Economía de la Unión Europea - Jordan

11/3/2014 Thomson Reuters ProView - Economía de la Unión Europea. 7ª ed.

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Capítulo 10

Política social y mercados detrabajo en la UE

RAÚL RAMOS LOBO

MANUEL SANCHIS I MARCO

Sumar io:

1. Introducción: mercado común y ciudadanía europea

2. La libre circulación de personas, trabajadores y política migratoria

2.1. La libre circulación de trabajadores

2.2. La libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios

2.3. Movilidad laboral interna y política migratoria

3. Política social, protección social y lucha contra la exclusión social

3.1. La carta social europea

3.2. Políticas de protección social y de lucha contra la exclusión social

4. Los mercados de trabajo en la unión europea

4.1. Reformas de los mercados de trabajo en la Unión Europea

4.2. Modernizar los mercados de trabajo en la unión monetaria

4.3. La flexiguridad de los mercados de trabajo de la Unión Europea

4.3.1. El concepto de «flexibilidad» del mercado de trabajo de la OCDE

4.3.2. El enfoque de la UE sobre el nexo «flexibilidad-seguridad»

4.3.3. El concepto de «flexiguridad» de la Comisión Europea

5. Recapitulación

Conceptos clave

Cuestionario de prácticas

Orientación bibliográfica



1. INT RODUCCIÓN: MERCADO COMÚN Y CIUDADANÍA

EUROPEA1)

El Tratado de Roma-TR (Roma, 25-3-1957) estableció las cuatro libertades parael buen funcionamiento del mercado común: (i) la libre circulación de mercancías,artículos 9-37 del TR (y 28-37 del TFUE); (ii) la libre circulación de personas,artículos 48-51 del TR (y 45-48 del TFUE) para la libre circulación detrabajadores, y artículos 52-58 del TR (y 49-55 del TFUE) para la libertad deestablecimiento para los no asalariados; (iii) la libre prestación de servicios,artículos 59-66 del TR (y 56-62 del TFUE); y, (iv) la libertad de movimientos decapital y los pagos corrientes relacionados con ellos, artículos 67-73 del TR (y63-66 del TFUE). En 1986, el Acta Única Europea introdujo en el Tratado de laComunidad Europea el art. 8 A y con él, el objetivo de la creación del mercadointerior en el que debían quedar garantizadas estas cuatro grandes libertades.Los avances, sin embargo, fueron limitados hasta los años 1990, pues aunque laintegración de los mercados de trabajo nacionales en un mercado único favoreceuna mejor asignación del factor trabajo, las barreras sociales y culturales reducenlas posibilidades de una libre circulación de trabajadores. Además, la integraciónde los mercados de trabajo requiere medidas de «integración positiva» y otraspolíticas de acompañamiento.

La libre circulación de trabajadores forma parte de la libre circulación depersonas, aunque ha tenido un desarrollo a parte. El artículo 8 del Tratado de laUnión Europea-TUE (Maastricht, 7-2-1992) introdujo en el Tratado de laComunidad Europea-TCE (arts. 17 y ss.) el concepto de ciudadanía europea –fortalecido ahora en el artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la UniónEuropea-TFUE–, el cual estipula que todos los ciudadanos de la Unión tienenderecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros,con sujeción a ciertas condiciones. No obstante, se ha tardado en eliminar loscontroles fronterizos por razones de seguridad. El Acuerdo de Schengen de 1985,y su desarrollo posterior por medio del Convenio de aplicación de este acuerdo,de 1990, puesto en marcha por sólo cinco de los seis países fundadores de lasComunidades Europeas (la RF de Alemania, Francia y los tres países delBenelux) y al que se sumaron después otros países, fue un primer pasoimportante en esa dirección. El acervo de Schengen fue incorporado al Tratadode Ámsterdam (Ámsterdam, 2-10-1997), por lo que en la actualidad se hansuprimido los controles fronterizos al movimiento de ciudadanos de la Unión,excepto en el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, en donde rigen algunasdisposiciones especiales. Dicha supresión ha ido acompañada de un refuerzo delas fronteras exteriores y de la creación un espacio de libertad, seguridad yjusticia.

Después del fallido intento de Tratado constitucional, el 1 de diciembre de 2009entró en vigor el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007, que modifica elTUE y el TCE, de manera que, a partir de su entrada en vigor, la Unión sefundamenta en el TUE y el TFUE. Según el art. 1 del TUE, la Unión sustituye ysucede a la CE; y, el apartado 2 del art. 3 del TUE nos dice: «La Unión ofrecerá



a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronterasinteriores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas […]» .

El resto del capítulo se organiza en cuatro apartados. En el segundo apartado seanaliza la libre circulación de personas, trabajadores, y la política migratoria. Eltercero presenta los principales rasgos de la política social, la protección social yla lucha contra la exclusión social en la Unión Europea. El cuarto pasa revista alos atributos de los mercados de trabajo en la Unión Europea, y pone especialénfasis en el concepto de flexicurity . El capítulo concluye con una recapitulaciónde los principales conceptos presentados.

2. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS, T RABAJADORES YPOLÍT ICA MIGRAT ORIA

La libre circulación de personas por razones de trabajo comprende la librecirculación de trabajadores, la libertad de establecimiento de las personas físicaso jurídicas, y la libertad de prestación de servicios. La primera libertad comportala posibilidad de acceder a un empleo asalariado, por cuenta ajena, en cualquierpaís de la Unión. La segunda, implica la posibilidad de instalarse en otro paíscomunitario para desarrollar una actividad económica o profesional por cuentapropia. La tercera, supone la posibilidad de desplazarse a otro Estado miembropara realizar una actividad profesional o mercantil independiente ocasional.

2.1. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE TRABAJADORES

De acuerdo con el artículo 45 del TFUE, los trabajadores tienen derecho acircular libremente dentro de la Unión, quedando prohibida toda discriminación porrazón de nacionalidad entre trabajadores de los Estados miembros con respectoal empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. Ello implica quecualquier ciudadano de un país comunitario tiene derecho a responder a lasofertas de empleo de otro país de la UE, a desplazarse libremente para este fin, aresidir en el país en que se ejerza el empleo, y a disfrutar plenamente de susderechos laborales, salvo por razones de orden público, seguridad y saludpúblicas. Por razones históricas, cada Estado miembro de la UE ha desarrolladosu propio sistema de seguridad social y su reglamentación laboral. Enconsecuencia, para hacer posible la libre circulación de trabajadores se hapromovido una estrecha colaboración entre las administraciones laboralesnacionales, así como una aproximación y coordinación de los diferentes sistemasde seguridad social. Se ha tratado de ofrecer a los trabajadores desplazados y asus familias, una cobertura sanitaria adecuada, incluso para desplazamientosbreves, a través de la implantación de la tarjeta sanitaria europea. Donde se hapuesto mayor énfasis, sin embargo, ha sido en el reconocimiento y acumulaciónde todos los períodos requeridos por las distintas legislaciones nacionales paraadquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales, para calcularlas ypara transferir el pago de las mismas tanto en lo que se refiere a la prestaciónpor desempleo como a pensiones de jubilación, o de otro tipo.



La intermediación en el mercado de trabajo, es decir, la posibilidad de ayudar aconectar oferentes y demandantes de trabajo desde una perspectiva europea esotro ámbito en el que se han producido avances significativos. En concreto, seha desarrollado la red europea de ofertas de empleo (EURES) al objeto de ayudara crear empleo, en línea con los objetivos de la Estrategia Europa 2020 , quequizás puedan estar operativos en 2014. Los Estados miembros, sin embargo,están obligados a cumplir con la transparencia estipulada en el Reglamento delConsejo 492/2011, lo que significa tener que informar y aconsejar a lossolicitantes de trabajo sobre las vacantes de empleo en la UE. Hasta ahora, lamayor parte de los Estados miembros no hacen uso de las oportunidades deempleo que ofrece EURES. Tampoco han reformado sus Servicios Públicos deEmpleo (SPE) para que las acciones de los programas de EURES tomen encuenta las necesidades de sus mercados de trabajo respectivos. El Paquetesobre el Empleo de 2012 lanzó una reforma estratégica de EURES que conteníapropuestas para modernizar sus instrumentos clave de acuerdo con lasnecesidades de la Estrategia Europa 2020 para el empleo. En 2012, la Comisióneuropea adoptó medidas para transformar EURES en un instrumento más eficazpara colocar y reclutar mano obra, y ajustarla a los requisitos de la demanda detrabajo.

2.2. LA LIBERTAD DE ESTABLECIMIENTO Y LA LIBRE PRESTACIÓN DESERVICIOS

La libre circulación de personas por motivos laborales incluye dos libertades: lade establecimiento (arts. 49-55 del TFUE), y la de prestación de servicios (arts.56-62 del TFUE). Ambas han tenido aún más dificultades para su materializaciónque la libre circulación de trabajadores por cuenta ajena (arts. 45-48 del TFUE).Estas dos libertades reconocen el derecho de los ciudadanos comunitarios aejercer una actividad por cuenta propia en cualquier país de la UE, ya sea deforma permanente, en el primer caso, o temporal, en el segundo caso. La libertadde establecimiento incluye el derecho a constituir y gestionar empresas, asícomo a abrir agencias, filiales o sucursales de otras empresas.

Por otra parte, la libre prestación de servicios se refiere a las actividades decarácter industrial, mercantil, artesanal, y de las profesiones liberales (art. 57 delTFUE). A parte de la necesidad de coordinar las normativas nacionales, enambos casos se exige asimismo el reconocimiento mutuo de diplomas,certificados y otros títulos. El Tratado de Roma ya preveía en su artículo 57 laadopción de directivas sobre este asunto, pero la complejidad de la materia hadilatado enormemente el proceso. Desde finales de los años 1970, institucionesacadémicas y colegios profesionales han establecido una homologación dediplomas con fines académicos y profesionales. Desde el punto de vistaacadémico, cabe destacar los programas de cooperación impulsados por la UEcomo Jean Monnet, Erasmus, Erasmus Mundus, Sócrates, Tempus, y el procesode Bolonia para crear el Espacio Europeo de Educación Superior (EEES). Desdeel punto de vista profesional, además del título académico cuentan otrasexigencias según los usos y costumbres de cada país. En 1988, se homologaronsiete profesiones (arquitectos, médicos, enfermeros, dentistas, veterinarios,



matronas y farmacéuticos) mediante directivas sectoriales que exigían un mínimode contenidos y años de estudio en todos los países comunitarios. En 1989, sepublicó una directiva que establecía el reconocimiento mutuo de los demástítulos, pero exigía la aplicación de medidas complementarias según las normas ycostumbres de cada país.

La Comisión europea está terminando de modernizar la Directiva 2005/36 dereconocimiento de cualificaciones profesionales que pretende simplificar lasnormas para facilitar una mayor movilidad de trabajadores en la UE. También estárevisando los Reglamentos 883/2004 y 987/2009 sobre la coordinación de laseguridad social. A ello se podría añadir en 2014 la revisión de las políticas decuidados de larga duración y de las prestaciones por desempleo. Por otro lado,uno de los elementos clave de la propuesta regulatoria de la Comisión europeaes la implantación de una tarjeta profesional europea, que servirá de certificadoelectrónico para poder prestar servicios o establecerse en cualquier Estadomiembro, a fin de facilitar un reconocimiento sencillo y rápido de lascualificaciones, lo que ayudaría a la movilidad temporal. La Comisión Europeaquiere acabar con el trámite farragoso de la convalidación de los estudios parapoder trabajar en otro país, y ha propuesto que todos los ciudadanos quesoliciten el reconocimiento de sus cualificaciones profesionales puedan obtenertoda la información en una ventanilla única y puedan realizar en línea todos lostrámites. En la modernización de la Directiva 2005/36 la Comisión Europea quiereque se incluya una actualización de los requisitos mínimos de formación demédicos, dentistas, farmacéuticos, enfermeros, comadronas, cirujanos,veterinarios y arquitectos. En algunos casos, los requisitos mínimos de formaciónpara estas profesiones se homogeneizaron hace 30 años.

2.3. MOVILIDAD LABORAL INTERNA Y POLÍTICA MIGRATORIA

La magnitud de los movimientos migratorios dentro de la UE ha sido bastantereducida a pesar de la desigual distribución de las tasas de desempleo según lospaíses. Ello se debe a la mejora del nivel de renta y a la introducción demecanismos de protección social en los países menos avanzados. La UEcontinúa siendo un poderoso foco de atracción de inmigrantes. En la actualidad,más del 5% de las personas que residen en los Estados miembros de la UE-28son extranjeros, de los cuales una tercera parte son ciudadanos de otro país dela UE, incluyendo el creciente número de comunitarios residentes en elMediterráneo español, mientras que las dos terceras partes restantes sonciudadanos de terceros países. Parte del flujo migratorio se ha debido a razonesde asilo y refugio político, pero la mayoría se ha producido por motivoseconómicos y sociales, dadas las diferencias de nivel de renta. Los países deorigen de los inmigrantes se han diversificado, y el mecanismo de reunificaciónfamiliar se ha intensificado. A los tradicionales países de destino se han añadidoEspaña, Italia, Irlanda, Grecia y Portugal. Hasta la crisis global de 2007, losnuevos Estados miembros se habían convertido en países de inmigración neta.En España esta transformación fue espectacular.

Las migraciones externas constituyen una preocupación compartida y un



elemento de interés común para los países de la UE. El Tratado de Ámsterdam(1997) exige avanzar hacia una política común en materia de asilo e inmigración,más aún tras la integración en el mismo del Acuerdo Schengen y a la vista de laevolución demográfica del conjunto de los Estados miembros. La políticamigratoria común recibió un importante impulso en el Consejo Europeo deTampere (octubre 1999) y resulta inevitable si la UE aspira a transformarse en unespacio compartido de libertad, seguridad y justicia. De acuerdo con los artículos63 y 64 del Tratado de la CE, y con el artículo 79 del Tratado de Funcionamientode la Unión Europea-TFUE, la Unión desarrollará una política de inmigracióncomún destinada a: (i) garantizar una gestión eficaz de los flujos migratorios; (ii)dar un trato equitativo a los ciudadanos de terceros países que residanlegalmente en los Estados miembros; y, (iii) prevenir y luchar contra lainmigración ilegal y la trata de seres humanos. Se han adoptado algunas medidascomo la Directiva de septiembre de 2003 sobre el derecho a la reagrupaciónfamiliar, y otra de noviembre del mismo año sobre el estatus de los ciudadanosde terceros países residentes en un Estado miembro, que incluye las condicionesque rigen la libre circulación y la residencia en los demás Estados miembros. Sebusca incrementar la cooperación entre los Estados miembros y con los paísesde origen y tránsito de los inmigrantes. También se prevén medidas que apoyenla acción de los Estados miembros destinada a propiciar la integración social delos inmigrantes. En este contexto, hay que destacar también los avances que sehan producido en el ámbito de la Política de Vecindad Europea (EuropeanNeighbourhood Policy) desarrollada a partir de 2003 y que engloba a 19 paísescon los que la UE comparte frontera terrestre o marítima. El objetivo de estapolítica es doble: la UE ofrece asistencia técnica y financiera bilateral paracontribuir a la creación de un marco institucional democrático y de una economíade mercado en estos países pero, a cambio, también persigue establecer unazona de estabilidad y seguridad que contribuya a un control migratorio másestricto en las fronteras exteriores de la UE.

3. POLÍT ICA SOCIAL, PROT ECCIÓN SOCIAL Y LUCHA CONT RALA EXCLUSIÓN SOCIAL

3.1. LA CARTA SOCIAL EUROPEA

En 1989 la Comunidad Europea trató de establecer un denominador común enmateria de política social mediante la Carta Comunitaria de los DerechosSociales Fundamentales de los Trabajadores , más conocida como Carta SocialEuropea, aprobada con la oposición inicial del Reino Unido. Es una declaraciónde principios que establece las líneas básicas del modelo europeo de legislaciónsocial y laboral para inspirar las legislaciones nacionales y los acuerdos entrepatronal y sindicatos. Dada la oposición inicial británica, la Carta Social Europeaquedó excluida del Tratado de la Unión Europea-TUE (Maastricht, 1992) pero seincorporó como un Protocolo sobre política social que comprometía a los paísesque la habían aprobado. Un gobierno posterior en el Reino Unido aceptó la CartaSocial Europea y se incluyó en el Tratado de Ámsterdam (1997). A su vez, el



proyecto de Constitución Europea incluyó los derechos sociales y laboralesfundamentales en su Parte II y, posteriormente, fueron recogidos en el título X delTratado de Funcionamiento de la Unión Europea-TFUE.

El artículo 136 del Tratado de la CE y el artículo 151 del Tratado deFuncionamiento de la Unión Europea-TFUE postulan los siguientes objetivos depolítica social para la UE: (i) fomento del empleo; (ii) mejora de las condicionesde vida y de trabajo a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso;(iii) protección social adecuada; (iv) diálogo social; (v) desarrollo de los recursoshumanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero; y, (vi) luchacontra la exclusión social. Para alcanzar dichos objetivos, se estipula que laUnión apoyará y complementará la acción de los Estados miembros en lossiguientes ámbitos: (i) mejora del entorno de trabajo para proteger la salud y laseguridad de los trabajadores; (ii) condiciones de trabajo; (iii) seguridad social yprotección social de los trabajadores; (iv) protección de los trabajadores en casode rescisión del contrato laboral; (v) información y consulta a los trabajadores;(vi) representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y delos empresarios, incluida la cogestión; (vii) condiciones de empleo de losnacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Unión;(viii) integración de las personas excluidas del mercado laboral; (ix) igualdad entrehombres y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboraly al trato en el trabajo; (x) lucha contra la exclusión social; y, (xi) modernizaciónde los sistemas de protección social.

El Tratado de la CE y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea-TFUEfacultan al Consejo de Ministros para que establezca normas mínimas en estoscampos que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta lascondiciones existentes en cada país. Tales decisiones pueden tomarse pormayoría cualificada o unanimidad, según los ámbitos. Lo anterior no impide quecualquier Estado miembro pueda mantener o introducir medidas de protecciónsocial más estrictas, siempre que sean compatibles con el Tratado de la Unión. ElConsejo de Ministros no podrá tomar decisiones sobre las materias siguientes:retribuciones, derecho de asociación y sindicación, derecho de huelga y derechode cierre patronal.

3.2. POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Y DE LUCHA CONTRA LA EXCLUSIÓNSOCIAL

El concepto de ciudadanía europea, introducido en el Tratado de la UniónEuropea-TUE (Maastricht, 7-2-1992), fue dotado de mayor contenido en elTratado de Ámsterdam que atribuyó una mayor relevancia a la política socialcomunitaria. La política social sigue siendo una competencia fundamental de losEstados miembros, pero ha pasado a ser también una competencia compartidaentre éstos y la UE a fin de fijar normas y derechos mínimos, y de articularprogramas de acción coordinados (art. 4 del TFUE). El Tratado de Ámsterdamdefine la política social y de empleo en un ámbito verdaderamente comunitariocon los objetivos esenciales antes señalados. La política social comunitaria searticula en un programa de acción de carácter plurianual, y en la Agenda Social ,



aprobada en el Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000. Además, laComisión Europea adoptó en 2008 una Agenda Social Renovada 2),actualmente en vigor, que persigue crear nuevas oportunidades en el mercadolaboral; facilitar el acceso a la educación, a la protección social, a la sanidad y aunos servicios de calidad para todos; y, reforzar la solidaridad en la sociedadeuropea, con el fin de favorecer la integración social y la igualdad deoportunidades para todos.

Los sistemas sociales de los países europeos se enfrentan a una serie de retoscomunes: adaptación a un mundo de trabajo en evolución, nuevas estructurasfamiliares, cambios demográficos, desigualdades de renta y de oportunidades porrazón de sexo, exigencias de la economía basada en el conocimiento, existenciade fuerte inmigración, etc. La cooperación a escala europea favorece larespuesta a dichos retos y mejora la acción común en favor de la inclusión social.Más allá de la Estrategia Europea para el Empleo , a la que nos referiremos en elapartado siguiente, las líneas de actuación de la política social comunitariapretenden: (i) modernizar y mejorar la protección social; (ii) promover la inclusiónsocial por medio de la prevención y erradicación de la pobreza, y el fomento de laintegración y la participación de todos en la vida económica y social; (iii)promover la igualdad entre hombres y mujeres; (iv) reforzar los derechosfundamentales; y, (v) luchar contra la discriminación. Además, se persigue que eldiálogo social contribuya eficazmente a hacer frente a los retos señalados. En loque respecta a la modernización y mejora de los sistemas de protección social, laUnión Europea sigue una «estrategia de convergencia», ideada para aproximar alargo plazo las políticas y sistemas de los diferentes Estados miembros.

Uno de los aspectos más singulares del modelo social europeo es el relativo a laintegración social. Los primeros Programas Comunitarios de Acción contra laPobreza se establecieron para los períodos 1975-1980, 1984-1988, y 1989-1994. Durante 1998-2001 se elaboraron cuatro rondas distintas de medidaspreparatorias, y se establecieron los objetivos comunes de Niza en el marco delMétodo Abierto de Coordinación (MAC) . El compromiso de la UE por trabajar enfavor de la integración social se refleja en los esfuerzos por modernizar laspolíticas de integración que realizaron los Estados miembros durante la segundamitad de los años 1990. Dichas políticas culminaron en 2000 con la firma de unacuerdo sobre el MAC y la cooperación de las políticas en materia de integraciónsocial en el ámbito comunitario. En junio de ese año, la Comisión presentó unapropuesta para el Programa de Cooperación Transnacional 2002-2006, luegoextendido al período 2007-2013, y actualmente en vigor, para que los Estadosmiembros pudiesen aumentar el impacto de sus políticas de integración social. ElMAC , una suerte de coordinación suave, pretendía ayudar a los Estadosmiembros a eliminar la pobreza y la exclusión social antes de 2010. Al igual que laEstrategia Europea para el Empleo , el MAC combina Planes Nacionales deAcción sobre la Inclusión Social , los llamados PNA/Inclusión de carácter bienal,junto con un programa comunitario para apoyar la cooperación política entre losEstados miembros. Los PNA/Inclusión buscan combatir la exclusión y la pobrezade forma que los objetivos establecidos en Niza (2000) se traduzcan en accionesconcretas por parte de los Estados miembros que permitan combatir la pobreza yla exclusión social. La Comunicación sobre las medidas a favor de la estabilidad,



el crecimiento y el empleo3) del 30 de mayo 2012 señaló que «sacar al menos a20 millones de personas de la pobreza no sólo mejoraría sus vidas sino quetraería beneficios económicos para la sociedad en su conjunto». Por esta razón,el Consejo Europeo del 28-29 de junio de 2012 ha apremiado a los Estadosmiembros para que «pongan un interés particular sobre el desarrollo y aplicaciónde políticas efectivas para combatir la pobreza y apoyar a los gruposvulnerables», un objetivo que se ha visto reforzado en el contexto de crisisactual.

4. LOS MERCADOS DE T RABAJO EN LA UNIÓN EUROPEA

4.1. REFORMAS DE LOS MERCADOS DE TRABAJO EN LA UNIÓN EUROPEA

Durante los últimos tres decenios, la creación de empleo en la Unión Europea hasido muy pobre comparada con la de Estados Unidos y Japón; y, aunque labrecha entre las tasas de empleo de estos países y la UE se haya reducidodurante el período 1998-2012, seguimos muy alejados de sus cifras. La visiónpredominante explica el fracaso en la creación de empleo en Europa como elresultado de la interacción entre, por una parte, la acumulación de perturbacionesmacroeconómicas adversas de los años 1973, 1979 y 2007; y, por otra laincapacidad para modernizar el mercado de trabajo en tres áreas directamenterelacionadas con las instituciones que regulan su funcionamiento: (i) el grado decentralización o descentralización en el proceso de formación de salarios; (ii) lalegislación que regula la contratación y el despido en el mercado de trabajo, estoes, las leyes que protegen los puestos de trabajo mediante indemnizaciones pordespido, la flexibilidad del contrato de trabajo, ya sea a tiempo flexible, a tiempoparcial, voluntario o no, o de duración limitada, la legislación sobre el salariomínimo, etc.; y, (iii) los sistemas de protección social, es decir, la duración ygrado de cobertura, la generosidad y la gestión administrativa de los beneficiossociales mediante criterios estrictos de selección de los beneficiarios delsubsidio de desempleo, de la cobertura por incapacidad laboral o invalidez, de lasjubilaciones anticipadas, etc.

Para modernizar el mercado de trabajo hay que ser conscientes de que contamoscon un mercado de trabajo a dos velocidades que obliga a que los perfilesprofesionales de los egresados de nuestras universidades se ajusten a los quesolicitan las empresas, con el fin de cerrar la brecha de habilidades ycualificaciones profesionales del mercado de trabajo. Se deben crear y reforzarlos puentes entre el mundo educativo y la vida empresarial, favoreciendo laintegración de los estudiantes en las experiencias laborales y de investigacióncon empresas privadas en proyectos nacionales o europeos. Además, en losúltimos años, el incremento de inmigrantes de terceros países ha permitido cubrirlos puestos que han dejado vacantes los trabajadores nacionales, dotando demayor flexibilidad al mercado de trabajo dada la mayor predisposición de losinmigrantes a la movilidad geográfica y ocupacional. Los estudios académicossobre el impacto económico de la inmigración muestran que, en general, lainmigración tiene un efecto positivo sobre el mercado de trabajo del país de



acogida. Aunque pueda existir una cierta presión bajista sobre la parte más bajade la escala salarial y cierta competencia con los trabajadores nativos menoscualificados, los inmigrantes cubren más fácilmente trabajos poco atractivos paralos nacionales pero necesarios para el buen funcionamiento de la economía. Sinembargo, el impacto positivo sobre el mercado de trabajo va acompañado de unefecto incierto sobre las finanzas públicas del país de acogida, ya que lademanda de servicios sanitarios, educativos y sociales genera un gasto que nosiempre se compensa completamente con los impuestos y contribucionessociales que pagan los nuevos trabajadores. Ahora bien, en un contexto deenvejecimiento de la población nacional como es el caso de la UE, losinmigrantes más jóvenes pueden contribuir a aumentar la natalidad lo que ayuda,a medio plazo, a la sostenibilidad de los sistemas de pensiones de los países deacogida.

Señalemos también que el modo en que han funcionado los mercados de trabajoy los sistemas europeos de protección social ayuda a explicar, en parte, por quéel desempleo se ha transformado en Europa en paro de larga duración. La UEtiene el mejor sistema de protección social contra la pérdida de renta pordesempleo, pero no cuenta con buenos trampolines que permitan capacitar a losparados para los nuevos puestos de trabajo. La experiencia europea sugiere queel problema está más relacionado con la forma en que se activa al parado quecon la mayor o menor generosidad de los sistemas de protección social. Lamayor parte de las veces no hay un apoyo inmediato al parado a quien se leotorga una renta de apoyo pasivo y a quien, simplemente, se le deja esperandohasta que se transforma en un parado de larga duración, en lugar de hacer algomás positivo en su favor. La ausencia de incentivos para que los parados sereinserten laboralmente con rapidez, contribuye a mantener a estas personas enel paro más que la propia generosidad del sistema.

Por otra parte, el análisis de la Comisión sostiene que los problemas en losmercados de trabajo europeos también están íntimamente ligados a las rigidecesque existen en otros mercados y, en especial, en los mercados de productos locual explica –junto con ciertas características del sistema educativo y de lacultura institucional– por qué el espíritu emprendedor es aún débil en Europa.Estos elementos incluyen: (i) el ajuste lento de los sistemas educativos y deformación; (ii) una provisión inadecuada de la formación profesional; (iii) falta deigualdad de oportunidades entre mujeres y hombres; y, (iv) dificultades en lamodernización de la organización del trabajo.

A pesar de la importancia del problema, y a diferencia de lo que ocurrió con otraspolíticas como, por ejemplo, la agraria, las primeras iniciativas de la UE pararesolver el problema del desempleo arrancan a partir del Libro Blanco sobre elCrecimiento, la Competitividad y el Empleo (1993). Posteriormente, se incluye elempleo en el Tratado de Ámsterdam (1997) como uno de los objetivos comunesde los países europeos y se pone en funcionamiento la Estrategia Europea parael Empleo , que consiste un proceso plurianual de aplicación y vigilancia de laspolíticas nacionales de empleo sobre la base de compromisos europeosconocido como Proceso de Luxemburgo . Su funcionamiento fue reforzado en laCumbre de Lisboa (2000) donde se estableció un nuevo objetivo estratégico para



la Unión Europea para el período 2000-2010: «llegar a ser la economía basadaen el conocimiento más dinámica y competitiva del mundo, capaz de alcanzar uncrecimiento económico sostenible, con más y mejores puestos de trabajo ymayor cohesión social». La estrategia reconciliaba tres dimensiones: elcrecimiento, el empleo y la cohesión social; y, explicitaba objetivos concretospara el empleo: alcanzar una tasa de empleo total lo más cercana posible al 70%en 2010, y una tasa de empleo femenina cercana al 60%, con el objetivo dereforzar la sostenibilidad de los sistemas de protección social. Además, elConsejo Europeo de Estocolmo de 2001 establecía objetivos intermedios para2005: tasa de empleo total del 67%, y del 57% para las mujeres. Estableciótambién un objetivo nuevo: alcanzar en el año 2010 una tasa de empleo del 50%para los trabajadores de la UE de edad avanzada (de 55-64 años), tanto hombrescomo mujeres.

En febrero-abril de 2005 se relanzó la llamada nueva Estrategia de Lisboa 4) –que hacía hincapié en el crecimiento y el empleo– a raíz del Informe Kok 5). Ensus conclusiones, el Informe Kok pretendía racionalizar el procedimiento deelaboración de las Grandes Orientaciones de Política Económica (2005-2008) yde las Orientaciones para el Empleo (2005-2008) , integrándolas en un sólopaquete de medidas, el llamado Paquete Integrado de Orientaciones , con el finde mejorar el modo en que se organiza el proceso de coordinación de laspolíticas económicas y de empleo. Por esta razón, las nuevas Orientacionespara el Empleo 6) formaban parte entonces del Paquete Integrado deOrientaciones para el período 2005-2008 entre las que se incluían las GrandesOrientaciones de Política Económica (GOPEs) , que antes tenían un proceso yautonomía propios. Conseguir los objetivos de Lisboa obligaba a modernizar losmercados de trabajo y hacerlos más adaptables como garantía para obtener másy mejores puestos de trabajo. A principios de 2008, y sobre la base de losProgramas Nacionales de Lisboa , la Comisión elaboró el Informe Estratégico dela UE que proporcionó un análisis profundo de la puesta en práctica de la nuevaEstrategia de Lisboa y sugirió las modificaciones necesarias. De este modo, elproceso de Luxemburgo primero, y la nueva Estrategia de Lisboa después, seconcibieron como un método de trabajo continuo de planificación, vigilancia,examen y reajuste anual.

Más recientemente, la Estrategia Europa 2020 7) ha establecido cinco objetivosque la UE debe alcanzar para el año 2020: (i) mantener empleada al 75% de lapoblación de la cohorte de edad 20-64; (ii) invertir el 3% del PIB de la UE eninvestigación y desarrollo; (iii) alcanzar el objetivo "20/20/20" en el ámbito delclima y la energía; (iv) alcanzar una tasa de abandono escolar inferior al 10%, yconseguir que por lo menos el 40% de los jóvenes tenga una cualificación o undiploma; y, (v) lograr que 20 millones de personas estén menos expuestas alriesgo de la pobreza. Para alcanzar estos objetivos, la Comisión propone laAgenda Europa 2020 , consistente seis grandes iniciativas:

i) Unión de la innovación: reorientar la política en materia de I+D+i enfunción de los principales desafíos, superando el desfase entre la ciencia yel mercado para convertir las invenciones en productos.



ii) Juventud en movimiento: aumentar la calidad y el atractivo internacionaldel sistema europeo de enseñanza superior a través de la movilidad de losestudiantes y los profesionales jóvenes.

iii) Agenda digital para Europa: aprovechar las ventajas económicas ysociales sostenibles derivadas de un mercado digital único basado enInternet de alta velocidad.

iv) Europa eficiente en términos de recursos: apoyar el cambio hacia unaeconomía de bajo nivel de carbono y eficiente en términos de recursos.

v) Política industrial para el crecimiento verde: ayudar a la base industrialde la UE a ser competitiva en el mundo después de la crisis, promoviendoel espíritu empresarial y desarrollando nuevas capacidades.

vi) Agenda para las nuevas cualificaciones y nuevos empleos: crear lascondiciones para modernizar los mercados laborales con objeto deaumentar los niveles de empleo y asegurar la sostenibilidad de nuestrosmodelos sociales cuando se jubile la generación del baby-boom ; así comouna Plataforma europea contra la pobreza para garantizar la cohesióneconómica, social y territorial ayudando a los pobres y los socialmenteexcluidos y permitiéndoles participar activamente en la sociedad.

Esta última, la Agenda para las nuevas cualificaciones y nuevos empleos , estáconcebida para que la Comisión ayude a los Estados miembros a alcanzar elobjetivo de una tasa de empleo del 75%. Para lo cual la Agenda presenta unconjunto de acciones concretas como, por ejemplo, acelerar las reformas quemejoren la flexibilidad y la seguridad en el mercado de trabajo (flexicurity) ;capacitar a las personas con las cualificaciones adecuadas por los empleos dehoy y de mañana; mejorar el empleo de calidad y la condiciones de trabajo; y,mejorar las condiciones para la creación de empleo.

4.2. MODERNIZAR LOS MERCADOS DE TRABAJO EN LA UNIÓN MONETARIA

La puesta en marcha de la moneda única europea en 1999 supuso un cambioimportante en la capacidad de reacción de los gobiernos para hacer frente aperturbaciones macroeconómicas adversas. Ceder soberanía monetaria alBanco Central Europeo implica renunciar al tipo de cambio como instrumento deajuste a nivel nacional. Para que el ajuste no termine en recesiones y mayorestasas de desempleo, es necesario un funcionamiento eficiente de las políticas deajuste alternativas al tipo de cambio, como la política fiscal o la de rentas, o unarespuesta rápida y flexible de los mercados, incluido el de trabajo.

Ante una evolución temporal adversa de la demanda, el peso del ajuste sobre lossalarios puede ser en parte mitigado gracias a una política fiscal que, por mediode los estabilizadores automáticos, permita un aumento del déficit fiscal. Dehecho, la efectividad de las políticas de estabilización puede ser ahora inclusomayor dado que en la unión monetaria las externalidades negativas entre laspolíticas monetaria y fiscal parecen ser menores. Sim embargo, a pesar del



progreso de los últimos años, muchos países de la zona euro aún no hangenerado el margen de maniobra necesario en sus cuentas públicas –en líneacon lo establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento – que les permitaabsorber el impacto de una evolución negativa de la demanda durante un períodode tiempo limitado.

Ahora bien, las políticas fiscales de estabilización son menos adecuadas en elcaso de una perturbación negativa de oferta, que requiera un ajuste en lossalarios reales. Sin embargo, la resistencia de los salarios reales al ajuste puedeser reducida cuando las políticas fiscales ayudan a extender entre la población, yde una forma más equilibrada, la reducción necesaria en la renta real: noconcentrando, por lo tanto, todo el peso del ajuste en los asalariados. La políticafiscal también puede desempeñar un papel importante si está orientada a mejorarla productividad a través de incentivos para reestructurar y aumentar la inversiónpública en infraestructuras y en la formación de capital humano. Sin embargo, unajuste suave a las perturbaciones requeriría, de acuerdo con la literaturaexistente, la actuación de mecanismos alternativos al tipo de cambio y a lapolítica fiscal que pueden actuar a través de dos vías: mediante variaciones enlas cantidades y mediante cambios en los precios.

Por lo que se refiere a los ajustes vía cantidades, ante una perturbaciónasimétrica que incrementase el desempleo en un territorio determinado, unposible mecanismo de ajuste consistiría en la entrada neta de capital en dichoterritorio, creándose así nuevos puestos de trabajo que reemplazarían a losperdidos, o bien en el movimiento de la mano de obra hacia zonas de mayorempleo. Es importante señalar que la aportación de Mundell (1961) a la teoría delas áreas monetarias óptimas subraya la movilidad de los factores de producción–y principalmente del factor trabajo– como mecanismo de ajuste clave debido aque partía del supuesto que los costes sociales de la emigración eran muyinferiores a los costes del desempleo. Dichas aportaciones suponían que laemigración se debía únicamente a factores relacionados con las diferenciasrelativas de desempleo y salarios. Trabajos más recientes, en cambio, señalan laimportancia de otros factores como la disponibilidad de vivienda y los costes deemigrar, es decir, los costes de viajar y obtener información, los costespersonales de abandonar la cultura propia y los amigos, etc.

En el caso europeo, parece que a pesar de los notables esfuerzos realizadospara facilitar la movilidad de los trabajadores y que se han descrito en el segundoapartado del capítulo, las importantes diferencias culturales, lingüísticas yadministrativas dificultan la migración y reducen la movilidad de la mano de obra.Además, los flujos migratorios erga intra son reducidos en Europa comparadoscon los de Estados Unidos. En la mayoría de los países de la UE la movilidadgeográfica es también muy reducida incluso en el interior de cada país. Ello esdebido, en gran parte, a la propia configuración del Estado de bienestar quegarantiza a los trabajadores unos niveles de protección social y de renta en todoel territorio nacional de forma que desincentiva su movilidad. Era de esperar quela unión monetaria estimule la movilidad de la mano de obra como resultado de laintegración económica y del Programa del Mercado Único . Sin embargo, tal ycomo se ha explicado anteriormente, parece bastante improbable que la



movilidad geográfica de la mano de obra aumente substancialmente en la zonaeuro en un futuro próximo.

Descartado el ajuste vía cantidades, parece que el peso del ajuste deberíarecaer en los mecanismos que operan a través de las variaciones en los preciosy en los salarios. Ante una perturbación asimétrica con efectos negativos sobreel empleo, los salarios reales deberían reaccionar rápidamente en direccióncontraria haciendo así más atractiva la contratación de nuevos trabajadores –ouna disminución en el ritmo de despidos– y facilitando el proceso de recuperacióneconómica del territorio. Sin dicha flexibilidad, por tanto, el ajuste necesario serepercutirá en los niveles de desempleo. ¿Cuáles son, por lo tanto, lasposibilidades de actuación política para poder mejorar la capacidad de respuestade los mercados de trabajo europeos ante perturbaciones negativas asimétricas?Según diferentes estudios que relacionan el grado de flexibilidad salarial con lascaracterísticas institucionales del mercado de trabajo, dichas característicasinciden sobre la conducta de los agentes y, por lo tanto, afectan a la respuestade los salarios ante variaciones en los niveles de desempleo. Entre los factoresapuntados cabe destacar:

i) nivel de los costes de despido: costes de despido elevados reforzaríanla capacidad negociadora sobre los salarios de los trabajadoresempleados (insiders) respecto a los desempleados (outsiders) , lo queevitaría la posible presión a la baja que estos últimos pudiesen realizarsobre los salarios y, por tanto, reduciría su flexibilidad;

ii) nivel de negociación salarial: el poder monopolístico de los insiders essuperior en aquellos sistemas de negociación salarial intermedios dadoque, en presencia de un sistema altamente descentralizado, donde lacompetencia de las restantes empresas del sector frenarían las demandasde los trabajadores, la flexibilidad sería mayor. En un sistema fuertementecentralizado, por contra, los negociadores internalizarían los efectosperniciosos de sus decisiones. En cambio, los niveles intermedios denegociación excluyen ambos efectos de contención. De este modo, cabeesperar que exista una relación cuadrática –de tipo «U» invertida– entre elnivel de negociación y la rigidez salarial;

iii) nivel de coordinación en la negociación: cuanto mayor sea lacapacidad de los agentes sociales para llegar a un consenso sobre elfuncionamiento del mercado de trabajo y la distribución de la renta, mayorserá la flexibilidad de los salarios;

iv) características del sistema de prestaciones: teniendo en cuenta que lareacción de los salarios frente al paro se ve influida por la presión que losdesempleados ejerzan sobre los empleos existentes, las característicasdel sistema de prestaciones, básicamente la generosidad y la duración,también tendrán efectos sobre la flexibilidad de los salarios; y,

v) políticas activas del mercado de trabajo (PAMT): dado que estaspolíticas tienen por objetivo asesorar al parado, proporcionarle formación oreciclaje y apoyarle en el proceso de búsqueda, el comportamiento de los



desempleados también depende de la capacidad del sector público paraactivar el proceso de búsqueda de empleo y facilitar su reincorporación aun puesto de trabajo. De este modo, los desempleados mejorarían suempleabilidad y contribuirían al ajuste salarial. Existe también el riesgo, sinembargo, de que un excesivo nivel de gasto en PAMT pueda llegar agenerar menores niveles de flexibilidad salarial ya que al garantizarprácticamente la recolocación de los desempleados, se eliminaparcialmente el efecto disciplinador del paro sobre los salarios. En estesentido, Calmfors (1993) sugiere, a partir del caso sueco, que un excesivonivel de gasto en PAMT puede acabar generando efectos perversos queaumentarían la rigidez de los salarios. También hay que destacar que laaplicación de PAMT que persigan mejorar las cualificaciones profesionalesfacilitarían la reintegración de los parados al mercado de trabajo yreducirían los efectos del ajuste a más largo plazo a través de incrementosen el desempleo.

A fin de hacer frente al problema del desempleo juvenil que ha resultado de lacrisis de la eurozona, el Consejo Europeo de febrero de 2013 aprobó incluir en elpresupuesto de la UE para el período 2014-2020, un nuevo fondo específico conuna dotación de 6.000 millones de euros, para asegurar un empleo juvenil enregiones con alto nivel de desempleo. Dicha cuantía es insuficiente dada lamagnitud del problema, pero en cualquier caso, el Consejo de Ministros deEmpleo de la UE de finales de febrero 2013 alcanzó un acuerdo sobre la llamadaGarantía Juvenil que aseguraría que los 7,5 millones de desempleados conmenos de 25 años obtuviesen una oferta de empleo, un programa de formaciónprofesional, o una colocación en un trabajo en el plazo de cuatro meses desdeque hubiesen abandonado la escuela o perdido su puesto de trabajo. Cabedestacar también en este ámbito el «paquete para el empleo» aprobado en abrilde 2012 y que persigue contribuir a la creación de empleos en el conjunto de laUE profundizado en muchos de los aspectos descritos en este apartado delcapítulo.

4.3. LA FLEXIGURIDAD DE LOS MERCADOS DE TRABAJO DE LA UNIÓNEUROPEA

4.3.1. El concepto de «flexibilidad» del mercado de trabajo de la OCDE

El Secretario General de la OCDE Jean-Claude Paye estableció, bajo lapresidencia de Ralf Dahrendorf , un Grupo de Expertos de Alto Nivel con unaformación en el ámbito de la empresa, el trabajo, y del gobierno con el objetivo derevisar por completo la flexibilidad del mercado de trabajo y de concretar cuáleseran las posibilidades de acción de que se disponía. El grupo identificó seiscategorías de flexibilidad del mercado de trabajo e hizo recomendaciones depolíticas sobre cada una de ellas: (i) costes laborales; (ii) condiciones de empleo:encontrar el equilibrio entre los deseos de seguridad de los trabajadores y lasnecesidades de eficiencia económica; (iii) prácticas y patrones de trabajo; (iv)reglas y regulaciones; (v) movilidad; y, (vi) educación y formación. A pesar deello, el concepto canónico que finalmente retuvo la OCDE y que fue utilizado en



Jobs Studies sólo ponía el acento en el asunto de la Legislación de Proteccióndel Empleo (EPL) y, en particular, sobre el grado de rigor en las condiciones decontratación y despido del contrato de trabajo.

4.3.2. El enfoque de la UE sobre el nexo «flexibilidad-seguridad»

El enfoque anterior sobre la flexibilidad del mercado de trabajo generó una graninsatisfacción entre los economistas. Por ello, a mediados de los años 1990, laComisión Europea empezó a utilizar el término flexi-seguridad (flexi-security)para aquellos enfoques que buscaban reconciliar la flexibilidad que necesitan lasempresas para poder ajustarse a las perturbaciones macroeconómicasnegativas, junto con la legítima reclamación de seguridad por parte de lostrabajadores. Después de la Cumbre de Luxemburgo de noviembre de 1997, yen el marco de la Estrategia Europea para el Empleo , la atención hacia el nexoentre flexibilidad y seguridad se abordó por primera vez en las primerasOrientaciones para el Empleo de 1998. En ellas, los agentes sociales fueroninvitados a modernizar la organización del trabajo a fin de mejorar lacompetitividad y equilibrar la relación entre flexibilidad y seguridad. En diciembrede 1998, el Consejo Europeo de Viena consolidó la Estrategia Europea para elEmpleo e introdujo en las Orientaciones para el Empleo de 1999 el concepto deadaptabilidad , el cual buscaba encontrar el justo equilibrio entre la flexibilidadpara los empresarios y la seguridad de los empleados mediante: (i)modernización de la organización del trabajo y desarrollo de estrategias deformación a lo largo de la vida; (ii) modernización de la legislación de loscontratos de trabajo, que permitiese una mayor diversidad de contratos, yposibilitase la seguridad profesional y la mejora de perspectivas de carrera; (iii)re-examen de los obstáculos a la inversión en recursos humanos y mejora de losincentivos para la formación en el puesto de trabajo (permanente); y, (iv)creación de un Grupo de Expertos Alto Nivel para examinar las consecuenciasdel cambio económico y social. Así pues, las Orientaciones para el Empleo de1999 ampliaron la visión que mantenía la OCDE sobre la flexibilidad del mercadode trabajo. Perseguían intensificar la capacidad de la mano de obra paraacomodarse a los cambios tecnológicos y a las perturbacionesmacroeconómicas.

De acuerdo con este enfoque, los servicios de la Comisión Europea propusieronuna definición de adaptabilidad del mercado de trabajo (Sanchis, 2001) basadaen las siguientes dimensiones:

i) disponibilidad potencial de la mano de obra potencial: mejorar losincentivos para hacer que valga la pena trabajar;

ii) provisión de seguridad e higiene en el trabajo y su puesta en práctica:aspecto importante para la empleabilidad del trabajador;

iii) educación y formación profesional de los trabajadores dirigida haciatres niveles: nivel de educación, implicación de los empleados en laactualización y superación de sus competencias, y formación para losparados;



iv) capacidad para utilizar la nueva tecnología: capacitar a lostrabajadores para que se adapten al cambio tecnológico;

v) grado de flexibilidad en el tiempo de trabajo: capacidad de la fuerza detrabajo para responder a las necesidades de producción de las empresassin descuidar la conciliación del tiempo de trabajo con la vida familiar yposibilitar la elección de los trabajadores entre trabajo y tiempo libre;

vi) relaciones industriales: reforzar a nivel microeconómico la implicaciónde los trabajadores con sus empresas. Mejorar a nivel macroeconómicolas relaciones industriales y la cooperación entre agentes sociales ygobiernos, promover acuerdos salariales, pactos sociales, de empleo, etc.;

vii) flexibilidad de costes laborales: la rigidez a la baja de los salariosimpide que una economía se ajuste a las perturbaciones(macroeconómica) y daña la competitividad-coste de las empresas(microeconómica). Por tanto, la evolución de los salarios debe ajustarse acierto número de reglas que gobiernen la relación entre el salario nominal ylos objetivos de inflación. También entre salarios reales y productividad yesfuerzo en el trabajo. De ahí la necesidad de establecer mecanismos deajuste salarial a nivel nacional, regional, sectorial, y de habilidades ycapacidades de la mano de obra;

viii) fiscalidad del trabajo: analizar si el esfuerzo de moderación salarial delos trabajadores se traduce en una reducción, total o parcial, en los costesde las empresas. La fiscalidad sobre el trabajo debería incluir no sólo lascotizaciones a la seguridad social, su principal elemento, sino tambiénotros impuestos sobre el trabajo como el impuesto personal sobre la renta,sobre salarios, etc.;

ix) flexibilidad del contrato: analizar la Legislación sobre la Protección alEmpleo y, en particular, las condiciones de contratación y despido, laduración del contrato de trabajo ya sea indefinida, limitada, etc., en lamedida en que disuaden a las empresas de contratar nuevos trabajadoresy provocan el efecto de retención del empleo (hoarding effect) , lo cualtiene, a su vez, un efecto adverso sobre la creación de empleo; y,

x) movilidad del trabajo: geográfica, ocupacional, y sectorial, relevantepara la adaptabilidad de mercado de trabajo; y que puede tambiéncomprender la calidad de los SPE.

Como continuación de lo anterior, y con el objetivo de ampliar la noción deflexibilidad de la OCDE, los servicios de la Comisión lanzaron tres ofertaspúblicas de licitación que proporcionasen no sólo un nuevo enfoque analíticosobre la flexibilidad del mercado de trabajo, sino también indicadores sintéticosque permitiesen medir la adaptabilidad del mercado de trabajo. Los tres estudiosresultantes contribuyeron de manera decisiva a los avances en la definición delactual concepto de flexiguridad de la Comisión europea.



4.3.3. El concepto de «flexiguridad» de la Comisión Europea

La mayor parte de los elementos de adaptabilidad antes mencionados, tambiénlo están en la definición de flexiguridad propuesta por la Comisión Europea(European Commission 2007) y por los economistas del mercado de trabajo(Madsen, 2004, Royuela y Sanchis 2010). La Estrategia Europea para el Empleo(EES) reclamó a las instituciones del mercado de trabajo que adoptasen losprincipios de flexiguridad , y la Orientación nº. 21 de las OrientacionesIntegradas para el Crecimiento y el Empleo para el período 2005-2008 instó alos Estados miembros a «[…] promover la flexibilidad combinada con la seguridaddel empleo y a reducir la segmentación del mercado de trabajo […]». Del mismomodo, el Informe de Progreso Anual (IPA) instó a los Estados miembros a «[…]buscar puntos de vista convergentes sobre el equilibrio entre flexibilidad yseguridad (i.e. flexiguridad )», y subrayó que la Comisión Europea se habíacomprometido a presentar un informe con el objetivo de facilitar un acuerdo sobreun conjunto de principios comunes relativos a la flexiguridad . Por último, elInforme Conjunto sobre el Empleo (ICE) afirmó que aquellos principios debíancomprender: (i) disponibilidad de acuerdos contractuales : que proporcionen laadecuada flexibilidad tanto a trabajadores como a empresarios para ajustar susrelaciones laborales de acuerdo con sus necesidades; (ii) PAMT efectivas : queapoyen la transición entre puestos de trabajo, y desde el desempleo y lainactividad hacia el trabajo; (iii) sistemas de aprendizaje a lo largo de la vidacreíbles : que permitan a los trabajadores permanecer empleables a lo largo desus carreras; y, (iv) sistemas de seguridad social modernos : que faciliten lamovilidad del trabajo y una renta de sustitución adecuada durante las ausenciasdel mercado de trabajo.

A mediados de 2006, el Consejo situó la cuestión de la flexiguridad en el corazónde la agenda política de la UE, y en diciembre de 2007, el Consejo Europeoaprobó el acuerdo sobre los cuatro principios comunes de flexiguridad que sehabía alcanzado en el Consejo del 5-6 de diciembre de 2007: (i) acuerdoscontractuales flexibles y fiables; (ii) estrategias omnicomprensivas de formación alo largo de la vida; (iii) PAMT efectivas; y, (iv) sistemas modernos de seguridadsocial. El Consejo Europeo invitó a los Estados miembros a tomar enconsideración estos principios cuando desarrollen y apliquen las políticasnacionales que persigan la flexiguridad . Además, dio la bienvenida al análisisconjunto de los agentes sociales europeos sobre los mercados de trabajo, ysubrayó su importante papel en el diseño, puesta en práctica y supervisión, delas políticas de flexiguridad .

El término flexiguridad , percibido como cierto tipo de política del mercado detrabajo fue descrita por primera vez como «Una estrategia política que intenta, deforma sincronizada y deliberada, favorecer la flexibilidad de los mercados detrabajo, la organización del trabajo y las relaciones laborales, por un lado, y, porotro lado, favorecer la seguridad –en el empleo y en lo social– en particular paraaquellos grupos más débiles dentro y fuera del mercado de trabajo» (Wilthagen yRogowski 2002). A fin de hacer posible la investigación, esta definición deflexiguridad es más bien estricta pues subraya elementos tales como lasincronización, deliberada y grupos débiles . En primer lugar, sincronización



significa que tanto la flexibilidad como la seguridad tienen que ser desarrolladassimultáneamente y, por lo tanto, las estrategias de reforma que promuevan lasegmentación del mercado de trabajo o que consideren la flexibilidad y laseguridad de forma separada tienen que ser abandonadas. En segundo lugar, laexpresión de forma deliberada no excluye el papel que juegan las fuerzas delmercado, los incentivos financieros, las medidas fiscales, y las agencias públicasy privadas. Por último, grupos más débiles hace referencia a grupos tanto dentrocomo fuera del mercado de trabajo. Por tanto, cualquier medida o estrategiapolítica orientada a favorecer exclusivamente la seguridad –expresada entérminos de empleo, ingresos o protección social– del grupo de los insiders otrabajadores protegidos con trabajo a expensas del grupo de los outsiders otrabajadores desprotegidos, no entraría dentro de la definición de flexiguridad .

Más allá de esta definición inicial, se propuso una definición de flexiguridad másoperativa que subrayaba ciertos atributos del mercado de trabajo: «Flexibilidades (1) un grado en el puesto de trabajo, empleo, renta y combinación deseguridad que "facilita" las carreras en el mercado de trabajo y las biografías delos trabajadores con una posición de relativa debilidad, y que permite resistir, yuna participación del trabajo de alta calidad e inclusión, mientras que al mismotiempo proporciona (2) un grado de flexibilidad numérica (tanto externa comointerna), funcional y salarial que permite a los mercados de trabajo (y a lasempresas individuales) los ajustes adecuados en el momento oportuno antecondiciones cambiantes a fin de mantener y aumentar la competitividad y laproductividad» (Wilthagen y Tros, 2004, p. 170). Esta última definición identificalas cuatro dimensiones tanto de la flexibilidad como de la seguridad como formasde trueque:

A) Dimensión flexibilidad:

i) flexibilidad externo-numérica : grado de rigidez de las condiciones decontratación y despido, y uso de los contratos de duración determinada;

ii) flexibilidad interno-numérica : dificultad/facilidad a la hora de cambiar lacantidad de trabajo utilizada en una empresa sin recurrir a contratacioneso separaciones (i.e. cambios en las horas de trabajo, trabajo a tiempoparcial, horas extra, kurzarbeit , etc.);

iii) flexibilidad funcional : dificultad/facilidad para cambiar la organizacióndel trabajo o la habilidad/torpeza de trabajadores y empresas paraadaptarse a los nuevos desafíos (multi-tareas, rotación de puestos detrabajo, etc.); y,

iv) flexibilidad salarial : grado de reacción de los costes laborales a lascondiciones económicas.

B) Dimensión seguridad:

i) seguridad en el puesto de trabajo: expectativas sobre la duración de untrabajo concreto;



ii) seguridad en el empleo/seguridad en la empleabilidad: expectativassobre permanecer empleado, aunque no necesariamente con el mismoempleador;

iii) seguridad de ingresos: grado de protección de renta de sustitucióncuando termina el trabajo remunerado; y,

iv) seguridad de combinación: habilidad/incapacidad de combinar trabajoremunerado con otras actividades privadas o sociales.

Según el nivel al que tengan lugar estos trueques, los implicados pueden sertrabajadores individuales, grupos de trabajadores, toda la población activa,sectores económicos o gobiernos nacionales. Estos cuatro tipos de flexibilidad(externo-numérica, interno-numérica, funcional, y de paga variable), junto con loscuatro tipos de seguridad (puesto de trabajo, empleo, renta, y combinación),resultan en una matriz llamada matriz de flexiguridad que refleja varios tipos detrueques entre flexibilidad y seguridad y permite clasificar los mercadosnacionales en clusters caracterizados por atributos comunes.

Este enfoque es consistente con las recomendaciones políticas de la UE (Orientación Integrada nº 21), y con varios elementos del concepto deadaptabilidad del mercado de trabajo propuesto por los servicios de la ComisiónEuropea, y posteriormente desarrollados en los estudios antes mencionadossobre la adaptabilidad . No obstante, varios atributos relevantes para unfuncionamiento eficiente de los mercados de trabajo han quedado excluidos de laflexiguridad . Este es el caso de algunas reglamentaciones laborales como lasde salud e higiene en el trabajo, el tamaño de la cuña fiscal y, en general, lacarga fiscal sobre el trabajo, y la disponibilidad potencial de la oferta de trabajoque requiere, entre otros, un sistema eficiente de protección social que cree losincentivos adecuados para que valga la pena trabajar.

Más recientemente, se ha modificado el concepto de flexiguridad reconociendosu naturaleza poliédrica, y se ha retomado en otros países al intentar trasponer eldebate flexibilidad-seguridad a sus respectivas realidades institucionales ytradiciones históricas. Las instituciones del mercado de trabajo tienen buenasrazones para existir y reflejan tradiciones nacionales, por eso, la simpletransposición directa desde un país a otro constituye una receta infalible para lacatástrofe. Además, el atractivo de estas instituciones y enfoques no pueden servalorados tomando cada elemento de forma aislada, sino como un haz deatributos en conexión con la tradición de cada país.

El modelo danés de flexiguridad queda reflejado en forma del llamado triánguloáurico de la flexiguridad , que representa una especie de sistema híbrido deempleo consistente en: (i) legislación de protección del empleo no restrictiva(EPL) que permite despedir a los empleados con poco tiempo de preaviso; (ii) redde seguridad social estrechamente trenzada para los desempleados; y, (iii)gasto elevado en PAMT para los desempleados. La intensa relación entremercados de trabajo flexibles y esquemas generosos de protección social reflejaun hecho clave del modelo danés de flexiguridad . Dinamarca disfruta de unelevado grado de movilidad de la mano de obra hacia dentro y hacia fuera del



mercado de trabajo, así como entre distintos tipos de trabajo: (i) la movilidad delos trabajadores entre puestos de trabajo es sorprendentemente alta, y recientesestudios han encontrado una tasa media de rotación en torno al 30%; y, (ii) seencuentra en la parte baja de la escala internacional en términos de la duraciónmedia en el puesto de trabajo. Por otro lado, el sistema danés de bienestar secaracteriza por el universalismo , mientras que el apoyo económico para eldesempleo se basa en un sistema dual:

i) los miembros del fondo voluntario de seguro de desempleo : que son lamayoría –en torno a tres cuartos– y reciben prestaciones por desempleoal nivel del 90% de los ingresos de referencia –remuneraciones medias delas 12 semanas anteriores o tres meses, una vez deducidas lascontribuciones al Fondo del Mercado de Trabajo (Arbejdsmarkeds-fonden)–, pero nunca por encima de las 3,110 coronas danesas (€ 417) porsemana, en enero de 2007. Las prestaciones por desempleo pueden serreclamadas desde el primer día del desempleo y por un máximo de cuatroaños, incluyendo los períodos de activación; y,

ii) los no miembros del fondo voluntario de seguro de desempleo : queson una minoría entre los desempleados –en torno a un cuarto–, y quereciben prestaciones monetarias de la seguridad social, una vezcomprobados los medios de subsistencia del demandante, en torno al 80%de las prestaciones normales para un adulto cabeza de familia.

Este sistema dual se aplica a las PAMT . Los desempleados asegurados seencuentran bajo los auspicios de los SPE, mientras que los desempleados noasegurados son activados por los ayuntamientos que, en general, sonresponsables de las medidas de política social. Después de cierto período, eldesempleado que ha sido incapaz de encontrar un trabajo se puede beneficiar delos SPE en relación con una batería onmicomprensiva de PAMT dirigidas amejorar sus capacidades, a facilitar su adaptación al cambio económico,apoyando de forma individualizada sus transiciones en el mercado de trabajo, y eldesarrollo de su carrera profesional.

El desempleado busca trabajo más activamente en el período inmediatamenteanterior a la participación en un programa obligatorio de activación. Por lo tanto,la ayuda del generoso sistema de protección social junto con las políticas deactivación contribuyen a que la persona desempleada esté más motivada parabuscar empleo (efecto motivación) . Mientras que las PAMT aumentan el valor delas cualificaciones y mejoran las posibilidades de encontrar un trabajo (efectoformación o cualificación) . No obstante, la versión danesa de la flexiguridadrefleja sus tradiciones nacionales, y debería tomarse como fuente de inspiraciónmás que modelo a aplicar de forma mimética.

A la vista de lo anterior, nos atrevemos a proponer nuestra propia definición deflexiguridad . Nuestra propuesta tentativa del concepto de flexicurity (Sanchis2013a y 2013b) comprendería las propuestas descritas anteriormente, y podríaquedar recogida bajo estos dos principios:

i) principio de la eficiencia: que estimule la capacidad de las empresas



para ser lo más competitivas posible en el mercado; y, al mismo tiempo,permita que esta situación sea compatible y ventajosa para todos losagentes sociales sean estos las empresas, los trabajadores, los parados olos inactivos; y,

ii) principio de la seguridad: que promueva la capacidad de protección delsistema de seguridad social, financiado con aportaciones monetarias o deotra especie, mediante contribuciones del Estado, de las empresas y delos trabajadores; siempre que dichos esquemas de protección social, deimpuestos u otros, sean compatibles y ventajosos para todos los agentessociales sean estos empresas, trabajadores, parados o inactivos.

Estos dos principios pueden ser dispuestos en orden serial dando siempre alprimero prioridad sobre el segundo, lo que significa que no se puede sacrificar elprincipio de la eficiencia compensándolo con mayores ventajas de seguridad ydosis de protección al empleo. Sin embargo, también el principio de eficienciatiene límites y está condicionado por compromisos que hay que resolver cuandoentran en conflicto, es decir, cuando la capacidad de las empresas paramantenerse competitivas no es compatible y ventajosa para todos los agenteseconómicos de la sociedad y no sólo para las empresas, sino que tambiénconcierne a los trabajadores, los parados, los inactivos y a las finanzas delEstado.

5. RECAPIT ULACIÓN

En este capítulo hemos visto como la libre circulación de trabajadores formaparte de la libre circulación de personas, aunque ambas se hayan desarrolladopor separado. También hemos analizado cómo se ha realizado la libre circulaciónde trabajadores, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.Hemos explicado el sentido de la política social europea, y subrayado la escasamovilidad de los trabajadores europeos. Las migraciones externas hacia la Unióny los avances en la política migratoria común han sido importantes. La política deprotección social es una competencia compartida entre la UE y los Estadosmiembros, y está articulada en torno a un programa de acción de carácterplurianual y la llamada Agenda Social de Niza, y la Agenda Social Renovada .

La Estrategia Europea para el Empleo , se anunció en el Tratado de Ámsterdam(1997), y se consolidó en el Consejo Europeo de Luxemburgo (1998) queestableció un proceso plurianual de puesta en práctica y vigilancia de laspolíticas nacionales de empleo sobre la base de los compromisos adquiridos. En2005, su funcionamiento fue racionalizado y mejorado. Los objetivos e iniciativasde la Comisión Europea en la Estrategia Europa 2020 son: unión de lainnovación; juventud en movimiento; agenda digital para Europa; Europa eficienteen recursos; política industrial para el crecimiento verde; y, agenda para nuevascualificaciones y empleos. Ante perturbaciones asimétricas, la moneda únicareclama mercados de trabajo eficientes. En diciembre 2007, el Consejo Europeode Lisboa aprobó el concepto de flexiguridad , que había sido ya propuesto porlos académicos y aplicado con cierto éxito en países de la UE como Dinamarca y



Holanda.

CONCEPT OS CLAVE

Libertad de circulación de las personas.

Libre circulación de trabajadores.

Libertad de establecimiento.

Libre prestación de servicios.

Agenda Social Europea.

Carta Social Europea.

Proceso de Luxemburgo.

Estrategia Europea para el Empleo.

Orientaciones para el empleo.

Planes Nacionales de Acción.

Estrategia 2020.

Flexibilidad y adaptabilidad del mercado de trabajo.

Flexiguridad (flexicurity) del mercado de trabajo.

CUEST IONARIO DE PRÁCT ICAS

1. Recoja información estadística sobre los movimientos migratoriosinternos en la UE y sobre los flujos migratorios exteriores, y extraigaconclusiones al respecto.

2. Describa alguna medida concreta en el ámbito de la política socialeuropea o de la política migratoria común, distinguiendo sus principalesobjetivos e instrumentos.

3. La Comisión Europea creó en 1994 la red EURES. Averigüe en quéconsiste esta agencia europea de empleo y cómo está funcionando en laactualidad.

4. Aporte alguna información sobre las últimas Orientaciones para elEmpleo realizadas en 2012 por el Consejo Europeo, y cómo han incididolas mismas en el Plan Nacional de Acción para el Empleo, de España.

5. Identifique qué elementos de flexiguridad contienen las reformas del



mercado de trabajo de 2011-2012 en España.

ORIENT ACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Respecto a los cambios normativos que han tratado de hacer posible laintegración de los mercados de trabajo en la UE, a parte de los Tratadoscomunitarios, puede consultarse los capítulos sobre la libre circulación depersonas (capítulo 10) y sobre la política social y de empleo (capítulo 11) del librode E. Cuenca Economía de la Unión Europea , Pearson Prentice Hall, Madrid,2007. En el ámbito de la movilidad internacional de trabajadores resultaparticularmente pertinente la publicación anual de la OCDE Trends inInternational Migration . Por otra parte, a partir de 2004 la Comisión Europeaelabora un Annual Report on Migration and Integration . Cabe consultar asimismoel Green Paper on an EU Approach to Managing Economic Migration ,elaborado por la Comisión Europea en enero de 2005.

Por lo que se refiere a la Estrategia Europea para el Empleo se recomiendaconsultar la información disponible en la página Web de la Dirección General deEmpleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la Comisión Europea(http://ec.europa.eu/social/home.jsp?langId=es). Por lo que se refiere a laEstrategia Europa 2020, se recomienda acceder al conjunto de informesdisponibles en la Web de la Comisión Europea sobre esta cuestión:http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm.

Sobre la flexiguridad del mercado de trabajo puede consultarse:http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=102&langId=en; European Commission(2007): Towards Common Principles of Flexicurity: More and better jobs throughflexibility and security . Directorate-General for Employment, Social Affairs andEqual Opportunities, European Commission, Luxembourg, 38 pp., y enhttp://ec.europa.eu/employment_social/employment_strategy/flex_meaning_en.htm;Madsen. P. K. (2004): «The Danish model of "flexicurity": experiences andlessons». Transfer. European Review of Labour and Research , vol. 10 (2), pp.187-207; Royuela, V.; Sanchis, M. (2010): «La flexiguridad como atributo clavede un mercado de trabajo adaptable». Papeles de Economía Española , Madrid,124:109-127; Sanchis, M. (2013a): The economics of monetary union and theeurozone crisis . Springer Brief in Economics, Springer, Heidelberg, 109 pp.Sanchis, M. (2013b): «Flexicurity», en A. C. Michalos (Ed.), Encyclopedia ofQuality of Life Research . Heidelberg, Springer; Sanchis, M. (2001): «EmploymentPerformance, Economic Growth and Labour Market Adaptability». Labour MarketFlexibility. Proceedings of a Joint United States and European Union Seminar .US Department of Labor, Bureau of International Labor Affairs, Washington,September, pp. 28-68; Wilthagen, T.; Tros, F. (2004): «The concept of"flexicurity": A new approach to regulating employment labour markets». Transfer.European Review of Labour and Research , vol. 10 (2), pp. 166-186; Wilthagen,T.; Rogowski, R. (2002): «Legal Regulation and Transitional Labour Markets», enG. Schmid; B. Gazier (eds.): The Dynamics of Full Employment Social Integrationthroughout Transitional Labour Markets . Cheltenham, Edward Elgar, pp. 233-273.

http://ec.europa.eu/social/home.jsp?langId=es

http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=102&langId=en

http://ec.europa.eu/employment_social/employment_strategy/flex_meaning_en.htm



1

Los autores agradecen al profesor Josep Maria Jordán Galduf, Catedrático de Economía Aplicada de laUniversitat de València, por el cariño con que nos entregó en «herencia» los primeros tres epígrafes deeste capítulo de los que él mismo, con tanto mimo, había sido autor hasta la edición de 2005. Leagradecemos asimismo sus consejos y comentarios al capítulo, pues nos han resultado siempre muyprovechosos para su elaboración. Al mismo tiempo, queremos dar las gracias al profesor José LuisIglesias Buigues, Catedrático de Derecho Internacional Privado de la Universitat de València y antiguoConsejero jurídico principal y Director de la «Unidad Justicia, Libertad, Seguridad. Derecho privado,Derecho Penal» en el Servicio Jurídico de la Comisión Europea, por los valiosos comentarios realizadosa los dos primeros epígrafes de este capítulo Por último, nuestro agradecimiento a la profesora AmparoRoca, Titular de Economia Aplicada de la Universitat de València, por las sugerencias e informacionesrecibidas. Cualquier error que subsista es de nuestra exclusiva responsabilidad.

2

«Comunicación de la Comisión sobre la Agenda Social Renovada: Oportunidades, acceso y solidaridaden la Europa del siglo XXI» COM(2008) 412 final, Bruselas, 02.07.2008.

3

«Medidas en favor de la estabilidad, el crecimiento y el empleo», Comunicación de la Comisión,COM(2012) 299 final, Bruselas, 30.05.2012, 28 pp.

4

«Working together for growth and Jobs. A new start for the Lisbon Strategy», Communication to theSpring European Council, COM(2005) 24, Bruselas 02.02.2005.

5

European Commission (2004): Jobs, jobs, jobs. Creating more employment in Europe . Report of theEmployment Taskforce Chaired by Wim Kok, noviembre 2003. 93 pp.

6

«Integrated Guidelines for Growth and Jobs (2005-2008) including a Commission Recommendation on thebroad guidelines for economic policies of the Member States and the Community (under Article 99 of theEC Treaty) and a Proposal for a Council Decision on guidelines for the employment policies of theMember States (under Article 128 of the EC Treaty)», COM (2005) 141 final, Bruselas, 12.04.2005.

7

«Europa 2020, una estrategia para un crecimiento inteligente sostenible e integrador», Comunicación dela Comisión, COM(2010) 2020, Bruselas, 03.03.2010.

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Economía de la Unión Europea - Jordan

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