano, más allá de que estemos o no

de acuerdo, se ha estatuido a la forma republicana de gobierno como del tipo presidencialista, esto es que el Presidente de la República electo democráticamente cuenta con un énfasis en la administración pública, de tal manera que en el ejercicio de sus competencias el Jefe de Estado conserva especiales facultades.

8. Entre estas prerrogativas se encuentra el contrapeso en el proceso de elaboración

de las leyes conocido como “veto presidencial”, constituyéndose el Presidente de la República en Colegislador, figura del régimen presidencialista que se trastocaría con la disminución de la mayoría para que la Asamblea Nacional no acoja la objeción parcial del Presidente de la República y proceda a la ratificación de los textos aprobados parlamentariamente, reduciéndose la mayoría calificada de las dos terceras partes para pasar a una mayoría absoluta, esto es la mitad más uno de los integrantes de la Asamblea Nacional.

9. En tal sentido, la propuesta de modificación constitucional planteada implica

una alteración orgánica con incidencia en el sistema de pesos y contrapesos del presidencialismo, como forma de gobierno republicana contemplada como un elemento constitutivo del Estado; y, del énfasis en la administración pública del Presidente de la República como Jefe de Estado en la estructura fundamental de la Constitución.

10. Esta incidencia del ejercicio de competencias constitucionales entre el Ejecutivo

y el Legislativo ya fue analizada en el Dictamen No. 2-20-RC /20 en el que se consideró lo siguiente: “el aumento del poder que tendría la Asamblea en la aprobación del Presupuesto General del Estado, en desmedro de la potestad definitoria del Ejecutivo, no corresponde a una mera variación del rol que juega el Legislativo dentro de este proceso, sino un desbalance en las potestades constitucionalmente reconocidas para cada función del Estado (...) Esta Corte considera que la enmienda asamblearia no es la vía apta para la propuesta de modificación constitucional no sólo porque trata un asunto reservado a la reforma, sino también porque el procedimiento de reforma requiere la aprobación mediante referéndum (...)En consecuencia, la propuesta de modificación constitucional incurre en una alteración de la estructura fundamental de la parte orgánica de la Constitución” (énfasis añadido).

11. En concordancia con esta línea jurisprudencial, el planteamiento de modificar el

inciso tercero del artículo 138 de la Carta Constitucional para reducir la mayoría calificada a mayoría absoluta de la Asamblea Nacional para que proceda a la ratificación de los textos aprobados parlamentariamente, sin acoger la objeción parcial presidencial, implica una alteración de un elemento constitutivo del Estado y de la estructura fundamental de la Constitución. Esta propuesta se


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encuentra impedida para el mecanismo de enmienda constitucional del artículo 441 de la Constitución, y, en tal virtud, consigno mi voto salvado al considerar que el planteamiento debe tramitarse por la vía de reforma parcial prevista en el artículo 442 de la Constitución, en la que sí procede la alteración orgánica del diseño constitucional, e incluye una aprobación parlamentaria que debe ratificarse en referéndum popular.

Dra. Carmen Corral Ponce JUEZA CONSTITUCIONAL

Razón.- Siento por tal que el voto salvado de la Jueza Constitucional Carmen Corral Ponce, en la causa 4-20-RC, fue presentado en Secretaría General, el 27 de octubre de 2020 mediante correo electrónico a las 14:28; y, ha sido procesado conjuntamente con el Dictamen.- Lo certifico.


CARMEN FAVIOLA CORRAL PONCE

Firmado digitalmente por CARMEN FAVIOLA CORRAL PONCE Fecha: 2020.11.10 11:01:49 -05'00'




CASO 4-20-RC RAZÓN.- Siento por tal que, el texto que antecede fue suscrito el día viernes treinta de octubre por el Presidente; y, el día martes diez de noviembre de dos mil veinte por la jueza constitucional Carmen Corral y la secretaria general, luego del procesamiento de las observaciones recogidas en la sesión respectiva.- Lo certifico.-

Dra. Aída García Berni Secretaria General

AGB/jdn




Sentencia No. 3-13-IN/20

Juez ponente: Agustín Grijalva Jiménez

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Quito, D.M. 11 de noviembre de 2020

CASO No. 3-13-IN


LEGALES, EXPIDE LA SIGUIENTE

SENTENCIA

I. Antecedentes procesales

1. El 19 de febrero del 2013, el señor Milton Alfonso Jiménez Chaux, por sus propios derechos, presentó una acción pública de inconstitucionalidad por el fondo en contra del Acuerdo Ministerial No. 00187, emitido por el Ministro de Trabajo y Empleo de ese entonces Abg. Antonio Gagliardo Valarezo, publicado en el Registro Oficial Nº. 464 de fecha 11 de noviembre de 2008, en adelante “el Acuerdo”. Por medio de este Acuerdo, se fijaron las remuneraciones mínimas sectoriales legales y/o tarifas mínimas legales, a nivel nacional, correspondientes a los años 2006, 2007 y 2008, para los trabajadores protegidos por el Código del Trabajo que laboraban en la rama o actividad de procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo. La causa ingresó a la Corte Constitucional y se le asignó el número 3-13-IN. 2. El 21 de febrero de 2013, el secretario general de la Corte Constitucional certificó que en referencia a la acción No. 3-13-IN, “tiene identidad con el caso No. 40-11-IN, que se encuentra resuelto”.1

1 El 29 de noviembre de 2011, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional para el periodo de Transición inadmitió a trámite la acción pública de inconstitucionalidad No. 40-11-IN por no reunir los requisitos de procedibilidad según la LOGJCC. En consecuencia dispuso su archivo.

Tema: Esta sentencia se pronuncia sobre el pedido de inconstitucionalidad por el fondo del acuerdo Ministerial No. 00187 expedido por el Ministerio de Trabajo. Mediante este acuerdo, se fijaron las remuneraciones mínimas sectoriales legales y/o tarifas mínimas legales, a nivel nacional, correspondientes a los años 2006, 2007 y 2008, para los trabajadores que laboraban en la rama o actividad de procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo. La Corte Constitucional desestima la demanda planteada.



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CASO No. 3-13-IN



SENTENCIA


1. El 19 de febrero del 2013, el señor Milton Alfonso Jiménez Chaux, por sus propios derechos, presentó una acción pública de inconstitucionalidad por el fondo en contra del Acuerdo Ministerial No. 00187, emitido por el Ministro de Trabajo y Empleo de ese entonces Abg. Antonio Gagliardo Valarezo, publicado en el Registro Oficial Nº. 464 de fecha 11 de noviembre de 2008, en adelante “el Acuerdo”. Por medio de este Acuerdo, se fijaron las remuneraciones mínimas sectoriales legales y/o tarifas mínimas legales, a nivel nacional, correspondientes a los años 2006, 2007 y 2008, para los trabajadores protegidos por el Código del Trabajo que laboraban en la rama o actividad de procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo. La causa ingresó a la Corte Constitucional y se le asignó el número 3-13-IN. 2. El 21 de febrero de 2013, el secretario general de la Corte Constitucional certificó que en referencia a la acción No. 3-13-IN, “tiene identidad con el caso No. 40-11-IN, que se encuentra resuelto”.1

1 El 29 de noviembre de 2011, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional para el periodo de Transición inadmitió a trámite la acción pública de inconstitucionalidad No. 40-11-IN por no reunir los requisitos de procedibilidad según la LOGJCC. En consecuencia dispuso su archivo.

Tema: Esta sentencia se pronuncia sobre el pedido de inconstitucionalidad por el fondo del acuerdo Ministerial No. 00187 expedido por el Ministerio de Trabajo. Mediante este acuerdo, se fijaron las remuneraciones mínimas sectoriales legales y/o tarifas mínimas legales, a nivel nacional, correspondientes a los años 2006, 2007 y 2008, para los trabajadores que laboraban en la rama o actividad de procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo. La Corte Constitucional desestima la demanda planteada.




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3. Previamente a calificar la admisibilidad de la demanda, el 12 de marzo de 2013, la ex jueza Tatiana Ordeñana Sierra avocó conocimiento de la causa y dispuso que el legitimado activo complete su demanda, de acuerdo a lo establecido en el artículo 79, numeral 5 literal b) de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante LOGJCC). Esta providencia fue notificada el 21 de Marzo de 2013. El 27 de marzo de 2013, dentro del término señalado, el legitimado activo dio cumplimiento a la providencia anterior.

4. El 13 de mayo de 2013, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional conformada por los jueces constitucionales Patricio Pazmiño Freire, Wendy Molina Andrade y Manuel Viteri Olvera, admitió a trámite dicha demanda, sin pronunciarse sobre la solicitud del accionante respecto a la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo Ministerial impugnado. 5. La causa 3-13-IN fue sorteada a la ex jueza constitucional Tatiana Ordeñana Sierra el 10 de junio de 2013, para la correspondiente sustanciación.

6. El 14 de junio de 2013, Marcos Arteaga Valenzuela, Director Nacional de Patrocinio y delegado del Procurador General del Estado, dio contestación a la providencia de requerimiento de información, la misma que consta más adelante en el acápite de argumentos de las partes. Así también, el 09 de julio de 2013, Francisco Vacas Dávila, Ministro de Relaciones Laborales de ese entonces, dio contestación a la demanda, la misma que también consta en el acápite de argumentos de las partes. 7. El 05 de febrero del 2019 fueron posesionados ante el Pleno de la Asamblea Nacional, las juezas y jueces constitucionales Hernán Salgado Pesantes, Teresa Nuques Martínez, Agustín Grijalva Jiménez, Ramiro Avila Santamaría, Alí Lozada Prado, Daniela Salazar Marín, Enrique Herrería Bonnet, Carmen Corral Ponce y Karla Andrade Quevedo.

8. En virtud del sorteo efectuado el 18 de abril de 2019 en sesión del Pleno del Organismo, correspondió la sustanciación de la causa Nº. 3-13-IN al juez constitucional Agustín Grijalva Jiménez, quien avocó conocimiento de la misma, mediante providencia de 16 de octubre de 2019. En esta providencia, el juez constitucional dispuso que el legitimado activo, así como el Ministerio de Trabajo y la Procuraduría General del Estado, presenten informes en derecho debidamente actualizados, sobre los argumentos formulados en la demanda.

9. El 24 de octubre de 2019, Marcos Arteaga Valenzuela, Director Nacional de Patrocinio y delegado del Procurador General del Estado, dio contestación a lo ordenado. El 13 y 18 de noviembre de 2019, el Director de Asesoría Jurídica y delegado del Ministro de Trabajo, dio cumplimiento a lo ordenado. El accionante Milton Alfonso Jiménez Chaux no dio contestación a lo requerido.

10. Siendo el estado de la causa, se procede a dictar sentencia.




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II. De las disposiciones jurídicas demandadas 11. La norma cuya inconstitucionalidad se demanda es el Acuerdo Ministerial emitido el 30 de octubre de 2008, por el Abogado Antonio Gagliardo Valarezo, Ministro de Trabajo y Empleo de ese entonces, publicado en el Registro Oficial Nº. 464 del martes 11 de noviembre de 2008, que a continuación se detalla, a partir de su articulado:

Art. 1.- Fijar las remuneraciones mínimas sectoriales legales y/o tarifas mínimas legales, a nivel nacional que recibirán los trabajadores protegidos por el Código del Trabajo que laboran en la rama o actividad económica de: procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo, de acuerdo a lo resuelto por la comisión sectorial y ratificado por los miembros del Consejo Nacional de Salarios CONADES, en base a la siguiente estructura aprobada en la comisión sectorial para los siguientes años:2

Art. 2.- Los valores fijados en los años 2006, 2007 y 2008 tendrán el carácter de retroactivo, respetando el sueldo básico unificado del trabajador en general para cada año que estuviere en vigencia, en los casos de que durante el p ies(sic) las remuneraciones percibidas no llegaren a esa cantidad, pero siempre que los trabajadores hubieren laborado en los embarques realizados conforme a la rotación de las cuadrillas, de conformidad con la modalidad que se viene observando. Art. 3.- Para las ocupaciones o puestos de trabajo de este sector que no consten en la estructura ocupacional antes transcrita, las remuneraciones mínimas sectoriales y/o tarifas mínimas legales en ningún caso podrán ser inferiores a los de menor valor establecido en las tablas anteriores. Art. 4.- El incumplimiento e inobservancia de esta obligación patronal, será sancionada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 628 y siguientes del Código del Trabajo. Art. 5.- Deróguese el Acuerdo Ministerial N° 00465 de fecha 15 de noviembre del 2006 y publicado en el Registro Oficial N° 403 del 23 de noviembre del 2006. El presente acuerdo entrará en vigencia de forma retroactiva desde el 1 de enero para cada año según lo determinado en el Art. 1 de este acuerdo. Dado en Quito, 30 de octubre del 2008. f.) Abogado Antonio Gagliardo Valarezo, Ministro de Trabajo y Empleo.

III. Pretensión y fundamentos

12. El señor Milton Alfonso Jiménez Chaux, tanto en la demanda de esta acción como en su ampliación, señala que en el artículo 2 del mencionado acuerdo, se establece con carácter retroactivo las remuneración de los años 2006, 2007 y 2008, lo que a su decir atenta contra la garantía constitucional de la seguridad jurídica, principio de legalidad e irretroactividad de la ley y el debido proceso, en la garantía del cumplimiento de las normas y los derechos de las partes. 2 A continuación se detalla la respectiva tabla que contiene los códigos, estructuras ocupacionales y tarifas del sector unificado para la jornada diurna (06h00 - 19h00), así como los códigos, tareas u operaciones y tarifas del sector unificado para la jornada nocturna (19h00 - 06h00), correspondientes a los años 2006, 2007 y 2008.




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13. En ese sentido, señala que el Ministro de Trabajo incumplió con su obligación constitucional y legal de prever con antelación la escala de remuneración para todos los trabajadores y expedir oportunamente los acuerdos ministeriales respectivos, fijando la remuneración mínima sectorial o tarifa mínima legal. Esto, a decir del accionante, acarrea responsabilidades para el Ministro. 14. Indica además que, acorde al inciso segundo del artículo 118 del Código del Trabajo,3 el Ministro de Trabajo solo podía incrementar el salario o tarifa en un 3 %, según la inflación correspondiente al año 2005. No obstante, inobservando dicho artículo, el Ministro de Trabajo incrementó retroactivamente los salarios del año 2006, en un 20% para los trabajadores de estiba.

15. A continuación hace referencia a que el Acuerdo impugnado, derogó el acuerdo ministerial No. 00465, el mismo que el 05 de octubre de 2007, fue declarado nulo por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, con sede en Guayaquil. Ese acuerdo contenía un incremento del 20% de las remuneraciones para los trabajadores de la estiba de fruta en buques de alto bordo para el año 2006. Sin embargo indica que el Ministerio de Trabajo, a través de este nuevo acuerdo, vuelve a incrementar en ese porcentaje las remuneraciones correspondientes al año 2006.

16. De allí, considera que, “…la antijurídica retroactividad dispuesta en el Acuerdo impugnado, quebraría de modo inminente a las empresas, con obligaciones no previstas ni planificados ante el IESS y Servicio de Rentas Internas, incluso existirían casos de responsabilidad patronal ante el IESS, por cuanto el pago de aportes serían extemporáneos, toda vez que se referiría a una tabla de ajustes por la diferencia no aportada, que mataría fuentes de ingreso, como el de los mismos trabajadores y sus familias que prestan sus servicios a las diferentes operadoras de carga…”.4 Por lo que indica que este Acuerdo Ministerial viola el derecho constitucional al trabajo.

17. El accionante además trae a colación la sentencia No. 072-10-SEP-CC, en la cual indica que la Corte Constitucional aceptó la acción extraordinaria de protección planteada por el Ministro del Trabajo, en contra de las sentencias de primer y segundo nivel que aceptaron la acción de protección en favor de las operadoras de carga y “desecharon” el Acuerdo impugnado. Agrega que, la Corte aceptó la acción propuesta por cuanto, “…la revisión de la legalidad sobre el Acuerdo Ministerial se lo deb(ia) hacer a través de una acción de inconstitucionalidad”.5 Además refiere que, en esa sentencia la Corte Constitucional no ordenó pago o liquidación de valores por sueldos, 3 Art. 118, inciso 2 CT: “Respecto de la fijación de remuneraciones, si el Consejo Nacional del Trabajo y Salarios no adoptare una resolución por consenso en la reunión que convocada para el efecto, se auto convocará para una nueva reunión que tendrá lugar a más tardar dentro de los cinco días hábiles siguientes; si aún en ella no se llegare al consenso, el Ministro del Trabajo los fijará en un porcentaje de incremento equivalente al índice de precios al consumidor proyectado, establecido por la entidad pública autorizada para el efecto”. 4 Demanda de acción de inconstitucionalidad de norma, pág., 9 y ampliación de la demanda, pág. 11. 5 Ampliación de la demanda, pág. 6.




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sin embargo los jueces al ejecutar la sentencia lo ordenaron, por lo que señala que, “…en la conexidad, será una temática que la Corte Constitucional, igual que en la pretensión principal, debe pronunciarse”.6

18. En tal sentido, el accionante manifiesta que el Acuerdo contraría los artículos 11, numerales 5 y 8, inciso segundo; 33; 76, numeral 1; 82; 119; 120; 226; 424; 425; y 426 de la Constitución de la República. Así también indica como disposiciones legales infringidas por dicho Acuerdo, los artículos 118, inciso segundo y 130 del Código del Trabajo; 7, 9, 10 y 13 del Código Civil, los mismos que están ligados al artículo 6 del Código del Trabajo; 129 del Estatuto de Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva; y, 5 del Código Tributario.

19. Luego, en la ampliación a la demanda, el accionante especifica que el Acuerdo, “…es incompatible con las siguientes normas legales por ser contrarias a su texto”,7 identificando como tales el art. 7 del Código Civil; 117 del Código del Trabajo; 5 del Código Tributario; “la Ley de Seguridad Social en todo su contexto”;8118 del Código del Trabajo en concordancia con el art. 2.h), 38 y 39 del Reglamento para el funcionamiento del CONADES; “la Ley de Seguridad Social en todo su contexto”;9 y el Estatuto Orgánico Estructural del INEC, todo ello en concordancia con el Convenio No. 131 de la OIT.

20. A continuación manifiesta que, “Las incongruencias o incompatibilidades normativas entre sí y, detalladas anteriormente, vulneran principios de carácter constitucional como detallo…”10, citando los artículos 11, numeral 5; 76, numeral 1 y 82, todos estos de la Constitución de la Republica. 21. Finalmente, el accionante solicita se suspenda provisionalmente los efectos del Acuerdo impugnado, limitándose a señalar que lo hace, “…a fin de precautelar la seguridad jurídica y de evitar graves responsabilidades civiles y penales de funcionarios públicos, así como, un grave y peligro inminente de dejar en estado de insolvencia a las operadoras de carga…”(sic).11

IV. Contestación a la demanda

Por el Ministerio de Trabajo 22. Obra de fs. 69 a 73 la contestación a la demanda por parte del Ministro de Relaciones Laborales, de ese entonces, Francisco Vacas Dávila. En lo principal, señala que el accionante pretende a través de esta acción, que la Corte Constitucional se

6 Demanda de acción de inconstitucionalidad de norma, pág., 12. 7 Ampliación de la demanda, pág.11. 8 Ibíd., pág.11. 9 Ibíd., pág.11. 10 Ibíd., pág.12. 11 Demanda de acción de inconstitucionalidad de norma, pág.12 y ampliación de la demanda, pág. 13.




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pronuncie sobre un asunto de control de la legalidad, lo cual no puede hacer, sin que en ninguna parte de su demanda conste argumentación alguna sobre la supuesta violación a las normas constitucionales invocadas.

23. Añaden que según consta en los considerandos del Acuerdo impugnado, anterior a la fecha de su expedición, se encontraba abierta la causa signada con el No. 071-NA-2008, iniciada por la Cámara Marítima del Ecuador, la que impugnó el acuerdo ministerial No. 00465, que fijaba las tarifas mínimas para el año 2006. Posteriormente, la parte actora solicitó el desistimiento y archivo de la causa, luego de lo cual el Ministerio de Trabajo y Empleo procedió a fijar las remuneraciones para los trabajadores de la rama, correspondiente a los años 2006, 2007 y 2008, con el acuerdo de la representación de los empleadores y aprobación del Consejo Nacional de Salarios.

24. Insiste en que: i) la impugnación de las resoluciones expedidas siguiendo el proceso reglado por los artículos 117 y siguientes del Código del Trabajo, corresponden al control de legalidad no de constitucionalidad; ii) en este caso, las resoluciones adoptadas por la Comisión Sectorial como por el Consejo Nacional de Salarios fueron unánimes, es decir contaron con la aprobación de la representación de los trabajadores y de los empleadores; iii) en caso de no estar de acuerdo con lo resuelto, la parte inconforme podía apelar ante el Consejo Nacional de Salarios o acudir ante los jueces de justicia ordinaria, como ocurrió con el Acuerdo Ministerial 00465.

25. Sobre lo dicho por el accionante respecto a que el Acuerdo Ministerial atenta de manera grave al patrimonio de las empresas que se dedican a la operación de carga de fruta en buques de alto bordo, al prever obligaciones no previstas ante el IESS y el SRI, indica que es una aseveración de carácter fáctica, que no corresponde al objeto de la acción de inconstitucionalidad de norma. Agrega que el accionante tampoco ha demostrado en este proceso que durante casi 5 años desde la emisión del Acuerdo, alguna empresa haya quebrado en razón de su emisión o que este Acuerdo haya afectado el cumplimiento de las obligaciones patronales ante el IESS o el SRI.

26. Adicionalmente, dando cumplimiento a la providencia del juez sustanciador de 16 de octubre de 2019, en representación del Ministerio del Trabajo, compareció el Director de Asesoría Jurídica Edgar Guillermo Punguil Chiliquinga,12 quien indica que el Acuerdo objeto de impugnación, “…fue derogado por el Acuerdo Ministerial No. 255, expedido mediante Registro Oficial No. 358, de 08 de enero de 2011; instrumento legal que a su vez fue derogado por el Acuerdo Ministerial No. 370, expedido mediante Registro Oficial Suplemento #1 No. 618 de 13 de enero de 2012; finalmente esta normativa fue derogada mediante Acuerdo Ministerial No. 216, expedido mediante Registro Oficial Suplemento #2, No. 867 de 10 de enero de 2013, siendo esta última normativa la que goza de plena vigencia hasta la actualidad”.13

12 Fs. 96 a 267 del expediente constitucional. 13 Fs. 96 del expediente constitucional.




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27. Sobre la alegación del accionante respecto al incremento salarial del 2006 por encima del índice inflacionario del 2005, dicha Cartera de Estado indica que esa decisión se basó en informes técnicos. Agrega que, del estudio realizado por el Ministerio de Trabajo, el cual adjunta a su informe, se pudo comprobar que, “…el empleo medido por el número de personas empleadas mostró un crecimiento constante entre el año 2007 y 2018 y el número de empresas en manipulación de carga en la que se incluye procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo pasó de 143 en el año 2007 a 170 en el año 2018…”,14 por lo que señala que la alegación del accionante no tiene sustento técnico, ni económico.

Por la Procuraduría General del Estado 28. Obra de fs. 62 a 65 del expediente constitucional, el escrito presentado por el abogado Marcos Arteaga Valenzuela, Director Nacional de Patrocinio y delegado del Procurador General del Estado. En lo principal, señala que el accionante ataca la supuesta contradicción de las disposiciones contenidas en el Acuerdo impugnado, con un conjunto de normas previstas en los Códigos del Trabajo, Civil, Tributario y en el ERJAFE. Lo cual refiere, constituye un tema de mera legalidad, que está fuera del ámbito constitucional. Por ello indica que tanto la demanda como la ampliación de la misma incumplen con el requisito obligatorio del art. 79, numeral 5, b) de la LOGJCC. 29. En esa línea, manifiesta que el accionante invoca la supremacía de la Constitución (artículos 424 a 426) para insistir en el análisis de las normas legales que serían incompatibles con el Acuerdo impugnado, sin que exista un análisis de las normas constitucionales alegadas como vulneradas. A continuación, cita una serie de sentencias dictadas por la Corte Constitucional en las que señaló que el control de la legalidad es de competencia de la jurisdicción ordinaria, sin que aquello sea objeto de la acción de inconstitucionalidad de norma.

30. Adicionalmente, indica que la normativa del Acuerdo es producto del consenso de comisiones sectoriales integradas con representantes del sector empleador, quienes se comprometieron a desistir del juicio laboral No. 071-NA-2008 y a cumplir con el pago de las tarifas correspondientes a los años 2006, 2007 y 2008. Esto expresa, fue legitimado por el Consejo Nacional de Salarios, tal cual consta en el propio Acuerdo Ministerial, salvaguardando con ello, la intangibilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales en cuestión.

31. Finalmente, señala que las normas del Acuerdo referido gozan de la protección de los principios y reglas relativos al control abstracto de constitucionalidad, como son los contenidos en los numerales 2, 3, 4 y 6 del art. 76 de la LOGJCC. Por lo cual, solicita que la Corte rechace la acción pública de inconstitucionalidad propuesta, por improcedente.

14 Fs. 97 del expediente constitucional.




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32. A foja 93 del expediente constitucional el abogado Marcos Arteaga Valenzuela, Director Nacional de Patrocinio y delegado del Procurador General del Estado, se ratifica en su escrito de contestación a la demanda.

V. Competencia 33. La Corte Constitucional es competente para conocer y resolver acciones públicas de inconstitucionalidad, en virtud del artículo 436 (2) de la Constitución de la República del Ecuador.

VI. Análisis constitucional 34. En el presente caso, la demanda de inconstitucionalidad fue planteada en contra de los artículos contenidos en el Acuerdo No. 00187, mediante el cual se fijan las remuneraciones mínimas sectoriales legales y/o tarifas mínimas legales de la actividad económica de procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo. 35. Estas disposiciones, tal como advierte el Ministro de Trabajo, fueron sustituidas al entrar en vigencia el acuerdo ministerial No. 255,15 a través del cual a partir del 1 de enero del 2011, se fijaron los salarios mínimos sectoriales, a nivel nacional, que recibirán los trabajadores privados amparados por el Código del Trabajo, acorde a la estructura ocupacional descrita en dicho acuerdo:

Art. 2. De la fijación de salarios mínimos sectoriales.- Fijar a partir del 1 de enero del 2011, los salarios mínimos sectoriales, a nivel nacional, que recibirán los trabajadores privados amparados por el Código del Trabajo acorde a la estructura ocupacional descrita a continuación…”.

36. La fijación de salarios mínimos sectoriales incluye, la de los trabajadores que laboran en la rama o actividad de procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo.16 En la disposición final del acuerdo ministerial se dispone:

“Disposición Final.- El presente acuerdo ministerial entrará en vigencia a partir del 1 de enero del 2011, sin perjuicio de su publicación en el Registro Oficial. Deróguense las disposiciones reglamentarias que se opongan al mismo”.

37. De lo expuesto, esta Corte verifica que el nuevo acuerdo materialmente cambia al anterior acuerdo No. 00187, de manera que se entiende que el acto impugnado ha sido derogado. 38. Posteriormente, el acuerdo ministerial No. 255 fue reemplazado por el acuerdo ministerial 370,17 el cual a su vez quedó sin efecto por la entrada en vigencia del

15 Acuerdo Ministerial No. 255, publicado en el Registro Oficial No. 358, de 08 de enero de 2011. 16 Acuerdo Ministerial No. 255, publicado en el Registro Oficial No. 358, de 08 de enero de 2011, pág. 122 a 128.




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acuerdo ministerial No. 216,18 que fija a partir del 1 de enero del 2013, los salarios/tarifas mínimas sectoriales, a nivel nacional, que recibirán entre otros, los trabajadores que laboran en la rama o actividad de procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo.

39. Ahora bien, la Corte Constitucional es competente para realizar el control de constitucionalidad de normas derogadas y declarar su inconstitucionalidad, siempre que las mismas, “...tengan la potencialidad de producir efectos contrarios a la Constitución", conforme a lo previsto en el artículo 76, numeral 8 de la LOGJCC. 40. En este caso, esta Corte no verifica efectos de ultractividad del texto del Acuerdo impugnado, al tratarse de la fijación de las remuneraciones para los trabajadores que laboran en la rama o actividad de procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo, para los años 2006, 2007 y 2008, sin que esas normas que las fijaron, tuvieran la potencialidad de producir efectos jurídicos más allá de la fecha en las que estuvieron vigentes. Por lo cual, el control constitucional por el fondo solicitado en la demanda carece actualmente de objeto por las razones expresadas. 41. Esta Corte debe señalar que el Acuerdo impugnado estaba derogado incluso al momento en que se propuso la presente demanda de inconstitucionalidad. Por esta razón, la carencia de objeto sobrevenida no es atribuible a la Corte sino al propio accionante, quien presentó esta acción el 19 de febrero de 2013, cuando el Acuerdo Ministerial No. 00187 fue emitido el 30 de octubre de 2008 y publicado en el Registro Oficial Nº. 464 del martes 11 de noviembre de 2008. 17 Acuerdo Ministerial No. 370, publicado en el Registro Oficial Suplemento #1 No. 618 de 13 de enero de 2012, el mismo que en el Art 2 dispone: “De la fijación de salarios mínimos sectoriales.- Fijar a partir del 1 de enero del 2012, los salarios mínimos sectoriales, a nivel nacional, que recibirán los trabajadores privados amparados por el Código del Trabajo acorde a la estructura ocupacional descrita a continuación: Para efectos del pago de tarifas en jornada nocturna se estará a lo establecido en el artículo 49 del Código del Trabajo”. En la Disposición Final, se dispone: “El presente acuerdo ministerial entrará en vigencia a partir del 1 de enero del 2012, sin perjuicio de su publicación en el Registro Oficial. Deróguese las disposiciones reglamentarias que se opongan al mismo. 18 Acuerdo Ministerial No. 216, expedido mediante Registro Oficial Suplemento #2, No. 867 de 10 de enero de 2013, Art. 2. “De la Fijación de Salarios Mínimos Sectoriales.- Fijar a partir del 1 de enero del 2013, los salarios/tarifas mínimas sectoriales, a nivel nacional, que recibirán los trabajadores privados amparados por el Código del Trabajo acorde a la estructura ocupacional descrita a continuación: Para efectos del pago de tarifas en jornada nocturna se estará a lo establecido en el Artículo 49 del Código del Trabajo”. En las páginas 102 a 105 de dicho Acuerdo consta: “ COMISION SECTORIAL No. 17 ‘TRANSPORTE, ALMACENAMIENTO Y LOGÍSTICA RAMA DE ACTIVIDAD ECONÓMICA: 1.- PROCESOS DE EMBARQUE Y DESEMBARQUE DE FRUTAS EN BUQUES DE ALTO BORDO (…) * En ningún caso la sumatoria de tarifas será menor al Salario Básico Unificado 2013; bajo las condiciones de deberes y derechos previstos en el Código de Trabajo”. La Disposición Final de este Acuerdo dispone: “El presente acuerdo ministerial entrará en vigencia a partir del 1 de enero del 2013, sin perjuicio de su publicación en el Registro Oficial. Deróguese las disposiciones reglamentarias que se opongan al mismo”.




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VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve:

1. DESESTIMAR la pretensión de la acción pública de inconstitucionalidad planteada. 2. Notifíquese, publíquese y archívese.


Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la Corte Constitucional con nueve votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva Jiménez, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez, Daniela Salazar Marín y Hernán Salgado Pesantes; en sesión ordinaria de miércoles 11 de noviembre de 2020.- Lo certifico.







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CASO Nro. 0003-13-IN RAZÓN.- Siento por tal, que el texto de la sentencia que antecede fue suscrito el día viernes trece de noviembre de dos mil veinte, luego del procesamiento de las observaciones recogidas en la sesión respectiva.- Lo certifico.-


AGB /WFC





Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

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Quito, D.M. 28 de octubre de 2020


LEGALES, EMITE LA SIGUIENTE

SENTENCIA No. 16-09-IN/20

Tema: La Corte Constitucional analiza la demanda de inconstitucionalidad planteada por la forma y por el fondo, en contra de la “Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social, a la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y a la Ley de Seguridad Social de la Policía Nacional” (IESS, ISSFA, ISSPOL), que se publicó en el Suplemento del Registro Oficial No. 599 de 30 de marzo de 2009, y resuelve desestimar la acción.

I. Antecedentes y procedimiento

1. El 09 de marzo de 2009, el Pleno de la Comisión Legislativa y de Fiscalización

de la Asamblea Nacional aprobó la “Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social, a la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y a la Ley de Seguridad Social de la Policía Nacional”1, que se publicó en el Suplemento del Registro Oficial No. 599 de 30 de marzo de 2009.

2. El 16 de abril de 2009, Fernando Ibarra Serrano por sus propios derechos y en calidad de Presidente de la Central Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas CEDOC-CLAT (en adelante “el accionante”), patrocinado por el Dr. Fausto Garcés Pastor, presentó una acción pública de inconstitucionalidad, por el fondo y por la forma, de la ley referida en el párrafo anterior, en contra del Presidente de la Comisión Legislativa y de Fiscalización de la Asamblea Nacional, Fernando Cordero Cueva; del Presidente Constitucional de la República del Ecuador, Rafael Correa Delgado; y del Procurador General del Estado, Diego García Carrión.

3. El accionante fundamentó su demanda en la supuesta violación a los artículos

136 y 140 incisos primero y segundo de la Constitución, sosteniendo que las reformas no versaron sobre una sola materia y que además no fueron objeto de debate. Adicionalmente, según el accionante, en el fondo se contrariaron los principios del sistema de seguridad social, inclusión, equidad social,

1 IESS: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, ISSFA: Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas del Ecuador, ISSPOL: Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional.



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SENTENCIA No. 16-09-IN/20

Tema: La Corte Constitucional analiza la demanda de inconstitucionalidad planteada por la forma y por el fondo, en contra de la “Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social, a la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y a la Ley de Seguridad Social de la Policía Nacional” (IESS, ISSFA, ISSPOL), que se publicó en el Suplemento del Registro Oficial No. 599 de 30 de marzo de 2009, y resuelve desestimar la acción.


1. El 09 de marzo de 2009, el Pleno de la Comisión Legislativa y de Fiscalización

de la Asamblea Nacional aprobó la “Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social, a la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y a la Ley de Seguridad Social de la Policía Nacional”1, que se publicó en el Suplemento del Registro Oficial No. 599 de 30 de marzo de 2009.

2. El 16 de abril de 2009, Fernando Ibarra Serrano por sus propios derechos y en calidad de Presidente de la Central Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas CEDOC-CLAT (en adelante “el accionante”), patrocinado por el Dr. Fausto Garcés Pastor, presentó una acción pública de inconstitucionalidad, por el fondo y por la forma, de la ley referida en el párrafo anterior, en contra del Presidente de la Comisión Legislativa y de Fiscalización de la Asamblea Nacional, Fernando Cordero Cueva; del Presidente Constitucional de la República del Ecuador, Rafael Correa Delgado; y del Procurador General del Estado, Diego García Carrión.

3. El accionante fundamentó su demanda en la supuesta violación a los artículos

136 y 140 incisos primero y segundo de la Constitución, sosteniendo que las reformas no versaron sobre una sola materia y que además no fueron objeto de debate. Adicionalmente, según el accionante, en el fondo se contrariaron los principios del sistema de seguridad social, inclusión, equidad social,

1 IESS: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, ISSFA: Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas del Ecuador, ISSPOL: Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional.




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obligatoriedad, suficiencia, integración, solidaridad y subsidiaridad establecidos en los artículos 340, 341, 367, 370, 371 incisos segundo y final, y 372 inciso 1 de la Constitución, pues a su juicio las reformas no aseguran el ejercicio y exigibilidad de los derechos reconocidos a los asegurados, y tampoco generan condiciones para la protección integral del sistema de seguridad social.

4. El 08 de julio de 2009, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional para el

Periodo de Transición, conformada por los jueces constitucionales Patricio Pazmiño Freire, Ruth Seni Pinoargote y Manuel Viteri Olvera, avocó conocimiento de la presente causa y resolvió admitir a trámite la misma.

5. El 29 de julio de 2009, la Primera Sala de Sustanciación de la Corte Constitucional para el Período de Transición conformada por los jueces constitucionales Ruth Seni Pinoargote en calidad de Presidenta de la Sala, Alfonso Luz Yunez y Patricio Pazmiño Freire, avocó conocimiento de la presente causa, asumiendo competencia en calidad de juez sustanciador, Alfonso Luz Yunez, en aplicación de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional para el Período de Transición. En dicho auto, los jueces constitucionales concedieron el término de quince días para que los legitimados pasivos contesten la demanda y dispusieron la publicación del extracto de la demanda en el Registro Oficial.

6. En el Registro Oficial No. 1 de 11 de agosto de 2009, se publicó el extracto de la

acción pública de inconstitucionalidad por el fondo y la forma objeto de análisis.

7. El 13 de agosto de 2009, la Procuraduría General del Estado dio contestación a la demanda. Por su parte, el 18 de agosto de 2009, la Asamblea Nacional contestó a la demanda, y el 20 de agosto de 2009, la Presidencia de la República presentó su contestación a la demanda.

8. El 15 de enero de 2013, la Tercera Sala de Sustanciación (Reglas de

procedimiento para el ejercicio de las competencias de la Corte Constitucional para el Período de Transición) conformada por los jueces constitucionales Antonio Gagliardo Loor, en calidad de Presidente de la Sala, Alfredo Ruiz Guzmán y María del Carmen Maldonado, avocó conocimiento del caso, correspondiéndole a Antonio Gagliardo Loor la sustanciación del mismo.

9. El 11 de mayo de 2016, la Tercera Sala de Sustanciación (Reglas de procedimiento para el ejercicio de las competencias de la Corte Constitucional para el Período de Transición) conformada por los jueces constitucionales Pamela Martínez Loayza, Roxana Silva Chicaiza y Francisco Butiñá Martínez, avocó conocimiento del caso, correspondiéndole sustanciar al juez constitucional Francisco Butiñá Martínez.

10. Una vez posesionados los actuales integrantes de la Corte Constitucional, el 12 de febrero de 2019 se sorteó la causa y le correspondió su sustanciación a la




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jueza constitucional Daniela Salazar Marín, para conocimiento de la Segunda Sala de Sustanciación (Reglas de procedimiento para el ejercicio de las competencias de la Corte Constitucional para el Período de Transición) compuesta por los jueces constitucionales Daniela Salazar Marín, en calidad de Presidenta de la Sala, Agustín Grijalva Jiménez y Karla Andrade Quevedo. La Sala de Sustanciación avocó conocimiento del caso mediante auto de 14 de febrero de 2019.

11. El 14 de agosto de 2019, la jueza constitucional Daniela Salazar Marín avocó conocimiento de la causa.

12. Mediante auto de 25 de noviembre de 2019, la jueza constitucional

sustanciadora dispuso que la Asamblea Nacional en el término de cinco días, remita copias certificadas de los informes para primer y segundo debate emitidos dentro del trámite de aprobación de la ley impugnada. Mediante escrito de 5 de diciembre de 2019, la Asamblea Nacional remitió las copias certificadas correspondientes.

13. El 13 de enero de 2020, la Segunda Sala de Sustanciación (Reglas de procedimiento para el ejercicio de las competencias de la Corte Constitucional para el Período de Transición) aprobó el proyecto de sentencia.

14. Por disposición del pleno en sesión de 6 de febrero de 2020, mediante providencia de 6 de agosto de 2020, de conformidad con el artículo 86 incisos primero y segundo de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, la jueza sustanciadora para mejor resolver requirió al Presidente del Consejo Directivo y al Director General del IESS, que remitan un informe técnico legal sobre la base de estudios actuariales, así como de cualquier fuente que fuere de utilidad, con el objetivo de:

“1.1. Informar a la Corte Constitucional si la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social, a la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y a la Ley de Seguridad Social de la Policía Nacional, promulgada en el suplemento del Registro Oficial No. 559 de 30 de marzo de 2009, generó una afectación al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (fondo de pensiones), durante su vigencia, principalmente sobre la reforma al artículo 234 de la Ley de Seguridad Social. 1.2. Informar a la Corte Constitucional si la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social, a la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y a la Ley de Seguridad Social de la Policía Nacional, promulgada en el suplemento del Registro Oficial No. 559 de 30 de marzo de 2009, tiene la potencialidad de producir efectos jurídicos en la actualidad y, de ser positiva la respuesta, cuáles son los efectos que puede producir la norma en la actualidad.”

15. Mediante escrito de 22 de septiembre de 2020, Fernando Gonzalo Donoso Mera,

procurador judicial de Carlos Luis Tamayo Delgado, Director General del IESS, dio respuesta al requerimiento indicado.




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II. Consideraciones y fundamentos

a. Competencia

16. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver la presente acción pública de inconstitucionalidad de actos normativos, de conformidad con lo previsto por los artículos 436 numeral 2, en concordancia con el artículo 429 de la Constitución de la República del Ecuador. En vista de que la demanda fue presentada el 16 de abril de 2009, en el presente caso corresponde aplicar las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional para el Período de Transición, en particular los artículos 26, 27 y 28.

b. Norma cuya constitucionalidad se impugna

17. El accionante presenta acción pública de inconstitucionalidad, por el fondo y por

la forma, de la “Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Seguridad Social, a la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y a la Ley de Seguridad Social de la Policía Nacional” (en adelante “Ley Reformatoria”) publicada en el suplemento del Registro Oficial No. 559 de 30 de marzo de 2009, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 436 en concordancia con el artículo 439 de la Constitución de la República.

18. En particular, el accionante demanda la inconstitucionalidad por la forma de la Ley Reformatoria y por el fondo, de la totalidad de la referida ley “por contrariar el inciso final del artículo 369 de la Constitución” y parcialmente por el fondo, respecto a los artículos 11 y 12, Disposiciones Generales Primera y Segunda; y, Disposición Transitoria Segunda “por violar los artículos 340, 341, 367, 370, 371 incisos segundo y final, y, 372 inciso primero de la Constitución de la República”.

i. Alegaciones planteadas sobre la inconstitucionalidad por la forma 19. A decir del accionante, la inconstitucionalidad por la forma de la Ley

Reformatoria se produce por haber violado los artículos 136 y 140 incisos primero y segundo de la Constitución, que disponen:

Art. 136.- Los proyectos de ley deberán referirse a una sola materia y serán presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposición de motivos, el articulado que se proponga y la expresión clara de los artículos que con la nueva ley se derogarían o se reformarían. Si el proyecto no reúne estos requisitos no se tramitará.

Art. 140 inc. 1.- La Presidenta o Presidente de la República podrá enviar a la Asamblea Nacional proyectos de ley calificados de urgencia en materia económica. La Asamblea deberá aprobarlos, modificarlos o negarlos dentro de un plazo máximo de treinta días a partir de su recepción.




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El trámite para la presentación, discusión y aprobación de estos proyectos será el ordinario, excepto en cuanto a los plazos anteriormente establecidos. Mientras se discuta un proyecto calificado de urgente, la Presidenta o Presidente de la República no podrá enviar otro, salvo que se haya decretado el estado de excepción.

20. Según el accionante, la norma impugnada incumplió el requisito de referirse a

una sola materia, por lo que no debió tramitarse. Adicionalmente señala que el Ab. León Roldós, en su calidad de Asambleísta, denunció la falta de debate para la votación.

ii. Alegaciones planteadas sobre la inconstitucionalidad por el fondo 21. Según el accionante, la inconstitucionalidad por el fondo de la Ley Reformatoria

se produce “por contrariar el inciso final del artículo 369 de la Constitución, y parcialmente y por el fondo, en sus artículos 11 y 12; Disposiciones Generales Primera y Segunda; y, Disposición Transitoria Segunda, por violar los artículos 340, 341, 367, 370, 371 incisos segundo y final, y, 372 inciso primero de la Constitución de la República”.

22. A decir del accionante, “por el fondo se contraría los principios del sistema de seguridad social como son inclusión y equidad social y obligatoriedad, suficiencia, integración, solidaridad y subsidiaridad establecidos en el artículo 367 del texto constitucional en concordancia con los artículos 340 inciso primero y tercero, y 341 inciso primero ibídem, puesto que no aseguran el ejercicio, garantía y exigibilidad de los derechos reconocidos a los asegurados ni generan condiciones para la protección integral del sistema de seguridad social”.

23. Adicionalmente, el accionante señala que la Ley Reformatoria en análisis, “es totalmente inconstitucional en su contenido, viola el precepto constitucional que dispone que la creación de nuevas prestaciones estará debidamente financiada –inciso final del artículo 369- ya que dada la concepción social del texto constitucional, al dar cobertura (prestaciones) que se financiarán con aportes y contribuciones del Estado hasta a los desempleados - personas que realizan trabajo doméstico no remunerado y tareas de cuidado – no se establece ni se conoce el impacto actuarial del contenido de la Ley Reformatoria respecto de las nuevas pensiones mínimas en todas las categorías para las distintas prestaciones”.

24. Según el accionante, cualquier disminución en la jubilación, por reducida que

sea, es contraria al mandato del artículo 3 numeral 1 de la Constitución, por lo que “es nula y carente de validez constitucional conforme el artículo 424 y violatoria de las garantías de inembargabilidad e intangibilidad de las pensiones conforme lo dispuesto en el artículo 371 inciso tercero de la




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Constitución, (…) por lo que denuncio la violación constitucional del artículo 11, Primera y Segunda Disposiciones Generales y Disposición Transitoria Segunda de la Ley Reformatoria” (sin énfasis).

c. Posición de los accionados

i. De la Asamblea Nacional del Ecuador

25. Mediante escrito de 18 de agosto de 2009, compareció Fernando Cordero Cueva, en su calidad de Presidente de la Asamblea Nacional y dio contestación a la demanda planteada, señalando que la materia de la ley reformatoria es una sola, esto es la seguridad social, aunque se encuentre “en tres leyes, una en forma general y dos para la fuerza pública”. En su contestación a la demanda, la Asamblea Nacional asegura que el accionante se contradice en virtud de que afirmó que dentro del procedimiento legislativo no había existido debate, pero a la vez aseguró que hubo votación. Según la Asamblea Nacional, en el proceso legislativo de aprobación de las normas objeto de la acción, se cumplió con la norma constitucional. Asimismo, la Asamblea Nacional ratifica que las normas objeto de la acción se refieren a una sola materia, esto es la seguridad social.

26. Respecto a la alegación de que la ley reformatoria habría sido aprobada sin el

debate correspondiente, manifiesta la Asamblea Nacional que “al indicarse que no ha habido debate y a la vez establecer que hubo votación, se contrapone y cae por si solo el argumento, pues la votación que existe para la aprobación de una ley se da en el segundo debate conforme lo determina el artículo 137 de la Constitución de la República y conforme lo establece el Art. 28 del Mandato Constituyente 23 de Conformación de la Comisión Legislativa y de Fiscalización”.

27. La Asamblea Nacional, sobre la alegación de inconstitucionalidad por el fondo de la Ley Reformatoria, señala que “La Ley Reformatoria no crea nuevas prestaciones sociales, pues los préstamos hipotecarios, los convenios de purga de mora constaban en la Ley de Seguridad Social, lo que ha hecho esta ley es mejorar la redacción y establecer los requisitos de acceso a estas preexistentes prestaciones, que como repito no son nuevas. No hay que olvidar que la ley reformatoria tuvo la iniciativa del Presidente de la República y no se ha afectado la autonomía del IESS la misma que es regulada por la Ley como lo prevé el Art. 370 de la Constitución de la República ni tampoco se ha intervenido o dispuesto de sus fondos y reservas como lo dice el Art. 372 de la Carta Fundamental”.

28. A decir de la Asamblea Nacional, no existe la reducción de las pensiones alegadas por el accionante, pues señala que en realidad el artículo 11 “fija techos mínimos, es decir, no es excluyente ni se aplican valores reducidos sino que en forma expresa establece valores en salarios básicos unificados y que su incremento responde a los montos de la inflación del año inmediato anterior”.




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29. Respecto a la inconstitucionalidad alegada en relación con las Disposiciones

Generales Primera y Segunda de la Ley Reformatoria, la Asamblea Nacional señala que estas normas “combaten la inequidad y posibilita (sic) que el jubilado pueda volver a prestar servicios para lo cual al ser un ente activo ya no recibiría el 40% del aporte del Estado en su pensión jubilar siempre y cuando el mismo supere el valor de una canasta básica familiar que determina el INEC. Luego de concluida su relación laboral el jubilado volverá a recibir en forma total la aportación del Estado en su pensión jubilar con la reliquidación que le correspondería por el último tiempo de servicio”.

30. Finalmente, en relación con la alegada inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Segunda, la Asamblea Nacional señala que ésta, “posibilita la regulación por parte del Consejo Directivo del IESS para la aplicación del Art. 234 de la Ley de Seguridad Social, y bajo ningún punto de vista altera las disposiciones constitucionales alegadas por el accionante. Pues por la propia Ley atribuye la reglamentación o normativa de aplicación de la Ley de Seguridad Social al Consejo Directivo del IESS (Arts. 26 y 27)”.

ii. De la Presidencia de la República

31. Mediante escrito de 20 de agosto de 2009, compareció al proceso Alexis Mera

Giler, en su calidad de Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, Delegado del señor Presidente, quien niega que la norma impugnada violente el ordenamiento jurídico vigente en el Ecuador. En su escrito de contestación a la demanda, la Presidencia de la República, asegura que el sistema de seguridad social involucra y comprende al IESS, ISSFA e ISSPOL, por lo que, a su juicio, las normas objeto de la acción no pueden ser consideradas de materias distintas.

32. Según la Presidencia de la República, la demanda de inconstitucionalidad parte de supuestos erróneos, pues se basa en un análisis diminuto de las disposiciones constitucionales, además de que dichas normas no son consideradas en su verdadero sentido, esto es en su integralidad.

33. Respecto a la inconstitucionalidad de forma reclamada, la Presidencia señala que la Ley Reformatoria cumplió a cabalidad el procedimiento previsto en la ley para su formación. Además, manifiesta que el proyecto fue presentado por el Presidente de la República en ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa como de urgente en materia económica, de conformidad con el artículo 140 de la Constitución de la República, y que se le dio el tratamiento previsto en el artículo 137 del mismo cuerpo normativo. Según la Presidencia, la ley impugnada cuenta con una suficiente exposición de motivos, el articulado es claro sobre las normas que se derogarían y se reformarían, y fue recibido el 11 de febrero de 2009 en la Secretaría General del órgano legislativo.




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34. A decir de la Presidencia, la ley hace referencia a una sola materia, esto es el sistema de seguridad social, debiendo ser regulado en su integralidad, pese a estar contemplada en tres cuerpos legales.

35. Según la Presidencia, al proyecto de ley se le dio el tratamiento que está previsto en el artículo 137 de la Constitución, con la modificación prevista en el artículo 140 del mismo cuerpo legal, por tratarse de una ley calificada de urgente en materia económica. En este sentido, indica que el proyecto recibió aportes y observaciones de varias personas y grupos sociales, fue tratado en dos debates en el pleno de la Comisión de Legislación y Fiscalización, cumplió el trámite constitucional, fue remitido al Presidente quien dispuso la respectiva sanción y promulgación el 19 de marzo de 2009, para su publicación en el Registro Oficial, por lo que niega la supuesta inconstitucionalidad de forma.

36. Respecto a la inconstitucionalidad por el fondo, la Presidencia de la República señala que el accionante hace una lectura inexacta, incompleta y no integral de la Constitución y manifiesta que “el sistema de seguridad social se rige por principios claramente definidos, entre los que deben resaltarse los de igualdad, no discriminación, solidaridad y subsidiariedad, principios que obligan a que en la normativa jurídica que rige el sistema se cumplan los mismos, eliminando viejas prácticas que creaban procesos inequitativos, no solidarios, no subsidiarios y discriminatorios en beneficio de unos pocos y en detrimento de la mayoría de pensionistas, cuando éstos, habiendo tenido acceso a la seguridad social, y, habiendo alcanzado las prestaciones correspondientes, gozaban de nuevas remuneraciones, más aún considerando que el Estado financia en un 40% las pensiones que otorga el IESS y el 60% de las que otorgan tanto el ISSFA como el ISSPOL”.

37. Según la Presidencia de la República, el artículo 11 de la Ley Reformatoria permite que se otorguen “pensiones dignas a quienes en situaciones de invalidez, de vejez, de incapacidad permanente total o absoluta, de riesgos del trabajo y de montepío no las percibían, pues no era ni es socialmente aceptable ni justo que miles de pensionistas recibieran pensiones que no alcanzaban siquiera el monto del salario básico unificado mínimo por categoría. Dicha disposición, además, establece que, a más de que se cumplan dichos mínimos, las pensiones se incrementen anualmente en la misma proporción que la inflación del año anterior”. Adicionalmente, indica que esta disposición establece los parámetros para evitar situaciones de inequidad “al permitir que una mayor cantidad de pensionistas puedan acceder a dichos beneficios”, por lo que califica de infundada la alegada inconstitucionalidad por el fondo del éste artículo.

38. En referencia al artículo 12 de la Ley Reformatoria, la Presidencia de la República señala que, además de ser aplicables los argumentos indicados respecto al artículo 11, esta norma “garantiza plenamente, a más de la mejora de las pensiones (…), [que] no se aplicará el descuento para aquellos afiliados




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o afiliadas cuya jubilación se encuentre en el rango entre uno y uno punto cinco canasta básica (sic), siempre y cuando su sueldo, salario o remuneración en el nuevo período de empleo no supere el valor de una canasta básica, y, el de las personas que padezcan una enfermedad catastrófica debidamente certificada por el IESS”. Además, indica que “dicha disposición contempla la prohibición general o tope máximo imperante en el sector público en el sentido de que por ningún concepto la suma de la pensión pagada por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, y el ingreso a cualquier título que perciba en el sector público una misma persona, superará la remuneración del Presidente Constitucional de la República”, por lo que niega que sea inconstitucional.

39. En relación con la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Reformatoria, la Presidencia señala que esta norma “no implica de manera alguna, violentar una falsa y mal entendida autonomía del IESS (…) Al contrario (…) ello facilita que el IESS adopte de manera oportuna las medidas correspondientes”, por lo que sostiene que esta norma tampoco es inconstitucional.

iii. De la Procuraduría General del Estado

40. Mediante escrito de 13 de agosto de 2009, compareció al proceso Néstor

Arboleda Terán, en calidad de Director Nacional de Patrocinio, Delegado del Procurador General del Estado, y manifestó su oposición a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley Reformatoria. En su escrito de contestación a la demanda, la Procuraduría General del Estado, sostiene que no se ha violado el artículo 136 de la Constitución en cuanto dispone que los proyectos de ley deberán referirse a una sola materia. Señala que las normas objeto de la acción versan sobre una sola materia, que es la seguridad social y, además, que sí se siguió el procedimiento correspondiente dado que se lo hizo a través de dos debates y luego la Presidencia de la República sancionó el proyecto de ley y lo envió al Director del Registro Oficial para su publicación.

41. La Procuraduría General del Estado señala que “De conformidad con el artículo

17 del Régimen de Transición la Asamblea Constituyente otorgó a la Comisión Legislativa y de Fiscalización las funciones de la Asamblea Nacional previstas en la Constitución, hasta que se elijan y posesionen los nuevos asambleístas”.

42. A decir de la Procuraduría, la Ley Reformatoria cumplió “lo señalado en el artículo 137 [de la Constitución de la República] relativo a los debates, los cuales se realizaron el 3 y 9 de marzo del 2009. Siempre en cumplimiento de las normas pertinentes, la Presidencia de la República, luego de sancionar el proyecto de ley, envió para su publicación al Director del Registro Oficial”.

43. Finalmente, la Procuraduría manifiesta que “la ley reformatoria buscó mecanismos que incentiven el cumplimiento de las obligaciones patronales y personales con el fin de reducir la mora patronal y buscar financiamiento para




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su funcionamiento”, por lo que solicita que se rechace la demanda de inconstitucionalidad.

III. Análisis constitucional

i. Control de constitucionalidad por la forma

44. La acción pública de inconstitucionalidad objeto de análisis fue presentada el 16

de abril de 2009, esto es antes de la vigencia de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante “LOGJCC”), la cual se produjo con su publicación en el Registro Oficial el 22 de octubre de 2009.

45. Asimismo, la Ley Reformatoria impugnada, fue publicada en el Registro Oficial Suplemento No. 559 de 30 de marzo de 2009, por lo que entró en vigencia antes que la LOGJCC.

46. La Disposición Transitoria Décimo Cuarta de la LOGJCC hace referencia al trámite de las acciones de inconstitucionalidad planteadas en contra de normas que fueron expedidas antes de la vigencia de dicha norma, y al respecto señala: “Las disposiciones legales de origen parlamentario expedidas con anterioridad a la entrada en vigencia de esta ley y sobre cuya constitucionalidad no haya existido pronunciamiento judicial previo, podrán ser demandadas ante la Corte Constitucional únicamente por vicios de fondo”.

47. Por lo dicho, la presente acción pública de inconstitucionalidad no es susceptible

de ser demandada por vicios de forma, razón por la cual esta Corte Constitucional determina que no corresponde efectuar un control de constitucionalidad en este sentido, pese a que ha sido demandado.

48. En consecuencia, a continuación, se realizará el análisis de constitucionalidad únicamente respecto del fondo de la Ley Reformatoria objeto de la presente acción.

ii. Control de constitucionalidad por el fondo

49. El accionante ha demandado la inconstitucionalidad por el fondo de todo el

contenido de la Ley Reformatoria, y parcialmente de los artículos 11 y 12, y de la Disposición Transitoria Segunda de dicha ley, publicada en el Registro Oficial Suplemento 559 de 30 de marzo de 2009.

50. Previo a realizar el análisis respectivo, cabe señalar que la Ley de Seguridad Social reformada en el año 2009, ha sido objeto de varias reformas posteriores.2

2 Las reformas a la Ley de Seguridad Social identificadas, posteriores a la Ley Reformatoria objeto de análisis, son las siguientes: Ley s/n (Suplemento del Registro Oficial 587, 11-V-2009); Ley s/n (Suplemento del Registro Oficial 644, 29-VII-2009); Fe de Erratas (Registro Oficial 649, 5-VIII-2009); Ley s/n (Suplemento del Registro Oficial 323, 18-XI-2010); Ley s/n (Suplemento del Registro Oficial




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51. Si bien el accionante en su demanda reclama la inconstitucionalidad de toda la Ley Reformatoria, se limita a formular argumentos concretos respecto a determinadas disposiciones (los artículos 11, 12, y la Disposición Transitoria Segunda). Dado que no se han presentado argumentos específicos de inconstitucionalidad del resto de disposiciones, esta Corte aplica del principio de presunción de constitucionalidad de la norma previsto en el artículo 76 numeral 2 de la LOGJCC, el cual obliga al accionante a presentar los argumentos necesarios para desvanecer dicha presunción, razón por la cual los problemas jurídicos que se analizarán en esta sentencia se referirán concretamente a las normas especificadas en la demanda, a excepción del primer problema jurídico que se plantea a continuación.

52. En consecuencia, a fin de realizar el control de constitucionalidad conforme lo

planteado por el accionante, se desarrollarán los siguientes problemas jurídicos: a) ¿La Ley Reformatoria contraría el artículo 369 de la Constitución de la República según el cual la creación de nuevas prestaciones del seguro universal obligatorio debe estar debidamente financiada? b) ¿El artículo 11 de la Ley Reformatoria que plantea reformas al artículo 234 de la Ley de Seguridad Social vulnera los principios del Régimen del Buen Vivir y del sistema de seguridad social previstos en la Constitución de la República? c) ¿El artículo 12 de la Ley Reformatoria que incorpora las Disposiciones Generales Primera y Segunda a la Ley de Seguridad Social, vulnera los deberes primordiales del Estado, los principios del Régimen del Buen Vivir y del sistema de seguridad social previstos en la Constitución de la República? y, d) ¿La Disposición Transitoria Segunda de la Ley Reformatoria, vulnera los principios del Régimen del Buen Vivir y del sistema de seguridad social previstos en la Constitución de la República?

a) ¿La Ley Reformatoria contraría el artículo 369 de la Constitución de la

República según el cual la creación de nuevas prestaciones del seguro universal obligatorio debe estar debidamente financiada?

351, 29-XII-2010); Ley s/n (Segundo Suplemento del Registro Oficial 417, 31-III-2011); Ley s/n (Segundo Suplemento del Registro Oficial 797, 26-IX-2012); Código Orgánico Integral Penal (Suplemento del Registro Oficial 180, 10-II-2014); Código Orgánico Monetario y Financiero (Segundo Suplemento del Registro Oficial 332, 12-IX-2014); Ley s/n (Suplemento del Registro Oficial 379, 20-XI-2014); Ley s/n (Tercer Suplemento del Registro Oficial 483, 20-IV-2015); Sentencia 011-15-SIN-CC (Suplemento del Registro Oficial 504, 20-V-2015); Ley s/n (Suplemento del Registro Oficial 720, 28-III-2016); Ley s/n (Suplemento del Registro Oficial 863, 17-X-2016); Ley s/n (Sexto Suplemento del Registro Oficial 913, 30-XII-2016); Sentencia 380-17-SEP-CC (Edición Constitucional del Registro Oficial 24, 12-XII-2017); Código Orgánico de las Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público (Suplemento del Registro Oficial 19, 21-VI-2017); Sentencia 002-18-SIN-CC (Edición Constitucional del Registro Oficial 40, 6-IV-2018); Ley s/n (Suplemento del Registro Oficial 264, 18-VI-2018); Ley s/n (Suplemento del Registro Oficial 309, 21-VIII-2018). En particular, el artículo 234 de la Ley de Seguridad Social fue sustituido por el artículo 5 de la Ley s/n, publicada en el R.O. 323-S, 18-XI-2010; y, por el artículo 69 de la Ley s/n, R.O. 483-3S, 20-IV-2015.




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53. El derecho a la seguridad social, reconocido en el artículo 34 de la Constitución, se enmarca dentro de los derechos sociales (denominados en nuestra Constitución como derechos del buen vivir) y tiene como fin proteger a las personas frente a contingencias producidas por diferentes causas, como enfermedad, maternidad, incapacidad, invalidez, desempleo, muerte, vejez, entre otras. La Constitución determina que este derecho se regirá por los principios de solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiariedad, suficiencia, transparencia y participación. Estos principios deben observarse con especial atención en el marco de la creación de cualquier prestación relacionada a este derecho. Así lo reconoció esta Corte en su sentencia No. 23-18-IN/19. De ahí que, de conformidad con el artículo 369 de la Constitución, “la creación de nuevas prestaciones estará debidamente financiada”.

54. Según el accionante, la Ley Reformatoria en su totalidad es inconstitucional por violar el inciso final del artículo 369 de la Constitución, conforme lo citado en el párrafo 21 supra.

55. Por lo indicado, el orden lógico que debe seguir este análisis es: [1] si la Ley Reformatoria crea nuevas prestaciones y, de ser positiva la respuesta a esta primera interrogante, [2] si estas incumplen el mandato constitucional de encontrarse debidamente financiadas, conforme lo previsto en la norma señalada.

56. De la revisión de la Ley Reformatoria, se verifica que ésta no creó nuevas prestaciones para el sistema. Si bien el artículo 1 de la Ley Reformatoria incluye a través de la Ley de Seguridad Social, a los pensionistas de vejez y jubilados como beneficiarios de préstamos hipotecarios, tal reforma no implica de modo alguno la creación de una nueva prestación, ni la ampliación de una prestación existente. Los préstamos que otorga el sistema de seguridad social a sus propios afiliados no constituyen prestaciones, sino inversiones privativas3.

57. Por su parte, el artículo 2 permite que afiliados y jubilados que mantengan operaciones crediticias bajo garantía hipotecaria en cualquiera de las entidades financieras del país, puedan ser atendidos por el IESS para la concesión de préstamos hipotecarios, pudiendo dicha institución incluso asumir las obligaciones y sustituir en su favor la garantía hipotecaria. Así, esta norma tampoco implica de forma alguna la creación de nuevas prestaciones.

3 Son inversiones privativas aquellas que el IESS realiza directamente con los afiliados, así como las inversiones inmobiliarias. Dentro de las operaciones que realiza el IESS, se consideran inversiones privativas a los préstamos hipotecarios, préstamos quirografarios, préstamos prendarios a través de los servicios de los montes de piedad, las colocaciones financieras de las cuentas de menores beneficiarios del IESS, operaciones de descuento de cartera hipotecaria, adquisición, conservación y enajenación de bienes inmuebles, de acuerdo a las resoluciones que emita el directorio del Banco del IESS. Por su parte, son prestaciones sociales las medidas que ofrece la seguridad social para prever, reparar o superar determinadas situaciones de infortunio o estados de necesidad concretos, que suelen originar una pérdida de ingresos o un exceso de gastos en los afiliados.




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58. A la luz de lo anterior, esta Corte concluye que la Ley Reformatoria impugnada y objeto de este análisis, no creó prestaciones adicionales y, en consecuencia, no contraría la obligación de que las nuevas prestaciones cuenten con financiamiento conforme lo establece el inciso final del artículo 369 de la Constitución.

59. Por lo tanto, esta Corte no encuentra que en la Ley Reformatoria impugnada el legislador haya transgredido el último inciso del artículo 369 de la Constitución.

b) ¿El artículo 11 de la Ley Reformatoria que reformó el artículo 234 de la

Ley de Seguridad Social, vulnera los principios del Régimen del Buen Vivir y del sistema de seguridad social previstos en la Constitución de la República?

60. El artículo 11 de la Ley Reformatoria objeto de análisis modificó el texto del artículo 234 de la Ley de Seguridad Social vigente en ese momento, en el siguiente sentido:

Norma reformada: Ley de Seguridad Social vigente antes de la promulgación

de la Ley Reformatoria

Ley Reformatoria impugnada

Artículo 234: Mínimo de pensiones y su revalorización.- Las pensiones del Sistema de Seguridad Social se incrementarán al inicio de cada año en la misma proporción que la inflación promedio anual del año anterior, establecida por la entidad encargada de las estadísticas nacionales, incluidas las pensiones mínimas y máximas. Las pensiones mínimas de invalidez, de vejez, de incapacidad permanente total o absoluta de riesgos del trabajo, se establecerán de acuerdo al tiempo aportado, en proporción del salario básico unificado, de acuerdo a la siguiente tabla: TIEMPO PENSIÓN MINIMA

Artículo 11.- Sustitúyase el texto del artículo 234 de la Ley de Seguridad Social por el siguiente: “Mínimo de pensiones y su revalorización.- Las pensiones de invalidez, de vejez, de incapacidad permanente total o absoluta, de riesgos del trabajo y las de montepío, se incrementarán al inicio de cada año en la misma proporción que la inflación del año anterior, con la finalidad de compensar el deterioro del poder adquisitivo de dichas rentas en los doce (12) meses anteriores a la fecha del ajuste. Las pensiones iniciales y en curso de pago de los asegurados que hubieren aportado al IESS cuarenta (40) o más años, por ningún concepto serán inferiores a los salarios básicos unificados mínimos por categoría, establecidos por el Ministerio de Trabajo y Empleo. Para los pensionistas con menor tiempo de aportaciones, la pensión mínima se sujetará a la siguiente tabla: TIEMPO PENSIÓN MINIMA




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APORTADO EN AÑOS

MENSUAL En porcentaje del salario básico unificado mínimo

Hasta 10 50% 11 - 20 60% 21 - 30 70% 31 - 35 80% 36 - 39 90% 40 y más 100% La pensión mínima del grupo familiar de montepío, serán equivalente al 50% del salario básico unificado. La pensión mínima de las rentas permanentes parciales de riesgos del trabajo y de las rentas parciales del seguro general, será proporcional al 50% del salario básico unificado, manteniendo la proporcionalidad de la renta inicial. La falta de transferencia de los recursos para el pago de estas pensiones, será sancionada con la destitución de la autoridad y de las servidoras y servidores públicos remisos de su obligación.

APORTADO EN AÑOS

MENSUAL En porcentaje del salario básico unificado mínimo

Hasta 10 50,00% 11 a 20 60,00% 21 a 30 70,00% 31 a 35 80,00% 36 a 39 90,00% Las pensiones del grupo familiar de montepío, no serán inferiores al 50% del salario básico unificado mínimo de la categoría.

Cuadro elaborado por la Corte Constitucional

61. Ahora bien, el artículo 234 de la Ley de Seguridad Social reformado por la norma objeto de análisis, fue posteriormente sustituido por el artículo 5 de la Ley S/N publicada en el Registro Oficial No. 323-S de 18-XI-2010 y por el artículo 69 de la Ley S/N publicada en el Registro Oficial No. 483-3S de 20-IV-2015 (denominada Ley Orgánica para la Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar), por lo que la norma sujeta a análisis ya no se encuentra vigente.

62. A fin de determinar si existe unidad normativa entre la norma derogada que ha

sido impugnada a través de la presente demanda de inconstitucionalidad y la norma actualmente vigente, y como tal, determinar si corresponde hacer el análisis de constitucionalidad de conformidad con lo previsto en el artículo 76 numerales 8 y 9 de la LOGJCC, la Corte Constitucional procede a comparar estas normas:

Ley Reformatoria impugnada Norma actualmente vigente

Artículo 11.- Sustitúyase el texto del artículo 234 de la Ley de Seguridad Social




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por el siguiente: “Mínimo de pensiones y su revalorización.- Las pensiones de invalidez, de vejez, de incapacidad permanente total o absoluta, de riesgos del trabajo y las de montepío, se incrementarán al inicio de cada año en la misma proporción que la inflación del año anterior, con la finalidad de compensar el deterioro del poder adquisitivo de dichas rentas en los doce (12) meses anteriores a la fecha del ajuste. Las pensiones iniciales y en curso de pago de los asegurados que hubieren aportado al IESS cuarenta (40) o más años, por ningún concepto serán inferiores a los salarios básicos unificados mínimos por categoría, establecidos por el Ministerio de Trabajo y Empleo. Para los pensionistas con menor tiempo de aportaciones, la pensión mínima se sujetará a la siguiente tabla:

TIEMPO APORTADO EN AÑOS

PENSIÓN MINIMA MENSUAL En porcentaje del salario básico unificado mínimo

Hasta 10 50,00% 11 a 20 60,00% 21 a 30 70,00% 31 a 35 80,00% 36 a 39 90,00% Las pensiones del grupo familiar de montepío, no serán inferiores al 50% del salario básico unificado mínimo de la categoría.

Art. 234.- Mínimo de pensiones y su revalorización.- Las pensiones del Sistema de Seguridad Social se incrementarán al inicio de cada año en la misma proporción que la inflación promedio anual del año anterior, establecida por la entidad encargada de las estadísticas nacionales, incluidas las pensiones mínimas y máximas. Las pensiones mínimas de invalidez, de vejez, de incapacidad permanente total o absoluta de riesgos del trabajo, se establecerán de acuerdo al tiempo aportado, en proporción del salario básico unificado, de acuerdo a la siguiente tabla:

TIEMPO APORTADO EN

AÑOS

PENSIÓN MÍNIMA MENSUAL

En porcentaje del salario básico

unificado Hasta 10 50 % 11 - 20 60 % 21 - 30 70 % 31 - 35 80 % 36 - 39 90 %

40 y más 100 % La pensión mínima del grupo familiar de montepío será equivalente al 50% del salario básico unificado. La pensión mínima de las rentas permanentes parciales de riesgos del trabajo y de las rentas parciales del seguro general, será proporcional al 50% del salario básico unificado, manteniendo la proporcionalidad de la renta inicial. La falta de transferencia de los recursos para el pago de estas pensiones, será sancionada con la destitución de la autoridad y de las




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servidoras y servidores públicos remisos de su obligación.

Cuadro elaborado por la Corte Constitucional

63. Del cuadro que antecede, en aplicación del artículo 76 numeral 9 de la LOGJCC, esta Corte observa que no existe unidad normativa entre la norma derogada impugnada y la norma vigente.

64. Puntualmente sobre las reformas al artículo 234 de la Ley de Seguridad Social

impugnadas, el accionante reclama su regresividad al señalar que:

“se introdujo una escala por la cual el derecho vigente desde el año 2001 en artículo [sic] 234 de la Ley de Seguridad Social- que imperativamente ordena que todo pensionista del IESS, jubilados y de montepío, sin importar tiempo de servicio, tenga la pensión mínima de la respectiva categoría ocupacional (de 200 a 218 dólares), según haya sido el causante trabajador doméstico, de artesanía y pequeña empresa, o trabajador en general –se reduce hasta el 50%, por años de servicio menores a 40 años; y en el caso de montepío para viuda y huérfanos, a 109 dólares, y, también, con fraude constitucional, sin haberse propuesto ni debatido, se ha incluido en la Ley como base y techo del incremento anual de pensiones la tasa de inflación del año anterior, que en el sistema monetario dolarizado del Ecuador, indudablemente, no debe pasar del seis por ciento, por lo que fácil es colegir que a la viuda y huérfanos de 109 dólares de pensión le aumentarían seis dólares por año”.

65. Al respecto, cabe tener presente que la Corte Constitucional, en sentencia No.

002-18-SIN-CC de 21 de marzo de 2018, se pronunció sobre los casos Nos. 0035-15-IN, 0029-15-IN, 0032-15-IN, 0034-15-IN, 0095-15-IN y 0030-15-IN acumulados, en los cuales se impugnaba la constitucionalidad de diversos artículos de la Ley Orgánica de Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar, publicada en el Tercer Suplemento del Registro Oficial N.° 483, de 20 de abril de 2015, en cuyo artículo 69 se reformó el artículo 234 de la Ley de Seguridad Social analizada.

66. En dicha sentencia, específicamente respecto del artículo 234 de la Ley de Seguridad Social, la Corte Constitucional señaló que en esa oportunidad, a través del artículo 69 de la Ley Orgánica de Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar “El cambio consiste esencialmente, en eliminar una tabla de índices de revalorización de pensiones jubilares, y reemplazarla por una mención según la cual, las mismas se revalorizarán de conformidad con el índice de inflación anual del año inmediatamente anterior”.

67. Dentro de su análisis, la Corte señaló que la objeción a las modificaciones del artículo 234 de la Ley de Seguridad Social, al igual que en el presente caso, se basó en que constituían una medida regresiva. Y así mismo dijo que quienes defendían la reforma sostenían que “la fijación del valor de las pensiones




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depende de circunstancias variables, que demandan la adopción de medidas para garantizar la sostenibilidad general del sistema de seguridad social”4.

68. En esa oportunidad, la Corte Constitucional, luego del análisis respectivo a la norma contenida en el artículo 234 de la Ley de Seguridad Social reformada en abril de 2015, señaló que “esta Corte concluye que la medida introducida a través del artículo 69 de la LOJLRTO no es regresiva en términos del contenido material del derecho, se halla plenamente justificada y ha sido precedida de la más cuidadosa consideración, en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de los que dispone el sistema de seguridad social. Por lo tanto, no viola el principio de desarrollo progresivo, recogido en el artículo 11, número 8 de la Constitución, con relación al derecho a la seguridad social, recogido en el artículo 34 ibidem”. A la luz de lo anterior, la Corte Constitucional negó la acción pública de inconstitucionalidad por razones de fondo del artículo 69 de la Ley Orgánica de Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar, que a su vez reformaba el artículo 234 de la Ley de Seguridad Social.

69. Por lo dicho, la Corte Constitucional ya ha emitido un pronunciamiento respecto a la constitucionalidad del artículo 234 de la Ley de Seguridad Social vigente a la fecha, en el sentido de que la misma no es contraria al principio de progresividad y no regresividad.

70. Ahora bien, el accionante alega además que el artículo 11 de la Ley Reformatoria que plantea reformas al artículo 234 de la Ley de Seguridad Social, sería contrario a los principios del Régimen del Buen Vivir y del sistema de seguridad social previstos en la Constitución, que contraría además la autonomía del IESS y viola las garantías de inembargabilidad e intangibilidad de las pensiones.

71. Según el accionante la norma contraría los principios del Régimen del Buen Vivir y del sistema de seguridad social previstos en la Constitución (inclusión, equidad social, obligatoriedad, suficiencia, integración, solidaridad y subsidiaridad), “puesto que no aseguran el ejercicio, garantía y exigibilidad de los derechos reconocidos a los asegurados ni generan condiciones para la protección integral del sistema de seguridad social”.

72. A decir del accionante, la Ley Reformatoria contraría además la autonomía del IESS consagrada en los artículos 370 y 372 de la Carta Fundamental y es violatoria de las garantías de inembargabilidad e intangibilidad de las pensiones conforme lo dispuesto en el artículo 371 de la Constitución.

73. Al respecto, cabe mencionar que el accionante no señala de manera específica la forma cómo las normas reformadas afectan los principios y derechos señalados.

4 Corte Constitucional, sentencia No. 002-18-SIN-CC, de 21 de marzo de 2018, página 100.




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En todo caso, la Corte no encuentra que a través de la Ley Reformatoria se afecte la autonomía del IESS, como se encuentra reconocida en los artículos 370 y 372 de la Constitución5, pues de la revisión de las normas objeto de este análisis, no se identifica que se limite de modo alguno la autonomía del IESS para el manejo de sus fondos.

74. Ahora bien, para realizar el análisis de si existió afectación a los principios de inembargabilidad e intangibilidad de las prestaciones, conforme se señaló en el párrafo 24 supra, la jueza constitucional sustanciadora requirió información al Presidente del Consejo Directivo y al Director General del IESS respecto a la potencialidad de la norma impugnada de producir efectos jurídicos en la actualidad y además sobre si la norma impugnada generó una afectación al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (fondo de pensiones), durante su vigencia.

75. Mediante escrito de 22 de septiembre de 2020, el Director General del IESS dio respuesta a lo ordenado y, sobre la base del informe actuarial emitido mediante memorando No. IESS-SDNAL-2020-0254-M de 16 de septiembre de 2020, indicó lo siguiente:

“Del Informe Técnico Actuarial del Impacto de la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social del 30 de marzo de 2009 a la Reserva del Fondo del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, emitido por la Dirección actuarial de Investigación y Estadística el 14 de septiembre de 2020, se desprende que no ha habido una afectación significativa al fondo de pensiones con la aplicación de la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social, y ha permitido regularizar las pensiones de invalidez, vejez, de incapacidad permanente y absoluta, de riesgos del trabajo y las de montepío, incrementando al inicio de cada año en la misma proporción que la inflación del año anterior, compensando el deterioro del poder adquisitivo de la renta en los doce meses anteriores a la fecha de ajuste. En cuanto, a las pensiones iniciales y en curso de pago de los asegurados que hubieren aportado al IESS cuarenta (40) o más años, por ningún concepto serán inferiores a los salarios básicos unificados mínimos por categoría, establecidos por el Ministerio de Trabajo y Empleo, esta norma al fijar techos mínimos en base a los salarios básicos unificados que responden a la inflación del año inmediatamente anterior, evita la entrega de valores reducidos que puedan afectar a los pensionistas. Por lo expuesto, se verifica que no existe desigualdad, discriminación, ni falta de protección a ningún beneficiario de la seguridad social”. (énfasis añadido)

5 Artículo 370 inciso primero de la Constitución: “El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, entidad autónoma regulada por la ley, será responsable de la prestación de las contingencias del seguro universal obligatorio a sus afiliados”. Artículo 372 de la Constitución: “Los fondos y reservas del seguro universal obligatorio serán propios y distintos de los del fisco, y servirán para cumplir de forma adecuada los fines de su creación y sus funciones. Ninguna institución del 169 Estado podrá intervenir o disponer de sus fondos y reservas, ni menoscabar su patrimonio. Los fondos provisionales públicos y sus inversiones se canalizarán a través de una institución financiera de propiedad del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; su gestión se sujetará a los principios de seguridad, solvencia, eficiencia, rentabilidad y al control del órgano competente.”




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76. Los principios de inembargabilidad e intangibilidad de las prestaciones

derivadas del seguro social están previstos en el artículo 371 de la Constitución, en su inciso final, que señala: “Las prestaciones en dinero del seguro social no serán susceptibles de cesión, embargo o retención, salvo los casos de alimentos debidos por ley o de obligaciones contraídas a favor de la institución aseguradora, y estarán exentas del pago de impuestos”.

77. En particular, el principio de inembargabilidad de las pensiones del Sistema de Seguridad Social, implica que dichas prestaciones no pueden ser objeto de embargo o retención, ni puede establecerse respecto a ellas ninguna limitación para que los beneficiarios puedan recibir tal prestación. En el presente caso, la Corte no encuentra que la norma analizada establezca, permita o fomente que las pensiones que ofrece el Sistema de Seguridad Social puedan ser objeto de embargo, retención o limitación alguna para ser recibidas por sus beneficiarios.

78. En el mismo sentido, el principio de la intangibilidad de las prestaciones que se derivan de la seguridad social, implica a la luz del artículo 371 de la CRE que dichos beneficios no se puedan disminuir, ni afectar sino únicamente cuando exista una razón plenamente justificada, como lo prescribe el artículo 11 numeral 8 de la Constitución6. Al respecto, en el presente caso, sobre la base del informe técnico actuarial proporcionado por el IESS, conforme se mencionó en el párrafo 75 supra, la Corte no encuentra que exista afectación al fondo de pensiones.

79. Por lo indicado, esta Corte coincide con el análisis realizado en su momento

respecto del artículo 234 de la Ley de Seguridad Social (párrafos 60 y ss supra), y concluye que ni la norma impugnada ni la norma actualmente vigente afectan el Régimen del Buen Vivir y del sistema de seguridad social, así como tampoco contrarían la autonomía del IESS, ni violan las garantías de inembargabilidad e intangibilidad de las pensiones, previstos en la Constitución de la República.

c) ¿El artículo 12 de la Ley Reformatoria que incorporó las Disposiciones

Generales Primera y Segunda a la Ley de Seguridad Social, vulnera los deberes primordiales del Estado, los principios del Régimen del Buen Vivir y del sistema de seguridad social previstos en la Constitución de la República?

80. El artículo 12 de la Ley Reformatoria objeto de análisis incorpora como

Disposiciones Generales de la Ley de Seguridad Social, las siguientes: 6 Artículo 11 numeral 8 de la Constitución: “EI ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios: (…) 8. El contenido de los derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas. El Estado generará y garantizará las condiciones necesarias para su pleno reconocimiento y ejercicio. Será inconstitucional cualquier acción u omisión de carácter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos”.




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Artículo 12.- Incorpórese como Disposiciones Generales de la Ley de Seguridad Social, las que siguen: DISPOSICIONES GENERALES: PRIMERA.- Quienes siendo beneficiarios de pensiones de jubilación por vejez, por parte del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, estén o se reincorporen a prestar servicios bajo relación de dependencia y perciban por ello, sueldo, salario o remuneración, dejarán de percibir el cuarenta por ciento (40%) correspondiente al aporte del Estado, en su pensión jubilar, en los casos en que el monto de la misma supere el valor de una canasta básica familiar. No se aplicará el descuento para aquellos/as afiliados/as cuya jubilación se encuentre en el rango entre uno y uno punto cinco canasta básica [sic], siempre y cuando su sueldo, salario o remuneración en el nuevo período de empleo no supere el valor de una canasta básica. También se exceptúa a las personas que padezcan una enfermedad catastrófica debidamente certificada por el IESS. El valor de la canasta básica será el determinado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INEC, para el mes de diciembre del año inmediato anterior a la fecha de aplicación de esta Ley. El descuento del aporte del Estado se aplicará únicamente a la diferencia que supere el valor de dicha canasta. En todo caso, por ningún concepto la suma de la pensión pagada por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, y el ingreso a cualquier título que perciba en el sector público una misma persona, superará la remuneración del Presidente Constitucional de la República. Una vez concluida la relación laboral de dependencia, el jubilado/a volverá a percibir en forma inmediata la totalidad del aporte estatal a su pensión jubilar, con la reliquidación que correspondiere por ley, por el último tiempo de servicio. SEGUNDA.- A partir del mes siguiente a la vigencia de esta Ley, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y el Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional, mediante cruces de información de afiliados activos y pensionistas de las tres instituciones y de la información del Servicio de Rentas Internas, suspenderán el pago del cuarenta por ciento (40%) de las pensiones, a las personas que tengan la doble condición de trabajadores o de servidores públicos y de jubilados o de retirados. En los tres meses posteriores a la vigencia de esta Ley, los pensionistas que se encuentren trabajando y que no se les haya descontado de su pensión la parte correspondiente a la contribución del Estado, tendrán la obligación de notificar por escrito de este particular al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas e Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional, según corresponda. Igual obligación tendrán los pensionistas que reingresen a laborar a partir de la vigencia de esta Ley. El incumplimiento de esta disposición originará la obligación de reintegro de




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dichos valores al Estado, con un recargo equivalente a la tasa de interés activa referencial del Banco Central del Ecuador.”

81. En relación con el artículo 12 de la Ley Reformatoria, el accionante señala los

argumentos referidos en los párrafos 22, 23 y 24 supra. En particular, el accionante reclama la violación de los deberes primordiales del Estado, los principios del Régimen del Buen Vivir y del sistema de seguridad social previstos en la Constitución de la República, y afirma que cualquier disminución en la jubilación es contraria al mandato del artículo 3 numeral 1 de la Constitución.

82. El artículo 12 de la Ley Reformatoria contiene Disposiciones generales que se incorporan a la Ley de Seguridad Social, las que disponen que los beneficiarios de pensiones jubilares por vejez, que vuelvan a trabajar bajo relación de dependencia, pierden el 40% de dicha pensión que corresponde al aporte del Estado, cuando el monto de dicha pensión supere el valor de la canasta familiar, exceptuando a personas que padezcan enfermedades catastróficas. Esta disposición es aplicable a los afiliados activos y pensionistas del IESS, ISSFA e ISSPOL, y además, les impone la obligación de informar su regreso a trabajar, cuyo incumplimiento se sanciona con el reintegro de los valores recibidos más intereses.

83. Al analizar la Primera Disposición General de la Resolución No. C.D. 300 del Consejo Directivo del IESS de 11 de enero de 2010 publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 116 de 26 de enero de 20107, disposición prácticamente idéntica a la primera Disposición General constante en el artículo 12 de la Ley Reformatoria objeto de este análisis, la Corte Constitucional en sentencia No. 49-16-IN/19 ha señalado que:

“la Disposición impugnada no genera violación, límite o menoscabo del derecho a la seguridad social, ni a la prestación de jubilación por vejez, por cuanto el jubilado que deje de percibir el 40% de su pensión jubilar correspondiente al

7 La resolución referida dispone: “PRIMERA.- A las pensionistas por vejez del IESS, que estén o se reincorporen a prestar servicios bajo relación de dependencia y perciban por ello, sueldo, salario o remuneración, dejarán de percibir el cuarenta por ciento (40%) correspondiente al aporte del Estado, en su prensión jubilar, en los casos en que el monto de la misma supere el valor de una canasta básica familiar. No se aplicará el descuento para aquellos/as afiliados/as cuya jubilación se encuentre en el rango entre uno (l) y uno punto cinco (1.5) canasta básica, siempre y cuando su sueldo, salario o remuneración en el nuevo período de empleo no supere el valor de una canasta básica. También se exceptúa a las personas que padezcan una enfermedad catastrófica debidamente certificada por el IESS. El valor de la canasta básica será el determinado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos. INEC, para el mes de diciembre del año inmediato anterior a la fecha de aplicación del descuento. El descuento del aporte del Estado se aplicará únicamente a la diferencia que supere el valor de dicha canasta. En todo caso, por ningún concepto la suma de la pensión pagada por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, y el ingreso a cualquier título que perciba en el sector público una misma persona, superará la remuneración del Presidente de la República. Una vez concluida la relación laboral de dependencia, el jubilado/a volverá a percibir en forma inmediata la totalidad del aporte estatal a su pensión jubilar, con la reliquidación que correspondiere por ley, por el último tiempo de servicio".




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aporte del Estado de manera temporal, no dejará de pertenecer al Seguro Obligatorio, ni se verá desprotegido en sus prestaciones, a más de que seguirá percibiendo el 60% de su pensión. En tal sentido, el jubilado que se reincorpora al trabajo no pierde el acceso ni la protección reconocida por la Constitución a la seguridad social garantizada por el Estado.

[…] únicamente al jubilado que perciba un sueldo o remuneración mayor al de una canasta familiar básica […] cuando se reincorpore al mercado laboral, se le suspenderá el 40% de su pensión, de manera temporal, hasta que cese nuevamente de su nuevo trabajo. Si el jubilado percibe menos de ese valor, el IESS no le retira el 40% de su pensión. A más de que el descuento se aplica únicamente a la diferencia que supere el valor de la canasta básica. En virtud de esto, hay que aclarar que la Disposición no suprime ni realiza ningún reajuste o disminución a la pensión jubilar sino que únicamente suspende temporalmente el pago del 40% del aporte del Estado respecto de una parte de su pensión.

59. De toda la información expuesta a manera global, aparece que la norma impugnada no restringe de manera injustificada, ni desproporcionada la pensión del jubilado. Su calidad de vida e ingresos económicos no se ven afectados ya que percibe el 60% de su pensión, más el sueldo o remuneración de su nuevo trabajo, y el descuento se da, únicamente sobre la diferencia que supera el valor de la canasta básica […] el descuento del 40% de la pensión jubilar que se realiza cuando el jubilado regresa a trabajar, no constituye una transgresión al principio de no restricción de los derechos ni garantías constitucionales. La medida tiene como finalidad precautelar en el tiempo el derecho a la seguridad social. En tal sentido, la medida se halla justificada considerando la protección al derecho constitucional a la seguridad social de todos y de los principios que regulan su régimen, en particular los principios de solidaridad y subsidiariedad esto implica que el Estado debe garantizar, a todos los afiliados, la cobertura de las prestaciones a largo plazo y no solo en el presente”8.

84. Sin embargo, cabe señalar que en dicha sentencia, en relación con la fórmula de cálculo de la pensión de vejez del jubilado cuando cese nuevamente en sus funciones, la Corte Constitucional llegó a la siguiente conclusión:

“limitar la mejora en la reliquidación por el último tiempo de servicio, a la pensión máxima inicial, sí vulnera el principio de no regresividad de los derechos del jubilado.

[…] esta Corte encuentra que la Disposición General Primera de la Resolución No. CD 300, no deviene en una transgresión al derecho de seguridad social, al principio de no restricción del contenido de los derechos ni al principio de desarrollo progresivo de los mismos.

8 Corte Constitucional, sentencia No. 49-16-IN/19, de 7 de noviembre de 2019. En este caso no podemos hablar de cosa juzgada propiamente por cuanto en el caso 49-16-IN se impugnó un acto normativo distinto al que se impugna en la presente causa.




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75. Sin embargo, respecto del cálculo de la mejora por el nuevo tiempo de servicios, en la pensión de vejez para el jubilado que cesa nuevamente, ésta deberá tener como tope la pensión máxima de la fecha del nuevo cese, si es que cuenta con respaldo actuarial”9.

85. Siguiendo el mismo orden de ideas, las disposiciones impugnadas no afectan los

principios señalados en los artículos 340 y 341 de la Constitución, relacionados con el Plan Nacional de Desarrollo y el Régimen del Buen Vivir, especialmente considerando que de manera expresa excluyen del descuento referido a quienes perciben valores inferiores a la canasta básica familiar y a personas con enfermedades catastróficas.

86. Dichas disposiciones tampoco violentan las normas previstas en los artículos 367, 370, 371 incisos segundo y final, y, 372 inciso primero de la Constitución de la República que se refieren al sistema de seguridad social, en la medida en que constituyen regulaciones que buscan controlar y limitar la entrega de beneficios para quienes la ley no los ha previsto, bajo criterios de sostenibilidad del sistema. De modo alguno resulta factible interpretar que las disposiciones impugnadas constituyan una forma de cesión, embargo o retención de prestaciones, en la medida en que esa no es su razón de ser, su mecanismo de aplicación o su efecto. La Corte no observa que exista una retención injustificada o una restricción arbitraria o poco razonable de la cobertura social existente.

87. Adicionalmente, no se verifica que la norma impugnada sea contraria al mandato de garantizar sin discusión alguna el efectivo goce de los derechos, en particular la seguridad social, contenido en el artículo 3 numeral 1 de la Constitución. No se verifica que la norma objeto de análisis implique una disminución en la jubilación, como lo señala el accionante, sino que se establece una limitación a percibir una parte de la pensión jubilar, para quienes dejan de estar retirados propiamente, por encontrarse trabajando bajo relación de dependencia10. Asimismo, se debe anotar que, según la norma impugnada, las personas que se encuentren en esta situación volverán a recibir el beneficio cuando concluya la relación laboral de dependencia.

88. La Corte no puede dejar de tener en cuenta que la jubilación justamente busca garantizar que las personas tengan un ingreso que permita su subsistencia, pese a la falta de trabajo en consideración de la edad. En particular, los valores correspondientes a la jubilación se asimilan a la remuneración que perciben las personas que se encuentran en actividad económica y tienen por objetivo garantizar el sustento de las personas que se jubilan, considerando su especial

9 Ibíd. 10 Cabe señalar que según la propia Ley de Seguridad Social en su artículo 9, literal g, “Es jubilado toda persona que ha cumplido los requisitos de tiempo de imposiciones y edad de retiro, o padece una lesión permanente, física o mental, total o parcial, y percibe una pensión regular del Estado o del Seguro Social, o una renta vitalicia de una compañía aseguradora, por condición de vejez o invalidez;”.




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vulnerabilidad. No obstante, la medida que dispuso la Ley Reformatoria es temporal, esto es, mientras la persona se encuentra trabajando y sí cuenta con ingresos, razón por la cual la norma no comporta una transgresión constitucional, en tanto dicha regulación no vuelve materialmente impracticable el derecho a la seguridad social. En ese sentido, la medida podría evitar que en ciertos casos exista una doble aportación, pues no corresponde que una persona reciba la pensión jubilar completa y además las aportaciones por el ingreso percibido en la relación laboral.

89. Por lo señalado, esta Corte encuentra que el artículo 12 de la Ley Reformatoria, no vulnera los artículos 340, 341, 367, 370, 371 incisos segundo y final, y, 372 inciso primero de la Constitución de la República, esto es, no violenta los deberes primordiales del Estado, los principios del Régimen del Buen Vivir y del sistema de seguridad social previstos en la Constitución de la República, teniendo en cuenta que para la fórmula de cálculo de la pensión de vejez del jubilado cuando cese nuevamente en sus funciones, se deberá remitir a lo dispuesto en la sentencia de la Corte Constitucional No. 49-16-IN/19.

d) ¿La Disposición Transitoria Segunda de la Ley Reformatoria vulneró los

principios del Régimen del Buen Vivir y del sistema de seguridad social previstos en la Constitución de la República?

90. Finalmente, la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Reformatoria objeto

de análisis, dispone lo siguiente: “En el plazo de sesenta días contados a partir de la puesta en vigencia de la presente ley, el Consejo Directivo emitirá el reglamento de aplicación y cumplimiento del artículo 234 de Ley de Seguridad Social en vigencia”.

91. En relación con la disposición transitoria señalada, el accionante hace el mismo

análisis indicado en los párrafos 22, 23 y 24 supra.

92. Si bien la disposición transitoria impugnada establece un plazo para que se emita el reglamento que disponga la aplicación y cumplimiento del artículo 234 de la Ley de Seguridad Social, dicha norma está derogada y no produjo efectos jurídicos contrarios a la Constitución, según lo previsto en el artículo 76 numeral 8 de la LOGJCC. En su lugar, el artículo 234 de la Ley de Seguridad Social fue sustituido a través de dos leyes posteriores, conforme se ha señalado anteriormente, de tal manera que el texto actualmente vigente corresponde al que fue promulgado por el artículo 69 de la Ley S/N publicada en el Registro Oficial No. 483-3S de 20-IV-2015, el cual no violenta derecho constitucional alguno, como se ha analizado previamente.

93. Por lo señalado, esta Corte se remite al análisis que al respecto se ha realizado en los párrafos 60 a 79 supra.




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IV. Decisión

94. En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve: 1. Desestimar la acción pública de inconstitucionalidad planteada en contra de

la “Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social, a la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y a la Ley de Seguridad Social de la Policía Nacional” (IESS, ISSFA, ISSPOL), que se publicó en el Suplemento del Registro Oficial No. 599 de 30 de marzo de 2009.

2. Notifíquese, publíquese y archívese.-


Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la Corte Constitucional con nueve votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva Jiménez, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez, Daniela Salazar Marín y Hernán Salgado Pesantes; en sesión ordinaria de miércoles 28 de octubre de 2020.- Lo certifico.







1




CASO Nro. 0016-09-IN RAZÓN.- Siento por tal que, el texto de la sentencia que antecede fue suscrito el día viernes treinta de octubre de dos mil veinte, luego del procesamiento de las observaciones recogidas en la sesión respectiva.- Lo certifico.-


AGB/MH




Sentencia No. 33-13-AN/20

Jueza ponente: Carmen Corral Ponce

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CASO No. 33-13-AN



SENTENCIA


1. El 25 de julio de 2013, el señor Jorge Valdivieso Durán, en calidad de Delegado Provincial de la Defensoría del Pueblo del Azuay, en aquel entonces (en adelante la “accionante”), presentó acción por incumplimiento mediante la cual solicita se declare el incumplimiento en el que alega ha incurrido el Consejo Provincial del Azuay (en adelante el “demandado”), representado por el Prefecto y el Procurador Síndico del Gobierno Autónomo Descentralizado de la Provincia del Azuay en aquel entonces, el Ing. Paul Carrasco y el Dr. Lizandro Martínez, respectivamente, al supuestamente no dar cumplimiento con lo dispuesto en la Ordenanza Provincial que garantiza el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes en el Azuay, misma que fue aprobada el 31 de mayo del 2011 y publicada en la Gaceta Oficial de la Prefectura del Azuay Nro. 1, año 1, Cuenca, julio 2011. 2. Mediante auto dictado el 04 de septiembre de 2013, la Corte Constitucional del Ecuador admitió a trámite la presente causa. 3. El 05 de febrero de 2019, fueron posesionados ante el Pleno de la Asamblea Nacional los actuales jueces constitucionales, y en virtud del sorteo realizado por el Pleno de la Corte Constitucional en sesión ordinaria de 19 de marzo de 2019, correspondió el conocimiento del presente caso a la jueza constitucional Carmen Corral Ponce. La referida jueza, mediante providencia dictada el 24 de julio de 2020, avocó conocimiento de la causa y convocó a las partes a audiencia pública para el 04 de agosto de 2020 a las 10h30, diligencia que se llevó a cabo en la fecha y hora señaladas.

TEMA: Esta sentencia resuelve aceptar la acción por incumplimiento de la Ordenanza Provincial que garantiza el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes en el Azuay, aprobada el 31 de mayo del 2011; presentada por Jorge Valdivieso Durán, en calidad de Delegado Provincial de la Defensoría del Pueblo del Azuay, en aquel entonces, en contra del Consejo Provincial del Azuay representado por el Prefecto y el Procurador Síndico del Gobierno Autónomo Descentralizado de la Provincia del Azuay.



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CASO No. 33-13-AN



SENTENCIA


1. El 25 de julio de 2013, el señor Jorge Valdivieso Durán, en calidad de Delegado Provincial de la Defensoría del Pueblo del Azuay, en aquel entonces (en adelante la “accionante”), presentó acción por incumplimiento mediante la cual solicita se declare el incumplimiento en el que alega ha incurrido el Consejo Provincial del Azuay (en adelante el “demandado”), representado por el Prefecto y el Procurador Síndico del Gobierno Autónomo Descentralizado de la Provincia del Azuay en aquel entonces, el Ing. Paul Carrasco y el Dr. Lizandro Martínez, respectivamente, al supuestamente no dar cumplimiento con lo dispuesto en la Ordenanza Provincial que garantiza el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes en el Azuay, misma que fue aprobada el 31 de mayo del 2011 y publicada en la Gaceta Oficial de la Prefectura del Azuay Nro. 1, año 1, Cuenca, julio 2011. 2. Mediante auto dictado el 04 de septiembre de 2013, la Corte Constitucional del Ecuador admitió a trámite la presente causa. 3. El 05 de febrero de 2019, fueron posesionados ante el Pleno de la Asamblea Nacional los actuales jueces constitucionales, y en virtud del sorteo realizado por el Pleno de la Corte Constitucional en sesión ordinaria de 19 de marzo de 2019, correspondió el conocimiento del presente caso a la jueza constitucional Carmen Corral Ponce. La referida jueza, mediante providencia dictada el 24 de julio de 2020, avocó conocimiento de la causa y convocó a las partes a audiencia pública para el 04 de agosto de 2020 a las 10h30, diligencia que se llevó a cabo en la fecha y hora señaladas.

TEMA: Esta sentencia resuelve aceptar la acción por incumplimiento de la Ordenanza Provincial que garantiza el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes en el Azuay, aprobada el 31 de mayo del 2011; presentada por Jorge Valdivieso Durán, en calidad de Delegado Provincial de la Defensoría del Pueblo del Azuay, en aquel entonces, en contra del Consejo Provincial del Azuay representado por el Prefecto y el Procurador Síndico del Gobierno Autónomo Descentralizado de la Provincia del Azuay.




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4. El 03 de agosto de 2020, la abogada María José Ramírez Cardoso, en representación del Gobierno Provincial del Azuay, presentó escrito confirmando su asistencia a la audiencia pública e incorporando credenciales e informes de varias direcciones del Gobierno Provincial del Azuay. 5. Así mismo, el 04 de agosto de 2020, el señor Fabián Emmanuel Gavilanes Encalada, en calidad de Procurador Síndico Provincial y en calidad de Procurador Judicial presentó escrito autorizando a la abogada María José Ramírez Cardoso, para que intervenga en todas las diligencias y presente cuanto escrito sea necesario en defensa de los intereses institucionales e incorporó documentación adicional entre la que constan los oficios No. GPA-SG-2020-0386-OF de fecha 3 de agosto de 2020; No. GPA- DP-2020-0336-OF de fecha 31 de julio de 2020; No. GPA-FINANCIERO-2020-149-OF de fecha 3 de agosto de 2020; No. GPA- DGIS-2020-0180-OF de fecha 3 de agosto de 2020. 6. El 07 de agosto de 2020, el Dr. Marco Proaño Durán, Director Nacional de Patrocinio y delegado del Procurador General del Estado, presentó escrito compareciendo y manifestando que la Procuraduría General del Estado interviene dentro de la presente acción solicitando que se resuelva conforme a Derecho. 7. El 08 de agosto de 2020, el señor Fabián Emmanuel Gavilanes Encalada, Procurador Síndico Provincial y Procurador Judicial, presentó escrito incorporando la siguiente documentación: Oficio GPA-DP-2020-0351-OF de fecha 6 de agosto de 2020, por medio del cual se informa sobre los programas y proyectos relacionados con la Ordenanza Provincial que Garantiza el Ejercicio de los Derechos y el Desarrollo Integral de Niños, Niñas y Adolescentes en el Azuay desde el año 2012 hasta la actualidad, así como sobre el valor del 3 % de los ingresos no tributarios del Gobierno Provincial del Azuay desde el año 2012 al 2020; Oficio No. GPA-DGIS-2020-0194-OF de 08 de agosto de 2020, a través del cual se informa respecto de la conformación de la Comisión Provincial Permanente de Niñez y Adolescencia; Procuración Judicial otorgada por el Dr. Yaku Pérez Guartambel, Prefecto del Azuay, a favor del Dr. Fabián Gavilanes Encalada, Procurador Síndico Provincial; Procuración Judicial otorgada por el Dr. Yaku Pérez Guartambel, Prefecto del Azuay, a favor de la Abg. María José Ramírez Cardoso, Coordinadora de Sindicatura.

II. Alegaciones de la acción por incumplimiento 2.1 Norma cuyo cumplimiento se demanda 8. La Ordenanza Provincial que garantiza el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes en el Azuay, específicamente en cuanto a los artículos 15 y 23 de la Ordenanza Provincial, publicado en la Gaceta Oficial de la Prefectura del Azuay, No. 1, año 1, Cuenca, julio 2011 (en adelante la “Ordenanza Provincial”).




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9. Cabe recalcar que, del Oficio GPA-SG-2020-0386-OF suscrito por el Dr. Diego Ormaza, Secretario General del Gobierno Provincial del Azuay, con fecha 03 de agosto 2020, se certifica que la Ordenanza ha estado vigente desde la fecha de su emisión, esto es, el 31 de mayo de 2011, sin haber sido derogada ni reformada hasta el día de hoy. 2.2 Alegaciones de la accionante 10. Cabe indicar que la entidad accionante, esto es, la Delegación Provincial del Azuay de la Defensoría del Pueblo, no compareció a la audiencia pública pese a haber sido debidamente notificada mediante providencia de fecha 24 de julio del 2020, en los correos electrónicos: [email protected]; [email protected]; y [email protected]; así como en el correo electrónico [email protected]; correspondiente a María Verónica Aguirre, actual representante de la Delegación Provincial del Azuay de la Defensoría del Pueblo. 11. La accionante señala en su demanda que:

Solicitamos que previo el trámite correspondiente, en sentencia, se declare que el Consejo Provincial del Azuay y sus personeros, han incumplido la Ordenanza Provincial que garantiza el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes en el Azuay aprobada el 31 de mayo de 2011 (Gaceta Oficial de la prefectura del Azuay, No. 1, año 1, Cuenca, julio 2011) y que se han vulnerado los derechos a la seguridad jurídica y los derechos de los niños, niñas y adolescentes; y, en consecuencia, se disponga el cumplimiento de la referida norma y en especial: a) La asignación del 3% de los ingresos no tributarios del gobierno provincial en el presupuesto de cada fondo que tiene el objetivo de ubicar recursos económicos, exclusivamente para la implementación coejecutada de proyectos y programas que garanticen la consecución de las metas planteadas en la misma norma; b) La ejecución del dinero presupuestado mediante convenios de cofinanciamiento con las municipalidades, juntas parroquiales y el Estado central y que sea destinado para la implementación de las políticas provinciales del Azuay que garanticen el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes. c) La obligación del señor prefecto de convocar a las reuniones mensuales ordinarias de la comisión provincial permanente de niñez y adolescencia que esta autoridad preside, con el objeto de que se desarrollen los mecanismos de coordinación y articulación entre los diferentes niveles de gobierno provincial e instituciones públicas y privadas que trabajan a favor de la niñez y adolescencia, lo cual permitirá materializar las acciones encaminadas al cumplimiento de la política pública provincial a nivel del gobierno provincial y promover su ejecución en los gobiernos autónomos cantonales y parroquiales. d) Adopción de las acciones pertinentes para el cumplimiento de los objetivos, políticas públicas y metas que prevé la Ordenanza.

12. Asimismo, la accionante manifiesta que el incumplimiento de la Ordenanza Provincial por parte del Prefecto de la provincia del Azuay y del Consejo Provincial que este preside y representa, ocasiona vulneración de los derechos humanos fundamentales a la seguridad jurídica y los derechos de la niñez y adolescencia.




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13. Como prueba del reclamo previo, la accionante acompañó a su demanda los siguientes documentos: a. Ordenanza Provincial que garantiza el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes en el Azuay, publicada en la Gaceta Oficial de la Prefectura del Azuay, No. 1, año 1, Cuenca, julio 2011. b. Petición de fecha 28 de noviembre de 2012, formulada por la presidenta del Consejo Consultivo de la Niñez y Adolescencia del cantón Cuenca, representada por Anita Toledo Torres; el secretario general del Frente Democrático Universitario, señor Pablo Briones; el representante de la Red de Estudiantes del Azuay, señor Mishel Rubio; y, el presidente de la FEUE Democrática Cuenca, señor Julio Cárdenas. c. Oficio No. 368 SEJ-CCNA-C 2012 enviado a la Defensoría del Pueblo del Azuay por la doctora Catalina Mendoza Eskola, Secretaria Ejecutiva del Consejo Cantonal de la Niñez y la Adolescencia de Cuenca, de fecha 17 de diciembre de 2012, al cual se adjuntan dos fojas útiles. d. El reclamo previo formulado por la Defensoría del Pueblo al ingeniero Paul Carrasco Carpio, en su calidad de representante legal del gobierno provincial del Azuay, contenido en el oficio No. DPE-DPAZ-2012-0822-0 de fecha 28 de diciembre de 2012. e. Oficio No. 446 SGD 1283-1-2013 de fecha 26 de febrero de 2013 dirigido por el Prefecto del Azuay a la Defensoría del Pueblo, al cual se adjuntan trescientas setenta y una fojas útiles entre las que consta el Presupuesto 2013 del Gobierno Provincial del Azuay. f. Oficio sin número dirigido por los peticionarios a la Defensoría del Pueblo, de fecha 28 de marzo de 2013. g. Oficio No. 269 SEJ-CCNA-C de fecha 17 de junio de 2013 suscrito por la licenciada Silvia Oleas Vivar, secretaria ejecutiva (e) del Consejo Cantonal de la Niñez y Adolescencia de Cuenca al que se adjunta el manifiesto realizado por "El Movimiento por los derechos de niñas, niños y adolescentes, ante el incumplimiento de la Ordenanza..." publicado el 9 de diciembre de 2012 en los diarios El Mercurio y El Tiempo. h. Oficio No. SGD.1283-I-2013 de fecha 11 de julio de 2013 suscrito por el ingeniero Paul Carrasco, Prefecto del gobierno provincial del Azuay, en el que solicita a la Delegación Provincial de la Defensoría del Pueblo del Azuay, que reconsidere la decisión de presentar esta garantía jurisdiccional. 2.3 Alegaciones de la Prefectura del Azuay




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14. El 04 de agosto de 2020, de conformidad con lo previsto, se llevó a cabo la audiencia pública en la cual la Prefectura del Azuay dio contestación a la presente Acción por Incumplimiento, en los términos que se detallan a continuación. 15. El doctor Fabián Emmanuel Gavilanes Encalada, en calidad de Procurador Síndico Provincial (en adelante el “Procurador Síndico”), alegó que la Prefectura del Azuay no puede responder por actuaciones de la anterior administración; sin embargo, afirma que tiene la obligación de mostrar su cumplimiento a partir del 15 de mayo de 2019. Como resultado, a partir de la documentación presentada, afirma que se demuestra la conformación de la Comisión de Género e Igualdad, de acuerdo a la Ordenanza y a las disposiciones del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Además indica que la Prefectura procedió a dar inicio al cumplimiento de la Ordenanza Provincial dictada en el año 2012, así como la creación de la Dirección de Género e Igualdad Social. 16. Adicionalmente, mencionó que se ha recabado información de ciertas inversiones que ha hecho la anterior administración con respecto de niñez y sectores vulnerables en general; empero, que no se estaría cumpliendo definitivamente con lo que establece la Ordenanza Provincial, sobre todo, en el monto en el que se establece el 3% de los ingresos no tributarios. Finalmente, el Procurador Síndico dio lectura de otros proyectos de la Prefectura; e indicó que los programas a los que se dio lectura no necesariamente se refieren a la Ordenanza en cuestión, sino de otros sectores vulnerables en general. 17. De igual forma, mencionó que la Prefectura actual ha impulsado algunos proyectos como políticas públicas enfocados a sectores vulnerables en general, procediendo a dar lectura de estos. El Procurador Síndico señaló que, por tanto, la Prefectura del Azuay ha procurado dar cumplimiento con la Ordenanza Provincial del año 2012, aunque de la información enviada por la dirección de planificación, también se evidencia que incurren en gastos respecto a sectores vulnerables distintos del protegido bajo la Ordenanza Provincial. Finalmente, el Procurador Síndico dio lectura del monto invertido en distintos programas de la Prefectura desde el año 2012 hasta el 2020. 18. La abogada, María José Ramírez Cardoso, en representación del Gobierno Provincial del Azuay, alegó que se evidencia la existencia de algunos proyectos dentro de esta administración como la anterior, que tienen relación en general con grupos vulnerables. Adicionalmente, precisó que, en la sesión inaugural del Consejo Provincial de la presente administración, se consolidó la Comisión de Niñez y Adolescencia, tal como manda la Ordenanza Provincial. Así mismo, afirmó que en la sesión inaugural procedieron a nombrar a los miembros (adultos) de esta Comisión; y que, en la actualidad, ya están nombrados los otros miembros (niños). 19. De igual manera, señaló que la primera sesión de dicha Comisión ha sido convocada para el 12 de agosto de 2020; es decir, que la actual administración ha dado cumplimiento a la Ordenanza desde el primer día de funciones, respecto de la




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conformación de la Comisión en concreto. En cuanto al cumplimiento del 3% para proyectos de niños, niñas y adolescentes; de la información recabada se evidencia que, en los años 2012, 2013, y 2014 no existió ningún proyecto de esta índole, en los años 2015, 2016, 2017 existió un proyecto, en el año 2018 ninguno; mientras que en el año 2019 la actual administración promovió dos proyectos. Sin embargo, indicó que en el año 2019 la administración no logró llegar al 3% prescrito en la Ordenanza Provincial. 20. Finalmente, la abogada manifestó que, si bien reconocen no haber cumplido con lo prescrito en la Ordenanza Provincial, se demuestra su intención de impulsar el cumplimiento de ésta, mediante la Comisión de Niñez y Adolescencia y la Dirección de Género e Inclusión Social. De igual manera, indicó que el Prefecto se ha comprometido en impulsar nuevos proyectos para la niñez y adolescencia, con el objetivo de cumplir con el 3% que manda la Ordenanza Provincial. 21. Respondiendo a preguntas de la jueza constitucional Carmen Corral, la parte demandada ha señalado que la Ordenanza Provincial se encuentra vigente y no ha experimentado ninguna reforma. Adicionalmente, el demandado también ha confirmado que la Comisión de Niñez y Adolescencia no ha mantenido reuniones mensuales como lo establece la Ordenanza Provincial. 2.4 Alegaciones de la Procuraduría General del Estado 22. La Procuraduría General del Estado, por medio de la Abogada Erika Alexandra Segura, si bien no compareció a la audiencia, remitió un correo electrónico el 03 de agosto de 2020, en el cual indica: “Por cruce de audiencias no podremos asistir a la misma. Por escrito se presentará la posición de la PGE sin perjuicio de señalar casilla electrónica y física.” 23. En escrito de 07 de agosto de 2020, el doctor Marco Proaño Durán, Director Nacional de Patrocinio y delegado del Procurador General del Estado, compareció manifestando que: “La Procuraduría General del Estado interviene dentro de la presente acción, de conformidad con la facultad prevista en el numeral 2 del Art. 237 de la Constitución de la República y la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado. Respecto de la presente acción, solicito que se resuelva conforme a Derecho”. 24. Con base en esta única consideración, solicitó se rechace la presente acción por incumplimiento.

III. Consideraciones y fundamentos de la Corte 3. 1 Competencia 25. La Corte Constitucional es competente para conocer y resolver las acciones por incumplimiento, de conformidad con lo previsto en los artículos 93 y 436 numeral 5 de la Constitución de la República; en concordancia con lo dispuesto en los artículos 52 al 57 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.




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3.2 Análisis constitucional a. Planteamiento y resolución del problema jurídico 26. El artículo 52 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional determina que la acción por incumplimiento procederá cuando la norma, sentencia, decisión o informe de un organismo internacional de protección de derechos humanos, cuyo cumplimiento se persigue contenga una obligación de hacer o no hacer, clara, expresa y exigible. En este sentido, corresponde determinar si las normas cuyo cumplimiento se demandan, contienen una obligación de las características en mención. 27. Conforme se desprende del expediente, corresponde a la Corte Constitucional establecer si el Consejo Provincial del Azuay, representado por el Prefecto del Azuay y su Procurador Síndico, incumplió con los artículos 15 y 23 de la Ordenanza Provincial que garantiza el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes en el Azuay, publicado en la Gaceta Oficial de la Prefectura del Azuay, No. 1, año 1, Cuenca, julio 2011, para lo cual, se absolverán los siguientes problemas jurídicos: a. ¿La Ordenanza Provincial materia de esta acción es objeto de acción por incumplimiento? 28. El artículo 52 de la Ley de Garantía Jurisdiccionales y Control Constitucional establece que la acción por incumplimiento tiene como objeto garantizar la aplicación de las normas que integran el sistema jurídico. Al ser la Ordenanza impugnada una ordenanza provincial, ésta integra el sistema jurídico, así como lo reconoce el artículo 425 de la Constitución de la República. Por tanto, la ordenanza en cuestión sí es objeto de una acción por incumplimiento. b. ¿La Ordenanza Provincial contiene una obligación de hacer o no hacer, por parte de una autoridad administrativa o particular? 29. El accionante alega el incumplimiento de los artículos 15 y 23 de la Ordenanza Provincial.1 Así, el artículo 15 de dicha norma establece que:

La Comisión Permanente de Niñez y Adolescencia de la Provincia del Azuay es un espacio conformado por, el Prefecto Provincial, 7 Consejeros Provinciales, seis representantes de los consejos consultivos de la niñez y adolescencia, un representante de los consejos estudiantiles y uno de los gobiernos estudiantiles del Azuay, los consejeros miembros de la comisión serán tres alcaldes o alcaldesas, tres representantes de las juntas parroquiales, elegidos en el seno de la Cámara Provincial, el prefecto(a) y el viceprefecto(a). La comisión estará presidida por el Prefecto (a) o viceprefecto o viceprefecta.

1 El accionante también manifiesta en su demanda el incumplimiento de la disposición transitoria segunda que estipula: “La presente Ordenanza para efectos presupuestarios será aplicable a partir del año 2012”; siendo este un plazo para el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 15.




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La comisión provincial permanente de niñez y adolescencia se reunirá de manera ordinaria una vez al mes, y de forma extraordinaria cuando las condiciones lo ameriten.

30. Por su parte, el artículo 23 estatuye que:

[…] se crea en el gobierno provincial del Azuay un fondo para la implementación de las políticas provinciales que garanticen el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños niñas y adolescentes en Azuay. El fondo será equivalente al 3% de los ingresos no tributarios del gobierno provincial y constará en la partida presupuestaria denominada ‘fondo niñez y adolescencia’. Dicho fondo permitirá desde sus diferentes ámbitos la asignación de recursos económicos exclusivamente para la implementación co-ejecutada de programas y proyectos que garanticen la consecución de los objetivos planteados en la política provincial. No podrá tener como destino el cubrir gastos corrientes de los concejales cantonales de niñez y adolescencia.

31. La Corte ha determinado que: “La obligación de hacer o no hacer contenida en la acción por incumplimiento se verifica cuando se establece en la misma la realización o abstención de una conducta, por una parte, conforme lo ordenado en la normativa, mientras que la otra parte, debe recibir el beneficio de lo ordenado o exigir su cumplimiento. De tal forma que, para corroborar la existencia de la obligación, se debe verificar estos elementos: (i) el titular del derecho, (ii) el contenido de la obligación; y, (iii) el obligado a ejecutar”.2 32. En el presente caso, esta Corte estima que el artículo 15 de la Ordenanza Provincial contiene una obligación de hacer compuesta, ya que establece la realización de una conducta, misma que consiste en convocar mensualmente a la Comisión Provincial Permanente de Niñez y Adolescencia; sin embargo, para su posible realización le antecede otra obligación, que consiste en crear la Comisión en los términos previstos en la Ordenanza Provincial. Por lo tanto, si bien estas dos obligaciones son distintas, devienen en conexas en razón de que el cumplimiento de la conformación de la Comisión permite que se cumpla con la obligación anclada a la reunión mensual. En esta disposición, está claro que el Prefecto del Azuay, en calidad de representante del Consejo Provincial del Azuay, es el obligado a conformar y convocar a la Comisión, dado que su personero es quien la preside. 33. Por otro lado, la resolución establece como beneficiarios a los niños, niñas y adolescentes, para lo cual, se establece la creación de un órgano administrativo. En este sentido, los niños, niñas y adolescentes se favorecen de la existencia y trabajo de la Comisión por los objetivos y metas que ésta persigue, según la misma Ordenanza Provincial. En esta línea, es imperativo recurrir al artículo 16 de dicha norma, pues otorga a la Comisión las siguientes funciones:

2 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia 38-12-AN/19 de 04 de diciembre de 2019, que cita la sentencia N.°001-13-SAN-CC, caso N° 0014-12-AN.




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Desarrollar mecanismos de coordinación y articulación entre los diferentes niveles de gobierno de la provincia e instituciones públicas y privadas que trabajan a favor de la niñez y adolescencia. Promover la rendición de cuentas a nivel provincial de las políticas públicas de niñez y adolescencia por parte de todos los ministerios, en base a los informes de los Concejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia. Promover y difundir los derechos, garantías, deberes y responsabilidades de la niñez y adolescencia, la sociedad y la familia en su conjunto. Promover y fortalecer los espacios de participación de niños, niñas y adolescentes, dinamizar y respaldar el funcionamiento de la asamblea provincial de niñez y adolescencia en Azuay Materializar las acciones encaminadas al cumplimiento de la política pública provincial a nivel del Gobierno provincial y promover su ejecución en los gobiernos autónomos cantonales y parroquiales. Articular las demandas de las organizaciones de niños, niñas y adolescentes con las acciones institucionales, públicas y privadas.

34. En cuanto al artículo 23 de la Ordenanza Provincial, esta Corte estima que esta disposición también contiene una obligación de hacer compuesta, ya que establece la creación de un fondo denominado “fondo niñez y adolescencia” en el presupuesto del gobierno provincial del Azuay, además de la asignación, a dicho fondo, del 3% de los ingresos no tributarios del gobierno provincial, para la implementación de las políticas provinciales que garanticen el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes en la referida provincia. El obligado a ejecutar esta obligación, una vez más, es el Prefecto del Azuay, en calidad de representante del Consejo Provincial del Azuay. Finalmente, la resolución establece como beneficiarios del fondo, a los niños, niñas y adolescentes, para lo cual, se establece la creación de un órgano administrativo, como se indicó en el párrafo 33 de la presente sentencia. El beneficio se daría, en razón de que se podrían ejecutar proyectos y programas, financiados por el mencionado fondo, en aras a garantizar sus derechos constitucionales y su desarrollo integral como grupo de atención prioritaria. 35. Por consiguiente, esta Corte concluye que es claro que en los artículos desarrollados en esta sección y contenidos en la Ordenanza Provincial, existen obligaciones de hacer; siendo éstas (1) Conformar la Comisión Provincial Permanente de Niñez y Adolescencia y convocarla mensualmente; y, (2) Crear un fondo denominado “fondo niñez y adolescencia” y aprobar un porcentaje del 3% del presupuesto anual de ingresos no tributarios del gobierno provincial para integrar dicho fondo, con la finalidad de financiar programas y proyectos que garanticen la consecución de los objetivos planteados en la Ordenanza Provincial. c. ¿La Ordenanza Provincial contiene una obligación clara, expresa y exigible? 36. Ahora bien, la Corte ha determinado que “una obligación es clara cuando los elementos de la obligación (el sujeto activo, el sujeto pasivo y el objeto de la obligación) deben estar determinados o ser fácilmente determinables. La obligación




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debe ser entendible, su contenido evidente y no requerir de interpretaciones extensivas para identificar la obligación”.3 37. Adicionalmente, la Corte ha establecido que “Para que una obligación sea expresa debe estar redactada en términos precisos y específicos de manera que no dé lugar a equívocos. El contenido de la obligación debe estar manifiestamente escrito en la ley, la obligación no debe ser implícita ni producto de una inferencia indirecta. Finalmente, para que una obligación sea exigible no debe mediar plazo o condición que esté pendiente de verificarse”4. 38. De esta manera, se desprende que cada una de las obligaciones, contenidas en los artículos 15 y 23 respectivamente, son claras debido a que sus elementos están determinados. Es decir, de cada una de las disposiciones se desprende que la entidad obligada es el Consejo Provincial del Azuay, representado por el Prefecto del Azuay, y que los beneficiarios son los niños, niñas y adolescentes del Azuay. Finalmente, el objeto de la obligación varía para cada una de estas disposiciones; sin embargo, consiste en lo siguiente, respectivamente: (1) Conformar la Comisión Provincial Permanente de Niñez y Adolescencia y convocarla mensualmente; y, (2) Crear un fondo denominado “fondo niñez y adolescencia” y aprobar un porcentaje del 3% del presupuesto anual de ingresos no tributarios del gobierno provincial para integrar dicho fondo, con la finalidad de financiar programas y proyectos que garanticen la consecución de los objetivos planteados en la norma provincial, como se desarrolló en los párrafos 29 y 30. 39. De igual manera, las obligaciones contenidas en los artículos 15 y 23, son expresas por cuanto la norma de la Ordenanza Provincial indica de manera precisa y exacta cuál es el mandato que se debe cumplir y cómo se lo debe ejecutar, sin necesidad siquiera de recurrir a otros cuerpos normativos ni efectuar mayor esfuerzo para determinar en qué consisten dichas obligaciones. 40. Finalmente, las obligaciones contenidas en las referidas normas, a la fecha de presentación de la demanda que nos ocupa, son exigibles, ya que no se encuentra pendiente, en ninguno de los casos, algún plazo o condición. En cuanto a las obligaciones relativas al artículo 15, estas debían cumplirse inmediatamente, como consta de la disposición transitoria primera de la Ordenanza Provincial, mediante la cual se especificó que esta entraba en vigencia desde su publicación, en la Gaceta Provincial en el mes de julio del año 2011. 41. Por otro lado, la obligación contenida en el artículo 23, si bien estuvo sometida a la verificación de un plazo, conforme lo dispuesto en la disposición transitoria segunda de la Ordenanza Provincial5, este plazo ya no se encuentra pendiente, pues se cumplió en el año 2012 y, la presente demanda, es del año 2013. Con lo cual, se verifica que dicha obligación ya era exigible al tiempo en el que se demandó su cumplimiento. 3 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 037-13-AN/19 de 07 de noviembre de 2019. 4 Ibídem. 5 Disposición transitoria segunda “La presente Ordenanza para efectos presupuestarios será aplicable a partir del año 2012¨




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d. ¿La Ordenanza Provincial ha sido incumplida por el Consejo Provincial del Azuay? 42. De la lectura total de la Ordenanza Provincial, se desprende que las obligaciones de hacer contenidas en los artículos 15 y 23 son: (1) Conformar la Comisión Provincial Permanente de Niñez y Adolescencia y convocarla mensualmente; y, (2) Crear un fondo denominado “fondo niñez y adolescencia” y aprobar un porcentaje del 3% del presupuesto anual de ingresos no tributarios del gobierno provincial para integrar dicho fondo, con la finalidad de financiar programas y proyectos que garanticen la consecución de los objetivos planteados en la norma provincial. En tal sentido, el análisis estará dividido en dos partes, una de ellas vinculada al cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 15 y, la otra, al análisis del cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 23 de la Ordenanza Provincial. 1) Crear la Comisión Provincial Permanente de Niñez y Adolescencia y convocarla mensualmente 43. Respecto a la primera obligación, la abogada María José Ramírez Cardoso manifestó en audiencia que, en la sesión inaugural del Concejo Provincial de la presente administración, se consolidó la Comisión de Niñez y Adolescencia y se nombró a sus primeros miembros (adultos). Adicionalmente, precisó que en la actualidad ya están nombrados los miembros restantes (niños), y que la primera sesión de dicha Comisión ha sido convocada para el 12 de agosto de 2020. 44. Del Oficio GPA-DGIS-2020-0180-OF y el Oficio GPA-DGIS-2020-0194-OF, los cuales contienen informes del cumplimiento de la Ordenanza Provincial respecto de la conformación de la Comisión Provincial Permanente de Niñez y Adolescencia; se desprende que la Comisión se ha conformado recién en el año 2020, con tres adultos y niños; sin embargo, esto es contrario a lo que prevé la Ordenanza Provincial en su artículo 15, en donde se especifica cómo se debe conformar la Comisión.6 Por tanto, esta Corte encuentra que se ha configurado el incumplimiento de esta obligación, puesto que no se ha presentado prueba que acredite la conformación de la Comisión en los términos que manda la Ordenanza Provincial; y, en consecuencia, se declara también la inobservancia de la obligación de convocar a una reunión mensual pues ésta está sujeta al cumplimiento de la primera parte de esta obligación compuesta. Cabe recalcar que esta fue la única prueba presentada por la entidad accionada; por lo mismo, no han presentado información alguna que permita acreditar el cumplimiento de esta obligación para el período comprendido de 2011 a 2019.

6 “[...] el Prefecto Provincial, 7 Consejeros Provinciales, seis representantes de los consejos consultivos de la niñez y adolescencia, un representante de los consejos estudiantiles y uno de los gobiernos estudiantiles del Azuay, los consejeros miembros de la comisión serán tres alcaldes o alcaldesas, tres representantes de las juntas parroquiales, elegidos en el seno de la Cámara Provincial, el prefecto(a) y el viceprefecto(a). La comisión estará presidida por el Prefecto (a) o viceprefecto o viceprefecta”.




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45. En conclusión, así como lo ha manifestado la abogada representante de la Prefectura del Azuay en la audiencia, como consta en los oficios del párrafo anterior; desde que la Ordenanza Provincial entró en vigor hasta la actualidad (2011-2020), es decir a lo largo de 9 años, no se ha conformado la Comisión Provincial Permanente de Niñez y Adolescencia en los términos que señala el artículo 15 de la Ordenanza Provincial; y, por lo tanto, tampoco se ha convocado a las reuniones mensuales como también dispone el referido artículo analizado en la presente sección. Por consiguiente, esta Corte encuentra que el Consejo Provincial del Azuay, representado por el Prefecto del Azuay, ha incumplido con las obligaciones contenidas en el artículo 15 de la Ordenanza Provincial, sin que tenga asidero alguno, la aseveración de que la administración actual no puede responder por las actuaciones de administraciones anteriores o que el cambio de administración justifique el incumplimiento de la Ordenanza Provincial. (2) Crear un fondo denominado “fondo niñez y adolescencia” y aprobar un porcentaje del 3% del presupuesto anual de ingresos no tributarios del gobierno provincial para integrar dicho fondo, con la finalidad de financiar programas y proyectos que garanticen la consecución de los objetivos planteados en la norma provincial (2012-2020) 46. En cuanto a la obligación de crear un fondo denominado “fondo niñez y adolescencia” y aprobar un porcentaje del 3% del presupuesto anual de ingresos no tributarios del gobierno provincial para integrar dicho fondo, con la finalidad de financiar programas y proyectos que garanticen la consecución de los objetivos planteados en la norma provincial; tanto el doctor Fabián Emmanuel Gavilanes Encalada, Procurador Síndico Provincial, como la abogada María José Ramírez Cardoso, manifestaron en la audiencia que ni la administración presente, ni la pasada, ha cumplido con destinar el 3% de los ingresos no tributarios del gobierno provincial a proyectos exclusivamente destinados a la niñez y adolescencia, como dispone la Ordenanza Provincial. 47. En el Oficio GPA-FINANCIERO-2020-149-OF, que contiene el informe realizado por Marco Leonardo Ureña, Director Financiero de la Prefectura del Azuay, con fecha 03 de agosto 2020; se indica que en los clasificadores presupuestarios que emite el ente rector de las Finanzas Públicas de la Prefectura del Azuay no consta partida presupuestaria alguna con el nombre indicado en la Ordenanza Provincial, para tal efecto. Con lo cual, queda demostrado el incumplimiento de la norma impugnada, en razón de que la obligación conjunta contenida en el artículo 23, requiere el cumplimiento de la creación del fondo con su respectiva denominación, para que así se pueda asignar el 3% de los ingresos no tributarios anuales a dicho fondo y, con ello, financiar proyectos y programas en beneficio de la niñez y adolescencia. 48. Sin perjuicio de lo anterior, con la finalidad de verificar si se ha destinado el 3% de los ingresos no tributarios anuales para la consecución de proyectos o programas en beneficio de niños, niñas y adolescentes, esta Corte analizará la evidencia presentada por la entidad demandada. Del Oficio GPA-DGIS-2020-0180-OF el cual contiene un




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análisis en torno al cumplimiento de la Ordenanza Provincial, realizado por la Dra. Catalina Mendoza Eskola, Directora de Género e Inclusión Social de la Prefectura del Azuay, con fecha 03 de agosto de 2020; se desprende que, en los años 2012, 2013, 2014 y 2018 no se realizó inversión alguna a proyectos en el marco de la Ordenanza cuyo incumplimiento se acusa mediante esa acción, tal como se desprende del siguiente cuadro.

49. Si bien en los años 2015, 2016, 2017 y 2019 se implementaron proyectos en torno a niñez y adolescencia, la procuradora de la Prefectura del Azuay, en la audiencia manifestó que la asignación presupuestaria de los proyectos realizados en dichos años tampoco alcanzaba el 3% de los ingresos no tributarios, como manda la Ordenanza Provincial, ni se conformó el fondo para el efecto. En esta línea de ideas, en el Oficio GPA-DGIS-2020-0180-OF, se determina que en el año 2019 el monto destinado a los proyectos en el marco de niñez y adolescencia fue inferior al previsto en la Ordenanza Provincial.7

7 “En este año el Gobierno Provincial del Azuay asignó $230.080,15 para la ejecución de la Ordenanza provincial que garantiza el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes en el Azuay, monto inferior al que determina la ordenanza. El faltante asciende a $182.104,36.




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50. Así también, en el Oficio GPA-DGIS-2020-0180-OF se afirmó que: “el Gobierno Provincial del Azuay asignó $ 230.080,15 en el año 2020 para la ejecución de la Ordenanza Provincial que garantiza el ejercicio de los derechos y el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes en el Azuay, monto inferior al que determina la normativa local. El faltante asciende a $541.510,81. 51. Del Oficio GPA-DP-2020-0336-OF que contiene el informe realizado por el Arq. Jorge Delgado Altamirano, Director de Planificación de la Prefectura del Azuay, con fecha 31 de Julio de 2020, se desprende que desde el año 2012 a la presente fecha, han existido algunos proyectos que se vinculan a la atención de la niñez y adolescencia. Pese a que el mencionado Oficio indica que, a lo largo de estos 8 años, se ha ejecutado un porcentaje del 6.7% con relación al presupuesto no tributario, nuevamente dicho porcentaje no ha sido desglosado. Por lo tanto, como se desprende del siguiente cuadro, claramente aquel corresponde al presupuesto total de 8 años (2012-2020) que ha sido empleado para diversos proyectos que no se refieren exclusivamente al grupo de la población que protege la Ordenanza Provincial. Así, este Oficio tampoco le permite a esta Corte colegir que se ha dado cumplimiento al artículo 23 de la norma objeto de esta acción.




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52. En el Oficio GPA-DP-2020-0351-OF, realizado por el Arq. Jorge Delgado Altamirano, Director de Planificación de la Prefectura del Azuay y Dr. Diego Ormaza, Secretario General del Gobierno Provincial del Azuay, de fecha 06 de agosto de 2020, se presenta el Mapa Estratégico sobre el cual se enmarcó el trabajo para los grupos de atención prioritaria en el período 2015 a mayo 2019. Si bien de este informe se desprende que en ese período existieron programas de atención para niños, niñas y adolescentes; y que el cuadro presupuestario, en la mayoría de los años, refleja un porcentaje mayor al 3%, estos valores no han sido desglosados. 53. Finalmente, el siguiente cuadro, presenta la inversión realizada en lo que viene del año 2020 hasta la fecha de su emisión, esto es, hasta el mes de agosto del presente año. Así, indica que la Prefectura del Azuay ha designado 0.16% de su presupuesto a proyectos que se vinculan específicamente al desarrollo integral y consecución de derechos de niños y adolescentes de la provincia, no obstante este tampoco permite concluir el cumplimiento de la Ordenanza tantas veces mencionada, para el año que decurre.

54. Con base en todo lo anteriormente expuesto, esta Corte constata el incumplimiento de la obligación del Consejo Provincial del Azuay, representado por su Prefecto, de crear un fondo denominado “fondo niñez y adolescencia” y aprobar un porcentaje del 3% del presupuesto anual de ingresos no tributarios del gobierno provincial para integrar dicho fondo, con la finalidad de financiar programas y proyectos que garanticen la consecución de los objetivos planteados en la Ordenanza Provincial, desde el año 2012 hasta el 2019. Recalcando que, conforme a la disposición transitoria segunda de la Ordenanza Provincial, dicha obligación era exigible desde el año 2012, pese a haber sido publicada en 2011. 55. Ahora bien, habiendo constatado que se han incumplido las obligaciones de hacer, contenidas en el artículo 15 y 23 de la Ordenanza Provincial, mismas que debían ejecutarse desde el 2011, en el primer caso, y, en el segundo, desde el 2012, esta Corte encuentra que es imposible que el obligado cumpla, en el presente caso, todo aquello que se debió cumplir a lo largo de 9 años. Esto, en razón de que, no son obligaciones susceptibles de cumplirse de manera tardía puesto que, la finalidad de conformar la Comisión y reunirse mensualmente, era garantizar el desarrollo integral y los derechos de la niñez y adolescencia a lo largo de todos estos años, como consta de los objetivos y metas trazados en la Ordenanza Provincial. Así, si no se cumplieron dichos objetivos durante este periodo, es imposible que el obligado regrese en el tiempo y los cumpla. 56. Por otro lado, dado que la obligación de crear el fondo de niñez y adolescencia, así como asignar un porcentaje del 3% de los ingresos no tributarios, prima facie,




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podría cumplirse de manera tardía, creando dicho fondo y entregándole los valores adeudados a lo largo de estos años, esta Corte estima necesario resaltar que esta obligación también estaba anclada al cumplimiento de los objetivos previstos en la Ordenanza Provincial. Es decir, lo que se buscó con la implementación de este fondo, era financiar anualmente proyectos y programas que permitan el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes, así como garantizar sus derechos constitucionales en la práctica. Luego, si no se verificó de manera anual la asignación de dicho porcentaje, entonces, no se logró alcanzar las metas y objetivos plasmados en la Ordenanza Provincial para todos los años en que estuvo vigente la norma. Por lo mismo, esta obligación tampoco podría satisfacerse tardíamente. 57. Por último, esta Corte resalta que al ser una normativa que está vigente, la misma debe ser cumplida y ejecutada, de lo contrario, podría ser reformada o derogada, previo un análisis de los objetivos y las metas planteadas en favor de la niñez, adolescencia y grupos prioritarios.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve: 1. Aceptar la acción por incumplimiento planteada.

2. Disponer que en el término de 30 días el Consejo Provincial del Azuay,

representado por la Prefecta, cree la partida presupuestaria denominada ‘fondo niñez y adolescencia’, así también deberá calcular y asignar a dicho fondo, el 3% de los ingresos no tributarios del gobierno provincial correspondientes al año en curso, y el fondo deberá conformarse hasta el 30 de diciembre de 2020.

3. Disponer que en el término de 30 días proceda a conformar la Comisión Permanente

en los términos establecidos en el artículo 15 de la Ordenanza Provincial8, a fin de que se lleven a cabo las reuniones mensuales, prueba de lo cual remitirá a la Corte para su conocimiento, en ese mismo término.

4. Disponer, como medida de reparación sustitutiva conforme a lo indicado en los

párrafos 55 y 56, que en sesión pública virtual del Consejo Provincial del Azuay, a realizarse en el plazo de 30 días, se ofrezca disculpas públicas a la niñez y adolescencia del Azuay, por haber incumplido la obligación contenida en el artículo 15 y 23 de la Ordenanza Provincial. Así mismo, en dicho evento deberá

8 “La Comisión Permanente de Niñez y Adolescencia de la Provincia del Azuay es un espacio conformado por, el Prefecto Provincial, 7 Consejeros Provinciales, seis representantes de los consejos consultivos de la niñez y adolescencia, un representante de los consejos estudiantiles y uno de los gobiernos estudiantiles del Azuay, los consejeros miembros de la comisión serán tres alcaldes o alcaldesas, tres representantes de las juntas parroquiales, elegidos en el seno de la Cámara Provincial, el prefecto(a) y el viceprefecto(a). La comisión estará presidida por el Prefecto (a) o viceprefecto o viceprefecta”.




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comprometerse al irrestricto cumplimiento de dicha Ordenanza en defensa y beneficio del desarrollo integral y de los derechos constitucionales de este grupo de atención prioritaria. Dicha disculpa pública deberá ser publicada en la página web del Consejo Provincial por el lapso de tres meses. A tal evento procurará invitar a organizaciones sociales comprometidas con la niñez y adolescencia, así como a grupos de niños y consejos estudiantiles de la provincia.

5. Llamar la atención a los Prefectos y a los consejeros del Consejo Provincial del Azuay que desde el año 2011 incumplieron sucesivamente la Ordenanza Provincial, exhortando a la actual Prefecta y al Consejo Provincial a cumplir sus obligaciones con estricto apego a la ley.

6. Disponer que se active la fase de seguimiento de la sentencia y que se informe

anualmente respecto al cumplimiento de lo ordenado en esta sentencia. Notifíquese y cúmplase.









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CASO Nro. 0033-13-AN RAZÓN.- Siento por tal que, el texto de la sentencia que antecede fue suscrito el día viernes seis de noviembre de dos mil veinte, luego del procesamiento de las observaciones recogidas en la sesión respectiva.- Lo certifico.-


AGB/MH




Sentencia No. 39-15-IS/20

Jueza ponente: Teresa Nuques Martínez

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CASO No. 39-15-IS



SENTENCIA


1. El 28 de julio de 2015, la señora Hilda María de la Cruz López León demandó incumplimiento por parte del juez del entonces Juzgado Cuarto de Trabajo de Pichincha,1 en cuanto no haber procedido conforme al artículo 62 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante “LOGJCC”), esto es, remitir los expedientes de la causa2 a la Corte Constitucional ante la presentación de una acción extraordinaria de protección. Ello debido a que el mencionado juez, a través de auto dictado el 27 de abril de 2015,3 negó la solicitud de acción extraordinaria de protección. La causa en la Corte Constitucional fue signada con el No. 39-15-IS.

2. Mediante informe jurídico4 se recomendó al Pleno de la Corte analizar la posibilidad de conocer una acción de incumplimiento.

3. Aprobado el contenido del referido informe por el Pleno del Organismo, se ofició5 al

juez del Juzgado Cuarto de Trabajo de Pichincha para que remita copia certificada del auto del 27 de abril de 2015, a fin de que la Sala de Admisión se pronuncie en

1 Actualmente, Unidad Judicial de Trabajo con sede en la parroquia Iñaquito del Distrito Metropolitano de Quito. 2 Juicio laboral por pago de indemnizaciones laborales No. 17354-2011-0161, seguido por Hilda María de la Cruz López León, en contra de Julio Fausto Muñoz Guerra. La acción extraordinaria de protección fue presentada por la actora en contra del auto dictado el 31 de marzo de 2015, por el cual se rechazó su pedido de reliquidación de valores. Mediante auto del 27 de abril de 2015 (fs. 12 expediente constitucional) el juez de la causa negó la solicitud de acción extraordinaria de protección. 3 Foja 12 del expediente constitucional. 4 Oficio No. 0337-STJ-I-CCE-2015 del 6 de agosto de 2015, constante a fojas 17 a 19 del expediente constitucional. 5 Oficio No. 3692-CCE-SG-ADM-2015 del 31 de agosto de 2015, constante a foja 20 del expediente constitucional.

TEMA: Se rechaza la presente acción de incumplimiento de sentencia y dictámenes constitucionales, por haberse pretendido el cumplimiento de una norma, lo que no corresponde al objeto de esta acción.



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CASO No. 39-15-IS



SENTENCIA


1. El 28 de julio de 2015, la señora Hilda María de la Cruz López León demandó incumplimiento por parte del juez del entonces Juzgado Cuarto de Trabajo de Pichincha,1 en cuanto no haber procedido conforme al artículo 62 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante “LOGJCC”), esto es, remitir los expedientes de la causa2 a la Corte Constitucional ante la presentación de una acción extraordinaria de protección. Ello debido a que el mencionado juez, a través de auto dictado el 27 de abril de 2015,3 negó la solicitud de acción extraordinaria de protección. La causa en la Corte Constitucional fue signada con el No. 39-15-IS.

2. Mediante informe jurídico4 se recomendó al Pleno de la Corte analizar la posibilidad de conocer una acción de incumplimiento.

3. Aprobado el contenido del referido informe por el Pleno del Organismo, se ofició5 al

juez del Juzgado Cuarto de Trabajo de Pichincha para que remita copia certificada del auto del 27 de abril de 2015, a fin de que la Sala de Admisión se pronuncie en

1 Actualmente, Unidad Judicial de Trabajo con sede en la parroquia Iñaquito del Distrito Metropolitano de Quito. 2 Juicio laboral por pago de indemnizaciones laborales No. 17354-2011-0161, seguido por Hilda María de la Cruz López León, en contra de Julio Fausto Muñoz Guerra. La acción extraordinaria de protección fue presentada por la actora en contra del auto dictado el 31 de marzo de 2015, por el cual se rechazó su pedido de reliquidación de valores. Mediante auto del 27 de abril de 2015 (fs. 12 expediente constitucional) el juez de la causa negó la solicitud de acción extraordinaria de protección. 3 Foja 12 del expediente constitucional. 4 Oficio No. 0337-STJ-I-CCE-2015 del 6 de agosto de 2015, constante a fojas 17 a 19 del expediente constitucional. 5 Oficio No. 3692-CCE-SG-ADM-2015 del 31 de agosto de 2015, constante a foja 20 del expediente constitucional.

TEMA: Se rechaza la presente acción de incumplimiento de sentencia y dictámenes constitucionales, por haberse pretendido el cumplimiento de una norma, lo que no corresponde al objeto de esta acción.




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torno a la demanda de acción extraordinaria de protección planteada por Hilda María de la Cruz López León, de conformidad con lo previsto en el artículo 62 de la LOGJCC; y, sin perjuicio de la remisión de la documentación para la respectiva Sala de Admisión, se continuó simultáneamente con la presente acción.

4. El 11 de septiembre de 2015, la secretaria del Juzgado Cuarto de Trabajo de

Pichincha, remitió copia certificada de lo solicitado y un oficio en el que menciona lo dispuesto en auto de 4 de septiembre de 2015 dentro de la causa laboral No. 17354-2011-0161, esto es, remitir el expediente completo a la Corte Constitucional, dejando copias certificadas del proceso en dicha judicatura, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 62 de la LOGJCC.

5. El 05 de febrero de 2019, los actuales jueces de la Corte Constitucional se

posesionaron ante la Asamblea Nacional. Posteriormente, de conformidad con el sorteo efectuado por el Pleno de la Corte Constitucional en sesión de 09 de julio de 2019, la sustanciación de la presente causa correspondió a la jueza constitucional Teresa Nuques Martínez, quien mediante auto dictado el 29 de septiembre de 2020 avocó conocimiento y dispuso oficiar a la Unidad Judicial de Trabajo con sede en la parroquia Iñaquito del Distrito Metropolitano de Quito a fin de que presente informe respecto a esta causa.

II. Competencia y pronunciamiento sobre el objeto

6. De conformidad con lo establecido en los artículos 436 numeral 9 de la Constitución

de la República en concordancia con los artículos 162 al 165 de la LOGJCC, la Corte Constitucional es competente para conocer y sancionar el incumplimiento de las sentencias, dictámenes y resoluciones constitucionales; y, a través de la acción de incumplimiento puede demandarse el cumplimiento de medidas provenientes de decisiones constitucionales cuando no hayan sido ejecutadas o hayan sido ejecutadas defectuosamente.

7. En tal sentido, la situación concreta por la cual se instauró la presente acción, no se configura en ninguno de los presupuestos de la acción de incumplimiento de sentencias, pues en la petición detallada en el párrafo 1 supra, se solicitó únicamente que se conmine al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 62 de la LOGJCC, esto es, el cumplimiento de una norma. Además, hay que anotar que la obligación prevista en el numeral 62 de la LOGJCC, de remitir completo el expediente de instancia a la Corte Constitucional cuando se ha presentado una acción extraordinaria de protección, no constituye una disposición o medida ordenada de manera concreta en favor de la accionante Hilda María de la Cruz López León, que haya tenido lugar en una sentencia, dictamen o resolución constitucional; por lo que la presente acción es improcedente.

8. Por otra parte, de los recaudos se observa que, siendo requerido el juez del entonces

Juzgado Cuarto de Trabajo de Pichincha, este remitió inmediatamente los expedientes de la causa laboral No. 17354-2011-0161 a esta Corte, para el




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conocimiento de la acción extraordinaria de protección propuesta por Hilda María de la Cruz López León; y, la Sala de Admisión conformada por los jueces constitucionales María del Carmen Maldonado Sánchez, Tatiana Ordeñana Sierra y Manuel Viteri Olvera, resolvió inadmitir la acción de la causa constitucional signada con el No. 1385-15-EP; por lo que proseguir con la presente causa se torna además innecesario.

9. Finalmente, esta Corte considera que, si bien se cumplió de forma tardía con el envío

de los expedientes en los términos antes expuestos, es necesario hacer un llamado de atención al juez del entonces Juzgado Cuarto de Trabajo de Pichincha que calificó la acción extraordinaria de protección, recordando la obligación que tienen todos los jueces ante la presentación de una acción extraordinaria de protección de elevar el proceso a la Corte Constitucional, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 62 de la LOGJCC y en la regla jurisprudencial de la sentencia No. 001-10-PJO-CC.6

III. Decisión


1. Rechazar por improcedente la acción de incumplimiento No. 39-15-IS.

2. Realizar un llamado de atención al juez del entonces Juzgado Cuarto de Trabajo de Pichincha que calificó la acción extraordinaria de protección y recordar a todos los juzgadores la obligación que tienen ante la presentación de una acción extraordinaria de protección de elevar el proceso a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 62 de la LOGJCC y en la regla jurisprudencial de la sentencia No. 001-10-PJO-CC.

3. Notifíquese, publíquese y archívese.


Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la Corte Constitucional con nueve votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva

6 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 001-10-PJO-CC, Caso No. 0999-09-JP del 22 de diciembre del 2010.






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Jiménez, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez, Daniela Salazar Marín y Hernán Salgado Pesantes; en sesión ordinaria de miércoles 28 de octubre de 2020.- Lo certifico.





Sentencia No. 60-15-EP/20


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CASO No. 60-15-EP



SENTENCIA

Tema: En esta sentencia, la Corte Constitucional analiza y desestima la acción extraordinaria de protección presentada por el Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador (SENAE) en contra de la sentencia dictada por la Primera Sala del Tribunal Distrital Administrativo No. 1 de Quito (dentro del juicio Nro. 17801-2010-21626).

I. Antecedentes Procesales

1. El 25 de septiembre de 2001, el señor Alfredo Fernando Rodríguez Barahona presentó una demanda contenciosa administrativa subjetiva o de plena jurisdicción ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 2 con sede en el cantón Guayaquil, en contra del Gerente General y Gerente de Recursos Humanos de la Corporación Aduanera Ecuatoriana (“CAE”). Como pretensión procesal, el actor solicitó que se declare la nulidad de la Acción de Personal No. 435 de 25 de junio del 2001, por la cual, se dispuso su destitución como servidor público de dicha institución como resultado del sumario administrativo No. 007-2001. 2. Mediante auto de 29 de enero del 2010, el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 2 de Guayaquil se inhibió de conocer la causa1, por cuanto, el actor en el libelo de demanda señaló su domicilio en la ciudad de Quito. Consecuentemente, se ordenó que el proceso sea trasladado al Tribunal Distrital No. 1 de lo Contencioso Administrativo de la ciudad de Quito (en adelante “el TDCA”). 3. En sentencia de 28 de noviembre del 2012, el TDCA: i) aceptó la demanda presentada por Alfredo Fernando Rodríguez Barahona; ii) declaró ilegal y nula la Acción de Personal No. 435 de 25 de junio del 2001 por la cual se destituyó al actor; iii) ordenó el reintegro al actor a su puesto de “Subinspector Primero nivel 6” de la Dirección del Servicio de Vigilancia Aduanera en la CAE, u otro cargo con igual

1 Al tenor de lo dispuesto por el Art. 38.- de la Ley de Modernización del Estado sustituido por el Art. 1.- de la Ley 2001-56, R.O. 483, 28-XII-2001, que dice: “Los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y de lo Fiscal, dentro de la esfera de su competencia, resolverán de todas las demandas y recursos derivados de actos, contratos, hechos administrativos, y reglamentos expedidos, suscritos o producidos por las entidades del sector público. El administrado afectado presentará su demanda o recurso ante el Tribunal que ejerce jurisdicción en el lugar de su domicilio…”.



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CASO No. 60-15-EP



SENTENCIA

Tema: En esta sentencia, la Corte Constitucional analiza y desestima la acción extraordinaria de protección presentada por el Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador (SENAE) en contra de la sentencia dictada por la Primera Sala del Tribunal Distrital Administrativo No. 1 de Quito (dentro del juicio Nro. 17801-2010-21626).


1. El 25 de septiembre de 2001, el señor Alfredo Fernando Rodríguez Barahona presentó una demanda contenciosa administrativa subjetiva o de plena jurisdicción ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 2 con sede en el cantón Guayaquil, en contra del Gerente General y Gerente de Recursos Humanos de la Corporación Aduanera Ecuatoriana (“CAE”). Como pretensión procesal, el actor solicitó que se declare la nulidad de la Acción de Personal No. 435 de 25 de junio del 2001, por la cual, se dispuso su destitución como servidor público de dicha institución como resultado del sumario administrativo No. 007-2001. 2. Mediante auto de 29 de enero del 2010, el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 2 de Guayaquil se inhibió de conocer la causa1, por cuanto, el actor en el libelo de demanda señaló su domicilio en la ciudad de Quito. Consecuentemente, se ordenó que el proceso sea trasladado al Tribunal Distrital No. 1 de lo Contencioso Administrativo de la ciudad de Quito (en adelante “el TDCA”). 3. En sentencia de 28 de noviembre del 2012, el TDCA: i) aceptó la demanda presentada por Alfredo Fernando Rodríguez Barahona; ii) declaró ilegal y nula la Acción de Personal No. 435 de 25 de junio del 2001 por la cual se destituyó al actor; iii) ordenó el reintegro al actor a su puesto de “Subinspector Primero nivel 6” de la Dirección del Servicio de Vigilancia Aduanera en la CAE, u otro cargo con igual

1 Al tenor de lo dispuesto por el Art. 38.- de la Ley de Modernización del Estado sustituido por el Art. 1.- de la Ley 2001-56, R.O. 483, 28-XII-2001, que dice: “Los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y de lo Fiscal, dentro de la esfera de su competencia, resolverán de todas las demandas y recursos derivados de actos, contratos, hechos administrativos, y reglamentos expedidos, suscritos o producidos por las entidades del sector público. El administrado afectado presentará su demanda o recurso ante el Tribunal que ejerce jurisdicción en el lugar de su domicilio…”.




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denominación; y, finalmente, iv) ordenó el pago de las remuneraciones dejadas de percibir, más los beneficios sociales correspondientes, contados desde el cese de sus funciones hasta su efectiva reincorporación. Ante aquel fallo la CAE presentó recurso extraordinario de casación. 4. Mediante auto emitido y notificado el 10 de noviembre de 2014, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, inadmitió el recurso interpuesto por la entidad demandada, esto por cuanto, a su juicio, no se encontraban debidamente fundamentadas las causales primera y cuarta del artículo 3 de la Ley de Casación. Consecuentemente, ejecutoriada la inadmisión al recurso de casación, se devolvió el proceso al tribunal de origen para los fines pertinentes. 5. Mediante auto emitido y notificado el 04 de diciembre de 2014, el TDCA dictó providencia de mandamiento de ejecución ordenando a la CAE dar cumplimiento a lo resuelto en sentencia de 28 de noviembre de 2012, esto es, dentro del término de quince días debía remitir una copia certificada de la acción de personal de reintegro al puesto de trabajo del actor y demás documentos que permitan verificar la correspondiente liquidación.

6. En escrito de 06 de enero del 2015, las abogadas Yolanda Estefanía Pozo Inacalla y Paola Kathiuska Salazar Ulloa, ofreciendo poder o ratificación del Director General del Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador (en adelante “la entidad accionante”) presentaron acción extraordinaria de protección en contra de la sentencia de primera instancia de fecha 28 de noviembre de 2012, emitida por el TDCA.

7. Mediante auto de 12 de marzo de 2015, la Sala de Admisión conformada por los ex jueces constitucionales Marcelo Jaramillo Villa, Ruth Seni Pinoargote y Manuel Viteri Olvera admitió a trámite la referida acción extraordinaria de protección.

8. El 05 de febrero de 2019 fueron posesionados ante la Asamblea Nacional del Ecuador, las juezas y jueces constitucionales Karla Andrade Quevedo, Ramiro Ávila Santamaría, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva Jiménez, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez, Daniela Salazar Marín y Hernán Salgado Pesantes. 9. En sorteo efectuado ante el Pleno de la Corte Constitucional del Ecuador en sesión de 09 de julio de 2019, se remitió el presente proceso al juez constitucional Agustín Grijalva Jiménez, quien avocó conocimiento de esta causa mediante providencia de 19 de agosto de 2020. Asimismo, se solicitó a los jueces accionados el informe correspondiente de descargo. Siendo el estado de la causa se procede a emitir su respectiva sentencia.

II. Competencia

10. El Pleno de la Corte Constitucional del Ecuador es competente para conocer y resolver la presente acción extraordinaria de protección de conformidad con lo previsto




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en los artículos 94, 436 numeral 6, 437 y 439 de la Constitución de la República del Ecuador (en adelante “CRE”), 58, 63 y 191, numeral 2, literal “d” de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante “LOGJCC”) y 50 de la Codificación del Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional (“CRSPCCC”).

III. Alegaciones de las partes

a. Por la parte accionante. 11. La entidad accionante a través de la Directora de Asesoría Jurídica – Subdirección de Apoyo Regional del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador, en su demanda indica que, la sentencia dictada el 28 de noviembre del 2012 por la Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito vulnera sus derechos constitucionales al debido proceso en la garantía de la debida proporcionalidad entre infracciones y sanciones penales, administrativas o de otra naturaleza (art. 76.6) y la seguridad jurídica (art. 82). 12. En su demanda expone como antecedente que: “[L]a situación legal del señor Luis Fernando Rodríguez Barahona en este contexto, es decisión de la (sic.) entidades de Administración de Justicia, así mediante providencia de 15 de enero de 2000, emitida por el Tribunal distrital de lo Fiscal No. 2 de Guayaquil, emiten el auto de prisión preventiva con fines investigativos contra el señor Luis Fernando Rodríguez Barahona, conociendo que el plazo que la ley faculta para ello es de 48 horas y el sindicado estuvo detenido 6 meses desconociendo las razones por los que se encontraba privado de su libertad, estas decisiones sobresalen de los ámbitos de la Corporación Aduanera Ecuatoriana.” 13. En este sentido, la entidad accionante afirma que: “[L]a Corporación Aduanera Ecuatoriana no puede hacer antesala a los tiempos procesales que la administración de justicia pueda tomarse para decidir sobre la situación jurídica de un funcionario que se encuentre con auto de prisión preventiva para fines investigativos, para cumplir sus deberes constitucionales”. 14. Al respecto de la vulneración al derecho al debido proceso en la garantía de la debida proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones penales, administrativas o de otra naturaleza expresa que: “[e]l debido proceso es el conjunto de principios que deben observar los jueces en el procedimiento no solo como orientación, sino como un deber de motivar una decisión jurídica, se violenta el debido proceso ya que se incumple con la proporcionalidad exigida en la norma constitucional ya que se pide la reintegración de un ex funcionario y se adiciona los montos establecidos por indemnización lo cual claramente establece un abuso en desmedro de los recurso (sic.) financieros del Estado”. 15. Al respecto de la seguridad jurídica sostiene que: “[P]ara el efecto de la impugnación de todo acto administrativo de acuerdo a la Ley de Servicio Civil y




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Carrera Administrativa (vigente a la época) en su artículo 117, en el que establece “El servidor público de carrera en los casos previstos y dentro del plazo de sesenta días de notificado con la resolución que considere perjudicado, podrá demandar el reconocimiento o la reparación de los derechos que consagra esta Ley”. Por lo tanto, el señor Luis Fernando Rodríguez Barahona, incumple este término ya que para la fecha de interposición de la demanda que fue el 25 de septiembre de 2011, el derecho se encuentra fenecido lo cual constituye una clara violación de la seguridad jurídica de la CAE – actual SENAE”.

b. Por la autoridad judicial demandada.

16. La jueza nacional Daniella Camacho Herold, pese a que no conformó el tribunal que dictó la sentencia judicial impugnada en este proceso constitucional, mediante escrito de 27 de agosto de 2020 compareció a este proceso, presentó el informe correspondiente de descargo y señaló los correos electrónicos para sus futuras notificaciones. 17. La jueza y jueces Verónica Jiménez Hurtado, Remigio Sacoto Aguilar y Patricio Calderón Imbaquingo del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en el D.M. de Quito, mediante escrito de 28 de septiembre de 2020, remitieron el informe correspondiente de descargo. Entre otras cosas manifiestan que: “[D]el presente informe se puede verificar que la ejecución de las sentencias por parte del [TDCA] en especial cuando se trata de pagos que debe efectuar la Administración, por lo general se dilatan en el cumplimiento de las mismas, en razón de que las diferentes entidades públicas siempre argumentan que no cuentan con las partidas presupuestarias para efectuar dichos pagos y que por las circunstancias económicas del País no pueden efectuar las reformas presupuestarias en el Ministerio de Finanzas”.

18. Finalmente, los jueces accionados indican que: “Todas las actuaciones procesales que han sido referidas en este informe fueron realizadas por los diferentes Jueces que han estado encargados de la sustanciación de la causa durante los años posteriores a la instauración del proceso. Se agrega a este informe la razón de la Secretaria del Tribunal en la cual se advierte que las copias del proceso han sido puestas en conocimiento de este tribunal el viernes 25 de septiembre de 2020, a las 12h35”.

IV. Análisis del Caso 19. Previo a analizar las presuntas vulneraciones de los derechos constitucionales acusados por la entidad accionante, esta Corte Constitucional deja sentado que los anteriores jueces constitucionales que conformaron la entonces Sala de Admisión que admitió a trámite esta demanda (párrafos 6 y 7 ut supra) no verificaron en su momento el cumplimiento del requisito de oportunidad. En razón, del tiempo transcurrido entre la notificación de la decisión que puso fin al proceso de conocimiento (párr. 4 supra) y el día en que la entidad accionante presentó la demanda de acción extraordinaria de




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protección (párr. 6 supra), ha transcurrido en exceso el término establecido en el artículo 60 de la LOGJCC2. 20. Sin embargo, esta Corte con base al principio de preclusión procesal contenido en la sentencia Nro. 037-16-SEP-CC3 se ve impedida de volver a solventar los requisitos de admisión4 que fueron analizados previamente en dicha fase de admisibilidad. Por lo tanto, en esta fase corresponde analizar por el fondo la vulneración -o no- a los derechos constitucionales acusados por la entidad accionante sobre la decisión judicial impugnada.

Análisis sobre una presunta vulneración al debido proceso en la garantía de la debida proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones penales, administrativas o de otra naturaleza 21. Los artículos 94 y 437 de la Constitución de la República establece como uno de los presupuestos de procedencia para la acción extraordinaria de protección que el accionante demuestre que en el juzgamiento se ha violado por acción u omisión el debido proceso u otros derechos reconocidos en la Constitución. 22. En la sentencia No. 1967-14-EP/20, esta Corte Constitucional señaló que, considerando el principio de preclusión, la eventual constatación de que un determinado cargo carece de una argumentación completa no puede implicar, sin más, su rechazo. Sin embargo, la Corte debe realizar un “esfuerzo razonable” para determinar si es posible establecer una violación a derechos fundamentales con base a los argumentos propuestos por el accionante5. 23. En el caso que nos ocupa, la alegada vulneración al debido proceso en la garantía de la debida proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones penales, 2 Art. 60 de la LOGJCC. - “Término para accionar. - El término máximo para la interposición de la acción será de veinte días contados desde la notificación de la decisión judicial a la que se imputa la violación del derecho constitucional, para quienes fueron parte;” 3 Corte Constitucional, sentencia No. 037-16-SEP-CC de 3 de febrero de 2016, parte resolutiva: “3.1 Una vez que la Sala de Admisión ha admitido a trámite una acción extraordinaria de protección, y por tanto se ha superado la fase de admisión, el Pleno de la Corte Constitucional en la fase de procedibilidad deberá dictar sentencia en la cual se analice el fondo del asunto, esto es se verifique la vulneración de derechos en la decisión judicial impugnada, sin que pueda volver a analizar los presupuestos de admisibilidad ya superados en la primera fase de esta acción”. 4 Esta Corte Constitucional a través de las sentencias Nro. 154-12-EP/19 y 1944-12-EP/19 ha establecido excepciones a la regla de la preclusión procesal contenido en la referida sentencia Nro. 037-16-SEP-CC. 5 Corte Constitucional, sentencia No. 1967-14-EP/20 de 13 de febrero de 2020. De acuerdo con la sentencia referida, un cargo configura una argumentación completa si reúne, al menos, los tres elementos que se enuncian a continuación: “18.1. Una tesis o conclusión, en la que se afirme cuál es el derecho fundamental cuya vulneración se acusa (el "derecho violado", en palabras del art. 62.1 de la LOGCC). 18.2. Una base fáctica consistente en el señalamiento de cuál es la ‘acción u omisión judicial de la autoridad judicial’ (referida por el art. 62.1 de la LOGCC) cuya consecuencia habría sido la vulneración del derecho fundamental. Tal acción u omisión deberá ser, naturalmente, un aspecto del acto judicial objeto de la acción. 18.3. Una justificación jurídica que muestre por qué la acción u omisión judicial acusada vulnera el derecho fundamental en forma ‘directa e inmediata’ (como lo precisa el art. 62.1 de la LOGCC)”




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administrativas o de otra naturaleza se habría producido en la sentencia del TDCA al momento de declarar la ilegalidad del acto administrativo impugnado por el actor, esto es, la “Acción de Personal No. 435 de 25 de junio del 2001”.

24. Aparentemente, la decisión del TDCA, a juicio de la entidad accionante, es errada por cuanto se habría omitido analizar como prueba a favor de la CAE una “providencia de 15 de enero de 2000, emitida por el Tribunal distrital de lo Fiscal No. 2 de Guayaquil” por la cual se emite “el auto de prisión preventiva con fines investigativos” en contra del señor Luis Fernando Rodríguez Barahona (actor en el juicio de origen). Estos hechos, habrían originado y justificado el antecedente fáctico del “supuesto abandono” del puesto de trabajo del actor, y consecuentemente, sustentan el acto administrativo que resolvió la destitución de dicho servidor público.

25. En atención a estos antecedentes, se puede advertir que la entidad accionante pretende con esta argumentación que se valore nuevamente una pieza procesal contenida en el expediente administrativo, y como consecuencia de ello, se revea la decisión del TDCA respecto a la legalidad del acto administrativo impugnado.

26. De esta manera, la inconformidad de la entidad accionante busca que esta Corte actúe como un tribunal de alzada y declare la legalidad del acto administrativo impugnado y el hecho subsumible que lo justifica. Esto es, la consecuencia jurídica prevista en el Artículo 114 literales a) y b) de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa (“LOSCCA”) que se relaciona con la falta de probidad en el desempeño de las funciones de un servidor público y el abandono al lugar de trabajo. 27. Al respecto, esta Corte Constitucional considera oportuno señalar que los fundamentos relacionados con la apreciación correcta de la prueba constituyen en principio un asunto atinente a la sana crítica de la jueza o juez respecto de las pruebas actuadas por las partes procesales en el juicio de origen, y como tal escapa en este caso del ámbito material de la acción extraordinaria de protección6.

28. Asimismo, la alegación de la entidad accionante no se observa que conlleve una posible afectación al derecho al debido proceso en la garantía de la debida proporcionalidad entre infracciones y sanciones penales o administrativas o de otra naturaleza, pues “la prueba o la forma de probar es de riesgo de la misma parte que la aporta o anuncia. Esto se conoce como el principio de la autorresponsabilidad de la prueba, pues las partes “soportan las consecuencias de su inactividad, de su descuido, inclusive de su equivocada actividad como probadoras (…) de tal manera que, si estas no solicitan pruebas, no hacen lo posible para que se practiquen, solicitan algunas que resultan superfluas, no despliegan toda la actividad deseada en su diligenciamiento (…) sufren las consecuencias”7.

6 Corte Constitucional, sentencia No. 761-12-EP/19 de 04 de septiembre de 2019. Párr. 27. 7 Corte Constitucional, sentencia No. 1651-12-EP/20 de 02 de septiembre de 2020. Párr. 103.




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29. En principio, como se señaló en el párrafo 21 supra, las acciones extraordinarias de protección tienen por objeto establecer si una determinada actuación judicial vulneró directamente algún derecho constitucional y solo excepcionalmente, cuando el proceso provenga de una garantía jurisdiccional, la Corte podría revisar las actuaciones de conocimiento sobre la decisión judicial adoptada. Lo cual, la jurisprudencia de esta Corte ha denominado “el examen de mérito”8. [Énfasis añadido.]

30. El pedido de revisión de pruebas y la correspondiente valoración del expediente administrativo, en este caso, es improcedente debido a que el control de mérito se lo realiza bajo ciertas circunstancias y condiciones. Una de ellas y la más importante, es que la decisión judicial impugnada provenga de un proceso de garantías jurisdiccionales, conforme lo establecido en la sentencia No. 176-14-EP/19, párrafo 55, que señala que la Corte Constitucional: “excepcionalmente y de oficio podría revisar lo decidido en el proceso originario de una garantía jurisdiccional”. [Énfasis añadido.]

31. Consecuentemente de lo expuesto en el párrafo 22 ut supra, se concluye que el argumento de la entidad accionante no es mínimamente completo, y que, a pesar del esfuerzo razonable de la Corte, no podría configurarse como tal. Por cuanto, el análisis de mérito en un proceso contencioso administrativo y la correspondiente valoración del expediente administrativo no es procedente en el presente caso conforme lo indicado en el párrafo precedente. En consecuencia, no es posible continuar con el análisis de fondo sobre una vulneración al debido proceso en la garantía de la debida proporcionalidad entre infracciones y sanciones penales o administrativas o de otra naturaleza (art. 76.6 CRE).

Análisis sobre una presunta vulneración a la seguridad jurídica

32. Al respecto del cargo esgrimido por la accionante, tal y como se encuentra señalado en el párrafo 15 supra, es necesario indicar que esta Corte ha mencionado que la seguridad jurídica es un derecho constitucional transversal que irradia a todo el ordenamiento jurídico9. El artículo 82 de la CRE señala lo siguiente respecto de este: "El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes".

8 Corte Constitucional, sentencia No. 176-14-EP/19 de 16 de octubre de 2019. “[E]xcepcionalmente y de oficio podría revisar lo originario de una garantía jurisdiccional, es decir, realizar un control de cumplan los siguientes presupuestos: (i) que la autoridad judicial declare la vulneración del debido proceso u otros derechos de las partes en el fallo impugnado o administración de derechos puestas a su decisión en el proceso de méritos, cuando el inferior haya violado durante la prosecución del juicio, lo cual es propio del objeto de la acción extraordinaria de protección; (ii) que prima facie, los hechos que dieron lugar al proceso originario puedan constituir una vulneración de derechos que no fueron tutelados por la autoridad judicial inferior; y, (iii) que el caso no haya sido seleccionado por esta Corte para su revisión. Además, ver párrafos 54, 55 y 56.” 9 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 739-13-EP/19, de 16 de octubre de 2019, párr. 18.




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33. En general del texto constitucional se desprende que, el individuo debe contar con un ordenamiento jurídico previsible, claro, determinado, estable y coherente que le permita tener una noción razonable de las reglas del juego que le serán aplicadas. Este debe ser estrictamente observado por los poderes públicos para brindar certeza al individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares establecidos previamente y por autoridad competente para evitar la arbitrariedad10.

34. En el caso que nos ocupa, la entidad accionante argumenta que el actor dentro del juicio de origen habría perdido su facultad para demandar, por cuanto, a su juicio, caducó su derecho de acción de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 117 de la LOSCCA vigente a la época11. Dicha norma, establecía el plazo de sesenta días al administrado para demandar cualquier reconocimiento o reparación de la mencionada ley. 35. Consecuentemente, este argumento pretende que se acepte la excepción de caducidad de la acción contenciosa administrativa, pues, el término para deducir el respectivo recurso subjetivo o plena jurisdicción ante el TDCA habría caducado en desmedro del actor y en beneficio de la CAE (actual Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador – “SENAE”). Es decir que, la entidad accionante señala como norma infringida (mal aplicada) al artículo 117 de la LOSCCA dentro de la sentencia bajo análisis

36. Del argumento anterior, esta Corte observa de la sentencia impugnada que, el TDCA trabó la litis con las siguientes excepciones planteadas, en su momento, por la CAE:

“a.- Negativa pura y simple de los fundamentos de hecho y de derecho de la demanda; b.- Falta de causa legal de la demanda planteada, ya que la aludida acción de personal impugnada se fundamenta en lo prescrito en el art. 114, literales a) y b), de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, vigente a la fecha en que se expidió la antedicha acción de personal. Dice que por ser improcedente y carecer absolutamente de fundamento legal, solicita se declare sin lugar a la demanda propuesta.”

37. Con ello se observa que, la entidad accionante pretende introducir con la demanda de acción extraordinaria de protección, la excepción de caducidad de la acción contenciosa administrativa. Y, con esto, se asume que esta omisión procesal de alegar aquella excepción perentoria12 es atribuible a la negligencia de la propia entidad

10 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 989-11-EP/19 de 10 de septiembre de 2019, párr. 20 11 Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa. – (Registro Oficial 574 de 26-abr.-1978. Última modificación: 06-oct.-2003) “Art. 117.- Derecho a demandar reparación. - El servidor público de carrera en los casos previstos y dentro del plazo de sesenta días de notificado con la resolución que considere le perjudica, podrá demandar el reconocimiento o la reparación de los derechos que consagra esta Ley”. 12 Código de Procedimiento Civil. Registro Oficial Suplemente 58 de 12 de julio de 2005, última modificación 22 de mayo de 2015.- “Art. 99.- Las excepciones son dilatorias o perentorias. Son dilatorias las que tienden a suspender o retardar la resolución de fondo; y perentorias, las que extinguen en todo o en parte la pretensión a que se refiere la demanda”. Ley de la Jurisdicción




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accionante, ya que, previamente ésta no fue invocada al momento de contestar la demanda y, tampoco consta en la demanda de acción extraordinaria de protección, argumento alguno que justifique que esta carga procesal no fuese atribuible a su negligencia o desidia. 38. Por lo expuesto, ni el derecho a la seguridad jurídica o la garantía del debido proceso en el cumplimiento de normas y derechos de las partes, permiten a esta Corte necesariamente analizar fundamentaciones que tienen que ver con la mera indicación de trasgresión en la aplicación o interpretación de una norma infraconstitucional. La función de esta Corte, como máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración de justicia en esta materia consiste en garantizar el respeto a los derechos constitucionales, pero no puede hacer las veces de tribunal de alzada para examinar supuestos errores de derecho que puedan haber cometido las judicaturas de instancia que hayan actuado dentro de los límites de su competencia13.

39. Esta Corte considera que son los propios órganos jerárquicamente superiores de la Función Judicial los que están llamados a verificar la corrección o incorrección de preceptos infraconstitucionales. Por lo tanto, el argumento indicado por la entidad accionante en la acción extraordinaria de protección deviene en improcedente.

40. El sistema de impugnación procesal por el cual se encuentra diseñado y configurado los diferentes tipos o procesos judiciales en las correspondientes instancias u órganos de la Función Judicial, se encuentran determinados y señalados expresamente en la legislación correspondiente, en donde se recogen los supuestos y condiciones que regulan las acciones y recursos procesales. Aquella determinación, permite impugnar adecuadamente normas jurídicas, lo que abona a la consolidación de la seguridad jurídica14.

41. Por las consideraciones expuestas, esta Corte encuentra que la sentencia analizada no vulneró el derecho a la seguridad jurídica consagrado en el artículo 82 de la Constitución.

V. Decisión


1. Desestimar la acción extraordinaria de protección presentada por el Director General y Directora de Asesoría Jurídica del Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador (SENAE).

Contenciosa Administrativa. Registro Oficial 338 de 18 de marzo de 1968, última modificación 22 de mayo de 2015. “Art. 34.- El demandado tendrá el término de quince días para contestar la demanda y proponer conjuntamente todas las excepciones dilatorias y perentorias de que se crea asistido”. (Énfasis añadido). 13 Corte Constitucional, sentencia No 193-14-EP/19 de 19 de noviembre de 2019. 14 Corte Constitucional, sentencia No. 1433-12-EP/19 de 04 de septiembre de 2019.




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2. Devuélvase el expediente al juzgado de origen para los fines pertinentes.










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CASO Nro. 0060-15-EP RAZÓN.- Siento por tal que, el texto de la sentencia que antecede fue suscrito el día viernes seis de noviembre de dos mil veinte, luego del procesamiento de las observaciones recogidas en la sesión respectiva.- Lo certifico.-


AGB/MH




Sentencia No. 341-15-EP/20 Juez ponente: Hernán Salgado Pesantes

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Quito, D.M., 11 de noviembre de 2020

CASO No. 341-15-EP



SENTENCIA

I. Antecedentes procesales 1. El 18 de enero de 2010, Luis Romero Guevara Arias presentó una demanda de

impugnación tributaria en contra de la resolución No. 106012009RREC003141 emitida por la Directora Regional Centro II del Servicio de Rentas Internas. Dicha resolución negó el reclamo administrativo propuesto en contra de las liquidaciones de pago Nos. 06200702000389, 0620070200039 y 0620070200040, emitidas a su cargo el 5 de septiembre de 2007, por concepto de impuesto a la renta por los ejercicios económicos de los años 2003, 2004 y 2005. El proceso fue signado con el número 17751-2014-0137.

2. El 26 de febrero de 2014, la Sala Única del Tribunal Distrital No. 1 de lo Contencioso Tributario con sede en el cantón Quito aceptó la demanda planteada, dejó sin efecto el acto administrativo impugnado y dispuso que la entidad demandada devuelva al actor el monto de USD 1.860.00 dólares americanos más los respectivos intereses. En contra de esta decisión la parte accionada interpuso recurso de casación.

3. El 12 de febrero de 2015, la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la

Corte Nacional de Justicia inadmitió el recurso de casación planteado por la Dirección Regional Centro II del Servicio de Rentas Internas.

4. El 5 de marzo de 2015, Marisol Paulina Andrade Hernández, en calidad de

Directora Provincial de Chimborazo del Servicio de Rentas Internas, presentó acción extraordinaria de protección en contra del auto de 12 de febrero de 2015 emitido por la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia.

Tema: En esta decisión, la Corte Constitucional examina si el auto dictado el 12 de febrero de 2015 por la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia dentro del recurso de casación, vulnera los derechos a la seguridad jurídica, a la tutela judicial efectiva y a la defensa. Una vez efectuado el análisis correspondiente, la Corte Constitucional resuelve desestimar la acción extraordinaria de protección.


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CASO No. 341-15-EP



SENTENCIA

I. Antecedentes procesales 1. El 18 de enero de 2010, Luis Romero Guevara Arias presentó una demanda de

impugnación tributaria en contra de la resolución No. 106012009RREC003141 emitida por la Directora Regional Centro II del Servicio de Rentas Internas. Dicha resolución negó el reclamo administrativo propuesto en contra de las liquidaciones de pago Nos. 06200702000389, 0620070200039 y 0620070200040, emitidas a su cargo el 5 de septiembre de 2007, por concepto de impuesto a la renta por los ejercicios económicos de los años 2003, 2004 y 2005. El proceso fue signado con el número 17751-2014-0137.

2. El 26 de febrero de 2014, la Sala Única del Tribunal Distrital No. 1 de lo Contencioso Tributario con sede en el cantón Quito aceptó la demanda planteada, dejó sin efecto el acto administrativo impugnado y dispuso que la entidad demandada devuelva al actor el monto de USD 1.860.00 dólares americanos más los respectivos intereses. En contra de esta decisión la parte accionada interpuso recurso de casación.

3. El 12 de febrero de 2015, la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la

Corte Nacional de Justicia inadmitió el recurso de casación planteado por la Dirección Regional Centro II del Servicio de Rentas Internas.

4. El 5 de marzo de 2015, Marisol Paulina Andrade Hernández, en calidad de

Directora Provincial de Chimborazo del Servicio de Rentas Internas, presentó acción extraordinaria de protección en contra del auto de 12 de febrero de 2015 emitido por la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia.

Tema: En esta decisión, la Corte Constitucional examina si el auto dictado el 12 de febrero de 2015 por la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia dentro del recurso de casación, vulnera los derechos a la seguridad jurídica, a la tutela judicial efectiva y a la defensa. Una vez efectuado el análisis correspondiente, la Corte Constitucional resuelve desestimar la acción extraordinaria de protección.



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5. El 13 de octubre de 2015, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional admitió a trámite la acción extraordinaria de protección No. 341-15-EP.

6. De conformidad con el sorteo de causas efectuada por el Pleno de la Corte

Constitucional realizado en sesión extraordinaria de 18 de noviembre de 2015, la sustanciación de la presente causa correspondió al entonces juez Alfredo Ruiz Guzmán, sin embargo, de la revisión del expediente no consta que haya avocado conocimiento de la causa.

7. Una vez posesionados los actuales integrantes de la Corte Constitucional, se efectuó

un nuevo sorteo de la causa el 9 de julio de 2019. La sustanciación del caso le correspondió al juez Hernán Salgado Pesantes quien avocó conocimiento el 2 de julio de 2020, y solicitó el informe motivado a los conjueces que emitieron la decisión impugnada.

II. Alegaciones de las partes

a. De la parte accionante.

8. De la lectura de la demanda se desprende que el Servicio de Rentas Internas, alega

que se han vulnerado sus derechos contenidos en los artículos: 82 (seguridad jurídica), 75 (tutela judicial efectiva), 76 numeral 7 literales a) y m) (derecho a la defensa y a recurrir el fallo) y 76 numeral 1 (garantía de cumplimiento de normas) de la Constitución de la República.

9. Para sustentar su demanda la entidad accionante alega que se vulneró su derecho a la seguridad jurídica, debido a que la autoridad judicial que emitió la decisión impugnada no observó ni aplicó los derechos y garantías contenidos en los artículos 11 numeral 4, 76 numeral 1, 76 numeral 7, 424 y 426 de la Constitución.

10. Asimismo, una vez que transcribe lo que ha manifestado la jurisprudencia sobre este

derecho, señala que el mismo ha sido vulnerado dado que se ha inadmitido su recurso de casación por la exigencia de un extremo formalismo en desmedro de sus derechos constitucionales.

11. De igual forma, la entidad accionante señala que el conjuez que emitió la decisión

judicial impugnada al “motivar el auto con normativa que ha facilitado la contravención de normas constitucionales, y al establecer que una simple formalidad es más que suficiente para impedir el acceso a la justicia vulneró las garantías constitucionales de la Administración Tributaria violando el debido proceso, el derecho a la defensa, la inmediación procesal y la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 75 de la Constitución”.

12. Finalmente, señala que “al declarar la inadmisión del Recurso de Casación debido

a simples aspectos de forma de un escrito afecta los derechos de la Autoridad dejandola en total indefensión al no poder recurrir el fallo expedido por el Tribunal



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Distrital de lo Contencioso Tributario con sede en Quito, dentro del juicio No 17501- 2010-0004-4235-DO.”

13. Sobre la base de los antecedentes señalados, la entidad accionante pretende que por

medio de esta acción extraordinaria de protección se deje sin efecto el auto emitido el 12 de febrero de 2015 por la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia y se disponga que “dicha Sala admita a tramite el referido recurso”.

b. Del órgano jurisdiccional accionado. 14. El 17 de julio de 2020, mediante oficio No. 662-2020-SCT-CNJ remitido por la

Corte Nacional de Justicia, se informó a esta Corte que los conjueces que emitieron la decisión judicial impugnada han sido cesados en sus funciones.

III. Consideraciones y fundamentos de la Corte Constitucional

A. Competencia.

15. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver la

presente acción extraordinaria de protección, de conformidad con los artículos 94 de la Constitución y 191 numeral 2 literal d) de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.

B. Análisis constitucional.

16. De acuerdo a la demanda, la entidad accionante considera que la decisión judicial

impugnada ha vulnerado sus derechos contenidos en los artículos: 82, 75, 76 numeral 7 literales a) y m) y 76 numeral 1 de la Constitución de la República. A pesar de aquello, esta Corte no observa argumento alguno respecto de una posible vulneración al artículo 76 numeral 1 (garantía de cumplimiento de normas) y, por otro lado, respecto al artículo 76 numeral 7 literal a) relativo a la garantía de no ser privado del derecho a la defensa, se observa que el accionante afirma que dicho derecho ha sido vulnerado como consecuencia de una posible vulneración del derecho a recurrir.

17. En consecuencia, esta Corte procederá a analizar si el auto emitido el 12 de febrero de 2015 por la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia ha vulnerado los derechos a la tutela judicial efectiva, a la defensa en la garantía de recurrir el fallo y a la seguridad jurídica.

a. Derecho a la tutela judicial efectiva.

18. La Constitución de la República en su artículo 75 reconoce que: “Toda persona

tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y



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expedita de sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de inmediación y celeridad; en ningún caso quedará en indefensión. El incumplimiento de las resoluciones judiciales sera sancionado por la ley.”

19. Esta Corte Constitucional1, ha señalado que “la tutela judicial efectiva no se agota en garantizar el acceso de las personas al sistema de administración de justicia, pues involucra una serie de obligaciones "(...) que recaen en los órganos jurisdiccionales, a efectos de garantizar una adecuada y eficaz protección de derechos (...)", con la finalidad de atender y responder motivadamente las peticiones de los justiciables, evitando que las partes queden en indefensión.”

20. Como se pudo ver en los párrafos precedentes, la entidad accionante alega que la

Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva al “establecer que una simple formalidad es mas que suficiente para impedir el acceso a la justicia”.

21. En este sentido, de la revisión del expediente se verifica que el accionante formuló

su recurso de casación en contra de la sentencia impugnada y lo fundamentó en las causales primera2, cuarta y quinta del artículo tercero de la Ley de Casación, vigente a la época de los hechos, dicho recurso fue conocido por la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia.

22. De la lectura de la decisión judicial impugnada, en el considerando sexto (6.2 y 6.3)

la autoridad jurisdiccional se refirió a las normas jurídicas aplicables y a las normas invocadas por el casacionista. Posteriormente, en el mismo considerando (6.4) los conjueces realizaron un análisis de la fundamentación proporcionada por el recurrente en su recurso. Respecto de la causal primera determinaron que:

En la especie, la alegación realizada por el recurrente se fundamenta en un principio constitucional que no tiene relación directa con el objeto de la litis. En referencia a los vicios alegados en relación al art. 107 numeral 9 del Código Tributario, y el art. 84 del Código de Procedimiento Civil, por falta de aplicación; es necesario precisar que, estas son normas de procedimiento que no pueden utilizarse por la causal primera.

23. En cuanto a la fundamentación de la causal cuarta los conjueces consideraron que:

En cuanto a la fundamentación realizada por el recurrente en relación a la causal cuarta del art. 3 de la Ley de Casación, el recurrente dice no haberse resuelto todos los puntos de la litis ya que alega la no resolución de todo lo planteado por el actor en el libelo de la demanda. El Tribunal de instancia "acepta totalmente la demanda", de tal manera que queda excluida cualquier posibilidad de falta de resolución sobre algún punto de la litis.

1 Corte Constitucional, sentencia 1455-13-EP/20, párr. 18. 2 Las normas de derecho que estimó infringidas son las contenidas en los Arts. 107 numeral 9 y 273 del Código Tributario, los artículos 82 y 76 numeral 7 literal 1.) de la Constitución de la República, así como el art. 84 del Código de Procedimiento Civil.



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24. Finalmente, respecto de la última causal alegada los conjueces señalaron:

“(…)el recurrente si bien señala la normativa que contiene el imperativo legal que debe observar todo juzgador, al momento de analizar la causal enunciada, incurre en una grave inobservancia a su obligación de señalar con minuciosidad y precisión la parte motiva del fallo en el que se evidencia la transgresión que presuntamente incurre el tribunal de instancia.”

25. Por lo tanto, los conjueces tomando en cuenta “que la ambigüedad en la

fundamentación de un recurso de casación es determinante para inadmitir un recurso conforme los fallos de triple reiteración (…)” decidieron declarar inadmisible el recurso de casación propuesto por la entidad accionante.

26. En esta línea, es importante señalar que esta Corte Constitucional3 ha establecido que el acceso a la justicia está supeditado al cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente, por lo que las acciones, recursos o peticiones que se propongan deben ajustarse a los requisitos y características de cada acción.

27. De esta manera, en el caso concreto al tratarse de un recurso de casación, se advierte

que la Sala de Conjueces, actuó dentro del marco de sus competencias y en observancia al ordenamiento jurídico vigente a la época de los hechos, examinó los cargos propuestos por el recurrente y declaró la inadmisibilidad del recurso al considerar que no se encontraba debidamente fundamentado, sin que se haya dejado en indefensión al accionante. Por el contrario, se verifica que la entidad accionante obtuvo una respuesta jurisdiccional por parte del órgano jurisdiccional competente acerca de la admisibilidad del recurso planteado.

28. Por otro lado, esta Corte Constitucional ha manifestado que “debido a la formalidad

del recurso de casación, es necesario que se cumplan los requisitos determinados en la ley para que este sea admitido y pueda examinarse su procedencia. En tal sentido, si los recurrentes no cumplen con los requisitos legales, su recurso no puede prosperar y las autoridades judiciales competentes podrán no calificarlo o inadmitirlo”4.

29. En consecuencia, la sola afirmación de que el auto impugnado vulneró el derecho a

la tutela judicial efectiva al inadmitir el recurso de casación por omitir meras formalidades, no constituye un argumento suficiente que demuestre la transgresión de derechos constitucionales, y, por el contrario demuestra la mera inconformidad del accionante con la decisión judicial impugnada a través de esta acción extraordinaria de protección.

30. En función de lo indicado, se concluye que el auto de 12 de febrero de 2015 emitido

por la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de

3 Corte Constitucional, Sentencia 1313-14-EP/20, párr. 31. 4 Corte Constitucional, Sentencia 1718-13-EP/20, párr. 37.



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Justicia no vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva contenido en el artículo 75 de la Constitución de la República.

b. Derecho a la defensa en la garantía de recurrir el fallo.

31. La Constitución de la República en su artículo 76 numeral 7 literal m) reconoce que

el derecho a la defensa incluirá la garantía a “Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida sobre sus derechos”.

32. Como se pudo ver, la entidad accionante alega que al declarar la inadmisión de su recurso de casación, debido a razones de formalidad, se le ha dejado en indefensión al no poder recurrir el fallo expedido por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario con sede en Quito.

33. Como se señaló anteriormente, la admisibilidad del recurso de casación está sujeta

al cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley de la materia, siendo esta en el presente caso la Ley de Casación. En este contexto, esta Corte ha señalado que “el ejercicio del derecho a recurrir el fallo, y consecuentemente el derecho a ser escuchado o presentar argumentos dentro de la tramitación de dicho recurso, está sujeto a la correcta interposición del mismo, esto es, a su presentación oportuna y al cumplimiento de los requisitos que la ley exige”5.

34. En consecuencia, la inadmisión de un recurso no constituye por sí misma una

vulneración del derecho a la defensa en la garantía de recurrir el fallo, esto “siempre que los referidos requisitos legales no constituyan exigencias irrazonables o desproporcionadas, o establezcan una barrera insalvable para superar la fase de admisibilidad del recurso”6.

35. En el caso materia de análisis, se observa que el auto de inadmisión del recurso de

casación se fundamentó en los artículos 3, 6 y 7 de la Ley de Casación, los cuales hacen referencia a los requisitos que debe cumplir el recurso para que sea calificado y a las causales para interponerlo. Por lo tanto, al evidenciarse que el recurso fue inadmitido por no cumplir con los requisitos legales, su inadmisión no constituye vulneración del derecho a la defensa en la garantía de recurrir el fallo.

c. Derecho a la seguridad jurídica.

36. De la misma forma, la entidad accionante señala que el auto de inadmisión de su recurso de casación dictado por la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia vulneró su derecho a la seguridad jurídica, dado que la autoridad judicial no observó ni aplicó los derechos contenidos en los artículos 11 numeral 4, 76 numeral 1, 76 numeral 7, 424 y 426 de la Constitución. Así mismo, sostiene que este derecho habría sido vulnerado debido a que el conjuez no motivó

5 Corte Constitucional, Sentencia 1281-13-EP/19, párr. 34. 6 Ibídem, párr. 35.



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su decisión, sin embargo, de la lectura de la demanda se verifica que el accionante no alega como vulnerado el derecho a la motivación, por lo que esta Corte se limitará a analizar el derecho a la seguridad jurídica.

37. El artículo 82 de la Constitución de la República, establece que el derecho a la seguridad jurídica “se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes”. En este sentido, la seguridad jurídica, como elemento esencial de eficacia del ordenamiento jurídico, garantiza la certidumbre del derecho y la interdicción de la arbitrariedad7.

38. Siguiendo con este criterio, la Corte ha señalado que:

(…)el administrado debe contar con reglas claras, estables y coherentes que le permitan tener una noción razonable del marco jurídico en que se desarrolla su accionar. De igual manera, las autoridades públicas están obligadas a respetar el ámbito de sus competencias apartando de su accionar cualquier intención de abuso que vaya en detrimento de los derechos de los administrados. Por ende, es obligación de este Órgano Constitucional verificar que las autoridades jurisdiccionales, en sus decisiones, hayan respetado el marco de sus competencias y el ordenamiento jurídico previamente establecido.

39. En el caso en concreto, el recurso de casación, planteado por el representante legal de la Dirección Regional Centro II del Servicio de Rentas Internas, fue resuelto por la Sala de Conjueces de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia, con base en lo establecido en el tercer inciso del artículo 8 de la Ley de Casación8, el cual confiere a la Corte Nacional de Justicia la facultad de realizar un control de admisibilidad de los fundamentos de los recursos de casación sometidos a su conocimiento.

40. Como se señaló en los párrafos 21, 22, 23, 24 y 25 de esta decisión y de la revisión del auto impugnado se desprende que la Sala de Conjueces analizó los argumentos del recurso de casación los confrontó con los requisitos para la admisibilidad del mismo y finalmente explicó las razones por las que consideró que dicho medio impugnatorio era inadmisible.

41. Por lo tanto, se advierte que la Corte Nacional de Justicia, a través de su Sala de Conjueces, en el marco de sus competencias ajustó su accionar a normas claras, previas y públicas que regulan el procedimiento para la admisión y resolución del recurso de casación.

7 Corte Constitucional, Sentencia 1313-14-EP/20, párr. 34. 8 "Artículo 8.-ADMISIBILIDAD.- (...) Recibido el proceso y en el término de quince días, la Sala respectiva de la Corte Suprema de Justicia examinará si el recurso de casación ha sido debidamente concedido de conformidad con lo que dispone el artículo 7, y en la primera providencia declarará si admite o rechaza el recurso de casación; si lo admite a trámite, procederá conforme lo previsto en el artículo 13; si lo rechaza devolverá el proceso al inferior."



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42. Asimismo, se recuerda que a este Organismo no le corresponde efectuar un análisis

de legalidad ni verificar nuevamente el cumplimiento de los requisitos del recurso de casación, como pretende la entidad accionante, pues aquello escapa de sus competencias.

43. Conforme lo señalado, no se evidencia que se haya menoscabado la previsibilidad y

certidumbre propias del derecho a la seguridad jurídica; por lo que se concluye, que la decisión judicial impugnada no transgrede el derecho reconocido en el artículo 82 de la Constitución.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve: 1. Desestimar la acción extraordinaria de protección planteada por la Dirección

Provincial de Chimborazo del Servicio de Rentas Internas.

2. Disponer la devolución del expediente al juzgado de origen.

3. Notifíquese y archívese.









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CASO Nro. 0341-15-EP RAZÓN.- Siento por tal, que el texto de la sentencia que antecede fue suscrito el día viernes trece de noviembre de dos mil veinte, luego del procesamiento de las observaciones recogidas en la sesión respectiva.- Lo certifico.-


AGB /WFC






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CASO No. 369-15-EP



SENTENCIA

Tema: En esta sentencia la Corte Constitucional del Ecuador analiza y desestima la acción extraordinaria de protección presentada por el GAD Municipal del cantón San Juan Bosco de la provincia de Morona Santiago, en contra del auto que resolvió inadmitir el recurso de casación planteado por esta entidad. Los derechos constitucionales que se analizan son: debido proceso en la garantía de la motivación, defensa y seguridad jurídica.


1. El 23 de marzo de 2012, José Nankamai Pauch presentó una demanda laboral por despido intempestivo1 en contra del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón San Juan Bosco de la provincia de Morona Santiago. Tal demanda fue sustanciada ante el Juzgado Segundo de lo Civil y Mercantil de Morona Santiago, con el número de causa 084-2012. 2. Mediante sentencia de primera instancia, dictada y notificada el 24 de enero de 2013, el Juez Temporal Segundo de lo Civil y Mercantil de Morona Santiago con sede en el cantón Limón Indanza, declaró sin lugar la demanda, al considerar que: “(…) El actor no ha probado tener derecho a la indemnización por desahucio reclamada (…) ya que consta en los contratos de trabajo que los mismos son de aquellos que pueden concluir por el cumplimiento de la causal 3 del Art. 169 del Código de Trabajo (…)”2.

3. El 29 de enero de 2013, José Nankamai Pauch, planteó el recurso de apelación, mismo que fue conocido y resuelto por los Jueces de la Sala Única de la Corte Provincial de Justicia de Morona Santiago. Dicha sala, mediante sentencia dictada y notificada el 8 de mayo de 2013, aceptó parcialmente el recurso de apelación y revocó la sentencia subida en grado.3

1 La relación laboral entre José Nankamai Pauch y el GAD de San Juan Bosco se encontraba regulada por las normas del Código de Trabajo. 2 Juzgado Segundo de lo Civil y Mercantil de Morona Santiago, causa No. 084-2012, fojas 191 y vuelta y 192. 3 La sala de apelación consideró que: “(…) el contrato laboral celebrado entre las partes no es un contrato de trabajo a tiempo fijo ya que por las constantes renovaciones laborales a través de ciertas argucias ha hecho que los contratos de trabajo sean indefinidos cuyo resultado final es la estabilidad



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CASO No. 369-15-EP



SENTENCIA

Tema: En esta sentencia la Corte Constitucional del Ecuador analiza y desestima la acción extraordinaria de protección presentada por el GAD Municipal del cantón San Juan Bosco de la provincia de Morona Santiago, en contra del auto que resolvió inadmitir el recurso de casación planteado por esta entidad. Los derechos constitucionales que se analizan son: debido proceso en la garantía de la motivación, defensa y seguridad jurídica.


1. El 23 de marzo de 2012, José Nankamai Pauch presentó una demanda laboral por despido intempestivo1 en contra del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón San Juan Bosco de la provincia de Morona Santiago. Tal demanda fue sustanciada ante el Juzgado Segundo de lo Civil y Mercantil de Morona Santiago, con el número de causa 084-2012. 2. Mediante sentencia de primera instancia, dictada y notificada el 24 de enero de 2013, el Juez Temporal Segundo de lo Civil y Mercantil de Morona Santiago con sede en el cantón Limón Indanza, declaró sin lugar la demanda, al considerar que: “(…) El actor no ha probado tener derecho a la indemnización por desahucio reclamada (…) ya que consta en los contratos de trabajo que los mismos son de aquellos que pueden concluir por el cumplimiento de la causal 3 del Art. 169 del Código de Trabajo (…)”2.

3. El 29 de enero de 2013, José Nankamai Pauch, planteó el recurso de apelación, mismo que fue conocido y resuelto por los Jueces de la Sala Única de la Corte Provincial de Justicia de Morona Santiago. Dicha sala, mediante sentencia dictada y notificada el 8 de mayo de 2013, aceptó parcialmente el recurso de apelación y revocó la sentencia subida en grado.3

1 La relación laboral entre José Nankamai Pauch y el GAD de San Juan Bosco se encontraba regulada por las normas del Código de Trabajo. 2 Juzgado Segundo de lo Civil y Mercantil de Morona Santiago, causa No. 084-2012, fojas 191 y vuelta y 192. 3 La sala de apelación consideró que: “(…) el contrato laboral celebrado entre las partes no es un contrato de trabajo a tiempo fijo ya que por las constantes renovaciones laborales a través de ciertas argucias ha hecho que los contratos de trabajo sean indefinidos cuyo resultado final es la estabilidad




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4. Inconformes con la decisión de segunda instancia, tanto la parte actora como la demandada, presentaron sendos recursos de casación. La calificación de dicho recurso correspondió a los conjueces de la Sala Laboral de la Corte Nacional de Justicia.

5. En cuanto al recurso de casación presentado por José Nankami Pauch4 (actor en el proceso de origen), los conjueces nacionales resolvieron, mediante auto de 25 de enero de 2015, admitir a trámite dicho recurso por considerar que éste:“(…) reúne los requisitos exigidos por el artículo 6 de la Ley de Casación, en virtud que identifica la sentencia recurrida, individualiza el proceso en el que se dictó; establece las partes procesales, determina las normas que considera vulneradas en el fallo impugnado, la causal en que incurre la sentencia y los fundamentos en los que sustenta. (…)”5.

6. En cambio, respecto al recurso de casación planteado por el GAD Municipal del cantón San Juan Bosco de la provincia de Morona Santiago (parte demandada en el proceso de origen), los conjueces de casación, mediante el mismo auto de 25 de enero de 2015, consideraron que dicho recurso “(…) no cumple con lo dispuesto por el artículo 6.4 de la Ley de Casación: "Los fundamentos en que se apoya el recurso" (…)”. Por lo cual, resolvieron inadmitir dicho recurso.

7. De tal manera, el 13 de febrero de 2015, el alcalde y procurador síndico del GAD Municipal del cantón San Juan Bosco de la provincia de Morona Santiago (en adelante el GAD accionante) formularon acción extraordinaria de protección en contra del auto de inadmisión del recurso de casación, dictado el 25 de enero de 2015, por los conjueces de la Sala Laboral de la Corte Nacional de Justicia.

8. El 21 de abril de 2015, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional, conformada por los ex jueces constitucionales Alfredo Ruiz Guzmán, Wendy Molina Andrade y Tatiana Ordeñana Sierra, admitió a trámite la acción extraordinaria de protección.

9. El 05 de febrero de 2019, fueron posesionados ante el Pleno de la Asamblea Nacional, las juezas y jueces constitucionales Hernán Salgado Pesantes, Teresa Nuques Martínez, Agustín Grijalva Jiménez, Ramiro Ávila Santamaría, Alí Lozada Prado, Daniela Salazar Marín, Enrique Herrería Bonnet, Carmen Corral Ponce y Karla Andrade Quevedo.

10. En virtud del sorteo realizado por el Pleno de la Corte Constitucional, en sesión ordinaria de 09 de julio de 2019, correspondió el conocimiento del presente caso al

laboral del actor y al haberse despedido al trabajador bajo estas circunstancias, como es el contrato a plazo fijo se volvió indefinido, ha operado el despido intempestivo por parte del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del Cantón San Juan Bosco (…)”. Ver expediente No. 084-2013, foja 26 y vuelta. 4 De lo revisado en el sistema de la Función Judicial eSATJE, el recurso de casación propuesto por el señor José Nankamai Pauch no ha sido resuelto por la Sala Laboral de la Corte Nacional de Justicia. 5 Sala de lo Laboral de la Corte Nacional de Justicia, auto de 20 de enero de 2015, expediente No. 17731-2013-0856, foja 12.




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juez constitucional Agustín Grijalva Jiménez, quien avocó conocimiento de la causa y dispuso correr traslado con la demanda a las partes mediante auto de 3 de septiembre 2020.

11. Siendo el estado de la causa, se procede a emitir la correspondiente sentencia.

II. Competencia

12. El Pleno de la Corte Constitucional del Ecuador es competente para conocer y resolver la presente acción extraordinaria de protección de conformidad con lo previsto por el artículo 94 de la Constitución de la República del Ecuador (CRE) y los artículos 58 y siguientes de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.

III. Argumentos de las partes

De la entidad legitimada activa - GAD Municipal del cantón San Juan Bosco de la provincia de Morona Santiago: 13. El alcalde y procurador síndico del GAD accionante señalan que:

“(…) la Sala emitió un juicio de valor subjetivo, carente de fundamento y premisas que lo sustenten, pues jamás detallo (sic) o expreso (sic) los antecedentes de hecho que le permitieron llegar a la conclusión de que nuestro recurso no cumple con lo dispuesto en el Art. 6.4 de la Ley de casación. (sic) (…)”6.

14. En el mismo orden de ideas, los representantes de la entidad accionante manifiestan que:

“(…) la sala de lo laboral de la Corte Nacional de Justicia quienes en forma por demás INMOTIVADA inadmitieron sin motivación alguna un recurso válidamente presentado, evitándose analizar el fondo de las violaciones legales y constitucionales del fallo de la Corte (sic) provincial proscribiendo así nuestro derecho de ACCESO A LA JUSTICIA dispuesto en el Art. 76 numerales 1 y 7 de la Constitución (…)”7.

15. Por otro lado, alegan la vulneración del derecho a la seguridad jurídica, ya que, a su criterio, la sala de casación:

“(…) reclama en forma autárquica, la presencia SINE QUA NON de ideales de forma respecto de cómo debe presentarse una fundamentación, mismos que solo constan en criterios doctrinarios (libros) de tratadistas extranjeros, en total desobediencia de lo consagrado en el Art. 82 de la Constitución (…)”8.

16. Además, que la Corte Nacional de Justicia al rechazar el recurso de casación: 6 Sala de lo Laboral de la Corte Nacional de Justicia, expediente No. 17731-2013-0856, foja 33. 7 Ibíd., foja 34 y vuelta. 8 Ibíd.




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“(…) deja desvalido nuestro derecho constitucional de ACCESO A LA JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, SEGURIDAD JURÍDICA, EL DEBIDO PROCESO, ya que nos coloca en una situación de INDEFENSIÓN JURÍDICA ABSOLUTA, pues no podríamos ser escuchados en igualdad de condiciones y menos aún presentar las razones o argumentos que nos asisten (Art. 76 numeral 7 literal “c" y “h" de la Constitución). (…)”9.

17. Otro de los argumentos planteados por el GAD accionante consiste en manifestar que el auto que inadmitió el recurso de casación:

“(…) crea efectos jurídicos graves e irreparables a la municipalidad, pues quedaríamos privados de nuestro DERECHO A LA DEFENSA (Art. 76 numeral 7 literal "a" de la Constitución) debido a la imposibilidad de alcanzar la REVERSIÓN del fallo de la Corte Provincial de Justicia (…)”10.

18. En cuanto a la pretensión de los representantes del GAD accionante, éstos solicitan que se declare en sentencia:

“(…)1.- La violación de mis derechos constitucionales fundamentales de seguridad jurídica, tutela judicial efectiva, de acceso a la justicia, motivación de las resoluciones judiciales y demás principios constitucionales expuestos con anterioridad en esta acción (…); 2.- Se ordene la REPARACIÓN INTEGRAL DEL DAÑO producido conforme al Art. 63 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional DECLARANDO LA NULIDAD DEL AUTO DE INADMISIÓN dictado el 20 de enero de 2015 (…); y como consecuencia se VUELVA A CONOCER EL RECURSO DE CASACIÓN INTERPUESTO POR OTRA SALA DE CONJUECES DE LO LABORAL DE LA CORTE NACIONAL DE JUSTICIA (…)”11.

Argumentos de los conjueces de la Sala Laboral de la Corte Nacional de Justicia

19. Mediante escrito12 recibido el 11 de septiembre de 2020, a través del Sistema Automatizado de la Corte Constitucional (SAAC), el doctor Alejandro Magno Arteaga García, Juez Nacional (E), informa lo siguiente: a) La actuación de los conjueces que, en aquella época, integraron la Sala de lo

Laboral de la Corte Nacional de Justicia se encontraba debidamente autorizada conforme las disposiciones del artículo 182 de la CRE, inciso tercero del artículo 16 de la Ley de Casación, y conforme el sorteo legal que consta en el respectivo expediente.

b) En cuanto al derecho a la defensa, establecido en el artículo 76, numeral 7, literales a), c), h) y l) indica, en definitiva, que:

9 Ibíd., foja 35 y vuelta. 10 Ibíd. 11 Ibíd., foja 36 y vuelta. 12 Ver expediente No. 369-15-EP, Corte Constitucional del Ecuador, disponible en: http://esacc.corteconstitucional.gob.ec/storage/api/v1/10_DWL_FL/e2NhcnBldGE6J2VzY3JpdG8nLCB1dWlkOidhZGNiMWIzNi00NmY1LTQ0NzEtOTg1ZC02ODFkNGE2MzkxNGIucGRmJ30=




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“(…) es evidente que la parte accionante ha tenido las mismas oportunidades y ha hecho uso de sus derechos en el presente proceso, al ejercer su acción legal y ser sustanciada conforme lo establece el ordenamiento jurídico, obteniéndose una decisión motivada en principios jurídicos y la ley que regulan (sic) el debido proceso. (…)”.

c) Sobre el derecho a la seguridad jurídica manifiesta que: “(…) se ha (sic) aplicado las garantías que permitieron tramitar adecuadamente el proceso, asegurando la defensa, esto es aplicando las condiciones obligatorias y esenciales sobre las que debe tramitarse un proceso, así como la exposición clara del ordenamiento jurídico vigente para el caso. (…)”.

d) Finalmente, el juez nacional concluye que:

“(…) el Tribunal de la Sala Laboral que dictó la sentencia de casación, ha cumplido con su deber de administrar justicia en atención a los preceptos constitucionales y legales sin que se haya violentado derechos constitucionales de ninguna de las partes procesales. (…)”.

IV. Análisis constitucional

20. De la revisión íntegra de la demanda de acción extraordinaria de protección y conforme lo anotado en la sección anterior, se observa que el GAD accionante alega la vulneración de los siguientes derechos: a) debido proceso en la garantía de la motivación (art. 76, numeral 7, letra l) de la CRE); b) seguridad jurídica (art. 82 de la CRE); y, c) derecho al debido proceso en el garantía de la defensa (art. 76, numeral 7, letras a, c, h). a) Sobre el derecho al debido proceso en la garantía de la motivación: 21. La garantía de la motivación se encuentra contenida en el artículo 76, numeral 7, letra l) de la CRE, el cual establece que:

“(…) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados. (…)”.

22. Esta Corte ha establecido que: “(…) La motivación obliga a los jueces a enunciar las normas o principios en los que se funda la decisión y a explicar la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. (…)”13. Por lo cual, la garantía de la motivación está encaminada a evitar la discrecionalidad y arbitrariedad judicial.

13 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 1172-12-EP/19.




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23. Dicho esto, corresponde a este Organismo analizar si los conjueces de la Sala Laboral de la Corte Nacional de Justicia cumplieron con la obligación de efectuar un juicio lógico que explique de manera fundamentada, por qué una o varias disposiciones jurídicas se aplican a un antecedente de hecho y qué conclusiones se derivan de esta aplicación.14 24. En el caso concreto, se observa que en el considerando sexto del auto de inadmisión impugnado, los conjueces de la Sala Laboral de la Corte Nacional de Justicia decidieron inadmitir el recurso de casación interpuesto por el GAD de San Juan Bosco en virtud de que:

“(…) El impugnante ataca el fallo argumentando que incide en las causales primera y tercera del artículo 3 de la Ley de Casación, sin explicar causal por causal en forma independiente, separada como es su obligación, sabiendo que las normas determinadas como infringidas en la sentencia, no pueden servir indistintamente a las causales alegadas, al igual que los cargos que corresponden a cada causal son independientes, sin que sea explícito en determinar las normas sustantivas o procedimentales presuntamente vulneradas en el fallo objetado (…) concluyendo, que el escrito de interposición, no cumple con lo dispuesto por el artículo 6.4 de la Ley de Casación: "Los fundamentos en que se apoya el recurso" (…)” 15.

25. En tal sentido, se evidencia que los conjueces nacionales mencionaron dentro del auto de inadmisión impugnado las normas en las cuales fundamentaron su decisión, esto es la disposición del artículo 6, numeral 4 de la Ley de Casación vigente en el año 201416.

26. Pero además, explicaron al recurrente que si bien se alegó la concurrencia de la causal primera y tercera del artículo 3 de la Ley de Casación, no se especificaron las normas que presuntamente fueron vulneradas en el fallo de segunda instancia, ni se singularizaron los cargos que ameritaban la concurrencia de las causales alegadas. Lo cual llevó a los conjueces de casación a inadmitir el mencionado recurso por haberse verificado el incumplimiento de los requisitos que se prevén para el efecto. 27. Al respecto, cabe recordar, tal como lo ha hecho este Organismo en anteriores ocasiones, que el recurso de casación es de carácter extraordinario, formal, estricto y sujeto a ciertas formalidades que permiten a los jueces de casación emitir un pronunciamiento de fondo sobre posibles vicios incurridos por los juzgadores de instancia.17 28. Por lo tanto, esta Corte descarta el primer cargo relacionado con la supuesta violación al derecho al debido proceso en la garantía de la motivación.

14 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 28-13-SEP-CC. 15 Sala de lo Laboral de la Corte Nacional de Justicia, expediente No. 17731-2013-0856, foja 12 y vuelta. 16 Artículo 6 de la Ley de Casación “En el escrito de interposición del recurso de casación deberá constar en forma obligatoria lo siguiente: (…) 4. Los fundamentos en que se apoya el recurso.” 17 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 1864-13-EP/19, párrafo 27.




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b) Sobre el derecho a la seguridad jurídica 29. El artículo 82 de la CRE establece que: “El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes.” 30. Conforme la interpretación que la Corte Constitucional ha efectuado respecto a este derecho, se advierte que a través de la seguridad jurídica se garantiza a los ciudadanos un ordenamiento jurídico “(…) previsible, claro, determinado, estable y coherente que le permita tener una noción razonable de las reglas del juego que le serán aplicadas. Este debe ser estrictamente observado por los poderes públicos para brindar certeza al individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares establecidos previamente y por autoridad competente para evitar la arbitrariedad. (…)”.18 31. En el caso materia de análisis, conforme la cita del párrafo 15 supra, se evidencia que los representantes del GAD accionante alegan la vulneración del derecho a la seguridad jurídica, ya que a su entender los conjueces de casación habrían requerido el cumplimiento de requisitos formales que a su juicio no se encuentran en la legislación sino en “criterios doctrinarios”. 32. Tal como se señaló en el párrafo 27 supra el recurso de casación al ser un recurso extraordinario revestido de formalidad requiere el cumplimiento de varios requisitos, a través de los cuales se asegura la fundamentación de las causales alegadas por los recurrentes. 33. De lo analizado en la decisión impugnada se observa que el hecho de que los conjueces hayan requerido la concurrencia de ciertos requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, especialmente del relacionado con los fundamentos del recurso, no quiere decir que aquello atente al derecho a la seguridad jurídica. Más bien se entiende como el ejercicio que efectúan los conjueces en observancia de las normas infraconstitucionales y específicas que rigen el proceso de admisión del recurso de casación. En tal sentido, se constata que los conjueces al analizar el cumplimiento de los requisitos formales del recurso de casación en la fase de admisión, aplicaron normas jurídicas previas, claras y públicas, específicamente en cuanto tiene que ver con lo dispuesto en el artículo 6, numeral 4 de la Ley de Casación vigente en aquella época. 34. Consecuentemente, más allá de la inconformidad subjetiva de la entidad accionante por haberse inadmitido su recurso de casación, y tal como esta Corte ha manifestado en anteriores ocasiones, no admitir a trámite un recurso de casación por el incumplimiento de los requisitos formales que la Ley de Casación prevé para el efecto, no implica la vulneración de ningún derecho19. Al contrario, esta Corte considera que tal actuación procura la salvaguarda de su carácter extraordinario.

18 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia 989-11-EP/19. 19 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 1864-13-EP/19.




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c) Sobre el derecho al debido proceso en la garantía de la defensa 35. El derecho a la defensa contenido en el artículo 76, numeral 7 de la CRE, prevé:

“(…)7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías: a) Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento. (…); c) Ser escuchado en el momento oportuno y en igualdad de condiciones. (…); h) Presentar de forma verbal o escrita las razones o argumentos de los que se crea asistida y replicar los argumentos de las otras partes; presentar pruebas y contradecir las que se presenten en su contra. (…)”.

36. En cuanto al derecho a la defensa alegado en los casos de inadmisión de un recurso, esta Corte ha determinado que:

“(…) el rechazo de un recurso por la inobservancia de los requisitos necesarios para su procedencia no deriva per se en una vulneración del derecho a la defensa. Por el contrario, el exigir el cumplimiento de los requisitos necesarios para su procedencia permite garantizar los derechos de las partes procesales y asegura que los recursos sean planteados conforme lo exige la ley. La Corte considera necesario reiterar que las acciones, recursos o peticiones que se propongan ante los órganos jurisdiccionales deben necesariamente ajustarse a los requisitos, condicionamientos y características propias de cada herramienta procedimental. (…)”20

37. Según las citas textuales de los párrafos 16 y 17 supra se constata que los

representantes del GAD accionante alegaron la vulneración del derecho a la defensa en sus garantías de: no ser privado de este derecho en ninguna etapa o grado del procedimiento, a ser escuchado en el momento oportuno y en igualdad de condiciones, y a presentar de forma verbal o escrita las razones o argumentos de los que se crea asistido y replicar los argumentos de las otras partes, así como presentar pruebas y contradecir las que se presenten en su contra.

38. En el presente caso, esta Corte observa que, más allá de las afirmaciones de la

entidad accionante respecto de los cargos formulados contra el auto de inadmisión, la entidad accionante contó con la posibilidad de acceder al sistema de administración de justicia compareciendo en su calidad de demandado en el proceso de origen, aportando pruebas de descargo, acudiendo a la audiencia de conciliación convocada por el juez a quo en la cual presentó sus alegatos y contradijo los cargos y pruebas presentadas por la parte actora.21

20 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 1876-14-EP/20. 21 Ver expediente No. 14111-2013-0084, Sala Única de la Corte Provincial de Justicia de Morona Santiago.




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39. De igual forma, el GAD accionante contó con la posibilidad de recurrir el fallo de apelación, siendo justamente la interposición del recurso extraordinario de casación muestra fehaciente del cumplimiento de dicha garantía. No obstante, este recurso no prosperó ni pudo ser sustanciado por los jueces nacionales debido a la inobservancia de los requisitos que se prevén en la Ley de Casación para lograr su admisión.

40. Es así que esta Corte considera que, por fuera de la generalidad de los argumentos

planteados respecto de estos derechos constitucionales concretos, la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la entidad hoy accionante, no conlleva, lato sensu, la vulneración del derecho a la defensa en las garantías previstas en los literales a), c), h) y m) del artículo 76, numeral 7 de la CRE.

V. Decisión


a) Desestimar la acción extraordinaria de protección No. 369-15-EP planteada

por el alcalde y procurador síndico del GAD Municipal del cantón San Juan Bosco de la Provincia de Morona Santiago.

b) Notificar esta decisión, archivar la causa y devolver el expediente a la Corte

Nacional de Justicia.

c) Notifíquese, publíquese y cúmplase.









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CASO Nro. 0369-15-EP RAZÓN.- Siento por tal que, el texto de la sentencia que antecede fue suscrito el día viernes seis de noviembre de dos mil veinte, luego del procesamiento de las observaciones recogidas en la sesión respectiva.- Lo certifico.-


AGB/MH






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CASO No. 376-15-EP



SENTENCIA

TEMA: En la presente sentencia la Corte concluye que la decisión judicial dictada el 16 de diciembre de 2014 por la Sala Única Multicompetente de la Corte Provincial de Justicia de Esmeraldas no vulneró los derechos constitucionales a la seguridad jurídica ni al debido proceso en la garantía de recibir decisiones motivadas.


1. El 05 de mayo de 2014, Jesús Benjamín Lemos Pacheco en representación de la

Empresa Eléctrica Pública Estratégica Corporación Nacional de Electricidad CNEL EP (en adelante “CNEL EP”) presentó una acción de protección1 en contra del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Ríoverde (en adelante “GAD de Ríoverde”). La causa fue signada con el número 08151-2014-0659 ante la Unidad Judicial de Contravenciones de Esmeraldas.

2. En sentencia de 11 de julio de 2014, el juez de la Unidad Judicial de Contravenciones de Esmeraldas resolvió rechazar la acción de protección planteada. Inconforme con la decisión, CNEL EP interpuso recurso de apelación.

3. El 16 de diciembre de 2014, el Tribunal de la Sala Única Multicompetente de la

Corte Provincial de Esmeraldas dictó sentencia, por la cual aceptó el recurso de apelación, declaró la vulneración de los derechos constitucionales de CNEL EP, y ordenó que en el caso de haberse descontado los valores establecidos en los títulos de crédito impugnados se devuelvan en forma inmediata.

4. El GAD de Ríoverde interpuso recurso de ampliación sobre la sentencia que

antecede; el mismo que fue negado mediante auto dictado el 20 de enero de 2015 por el Tribunal de Apelación.

1 El accionante impugnó los títulos de crédito Nos. 010-GAD-MR y 011-GAD-MR emitidos el 28 de marzo de 2014 por la Directora Financiera del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Ríoverde dentro del juicio coactivo No. 52-2014, alegando que los mismos vulneraban los derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva, a la defensa, al debido proceso y a la seguridad jurídica.



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CASO No. 376-15-EP



SENTENCIA

TEMA: En la presente sentencia la Corte concluye que la decisión judicial dictada el 16 de diciembre de 2014 por la Sala Única Multicompetente de la Corte Provincial de Justicia de Esmeraldas no vulneró los derechos constitucionales a la seguridad jurídica ni al debido proceso en la garantía de recibir decisiones motivadas.


1. El 05 de mayo de 2014, Jesús Benjamín Lemos Pacheco en representación de la

Empresa Eléctrica Pública Estratégica Corporación Nacional de Electricidad CNEL EP (en adelante “CNEL EP”) presentó una acción de protección1 en contra del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Ríoverde (en adelante “GAD de Ríoverde”). La causa fue signada con el número 08151-2014-0659 ante la Unidad Judicial de Contravenciones de Esmeraldas.

2. En sentencia de 11 de julio de 2014, el juez de la Unidad Judicial de Contravenciones de Esmeraldas resolvió rechazar la acción de protección planteada. Inconforme con la decisión, CNEL EP interpuso recurso de apelación.

3. El 16 de diciembre de 2014, el Tribunal de la Sala Única Multicompetente de la

Corte Provincial de Esmeraldas dictó sentencia, por la cual aceptó el recurso de apelación, declaró la vulneración de los derechos constitucionales de CNEL EP, y ordenó que en el caso de haberse descontado los valores establecidos en los títulos de crédito impugnados se devuelvan en forma inmediata.

4. El GAD de Ríoverde interpuso recurso de ampliación sobre la sentencia que

antecede; el mismo que fue negado mediante auto dictado el 20 de enero de 2015 por el Tribunal de Apelación.

1 El accionante impugnó los títulos de crédito Nos. 010-GAD-MR y 011-GAD-MR emitidos el 28 de marzo de 2014 por la Directora Financiera del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Ríoverde dentro del juicio coactivo No. 52-2014, alegando que los mismos vulneraban los derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva, a la defensa, al debido proceso y a la seguridad jurídica.




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5. El 19 de febrero de 2015, el GAD de Ríoverde presentó acción extraordinaria de protección en contra de la sentencia dictada el 16 de diciembre de 2014 por el Tribunal de la Sala Única Multicompetente de la Corte Provincial de Esmeraldas y el auto que resolvió el recurso de aclaración y ampliación dictado el 20 de enero de 2015.

6. El 09 de abril de 2015, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional admitió a trámite dicha acción.

7. El 05 de febrero de 2019, los actuales jueces de la Corte Constitucional se posesionaron ante la Asamblea Nacional. Posteriormente, de conformidad con el sorteo efectuado por el Pleno de la Corte Constitucional en sesión de 09 de julio de 2019, la sustanciación de la presente causa correspondió a la jueza constitucional Teresa Nuques Martínez.

8. El 10 de septiembre de 2020, la jueza constitucional avocó conocimiento de la

presente acción extraordinaria de protección y ofició al Tribunal de la Sala Única Multicompetente de la Corte Provincial de Esmeraldas para que presente el informe descargo correspondiente.

II. Competencia

9. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver la

presente acción extraordinaria de protección de conformidad con lo previsto por los artículos 94 y 437 de la Constitución; 58 y siguientes de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante “LOGJCC”).

III. Alegaciones de las partes

A. De la entidad accionante.

10. La entidad accionante considera que se han vulnerado sus derechos constitucionales a la seguridad jurídica y al debido proceso en la garantía de motivación.

11. En primer lugar, argumenta que se ha vulnerado su derecho a la seguridad jurídica porque el Tribunal de Apelación fundamentó su decisión en una ley posterior a la emisión de los títulos de crédito impugnados. En este sentido, señala que los jueces provinciales aplicaron de forma retroactiva la Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización publicada el 21 de enero de 2014 a unos títulos de crédito cuyos periodos de pago eran del año 2013.

12. La entidad accionante explica que los títulos de crédito nacieron del Código

Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización antes de su




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respectiva reforma, por lo que eran plenamente válidos de acuerdo con el artículo 567 de dicho cuerpo legal.

13. Adicionalmente, alega que dicha vulneración produce como efecto la vulneración

del principio de irretroactividad de la ley en materia tributaria.

14. En segundo lugar, alega que se vulneró su derecho al debido proceso en la garantía de recibir decisiones motivadas dado que no existió una explicación respecto de por qué era procedente aplicar retroactivamente la Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.

B. De la Sala Única Multicompetente de la Corte Provincial Justicia de Esmeraldas.

15. El 10 de septiembre de 2020, la jueza constitucional ponente ofició a los jueces de

la Sala Única Multicompetente de la Corte Provincial de Esmeraldas para que presenten informe motivado de descargo. Sin embargo, hasta la fecha no han presentado el informe solicitado.

IV. Análisis del caso

16. Si bien la entidad accionante impugna la sentencia dictada el 16 de diciembre de 2014 por el Tribunal de la Sala Única Multicompetente de la Corte Provincial de Esmeraldas y el auto que resolvió el recurso de aclaración y ampliación dictado el 20 de enero de 2015; sus argumentos solo se refieren a cómo la sentencia de 16 de diciembre vulneró sus derechos constitucionales a la seguridad jurídica y al debido proceso en la garantía de la motivación2; por lo cual, la Corte sistematizará el análisis de la causa por medio de la formulación de los siguientes problemas jurídicos: 1) ¿la sentencia impugnada vulneró el derecho a la seguridad jurídica consagrado en el artículo 82 de la Constitución? y 2) ¿la sentencia impugnada vulneró el derecho al debido proceso en la garantía de recibir decisiones motivadas consagrada en el artículo 76 numeral 7 literal l) de la Constitución? ¿La sentencia impugnada vulneró el derecho a la seguridad jurídica consagrado en el artículo 82 de la Constitución?

17. El artículo 82 de la Constitución señala que el derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes. A través de este derecho, se genera certeza jurídica en tanto las personas conocen con

2 La Corte Constitucional del Ecuador en sentencia No. 283-13-JP/19 (párrafo 32) indicó que los órganos de la administración del Estado pueden ejercer el ámbito procesal de derechos y pueden, al igual que cualquier sujeto dotado de personalidad, activar la jurisdicción en búsqueda de una solución motivada, basada en derecho y obtenida en el marco de un proceso que se desarrolle con todas las garantías, a fin de garantizar el ejercicio efectivo de sus competencias.




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anticipación las consecuencias jurídicas que el ordenamiento jurídico ha establecido para cada hecho concreto.

18. Es así que dicho derecho debe ser estrictamente observado por los poderes públicos para brindar certeza al ciudadano de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares establecidos previamente y por autoridad competente para evitar la arbitrariedad.

19. Sobre este asunto, se ha pronunciado la Corte Constitucional3 estableciendo que:

“La Corte Constitucional, como guardiana de la Constitución, al resolver sobre vulneraciones a este derecho en acciones extraordinarias de protección, no le corresponde pronunciarse respecto de la correcta o incorrecta aplicación e interpretación de las normas infraconstitucionales, sino verificar si en efecto existió una inobservancia del ordenamiento jurídico, por parte de la autoridad judicial, que acarreé como resultado una afectación de preceptos constitucionales.”

20. De acuerdo a este Organismo la seguridad jurídica supone que el individuo debe

contar con un ordenamiento jurídico previsible, claro, determinado, estable y coherente que le permita tener una noción razonable de las reglas del juego que le serán aplicadas4.

21. La entidad accionante considera que se ha vulnerado dicho derecho al haberse aplicado la Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización de manera retroactiva, lo que trajo consigo que se irrespetará el principio de irretroactividad en materia tributaria.

22. En este sentido, para verificar sí existió una vulneración al derecho a la seguridad que acarreó consigo la afectación del principio constitucional de irretroactividad en materia tributaria se debe verificar si ha existido o no una observancia a las normas vigentes a la época del proceso.

23. De la revisión del expediente, se verifica que en el considerando sexto de la decisión impugnada los jueces provinciales indicaron que era necesario establecer si el procedimiento seguido por la Municipalidad para el descuento y embargo de los valores contenidos en los títulos de crédito impugnados se realizó en observancia a las facultades constitucionales del GAD y en sujeción al debido proceso.

24. Para lo cual, los jueces realizaron un desglose de los actos administrativos que

dieron lugar a la emisión de los títulos de crédito, teniendo como origen la resolución No. 168-DF-GADM-CR.2014 firmada el 23 de abril de 2014 (de fojas

3 Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 2034-13-EP/19, párrafo 22. 4 Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 1249-12-EP/19, párrafo 21.




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116 a 120), la misma que se fundamentó en el artículo 567 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización5. Es así que, en el considerando séptimo numeral uno de la sentencia, se indicó que “la resolución se fundamenta en una norma inexistente, pues, la parte que obliga a las empresas públicas fue derogada6 por la Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización publicada en el Registro Oficial No. 166 de martes 21 de enero de 2014.” Se agrega que: “que con dicha reforma se excluye a las empresas públicas del cobro de uso de espacio y vía pública y en tal realidad hallamos que la base legal para la emisión de los títulos de crédito y su correspondiente cobro no existe”.

25. Adicionalmente, los jueces fundamentan su decisión en el artículo 41 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas que establece: “Para las empresas públicas se aplicará el Régimen Tributario correspondiente al de entidades y organismos del sector público, incluido el de exoneraciones, previsto en el Código Tributario, en la Ley de Régimen Tributario Interno y demás leyes de naturaleza tributaria.” Así como también, en las consultas realizadas a la Procuraduría General del Estado y dilucidadas en los oficios 00987, 01808 y 01906 de 21 de marzo, 16 y 20 de mayo del 2011; en las cuales se determinó que: “Por las consideraciones expuestas en atención a sus consultas relacionadas con el mismo tema, con fundamento en el análisis jurídico precedente, se concluye que, las empresas públicas que presten servicios públicos están exentas del pago de regalías, tributos o de cualquier otra contraprestación por el uso u ocupación del espacio público o la vía pública y del espacio aéreo estatal, regional, provincial o municipal, para colocación de estructuras, postes y tendido de redes, conforme lo prevé el artículo 41 inciso segundo de la Ley Orgánica de Empresas Públicas”.

26. En esta línea argumentativa, el Tribunal de Apelación concluyó que la

Municipalidad vulneró el derecho al debido proceso y a la seguridad jurídica de CNEL EP al fundamentar su decisión en una norma derogada, y al desconocer los dictámenes del Procurador General del Estado y la Ley Orgánica de Empresas Públicas.

27. En este sentido, se comprueba que los jueces provinciales aplicaron normas

jurídicas previas, claras y públicas previstas en el ordenamiento jurídico, tomando en cuenta que los actos administrativos impugnados son de fecha posterior a la emisión y publicación de la Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, Ley Orgánica de

5 Art. 567.- Obligación de pago. - El Estado y más entidades del sector público pagarán las tasas que se establezcan por la prestación de los servicios públicos que otorguen las municipalidades, distritos metropolitanos y sus empresas. Para este objeto, harán constar la correspondiente partida en sus respectivos presupuestos. Las empresas públicas o privadas que utilicen u ocupen el espacio público o la vía pública y el espacio aéreo estatal, regional, provincial o municipal, para colocación de estructuras, postes y tendido de redes, pagarán al gobierno autónomo descentralizado respectivo la tasa o contraprestación por dicho uso u ocupación.” [Énfasis añadido]. 6 Art. 57.- Elimínese en el inciso Segundo del artículo 567 las palabras (…) “públicas o” (…).




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Empresas Públicas y las antedichas consultas al Procurador General del Estado. En otras palabras, no se produjo el hecho al que la entidad accionante imputa la vulneración del derecho a la seguridad jurídica.

28. En conclusión, la sentencia impugnada no vulneró el derecho a la seguridad

jurídica consagrado en el artículo 82 de la Constitución.

¿La sentencia impugnada vulneró el derecho al debido proceso en la garantía de recibir decisiones motivadas consagrada en el artículo 76 numeral 7 literal l) de la Constitución?

29. La Constitución de la República en su artículo 76 numeral 7 literal l) establece que no habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. En este mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que dicha garantía requiere que los jueces cumplan, entre otros, los siguientes parámetros: “(i) enunciar las normas o principios jurídicos en que fundaron la decisión; (ii) explicar la pertinencia de la aplicación de las normas o principios jurídicos a los antecedentes de hecho y, (iii) efectuar un análisis para verificar la real existencia o no de vulneración a los derechos alegados en instancia, cuando se trate de una sentencia proveniente de una garantía jurisdiccional.”7.

30. Según lo ha dicho la Corte Constitucional, la motivación constituye una garantía concreta del derecho a la defensa y a su vez forma parte del espectro general del debido proceso, como uno de sus componentes primordiales8.

31. La entidad accionante considera que se ha vulnerado dicha garantía ya que no se

explica por qué era procedente aplicar retroactivamente la Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.

32. No obstante, de acuerdo con lo señalado en los párrafos 22 al 26 supra, los jueces

provinciales realizaron un análisis de por qué se aplica la Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización tomando en cuenta los antecedentes de hecho de la acción de protección.

33. En otras palabras, los jueces provinciales enunciaron en la sentencia las normas o

principios jurídicos en que se fundamentaron y realizaron la explicación de la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho; cumpliendo así con los parámetros mínimos de motivación.

7 Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 1584-15-EP/20 párrafo 18. 8 Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 280-13-EP/19, párrafo 27




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34. Por lo tanto, conforme a las consideraciones antes expuestas, se establece que carece de asidero la alegación de que la sentencia impugnada vulneró el derecho al debido proceso en la garantía de la motivación.

35. Una vez descartadas las alegaciones de la entidad accionante respecto a las supuestas vulneraciones de los derechos a la seguridad jurídica y al debido proceso en la garantía de la motivación, se deja claro que este Organismo no se está pronunciando sobre el acierto o desacierto de las razones jurídicas de la decisión judicial impugnada ni actuando como una instancia adicional, puesto que ello no es labor de la Corte Constitucional.

V. Decisión


i) Desestimar la acción extraordinaria de protección signada con el N.° 376-15-EP.

ii) Notificar esta decisión y archivar la causa.









CASO 376-15-EP RAZÓN.- Siento por tal que, el texto que antecede fue suscrito el día martes diez de noviembre de dos mil veinte, luego del procesamiento de las observaciones recogidas en la sesión respectiva.- Lo certifico.-

Dra. Aída García Berni Secretaria General

AGB/jdn




Sentencia No. 437-15-EP/20 Juez ponente: Ramiro Avila Santamaría

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CASO No. 437-15-EP



SENTENCIA


1. El 30 de enero del 2014, María Alexandra Santistevan Torres, procuradora judicial del Banco del Pichincha C.A. (“Banco del Pichincha”), interpuso un juicio ejecutivo en contra de Mónica Tamara Cabuyales Huacón, quien suscribió un contrato de mutuo o préstamo por la cantidad de $10.099,65 y de Carlos Antonio Moncada Huacón, en calidad de garante solidario. En la demanda el Banco del Pichincha señaló que “A CABUYALES HUACON MONICA TAMARA se lo [sic] citará en BASTION POPULAR BLOQUE 3 MZ. 6888 SOLAR 28, en esta ciudad de Guayaquil” (énfasis en el original).

2. El 17 de febrero de 2014, el juez de la Unidad Judicial Civil con sede en el cantón Guayaquil (“el juez”) calificó la demanda y dispuso citar a los demandados a fin de que en el término de tres días paguen el saldo del préstamo o propongan excepciones1.

3. El 20 de febrero de 2014, el secretario de la Unidad Judicial Civil con sede en el

cantón Guayaquil (“el secretario”) sentó razón y manifestó que “No se notifica a CABUYALES HUACON MONICA TAMARA, MONCADA HUACON CARLOS ANTONIO por no haber señalado casilla”2(énfasis en el original).

4. El 16 de abril de 2014, el secretario sentó razón de la negativa de la notificación: “no

procedo a citar a CABUYALES HUACON MONICA TAMARA, por cuanto ME UBIQUE EN EL SECTOR DE BASTION POPULAR BLOQUE 3 QUE INDICA LA

1 Unidad judicial Civil con sede en el cantón Guayaquil, juicio No. 09332-2014-20818, fs. 32. 2 Ibíd., fs. 32 vuelta.

TEMA: La Corte Constitucional rechaza una acción extraordinaria de protección propuesta contra una sentencia de la Unidad Judicial Civil de Guayaquil (en un juicio ejecutivo), en la que se alegó la vulneración del derecho al debido proceso en la garantía de la defensa.


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CASO No. 437-15-EP



SENTENCIA


1. El 30 de enero del 2014, María Alexandra Santistevan Torres, procuradora judicial del Banco del Pichincha C.A. (“Banco del Pichincha”), interpuso un juicio ejecutivo en contra de Mónica Tamara Cabuyales Huacón, quien suscribió un contrato de mutuo o préstamo por la cantidad de $10.099,65 y de Carlos Antonio Moncada Huacón, en calidad de garante solidario. En la demanda el Banco del Pichincha señaló que “A CABUYALES HUACON MONICA TAMARA se lo [sic] citará en BASTION POPULAR BLOQUE 3 MZ. 6888 SOLAR 28, en esta ciudad de Guayaquil” (énfasis en el original).

2. El 17 de febrero de 2014, el juez de la Unidad Judicial Civil con sede en el cantón Guayaquil (“el juez”) calificó la demanda y dispuso citar a los demandados a fin de que en el término de tres días paguen el saldo del préstamo o propongan excepciones1.

3. El 20 de febrero de 2014, el secretario de la Unidad Judicial Civil con sede en el

cantón Guayaquil (“el secretario”) sentó razón y manifestó que “No se notifica a CABUYALES HUACON MONICA TAMARA, MONCADA HUACON CARLOS ANTONIO por no haber señalado casilla”2(énfasis en el original).

4. El 16 de abril de 2014, el secretario sentó razón de la negativa de la notificación: “no

procedo a citar a CABUYALES HUACON MONICA TAMARA, por cuanto ME UBIQUE EN EL SECTOR DE BASTION POPULAR BLOQUE 3 QUE INDICA LA

1 Unidad judicial Civil con sede en el cantón Guayaquil, juicio No. 09332-2014-20818, fs. 32. 2 Ibíd., fs. 32 vuelta.

TEMA: La Corte Constitucional rechaza una acción extraordinaria de protección propuesta contra una sentencia de la Unidad Judicial Civil de Guayaquil (en un juicio ejecutivo), en la que se alegó la vulneración del derecho al debido proceso en la garantía de la defensa.



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CITACION, DONDE PUDE CERCIORARME QUE LA NUMERACION DE MANZANA QUE ME INDICA LA CITACION NO EXISTE… POR LO QUE SE DEVUELVE ESTA CITACION CON RAZON PARA QUE SE ACTUALICE LA DIRECCION”3(énfasis en el original).

5. El 18 de junio de 2014, el juez recomendó a la parte actora actualizar la dirección de

la demandada y adjuntar un croquis de la misma.

6. El 30 de junio de 2014, el Banco del Pichincha señaló una nueva dirección de la demandada para su citación: “BASTION POPULAR BLOQUE 3 MZ 691 SOLAR 10” y a CARLOS MONCADA HUACON en: BASTION POPULAR BLOQUE #4 MZ. 693 SL.2…”4 (énfasis en el original).

7. El 1, 8 y 12 de agosto de 2014, el secretario realizó las citaciones y sentó las razones

“…CITÉ con la demanda y la providencia en ella recaída a CABUYALES HUACON MONICA TAMARA, POR BOLETA, que al no ser encontrado(s) [sic] en persona le dejé a CINDY CEDEÑO DONOSO (NUERA DE LA PERSONA DEMANDADA) en su domicilio ubicado en BASTION POPULAR, BLOQUE 3 MZ 691 SOLAR 10, previniéndole(s) de la obligación de señalar domicilio legal…”(énfasis en el original)5.

8. El 19 de septiembre de 2014, el secretario certificó que los demandados no han

comparecido a juicio para pagar la deuda o presentar excepciones6. El 16 de octubre de 2014, el juez dictó sentencia y dispuso que los demandados paguen la cantidad de $9.902,35 más los intereses.

9. El 20 de octubre de 2014, Mónica Cabuyales Huacón presentó recurso de apelación y

alegó nulidad del proceso7, aclarando que extrajudicialmente se enteró que se dictó sentencia.

10. El 23 de octubre de 2014, el juez corre traslado por el término de 72 horas a la parte

actora con el escrito presentado por Mónica Cabuyales Huacón.

11. El 19 de diciembre de 2014, el juez negó la apelación presentada por Mónica Cabuyales Huacón, sostuvo que el proceso fue resuelto de conformidad con el artículo 430 del Código de Procedimiento Civil8.

3 Ibíd., fs. 33. 4 Ibíd., fs. 36. 5 Ibíd, fs.39. 6 Ibíd., fs. 43. 7 Ibíd., fs. 51. 8 Art. 430.- Si el deudor no paga ni propone excepciones dentro del respectivo término, el juez, previa notificación, pronunciará sentencia, dentro de veinticuatro horas, mandando que el deudor cumpla inmediatamente la obligación. La sentencia causará ejecutoria.



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12. El 19 de enero del 2015, Mónica Cabuyales Huacón (“la accionante”) presentó la acción extraordinaria de protección en contra de la sentencia de 16 de octubre de 2014.

13. El 21 de abril del 2015, la Sala de Admisión dispuso que la accionante complete y

aclare su demanda. El 6 de mayo de 2015, la accionante aclaró la demanda. El 30 de julio de 2015 se admitió a trámite la acción.

14. Una vez posesionados los actuales integrantes de la Corte Constitucional, el 9 de

julio de 2019 se sorteó la causa y correspondió al juez Ramiro Avila Santamaría, quien avocó conocimiento del caso el 21 de agosto del 2020 y solicitó el informe motivado al juez de la Unidad Judicial Civil con sede en el cantón Guayaquil. El mismo día, el juez remitió el informe solicitado.

II. Competencia de la Corte Constitucional

15. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver las

acciones extraordinarias de protección, de conformidad con lo previsto en los artículos 94 y 437 de la Constitución de la República; 58 y siguientes de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (“LOGJCC”).

III. Acto impugnado, pretensión y argumentos

16. La decisión impugnada es la sentencia emitida por el juez de la Unidad Judicial Civil

con sede en el cantón Guayaquil el 16 de octubre de 2014. La accionante aseveró que dicha sentencia violó los derechos al debido proceso (artículo 76) en la garantía de la defensa y el derecho a la seguridad jurídica (artículo 82). La accionante solicitó que se acepte la acción extraordinaria de protección, se declare la vulneración de sus derechos constitucionales y se retrotraiga el proceso hasta el momento en que se verificó la violación de los derechos constitucionales, es decir, al momento de la citación.

17. La argumentación de la accionante se centra en la falta de citación: “durante el proceso la violación de los derechos constitucionales ocurrió desde el momento de la citación y que consta a fojas 38 y 39 de los autos, en el que supuestamente me citaron en tres boletas dejadas y fijadas el mismo día y hora pero en diferentes lugares por parte del citador judicial, en una dirección que no es mi domicilio y que tenía pleno conocimiento la parte actora del juicio ejecutivo, las mismas que impugné por ser citaciones defectuosas, con el afán de dejarme en indefensión…”9(énfasis en el original). Y añade “…no conozco a Cindy Cedeño Donoso, peor como nuera por cuanto mis hijos son solteros, por lo que impugné y rechacé de falso de falsedad absoluta las tres citaciones por boleta, del Citador Judicial Ab. Daniel Alfredo López Olvera…”10.

9 Cuerpo de la Corte Constitucional, aclaración de la demanda, fs. 10. 10 Unidad judicial Civil con sede en el cantón Guayaquil, juicio No. 09332-2014-20818, fs. 67.



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18. La accionante alegó que uno de los derechos constitucionales violados en la decisión

judicial fue al debido proceso “al no haberme citado como manda la Ley en mi domicilio antes señalado, negarme el derecho a la defensa y engañando a la justicia con el único afán de dejarme en indefensión, lo cual es contrario a la ética y lo moral”11.

19. La accionante sostuvo que hubo violación del derecho a la defensa, “desde que, puse

en conocimiento al señor Juez de la causa, a fin de que el superior revoque la sentencia del inferior o en su defecto declare la nulidad de todo lo actuado hasta el momento de la citación…”.12

20. El juez de la Unidad Judicial Civil con sede en el cantón Guayaquil, en su informe

motivado, señaló que luego de una primera citación fallida, por no existir la numeración de la manzana en Bastión Popular solicitó una nueva citación corrigiendo la numeración de la manzana, “constan las razones de citación a los accionados, a fojas 38, el señor Moncada Huacón Carlos Antonio; y a fojas 39 la señora Cabuyales Huacón Mónica Tamara, las dos primeras fueron recibidas por Cindy Cedeño Donoso que se identificó como nuera de la demandada; y la tercera fijada en la puerta…”.

21. El juez sostiene que “no puede afirmar o referirse a hechos ajenos de terceros, como

son las actuaciones del citador…, lo que si puede hacer es, antes de Sentencia, dictar una nulidad, cuando los hechos son evidentemente nulos, de conformidad al artículo 179 del Código de Procedimiento Civil, en el resto de los casos, debe demandarse la nulidad, en la vía procesal oportuna”.

IV. Análisis Constitucional

22. De acuerdo con el artículo 94 de la Constitución y el artículo 58 de la LOGJCC, la

acción extraordinaria de protección tiene por objeto garantizar la protección de los derechos constitucionales y debido proceso en sentencias, autos definitivos, y resoluciones con fuerza de sentencia, una vez agotados los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del término legal, a menos que la falta de interposición de los mismos no sea atribuible al titular del derecho presuntamente vulnerado.

23. En la demanda, la accionante arguye que la sentencia impugnada vulneró los derechos constitucionales al debido proceso en la garantía de la defensa y el derecho a la seguridad jurídica. El argumento de la accionante para justificar las violaciones a todos los derechos enunciados se centra en la falta de citación, es decir, el derecho al debido proceso en la garantía de la defensa.

11 Ibíd., fs. 68 vuelta. 12 Ibíd., fs. 69.



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24. La Constitución establece que [n]adie podrá ser privado de la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento”.13 El derecho a la defensa supone iguales condiciones y oportunidades de las partes involucradas en el proceso para ser debidamente escuchados (en actuaciones tales como presentar y analizar pruebas, e interponer recursos dentro de plazos o términos)14. Una de las actuaciones procesales que permite el ejercicio del derecho a la defensa en un juicio es la citación.

25. El Banco del Pichincha señaló en la demanda que a la accionante se le citaría en la

manzana 688815 y no se le pudo citar por ser errónea la numeración del domicilio de la demandada16. Señaló una nueva dirección de la demandada para su citación, Bastión Popular Bloque 3 Mz 691 Solar 1017, y tampoco citó a la accionante en persona18. Además, dicho inmueble pertenecía a otras personas.19

26. La accionante interpuso recurso de apelación y alegó nulidad del proceso. Sostuvo

que el 20 de octubre de 2014 extrajudicialmente conoció la sentencia impugnada y manifestó que no se le citó en su domicilio ubicado en Bastión Popular, bloque 3, Mz. 688, solar No. 28, de la ciudad de Guayaquil.20 El 19 de diciembre de 2014, el juez negó la apelación presentada por la accionante, por considerar que el deudor no propuso excepciones en el término legal.21

27. La Corte Constitucional ha manifestado que en los juicios ejecutivos no cabe acción

de nulidad del fallo y que, ante este impedimento, corresponde impugnar la decisión en juicio ordinario y por cuerda separada bajo los lineamientos establecidos en el artículo 448 del Código de Procedimiento Civil22.

28. De lo anteriormente mencionado, se desprende que la decisión cuestionada a través

de la presente acción extraordinaria de protección tenía una vía ordinaria prevista en las normas vigentes aplicables al caso.

13 Constitución, artículo 76 (7)(a). 14 Véase Corte Constitucional, sentencia 576-13-EP/20. 15 Ibíd., fs. 28 vlta. 16 A decir del secretario “las numeraciones que hay en el sector son de tres dígitos”, afirmación que consta en la razón sentada por dicho funcionario judicial, ibíd., fs.33. 17 Ibíd., fs. 36. 18 Según la razón, no encontró a la accionante en la dirección que señaló la procuradora judicial por lo que la providencia la entregó a Cindy Cedeño Donoso, supuesta nuera de la accionante. En la demanda de acción extraordinaria de protección la accionante aclaró que no conoce a la persona señalada, afirma que sus hijos son solteros y por ende no tiene nueras, ibíd., fs. 67. 19 En el expediente de instancia consta la “matrícula inmobiliaria No. 304154” expedida por el Municipio de Guayaquil en donde claramente se puede observar que en la nueva dirección señalada por la procuradora judicial, Bastión Popular Bloque 3 Mz 691 Solar 10, los dueños eran Washington Leonine Zumba y Nélida Chamba Vinanzaca, personas ajenas al juicio ejecutivo, ibíd., fs.50. 20 Ibíd. fs. 52 vuelta. 21 Código de Procedimiento Civil, artículo 430: “Si el deudor no paga ni propone excepciones dentro del respectivo término, el juez, previa notificación, pronunciará sentencia, dentro de veinticuatro horas, mandando que el deudor cumpla inmediatamente la obligación. La sentencia causará ejecutoria.” 22 Véase Corte Constitucional, sentencia No. 266-13-EP/20.



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29. La Corte Constitucional ha establecido que si en la etapa de sustanciación se identifica, de oficio, que en la especie no se han agotado los recursos ordinarios y extraordinarios exigidos por la legislación procesal aplicable, este Organismo no puede verse obligado a pronunciarse sobre el mérito del caso; salvo que el legitimado activo haya demostrado que tales recursos eran ineficaces, inapropiados o que su falta de interposición no fuera producto de su negligencia23.

30. En el presente caso la accionante no ha argumentado en su demanda que los recursos

eran ineficaces, inapropiados o que su falta de interposición no fuera producto de su negligencia. Por lo cual, nos encontramos en el supuesto de excepción a la preclusión por falta de agotamiento de recursos.

V. Decisión


1. Rechazar la acción extraordinaria de protección.

2. Devuélvase el expediente al juzgado de origen.





23 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 1944-12-EP/19, párrafo 40.






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CASO Nro. 0437-15-EP RAZÓN.- Siento por tal que, el texto de la sentencia que antecede fue suscrito el día viernes treinta de octubre de dos mil veinte, luego del procesamiento de las observaciones recogidas en la sesión respectiva.- Lo certifico.-


AGB/MH





Juez ponente: Ramiro Avila Santamaría

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CASO No. 481-15-EP

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR, EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,

EXPIDE LA SIGUIENTE

SENTENCIA


1. El 21 de junio de 2010, Olivero Quintero Quintero presentó una acción de

protección en contra del comandante general y del director general de personal de la Policía Nacional, por considerar que se vulneraron sus derechos a la defensa y al trabajo, con la emisión de la resolución No. 18 de 26 de enero de 19941, mediante la cual se ordenó su baja de las filas policiales.2

2. El 27 de septiembre de 2013, el juez Segundo de lo Civil del Guayas declaró sin lugar la acción de protección presentada. Inconforme con la decisión, Olivero Quintero Quintero interpuso recurso de apelación.

3. El 20 de noviembre de 2014, la Sala Especializada Penal de la Corte Provincial de

Justicia de Guayas (“Corte Provincial”) rechazó el recurso de apelación interpuesto y confirmó la sentencia subida en grado.

4. El 26 de enero de 2015, Olivero Quintero Quintero (“accionante”) presentó acción

extraordinaria de protección en contra de la sentencia dictada el 20 de noviembre de 2014.

5. El 9 de junio de 2015, la Sala de Admisión ordenó al accionante que complete y

aclare su demanda. El 22 de junio de 2015, el accionante presentó su escrito de aclaración.

1 La resolución fue emitida por el Honorable Tribunal de Disciplina Provincial de Guayas 2 y fue publicada en el Orden General No. 18 suscrita por el Comandante General de la Policía Nacional, en ella se le daba de baja por una infracción reglamentaria derivada del presunto cometimiento de un delito conforme parte policial de 3 de enero de 1994. 2 El proceso fue signado con el No. 09302-2010-0586 (Juzgado Segundo de lo Civil del Guayas) y No. 09124-2014-0785 (Sala Especializada Penal de la Corte Provincial de Guayas).

Tema: La Corte Constitucional desestima la acción extraordinaria de protección presentada contra una sentencia de la Corte Provincial de Guayas, en la que se alegó la vulneración al derecho a la motivación (en una acción de protección).



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CASO No. 481-15-EP

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR, EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,

EXPIDE LA SIGUIENTE

SENTENCIA


1. El 21 de junio de 2010, Olivero Quintero Quintero presentó una acción de

protección en contra del comandante general y del director general de personal de la Policía Nacional, por considerar que se vulneraron sus derechos a la defensa y al trabajo, con la emisión de la resolución No. 18 de 26 de enero de 19941, mediante la cual se ordenó su baja de las filas policiales.2

2. El 27 de septiembre de 2013, el juez Segundo de lo Civil del Guayas declaró sin lugar la acción de protección presentada. Inconforme con la decisión, Olivero Quintero Quintero interpuso recurso de apelación.

3. El 20 de noviembre de 2014, la Sala Especializada Penal de la Corte Provincial de

Justicia de Guayas (“Corte Provincial”) rechazó el recurso de apelación interpuesto y confirmó la sentencia subida en grado.

4. El 26 de enero de 2015, Olivero Quintero Quintero (“accionante”) presentó acción

extraordinaria de protección en contra de la sentencia dictada el 20 de noviembre de 2014.

5. El 9 de junio de 2015, la Sala de Admisión ordenó al accionante que complete y

aclare su demanda. El 22 de junio de 2015, el accionante presentó su escrito de aclaración.

1 La resolución fue emitida por el Honorable Tribunal de Disciplina Provincial de Guayas 2 y fue publicada en el Orden General No. 18 suscrita por el Comandante General de la Policía Nacional, en ella se le daba de baja por una infracción reglamentaria derivada del presunto cometimiento de un delito conforme parte policial de 3 de enero de 1994. 2 El proceso fue signado con el No. 09302-2010-0586 (Juzgado Segundo de lo Civil del Guayas) y No. 09124-2014-0785 (Sala Especializada Penal de la Corte Provincial de Guayas).

Tema: La Corte Constitucional desestima la acción extraordinaria de protección presentada contra una sentencia de la Corte Provincial de Guayas, en la que se alegó la vulneración al derecho a la motivación (en una acción de protección).




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6. El 10 de julio de 2015, la Sala de Admisión admitió a trámite la acción

extraordinaria de protección No. 481-15-EP.

7. El 28 de junio de 2018, la entonces jueza Wendy Molina solicitó el informe motivado a los jueces de la Corte Provincial. El 18 de septiembre de 2018, Pedro Ortega Andrade, juez de la Corte Provincial, presentó el informe solicitado.

8. El 9 de julio de 2019 se resorteó la causa y correspondió al juez Ramiro Avila

Santamaría, quien, el 6 de julio de 2020, avocó conocimiento del caso.

II. Competencia de la Corte Constitucional 9. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver las

acciones extraordinarias de protección, de conformidad con lo previsto en los artículos 94, 429 y 437 de la Constitución de República, 58 y siguientes de la LOGJCC.

III. Acto impugnado, pretensión y argumentos

10. La sentencia impugnada fue dictada el 20 de noviembre de 2014 por la Corte

Provincial, en la que resolvió que “…el caso expuesto por el accionante es un tema que debe ser resuelto mediante la justicia ordinaria a través de un proceso Contencioso Administrativo, siendo improcedente ejercer una acción constitucional de protección por expresa disposición de la Constitución en su Art. 88; Art. 39 y 40 numeral 3, de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional”. 3

11. El accionante indica que la sentencia impugnada vulnera sus derechos a la tutela judicial efectiva (artículo 75) y al debido proceso en la garantía de la motivación (artículo 76.7 literal l). Solicita que se admita a trámite la acción extraordinaria de protección, declare la vulneración de sus derechos constitucionales y ordene como medida de reparación integral que se deje sin efecto la sentencia impugnada.

12. Con relación a la tutela judicial efectiva, el accionante señala que los jueces no

tuvieron capacidad para entender y analizar el caso.4 Sobre el derecho a la motivación, manifiesta que la Sala de la Corte Provincial “…se limita a decir, que confirma en todas su parte (sic) la sentencia venida en grado…5 y…dictan exactamente la misma sentencia…”.6 A su vez, señala que “se limitaron mencionar

3 Corte Provincial de Guayas, juicio No. 09124-2014-0785, fs. 26. 4 Corte Provincial de Guayas, juicio No. 09124-2014-0785, fs. 40v: “…señores jueces no han sido capaces de entender, analizar y aplicar, en forma concreta adecuando los hechos y/o antecedentes a las consecuencias que gravitaron en la expedición del fallo, lo que constituye una discriminación proscrita por la Constitución de la República y por normas y Principios Internacionales de Protección…”. 5 Corte Constitucional del Ecuador, Caso No. 481-15-EP, fs. 9. 6 Corte Provincial de Guayas, juicio No. 09124-2014-0785, fs. 39.




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(sic) que la acción interpuesta por el compareciente por razón de tiempo ya no puedo oponerme por cuanto se ha perdido consistencia, es decir, que por el tiempo según su criterio, mis derechos vulnerados quedaran en el limbo jurídico….”7. Finalmente, indica que es un fallo arbitrario que no respeta las normas vigentes.8

13. En su informe motivado, el juez de la Corte Provincial señala que “La sentencia se

encuentra debidamente motivada. Constan los preceptos jurídicos constitucionales, legales y jurisprudenciales. Su explicación [sic]. Los hechos presuntamente atribuidos. El análisis pertinente y la decisión del juzgador. La sentencia ha respetado los derechos constitucionales del accionante y de las partes involucradas”.9

IV. Análisis del caso

14. La acción extraordinaria de protección tiene por objeto garantizar la protección de

los derechos constitucionales y debido proceso en sentencias, autos definitivos y resoluciones con fuerza de sentencia, mediante el control que realiza la Corte Constitucional a la actividad de los jueces en su labor jurisdiccional.10

15. La Corte analizará, únicamente, la presunta vulneración del derecho al debido proceso en la garantía de la motivación. Si bien el accionante expresa que los jueces de la Corte Provincial vulneraron también su derecho a la tutela judicial efectiva, se identifica que sus argumentos se refieren a una posible falta de motivación en la sentencia, y, a su vez, alega que ese hecho conllevó la vulneración de otros derechos, sin establecer de qué forma la actividad jurisdiccional de los jueces los transgredió.

16. La Constitución de la República, en el artículo 76 numeral 7 literal l), consagra que

“No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho.” En términos positivos, para que se considere que hay motivación, los juzgadores en la sentencia deben al menos i) enunciar en la sentencia las normas o principios jurídicos en que se fundamentaron y ii) explicar de la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Además, cuando de la motivación en garantías constitucionales se trata, existe la obligación de realizar un análisis para verificar la existencia o no de vulneración a los derechos, si en dicho análisis no se determina la existencia de vulneraciones a los derechos, sino más bien

7 Corte Provincial de Guayas, juicio No. 09124-2014-0785, fs. 36v. 8 Corte Provincial de Guayas, juicio No. 09124-2014-0785, fs. 36v: “…un fallo, incongruente, contradictorio y arbitrario, carente de motivación, fundamentación lógica-jurídica y razonabilidad, que viola el derecho al debido proceso, vulnera el derecho a la seguridad jurídica; que desconoce la jurisprudencia nacional e internacional y los principios universales…vulnera el derecho a la igualdad jurídica ante la ley y el derecho al trabajo a la estabilidad laboral”. 9 Corte Constitucional del Ecuador, Caso No. 481-15-EP, fs.193. 10 Constitución, artículo 94; LOGJCC, artículo 58.




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conflictos de índole infraconstitucional, le corresponde al juez determinar cuáles son las vías judiciales ordinarias adecuadas para la solución del conflicto.11

17. El accionante señala que la sentencia no se encuentra motivada, debido a que los

jueces no adecuaron los antecedentes a las consecuencias que gravitaron en la expedición del fallo. Además, manifiesta que los jueces no han explicado los motivos por los cuales rechazan el recurso y se limitaron a establecer que por el paso del tiempo no procedía la acción. Al respecto, la Corte Constitucional aclara que el análisis y aplicación de los antecedentes de una forma distinta a la esperada por el accionante, no implica en sí mismo que la sentencia no esté motivada.

18. En ese sentido, se identifica que en la sentencia, dividida en ocho considerandos, los

jueces enuncian normas12 y explican su pertinencia. Al principio, indican la competencia, la validez del proceso, los argumentos de la demanda de acción de protección, antecedentes del proceso, las consideraciones del juez de primera instancia, el desarrollo sobre la acción de protección de forma general. A continuación, detallan los alegatos de las partes vertidos en la audiencia del recurso de apelación, y finalmente analizan el caso en concreto, señalando como argumento principal “…se observa que en el presente caso, sometido a la decisión judicial, si se han cumplido con las normas y principios que rigen al debido proceso, manteniéndose comunicado al accionante y permitiendo que éste ejerza todos sus derechos”13 …Es por eso, que conforme lo disponen los Arts. 40 numeral 3 y 42 numeral 4, el accionante bien pudo recurrir a otras vías diferentes a la constitucional, ya que lo solicitado por él, por tratarse de asuntos de mera legalidad y no de violación directa de derechos constitucionales, está fuera del amparo constitucional…”14. Por tanto, se constata que la Corte Provincial determinó la no existencia de vulneración de derechos constitucionales e indicó que el accionante cuenta con recursos en la justicia ordinaria.

19. Por otro lado, el accionante manifiesta que la sentencia no se encuentra motivada debido a que los jueces accionados dictaron la misma sentencia emitida por el juez Segundo de lo Civil del Guayas. La revisión de las sentencias de primera y segunda instancia permite colegir que la decisión de los jueces de no dar paso a la acción de protección se fundamentó, también, en el hecho de que la acción incurría en la causal de improcedencia establecida en el artículo 42 numeral 4 de la LOGJCC 15, tal como entendió el juzgador de primera instancia. No obstante, esto no implica que

11 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 1285-13-EP/19, párrafo 28. 12 Artículos 76 (debido proceso), 82 (seguridad jurídica), 88 (objeto de la acción de protección) y 160 (leyes específicas para las Fuerzas Armadas y Policía Nacional) de la Constitución de la República del Ecuador, artículos 39 (objeto de la acción de protección), 40.3 (requisito de la acción de protección), 41 (procedencia y legitimación pasiva) y 42 (improcedencia de la acción de protección) de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, y las sentencias de la Corte Constitucional Nros. 001-10-PJO-CC, 0016-13-SEP-CC y 070-12-SEP-CC. 13 Corte Provincial de Guayas, juicio No. 09124-2014-0785, fs. 25v. 14 Corte Provincial de Guayas, juicio No. 09124-2014-0785, fs. 26. 15 “La acción de protección de derechos no procede: 4. Cuando el acto administrativo pueda ser impugnado en la vía judicial, salvo que se demuestre que la vía no fuere adecuada ni eficaz”.




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los jueces hayan imitado de modo idéntico el análisis desarrollado por el inferior, sin atender las cuestiones propias del recurso de apelación interpuesto. De hecho, los jueces que emitieron la decisión impugnada también señalan que el accionante no había cumplido con el requisito establecido en el artículo 40 numeral 3 de la LOGJCC16. Además, de la lectura de las sentencias se aprecia que estas tienen estructuras distintas. En este sentido, los jueces accionados realizan su propia argumentación jurídica con respecto al caso. Por otra parte, el hecho de que un tribunal de apelación llegue a conclusiones similares a las del juez de primera instancia, no implica la existencia de una vulneración del derecho a la motivación, siempre y cuando haya un análisis propio. En este caso, al existir un razonamiento jurídico propio de los jueces, no hubo una mera “remisión a los análisis fácticos y jurídicos hechos por el juzgador de primera instancia para poder resolver”.17

20. Respecto a la alegación del accionante que alude que su acción fue negada por haber transcurrido el tiempo, se identifica que los jueces no hacen referencia a esta circunstancia como causal de rechazo del recurso. Al contrario, los jueces reconocen, como parte del análisis de los hechos, que han trascurrido 16 años de haber sido dado de baja de las filas policiales.

21. De lo expuesto en los párrafos precedentes, se verifica que los jueces han expuesto

de manera clara las razones de hecho y de derecho que les llevaron a tomar su decisión de rechazar el recurso de apelación y confirmar la sentencia subida en grado. En consecuencia, esta Corte no observa que se haya vulnerado la garantía de motivación.

V. Decisión


1. Desestimar la acción extraordinaria de protección.

2. Notifíquese, devuélvase el expediente a la Corte Provincial de Guayas y archívese.


16 “La acción de protección se podrá presentar cuando concurran los siguientes requisitos: 3. “Inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho violado”. 17 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 1898-12-EP, párrafo 26.






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AGB /WFC





Juez ponente: Hernán Salgado Pesantes

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CASO No. 511-14-EP



SENTENCIA


1. El señor José Eduardo Egas Varea, en calidad de Gerente General y Representante

Legal de AVICOLA ARGENTINA ARGEAV CIA. LTDA., presentó una demanda en contra del Director Regional Centro I del Servicio de Rentas Internas y el Director General del Servicio de Rentas Internas, en el cual impugnó la Resolución No. 118012011RREC001146 de 12 de mayo del 2011, expedida por el Director Regional antedicho, y el Acta de Determinación Tributaria No. 0520100100022 de 26 de octubre del 20101, expedida por el Departamento de Auditoría Tributaria de la Dirección Regional Centro Uno del Servicio de Rentas Internas. En esta instancia, el proceso fue signado con el No. 17505-2011-0055.

2. En sentencia de 23 de enero de 2012, el Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario No. 1 con sede en el cantón Quito aceptó la demanda de impugnación y declaró la nulidad del proceso de determinación tributaria que dio origen al Acta de Determinación precitada. Por ende, dejó sin efecto la Resolución No. 118012011RREC001146, de 12 de mayo del 2011. Contra esta sentencia, la parte demandada interpuso recurso de casación2.

1Señala la parte actora en su demanda que el Acta de Determinación Tributaria de 26 de octubre del 2010 fue emitida en su contra por concepto del impuesto a la renta del 2006 y que contra esta presentó una Reclamación Administrativa, que fue negada en la Resolución No. 118012011RREC001146 de 12 de mayo del 2011. 2El recurso de casación fue interpuesto por Xavier Sigüenza Espín, procurador tributario, a nombre de la Directora Regional Centro 1 y del Director General del Servicio de Rentas Internas.

Tema: En esta decisión, la Corte Constitucional examina si la sentencia de 25 de febrero de 2014, dictada dentro del proceso No. 17751-2012-0172 por la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia, vulneró los derechos a la tutela judicial efectiva, al debido proceso y a la seguridad jurídica. Una vez efectuado el análisis correspondiente, se resuelve desestimar la acción extraordinaria de protección.



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CASO No. 511-14-EP



SENTENCIA


1. El señor José Eduardo Egas Varea, en calidad de Gerente General y Representante

Legal de AVICOLA ARGENTINA ARGEAV CIA. LTDA., presentó una demanda en contra del Director Regional Centro I del Servicio de Rentas Internas y el Director General del Servicio de Rentas Internas, en el cual impugnó la Resolución No. 118012011RREC001146 de 12 de mayo del 2011, expedida por el Director Regional antedicho, y el Acta de Determinación Tributaria No. 0520100100022 de 26 de octubre del 20101, expedida por el Departamento de Auditoría Tributaria de la Dirección Regional Centro Uno del Servicio de Rentas Internas. En esta instancia, el proceso fue signado con el No. 17505-2011-0055.

2. En sentencia de 23 de enero de 2012, el Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario No. 1 con sede en el cantón Quito aceptó la demanda de impugnación y declaró la nulidad del proceso de determinación tributaria que dio origen al Acta de Determinación precitada. Por ende, dejó sin efecto la Resolución No. 118012011RREC001146, de 12 de mayo del 2011. Contra esta sentencia, la parte demandada interpuso recurso de casación2.

1Señala la parte actora en su demanda que el Acta de Determinación Tributaria de 26 de octubre del 2010 fue emitida en su contra por concepto del impuesto a la renta del 2006 y que contra esta presentó una Reclamación Administrativa, que fue negada en la Resolución No. 118012011RREC001146 de 12 de mayo del 2011. 2El recurso de casación fue interpuesto por Xavier Sigüenza Espín, procurador tributario, a nombre de la Directora Regional Centro 1 y del Director General del Servicio de Rentas Internas.

Tema: En esta decisión, la Corte Constitucional examina si la sentencia de 25 de febrero de 2014, dictada dentro del proceso No. 17751-2012-0172 por la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia, vulneró los derechos a la tutela judicial efectiva, al debido proceso y a la seguridad jurídica. Una vez efectuado el análisis correspondiente, se resuelve desestimar la acción extraordinaria de protección.




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3. El 25 de febrero de 2014, la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia3 dictó sentencia en la que aceptó parcialmente el recurso de casación “al amparo de la causal tercera del art. 3 de la Ley de Casación”, declaró parcialmente con lugar la demanda de impugnación propuesta por la sociedad accionante, ratificó la validez y legalidad de los actos impugnados “en cuanto hace relación con las diferencias establecidas en el Acta de Determinación nro. 0520100100022 de 26 de octubre del 2010, pero deja insubsistente el recargo del 20% sobre el principal, consignado en el nro. 7 de la indicada acta, particular que deberá tener en cuenta la autoridad tributaria en la liquidación respectiva”.

4. El 24 de marzo de 2014, AVICOLA ARGENTINA ARGEAV CIA. LTDA. (en

adelante “la accionante”) propuso acción extraordinaria de protección en contra de la sentencia de 25 de febrero de 2014.

5. El 31 de julio de 2014, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional admitió a

trámite la acción extraordinaria de protección.

6. Una vez posesionados los actuales integrantes de la Corte Constitucional, se sorteó la causa en sesión de 9 de julio de 2019 y correspondió su sustanciación al juez constitucional Hernán Salgado Pesantes, quien avocó conocimiento el 1 de julio de 2020 y dispuso a los jueces que emitieron la decisión impugnada que presenten un informe detallado y argumentado de descargo sobre el contenido de la acción. El 17 de julio de 2020, el presidente de la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia presentó un escrito en respuesta a lo anterior.

II. Alegaciones de las partes

A. Fundamentos y pretensión de la acción

7. Señala la sociedad accionante que se han vulnerado sus derechos constitucionales a

la tutela judicial efectiva (Art. 75 de la Constitución); al debido proceso, en sus garantías de motivación y que a todas las autoridades públicas les corresponde garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes (Art. 75, numeral 1, y numeral 7, literal l), de la Constitución); a la defensa, en su garantía de que nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento (Art. 76, numeral 7, literal a) de la Constitución); y a la seguridad jurídica (Art. 82 de la Constitución).

8. Alega que la Sala procedió a valorar pruebas haciendo caso omiso a lo establecido

en la Ley de Casación y revisó las pruebas “en función de las glosas establecidas en el acta de determinación materia del juicio de impugnación que se está tratando”, con lo cual cambió la decisión judicial casada, que se encontraba ejecutoriada.

3En la Corte Nacional de Justicia el proceso fue signado con el número con el No. 17751-2012-0172.




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9. Asegura que la sentencia impugnada carece de motivación por cuanto “solo considera las glosas determinadas por la Administración Tributaria, asumiendo un exceso de facultades”.

10. Agrega que la Sala se aparta de las facultades previstas en la Ley de Casación

“fallando el recurso como si se tratara de una simple apelación, modificando una sentencia recurrida”; cuando lo que debió observarse es si existió o no aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba, como lo determina la causal tercera del Art. 3 de la Ley de Casación “pues, desconoce la valoración que la Quinta Sala del Tribunal Distrital de lo Fiscal No. 1 hace de la prueba, para proceder al análisis de las glosas contables contenidas en el acta de determinación, materia del juicio de impugnación”.

11. La accionante concluye que en la sentencia impugnada, la Sala Especializada de lo

Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia “violentó no solo las disposiciones de los Artículos 1, 2 y 3 causal 3ra. De la Ley de Casación; el Art. 1 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control constitucional, sino lo que es más, los Arts. 75 de la Constitución de la República, cuando se atenta al derecho de protección en lo que tiene que ver con la tutela efectiva, imparcial y expedita y el 76 de la misma Constitución, cuando no se aseguró el derecho al debido proceso, garantizando el cumplimiento de las normas y derechos de las partes, obstaculizando el derecho a defenderme, con el dictamen de un fallo improcedente, como expresan los numerales 1, 7.a del citado artículo”.

12. Finalmente, solicita se “admita” su acción extraordinaria de protección, se acepte el

contenido de la sentencia de primer nivel y se reconozca que la Sala “ha violentado las disposiciones legales señaladas anteriormente, causándome perjuicio irreparable”.

B. De la parte accionada

13. En el escrito referido en el párrafo 6, el Dr. Fernando Antonio Cohn Zurita,

presidente de la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia, informó a este Organismo que las juezas y conjueces nacionales que emitieron la decisión impugnada ya no forman parte de la Corte Nacional de Justicia, por lo que no se podía poner en su conocimiento el auto en el que se avocó conocimiento de la presente causa.

III. Consideraciones y fundamentos

A. Competencia 14. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver la

presente acción extraordinaria de protección, de conformidad con el artículo 94 de la Constitución, en concordancia con el artículo 191, numeral 2, literal d) de la Ley




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Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante “LOGJCC”).

B. Análisis constitucional

15. De la revisión de la acción extraordinaria de protección, esta Corte identifica, que el

principal argumento esgrimido por la accionante consiste en que la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia, al aceptar la casación por la causal tercera del artículo 3 de la Ley de Casación, no debía analizar la prueba y dictar una sentencia de fondo, puesto que la valoración de pruebas realizada en la decisión de primer nivel “garantiza la protección de los intereses esgrimidos por actor y demandado”4. Lo anterior, alega la accionante, vulnera sus derechos constitucionales, entre otros, al debido proceso en su garantía de motivación. Respecto a la garantía de motivación.-

16. La Constitución de la República, en su artículo 76, establece que en todo proceso en

el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden se asegurará el derecho al debido proceso. Este derecho está compuesto por algunas garantías básicas, entre ellas el derecho a la defensa, que a su vez prevé a la motivación, en el numeral 7, literal l) del artículo precitado, como sigue:

“Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos […]”.

17. En la Sentencia No. 609-11-EP/19, esta Corte determinó que una decisión judicial

se encuentra debidamente motivada cuando "se estructura lógicamente, de tal forma que guarda la debida coherencia y relación entre los alegatos y las normas jurídicas, siendo que los criterios jurídicos vertidos a lo largo de la misma tienen un hilo conductor con los argumentos puestos en conocimiento del operador de justicia. De este modo, el fallo es coherente entre las premisas fácticas (causas), las disposiciones aplicadas al caso concreto (normas), la conclusión y decisión final del proceso".

18. De la mano con lo anterior, la Corte Constitucional del Ecuador determinó que:

"Siendo así, los jueces nacionales, en el conocimiento de un recurso de casación, deben actuar conforme a sus competencias constitucionales y legales, esto es, analizando la decisión contra la cual se propone el recurso en contraposición con los fundamentos del mismo, encontrándose impedidos de analizar los hechos que

4Fjs. 169 vlta. de la demanda de acción extraordinaria de protección presentada por la sociedad accionante.




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originan el caso concreto y de efectuar una valoración de la prueba, ya que aquello es una atribución privativa de los órganos de instancia"5.

19. No obstante, este Organismo ha manifestado que cuando la Corte Nacional emite

una sentencia de mérito, corresponde a la misma Sala Especializada de Casación dictar una sentencia sustitutiva enmendando el error de la judicatura inferior, y de ser necesario, valorando correctamente la prueba que obra de autos6.

20. En tal sentido, el artículo 16 de la entonces vigente Ley de Casación establecía que

si la Corte Nacional de Justicia encontraba procedente el recurso por las causales previstas en el artículo 3 (a excepción de la causal segunda) del mismo cuerpo normativo "casará la sentencia o auto de que se trate y expedirá la que en su lugar correspondiere y por el mérito de los hechos establecidos en la sentencia o auto".

21. En el presente caso se observa que la Sala Especializada de lo Contencioso

Tributario de la Corte Nacional de Justicia, en el título “ANALISIS DE LA SALA” de la sentencia impugnada, examina las tres causales (segunda, tercera y cuarta del artículo 3 de la Ley de Casación) en las que fundamenta su recurso de casación la parte demandada del proceso de origen.

22. En particular, con relación a la causal tercera, la Sala resuelve que “la sala

juzgadora ha incurrido en la causal tercera del art. 3 de la Ley de Casación al efectuar una errónea interpretación del art. 115 del Código de Procedimiento Civil, al no apreciar debidamente toda la prueba en su conjunto, en evidencia de falta de imparcialidad, hecho que condujo a la infracción de las normas de derecho contenidas en los arts. 68 y 91 del Código Orgánico Tributario y el art. 2 de la Ley de Creación del Servicio de Rentas Internas”.

23. Al aceptar los cargos formulados por la causal tercera, la Sala estaba obligada a

dictar una sentencia de reemplazo en razón de lo previsto en el artículo 16 de la Ley de Casación, ya referido. De ahí que, necesariamente, debió observar las pruebas que constaban en el proceso para dictar la sentencia de mérito, como ocurrió. Es decir, la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia actuó en el marco de sus facultades y competencias.

24. De lo anterior y de la revisión de la decisión impugnada, se desprende que la Sala

emitió un pronunciamiento sobre las causales alegadas por la parte recurrente7 y, con relación a la causal tercera, realizó un estudio de cómo se configuró y, a su vez,

5 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 002-15-SEP-CC, dictada dentro del caso No. 1370-14-EP. 6 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 525-14-EP/20, párrafo 43; y sentencia No. 550-14-EP/20, párrafo 27. 7En cuanto a la causal segunda la Sala indica que las normas procesales cuya infracción se alega bajo esta causal no son de aquellas “cuya infracción vicie al proceso de nulidad insanable o provoquen indefensión bajo condición de que hubiere influido en la decisión de la casa y que la nulidad haya sido alegada oportunamente”. Y, sobre la causal cuarta, señala que “no queda clara la infracción alegada ni la forma cómo ésta se produjo”.




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cómo se infringió el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. Es decir, se evidencia una explicación de su alcance y pertinencia al caso8.

25. En consecuencia, no existen razones suficientes para considerar que al dictar una

sentencia sustitutiva la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia habría vulnerado el derecho al debido proceso en su garantía de motivación, pues la decisión cumple con los criterios previstos en el artículo 76, numeral, literal l) de la Constitución, a saber: i) enuncia las normas o principios jurídicos en que se funda y; ii) explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho9.

Sobre el derecho a la seguridad jurídica.-

26. Por lo que se refiere al derecho a la seguridad jurídica, previsto en el artículo 82 de

la Constitución de la República10, cuya vulneración alega la sociedad accionante, este Organismo ha establecido que “el administrado debe contar con reglas claras, estables y coherentes que le permitan tener una noción razonable del marco jurídico en que se desarrolla su accionar”11.

27. De la revisión integral de la demanda se observa que la accionante no ofrece

argumentos sobre la supuesta vulneración a la seguridad jurídica. Al respecto, esta Corte ha señalado que si al momento de dictar sentencia constata que un determinado cargo carece de argumentación completa no puede conllevar, sin más su rechazo, por lo tanto, se debe realizar un esfuerzo razonable para determinar si cabe establecer una violación de un derecho constitucional con base en la alegación que se estudia12. En ese sentido, el derecho a la seguridad jurídica fue meramente enunciado como vulnerado y se agrega su definición, por lo que no se desprende una alegación que evidencie su vulneración.

Derecho a la tutela judicial efectiva.-

28. Finalmente, sobre la supuesta vulneración a la tutela judicial efectiva, previsto en el

artículo 75 de la Constitución13, de la demanda no se desprenden argumentos claros sobre la forma en la que la decisión impugnada habría vulnerado sus derechos constitucionales, pues el accionante se limita a exponer una definición de su contenido.

8Ver Sentencia No. 2048-14-EP/20, párrafo 25. Corte Constitucional del Ecuador. 9Ver Sentencia No. 804-15-EP/20, párrafo 18. Corte Constitucional del Ecuador. 10Art. 82.- El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes. 11Sentencia No. 1455-13-EP/20, párrafo 30. 12Sentencia No. 1967-14-EP/20, párrafo 21. 13Art. 75.- Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de inmediación y celeridad; en ningún caso quedará en indefensión. El incumplimiento de las resoluciones judiciales será sancionado por la ley.




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29. En relación con lo anterior, como se indicó previamente, este Organismo ha indicado que si al momento de dictar sentencia constata que un determinado cargo carece de argumentación completa no puede conllevar, sin más su rechazo, por lo tanto, se debe realizar un esfuerzo razonable para determinar si cabe establecer una violación de un derecho constitucional con base en la alegación que se estudia14. Sin embargo, como se indicó en el párrafo precedente, sobre el derecho a la tutela judicial efectiva solamente se expuso su definición sin que se pueda identificar una alegación tendiente a evidenciar su vulneración. Por lo tanto, la falta de un argumento claro sobre la presunta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva impide que esta Corte efectúe el control precitado e identifique si existe vulneración de este derecho.

IV. Decisión


1. Desestimar la acción extraordinaria de protección planteada por AVICOLA

ARGENTINA ARGEAV CIA. LTDA.

2. Disponer la devolución del expediente a la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia.





14Sentencia No. 1967-14-EP/20, párrafo 21.






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CASO No. 548-15-EP



SENTENCIA


1. El 13 de octubre de 2014, Peter Mertens Leibe, gerente general de ANDESSPIRULINA C.A (“la Compañía”) presentó demanda de acción de protección en contra de Carlos Marx Carrasco y Juan Pablo Piedra Gonzáles, ministro y director de seguridad y salud respectivamente del Ministerio de Relaciones Laborales. Solicitó que se deje sin efecto el acto administrativo en el que se le forzó a declarar en contra de sí mismo, sobre asuntos que puedan ocasionarle responsabilidad penal, y se declare la vulneración del derecho a la seguridad jurídica.1

2. El 21 de octubre de 2014, el Juzgado Primero de la Familia, Mujer, Niñez y

Adolescencia de Pichincha rechazó la demanda. El 23 de octubre de 2014, la Compañía interpuso recurso de apelación.

3. El 20 de noviembre de 2014, la Sala de la Familia, Mujer, Niñez, Adolescencia y

Adolescentes Infractores de la Corte Provincial de Pichincha (“la Corte Provincial”) aceptó el recurso de apelación y declaró la nulidad de todo lo actuado hasta el desarrollo de la audiencia pública ante la jueza de primera instancia.

1 El accionante solicitó que se deje sin efecto el oficio No. MRL-DSST-2014-4180, de 25 de julio de 2014, mediante el cual el director de seguridad y salud del Ministerio de Relaciones Laborales, requirió que el representante legal de la entidad presente una declaración juramentada señalando que el Reglamento de Seguridad y Salud de Trabajo entregado por la Compañía cumple con los parámetros técnicos establecidos por el ente rector. Juzgado Primero de la Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia, causa No. 17951-2014-0135, fs. 1 al 3.

Tema: La Corte Constitucional desestima la acción extraordinaria de protección presentada contra una sentencia de la Corte Provincial (en un proceso de acción de protección), en la que se alegó la vulneración de los derechos a la objeción de conciencia, a no ser forzado a declarar en contra de sí mismo, sobre asuntos que puedan ocasionar responsabilidad penal y a la seguridad jurídica.



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CASO No. 548-15-EP



SENTENCIA


1. El 13 de octubre de 2014, Peter Mertens Leibe, gerente general de ANDESSPIRULINA C.A (“la Compañía”) presentó demanda de acción de protección en contra de Carlos Marx Carrasco y Juan Pablo Piedra Gonzáles, ministro y director de seguridad y salud respectivamente del Ministerio de Relaciones Laborales. Solicitó que se deje sin efecto el acto administrativo en el que se le forzó a declarar en contra de sí mismo, sobre asuntos que puedan ocasionarle responsabilidad penal, y se declare la vulneración del derecho a la seguridad jurídica.1

2. El 21 de octubre de 2014, el Juzgado Primero de la Familia, Mujer, Niñez y

Adolescencia de Pichincha rechazó la demanda. El 23 de octubre de 2014, la Compañía interpuso recurso de apelación.

3. El 20 de noviembre de 2014, la Sala de la Familia, Mujer, Niñez, Adolescencia y

Adolescentes Infractores de la Corte Provincial de Pichincha (“la Corte Provincial”) aceptó el recurso de apelación y declaró la nulidad de todo lo actuado hasta el desarrollo de la audiencia pública ante la jueza de primera instancia.

1 El accionante solicitó que se deje sin efecto el oficio No. MRL-DSST-2014-4180, de 25 de julio de 2014, mediante el cual el director de seguridad y salud del Ministerio de Relaciones Laborales, requirió que el representante legal de la entidad presente una declaración juramentada señalando que el Reglamento de Seguridad y Salud de Trabajo entregado por la Compañía cumple con los parámetros técnicos establecidos por el ente rector. Juzgado Primero de la Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia, causa No. 17951-2014-0135, fs. 1 al 3.

Tema: La Corte Constitucional desestima la acción extraordinaria de protección presentada contra una sentencia de la Corte Provincial (en un proceso de acción de protección), en la que se alegó la vulneración de los derechos a la objeción de conciencia, a no ser forzado a declarar en contra de sí mismo, sobre asuntos que puedan ocasionar responsabilidad penal y a la seguridad jurídica.




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4. El 12 de enero de 2015, la jueza Ana Karina Torres Recalde del Juzgado Primero de la Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia de Pichincha avocó conocimiento del caso y convocó a las partes a la audiencia pública.

5. El 22 de enero de 2015, el Juzgado Primero de la Familia, Mujer, Niñez y

Adolescencia de Pichincha rechazó la demanda. El 26 de enero de 2015, la Compañía interpuso recurso de apelación.

6. El 19 de marzo de 2015, la Corte Provincial rechazó el recurso de apelación

interpuesto.

7. El 16 de abril de 2015, la Compañía presentó una demanda de acción extraordinaria de protección en contra de la sentencia dictada el 19 de marzo de 2015 por la Corte Provincial.

8. El 9 de junio de 2015, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional admitió la

demanda.

9. Una vez posesionados los actuales integrantes de la Corte Constitucional, se sorteó la causa y correspondió al juez Ramiro Avila Santamaría sustanciar la misma, quien avocó conocimiento el 5 de agosto de 2020 y concedió cinco días para que la Corte Provincial presente su informe.

II. Competencia de la Corte Constitucional

10. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver las

acciones extraordinarias de protección, de conformidad con lo previsto en los artículos 94 y 437 de la Constitución de la República; 58 y siguientes de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (“LOGJCC”).

III. Sentencia impugnada, argumentos y pretensión

11. La decisión impugnada es la sentencia dictada el 19 de marzo de 2015 por la Corte

Provincial, la cual “…niega el recurso de apelación deducido por PETER MERTENS LEIBE…y en consecuencia confirma la sentencia dictada por la Jueza…”.2

12. La Compañía sostiene que la decisión vulneró sus derechos constitucionales a la objeción de conciencia (artículo 66.12), a no ser forzado a declarar en contra de sí mismo, sobre asuntos que puedan ocasionar su responsabilidad penal (artículo 77.7.c) y a la seguridad jurídica (artículo 82).

2 Sala de Familia, Mujer, Niñez, Adolescencia y Adolescentes Infractores de la Corte Provincial de Pichincha, causa No. 17951-2014-0135, fs. 24v.




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13. En relación con el derecho a la objeción de conciencia manifiesta que “…La norma constitucional aludida faculta la objeción de conciencia…el hecho de que ante la reclamación del administrado se insista en la ejecución de un ACTO QUE IMPLICA VERDADERA COERCIÓN, COMPULSIÓN MORAL Y EN QUE CONCURREN TODOS Y CADA UNO DE LOS VICIOS DE CONOCIMIENTO…” (énfasis en el original).3 Además indica “..la necesidad de juramento se establece legalmente y no en un manual. Ni siquiera en la materia constitucional se requiere para la presentación de la garantía la declaración con juramento…No obstante la administración exige declaraciones juradas para cualquier procedimiento administrativo en abierta contradicción a la norma expresa…”.4 La Compañía menciona también que se afecta, los derechos a no ser forzado a declarar contra sí misma, sobre asuntos que puedan ocasionar su responsabilidad penal y el derecho a la seguridad jurídica.

14. Solicita que la Corte declare la vulneración de los derechos mencionados, deje sin

efecto la sentencia impugnada, y ordene al Ministerio de Relaciones Laborales que se abstenga de requerir la declaración juramentada y continué con el trámite de aprobación del Reglamento de Seguridad e Higiene de la Compañía.

15. Los jueces de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha, en su informe

manifestaron que la sentencia impugnada es el resultado de la aplicación correcta de las normas constitucionales y legales pertinentes, y el análisis exhaustivo y ponderado de los administradores de justicia, por lo que la negativa al recurso de apelación interpuesto no puede ser considerada como vulneración de derechos constitucionales.5

IV. Análisis constitucional

16. La acción extraordinaria de protección tiene por objeto garantizar la protección de

los derechos constitucionales y debido proceso en sentencias, autos definitivos, y resoluciones con fuerza de sentencia, mediante el control que realiza la Corte Constitucional a la actividad de los jueces en su labor jurisdiccional.6

17. En la demanda, la Compañía afirma que se produjo la violación de varios derechos constitucionales (ver supra párrafo 12). Esta Corte podría, excepcionalmente y de oficio, hacer un análisis de mérito y revisar las decisiones adoptadas en el proceso originario de una garantía jurisdiccional, si se cumplen los siguientes presupuestos: (i) que la autoridad judicial inferior haya violado el debido proceso u otros derechos de las partes en el fallo impugnado o durante la prosecución del juicio; (ii) que prima facie, los hechos que dieron lugar al proceso originario puedan constituir una vulneración de derechos que no fueron tutelados por la autoridad judicial inferior; y, (iii) que el caso no haya sido seleccionado por esta Corte para su revisión.

3 Corte Constitucional, Caso No. 548-15-EP, fs. 5. 4 Corte Constitucional, Caso No. 548-15-EP, fs. 7. 5 Corte Constitucional, Caso No. 548-15-EP, fs. 49 a 54. 6 Constitución, artículo 94; LOGJCC, artículo 58.




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Adicionalmente, debe tenerse como cuarto presupuesto para el control de mérito que el caso al menos cumpla con uno de los siguientes criterios: gravedad, novedad, relevancia nacional o inobservancia de precedentes.7

18. En relación con el primer requisito, la Compañía arguye la vulneración de los

derechos a no ser forzado a declarar en contra de sí mismo, sobre asuntos que puedan ocasionar su responsabilidad penal (autoincriminación), y a la seguridad jurídica. Sin embargo, más allá de su mención no establece elementos que permitan determinar la existencia de dichas vulneraciones.8 A pesar de lo indicado, al encontrarnos en la fase de sustanciación la Corte realizará un esfuerzo razonable para identificar si en el fallo demandado se violó algún derecho fundamental.

19. La Constitución consagra el derecho a no “ser forzado a declarar en contra de sí

mismo, sobre asuntos que puedan ocasionar su responsabilidad penal”.9

20. Del análisis del expediente, la Corte no observa que en el trámite de la acción de protección las autoridades judiciales que dictaron la sentencia impugnada hayan obligado a la parte accionante a declarar en su contra. La decisión impugnada se centra en precisar el alcance de la declaración juramentada: “…se ha de considerar que con el cumplimiento de la declaración juramentada ante la autoridad competente, que es la manifestación personal por medio de la cual se asegura la veracidad de esa declaración, por lo que, solo si el recurrente al rendir su declaración juramentada faltare a la verdad u ocultare información trascendental, incurriría en responsabilidad…”. 10

21. La Constitución prescribe que el derecho a la seguridad jurídica “se fundamenta en

el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes”.11 La Corte ha entendido que estas características permiten tener una noción razonable de las reglas que serán aplicadas y que brindan certeza al individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares establecidos previamente y por autoridad competente para evitar la arbitrariedad.12

22. En la sentencia impugnada, los jueces de la Corte Provincial determinaron que “no

existe violación de derecho constitucional, como equivocadamente ha manifestado 7 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia Nº. 176-14-EP/19, párr. 55 y 56. 8 La Corte ha establecido que una forma de identificar la existencia de un argumento claro constituye en verificar: (i) una tesis o conclusión, en la que se afirme cuál es el derecho fundamental cuya vulneración se acusa; (ii) una base fáctica consistente en el señalamiento de cuál es la acción u omisión judicial de la autoridad judicial cuya consecuencia habría sido la vulneración del derecho; y, (iii) una justificación jurídica que demuestre por qué la acción u omisión judicial acusada vulnera el derecho en forma directa e inmediata. Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 1967-14-EP/20. 9 Constitución, artículo 77 (7)(c). 10 Sala de Familia, Mujer, Niñez, Adolescencia y Adolescentes Infractores de la Corte Provincial de Pichincha, causa No. 17951-2014-0135, fs. 24. 11 Constitución, artículo 82. 12 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 989-11-EP/19.




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el recurrente…[al solicitar la declaración juramentada] ha actuado con estricto apego a lo dispuesto en la normativa vigente Acuerdo Ministerial 203…”.13 Los jueces de la Corte Provincial, al establecer la inexistencia de vulneración de los derechos constitucionales, resolvieron rechazar el recurso de apelación conforme a la normativa legal vigente. La Corte Provincial fundamentó su decisión en normativa previa, clara y pública relacionada con el caso.14 De esa forma, no se ha vulnerado el derecho a la seguridad jurídica.

23. Con relación al derecho a la objeción de conciencia, por no cumplirse con el primer

requisito necesario para realizar el análisis de mérito mediante acción extraordinaria de protección, no es posible realizar el examen de fondo. Además, los argumentos señalados por la Compañía están dirigidos en contra de las autoridades administrativas y no en contra de una acción u omisión de la Corte Provincial, por lo que no podría ser objeto de análisis mediante la acción extraordinaria de protección.

V. Decisión


1. Desestimar la acción extraordinaria de protección.

2. Notifíquese, devuélvase el expediente a la Corte Provincial y archívese.


Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la Corte Constitucional con nueve votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva

13 Sala de Familia, Mujer, Niñez, Adolescencia y Adolescentes Infractores de la Corte Provincial de Pichincha, causa No. 17951-2014-0135, fs. 24. 14 La Corte Provincial entre otros instrumentos jurídicos, hizo referencia a los artículos 66.12, 77.7.c, 173 326.6 de la Constitución, artículo 40 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, artículo 217.1 del Código Orgánico de la Función Judicial, artículo 1 de la Ley de Jurisdicción Contenciosa Administrativa, artículo 18 de la Ley de Modernización del Estado, así como el Acuerdo Ministerial No. 203 publicado en el Registro Oficial No. 845 del 5 de diciembre de 2012. Sala de Familia, Mujer, Niñez, Adolescencia y Adolescentes Infractores de la Corte Provincial de Pichincha, causa No. 17951-2014-0135, fs. 23 al 24.






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Jiménez, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez, Daniela Salazar Marín y Hernán Salgado Pesantes; en sesión ordinaria de miércoles 11 de noviembre de 2020.- Lo certifico.




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Sentencia No. 639-19-JP/20 y acumulados (Expulsión colectiva de migrantes)






CASO No. 639-19-JP y acumulado

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR, EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES

EMITE LA SIGUIENTE

SENTENCIA

Expulsión colectiva de migrantes

Revisión de garantías (JP)

La Corte Constitucional confirma las decisiones adoptadas en instancias inferiores, en dos acciones de protección sobre expulsiones colectivas de personas venezolanas, y declara que el Ministerio de Gobierno y la Policía Nacional violaron los derechos a migrar, a la libertad de movimiento y a la prohibición de expulsión colectiva.

I. Trámite ante la Corte Constitucional.................................................................. 2 II. Competencia ....................................................................................................... 3 III. Hechos del caso .................................................................................................. 4 IV. Análisis y fundamentación ................................................................................. 8

El contexto................................................................................................................. 8 Los derechos ............................................................................................................ 11

1. Los derechos de las personas en movilidad ................................................. 11 2. El derecho a migrar ...................................................................................... 13 3. La prohibición de expulsión colectiva ......................................................... 14

3.1. Libertad de movimiento........................................................................ 14 3.2. Debido proceso ..................................................................................... 16 3.3. No devolución y protección especial a grupos de atención prioritaria . 19

4. El derecho a la tutela efectiva y la valoración de la prueba ......................... 21 5. La reparación ................................................................................................ 24

V. Decisión ............................................................................................................ 26

I. Trámite ante la Corte Constitucional Caso N. 639-19-JP 1. Francisco José Cuarte Bermúdez, Francis Kelismar Rivero Velásquez, Javier


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Alexander Mendoza Velásquez, Jaison Andrés Peña Virillas, Nel Yerson José Dam Rivero, Wilkener José Colmenares Suárez, Hernando Gabril Hicapié León, Gregory José Aponte Cortez, Juan Carlos Ortega Reyes, Reiber Jerardo Jimenez Hernández, Lusvianny Anyelmar Marín Ruíz, Franco Enrique Tovar Vásques, María Alejandra Hernández Vásquez, Anthony Darwin Méndez Blanco, Dixon Bustamente Vásquez, Franyer Javier Mendoza Hidalgo, Ronny Yeffred Olivares González, Miguel Ángel Palma Morón, Jeinner Ramón Urbano Espejo y Orangel Alexander Leal Méndez, y dos niños de brazo, cuya identidad no consta en los juicios, fueron expulsados el 26 de febrero de 2019 por considerar que ingresaron al territorio ecuatoriano por pasos irregulares.

2. La Defensoría del Pueblo presentó acción de protección alegando que se vulneró la prohibición constitucional de expulsión colectiva de personas extranjeras y otros derechos relativos a las personas en movilidad humana.1 El Tribunal de Garantías Penales con sede en el Cantón Tulcán aceptó parcialmente la acción. En apelación, la Corte Provincial de Justicia del Carchi confirmó la sentencia. Caso 794-19-JP 3. Jesús Alberto Vázquez Mendoza, Mauricio Magdaleno Rea Sandoval, Yulianis Beatriz Garrido Rea, Wilmer José Jiménez Paraza, Emerson Javier La Rosa Zambrano, Duglis Noel Rea Flores y Jonathan Enrique Pérez López (en adelante “las personas accionantes”), el 13 de marzo de 2019, fueron expulsados por considerar que ingresaron al territorio ecuatoriano por pasos irregulares. 4. La Defensoría del Pueblo presentó acción de protección, alegando la vulneración a la prohibición constitucional de la expulsión colectiva de personas extranjeras. El juez de la Unidad Judicial Civil del Cantón Tulcán aceptó la acción. En apelación, la Corte Provincial de Carchi confirmó la sentencia. 5. Los casos fueron remitidos a la Corte Constitucional y ésta los seleccionó el 28 de enero de 20202. Los casos fueron sorteados y correspondió su sustanciación al juez Ramiro Avila Santamaría quien avocó conocimiento el 22 de junio de 2020.

6. El 30 de junio de 2020, tuvo lugar la audiencia para escuchar a las partes y tener elementos para analizar la relevancia del caso.3 1 En representación de la Defensoría del Pueblo intervinieron Sandra del Consuelo Villareal Villareal y William Armando Delgado Inagan. 2 Corte Constitucional del Ecuador, Auto de Sala de Selección de 28 de enero de 2020. 3 Comparecieron William Armando Delgado Inagán, Harold Andrés Burbano Villarreal y David Alejandro Tapia Hermosa, en representación de la Defensoría del Pueblo; Richard Mora Jiménez, Narcisa Tapia Guerrón y Ernesto Montenegro Cazares, presidente y jueces de la Sala Única Multicompetente de la Corte Provincial de Justicia del Carchi, respectivamente; Marlon Escobar Jácome y Byron Pérez Mejía, jueces del Tribunal de Garantías Penales con sede en el cantón Tulcán; Ramiro Aguirre, juez de la Unidad Judicial Civil del cantón Tulcán; Andrea Izquierdo Tacuri, en representación de la ministra de Gobierno; Raísa Ortiz Cetra, en representación de CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina); Ana Cecilia Navas Sánchez, por sus propios derechos; Gina Benavides Llerena, por sus


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7. En audiencia pública, el juez constitucional Ramiro Avila Santamaría ordenó al Ministerio de Gobierno que remita el material empleado en las capacitaciones dictadas sobre los derechos y obligaciones de las personas en situación de movilidad humana, y los protocolos elaborados de operación para el personal civil y militar en fronteras con enfoque de derechos humanos, como parte del cumplimiento de las sentencias de instancia. La Defensoría del Pueblo solicitó que la Corte se pronuncie respecto a la potestad de los jueces de garantías jurisdiccionales para delegar el seguimiento del cumplimiento de las sentencias dictadas. Por su parte, los jueces de la Corte Provincial de Justicia del Carchi solicitaron recibir capacitaciones sobre movilidad humana. Finalmente, los amicus curiae expusieron información sobre el contexto de la migración y los derechos de las personas en situación de movilidad humana.

8. El 11 de septiembre de 2020, la Tercera Sala de Revisión, conformada por los jueces constitucionales Ramiro Ávila Santamaría, Agustín Grijalva Jiménez y Teresa Nuques Martínez, aprobó el proyecto de sentencia presentado por el juez ponente.

II. Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para expedir sentencias que constituyen jurisprudencia vinculante (precedente de carácter erga omnes), en todos los procesos constitucionales que llegan a su conocimiento a través del proceso de selección.4 10. En el presente caso los términos previstos en la ley5 son inaplicables puesto que la Corte evidencia que existe una vulneración de derechos constitucionales cuya reparación en el caso concreto podría tener efectos importantes para la prevención de violaciones a derechos en hechos análogos.6

III. Hechos del caso Caso N. 639-19-JP

…nos amenazaron “con palabras bonitas” por decirlo así, para sacarnos del Ecuador.

propios derechos; Daniel José Regalado Díaz, presidente y representante legal de la Asociación Civil Venezuela en Ecuador AC; María Mercedes Eguiguren Jiménez, profesora de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad Central del Ecuador; Lucía Hernández García, en representación de Organización Women’s Link Worldwide; Mónica Fernanda Vera Puebla, coordinadora del Área de Movilidad Humana de los Consultorios Jurídicos Gratuitos – de la Universidad Católica del Ecuador; William Jackson Monteza Armijos, por sus propios derechos; y Eduardo Trujillo, en representación del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Católica Andrés Bello de Venezuela. El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) comparecieron por escrito en calidad de amicus curiae. 4 Constitución, artículo 436 (6); Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (“LOGJCC”), artículos 2 (3) y 25. 5 LOGJCC, artículo 25 (6) y (8). 6 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia N. 159-11-JH/19.


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Hasta donde tengo entendido no debieron hacer eso porque ya estábamos en su territorio.

Nos dijeron “regresen saben lo que les conviene y regresen si no quieren meterse en problemas…

Nos interceptaron como si fuéramos delincuentes, por sus uniformes pude ver que eran tres tipos diferentes.

Pero no sabría decirle porque no sé cuáles son los cuerpos policiales de allá. Pero sí llegaron aproximadamente como 9-10 motos, como tres patrullas.

Nos trancaron el paso y nos escoltaron como si fuéramos delincuentes. Muchos de esos policías tenían su arma en mano

otros tenían el arma en el estuche con pose amenazadora y yo siento que no nos merecíamos esto,

porque si intentamos lanzarnos hacia aquel lado es porque en verdad queremos llegar a nuestro destino...

Hernando.7

11. El 26 de febrero de 2019, a las 18h00 aproximadamente, un grupo de veintidós personas de nacionalidad venezolana (dieciocho hombres, dos mujeres y dos niños en brazos), ingresó al Ecuador por un paso cercano al Puente Internacional de Rumichaca. A quinientos metros ya en territorio ecuatoriano, el Grupo de Operaciones Especiales de la Policía Nacional, acompañados de patrullas, les indicó que tenían que abandonar el Ecuador, les obligaron a volver hasta el puente, les escoltaron y les expulsaron del país hacia Colombia.8 12. El grupo de personas de nacionalidad venezolana ingresó de forma irregular al Ecuador después de haber sido inadmitidas en el filtro migratorio por no poseer el certificado de antecedentes penales apostillado. Algunas de las personas manifestaron que su intención no era permanecer en Ecuador, sino que estaban en tránsito hacia Perú para reunirse con sus familiares. 9

La meta de todos es Perú, nadie, pero nadie quiere quedarse en Ecuador. Todos queremos llegar a Perú, la mayor parte de nosotros...tenemos ya un trabajo, un familiar esperándonos o un amigo. Y bueno el perímetro está aquí en la frontera con Ecuador...10 La página en Venezuela está congestionada, está cerrada o más bien bloqueada y cierto grupo de personas, gente del Gobierno nos cobra entre 100 y 150 dólares, solamente para sacar el antecedente normal y te cobran otra cantidad de dólares para apostillarlo y supuestamente se puede sacar un consular pero igual no es un válido, porque tenemos un amigo acá que él saco el antecedente pero consular y le negaron la entrada acá a Ecuador (sic).11

13. El 6 de marzo de 2019, la Defensoría del Pueblo presentó acción de protección a favor de las personas migrantes de nacionalidad venezolana y en contra de la ministra 7 Corte Provincial de Justicia del Carchi, proceso No. 04243-2019-00001, Hernando Hincapie, fs. 45. 8 Tribunal de Garantías Penales con sede en el cantón Tulcán, proceso No. 04243-2019-00001, fs. 10. 9 Tribunal de Garantías Penales con sede en el cantón Tulcán, proceso No. 04243-2019-00001, fs. 10. 10 Corte Provincial de Justicia del Carchi, proceso No. 04243-2019-00001, Hernando Hincapie, fs. 45. 11 Corte Provincial de Justicia del Carchi, proceso No. 04243-2019-00001, testimonio José Brito, fs. 45.


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del Interior, María Paula Romo, y del Procurador General del Estado (“PGE”), Íñigo Salvador. 12 14. El 25 de marzo de 2019, el Tribunal de Garantías Penales con sede en el Cantón Tulcán, en sentencia, aceptó parcialmente la acción de protección presentada por la Defensoría del Pueblo y declaró vulnerados los derechos de movilidad humana (artículo 66.14 incisos 2 y 3 de la Constitución y artículo 2.IV de la Ley Orgánica de Movilidad Humana), el derecho a la defensa (artículos 75 y 76 de la Constitución) y dispuso que las 22 personas de nacionalidad venezolana ingresen nuevamente al territorio ecuatoriano y que se revise individualmente su estatus migratorio; que el Ministerio del Interior, en el plazo de 90 días, capacite de manera urgente al personal de policía y civil administrativo encargados del control migratorio; que le informen al juez sobre el cumplimiento de las medidas ordenadas; y que el Ministerio del Interior extienda disculpas públicas al grupo de migrantes expulsados ilegalmente en un diario de mayor circulación del Carchi.13 La ministra del Interior apeló. 14

15. El 25 de abril de 2019, la Corte Provincial de Justicia del Carchi, con ponencia de la jueza Narcisa Eleonor Tapia Guerrón, reformó la sentencia de primera instancia, declaró la vulneración de los derechos al debido proceso (artículo 76), a la tutela judicial efectiva (artículo 75) y a la seguridad jurídica (artículo 82) y dispuso, como reparación integral, que las personas de nacionalidad venezolana ingresen al territorio ecuatoriano y den cumplimiento con el proceso administrativo de regularización; que el Ministerio del Interior genere protocolos de operación para el personal civil y militar en fronteras, en el plazo de 90 días; y que, en lo demás, se confirma la sentencia.15 Caso 794-19-JP

Llevamos 10 días caminando, llegamos el 19 acá a frontera,

ya hoy es 27 se pueden imaginar lo que hemos pasado durante estos días el frío, el hambre, a veces sin saber de nuestros familiares por días.

Yo lo que quiero es salir adelante por mi hija y lo que pasó ayer nos desesperamos

por tanto estar aquí aguantando frío y hambre. Persona migrante venezolana.16

16. El 13 de marzo de 2019, a las 16h30 aproximadamente, un grupo de siete personas (6 hombres y 1 mujer, de entre 19 y 39 años), entre las que estaban las

12 Tribunal de Garantías Penales con sede en el cantón Tulcán, proceso No. 04243-2019-00001, fs. 9-14. 13 Tribunal de Garantías Penales con sede en el cantón Tulcán, proceso No. 04243-2019-00001, fs. 80-88v. 14 Tribunal de Garantías Penales con sede en el cantón Tulcán, proceso No. 04243-2019-00001, fs. 107-108. 15 Corte Provincial de Justicia del Carchi, proceso No. 04243-2019-00001, fs. 110-118. 16 Corte Provincial de Justicia del Carchi, proceso No. 04243-2019-00001, testimonio 5, fs. 45.


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personas a favor de quienes se presentó la acción17, ingresaron al Ecuador por un paso cercano a la Parroquia Urbina, Cantón Tulcán, Provincia del Carchi. Cuando llegaron a la intersección de la vía a Urbina con la Panamericana, fueron encontrados por agentes de la Policía Nacional. Los agentes les obligaron a volver hasta el puente internacional, les escoltaron y les expulsaron a Colombia. En el trayecto les mencionaron que en el Puente Migratorio de Rumichaca se les ayudaría a regularizar su ingreso. Uno de los agentes de policía (Cabo Tapia) afirmó ante la Defensoría del Pueblo que el retorno era voluntario. Los accionantes desmintieron esta afirmación y sostuvieron que estaban siendo obligados a salir del país. 18 17. El 15 de marzo de 2019, la Defensoría del Pueblo19 presentó acción de protección a favor de 7 personas migrantes de nacionalidad venezolana y en contra de la ministra del Interior y del PGE. 20 18. El 5 de abril de 2019, el juez de la Unidad Judicial Civil del Cantón Tulcán, Ramiro Aguirre, en sentencia, declaró violados los derechos a la movilidad humana y el derecho a la defensa.21 La ministra del Interior apeló. 22 19. El 15 de mayo de 2019, la Sala Única Multicompetente de la Corte Provincial de Carchi, con ponencia del juez Willmer Horacio Ger Arellano (ponente), resolvió confirmar la sentencia de primera instancia. Dispuso que los siete ciudadanos expulsados colectivamente a Colombia puedan ingresar libremente al territorio ecuatoriano una vez que presenten la documentación respectiva y, para que estos actos no se repitan, en el plazo de 90 días, se capacite de manera urgente al personal policial y civil administrativo encargados del control migratorio sobre derechos y obligaciones de personas que se encuentran en movilidad.23

20. El 9 de septiembre y 1 de octubre de 2019, la Dirección de Control Migratorio de la Subsecretaria de Migración del Ministerio del Interior realizó la capacitación a los funcionarios administrativos, así como al personal policial encargado del control migratorio, en lo referente a derechos y obligaciones de las personas que se encuentran en movilidad humana.

21. El 27 de septiembre y 1 de octubre de 2019, la Dirección de Control Migratorio de la Subsecretaria de Migración del Ministerio del Interior realizó la capacitación sobre derechos y obligaciones de las personas en movilidad humana, al personal civil de los puntos de Servicio de Apoyo Migratorio (SAM) y de las Unidades de Control

17 En el párrafo 3 constan los nombres y apellidos de las personas. 18 Unidad Judicial Civil del Cantón Tulcán, proceso No. 04333-2019-00190, fs. 9v. 19 En representación de la Defensoría del Pueblo intervinieron Sandra del Consuelo Villareal Villareal y William Armando Delgado Inagan. 20 Unidad Judicial Civil del Cantón Tulcán, proceso No. 04333-2019-00190, fs.9-14. 21 Unidad Judicial Civil del Cantón Tulcán, proceso No. 04333-2019-00190, fs.94-99. 22 Unidad Judicial Civil del Cantón Tulcán, proceso No. 04333-2019-00190, fs.114-115v. 23 Corte Provincial de Justicia del Carchi, proceso No. 04333-2019-00190, fs.136-142.


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Migratorio (UCM) a nivel nacional, así como al personal policial de la Dirección de Migración de la Policía Nacional.

22. En ninguna de las dos audiencias de la acción de protección estuvieron presentes las personas migrantes beneficiarias de las acciones constitucionales, debido a que, por el tiempo transcurrido y la situación propia de su movilidad, no fue posible localizarlas. 23. La institución accionante, en ambos casos, consideró que se ha violado los derechos reconocidos en la Constitución a no ser expulsados colectivamente (artículo 66.14), el derecho al debido proceso en casos de deportación (artículo 141 de la Ley Orgánica de Movilidad Humana), el derecho al refugio y a la no devolución (artículo 41). Solicitó que se declare la violación de derechos y se disponga la reparación integral. Entre las medidas de reparación pidió que se disponga el ingreso regular de las personas expulsadas colectivamente, se asegure el traslado voluntario y digno de las personas desde Rumichaca a Huaquillas, se garantice las condiciones para solicitar refugio, se sancione disciplinariamente a quienes participaron en la expulsión, se generen protocolos claros de operación para personal civil y militar en fronteras con enfoque de derechos humanos, género y otras diversidades, se disponga capacitación en derechos humanos a todo el personal civil y policial que se encuentran en la unidad de control migratorio de Rumichaca y policía de migración de la provincia del Carchi. En la audiencia ante el juzgador de segunda instancia, la Defensoría del Pueblo, además, señaló que estas conductas son contrarias a la libertad de tránsito y el principio constitucional de la ciudadanía universal.

IV. Análisis y fundamentación El contexto 24. Ecuador, como ya ha dicho la Corte24, es un país caracterizado por una intensa movilidad humana que lo configura como un país de origen, tránsito, destino y retorno migratorio. 25. La Constitución ha dado un tratamiento especial a la cuestión de la movilidad humana, que abarca el reconocimiento de principios y derechos específicos.25 Antes de la expedición de la Constitución del año 2008, en particular después de la crisis del año 1999, un flujo importante de personas ecuatorianas migró hacia otros países. El 24 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia N. 159-11-JH/19, párrafo 33. 25 Constitución, capítulo tercero, “derechos de las personas y grupos de atención prioritaria”; se reconoce a las personas el derecho a migrar y la prohibición de criminalización de la migración (artículo 40), el derecho a solicitar asilo y refugio (artículo 41), la prohibición de desplazamiento arbitrario (artículo 42), el principio de igualdad entre personas nacionales y extranjeras (artículo 9), el principio de no discriminación por lugar de nacimiento, condición migratoria y pasado judicial (artículo 11.2), el principio de no devolución (artículos 41 y 66.14 inc. 2), la prohibición de expulsión colectiva de extranjeros (artículo 66. 14), la ciudadanía universal, la libre movilidad y el progresivo fin de la condición de extranjero (art. 416.6), la protección a personas ecuatorianas en el exterior y a sus familiares en el territorio nacional (artículo 40), entre otros principios y derechos constitucionales específicos sobre movilidad humana.


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reconocimiento de derechos específicos consideró su situación particular de vulnerabilidad y la necesidad de protección especial. De ahí, incluso, que la Constitución creó institucionalidad para garantizar esos derechos.26 Esos principios e institucionalidad son aplicables a las personas que, debido a otros factores, han convertido al Ecuador en país de destino de personas que requerían protección internacional y de otras migraciones forzadas de la región.

26. El respeto y garantías que esperamos tener como ecuatorianos y ecuatorianas en movilidad, debemos aplicarlo con personas de otros países que, por cualquier razón, se encuentran en situación de movilidad en nuestro país. 27. Desde hace dos décadas, el origen de los flujos migratorios que transitan o arriban al Ecuador se ha diversificado. Además de personas provenientes de los países fronterizos, Colombia y Perú, Ecuador ha recibido flujos migratorios provenientes de Haití, Cuba, Venezuela e incluso migraciones extra continentales de países africanos y asiáticos. Esto demuestra que la movilidad humana no es un hecho excepcional y tampoco aislado, pues tiene lugar en un contexto mundial en el que las desigualdades económicas y sociales globalizadas son factores que provocan la movilidad.27

28. Las personas a favor de quienes se propuso las acciones de protección forman parte del flujo migratorio venezolano, provocado por una situación compleja que atraviesa dicho país y que ha traído como consecuencia la salida de más de 5 millones de venezolanos de su país en dos años.28 Este flujo migratorio tiene efectos regionales pues alcanza a casi todos los países sudamericanos, sea como tránsito y/o destino, entre los cuales se encuentra el Ecuador. Esta es la crisis migratoria más grande de América y la segunda a nivel mundial hasta el momento durante este siglo.29

29. Desde el año 2018, es notorio el incremento sostenido de personas que realizan su trayecto migratorio desde Venezuela por vía terrestre hacia los otros países de Sudamérica. Las condiciones sociales y económicas que caracterizan a esta población en movimiento impiden acceder a otros medios de transporte y provocan que su traslado

26 En la Constitución se reconoce al Consejo Nacional de Igualdad para Movilidad Humana (artículo 156), las delegaciones en el exterior de la Defensoría del Pueblo, así como la obligación de formular políticas de movilidad humana (artículo 392) y la consideración de la ciudadanía universal como un principio de las relaciones internacionales (artículo 416.6). 27 Instituto Nacional de Estadística y Censos, “Registro Estadístico de Entradas y Salidas Internacionales”, junio 2020, en https://www.ecuadorencifras.gob.ec/documentos/web-inec/Poblacion_y_Demografia/Migracion/2019/Boletin_tecnico_ESI_2019.pdf. Organización de Estados Americanos, “Informe Regional “Flujos de migrantes en situación migratoria irregular provenientes de África, Asia y el Caribe en las Américas”, en http://www.oas.org/es/sadye/publicaciones/Reporte-OIM_OEA_SPA.pdf. 28 Plataforma Regional de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes de Venezuela, “Refugiados y migrantes de Venezuela”, 2020, en https://r4v.info/es/situations/platform, citado por el Centro de Derechos Humanos de la Universidad Católica Andrés Bello (CDH-UCAB), Amicus Curiae, 6 de julio de 2020, página 4. 29 El Centro de Derechos Humanos de la Universidad Católica Andrés Bello (CDH-UCAB), Amicus Curiae, 6 de julio de 2020, página 4.


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se desarrolle con limitaciones en la alimentación, higiene, salud, lugares de descanso y otros elementos que asegurarían un traslado digno.

30. La migración venezolana se caracteriza por el traslado no solo de hombres y mujeres de forma individual, sino también de grupos familiares que incluyen niños, niñas y adolescentes (muchas veces solos y sin compañía de adultos) mujeres embarazadas, personas adultas mayores, personas con discapacidad o enfermedades catastróficas. Estos grupos poblaciones realizan este recorrido en condiciones de mayor riesgo y vulnerabilidad. 55% de los venezolanos que ingresaron al Ecuador registrados en 2019 son mujeres, el 29% son menores de 18 años, el 65% tiene entre 18 y 55 años, y el 4% son adultos mayores.30

31. Desde 2018 el Ecuador estableció requisitos para la población migrante venezolana, tales como la presentación del pasaporte y el certificado de antecedentes penales apostillado, entre otros.31 Además, fortaleció los dispositivos de control migratorio fronterizos estableciendo filtros previos sobre el puente internacional de Rumichaca y las zonas aledañas.

Dos de los tres corredores peatonales que están sobre el Puente Internacional de Rumichaca, se encuentran cerrados quedando sólo habilitado el corredor peatonal central. Los pasos peatonales laterales se han cerrado con vallas y se encuentran resguardados por dos policías en cada uno. En la mitad del corredor central sobre el puente se ha colocado un filtro de control migratorio, conformado por dos personas del Servicio de Migración del Ministerio del Interior, quienes, custodiados por aproximadamente seis policías, realizan la revisión de documentación como requisito previo para el ingreso de personas de todas las nacionalidades a Ecuador.32

32. Ante esta realidad, el cruce irregular de personas se incrementó:

A fines de marzo [2020], 363.018 venezolanos estaban registrados oficialmente como residentes en el país, o en tránsito hacia otros países. Sin embargo, la mayor parte de actores operativos consideran que esta cifra probablemente represente únicamente el 50% del número real, ya que muchas personas ingresan a través de cruces fronterizos informales, y, por lo tanto, no están registradas en el sistema. En promedio, 200 personas llegaban diariamente por cruces regulares, mientras que hasta 5,000 lo hacía por pasos irregulares. El gobierno ecuatoriano impuso en julio de 2019 una serie de

30 CARE, Análisis Rápido de Género sobre la Crisis de Refugiados y Migrantes en Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, junio de 2020. 31 Sobre el Acuerdo Ministerial N° 242 de 16 de agosto de 2018; el artículo 1 del Acuerdo Ministerial N° 000244 de 22 de agosto de 2018; el artículo 1 del Acuerdo Interministerial N° 1 de 21 de enero de 2019; y el Acuerdo Interministerial N° 2 de 01 de febrero de 2019 emitidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana y el Ministerio de Gobierno, esta Corte se pronunciará en la causa 14-19-IN. Sin embargo, es necesario mencionar que en el auto de admisión de la causa, el Tribunal de la Sala de Admisión suspendió las normas por considerar que “…es indispensable para garantizar los derechos a buscar y recibir asilo, a la no devolución y a la igualdad y no discriminación de las personas venezolanas que se han visto forzadas a migrar…” (párr. 31). 32Defensoría del Pueblo del Ecuador, Informe de verificación en la Unidad de Control Migratorio en Rumichaca, febrero 2019.


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medidas de migración para controlar la entrada de migrantes venezolanos, después de que Chile y Perú empezaran a exigir visas para entrar a sus territorios.33

33. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha señalado que, entre los múltiples desafíos que enfrentan, las personas venezolanas al migrar encuentran obstáculos para obtener protección internacional, discriminación, amenazas a su vida e integridad personal, violencia sexual y de género, abusos y explotación, trata de personas, desaparición de migrantes y refugiados, hallazgo de fosas clandestinas en zonas fronterizas y rutas migratorias con restos que se presumen de personas venezolanas, y falta de documentos de identidad; así como obstáculos en el acceso a asistencia humanitaria, particularmente acceso a vivienda, salud, alimentación, educación y otros derechos sociales (del buen vivir).34 34. Por estas razones, la CIDH exhortó a los países receptores de migrantes, como el Ecuador, a proteger y brindar asistencia humanitaria a las personas venezolanas que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción y a garantizar el ingreso al territorio a las personas venezolanas para buscar protección internacional o para satisfacer necesidades humanitarias urgentes.35 35. Las personas en situación de movilidad cruzan fronteras, con muchos riesgos para su integridad y vida, porque en su gran mayoría están buscando mejores condiciones de vida, y los Estados, cuando no intervienen desde la perspectiva de derechos, hacen más vulnerable su situación. Esto constituye un desafío permanente para las políticas migratorias estatales y regionales que deben abordar este hecho respetando los derechos humanos de las personas en movilidad y promover la convivencia con las comunidades locales.

36. Ese es el caso de todas las personas que intentaron cruzar la frontera entre Ecuador y Colombia por lugares distintos a los oficiales, que son los sujetos cuyos derechos se trata en esta sentencia de revisión. Dos casos sucedidos el mismo año reflejan que podría ser una situación recurrente. La dignidad y los derechos de esas personas migrantes merecen la atención de la Corte. Los derechos

37. La Corte analiza (1) los derechos de las personas en movilidad; (2) el derecho a migrar; (3) la prohibición a la expulsión colectiva (dentro de este derecho se aborda la libertad de movimiento, el debido proceso y la no devolución y protección especial a

33CARE, Análisis Rápido de Género sobre la Crisis de Refugiados y Migrantes en Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, junio de 2020. 34 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 2/18-Migración Forzada de Personas Venezolanas, 2 de marzo de 2018, citado por la Organización Women’s Link Worldwide, Amicus Curiae, 8 de julio de 2020, página 11. 35 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 2/18-Migración Forzada de Personas Venezolanas, 2 de marzo de 2018, citado por el Centro de Derechos Humanos de la Universidad Católica Andrés Bello (CDH-UCAB), Amicus Curiae, 6 de julio de 2020, página 12.


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grupos de atención prioritario); (4) el derecho a la tutela efectiva de derechos y la valoración de la prueba; y, (5) la reparación.

1. Los derechos de las personas en movilidad

...Nos tocó correr para ver si hacían valer el derecho que es un derecho mundial

porque cuando la gente migra de un país a otro y cuando coloca los pies en otro país

tiene el derecho de estar ahí o por lo menos hacer el tránsito... nosotros colocamos el pie en tierra

y por lo menos nos merecemos el derecho de transitar Ecuador para llegar a nuestro destino...

José36 38. La Constitución establece que “las personas extranjeras que se encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán los mismos derechos y deberes que las ecuatorianas, de acuerdo con la Constitución.”37 39. Las autoridades estatales tienen competencias para determinar las políticas migratorias y ejercer control migratorio en las fronteras. Sin embargo, aquello no supone la adopción de medidas o acciones fuera de los límites establecidos por la Constitución y los instrumentos internacionales de derechos humanos. El Estado constitucional de derechos y justicia tiene el deber reconocer y garantizar derechos sin discriminación38. 40. Al respecto, la Corte IDH ha señalado que en el ejercicio de su facultad de fijar políticas migratorias, es lícito que los Estados establezcan medidas atinentes al ingreso, permanencia o salida de personas migrantes, siempre que ello sea acorde con las medidas de protección de los derechos humanos de toda persona. 39 El Estado debe abstenerse de implementar prácticas y políticas migratorias que refuercen los estereotipos falsos y negativos de que los migrantes, mayormente aquellos en situación irregular, son criminales. 40

41. Las personas extranjeras que, por cualquier razón, se encuentran en territorio ecuatoriano, tienen todos los derechos y deberes de las personas ecuatorianas. Sin embargo, existen limitaciones al ejercicio de derechos de extranjeros como por ejemplo, 36 Corte Provincial de Justicia del Carchi, proceso No. 04243-2019-00001, testimonio José Brito, fs. 45. 37 Constitución, artículo 9. 38 Constitución, artículo 3.- “Son deberes primordiales del Estado: 1. Garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua para sus habitantes”. 39 Las distinciones que los Estados establezcan deben ser objetivas, proporcionales y razonables. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003, Serie C No. 18, párr. 168-9. 40 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 335-13-JP/20, párr. 126.


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los derechos de participación41, el derecho de propiedad42, y otros que por ley pueda establecerse. 42. En este contexto, toda autoridad pública, incluyendo los agentes de la fuerza pública, deben garantizar y respetar los derechos de las personas sin discriminación alguna con base, por ejemplo, en su condición migratoria o nacionalidad. La Constitución establece que la Policía Nacional es una institución de protección de los derechos, libertades y garantías de las personas.43 En otras palabras, los agentes de la fuerza pública deben proteger los derechos de las personas en situación de movilidad y no pueden amenazarlos ni vulnerarlos. 43. Entre otros derechos que tienen las personas en movilidad en el territorio del Ecuador, como cualquier otra persona ecuatoriana, está el de migrar, el de la libertad de movimiento y el debido proceso.

2. El derecho a migrar

44. La Constitución ecuatoriana “reconoce a las personas el derecho a migrar.”44 Desde la perspectiva de país receptor de personas migrantes, este derecho se ejerce en estos momentos: el ingreso, la permanencia o tránsito, salida o retorno, y debe garantizarse en condiciones dignas. 45. Las personas pueden salir de sus países e ingresar en otros, individual o colectivamente, por cualquier motivo. El Estado debe promover mecanismos que faciliten el ejercicio del derecho a migrar con base en políticas migratorias inclusivas y respetuosas de los derechos.45 46. Las autoridades migratorias, previo a establecer los requisitos legales para el ingreso al territorio nacional, deben considerar los derechos reconocidos en la Constitución y la Ley Orgánica de Movilidad Humana, y la íntima relación que guardan con otros, como salud, vida digna, tratamiento prioritario, y tomar en cuenta las condiciones sociales y económicas de las personas migrantes para obtener dichos requisitos. Cuando los requisitos de ingreso son de imposible cumplimiento o imponen cargas difíciles de cumplir, podrían propiciar la irregularidad en los flujos migratorios. El derecho a migrar exige que la persona pueda ingresar a territorio ecuatoriano sin restricciones innecesarias y desproporcionales, más que aquellas restricciones legítimas, proporcionales y necesarias reconocidas expresamente en la actual Ley Orgánica de Movilidad Humana.46

41 Constitución, artículo 61. 42 Constitución, artículo 405. 43 Constitución, artículo 158. 44 Constitución, artículo 40. 45 Laberintos de papel. Desigualdad y regularización migratoria en América del Sur, página 9, citado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Amicus Curiae, página 1. 46 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia N. 335-13-JP/20, párr. 123.


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47. De ahí que las restricciones al ingreso deben guardar conformidad con los principios y derechos constitucionales, así como con las normas contenidas en el bloque de constitucionalidad y en la ley correspondiente. Además, tales restricciones deben ser necesarias y contar con la debida justificación por parte de la autoridad rectora de la política migratoria. La adopción de medidas como el cierre de fronteras, las expulsiones colectivas, la criminalización de la migración, así como la falta de un análisis individual sobre las posibles necesidades de protección de las personas migrantes, afectan desproporcionadamente el derecho a migrar. 48. Esta Corte ha señalado que el derecho a migrar debe ser considerado en cada caso y resuelto con base en las circunstancias individuales de cada persona47. Esto significa que cada persona tiene derecho a que las autoridades competentes realicen un análisis con base en sus propias circunstancias, razones y factores para migrar. En el presente caso, en ningún momento las personas venezolanas fueron remitidas a la autoridad competente para que analice las razones o factores que forzaron a estas personas a migrar por pasos irregulares, determine los procedimientos migratorios que pudieren activarse, y analice incluso si alguna de estas personas requería protección internacional. 49. Esta Corte también ha señalado que el control migratorio fronterizo no puede vulnerar la prohibición de criminalización de la migración mediante acciones que impliquen la persecución, expulsiones colectivas u otras formas que pongan en riesgo la vida y la integridad personal de las personas migrantes. 48 Por ello, en ningún caso el ingreso irregular puede ser considerado como una infracción penal y, en consecuencia, tampoco se pueden utilizar los mecanismos de control delincuencial a estos efectos. En el presente caso, las personas venezolanas fueron interceptadas por la Policía Nacional y fueron forzadas a regresar a Colombia, sin un debido proceso y sin ser presentadas ante una autoridad migratoria. 50. En consecuencia, esta Corte concluye que la Policía Nacional vulneró el derecho a migrar.

3. La prohibición de expulsión colectiva

3.1. Libertad de movimiento

51. La Constitución reconoce “el derecho a transitar libremente por el territorio nacional.”49 52. Moverse libremente en el territorio ecuatoriano obliga a las autoridades públicas establecer las condiciones necesarias que permitan transitar libremente (obligación

47 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia N. 159-11-JH/19, párrafo 114. 48 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 159-11-JH/19 y 335-13-JP/20. 49 Constitución, artículo 66 (14); Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia N. 159-11-JH/19, párrafos 58 en adelante.


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positiva) y abstenerse de realizar cualquier acto que obstaculice ese movimiento (obligación negativa).

53. La Constitución establece como salvedad a la libertad de movimiento dos situaciones vinculadas al cometimiento de una infracción penal: orden escrita de juez competente y delito flagrante.50

54. La autoridad pública debe, entonces, constatar: (1) si el delito se está cometiendo (flagrancia), puede detener a la persona y conducir a la autoridad competente; (2) si el delito ya se ha cometido (no flagrancia), para restringir la libertad, se requiere orden de autoridad competente. 51

55. En los casos conocidos por la Corte, las personas habían ingresado al territorio ecuatoriano sin lograr registrarse en el puesto de control migratorio y se encontraban, según afirmaron, en dirección hacia el Perú. En esas circunstancias, son interceptados por agentes de la policía nacional y coaccionados a salir del país.

56. Las personas en situación de movilidad, en los dos casos, no estaban cometiendo delito alguno al momento de su interceptación por lo que no se cumple el primer supuesto. Tampoco los agentes de policía tenían boleta suscrita por autoridad competente, por lo que tampoco se cumple con el supuesto segundo.

57. El hecho de no tener los papeles en regla, ni tener autorización para ingresar al país, hace que las personas presuntamente hayan incumplido con las normas migratorias del Ecuador. Bajo tales circunstancias, debe considerarse que el incumplimiento de normas migratorias es una infracción de carácter administrativo y en ningún caso penal. Además, según las normas vigentes en Ecuador, “ninguna persona será sujeta de sanciones por su condición de movilidad humana.” 52 La constitucionalidad de los controles migratorios, así como la detección de infracciones administrativas tienen que ser conocidas por las autoridades competentes. 58. Utilizar medios de coacción para lograr la salida forzada del territorio ecuatoriano de las personas venezolanas constituyó una violación a la libertad de movimiento, tal como se verifica en los hechos del caso al ser impelidos a retornar hasta el puente de Rumichaca. 59. Si bien los agentes de policía afirmaron que el traslado hacia la frontera fue voluntario y no habría vulneración de derecho alguno, de los hechos del caso se desprende que los agentes policiales emplearon patrulleros, motos y se encontraban en posesión de su dotación al ejecutar la acción de impeler a las personas venezolanas a salir del territorio ecuatoriano. Estos elementos dan cuenta que dichas personas no tuvieron otra opción que acatar la orden policial de abandonar el territorio. Además, tal 50 Constitución, artículo 77 (1). 51 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia N. 159-11-JH/19, párr. 60. Ver sentencia Corte IDH, Caso Fernández Prieto y Tumbeiro vs. Argentina, 1 de septiembre de 2020. 52 Ley Orgánica de Movilidad Humana, artículo 2.


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como lo recogen las sentencias impugnadas, las personas se encontraban en tránsito hacia Perú. Es evidente que el retorno hacia la frontera con Colombia no fue voluntario pues no concuerda con su proyecto migratorio. 60. Por todas estas razones, los agentes de policía violaron el derecho a la libertad de movimiento de las personas de nacionalidad venezolana.

3.2. Debido proceso 61. La Constitución expresamente establece que “se prohíbe la expulsión de colectivos de extranjeros. Los procesos migratorios deberán ser singularizados.”53 62. De la norma se desprenden dos preceptos: (1) el proceso migratorio debe ser singularizado; (2) la prohibición de la expulsión colectiva como consecuencia de una infracción migratoria. 63. El derecho al debido proceso ha sido celosamente regulado por la Constitución. Como premisa general, la norma suprema del Ecuador ha establecido que “en todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el debido proceso…”54

64. El debido proceso legal es un derecho que debe ser garantizado a toda persona, independientemente de su estatus migratorio.55 Por otro lado, en la expresión del texto constitucional “cualquier orden” debe entenderse que se encuentra las infracciones de carácter administrativo a la ley migratoria ecuatoriana. 56 65. El debido proceso de las personas en movilidad humana incluye, al menos, el derecho individual a:

a) Informar expresa y formalmente de los cargos en contra y de los motivos de la

expulsión o deportación. b) Escuchar a la persona en movilidad para que pueda exponer sus razones y

oponerse a los cargos en su contra. c) Solicitar y recibir asistencia consular, asesoría legal y, de ser el caso, traducción

o interpretación.57 d) Someter su caso a revisión ante la autoridad competente y presentarse ante ella,

en caso de decisión desfavorable. 53 Constitución, artículo 66 (14). 54 Constitución, artículo 76; Corte Constitucional, Sentencia N. 159-11-JH/19, párrafos 95 en adelante. 55 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003, Serie C No. 18, párr. 121, citado por el Centro de Derechos Humanos de la Universidad Católica Andrés Bello (CDH-UCAB), Amicus Curiae, 6 de julio de 2020, página 13. 56 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 335-13-JP/20. 57 Se debe garantizar el derecho a ser asistidos por un intérprete calificado y capacitado cuando su idioma natal no es el castellano o el del Estado receptor, y todas las resoluciones que se emitan deben ser traducidas a su idioma natal. Corte Constitucional del Ecuador, 879-11-JP/20, párr. 32.


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e) Obtener una resolución firme debidamente motivada. f) Notificar, formal y fehacientemente la eventual decisión de expulsión.58

66. Sobre el derecho a solicitar y recibir ayuda consular, la Corte IDH ha establecido que contribuye a mejorar considerablemente las posibilidades de defensa de las personas en situación de movilidad humana y a que los actos procesales en los que interviene y entre ellos los correspondientes a diligencias de policía se realicen con mayor apego a la ley y respeto a la dignidad de las personas.59 67. Las limitaciones a la libertad de circulación y al derecho a migrar, únicamente, pueden ocurrir bajo las excepciones previstas por la Constitución y la ley. En el caso concreto, las personas no podían ser interceptadas y ser expulsadas colectivamente.60 Correspondía que la autoridad migratoria competente para conocer este tipo de infracciones conforme la Ley de Movilidad Humana conozca estos hechos y garantizando el debido proceso adopte la decisión correspondiente. 68. En el mismo sentido, la deportación, tal como ha sostenido esta Corte, constituye una decisión de última ratio, por ser una medida extrema que afecta de manera radical el proyecto de vida. Por tanto, debe ser adoptada conforme el debido proceso y considerando las circunstancias de cada persona sometida a este proceso.61 69. Este tipo de prácticas son conocidas como deportaciones de facto o “expulsiones en caliente”, ejecutadas por agentes estatales ante el ingreso irregular de personas extranjeras, quienes son interceptadas dentro del territorio nacional y son conducidas y obligadas, bajo custodia policial, a salir del territorio nacional, generalmente, por los puntos de frontera. Bajo estas prácticas de control migratorio se omite la revisión individual de cada caso. 62 70. El derecho al debido proceso de las personas en situación de movilidad indica que toda decisión de una autoridad estatal respecto del ingreso, permanencia o salida de una persona del territorio nacional, debe ser adoptada mediante un procedimiento individual que permita la evaluación de las circunstancias en cada caso y a su vez permita solicitar y recibir ayuda consular. Por eso, una deportación o expulsión colectiva, como la del presente caso, no observa el debido proceso y no considera la circunstancia de cada persona.63 Ni permite que los migrantes se contacten con su consulado, a fin de

58 Corte IDH, Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas Vs. República Dominicana. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 28 de agosto de 2014, Serie C No. 282, párr. 356, citado por la Organización Women’s Link Worldwide, Amicus Curiae, 8 de julio de 2020, página 22. 59 Corte IDH, El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal. Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999. párr. 121. 60 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia N. 159-11-JH/19. 61 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 159-11-JH/19, párr. 100 literal a. 62 También reciben otras denominaciones como expulsiones exprés, inmediata devolución o devoluciones sumarias. 63 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Familia Pacheco Tineo vs. Bolivia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2013. Serie C No. 272.


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gestionar un retorno más seguro o inclusive la obtención de los antecedentes penales. Cuando se produce una “expulsión en caliente”, la persona no es informada expresa y formalmente de los motivos de la supuesta infracción, ni tiene la oportunidad de someter su caso a revisión ante la autoridad competente, como indica el derecho al debido proceso64. 71. En los casos, si bien las personas de nacionalidad venezolana habrían incurrido en una infracción migratoria por haber ingresado sin cumplir los requisitos exigidos65, no correspondía que sin mediar un debido proceso sean conducidas hacia la frontera, configurando así, una deportación colectiva de facto o expulsión en caliente.

72. Este tipo de prácticas realizadas por la policía nacional o las entidades encargadas del control migratorio no pueden ser consideradas como un procedimiento que cumple con el debido proceso ni demás parámetros constitucionales, pues no son la autoridad competente para determinar la infracción migratoria y menos aún les corresponde la imposición de la sanción. 73. Este tipo de prácticas son atentatorias al debido proceso y en el caso concreto, se evidencia que este derecho fue vulnerado a las personas venezolanas que fueron objeto de la expulsión colectiva.

3.3. No devolución y protección especial a grupos de atención prioritaria 74. La prohibición de expulsión colectiva debe ser considerada como una garantía del derecho a migrar y de la libertad de circulación; y determina un límite a los procedimientos de control migratorio que no admite justificación alguna para su inobservancia. 75. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (“Corte IDH”) ha señalado que el criterio fundamental para determinar el carácter “colectivo” de una expulsión no es el número de personas extranjeras objeto de la decisión de expulsión, sino que la misma no se base en un análisis objetivo de las circunstancias individuales de cada persona extranjera. A su vez ha indicado que un proceso que pueda resultar en la expulsión de una persona extranjera, debe ser individual, de modo a evaluar las circunstancias personales de cada sujeto e indicó que el mismo no debe resultar discriminatorio por nacionalidad, color, raza, sexo, lengua religión, opinión política, origen social y otro estatus. 66 Párr. 133, citado por el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Amicus Curiae, 17 de julio de 2020, página 4. 64 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Familia Pacheco Tineo vs. Bolivia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2013. Serie C No. 272. Párr. 133, citado por el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Amicus Curiae, 17 de julio de 2020, página 4. 65 Ley Orgánica de Movilidad Humana, artículo 143 (1). 66 Corte IDH, Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas Vs. República Dominicana. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 28 de agosto de 2014, Serie C No. 282, párr. 361.; Corte IDH, Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana. Fondo,


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76. La expulsión colectiva de personas extranjeras no está permitida porque las situaciones jurídicas de cada persona pueden variar y tener una consideración particular. Por ejemplo, las personas expulsadas podían haber presentado elementos para ser reconocidas como refugiadas o encontrarse bajo otra condición en la que se aplique el principio de no devolución.67 Cada persona requiere un análisis con base en sus propias circunstancias, razones y factores para migrar.

77. En ese sentido, la CIDH exhortó a los Estados miembros de la OEA a respetar el principio y derecho a la no devolución a territorio venezolano, sea a través de procedimientos de deportación o expulsión o cualquier otra acción de las autoridades, de personas venezolanas que estarían en riegos de persecución u otras violaciones graves a sus derechos humanos, incluyendo un riesgo de afectación grave a su salud o a su vida por condiciones médicas.68

78. Las expulsiones colectivas de facto o “en caliente” como ocurre en los casos bajo análisis, conllevan de manera automática la afectación al principio de no devolución, a causa de la omisión de la valoración individualizada y la vulneración al debido proceso. Al respecto, la Corte ha señalado que el principio y derecho a la no devolución no protege únicamente a las personas solicitantes de asilo o refugiadas, 69 ya que todas las personas están protegidas contra la devolución sin importar su estatuto legal o condición migratoria en el Estado de que se trate. En ese sentido, exige un análisis adecuado y pormenorizado de las peticiones de asilo, sin lo cual no es procedente una expulsión.70 79. Además de la necesidad de protección internacional, de los hechos del caso se verifica que algunas de las personas venezolanas expulsadas formaban parte de grupos de atención prioritaria reconocidos por la Constitución y, por tanto, requerían otras formas de atención y protección. Así, por ejemplo, el caso de una madre con su hijo, que era un niño “en brazos”. 71

80. En el caso de niños y niñas, la Corte IDH ha establecido parámetros específicos que los Estados deben atender durante la realización del análisis individualizado de su condición. Para ello, en la etapa inicial y de evaluación en caso de niños y niñas, el análisis debe de tener como objetivos prioritarios:

Reparaciones y Costas, Sentencia de 24 de octubre de 2012, Serie C No. 251, párr. 171- 172, citado por Organización Women’s Link Worldwide, Amicus Curiae, 8 de julio de 2020, página 22. 67 Constitución, artículo 66 (14): “Las personas extranjeras no podrán ser devueltas o expulsadas a un país donde su vida, libertad, seguridad o integridad o la de sus familiares peligren por causa de su etnia, religión, nacionalidad, ideología, pertenencia a determinado grupo social, o por sus opiniones políticas.” 68 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 2/18-Migración Forzada de Personas Venezolanas, 2 de marzo de 2018. 69 Al tenor del artículo 66 numeral 14 de la Constitución en concordancia con el artículo 22 numeral 8 de la CADH. 70 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 897-11-JH/20, párr. 73-74. 71 Constitución, artículo 35.


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(i) Tratar acorde a su condición de niña o niño y, en caso de duda sobre la edad, considerarlo como menor de edad si es que no se puede determinar la edad por otros medios.

(ii) Brindar protección si es que el niño o niña no se encuentra acompañada por una persona adulta encargada de su protección.

(iii) Considerar si el niño o niña está en condición de ser persona refugiada, apátrida

o en situación de vulnerabilidad, para garantizar la protección que fuere necesaria a sus derechos.

(iv) Asegurar la confidencialidad de la información. 72

81. Además, el Comité de los Derechos del Niño ha concluido que la obligación de no devolver no se limita al peligro real que pueda existir para la niña o el niño de daño irreparable a sus derechos73, sino que también aplica a otras violaciones de los derechos garantizados por dicho instrumento consideradas graves, como por ejemplo la insuficiencia de servicios alimentarios o sanitarios. 74 82. Las autoridades tienen la obligación de abordar las situaciones concretas de vulnerabilidad o riesgos específicos que enfrentarían las mujeres y niñas involucradas, aplicando un enfoque de género. Asimismo, deben tomar en cuenta las vulnerabilidades en las que se encuentra la población migrante venezolana y el impacto diferenciado para mujeres y niñas.75 83. Todas las personas que estaban en el grupo, en ambos casos, fueron conducidas hasta el puente Rumichaca, no se consideró su situación singular, y fueron expulsadas colectivamente. 84. Por estas razones, los agentes de policía violaron el derecho a las personas venezolanas a no ser expulsadas colectivamente del país, y el derecho y el principio de no devolución.

4. El derecho a la tutela efectiva y la valoración de la prueba

85. La Constitución reconoce que “toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, con

72 Corte IDH. Derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional. Opinión Consultiva OC-21/14 de 19 de agosto de 2014. Serie A No. 21. Párr. 86, citado por el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL), Amicus Curiae, 20 de julio de 2020, página 10. 73 Contenidos en los artículos 6 y 37 de la Convención sobre los Derechos del Niño 74 Corte IDH. Derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional. Opinión Consultiva OC-21/14 de 19 de agosto de 2014. Serie A No. 21. Párr. 231. 75 Organización Women’s Link Worldwide, Amicus Curiae, 8 de julio de 2020, página 16-17.


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sujeción a los principios de inmediación y celeridad; en ningún caso quedará en indefensión…”76 86. Cuando ha sucedido una violación de derechos reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, la tutela efectiva se viola, además de lo establecido en la jurisprudencia de la Corte77: (1) si no se logra acceder a la administración de justicia, o (2) cuando efectivamente ocurrió un hecho violatorio de derechos, que es constatado por un juez o jueza y no tiene respuesta, y no se logra una sentencia que declare la violación de derechos y la reparación por la violación, tal como ocurrió en el presente caso.

87. En procesos constitucionales, el acceso a la justicia se puede violar cuando es imposible o extremadamente difícil que una causa se conozca por parte de jueces y juezas competentes por barreras de distinta índole, tales como económicas, procesales o físicas, así por ejemplo, cuando se establecen tasas judiciales que dificultan ejercer una acción o recurso78; o cuando la distancia o dificultades del espacio hace que personas con discapacidad no puedan llegar al lugar de la administración de justicia. 88. La tutela también se viola cuando, ha sucedido una violación de derechos y los jueces a pesar de constatarla no declaran la violación ni reparación a través de la garantía constitucional, entonces el derecho vulnerado no ha sido tutelado. En otras palabras, el no proteger jurisdiccionalmente, cuando se ha producido una violación de derechos verificada por el juez, constituye una violación a la tutela efectiva de los derechos.79 89. En los hechos de los casos, mediante acción de protección, tanto en primera como en segunda instancia, a las personas venezolanas se les declaró la violación de derechos y se establecieron medidas de reparación. Sin embargo, por las circunstancias propias de la movilidad humana, a pesar de que se le reconoció el ingreso al país y a que se considere su situación particular, ninguna de ellas pudo gozar de la reparación por los derechos violados. Por tanto, es necesario que los jueces y juezas de garantías jurisdiccionales resuelvan a la brevedad posible los casos, para que de esta forma exista la eficacia que debe tener la acción de protección con relación a las dinámicas migratorias en frontera.

90. La Corte considera importante hacer algunas apreciaciones sobre la prueba en las acciones de protección, que fue un aspecto alegado por el gobierno nacional en todas las instancias e incluso en la audiencia ante la Corte.

91. La prueba en los procesos de garantías jurisdiccionales, a diferencia de los procesos civiles, penales, labores, entre otros, se rige por principios y reglas que le son propias y

76 Constitución, artículo 75. 77 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 1943-12-EP/19, párr. 44-45. 78 En procesos constitucionales, no es posible exigir el pago de valor alguno. 79 Corte Constitucional, sentencia No. 55-14-JD/20, párr. 47.


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los caracteriza. 80 Por su naturaleza jurídica se admite mayor flexibilidad en la forma de actuar los medios probatorios, que no son comunes en los procedimientos de justicia ordinaria. Esto debido a que el procedimiento en el que se conoce vulneraciones de derechos debe ser “sencillo, rápido y eficaz”81, pues tales vulneraciones son de tal magnitud que para su verificación debe bastar con una actividad probatoria razonablemente flexible. Por el contrario, los litigios que demandan una actividad probatoria más compleja, son propios de la jurisdicción ordinaria. Por esta razón, por ejemplo, es admisible copias simples de documentos públicos, recortes de prensa, declaraciones de funcionarios públicos en medios de comunicación, y se aceptan categorías probatorias e instituciones flexibles, como la carga probatoria dinámica, la inversión de la carga de la prueba, la formación de comisiones para recabar la prueba, o las presunciones cuando el elemento probatorio está en manos del presunto responsable por la vulneración de derechos. 92. Las pruebas que no deben ser valoradas en un proceso de garantías son las que se obtuvieron contra la Constitución, que son impertinentes o que impiden el principio de contradicción.82

93. Por ejemplo, en el caso, la jueza o el juez podría apreciar las grabaciones de video del ECU 911 en las que se constata la presencia de un grupo de personas, sin necesidad de designar peritos o de identificar con precisión a cada una de las víctimas en el caso; de igual modo, se puede apreciar las fotos, grabaciones o entrevistas realizadas por la Defensoría del Pueblo. En la presente causa por los derechos que se discuten, son impertinentes las pruebas sobre antecedentes penales de las personas en situación de movilidad porque no tienen nada que ver con los derechos en discusión. En ese sentido, se debe señalar que el hecho de que la prueba tenga mayor flexibilidad y características que le son propias, en ningún caso podría significar que estas actuaciones podrían realizarse contraviniendo derechos y principios contenidos en la Constitución. 94. Aspecto importante en la prueba en materia de garantías constitucionales es la inversión de la carga de la prueba, cuando ella dependa o esté en posesión del Estado. En estos casos, la ley con claridad precisa:

Se presumirán ciertos los hechos de la demanda cuando la entidad pública accionada no demuestre lo contrario o no suministre la información solicitada, siempre que de otros elementos de convicción no resulte una conclusión contraria. En los casos en que la persona accionada sea un particular, se presumirán ciertos los hechos cuando se trate de discriminación o violaciones a los derechos del ambiente o de la naturaleza.83

95. El Ministerio de Gobierno manifestó en las diversas sedes jurisdiccionales que no hay que considerar la prueba por no haberse nombrado peritos e identificado a las personas que aparecían en el video del ECU 911. En el contexto del caso, dentro de una

80 Constitución, artículo 86 (2) (c). 81 Constitución, artículo 86 (2) (a). 82 LOGJCC, artículo 16.; CRE, artículo 76 (4). 83 LOGJCC, artículo 16, último inciso.


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demanda por una expulsión masiva de personas de otra nacionalidad, las grabaciones y el video eran concordantes con los hechos narrados en la demanda de acción de protección. En consecuencia, las evidencias aportadas por las personas accionantes podían ser valorados como prueba de que los hechos ocurrieron.

5. La reparación

Pido al Estado ecuatoriano que entiendan que no todos somos delincuentes, no todos somos personas malas.

Si llegamos hasta aquí caminando es porque en verdad queremos llegar a nuestro destino a trabajar.

Que entiendan que el papel que nos están pidiendo es el papel más que imposible de conseguir en Venezuela,

si me amenazaron con cárcel por ir a pedir el papel imagínese que queda en verdad de alguien que quiera insistir en sacarlo.

Les pediría que recapaciten sobre su decisión, de que si uno se equivocó

no es la excusa para ponernos un obstáculo a todos en el camino, que muchos de los que estamos aquí

queremos de verdad llegar a ayudar a nuestra familia, muchos tienen hijos, muchos esposa,

muchos tienen a su mamá y su familia... Hernando84

96. La Constitución establece que, cuando se declara una violación de derechos en sentencia, la jueza o juez debe ordenar la reparación integral.85 Las modalidades y formas de reparación se encuentran desarrolladas en la ley.86 97. La Corte considera fundamental, para determinar en cada caso y por cada violación de derechos, tomar en consideración las pretensiones de las víctimas que a veces constan en la demanda y también en la audiencia.87

98. La jueza o juez que conozca una causa de garantías jurisdiccionales debe preguntar a la presunta víctima, si es que no hay información en la demanda o incluso para ampliar o confirmar la información existente, cómo se sentiría la persona reparada y cuáles son sus aspiraciones si es que el juez o jueza consideraría que habría violación de derechos constitucionales. 88

84 Corte Provincial de Justicia del Carchi, proceso No. 04243-2019-00001, Hernando Hincapie, fs. 45. 85 Constitución, artículo 86 (3). 86 LOGJCC, artículo 18. 87 Corte Constitucional, Sentencia N. 159-11-JH/19, párrafos 119 en adelante; Sentencia N. 904-12-JP/19, párrafos 79 en adelante. 88 LOGJCC, artículo 18.-“…La persona titular o titulares del derecho violado deberán ser necesariamente escuchadas para determinar la reparación, de ser posible en la misma audiencia. Si la jueza o juez considera pertinente podrá convocar a nueva audiencia para tratar exclusivamente sobre la reparación, que deberá realizarse dentro del término de ocho días”.


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99. Las medidas de reparación, en lo posible, deben ser discutidas en la audiencia. Una reparación adecuada busca solucionar la violación cometida en un primer momento tratando de restituir el derecho vulnerado y cuando esto no sucede, pues ya se establecen medidas de posible realización.

100. Las formas de reparación, de acuerdo con la ley, sin ánimo de ser taxativas, son seis: i) la restitución; ii) la compensación económica; iii) la rehabilitación; iv) la satisfacción; v) las garantías de no repetición del hecho; vi) la investigación y sanción en los ámbitos administrativo o/y penal. En un caso se aplicarán las que sean posible. No es necesario que un caso tenga todas las formas de reparación sino las que sean pertinentes. Con relación a la compensación, se debe tener cuidado que la compensación económica fomente el litigio por potenciales ganancias económicas. El fin de la compensación es reparar a la víctima cuando otros medios no fueren posibles o cuando es cuantificable el daño. En el presente caso por cuanto las personas ya no se encuentran en el país y tampoco manifestaron su intención de ser reparadas económicamente, esta reparación no procede.

101. La garantía de no repetición tiene fines preventivos. La jueza o juez tiene que ordenar medidas, cuando fuere posible en el caso, encaminadas a que otra violación semejante no vuelva a suceder.

102. En los casos, los jueces y juezas dispusieron el ingreso de las personas expulsadas y que se revise individualmente su estatus migratorio; la capacitación urgente al personal de policía y civil administrativo, en el plazo de 90 días; las disculpas públicas al grupo de migrantes; que se establezcan protocolos de operación.

103. La disposición de que retornen las personas en situación de movilidad es una medida de restitución adecuada siempre que la garantía opere de forma oportuna, sin embargo, no fue posible cumplirla por las circunstancias propias de las personas en movilidad.

104. La disposición de capacitación y el establecer protocolos son medidas de no repetición, sin embargo, no existe certeza sobre su cumplimiento, ya que la Corte no cuenta con documentos que demuestren ello.89 En ese sentido, se resaltó la necesidad de que los operadores de justicia reciban capacitaciones para dar atención inmediata, expedita y eficaz a las acciones jurisdiccionales frente a deportaciones de facto.90 105. Finalmente, la Corte considera importante referirse a la potestad de seguimiento del cumplimiento de la sentencia o acuerdo reparatorio de los jueces y juezas de garantías

89 En la audiencia pública, el juez constitucional ponente solicitó al Ministerio de Gobierno la remisión de los documentos que demuestren el cumplimiento de las medidas respecto a la elaboración de los protocolos y las capacitaciones. A su vez, se envió un correo electrónico a la abogada que participó en representación del Ministerio de Gobierno. Sin embargo, no se ha obtenido una respuesta. 90Gina Benavides Llerena, Ana Cecilia Navas Sánchez y David Alberto Cordero Heredia, Amicus Curiae, 14 de julio de 2020, página 24.


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jurisdiccionales,91 el cual señala que esa potestad es delegable a la Defensoría del Pueblo o a otra instancia estatal. En casos como el presente, en los que la Defensoría del Pueblo es parte procesal, es necesario que la delegación se la realice a otra instancia que tenga el mandato de promover o proteger derechos, o que tenga las capacidades para hacerlo. Por ejemplo, los Consejos Nacionales para la Igualdad o Consejos Cantonales de Protección de Derechos, las subsecretarías o direcciones de Derechos Humanos a nivel nacional o local, o incluso, si se considera pertinente por tener trabajo o compromiso reconocido en el lugar, a organizaciones de la sociedad civil. Esta delegación debe realizarse cuando fuere necesario, y se demuestre que el órgano o entidad que realizará el seguimiento está en condiciones de hacerlo. Lo importante del seguimiento es garantizar la eficacia de las sentencias jurisdiccionales y la identificación de la institución adecuada corresponde a la jueza o juez competente.

V. Decisión

La Corte Constitucional, administrando justicia constitucional conforme lo dispuesto en el artículo 436 (6) de la Constitución, artículo 25 de la LOGJCC, RESUELVE:

1. Confirmar las sentencias seleccionadas y declarar que el Estado, a través de los agentes de policía, violó el derecho a migrar, artículo 40; el derecho a la libertad de movimiento, artículo 66 (14); el derecho al debido proceso, artículo 76; la prohibición de expulsión colectiva, artículo 66 (14) de la Constitución.

2. Considerar que esta sentencia, que reconoce los derechos de las personas accionantes, constituye una forma simbólica de reparación con relación a las personas que han sido expulsadas colectivamente sin debido proceso.

3. Disponer que la Policía Nacional, con el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo, en el término de 6 meses desde la notificación de la presente sentencia, elabore protocolos de control migratorio aplicables a los puestos de control fronterizo tanto en el norte como en el sur, conforme lo dispuesto por la Constitución, los instrumentos internacionales y los precedentes constitucionales emitidos por la Corte Constitucional. La Policía Nacional deberá, dentro del término de 60 días, remitir a la Corte Constitucional el plan de elaboración de los protocolos. Además, se dispone que, en el término de 6 meses desde la notificación de la presente sentencia, realice capacitaciones de dichos protocolos al personal administrativo y policial encargado del control migratorio en los puestos fronterizos, así como en otras ciudades en las que se considere necesario. Informar a la Corte en un plazo de 6 meses sobre su cumplimiento.92

91 LOGJCC, artículo 21, inciso tercero: “…La jueza o juez podrá delegar el seguimiento del cumplimiento de la sentencia o acuerdo reparatorio a la Defensoría del Pueblo o a otra instancia estatal, nacional o local, de protección de derechos. Estos podrán deducir las acciones que sean necesarias para cumplir la delegación. La Defensoría del Pueblo o la instancia delegada deberá informar periódicamente a la jueza o juez sobre el cumplimiento de la sentencia o acuerdo reparatorio...”. 92 Corte Constitucional del Ecuador, sentencias No. 897-11-JP/20, párr. 99.5 literal a); 904-12-JP/19, decisorio 3 literal e).


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4. Ordenar que el Consejo de la Judicatura, con el acompañamiento de la Escuela

de la Función Judicial, realice capacitaciones a los jueces y juezas de garantías jurisdiccionales de judicaturas en cantones y provincias de frontera y otras ciudades donde existe alta concentración de personas migrantes, en coordinación con instituciones que promuevan derechos humanos, como la Defensoría del Pueblo, si lo considera necesario. El Consejo de la Judicatura deberá, dentro del término de 60 días, remitir a la Corte Constitucional el plan de elaboración de las capacitaciones. La capacitación tendrá al menos una duración de dos horas y deberá realizarse hasta seis meses después de haberse ejecutoriado esta sentencia.

5. Disponer que el Consejo de la Judicatura y el Ministerio de Gobierno realicen una difusión adecuada sobre el contenido de esta sentencia, a través de mecanismos tales como la publicación de la sentencia en su portal web institucional por un período de al menos de seis meses.

6. Ordenar a los jueces y juezas de garantías jurisdiccionales, que en los casos en que la Defensoría del Pueblo sea parte procesal y se estime necesario delegar su potestad de dar seguimiento al cumplimiento de la sentencia o acuerdo reparatorio, dicha delegación se realice a las entidades públicas o privadas que tengan trabajo reconocido en el ámbito de los derechos y capacidad para realizar el seguimiento.

7. Notificar al presidente y a la Comisión de Soberanía, Integración, Relaciones

Internacionales y Seguridad Integral de la Asamblea Nacional para que dentro de sus funciones observe los parámetros constitucionales desarrollados en esta sentencia y otras, en el marco de la reforma a la Ley Orgánica de Movilidad Humana.93

Notifíquese, publíquese y cúmplase.


Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la Corte Constitucional con seis votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría, Agustín Grijalva Jiménez, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez y Daniela Salazar Marín; dos votos salvados de los Jueces Constitucionales Carmen Corral Ponce y Enrique Herrería Bonnet; y, un voto en

93 Corte Constitucional del Ecuador, sentencias No. 159- 11-JH/19; 335-13-JP/20; 897-11-JP/20.




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contra del Juez Constitucional Hernán Salgado Pesantes; en sesión ordinaria de miércoles 21 de octubre de 2020.- Lo certifico.





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SENTENCIA No. 639-19-JP/20

VOTO SALVADO

Juez constitucional Enrique Herrería Bonnet

I. Introducción

1. El Pleno de la Corte Constitucional en sesión del 21 de octubre de 2020 aprobó, por voto

de mayoría, la sentencia Nº. 639-19-JP/20, en la cual se analizan supuestas expulsiones colectivas de migrantes y se desarrollan lineamientos respecto al accionar estatal sobre este tema.

2. Respetando la decisión contenida en la sentencia prenombrada, se emite el siguiente voto salvado por discrepar con varios puntos fundamentales de la sentencia de mayoría.

II. Análisis

3. Previo a plantearse el problema jurídico que será desarrollado en este voto salvado, se debe precisar que las autoridades estatales ecuatorianas tienen la potestad para determinar las políticas migratorias que estimen pertinentes, lo que incluye ejercer el control migratorio en las fronteras y definir los requisitos de ingreso, estancia y expulsión de personas no nacionales en el territorio. Todo lo anterior debe enmarcarse dentro de los límites previstos en instrumentos internacionales y en el ordenamiento jurídico ecuatoriano, como ya ha sido reconocido en la jurisprudencia de esta Corte1. Así, esta potestad se traduce como un elemento fundamental de la soberanía que ostenta el Estado ecuatoriano, misma que debe ser garantizada y defendida en todo momento2.

4. Por su parte, el ordenamiento jurídico ecuatoriano reconoce el derecho de las personas a

migrar, y establece que no se podrá identificar ni considerar a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria3. Además, garantiza a las personas extranjeras en el Ecuador que al momento de migrar sean respetados sus derechos e integridad personal conforme a la normativa interna del país y a los instrumentos internacionales ratificados por el Ecuador4.

5. Por lo tanto, resulta fundamental que la Corte analice los hechos de los casos

seleccionados a la luz de los instrumentos internacionales ratificados por el Ecuador, así como de la normativa nacional que rige esta materia.

1 Corte Constitucional del Ecuador, sentencias Nº. 335-13-JP/20, párr. 123 y Nº. 159-11-JH/19, párr. 111. 2 Constitución de la República del Ecuador (“CRE”), art. 3 numeral 2 de la CRE. 3 CRE, art. 40. 4 Ley Orgánica de Movilidad Humana (“LOMH”), publicada en el Registro Oficial Suplemento 938 del 06 de febrero de 2017, art. 43.


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6. Con lo antedicho, se plantea el siguiente problema jurídico:

2.1. ¿Los accionantes de los casos seleccionados fueron expulsados del territorio ecuatoriano, y como consecuencia se vulneró su derecho a migrar?

7. Dentro de los casos seleccionados 639-19-JP5 y 794-19-JP6, se denunciaron supuestas

expulsiones de “facto” realizadas por parte de la Policía Nacional ecuatoriana en contra de dos grupos de personas venezolanas. En ambos casos, ciudadanos venezolanos habrían ingresado a territorio ecuatoriano por pasos clandestinos, tras haber sido inadmitida su entrada por el control migratorio del puente Rumichaca. Se habría dado esta inadmisión debido a que no contaban con el certificado de antecedentes penales apostillado7.

8. Es estos casos, las autoridades judiciales que tramitaron las acciones de protección seleccionadas, declararon, en ambas instancias, la vulneración de los derechos constitucionales de los ciudadanos venezolanos, pues a su criterio se habría dado una expulsión del territorio ecuatoriano8 y no se habría iniciado el proceso correspondiente para efectuar la respectiva deportación9.

9. Cabe señalar que en las garantías jurisdiccionales que fueron seleccionadas, los operadores de justicia, al emitir sus decisiones, tomaron en cuenta los partes policiales suscritos por los agentes de la Policía Nacional, en los cuales se relatan los hechos ocurridos el 26 de febrero y el 13 de marzo de 2019 con los ciudadanos venezolanos.

10. Así, en el proceso judicial Nº. 04243-2019-00001, los jueces de la Sala Multicompetente

de la Corte Provincial de Justicia de Carchi señalaron que:

Como los accionantes refieren en su libelo de demanda que los veintidós ciudadanos venezolanos quienes luego de ser inadmitidos en el filtro migratorio por no contar con el certificado de antecedentes penales han sido abordados por un grupo de operaciones especiales de la Policía Nacional acompañados de personal motorizado y los han expulsado del país hacia Colombia; y, como los accionados han alegado que los videos que ha exhibido la Defensoría del Pueblo dentro de la audiencia pública llevada a efecto ante el Tribunal de Garantías Penales del Carchi, carece de eficacia probatoria toda vez que no se ha nombrado expertos en materia a fin de que informen sobre su autenticidad pese a ser recabados por el ECU 911, por tanto la Sala se remite al parte policial, que fuera incorporado por los accionados remitido por coronel de Policía de

5 Este caso tiene como origen la causa Nº. 04243-2019-00001, acción de protección. 6 El caso tiene como origen la causa Nº. 04333-2019-00190, acción de protección. 7 Sistema Automático de Trámite Judicial Ecuatoriano (“SATJE”), causa Nº. 04243-2019-00001, sentencia del 25 de marzo de 2019 dictada por el tribunal de Garantías Penales con sede en el cantón Tulcán, provincia del Carchi; causa Nº. 04333-2019-00190, sentencia emitida el 5 de abril de 2019 por la Unidad Judicial Civil con sede en el cantón Tulcán, provincia de Carchi. 8 Sentencia emitida el 20 de mayo de 2020 por la Sala Multicompetente de la Corte Provincial de Justicia de Carchi, dentro de la causa Nº. 04333-2019-00190. 9 Sentencia emitida el 25 de abril de 2020 por la Sala Multicompetente de la Corte Provincial de Justicia de Carchi, dentro de la causa Nº. 04243-2019-00001.


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E.M. Henry Fernando Herrera Bustos, Comandante de la Sub zona de Policía Carchi No. 4; y, en el video que fuera exhibido dentro de la audiencia de fundamentación de recurso de apelación practicada ante este Tribunal de alzada. En el primer documento, se narra el hecho suscitado en cuyas conclusiones se manifiesta: que el martes 26 de febrero de 2019 a eso de las 16h45 80 personas de nacionalidad venezolana han cerrado el paso vehicular en el puente Internacional de Rumichaca siendo habilitado a las 17H45 minutos sin ningún enfrentamiento, que mientras que actuaban en ese operativo el ECU 911 les ha dado la alerta de que ciudadanos de nacionalidad venezolana han ingresado abruptamente por una puerta de malla perteneciente al antiguo edifico de Aduana de Colombia hacia territorio ecuatoriano por lo que han sido ubicados en las afueras de esta edificación e informados de los requisitos necesarios para ingresar a nuestro país por lo que voluntariamente retornaron hacia el vecino país de Colombia para lo cual se les ha respetado sus derechos en todo momento. Que los controles realizados por la Policía Nacional y la Unidad de Control Migratorio en el Puente Internacional de Rumichaca han ocasionado que los ciudadanos venezolanos que carecen de documentos requeridos utilicen los pasos habilitados no autorizados, ingresando de una manera “ilegal” y sin realizar el correspondiente trámite migratorio. El segundo documento, esto es el video que fuera solicitado se lo exhiba por parte de los accionantes de la Defensoría del Pueblo cuya procedencia no fue impugnada por los accionados, al observar la grabación constante en él, se constata que un grupo de personas que se encontraban en las afueras del antiguo edificio de Aduanas del Ecuador, son abordados por miembros de la Policía Nacional y escoltados por ellos hasta el Puente Internacional de Rumichaca en Colombia sin que se haya producido actos de violencia alguna en este trayecto.

11. Por su parte, en el proceso judicial Nº. 04333-2019-00190, el juez de la Unidad Judicial Civil con sede en el cantón Tulcán, provincia de Carchi reprodujo el parte policial remitido por los señores policías Carlos Alberto Tapia Cando, Jefe de Patrulla, y Luis Andrés Mora Calpa, al Coronel de Policía E.M Juan Carlos Fernandez, Jefe de la Subzona de Policía Carchi Nº. 4, suscrito por el Mayor de Policía Esteban Valencia Valverde, Jefe de Migración SZ- Carchi Nº. 4 Subrogante; en el que se manifiesta lo siguiente:

Por medio del presente me permito poner en su conocimiento mi Cptn, que encontrándonos de servicio de patrullaje como POLCO-URBINA, con la finalidad de llevar a cabo el patrullaje conjunto como lo veníamos realizando para precautelar la seguridad de las personas es así que aproximadamente a las 16h30, en la vía Urbina a pocos metros de la vía E-35, un grupo de aproximadamente de 10 personas entre ellos dos personas de sexo femenino se habían encontrado transitando por el lugar y al ver la presencia del vehículo patrullero se acercaron y nos manifestaron que eran de nacionalidad venezolana y se encontraban desorientados y que querían llegar al Ecuador, ante lo cual le supimos manifestar que ya se encontraban en territorio ecuatoriano y a qué lugar querían dirigirse, por lo que nos indicaron que querían que los lleven a un lugar donde puedan alimentarse y les brinden ayuda, ya que se encontraban dos ciudadanas en estado de gestación, ante lo cual le manifestamos que a pocos metros del lugar se encontraba el Puente Internacional de Rumichaca que es donde les pueden ayudar con los servicios básicos y alimentación, y al ver la condición de las dos ciudadanas en estado de gestación les manifestamos que le vamos a brindar la colaboración trasladándoles en el vehículo policial a lo que los ciudadanos


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accedieron y se embarcaron en el vehículo patrullero y le trasladamos hasta el puente de Rumichaca de igual forma los demás ciudadanos se trasladaron caminando conjuntamente en el trayecto se les iba explicando los lugares donde se podían quedar, así como también que existían entidades de ayuda para las personas extranjeras tales como la Cruz Roja, UNICEF, ACNUR, OIM; ya que en el lugar se les indico a los funcionarios de ayuda humanitaria que los ciudadanos necesitaban alimentación y atención médica, en ese instante se acercó un ciudadano quien indicó “soy de la Defensoría del Pueblo”, y preguntó “¿por qué les traen detenidos?” a lo que explique que no se encontraban en calidad de detenidos que les estaba colaborando ya que mencionados ciudadanos se habían encontrado desorientados y necesitaban ayuda, una vez que se les colaboró se les dejó a buen recaudo y nos retiramos del lugar a seguir con el patrullaje normal. De igual forma de esta novedad se reportó al ECU-911 de la colaboración brindada a los ciudadanos venezolanos.

12. Ahora bien, de lo expuesto se desprende que los casos seleccionados por esta Corte habrían tenido lugar el 26 de febrero y el 13 de marzo de 2019, fecha en la que los Acuerdos Interministeriales Nº. 0000001 del 21 de enero de 201910 y Nº. 0000002 del 01 de febrero de 201911, mismos que regulaban requisitos migratorios para ciudadanos venezolanos, seguían vigentes en el ordenamiento jurídico ecuatoriano12; en tal sentido, la presentación de los antecedentes penales apostillados o legalizados era un requisito necesario para entrar al Ecuador, conforme lo señalaba la normativa vigente interna del país13.

13. Además, el artículo 53 de la LOMH establece que “son obligaciones de las personas extranjeras en el Ecuador: 1. Registrar el ingreso y salida a través de los puntos de control migratorio oficiales”.

10 Art. 1.- “Requerir a los ciudadanos venezolanos que desean ingresar a territorio del Ecuador además de los documentos establecidos en el Acuerdo Ministerial No. 000244 de 22 de agosto de 2018, expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, la presentación del Certificado de Antecedentes Penales delpaís de origen, o del país de residencia durante los últimos cinco años, debidamente apostillado o legalizado”. 11 Art. 1.- “No será exigible el certificado de antecedentes penales previsto en el Acuerdo Ministerial 000001 de 21 de enero de 2019, emitido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana y el Ministerio del Interior, en los siguientes casos, a más de lo establecidos en los artículos 2 y 3 de dicho AcuerdoMinisterial 000001 de 21 de enero de 2019 con respecto a los niños, niñas y adolescentes: 1) Personas que acrediten una de las siguientes condiciones: i. Mantener vínculos familiares hasta el segundo grado de consanguinidado de afinidad con ecuatorianos que residen en el país; ii. Poseer una visa de residencia en el Ecuador, válida y vigente; 2) Los ciudadanos venezolanos de cualquier edad que utilicen el territorio nacional como ruta de tránsito y acrediten poseer una visa o permiso migratoriodel país de destino; y 3) Casos excepcionales determinados por la autoridad de control migratorio competente o a pedido del enterectordel Movilidad Humana en el país”. 12 Mediante auto del 27 de marzo de 2019, el tribunal de la Sala de Admisión de la Corte Constitucional resolvió aceptar a trámite la acción de inconstitucionalidad Nº. 14-19-IN y resolvió suspender temporalmente el artículo 1 del Acuerdo Interministerial Nº. 0000001 del 21 de enero de 2019 y el artículo 1 del Acuerdo Interministerial Nº. 0000002 del 01 de febrero de 2019, entre otras normas que regulaban requisitos migratorios de ciudadanos venezolanos. 13 LOMH, art. 43.


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14. Por lo que se colige que los ciudadanos venezolanos, previo a ingresar a territorio

ecuatoriano, se encontraban en la obligación de cumplir con los requisitos migratorios que exige el Ecuador, además de registrar su entrada por controles migratorios oficiales, lo cual no fue cumplido por los mismos.

15. Asimismo, de los partes policiales que fueron analizados por las autoridades judiciales

de los procesos seleccionados se observa que los grupos de ciudadanos venezolanos retornaron al territorio colombiano de forma completamente voluntaria, y que incluso uno de los grupos permaneció con un servidor de la Defensoría del Pueblo. Por lo que no se evidencia una presunta expulsión de “facto” efectuada por parte de las agentes de la Policía Nacional y como consecuencia, no existía la necesidad de realizar el procedimiento establecido en el artículo 144 de la LOMH, para tramitar la deportación de las personas venezolanas.

16. Adicionalmente, se debe precisar que el “retorno voluntario” de los ciudadanos

venezolanos no debe ser confundido con la “salida voluntaria” que contempla el artículo 142 de la LOMH, mismo que establece que:

Cuando una persona extranjera no ha regularizado su situación migratoria en el Ecuador en el término establecido en esta Ley, la autoridad de control migratorio le notificará la obligación de salir del país en un plazo de treinta días, de no cumplirse este plazo se iniciará un procedimiento de deportación.

17. En este punto, resulta pertinente destacar lo señalando en el voto salvado de uno de los miembros del tribunal de Garantías Penales con sede en el cantón Tulcán, provincia del Carchi, dentro de la causa Nº. 04243-2019-00001, cuyo criterio es compatible con el presente voto salvado, a saber:

(los) accionantes en esta acción jurisdiccional y que no estuvieren (sic) presentes en la audiencia, los mismos no fueron deportados o expulsados de facto como pretende hacer creer la parte accionante, sino que más bien y conforme se pudo ver en los videos reproducidos en la audiencia de acción de protección por los accionantes, en dichos videos se pudo observar que estos ciudadanos venezolanos en forma libre y voluntaria y con el acompañamiento de los señores agentes de policía retornaron pacíficamente a territorio Colombiano hasta cuando ellos puedan obtener el certificado de antecedente penales exigido por las autoridades migratorias del Ecuador para su legal ingreso a nuestro territorio, es decir, en todo momento se respetó sus derechos, a tal punto que ya no fue necesario que la autoridad migratoria ecuatoriana tome el respectivo procedimiento administrativo respectivo de deportación, puesto que en forma voluntaria abandonaron nuestro país.

18. De este modo, se verifica que no existió una expulsión de “facto” realizada por parte de la Policía Nacional a los ciudadanos venezolanos, y por lo mismo no se evidencia una afectación de su derecho a migrar o de cualquier otro derecho constitucional.


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19. Cabe agregar que los ciudadanos venezolanos no cumplieron con las obligaciones y requisitos que el Ecuador exige para su ingreso, por lo que se recuerda a las personas extranjeras que deseen ingresar al territorio ecuatoriano que deben cumplir y acatar los requisitos y disposiciones que han sido implementadas bajo las políticas migratorias ecuatorianas.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, formulo mi voto salvado en los siguientes términos:

1. Revocar las sentencias seleccionadas, por no constatar la vulneración de derechos

constitucionales.

Enrique Herrería Bonnet JUEZ CONSTITUCIONAL

Razón.- Siento por tal que el voto salvado del Juez Constitucional Enrique Herrería Bonnet, en la causa 639-19-JP, fue presentado en Secretaría General, el 30 de octubre de 2020 mediante correo electrónico a las 12:14; y, ha sido procesado conjuntamente con la Sentencia.- Lo certifico.


PABLO ENRIQUE HERRERIA BONNET

Firmado digitalmente por PABLO ENRIQUE HERRERIA BONNET Fecha: 2020.11.10 10:20:05 -05'00'




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SENTENCIA 639-19-JP/20

VOTO SAVADO

Jueza Constitucional Carmen Corral Ponce

1. El Pleno de la Corte Constitucional emitió la Sentencia No. 639-19-JP/20 en

sesión de 21 de octubre de 2020, en la cual se decidió confirmar las sentencias seleccionadas y declarar que el Estado, a través de los agentes de policía, violó los derechos relacionados a la migración de un grupo de ciudadanos de nacionalidad venezolana que ingresaron al territorio ecuatoriano.

2. En la votación del indicado fallo consta la consignación de mi voto salvado que

lo formulo de modo general al considerar que los artículos 40 y 66 número14 de la Constitución, que la sentencia refiere como violados, cuentan con un alcance y aplicación que no es pertinente para las circunstancias fácticas del caso concreto.

3. El caso gira en torno a la exigencia a los ciudadanos venezolanos para el ingreso

al Ecuador de acreditar además del pasaporte, el certificado de antecedentes penales; y, que según se detalla en la propia sentencia no lo habían obtenido, y, por ello, recurrieron a un paso fronterizo irregular, siendo conducidos por la Polícia al punto regular migratorio.

4. Es así que el Estado ecuatoriano actuó en aplicación de la potestad pública para

la regulación y supervisión de la política migratoria de conformidad con el artículo 261 número 3 de la Constitución que le faculta al “registro de personas, nacionalización de extranjeros y control migratorio”, sin incurrir en las violaciones alegadas y declaradas en la sentencia.

5. En la Carta Constitucional, el artículo 40 inciso primero determina: “Se

reconoce a las personas el derecho a migrar. No se identificará ni se considerará a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria”; en tanto que el artículo 66 número 14 en los incisos segundo y tercero establece: “Las personas extranjeras no podrán ser devueltas o expulsadas a un país donde su vida, libertad, seguridad o integridad o la de sus familiares peligren por causa de su etnia, religión, nacionalidad, ideología, pertenencia a determinado grupo social, o por sus opiniones políticas. Se prohíbe la expulsión de colectivos de extranjeros. Los procesos migratorios deberán ser singularizados” (énfasis agregado).

6. Estas disposiciones constitucionales se encuentran dirigidas a encaminar los

procesos migratorios a través de procedimientos regulares, de tal forma que procura el ingreso de ciudadanos extranjeros al país de forma legal, pudiendo el Estado establecer exigencias para el efecto, examinando cada caso específico, es


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decir, no se ha comprometido a aceptar el ingreso al territorio ecuatoriano de cualquier manera.

7. En definitiva, el Estado ecuatoriano se compromete a analizar las

particularidades de cada situación para determinar la condición migratoria; y, en ese sentido no la prejuzga a priori como ilegal y no procede a la devolución de estas personas a sus lugares de origen en donde se encuentren en peligro, a través de la instauración de los mecanismos pertinentes.

8. Entre estos procedimientos se encuentran la concesión del asilo o refugio y de

una visa humanitaria, en los cuales la acreditación del certificado de antecedentes penales resulta necesaria, ya que de conformidad con las circunstancias de cada caso concreto se podrá determinar si las personas han experimentado persecución en sus lugares de origen, a través del seguimiento de juicios penales de índole político en su contra, siendo este el presupuesto para el otorgamiento de la protección, mas no si consta la prosecución de procesos penales por delitos comunes.

9. En el Tratado Sobre Asilo y Refugio Político de Montevideo-Uruguay del año

1939 en el artículo 2 determina que el asilo se concede “exclusivamente a los perseguidos por motivos o delitos políticos y por delitos políticos concurrentes en que no procede la extradición”; y, en el artículo 11 establece que “El refugio concedido en el territorio de las Altas Partes Contratantes, ejercido de conformidad con el presente Tratado, es inviolable para los perseguidos a quienes se refiere el Artículo 2°”. (https://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/tratado_sobre_asilo_y_refugio_politico_montevideo_1939.pdf)

10. En tanto que en la Convención de las Naciones Unidas Sobre el Estatuto de los

Refugiados adoptada en Ginebra- Suiza el 28 de julio de 1951 en el artículo 1 determina: “A. A los efectos de la presente Convención, el término ‘refugiado’ se aplicará a toda persona: 1) Que haya sido considerada como refugiada en virtud de los arreglos del 12 de mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928, o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933 y del 10 de febrero de 1938, del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 (…) 2. Que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país”. (https://www.acnur.org/la-convencion-de-1951.html https://www.refworld.org.es/docid/47160e532.html)

11. Es por ello que se expone que en un primer momento: “Los solicitantes de asilo

son personas que piden protección en un país extranjero, el paso previo a obtener la condición de refugiado” (https://elordenmundial.com/diferencia-entre-migracion-asilo-refugio/); y, que posteriormente “este concepto se amplió


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para englobar las circunstancias en los que se genera una huida masiva de personas (…) el refugio tiene carácter humanitario y se le otorga principalmente a un grupo”. (https://legalcity.es/asilo-o-refugio/)

12. Esto permite de forma integral otorgar la protección a los casos que justifiquen

estas circunstancias concretas humanitarias; y, a la vez implementar la política migratoria para las situaciones comunes que no cuentan con esta particularidad.

13. En este punto, el Decreto Ejecutivo No. 826 de 25 de julio de 2019 (R.O. 2 S.

No. 5 de 26 de julio de 2019) dispuso que a partir del 26 de agosto de 2019 el Estado ecuatoriano establece: “una amnistía migratoria para todas las ciudadanas y ciudadanos venezolanos que no hayan violado las leyes del Ecuador y que: 1. Hayan ingresado regularmente través de los puntos de control migratorio 2…por haber excedido el tiempo de permanencia (…) un proceso de regularización mediante la organización de un censo de extranjeros y el otorgamiento de una visa de residencia temporal de excepción por razones humanitarias para los ciudadanos venezolanos”.

14. Esta visa tiene un periodo de vigencia de dos años con una renovación, a

otorgarse en los consulados ecuatorianos en Caracas, Bogotá y Lima, debiéndose aparejar los correspondientes documentos, entre ellos: “certificado de antecedentes penales del país de origen apostillado o legalizado por las entidades autorizadas”. (https://www.cancilleria.gob.ec/wp-content/uploads/2019/11/MANUALDEUSUecu.pdf)

15. En la Sentencia de la Corte Constitucional No. 897-11-JP/20 de 12 de agosto de

2020 se establece que el Estado debe considerar la especificidad de los casos humanitarios, a través de la concesión del asilo o refugio a ciudadanos extranjeros que han huido por haber sido perseguidos y encontrarse en peligro en sus lugares de origen, por ello dicho fallo cuenta con mi voto favorable; mas en la presente Sentencia No. 639-19-JP/20 de 21 de octubre de 2020 me aparto de la misma, al haberse asimilado las circunstancias comunes con las situaciones particulares de la política migratoria.

Dra. Carmen Corral Ponce JUEZA CONSTITUCIONAL

Razón.- Siento por tal que el voto salvado de la Jueza Constitucional Carmen Corral Ponce, en la causa 639-19-JP, fue presentado en Secretaría General, el 06 de noviembre

CARMEN FAVIOLA CORRAL PONCE

Firmado digitalmente por CARMEN FAVIOLA CORRAL PONCE Fecha: 2020.11.10 11:06:51 -05'00'


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de 2020 mediante correo electrónico a las 13:47; y, ha sido procesado conjuntamente con la Sentencia.- Lo certifico.




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CASO Nro. 0639-19-JP y 0794-19-JP acumulado RAZÓN.- Siento por tal, que el texto de la sentencia que antecede fue suscrito el día martes diez de noviembre de dos mil veinte, luego del procesamiento de las observaciones recogidas en la sesión respectiva.- Lo certifico.-


AGB /WFC






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CASO No. 706-15-EP

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR,

EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,

EXPIDE LA SIGUIENTE

SENTENCIA

Tema: La Corte rechaza una acción extraordinaria de protección, al verificar que la decisión judicial impugnada fue motivada y cumplió con la enunciación de normas, la justificación de su aplicación al caso concreto y, en casos de garantías jurisdiccionales, el análisis de la existencia o no de vulneraciones a derechos constitucionales.


1. La señora Isabel Gloria Coloma Garófalo presentó una demanda de acción de protección en contra del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal (GAD) de Santo Domingo, ante el juez de la Unidad Judicial contra la Violencia a la Mujer o Miembros del Núcleo Familiar del cantón Santo Domingo. La causa fue signada con el N°. 23571-2014-2724. 2. En su demanda, la accionante impugnó las resoluciones emitidas dentro del expediente administrativo No. 051-2014-CV, iniciado en su contra por contravenir la regulación local relativa a la construcción de bienes inmuebles.1 La accionante alegó principalmente que las autoridades del GAD, en particular el Dr. Fernando Cadena Valenzuela, Delegado de Juzgamiento de Infracciones, no era una autoridad administrativa imparcial, dado que previamente había conocido un proceso judicial de prescripción adquisitiva de dominio, relacionado con la sanción administrativa.2 1 En las resoluciones impugnadas se resolvió: “sancionar a la señora Isabel Gloria Coloma Garófalo, con la multa de 1.862,28 (…) se concede el plazo de sesenta días a partir de la fecha, a fin de que la administrada obtenga la legalización de la propiedad, es decir que obtenga el permiso de trabajos varios de la construcción realizada en contravención a la normativa municipal (…) En caso de incumplimiento (…) la Dirección de Control Territorial, procederá a la demolición de las obras realizadas en contravención a las normas municipales”. Además, se rechazó el recurso de apelación en sede administrativa interpuesto por la hoy accionante. 2 En el SATJE consta que la señora Isabel Gloria Coloma Garófalo planteó una demanda de prescripción adquisitiva de dominio de un bien inmueble en contra del Comité Pro-mejoras Los Álamos y el Municipio del Cantón Santo Domingo. Esta causa fue admitida a trámite el 17 de diciembre de 2001 y conocida por el Juzgado Décimo Noveno de lo Civil, luego Juzgado Segundo de lo Civil de Santo



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CASO No. 706-15-EP

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR,

EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,

EXPIDE LA SIGUIENTE

SENTENCIA

Tema: La Corte rechaza una acción extraordinaria de protección, al verificar que la decisión judicial impugnada fue motivada y cumplió con la enunciación de normas, la justificación de su aplicación al caso concreto y, en casos de garantías jurisdiccionales, el análisis de la existencia o no de vulneraciones a derechos constitucionales.


1. La señora Isabel Gloria Coloma Garófalo presentó una demanda de acción de protección en contra del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal (GAD) de Santo Domingo, ante el juez de la Unidad Judicial contra la Violencia a la Mujer o Miembros del Núcleo Familiar del cantón Santo Domingo. La causa fue signada con el N°. 23571-2014-2724. 2. En su demanda, la accionante impugnó las resoluciones emitidas dentro del expediente administrativo No. 051-2014-CV, iniciado en su contra por contravenir la regulación local relativa a la construcción de bienes inmuebles.1 La accionante alegó principalmente que las autoridades del GAD, en particular el Dr. Fernando Cadena Valenzuela, Delegado de Juzgamiento de Infracciones, no era una autoridad administrativa imparcial, dado que previamente había conocido un proceso judicial de prescripción adquisitiva de dominio, relacionado con la sanción administrativa.2 1 En las resoluciones impugnadas se resolvió: “sancionar a la señora Isabel Gloria Coloma Garófalo, con la multa de 1.862,28 (…) se concede el plazo de sesenta días a partir de la fecha, a fin de que la administrada obtenga la legalización de la propiedad, es decir que obtenga el permiso de trabajos varios de la construcción realizada en contravención a la normativa municipal (…) En caso de incumplimiento (…) la Dirección de Control Territorial, procederá a la demolición de las obras realizadas en contravención a las normas municipales”. Además, se rechazó el recurso de apelación en sede administrativa interpuesto por la hoy accionante. 2 En el SATJE consta que la señora Isabel Gloria Coloma Garófalo planteó una demanda de prescripción adquisitiva de dominio de un bien inmueble en contra del Comité Pro-mejoras Los Álamos y el Municipio del Cantón Santo Domingo. Esta causa fue admitida a trámite el 17 de diciembre de 2001 y conocida por el Juzgado Décimo Noveno de lo Civil, luego Juzgado Segundo de lo Civil de Santo




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3. El 22 de enero de 2015, el juez de la Unidad Judicial contra la Violencia a la Mujer o Miembros del Núcleo Familiar del cantón Santo Domingo resolvió negar la acción de protección y declaró que no se vulneraron derechos constitucionales. Inconforme con esta decisión, la accionante interpuso recurso de apelación ante la Corte Provincial de Justicia. 4. El 31 de marzo de 2015, la Sala Multicompetente de la Corte Provincial de Santo Domingo de los Tsáchilas confirmó la decisión emitida en primera instancia. 5. Finalmente, el 30 de abril de 2015, la señora Isabel Gloria Coloma Garófalo presentó una demanda de acción extraordinaria de protección, en la que impugnó la decisión de segunda instancia emitida el 31 de marzo de 2015. 6. El 02 de junio de 2015, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional admitió a trámite la presente acción extraordinaria de protección signada con el número de caso 706-15-EP. 7. El 05 de febrero de 2019 fueron posesionados ante el Pleno de la Asamblea Nacional, las juezas y jueces constitucionales Hernán Salgado Pesantes, Teresa Nuques Martínez, Agustín Grijalva Jiménez, Ramiro Ávila Santamaría, Alí Lozada Prado, Daniela Salazar Marín, Enrique Herrería Bonnet, Carmen Corral Ponce y Karla Andrade Quevedo. 8. De conformidad con el sorteo efectuado por el Pleno de la Corte Constitucional en sesión de 09 de julio de 2019, la sustanciación de la presente causa correspondió al juez constitucional Agustín Grijalva Jiménez, quien avocó conocimiento de la misma mediante providencia de 17 de septiembre de 2020 y dispuso que los jueces demandados presenten un informe motivado sobre los argumentos y alegatos expuestos en la demanda, mismo que fue remitido a la Corte Constitucional. Domingo. El 03 de diciembre de 2003, el Juez de la causa, Dr. Oliver Barba, dictó sentencia en la que aceptó la demanda. Los accionados interpusieron recurso de apelación. La Segunda Sala de lo Civil y Mercantil de la Corte Superior de Pichincha, mediante auto de 17 de marzo de 2006, declaró la nulidad de lo actuado desde fojas 10 del expediente. Esta causa se renumeró con el No. 23331-2013-6635 ingresado el 17 de septiembre de 2013 en la Unidad Judicial Civil del Cantón Santo Domingo. En este proceso consta el avoco de conocimiento de 11 de febrero de 2014 del juez Edgardo Lara Averos y la emisión de sentencia por parte del juez Jorge Alfredo Eras Díaz que rechazó la demanda el 01 de septiembre de 2014. Posteriormente, se interpuso recurso de apelación para conocimiento de la Sala Multicompetente de la Corte Provincial de Justicia de Santo Domingo, Tribunal ad-quem conformado por los jueces Enrique Santiago Briones Sotomayor, Arturo Brito Centeno y Marco F. Hinojosa Pazos que, en sentencia de 15 de mayo de 2015, aceptó la apelación, revocó la sentencia del juez ad-quo y declaró que ha operado la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio; fallo del cual se interpuso recurso de casación que fue inadmitido por la conjueza de la Sala Civil de la Corte Nacional de Justicia. El expediente fue devuelto el 15 de junio de 2016 a la Sala Provincial que a su vez lo remitió al juez de primera instancia. El 11 de julio de 2016, el juez de primera instancia, Alejandro León Zapata, notificó la recepción del proceso con la ejecutoria del superior.




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II. Competencia 9. El Pleno de la Corte Constitucional del Ecuador es competente para conocer y resolver la presente acción extraordinaria de protección de conformidad con lo previsto por los artículos 94 y 327 de la Constitución de la República del Ecuador (CRE), 58 y siguientes de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.

III. Alegaciones de las partes a. Por la parte accionante 10. La accionante señala que la decisión impugnada vulneró su derecho al debido proceso en la garantía de la motivación, a ser juzgada por un juez competente, independiente e imparcial (art. 76 num. 7 lit. k y l CRE) y a la tutela judicial efectiva (art. 75 CRE). 11. En su demanda, la accionante recuenta los antecedentes de un juicio de prescripción adquisitiva de dominio de un bien inmueble y señala que el mismo funcionario que conoció este proceso judicial en calidad de juez, también dictó una de las resoluciones impugnadas mediante su acción de protección, en calidad de delegado de infracciones del GAD. Alega que dicho proceso judicial tiene relación con el procedimiento administrativo sancionatorio en el que se dictaron los actos impugnados mediante acción de protección. 12. Sobre la motivación, manifiesta que los jueces provinciales accionados “han vulnerado por acción mi derecho a la tutela judicial efectiva (…) por carecer de fundamentación, ya que la Sala Multicompetente referida debió aplicar la Supremacía Constitucional, el principio de aplicación directa de los derechos, y en caso de duda a la interpretación que más favorezcan a su efectiva vigencia como lo establece el Art. 11 numeral 5 de la Constitución, ya que en el Estado constitucional de derechos y justicia por supremacía a la Constitución está sobre la Ley y digo que no existe motivación porque en la sentencia no se ha tratado la parte modular de la demanda que es el hecho de que el trámite administrativo no fui Juzgada por un Juez imparcial e independiente (sic)…”. 13. En este sentido, indica que los jueces accionados negaron su acción de protección únicamente con el argumento de que el acto podía ser impugnado en sede contencioso administrativa, sin resolver las alegaciones referentes a la vulneración de derechos constitucionales. 14. Con estos antecedentes solicita que se acepte su acción extraordinaria de protección.




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b. Por las autoridades judiciales demandadas 15. En síntesis, el Dr. Iván Xavier León Rodríguez, actual Juez Nacional encargado, manifiesta que la sentencia impugnada no vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva. Señala que la vía de impugnación del acto administrativo era la contencioso administrativa y no la acción de protección. Manifiesta que la presente acción extraordinaria de protección es improcedente al ser inmotivada. Solicita, por ello, que se rechace la acción extraordinaria de protección.

IV. Análisis del caso 16. En su demanda, la accionante ha alegado vulneraciones a la tutela judicial efectiva, al derecho a ser juzgado por un juez imparcial y al debido proceso en la garantía de la motivación. 17. En relación con la tutela judicial efectiva, la Corte estima que la accionante fundamenta su cargo principalmente en la ausencia de motivación de la decisión impugnada. Adicionalmente, la accionante enuncia que los principios de aplicación directa de la Constitución y de favorabilidad fueron inobservados por las autoridades judiciales. Sin embargo, esta alegación carece de los elementos mínimos que habiliten su análisis en esta fase procesal de sustanciación, es decir, la accionante no señala cuál es la acción u omisión judicial vulneradora de derechos, ni presenta una justificación argumentada, conforme se ha determinado en la sentencia N°. 1967-14-EP/20.3 Ni siquiera a partir de un esfuerzo razonable que realiza la Corte, se evidencian elementos que pudiesen configurar vulneraciones adicionales a la tutela judicial efectiva. Por ello, la Corte desecha el cargo relativo a la vulneración de dicho derecho. 18. En relación con el derecho al debido proceso en la garantía a ser juzgado por una autoridad imparcial, la Corte considera que dicho cargo se refiere a una actuación de una autoridad administrativa y no de las autoridades judiciales accionadas en esta demanda. Por lo tanto, no estima procedente emitir un pronunciamiento al respecto, dado que el objeto de la acción extraordinaria de protección, en principio, consiste en la tutela de derechos constitucionales vulnerados por acciones u omisiones de autoridades judiciales. 19. Por ello, para resolver este caso, la Corte considera necesario determinar únicamente si la sentencia impugnada vulneró el derecho al debido proceso en la garantía de la motivación. Sobre el debido proceso en la garantía de la motivación 3 En la sentencia No. 1967-14-EP/20, la Corte señaló que los cargos formulados en las demandas de AEP debían contener tres elementos mínimos: a) una mención en la que se explique cuál es el derecho constitucional vulnerado, b) el señalamiento de cuál es la acción u omisión judicial que vulnera derechos y c) una justificación que muestre por qué la acción u omisión judicial acusada vulnera el derecho alegado.




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20. El derecho al debido proceso en la garantía de la motivación, consagrado en el artículo 76 numeral 7 literal l de la Constitución, obliga a las y los jueces, entre otros parámetros, a enunciar las normas o principios en los que se funda la decisión, a explicar la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho y, en procesos de garantías jurisdiccionales, a realizar un análisis para verificar la existencia de vulneración de derechos constitucionales.4 21. Al respecto, si bien la accionante no enuncia expresamente el artículo 76 numeral 7 literal l de la Constitución en su demanda, sí alega que la sentencia impugnada no está motivada porque: i) no analiza la presunta vulneración a ser juzgada por una autoridad competente, alegada en su demanda de acción de protección; y, ii) desecha la acción de protección únicamente bajo el argumento de que el acto impugnado debía ser conocido por la justicia contencioso administrativa. 22. De la revisión de la sentencia impugnada, la Corte verifica que los jueces accionados citaron el artículo 88 de la Constitución y los artículos 40 número 3 y 42 número 4 de la LOGJCC. Posteriormente, examinaron los hechos del caso en los siguientes términos:

En la especie, la actora ISABEL GLORIA COLOMA GAROFALO, en su fundamentación dice que el señor Alcalde, Victor Manuel Quirola, mediante resolución administrativa de Alcaldía No. GADMSD.R.VQM.2014-0323, dictada el 26 de noviembre del 2014 (…) resuelve rechazar el recurso de apelación interpuesto por su persona en contra de la resolución emitida con fecha 14 de octubre del 2014, a las 08h00, por el Dr. Fernando Cadena Valenzuela, Delegado de Juzgamiento de Infracciones del GAD Municipal considerando estricto a la competencia municipal. Las dos resoluciones dictadas tanto por el Delegado de Juzgamiento de Infracciones en primera instancia, como por el señor Alcalde en segunda Instancia dentro del expediente administrativo No. 051-2014, son ilegales porque vulneran su derecho Constitucional a un hábitat (sic) seguro y saludable y a una vivienda adecuada y digna; su derecho a la propiedad en todas sus formas, con función y responsabilidad social, establecidos en los Arts. 30 y 66.26 de la Constitución, y además porque dentro de expediente administrativo referido actúan como juez y parte ya que el Dr. Fernando Cadena Valenzuela,-conoció el Juicio de Prescripción Extraordinaria Adquisitiva de Dominio-Ordinario No 6635-2013, que se inició el 12 de noviembre del 2001, cuando era Juez Segundo de lo Civil de Santo Domingo (…)

23. Sobre la alegación referente a la presunta vulneración al derecho a ser juzgado por una autoridad competente, la sentencia impugnada expresa:

…En referencia a las consideraciones antes anotadas, y que al tener conocimiento esta Sala, de que se encuentra tramitando un juicio por Prescripción Adquisitiva de Dominio, esta situación, no es un obstáculo para que el GAD Municipal, realice actos establecidos en la Ley (…) Del análisis del proceso y de la pretensión de la

4 Ver, por ejemplo: Sentencia No. 1171-15-EP de 14 de octubre de 2020 y Sentencia No. 1285-13-EP/19 de 04 de septiembre de 2019.




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accionante, por cuanto los derechos que pudieran ser vulnerados por los actos administrativos, se encuentran consagrados y regulados por normas de carácter legal que contienen vías administrativa y judicial para el reconocimiento de esos derechos, es una de las causas de inadmisibilidad, según los Arts. 40, número 3 y 42 número 4 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional; esta Sala, niega el recurso de apelación interpuesto …en consecuencia, confirma la resolución de inadmisión adoptada por el Dr. Jorge Alfredo Eras Díaz, Juez de la Unidad Judicial Primero de Violencia Contra la Mujer y Familia del cantón Santo Domingo venida en grado. No sin antes, se deja a salvo a la accionante ISABEL GLORIA COLOMA GAROFALO, agotar todos los trámites pertinentes en el GAD Municipal Santo Domingo, como continuar con el trámite judicial (prescripción adquisitiva de dominio) correspondiente”.

24. De los extractos citados se evidencia que la sentencia impugnada, en su punto sexto, denota que el proceso judicial No. 23331-2013-6635, correspondiente a la declaratoria de la titularidad y prescripción adquisitiva de dominio de un bien inmueble, es distinto al procedimiento administrativo en el que se emitió el acto impugnado mediante acción de protección, correspondiente a la legalidad de la multa municipal impuesta a la señora Coloma Garófalo. Esta distinción se efectuó, además, considerando que el Dr. Fernando Cadena Valenzuela no dictó sentencia en el juicio de prescripción adquisitiva de dominio en el proceso judicial No. 23331-2013-6635, como se evidencia de los recaudos procesales. En efecto, los jueces consideraron que no se vulneró la garantía del debido proceso alegada por la señora Coloma Garófalo.5 25. Posteriormente, la sentencia impugnada refiere que “la acción de protección deja fuera de su alcance los casos en que existen recursos judiciales y administrativos que permitan a las personas obtener la protección del derecho que considera vulnerado” y, a partir de la cita de los artículos 173 de la Constitución, 31 del Código Orgánico de la Función Judicial y 40 de la LOGJCC, la misma decisión judicial señala que “los derechos que pudieran ser vulnerados por los actos administrativos, se encuentran consagrados y regulados por normas de carácter legal que contienen vías administrativa y, judicial para el reconocimiento de esos derechos”. Con ello, la decisión impugnada niega la acción de protección. 26. Con estos antecedentes, es claro que la decisión judicial impugnada sí enunció normas jurídicas pertinentes para negar la acción de protección, justificó la aplicación de esas normas a los antecedentes de hecho del caso y analizó las vulneraciones alegadas por la señora Coloma Garófalo, específicamente, la presunta vulneración al juez imparcial por parte del GAD cantonal de Santo Domingo.

5 Ello a su vez es reconocido tanto por la señora Coloma Garófalo y se hace constar en la sentencia de primer nivel y la sentencia impugnada en el proceso originario, en los siguientes términos: “actúa el Doctor Fernando Cadena Valenzuela, en su calidad de Juez Temporal del Juzgado Segundo de lo Civil de Santo Domingo, ya que este cambio su nomenclatura, actuaciones que reposan a a fs., 194 a 202, del mismo proceso, donde este Juez acepta a trámite y toma en cuenta la contestación y excepciones planteadas por el GAD municipal”.




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27. En suma, la Corte no encuentra elementos para determinar que la decisión impugnada vulneró el derecho al debido proceso en la garantía de la motivación, de conformidad con lo alegado por el accionante.

V. Decisión En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve:

1. Desestimar la acción extraordinaria de protección presentada por la señora Isabel Gloria Coloma Garófalo. 2. Disponer la devolución del expediente a la judicatura de origen.










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SALA DE ADMISIÓN RESUMEN CAUSA No. 97-20-IN

En cumplimiento a lo dispuesto por la Sala de Admisión, mediante auto de Sala de Admisión de 24 de noviembre de 2020 y de conformidad con lo establecido en el artículo 80, numeral 2, literal e), de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, se pone en conocimiento del público lo siguiente: CAUSA: Acción pública de inconstitucionalidad de actos normativos LEGITIMADO ACTIVO: Jorge Cristian Cevallos Palacios, Secretario General del Comité de Empresa de PETROECUADOR EP. CORREOS ELECTRÓNICOS: [email protected]; [email protected]; LEGITIMADOS PASIVOS: Presidente Constitucional de la República, y Procurador General del Estado. NORMAS CONSTITUCIONALES PRESUNTAMENTE VULNERADAS: Artículos: 85 numerales 1, 2 y 3; 95; 120 numeral 6; 147 numeral 13; y, 226 de la Constitución de la República. PRETENSIÓN JURÍDICA: El accionante solicita se declare la inconstitucional del Decreto Ejecutivo 1094 de 10 de julio de 2020, publicado en el Segundo Suplemento del Registro Oficial No. 244 de 13 de julio de 2020; así como la suspensión provisional del Decreto demandado como inconstitucional. De conformidad con lo dispuesto por la Sala de Admisión, publíquese este resumen de la demanda en el Registro Oficial y en el Portal Electrónico de la Corte Constitucional. LO CERTIFICO.-


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