DOCUMENTOS SISTEMATIZACION - Sistematizacion CRECER_2009

SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS

ASISTENCIA TÉCNICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DELA ESTRATEGIA NACIONAL CRECER



Colaboraron con el estudio: Rosario Ruiz (San Martín), Vilma Tumpe (Cusco), Celina Salcedo (Ayacucho), Julia Alvarado (Huánuco)

Elaboración de la Sistematización: Roxana Vargas y Jesús Orcoloma

Es una publicación de ADRA PerúAgencia Adventista para el Desarrollo y Recursos AsistencialesPortafolio de Democracia y GobernabilidadAv. Angamos Oeste 770, Lima 18.Telf. 712-7700 // Fax: 712-7710e-mail: [email protected] // www.adra.org.pe

Octubre, 2009

Diseño/Diagramación: Gonzalo Ramos Zambrano

Editado por la Universidad Peruana Unión Impreso en su Centro de Aplicación Editorial Imprenta Unión,Km. 19 Carr. Central, Ñaña, Lima-Perú.Telf. 359-2622, Telefax 359-3310e-mail: [email protected]

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2009-13788

JOB 10445-09 UNION®-OEL

El contenido de esta publicación no podrá reproducirse total ni parcialmente por ningún medio mecánico, fotográfico, electrónico (escáner y/o fotocopia) sin la autorización escrita de los editores.

IMPRESO EN EL PERÚ / PRINTED IN PERU

ADRA Perú: Walter Britton, Director General

CARE Perú: Milo Stanojevich, Director General

CARITAS Perú: Jorge Lafosse, Secretario General

PRISMA: Delia Haustein, Directora Ejecutiva

USAID: Paúl Weisenfeld, Director Perú

SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIASASISTENCIA TÉCNICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DELA ESTRATEGIA NACIONAL CRECER

Ésta es una publicación de USAID Perú

Av. La Encalada s/n Monterrico, Surco

Teléfonos: (51-1) 618-1200, 618-1499

Fax: (51-1) 618-135

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Este estudio ha sido posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos de América a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID. El contenido es de responsabilidad de los autores y no necesariamente refleja el punto de vista de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.

ACRÓNIMOS

1. ACS, Agente Comunitario de Salud

2. ADRA, Agencia Adventista para el Desarrollo y Recursos Asistenciales

3. AMARES: Apoyo a la Modernización del Sector Salud y su Aplicación en Regiones

del Perú.

4. CARE, Cooperative for Assistant and Relief Everywhere

5. CÁRITAS, Caridad

6. CENAN, Centro Nacional de Alimentación y Nutrición

7. CODECO, Comité de Desarrollo Comunal

8. CORSA, Consejo Regional de Seguridad Alimentaria

9. CRED, Crecimiento y Desarrollo del Niño

10. CRLCPDCI, Consejo Regional de Lucha Contra la Desnutrición Crónica Infantil

11. CRS, Consejo Regional de Salud

12. DCI, Desnutrición Crónica Infantil

13. DEMUNA, Defensoría Municipal del Niño y Adolescente

14. DIRESA, Dirección Regional de Salud

15. DRS, Resolución Directorial Sectorial

16. EDA, Enfermedad Diarreica Aguda

17. EN CRECER, Estrategia Nacional CRECER

18. ENSA, Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria

19. ERSA, Estrategia Regional de Seguridad Alimentaria

20. ET, Equipo Técnico

21. ETR, Equipo Técnico Regional

22. FONCODES, Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social

23. FONCOMUN, Fondo de Compensación Municipal

24. FONIPREL, Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local

25. GDS, Gerencia de Desarrollo Social

26. HIS, Sistema de Información en Salud

27. IAC, Instancia de Articulación y Coordinación

28. IDI, Iniciativa contra la Desnutrición Infantil

29. INEI, Instituto Nacional de Estadística e Informática

30. IRA, Infección Respiratoria Aguda

31. JAAS, Junta Administradora de Agua y Saneamiento

32. JUNTOS, Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres

33. Llactanchik, Libro de Diagnóstico Comunal Mi Comunidad

34. MCLCP, Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza

35. MEF, Ministerio de Economía y Finanzas

36. MIMDES, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

37. MINAG, Ministerio de Agricultura

38. MINEDU, Ministerio de Educación

39. MINSA, Ministerio de Salud

40. MSH, Managment Sciences for Health

41. NT 01, Norma Técnica 01

42. ONG, Organización No Gubernamental

43. OSB, Organizaciones Sociales de Base

44. PCM, Presidencia del Consejo de Ministros

45. PDSI, Plan Regional de Desarrollo Social Integral

46. PENC, Plan Estratégico de Nutrición Concertado

47. PIP, Proyecto de Inversión Pública

48. PP, Presupuesto Participativo

49. PPR, Presupuesto por Resultados

50. PRISMA, Asociación Benéfica Prisma

51. PRONAA, Programa Nacional de Apoyo Alimentario

52. PRONAMA, Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización

53. PRONOEI, Programa No Escolarizado de Educación Inicial

54. PVL, Programa del Vaso de Leche

55. REDESA, Programa de Redes Sostenibles para la Seguridad Alimentaria

56. RENIEC, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

57. SDS, Sub Gerencia de Desarrollo Social

58. SIAS, Sistema de Información en Agua y Saneamiento

59. SIS, Seguro Integral de Salud

60. SISMUNI, Sistema de Información Comunitaria para la Gestión de Salud y Desarrollo

Local

61. SIVICO, Sistema de Vigilancia Comunal

62. SIVICOMI, Sistema de Vigilancia Comunal Materno Infantil

63. SNIP, Sistema Nacional de Inversión Pública

64. ST- CIAS, Secretaría Técnica – Comisión Interministerial de Asuntos Sociales

65. TDI, Tecnología de Decisiones Informadas

66. UGEL, Unidad de Gestión Educativa Local

67. UNICEF, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

68. USAID, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

69. VC, Ventanilla CRECER

70. WAWA WASI, Programa Nacional Wawa Wasi

ÍNDICE

Presentación .......................................................................................................................................................9

Resumen ejecutivo ....................................................................................................................................... 11

Introducción .................................................................................................................................................... 17

I. ENFOQUES Y ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN ............................................................ 21

II. RECONSTRUCCIÓN DE LA RUTA OPERATIVA DE LA EN CRECER

En el ámbito Regional .................................................................................................................... 25

2.1 Ayacucho ................................................................................................................................ 26

2.2 San Martín .............................................................................................................................. 28

2.3 Cusco ........................................................................................................................................ 32

2.4 Huánuco ................................................................................................................................. 35

III. RECONSTRUCCIÓN DE LA RUTA OPERATIVA DE LA EN CRECER

En el ámbito Local ............................................................................................................................ 38

3.1 Institucionalización ............................................................................................................ 38

3.2 Proceso de Diagnóstico y Planeamiento ................................................................... 44

3.3 Gestión Operativa ............................................................................................................... 52

3.4 Monitoreo y Evaluación .................................................................................................... 59

3.5 Ventanilla CRECER ............................................................................................................... 61

3.6 Supervisión de la Calidad de Servicios y Programas Sociales ........................... 69

IV. LECCIONES APRENDIDAS .......................................................................................................... 71

V. CONCLUSIONES .............................................................................................................................. 75

VI. RECOMENDACIONES ................................................................................................................... 78

ANEXOS .................................................................................................................................................... 85

ASISTENCIA TÉCNICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA NACIONAL CRECER 9

El Gobierno Peruano, mediante Decreto Supremo Nº 055-2007-PCM, aprobó la Es-trategia Nacional CRECER con la finalidad de reducir la desnutrición crónica infantil y pobreza a través de la intervención articulada de los programas y sectores so-ciales, tales como MINEDU, MINSA, MIMDES, MINAG, JUNTOS, SIS, entre otros; asi-mismo, aprobó la Norma Técnica N° 001-2008 (R.M. N° 001-2008-PCM) con el objeto de fortalecer la gestión interinstitucional a nivel nacional, regional y local orientada a la implementación de CRECER.

En el marco de la Estrategia Nacional CRECER las organizaciones de cooperación ADRA, CARE, CARITAS, PRISMA, con apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) han implementado durante el primer año de vigencia de la Norma Técnica 01(abril 2008 –febrero 2009) el Programa de Apoyo a la Estrategia Nacional CRECER. Es de resaltar que las organizaciones de cooperación vienen participando activamente en el marco de la Iniciativa contra la Desnutrición Infantil, espacio que representa un esfuerzo colectivo de instituciones que vienen impulsando notoriamente desde el año 2006 a través de acciones dirigidas a re-ducir la desnutrición infantil.

El Programa de Apoyo a la Estrategia Nacional CRECER tuvo como propósito forta-lecer, mediante labores de incidencia, capacitación y difusión de experiencias, las actividades de la EN CRECER, a cargo de la Secretaría Técnica de la Comisión Inter-ministerial de Asuntos Sociales (CIAS) de la Presidencia del Consejo de Ministros. Esta labor se llevó a cabo esencialmente para articular el trabajo de entidades que conforman el gobierno nacional, regional y local que se encuentran directa o indi-rectamente vinculadas en la lucha contra la desnutrición crónica infantil.

Las organizaciones de cooperación antes mencionadas pusieron en ejecución ac-ciones en apoyo a la EN CRECER en 77 distritos que pertenecen a 12 regiones, gene-

PRESENTACIÓN

SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS10

rándose experiencias importantes de articulación en este proceso de implemen-tación, las cuales se encuentran esparcidas y escasamente difundidas, motivo por el cual resultó conveniente desarrollar un estudio de sistematización.

La presente sistematización ha tenido por objetivo recuperar, valorar y comunicar experiencias del Programa de Apoyo a la EN CRECER con el objeto de fortalecer el proceso de la Estrategia y plantear lineamientos y orientaciones específicas en base a lo que ha funcionado y lo que no ha funcionado en el trabajo de concertación y articulación de las entidades públicas y privadas para combatir la desnutrición infantil y la pobreza.

En las siguientes páginas se describen situaciones que se presentan en el momento de impulsar cambios en la lucha contra la desnutrición infantil, y que podrían ser abordadas considerando básicamente las lecciones aprendidas desde la experien-cia específica de promover la EN CRECER desde los gobiernos locales.

Este documento ofrece, a partir de experiencias concretas, algunas opciones de res-puestas a cómo la Estrategia ha sido apropiada por los niveles de gobierno locales y regionales; a qué se han debido los avances y/o retrasos en las fases de institucio-nalización, diagnóstico, instalación de ventanilla EN CRECER y gestión operativa; con qué instrumentos han contado algunos gobiernos locales para monitorear su gestión y tomar decisiones; asimismo, el documento identifica cuáles son los nudos críticos relevantes que habría que abordar para continuar con el desarrollo de la EN CRECER y brinda una serie de recomendaciones a ser implementadas en el corto plazo.

En suma, esta publicación desde la corta experiencia específica de las organizaciones de cooperación para implementar la EN CRECER especialmente desde el ámbito lo-cal, trata de ser un insumo de orientación para todo aquel que esté interesado en la EN CRECER y especialmente para las autoridades nacionales, regionales y locales.

ADRA/CARE/CARITAS/PRISMA


RESUMEN EJECUTIVO

La Estrategia Nacional CRECER (en adelante la EN CRECER) surge en el marco de una activa colaboración entre el Estado e instituciones de la sociedad civil reconocidas por su trayectoria y capacidad técnica, con el objetivo de crear una plataforma in-tegrada de trabajo que permita cumplir las metas de reducción de los índices de pobreza y de desnutrición crónica infantil (DCI).

Entre abril de 2008 y febrero de 2009, las cuatro agencias que ejecutaban fondos programáticos del Título II de USAID (ADRA, CARE, Cáritas y PRISMA) pusieron en ejecución un programa de apoyo a la EN CRECER en 12 regiones del país, a partir de la Norma Técnica Nº 01-2008 (en adelante NT 01), que establece una ruta operativa para la implementación de la estrategia bajo el liderazgo de los gobiernos regio-nales y locales.

El presente documento da cuenta de esa implementación en cuatro regiones de in-tervención (Ayacucho, Cusco, Huánuco y San Martín), con el propósito de plantear recomendaciones en cuanto a programa y a política para cada nivel de gobierno. La metodología utilizada es cualitativa, mediante instrumentos como entrevistas en profundidad y talleres de trabajo, con la participación de actores clave: autori-dades, miembros de la sociedad civil, funcionarios y operadores sectoriales de cada ámbito regional en 14 municipalidades. También se contó con representantes de la cooperación nacional e internacional.

Entre los enfoques utilizados por las agencias destacan el enfoque territorial, orien-tado a que los gobiernos locales potencien sus habilidades de conducción de los procesos de desarrollo en su territorio, a partir de un liderazgo basado en su ca-pacidad de concertación y de movilización de recursos; el enfoque de derechos, con el propósito de abordar las vulnerabilidades de las poblaciones en situación de


pobreza y exclusión, asegurando el cumplimiento de las obligaciones del Estado para garantizar una vida digna y la protección de capacidades; y el enfoque de participación social, a través de un involucramiento activo de actores sociales y comunidades y del fortalecimiento de los espacios de participación comunal.

Las estrategias más importantes fueron la incidencia política en autoridades y ac-tores locales, y en los espacios de planificación participativa; la asistencia técnica permanente, facilitando herramientas de gestión y acompañando los procesos de implementación; el fortalecimiento de capacidades para la gestión local a través de acciones de capacitación y formación; y las pasantías, mecanismo muy eficiente como espacio de intercambio e interaprendizaje. Sin embargo, conviene señalar que los impactos y logros recién están en una fase inicial aunque con importantes proyecciones, con aciertos y limitaciones y con pautas y ritmos diferentes.

Con relación a los hallazgos, podemos enfatizar los siguientes aspectos del proceso:• ElroldecisivodelaPCM para la incidencia y movilización de actores locales,

buscando alianzas estratégicas a nivel nacional, manteniendo en agenda los temas de pobreza y DCI y acompañando a los equipos técnicos, lo que otorga legitimidad al proceso.

• Elpapeldelasagenciasparalaincidenciapolíticayelsoportetécnico, con avances y logros más significativos en aquellos escenarios regionales y locales donde se ha dado este aporte, en contraste con otros espacios que no contaron con este tipo de asistencia.

• LaapropiaciónypuestaenmarchadelaENCRECERenelámbitodistri-talyregional,reforzando el rol de liderazgo de los gobiernos regionales y locales, sobre la base de la acumulación de experiencias previas exitosas en temas como seguridad alimentaria, proyectos pilotos, espacios de diálogo in-clusivos y concertación multisectorial.

• Laparticipacióndeautoridadesy líderescomunales en la aplicación de EN CRECER, a partir del fortalecimiento de la articulación entre éstos y el go-bierno local.

• LaimplementacióndelaVentanillaCRECER(VC)poriniciativayaportedelosgobiernoslocales, con una importante proyección de inserción en las áreas rurales, buscando abrir canales de comunicación y mejora de la calidad de servicios y programas sociales.


Avancesenelámbitoregional

Cada región configura un escenario particular, vinculado a las características del tejido social e institucional existente. Ayacucho presenta los avances más signifi-cativos mediante la generación de sinergias con las experiencias regionales y lo-cales previas, y una clara voluntad política y liderazgo del gobierno regional para el trabajo articulado con los operadores, a partir de una adecuación programática y operativa de la EN CRECER al ámbito regional (CRECER – Wari) para el logro de comunidades y familias saludables.

Los avances son menos visibles en las demás regiones. En San Martín, la EN CRECER no ha logrado constituirse en prioridad regional, aunque se ha adelantado la elabo-ración de documentos como el Plan de Desarrollo Social Integral, a través de un equipo técnico regional (ETR). En Cusco existe un mayor progreso de la Estrategia Regional de Seguridad Alimentaria mediante el Consejo Regional de Seguridad Ali-mentaria (CORSA), que traduce la voluntad política del gobierno regional de privile-giar los temas de pobreza y DCI, lo que coincide con los lineamientos y objetivos de la EN CRECER, a pesar de que no se ha logrado una articulación efectiva entre ambas políticas. Finalmente, en Huánuco, hay un limitado desarrollo de la estrategia por falta de liderazgo del gobierno regional y poca evolución en el trabajo articulado.

Los factores estratégicos que favorecen la puesta en marcha de la EN CRECER en este nivel son: la decidida voluntad política de los gobiernos regionales, el forta-lecimiento y respaldo de las unidades operativas a cargo de los temas sociales, su anclaje en experiencias previas de concertación que otorguen continuidad en el tiempo, la articulación con los gobiernos locales, la puesta en marcha de estrategias comunes y la ausencia de interferencias políticas importantes.

Avancesenelámbitolocaldistrital

El panorama aquí es más alentador, pues se evidencia una mayor apropiación de la ruta operativa y de las herramientas de gestión, así como lecciones aprendidas de más alcance. La reconstrucción de las diferentes fases estipuladas en la NT 01 arroja los resultados que se detallan a continuación.

Fase de institucionalización: En todos los municipios visitados se ha instituciona-


lizado la EN CRECER como política local y la instancia de articulación y coordinación (IAC) como órgano consultivo y de apoyo a la gestión local, con una composición mixta (gobierno, sectores y sociedad civil, con participación de autoridades comu-nales y organizaciones sociales de base). Esta instancia constituye el núcleo base desde el cual se impulsa el desarrollo de las distintas iniciativas (sensibilización e incidencia, transferencia de herramientas de gestión local, elaboración de planes articulados, entre otras).

El escenario más favorable para el proceso de institucionalización es aquel donde existe una clara voluntad política e involucramiento de los alcaldes distritales, par-ticularmente los de Socos, Huamanguilla, Quinua, Acocro, Chinchao, San Martín Alao, Pitumarca y Pomacanchi.

Fasedediagnósticoyplanificación: Se ha promovido activamente el uso de he-rramientas de diagnóstico para la toma de decisiones (priorización de acciones en los planes articulados, focalización de recursos, identificación de brechas, entre otros). Las herramientas impulsadas son la Tecnología de Decisiones Informadas (TDI) y el Sistema de Información Comunitario para la Gestión de Salud y Desa-rrollo Local (SISMUNI), la primera de ellas más funcional, aunque requiere generar condiciones para su transferencia a los actores locales y la continuidad en su uso (asistencia técnica y optimización de recursos disponibles, entre otros).

Fasedegestiónoperativa: Todavía en una etapa inicial, debido a las dificultades para lograr una articulación operativa y no sólo programática, aunque la EN CRE-CER ha supuesto un avance al respecto, así como en el conocimiento del ámbito de acción de cada operador, lo que se traduce en la realización de acciones con-juntas (sensibilización a comunidades, incidencia en el presupuesto participativo, sesiones demostrativas, campañas educativas, entre otras). Los actores locales se encuentran en proceso de aprendizaje de nuevos enfoques y herramientas (gestión por resultados, presupuesto por resultados) que deben ser profundizados, siendo necesario clarificar los mecanismos de acceso a recursos y poner en marcha políti-cas de incentivos a los esfuerzos de los gobiernos locales en la lucha contra la DCI.

Fasedemonitoreoyevaluación:Su operatividad ha sido escasa y es un tema poco posicionado en las instancias de articulación. Los contados avances se vin-culan al seguimiento de los planes articulados y al uso de la TDI como instrumento de monitoreo en algunos distritos. En la misma línea, la supervisión de la calidad


de servicios y programas sociales se encuentra aún en una fase incipiente y no ha sido, salvo experiencias aisladas, incorporada como un tema de agenda debido a la ausencia de instrumentos que favorezcan su aplicación.

Respecto a la VC, a pesar que el diseño de su funcionamiento está recién en pro-ceso de elaboración desde el nivel central, ha habido avances importantes en los espacios distritales, donde este mecanismo resulta funcional para acercar el Estado a la población rural, proporcionando información y canalizando demandas y quejas que han logrado ser resueltas con participación de los distintos actores. De esta manera, la VC contribuye a corregir deficiencias (focalización, oportunidad en la en-trega, etc.) y a mejorar la calidad de los servicios.

Entre los más relevantes nudos críticos identificados encontramos los siguientes: • La ausencia de una modalidad sólida de comunicación y difusión que favorez-

ca la incidencia en las autoridades municipales, y de una mayor trascendencia de los objetivos y normatividad de la estrategia entre los actores locales.

• La elevada movilidad de los actores locales y la poca continuidad en la par-ticipación de algunas instituciones, tanto por la escasa difusión o el incumpli-miento de las directivas sectoriales, como por la falta de reconocimiento del liderazgo del gobierno local, lo que entorpece el avance de los procesos.

• La carencia de una ruta operativa clara para el trabajo a nivel comunal, que impide un mayor involucramiento y participación de sus autoridades e instan-cias de organización.

• La dificultad para concretar los planes por falta de presupuesto, lo que exige tanto contar con mecanismos efectivos para movilizar recursos, como una mayor claridad sobre la lógica de articulación.

• La percepción de politización del proceso en algunas localidades, lo que no favorece la articulación ni la apropiación de la EN CRECER por parte de los actores locales.

Finalmente, queremos destacar las siguientes recomendaciones:• Posicionar la EN CRECER como una política de Estado que responde a inte-

reses nacionales, y se sustenta en un compromiso y en un acuerdo de las dis-tintas fuerzas políticas del país.

• Poner en marcha, desde la ST-CIAS, un sistema de acompañamiento consis-tente a los gobiernos regionales y locales, dotándolos de mayor funcionalidad orgánica y de recursos humanos y financieros adicionales.


• Mejorar la difusión de la EN CRECER como estrategia de intervención articu-lada a través de acciones de comunicaciones permanentes y orientadas a los diferentes actores.

• Impartir directivas específicas a los sectores y unidades ejecutoras regionales y locales (PRONAA, RENIEC, PRONAMA, entre otros), asegurando su difusión y cumplimiento, con el fin de propiciar su participación continua en los espa-cios de articulación.

• Simplificar las herramientas disponibles para la implementación de la EN CRE-CER (entre ellas, una versión “amigable” de la NT 01), generando instrumentos de fácil manejo para favorecer la aplicación de sus componentes.

• Mejorar el acompañamiento y la información a los gobiernos regionales y lo-cales por medio de materiales que faciliten la gestión de recursos orientados al tema nutricional (módulos de elaboración de proyectos sociales, manuales o cartillas sobre presupuesto por resultados, entre otros).

• Fortalecer las capacidades de los operadores para abordar el tema de prácti-cas nutricionales adecuadas mediante metodologías y protocolos apropiados a las características del medio rural.


INTRODUCCIÓN

1 Mediante el convenio firmado entre PCM/CIAS y el Programa FAO – Perú en el año 2006.2 A pesar de ello, algunos gobiernos regionales (tales como Cajamarca, Ayacucho, Áncash y Huancavelica), asumieron y elaboraron Estrategias Regionales de Seguridad Alimentaria – ERSA. 3 Luego de las primeras acciones, se sumaron a este esfuerzo otras organizaciones como la MCLCP y varios organismos de las Naciones Unidas (FAO, OPS/OMS, PMA, UNICEF). En mayo de 2006, el Banco Mundial empezó a participar como invitado con opinión, y el Fondo de Población de Naciones Unidas se incorpora a fines de dicho año. Posteriormente se han unido las ONG Futuras Generaciones (octubre de 2007) e Instituto de Investigación Nutricional (marzo de 2008).

La pobreza y la DCI han sido dos problemas recurrentes en el escenario de la políti-ca nacional en los últimos diez años. En el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio se han puesto en marcha numerosos instrumentos para encarar esta situa-ción, entre los que destacan el Acuerdo Nacional, el Plan Nacional de Superación de la Pobreza 2004-2006, Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia y la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria – ENSA (2000-2005). Esta última, validada en dos regiones del país (Huancavelica y Ucayali)1, se planteó la meta de reducir la DCI, aunque su implementación no contó con una ruta operativa y un im-pulso decidido desde el nivel nacional2; sin embargo, sus objetivos fundamentales son recogidos por la EN CRECER, lo que le otorga continuidad.

En el mismo sentido, una iniciativa importante desde el actual gobierno fue la de-cisión de reducir el número de programas sociales –de 82 a 26– para evitar la dis-persión y generar un mayor impacto en los sectores más pobres del país.

En enero de 2006, en un contexto en el que existía amplia preocupación por la alta incidencia de la DCI en el Perú, las cuatro agencias que ejecutaban fondos pro-gramáticos del Título II de USAID (ADRA, CARE, Cáritas y PRISMA) acordaron con-formar una alianza, aportando sus recursos técnicos y logísticos. La propia USAID apoyó y se sumó a la propuesta, que fue denominada Iniciativa contra la Desnu-trición Infantil (IDI)3.

Las experiencias exitosas impulsadas por instituciones como Buen Inicio de UNICEF, Redes Sostenibles para la Seguridad Alimentaria (REDESA) de CARE condujeron a la


convicción de que es posible reducir este flagelo e iniciar coordinaciones para llevar a cabo actividades conjuntas4. Los aportes y los logros conseguidos fueron decisi-vos y cruciales en la política nacional: ampliar la alianza a entidades no vinculadas a USAID, incorporar a entidades de legitimidad y prestigio, desarrollar una estrategia comunicacional amplia, la firma de un compromiso por parte de los diez candidatos a las elecciones presidenciales del 2006 y colocar el tema de la DCI en la agenda pública como factor clave para el desarrollo del país5.

El acta de compromiso firmada por los candidatos y candidatas a la última elec-ción presidencial planteó por primera vez la meta de reducir la DCI en cinco puntos porcentuales entre los años 2006 y 2010, con especial atención a las zonas rurales. Un acuerdo similar se impulsa con los candidatos y candidatas a las elecciones re-gionales, logrando que ocho departamentos firmaran acuerdos de gobernabilidad (Áncash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Puno y San Martín) en los que se incluía la seguridad alimentaria y el combate a la desnutrición como prioridades para el desarrollo local concertado6.

En marzo de 2007, la PCM, el Banco Mundial y varios organismos de Naciones Uni-das organizaron un evento con la participación de todos los presidentes regionales del país, en el que se presentaron las propuestas sectoriales para reducir la desnu-trición, difundiéndose la existencia de la IDI y de las experiencias exitosas de las ins-tituciones que la integran. Al término del evento los presidentes regionales firma-ron el “Acta de Lima”, comprometiéndose a trabajar de manera conjunta para lograr la meta nacional de reducir la desnutrición en cinco puntos porcentuales.

El trabajo de la IDI ha alcanzado una serie de logros hasta la fecha: visibilizar el pro-blema de la desnutrición infantil y posicionarlo en la agenda pública, comprome-ter la voluntad de autoridades nacionales, regionales y locales para enfrentar este problema y convertirlo en el eje ordenador de la articulación de los programas so-ciales de lucha contra la pobreza7.

4 María de la Luz Morgan. Sistematización de la experiencia de incidencia política de la Iniciativa contra la Desnutrición Infantil. Informe final, marzo de 2008.5 Marfil Francke. Estudio de caso. La Iniciativa contra la Desnutrición Infantil (IDI). Lima, diciembre de 2006.6 Ibíd.7 Ibíd.


En el marco de este esfuerzo, y concebida desde el Ministerio de la Mujer y Desa-rrollo Social (MIMDES) a través de su viceministerio de Desarrollo Social, se aprobó a mediados de 2007, mediante Decreto Supremo Nº 055-2007-PCM, la EN CRECER, a cargo de la ST-CIAS PCM, cuyo objetivo es “establecer la intervención articulada de programas y sectores sociales, tales como MINEDU, MINSA, MIMDES, MINAG, programa Juntos, entre otros (articulación horizontal), y crear una plataforma in-tegrada de trabajo que permita cumplir las metas de reducción de la desnutrición crónica infantil y la pobreza”.

Para otorgar operatividad a la estrategia, se elaboró un plan de operaciones y se emitió, en abril de 2008, la NT 01 que identifica a los gobiernos regionales y locales como líderes de su puesta en marcha, y asimismo brinda un conjunto de líneas de acción orientadas a ese fin. Desde esa fecha, las cuatro agencias participantes han puesto en ejecución un programa de apoyo a la implementación de EN CRECER en 77 distritos pertenecientes a 12 regiones.

La IDI ha hecho llegar a la ST-CIAS un documento de balance y recomendaciones sobre las acciones orientadas a disminuir la DCI al primer y segundo año de gobier-no, a partir de la experiencia de las agencias en el proceso de implementación de la estrategia.

Es en este marco en el que se plantea la presente sistematización, con el propósito de recuperar, valorar y comunicar el desarrollo de la experiencia durante el período abril 2008 - febrero 2009, estableciendo lineamientos y orientaciones específicas sobre la base de lo que ha funcionado y de lo que no ha funcionado en el trabajo de concertación y articulación de las entidades públicas y privadas para combatir la desnutrición infantil y la pobreza. La sistematización se planteó además iden-tificar las experiencias exitosas y las lecciones aprendidas, analizar las propuestas conceptuales, metodología y estrategias utilizadas, y proponer recomendaciones específicas de programa y de política para cada nivel de gobierno.

Las regiones seleccionadas para la sistematización fueron cuatro: Ayacucho, Cus-co, Huánuco y San Martín, y se trabajó con 14 municipalidades, 11 distritales y tres provinciales8. La metodología utilizada fue eminentemente cualitativa, a través de

8 Los municipios seleccionados fueron Socos, Acocro, Quinua y Huamanguilla en Ayacucho; Moyobamba, Rioja (ambos provinciales) y San Martín Alao en San Martín; Acos, Pomacanchi y Pitumarca en Cusco; Chinchao, Pillco Marca, Huácar y Ambo (este último provincial) en Huánuco.


talleres de trabajo (uno por cada ámbito) y entrevistas a actores clave del ámbito nacional, regional y local (ver anexo)9.

El documento está organizado en seis acápites. En el primero se analizan los en-foques y estrategias de intervención utilizados por las agencias, identificando las propuestas comunes y las especificidades en los casos en que resulta pertinente. En el segundo se presentan las experiencias en cuatro escenarios regionales distintos, identificando sus particularidades y aspectos más relevantes. Un tercer acápite de-sarrolla en profundidad las características de cada una de las fases de intervención propuestas por la NT 01 en el ámbito local –que constituye el espacio óptimo para dar operatividad a la estrategia–, analizando los factores que facilitaron o dificul-taron el proceso, así como los resultados más visibles. Los siguientes acápites pre-sentan las lecciones aprendidas, conclusiones y recomendaciones para cada nivel de gobierno.

9 Se realizaron 17 talleres en las instancias regionales y locales (salvo en la región Cusco, donde no existieron las condi-ciones para hacerlo y 79 entrevistas: a nivel nacional, a las agencias y representantes de la ST-CIAS y de los sectores (MEF, MINSA, PRONAA y CENAN); a nivel regional y local, a los responsables de las agencias a cargo del programa de apoyo, autori-dades regionales y locales, representantes sectoriales y representantes de la sociedad civil (MCLCP y ONG).


La NT 01 establece algunos principios básicos para la implementación de la EN CRECER:• Enfoqueintegralydegestiónarticulada,entre los distintos niveles de go-

bierno (articulación vertical) y a nivel multisectorial e interinstitucional (ar-ticulación horizontal).

• Enfoquede inversiónsocial, orientado a generar capacidades humanas y desarrollo de potencialidades institucionales, sociales y económicas en cada territorio.

• Gerencia social eficazy eficiente, a partir de una gestión por resultados, basada en el uso de información para optimizar el planeamiento estratégico y el monitoreo y evaluación de los logros.

• Corresponsabilidadyparticipaciónsocial, que supone la participación de todos los actores sociales y su interacción permanente con los beneficiarios, con el fin de generar mayor conciencia de ejercicio de derechos y compro-miso activo en la mejora de sus capacidades humanas.

• Transparencia y vigilancia social, que implica la disponibilidad de infor-mación veraz, pertinente y oportuna, el reconocimiento del derecho a recibir y solicitar información, y la vigilancia del cumplimiento de planes y programas desarrollados en el marco de la política social, así como su adecuación a las necesidades de la población.

En general, como se verá a lo largo del presente documento, estos principios han sido rectores en la implementación de la EN CRECER. Los representantes de las

I. ENFOQUES Y ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN


agencias destacan algunos enfoques específicos que se enmarcan dentro de los principios generales señalados:• Enfoquededesarrollohumano: Coloca a la persona en el centro de su aten-

ción y se orienta a la protección de las capacidades humanas y al mejoramien-to de la calidad de vida. El desarrollo social está basado en intervenciones a nivel comunitario y familiar, en los que los sujetos son actores y no receptores pasivos. Este enfoque se aleja de un abordaje centrado en la productividad, que no incide necesariamente en la disminución de la pobreza y de la DCI.

• Enfoqueterritorial: Busca contribuir a que los gobiernos locales potencien sus habilidades de conducción de los procesos de desarrollo en su territo-rio, articulando a los sectores y programas sociales en torno a prioridades distritales y evitando un abordaje sectorizado de los temas sociales. En esta perspectiva, el liderazgo de los gobiernos locales surge de su capacidad de concertar, movilizando recursos humanos y materiales para contribuir a la aplicación de políticas públicas.

• Enfoque integral deDCI y seguridad alimentaria: Basado en el recono-cimiento de la multidimensionalidad de la DCI, que implica encarar el con-junto de sus factores causales como condiciones de agua y saneamiento, or-ganización y gestión, desarrollo económico y disponibilidad de alimentos.

• Enfoquedederechos: Supone la identificación de las vulnerabilidades de las poblaciones en situación de mayor pobreza y exclusión social, asegurando la presencia del Estado y el cumplimiento de sus obligaciones para garan-tizar una vida digna y la protección de capacidades, particularmente de la po-blación infantil.

• Enfoque de participación social: La intervención ha buscado un involu-cramiento activo de los actores sociales y de las comunidades, a través del fortalecimiento de los espacios de gestión comunal, la participación de las autoridades comunales y dirigentes de organizaciones sociales de base en las instancias de articulación distrital, y el establecimiento de mecanismos de in-terlocución con las comunidades (tales como la VC).

Un elemento remarcable es que el programa de apoyo a la EN CRECER ha sido un esfuerzo colectivo y concertado de las distintas agencias, lo que conlleva a una


perspectiva y a estrategias comunes. Las principales estrategias identificadas son las siguientes:• Incidenciapolítica: Constituyó el punto de entrada al espacio nacional, re-

gional y local, y ha sido un factor clave para movilizar voluntades y generar compromisos políticos, a partir de acciones como la difusión de los compro-misos asumidos (reuniones, notas de prensa, espacios virtuales), la realización de talleres de inducción y sensibilización acerca de la problemática de la DCI, sus causas y su impacto sobre el desarrollo, los objetivos y normatividad de la EN CRECER como una oportunidad para el trabajo articulado, y la incidencia de los temas de DCl e inversión social en espacios de planificación participa-tiva (particularmente, el presupuesto participativo).

• Difusiónycomunicación: A pesar de los esfuerzos, este componente trans-versal y estratégico para el logro de resultados ha presentado algunas debili-dades –particularmente, falta de recursos para implementar planes de comu-nicación y difusión para la movilización social–, limitando una información comprehensiva sobre la estrategia. Esto hace que algunas autoridades, ac-tores locales y comunidades desconozcan los objetivos y alcances de la EN CRECER y de la NT 01.

• Asistenciatécnicapermanente: Esta estrategia ha sido decisiva para impul-sar el proceso de implementación de la EN CRECER en las regiones y distritos, sin la cual existirían pocos resultados. Las agencias han desempeñado un rol facilitador clave, difundiendo la normatividad, aportando recursos y apoyan-do al desarrollo de herramientas de gestión sencillas y funcionales, mediante acciones de capacitación y acompañamiento permanente (reconocimiento legal y formalización de la IAC, elaboración de diagnósticos y planes, identifi-cación de fuentes de financiamiento y formulación de proyectos, implemen-tación de la VC, entre otros aspectos). La metodología consistió en fortalecer instancias previas, sin crear nuevos espacios para no desvirtuar la experien-cia de articulación institucional existente, y promover el liderazgo de los go-biernos locales y de su equipo de gestión, especialmente el vinculado al área social.

• Fortalecimientodecapacidadesygestiónlocal: Se han dado diversas ini-ciativas de formación, capacitación y asesoría a los gobiernos locales, a partir del manejo de instrumentos de planificación y gestión orientada a resultados,


tanto desde el sector público como desde la cooperación externa10.

• Pasantías:A lo largo del proceso, se han dado diversas oportunidades para el intercambio y aprendizaje de experiencias exitosas, tanto dentro de las re-giones (p.e. distritos “vitrina” como Vinchos y Tambillo en Ayacucho), como mediante visitas a municipios y comunidades saludables con avances en la implementación de la estrategia, y el trabajo articulado en DCI y seguridad alimentaria (Huancavelica y Andahuaylas, entre otros).

En el caso de PRISMA y Cáritas se desarrollaron dos estrategias específicas, a saber:• PRISMA trabajó un componente de fortalecimiento de servicios de salud, in-

cidiendo en la mejora de los sistemas de información de los establecimientos de salud para el monitoreo de indicadores básicos11, priorizando el HIS como fuente de datos y verificando su consistencia con la información consignada en las historias clínicas12. Esta propuesta constituye un aporte al esfuerzo desde la ST-CIAS por desarrollar sistemas de información para el monitoreo de la política social, utilizando las bases de datos generadas por el Estado.

• Caritas trabajó una metodología para aportar al proceso de presupuesto par-ticipativo (PP), a partir de la realización de un diagnóstico rural rápido con apoyo de los promotores de salud, que permita priorizar los problemas del área, identificar los recursos disponibles y elaborar planes de acción. Asimis-mo desarrolló materiales de capacitación para adultos, dirigidos a madres y agentes comunitarios de salud, que han suscitado el interés de otros progra-mas como Juntos.

10 Entre ellas: talleres de formación de capacidades para la gestión de excelencia orientada a resultados, dirigidos a funcio-narios de gobiernos locales y regionales, desarrollados por CARE Ayacucho-PRAXIS; talleres en presupuesto por resultados y FONIPREL, dirigidos a autoridades locales y a los cuadros técnicos del sector salud, como esfuerzo conjunto de diversas agencias y del MEF; diplomados sobre SNIP regional con apoyo de UNICEF. 11 Estos indicadores incluyen peso y talla, estado nutricional, CRED, CPN, vacunación, lactancia materna, entre otros.12 Como una experiencia piloto, se realizaron visitas a los EESS con listas de chequeo para evaluar el tipo y calidad de las prestaciones desarrolladas, lo que permitió identificar brechas de atención y dotarlos de algunos implementos y materiales de capacitación.


II. RECONSTRUCCIÓN DE LA RUTA OPERATIVA DE LA EN CRECER

EN EL ÁMBITO REGIONAL

“Antes todo era obras, el concepto de desarrollo humano no estaba presente, había asistencialismo […] incorporando la oficina y per-sonal se capacita en los temas de desarrollo, formas de intervención en el espacio comunal, fortalecer el plan estratégico del municipio, cómo en forma conjunta los actores llegan a las comunidades […]” (Hugo García Godos, ex gerente de Desarrollo Social Regional, Aya-cucho).

En este acápite analizaremos las características del proceso de implementación de la EN CRECER en el ámbito regional, a partir de la reconstrucción de sus aspectos más relevantes, en la medida que cada región configura un escenario particular que arroja importantes lecciones para el proceso en su conjunto.

La ST-CIAS ha tenido un rol importante en los procesos de sensibilización, inciden-cia y capacitación de los actores regionales, estableciendo una alianza estratégica con las gerencias de desarrollo social (GDS) como brazo operativo para abordar la temática social (utilizando como soporte tecnologías de información como video-conferencias con equipos regionales)13. Este rol se ha visto limitado por algunos fac-tores, fundamentalmente un reducido equipo técnico y un presupuesto restringido, así como un marco institucional poco funcional a los requerimientos de asistencia técnica de las regiones, que busca ser revertido a través de una mayor instituciona-lización, con más atribuciones y un incremento en su capacidad de gasto14.

13 Para esta labor se realizaron visitas y se utilizó la tecnología de videoconferencias con los equipos regionales. 14 Actualmente se viene dando un proceso de modificación del Reglamento de Organización y Funciones de la ST-CIAS, que le atribuye, entre otras, funciones vinculadas a la reforma y evaluación de los programas sociales.


2.1 AYACUCHO

Ayacucho tiene una importante experiencia acumulada a partir de intervenciones de ONG y de la cooperación externa en temas de seguridad alimentaria, nutrición y promoción de la salud –entre las que destacan las efectuadas por CARE, por el proyecto AMARES, por USAID a través de MSH con la estrategia de comunidades y familias saludables, y por ADRA–; así por el desarrollo del enfoque de promoción de la salud desde este sector, lo que constituye una fortaleza. Como antecedentes de concertación más próximos se sitúan la conformación del Consejo Regional de Salud (CRS) en el año 2004, con un eje temático de nutrición, y del Consejo Regional de Seguridad Alimentaria15.

En opinión de los actores entrevistados, el marco normativo de la EN CRECER per-mitió establecer sinergias con las experiencias regionales y locales previas bajo la conducción del gobierno regional que mostró, desde el inicio, una evidente volun-tad política –dos de sus gerentes de Desarrollo Social provenían de experiencias de trabajo con ONG16, lo que favoreció la institucionalización del enfoque de desarrollo humano– y un indudable liderazgo para el trabajo articulado con los operadores.

Esta voluntad política se ha traducido en una serie de acciones concretas: ade-cuación normativa y programática de la EN CRECER al ámbito regional, con la elabo-ración del Plan de Operaciones CRECER - Wari (marzo de 2008), que incluye activi-dades para cada nivel de acción (regional, local y comunal); actualización del Plan de Desarrollo Regional Concertado para incorporar la dimensión social; emisión de ordenanzas regionales (032 y 033) para la aprobación de CRECER - Wari como políti-ca regional, y la conformación del Consejo Regional de Lucha contra la Pobreza y la Desnutrición Crónica como órgano de concertación, gestión y planeamiento, con la función de promover la articulación programática de los actores en función de la disminución de la DCI como indicador síntesis de seguridad alimentaria17.

Como parte de los esfuerzos por lograr una presencia del gobierno regional en los distritos, se realizó un lanzamiento corporativo de la estrategia, acciones de inci-

15 En el marco del CRS se elaboró un Programa de Seguridad Alimentaria (PROESA) con apoyo de CARE, pero no logró ser implementado.16 Hugo García Rodos y Raúl Luna, ambos de las canteras de CARE Perú, el primero de los cuales fue jefe de Seguridad Ali-mentaria de esta institución. 17 Entrevista a Hugo García Godos, ex gerente de Desarrollo Social Regional en Ayacucho.


dencia con alcaldes y actores locales para promover la incorporación del desarrollo humano como eje estratégico de la gestión, y la firma de un acuerdo de gestión para alcanzar el objetivo común de disminuir la DCI en cinco puntos porcentuales.

Para fortalecer las capacidades de acompañamiento y facilitación, el gobierno re-gional adoptó dos estrategias: asignación de un representante de la GDS para par-ticipar en las acciones de asistencia técnica en algunos distritos; y formulación de tres PIP menores para procesos locales –zona norte, centro y sur– en los demás distritos, cuyo financiamiento se concretó recién en diciembre de 2008.

“[Hay un] cambio radical en la mentalidad de los alcaldes y esto se tradujo en los proyectos, en la asignación de recursos vía presupues-tos participativos para la estrategia, salud que hace un trabajo inte-resante con Juntos, PRONAA […] la parte educativa es aún débil pero hay sensibilización de los actores” (Hugo García Godos, ex gerente de Desarrollo Social Regional, Ayacucho).

Entre las características y resultados más visibles identificados por los distintos ac-tores, podemos resaltar los siguientes:

• ExisteunapolíticadeEstadoenelámbitoregionalyunarutaoperativadefinidaparaellogrodecomunidadesyfamiliassaludables.El tema de la DCI constituye una prioridad en la agenda regional y ha sido incorporado en la agenda política de los alcaldes, mientras que el concepto de desarrollo humano y social ha logrado permear la gestión municipal.

• LaGDSregionalhatenidounrolactivoenelprocesodeimplementacióndelaestrategia, lo que ha permitido conocer la ruta operativa y desarrollar capacidades técnicas para asumir el rol de su conducción en la región, que se viene ejecutando ya en dos provincias.

• Sehancreadoofortalecidolasoficinasdedesarrollosocialenlosgobier-nos locales distritales como órgano operativo de la estrategia, condición que resulta un factor clave para su desarrollo.

• Ayacuchoeslaúnicaregióndelámbitoestudiadoquehaimpulsadounalíneadebaseregional, con un aporte de 70% del gobierno regional y un


30% de la DIRESA, con el respaldo técnico del INEI (marco muestral), de USAID y de UNICEF. Sin embargo, ha habido retrasos importantes en su ejecución (iniciada en 2007 y aún no culminada), debido entre otros factores a la dificul-tad de los operadores para llegar a un consenso acerca de los indicadores que deben ser utilizados.

• Losgobiernoslocalesconsideranrecursosparalainversiónsocial–40% de sus asignaciones para proyectos sociales– dentro de su PP.

• DiseñoparalaoperaciónyfuncionamientodelaVC, realizado de manera coordinada entre el gobierno regional, las agencias cooperantes y el progra-ma JUNTOS; así como elaboración del manual de implementación de la VC, que no ha logrado tener un funcionamiento operativo a nivel regional.

• Elaboracióndelacajadeherramientas, difundida a través de la VC regional, sobre la base de un intercambio de experiencias exitosas regionales y locales, que ha permitido poner a disposición de instituciones y operadores tanto ins-trumentos normativos, como metodologías y herramientas validadas para orientar la intervención articulada de los sectores (Llaqtanchik, SISMUNI, TDI, SIVICOS, modelos de construcción de letrinas, cocinas mejoradas, sesiones demostrativas y otros).

• En algunos distritos se ha logrado una mayorarticulaciónanivelcomuni-tario, a partir de la capacitación de las autoridades comunales en instrumen-tos de gestión (CODECOS y juntas vecinales), con una voluntadexplícitaporfortalecerlainstitucionalidadcomunal; existe un menor desarrollo de los Sistemas de Vigilancia Comunitaria (SIVICOS) como centros de cuidado nutri-cional y de la calidad de vida de las familias.

2.2 SAN MARTÍN

La región San Martín presenta características particulares dado que la EN CRECER fue lanzada oficialmente recién en mayo de 2009, aunque existen algunos procesos interesantes que se orientan en la misma perspectiva. Como en las demás regiones, existía una serie de experiencias previas y valiosas en los temas de nutrición, salud y promoción de la salud, con estrategias orientadas al trabajo multisectorial y al


fortalecimiento de los procesos de planificación y gestión local en los gobiernos locales y en las comunidades18.

La implementación de la EN CRECER presentó algunas dificultades, entre ellas la percepción de que se trataba de una política de gobierno más que de una política de Estado, y algunos desencuentros en la relación inicial ST-CIAS PCM-GR observán-dose, de un lado, escasa apertura y acogida a la propuesta y, de otro, poca flexibili-dad para adaptar las directivas nacionales a los procesos locales en curso19.

“Que conozcan, no necesariamente con el nombre CRECER […] la idea es que se trate de incluir en las agendas las estrategias que cada uno de nosotros está utilizando […] Que respetamos los lineamien-tos a nivel nacional porque todo está articulado, pero que estamos con la capacidad de adecuar a como la región la quiere […] ver la forma de poder articular, y eso también debe ser el enfoque de las personas que vengan a dar la asistencia en esta parte de orientación, lo tengan claro, porque unos vienen muy parametrados y rebotan, chocan” (Responsable de planificación, DIRESA, San Martín).

En este escenario no se ha desarrollado una asistencia técnica con miras a la imple-mentación de la EN CRECER, por lo que existe un limitado conocimiento sobre la ruta operativa de la estrategia en los actores regionales.

Los esfuerzos en el ámbito regional han estado centrados en la elaboración del Plan de Desarrollo Social Integral (PDSI), con la asistencia técnica inicial de MSH; sumán-dose ADRA y PRISMA con miras a fortalecer la GDS regional. Se conforma un ETR, in-tegrado por la gerencia mencionada, por sectores como salud, educación, PRONAA y agricultura, y por la cooperación externa.

18 Destacan, entre ellos, el Programa de Salud y Nutrición (PRISMA 2002-2006), el Programa de Nutrición Infantil (ADRA, 2002-2006), y la intervención de municipios y comunidades saludables (MSH, 2004-2009); en este último caso, existía una importante experiencia comunitaria que se busca articular a nivel de los gobiernos locales, con el fin de otorgarles mayor sostenibilidad técnica, financiera y política, enfatizando los planes de desarrollo concertado y los procesos de presupuesto participativo. 19 Un factor adicional consiste en que las provincias piloto (Rioja y Moyobamba) no constituyen una prioridad para el go-bierno regional ni para la DIRESA que se han focalizado en la Mancomunidad de Municipalidades del Bajo Huallaga como zona de extrema pobreza. Ninguna de ellas pertenece al primer quintil de pobreza y fueron seleccionadas por ADRA debido a que existía un trabajo previo de elaboración de Planes Estratégicos Nutricionales Concertados (PENC) para fortalecer los procesos y aprovechar el poco tiempo de la intervención, inicialmente prevista en seis meses y luego extendida a 12.


El Plan de Desarrollo Social Concertado asume la estrategia de municipios y co-munidades saludables, orientada al fortalecimiento de la gestión comunal. Su elaboración no ha estado exenta de dificultades20 y aún no logra convertirse en un documento consensuado21. En abril de 2008 se emite una ordenanza (019) que ins-titucionaliza dicho plan y aunque existen coordinaciones con la ST-CIAS PCM para incorporar la EN CRECER al PDSI a través de una ordenanza, esta propuesta no se ha concretado hasta el momento.

Las características más relevantes del proceso pueden resumirse de la siguiente manera:• Aunque se percibe que no se ha logrado un compromiso político decidido

desde el gobierno regional –lo que se traduce, por ejemplo, en la falta de apoyo a la GDS desde las demás áreas– se ha constituido un ETR, con la tarea preeminente de elaboración del PDSI, y cuyos objetivos, temas prioritarios y modalidad de gestión son coincidentes con los de la EN CRECER.

• Se reconoce el rol rector de la GDS, que ha permitido el involucramiento de las unidades ejecutoras (fundamentalmente salud), aunque se percibe cierta fragilidad en su liderazgo, no obstante existir mucho interés por fortalecer las capacidades de asistencia técnica y acompañamiento a los procesos locales.

• Luego de la culminación del PDSI se suspendieron las reuniones de trabajo, percibiéndose poca claridad respecto a los pasos siguientes. La GDS ha ela-borado un plan operativo con apoyo de MSH, que podría constituirse en un plan articulado, aunque aún debe ser discutido y consensuado con el ETR. Un factor adicional de desestabilización es la reciente renuncia de la gerente de Desarrollo Social.

• La articulación interinstitucional a nivel regional es aún incipiente: “(es impor-tante) des-sectorizar a los sectores que no entienden aún la lógica horizontal, y se rigen exclusivamente por sus respectivos planes estratégicos […]” (Taller

20 Inicialmente, se estimaba que el PDSI mostraba un sesgo hacia la agenda de MSH, lo que exigió desarrollar procesos de negociación tanto en términos de contenidos como de indicadores propuestos.21 Desde salud se percibe que se trata de un plan de la GDS con apoyo de la cooperación externa que no incorpora los planes estratégicos sectoriales, en este caso específico, el Plan de Gobierno en Salud 2007-2011, elaborado con participación del sector educación y de PRONAA que ha sido actualizado en el 2008 para incorporar a la DCI como prioridad regional.


regional). Existe discontinuidad en la participación de los actores en el ETR; se reconoce la existencia de experiencias exitosas, pero no vistas como producto de CRECER sino del quehacer de cada institución. Sin embargo, la EN CRECER, es percibida como una oportunidad para aunar esfuerzos y presupuestos en torno al objetivo común de disminuir la DCI y la pobreza.

“Todavía hay una debilidad por parte del gobierno regional y de las gerencias de cómo poder buscar esta articulación, porque ha habido muchos intentos para poder buscar espacios de poder concertar, y hay, por lo menos en salud, tienen la respuesta con nosotros, vienen pero no es continuo, entonces yo creo que esto es un proceso que está bastante incipiente, bien incipiente” (Responsable de planificación, DIRESA, San Martín).

• Respecto a la relación entre el ETR y los gobiernos locales, los esfuerzos se han centrado fundamentalmente en la difusión del PDSI, aunque de manera limi-tada, lo que determina escasa visibilidad de la temática de la DCI en los go-biernos locales y entre la población. Existe un plan comunicacional del PDSI aún no culminado22 y se han realizado algunas acciones aisladas de difusión de la EN CRECER.

• Un avance importante es la elaboración del Proyecto de Fortalecimiento al Programa Nutricional y Seguridad Alimentaria de la GDS, mediante un con-venio tripartito entre el gobierno regional, el sector salud y cinco municipali-dades, entre ellas Rioja y Moyobamba, que fue aprobado en el PP regional del año 2006 (aproximadamente dos millones de soles). El proyecto busca ca-pacitar a las beneficiarias del programa del Vaso de Leche (PVL) y al personal municipal23.

22 Se solicitó apoyo a los especialistas de comunicación del gobierno regional, quienes no respondieron a la convocatoria.23 Como parte de este proyecto se inició una implementación piloto en la comunidad de San Francisco de Pajonal, distrito de Calzada, para que la GDS adquiriera experiencia en la implementación de la ruta operativa de la estrategia de municipios y comunidades saludables (actualmente en la etapa de sensibilización y diagnóstico comunal).


2.3 CUSCO

“Eso ha salido por necesidad porque aquí habían muchas activi-dades, habían queja de las comunidades que habían tres o cuatro reuniones al mismo día; tres o cuatro personas estaban caminando diariamente por sus comunidades. Entonces ahí decidimos planifi-car, hacer que las instituciones se pongan de acuerdo para no hacer eso. Sin conocer que la estrategia decía eso. Esa es la realidad de esta zona” (Subgerente de Desarrollo Social, Pomacanchi). (La cursiva es nuestra).

Cusco tiene una interesante experiencia de articulación institucional en el marco de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004 que propició la conformación del Consejo Regional de Seguridad Alimentaria (CORSA) con asesoría de la PCM, de MIMDES y del Centro Nacional de Alimentación y Nutrición (CENAN). En la actual gestión regional, dentro de este espacio de diálogo y concertación, se ha plasmado la ERSA con el nombre de Kuska wiñasun (“Crezcamos juntos”), reconocida median-te ordenanza regional24. Tanto en sus enfoques como en sus horizontes y en la población objetivo a la que se orienta, la ERSA coincide explícitamente con los ob-jetivos de la EN CRECER.

“Antes de que se implementara la EN CRECER, el objetivo de CORSA era ya disminuir la desnutrición crónica a nivel región y, por ende, dis-minuir la pobreza” (Cáritas - Cusco).

El CORSA25 cuenta con dos instancias que ponen en práctica los lineamientos re-gionales, un comité técnico y un comité ampliado; el primero conformado por las instituciones con un mayor nivel de involucramiento (Guamán Poma, Plan Inter-nacional, Asociación Arariwa, Cáritas) y por algunos sectores y programas sociales (MINSA, Dirección Regional de Agricultura, entre otros). Desde un inicio este espa-cio trabaja para articular esfuerzos a partir de un mapeo institucional y del impulso a actividades conjuntas desde el gobierno regional.

24 Ordenanza Regional 037-2008-CR/GRC. Cusco, 12 de mayo de 2008.25 El CORSA recoge la definición de seguridad alimentaria difundida por la FAO que consta de cinco componentes (dis-ponibilidad, accesibilidad, uso, sostenibilidad e institucionalidad), también asumida como eje estratégico de intervención del gobierno regional. La ventaja de este concepto es su enfoque integral y los dos horizontes para su aplicación: la multidimen-sionalidad del tema y la multisectorialidad para la intervención.


“Para ver qué instituciones estaban trabajando, en qué zonas […] luego ya se tienen unas actividades conjuntas desde el gobierno re-gional. Por ejemplo, lidera espacios de intervención, tiene reuniones mensuales ordinarias […] un plan de actividades anual. Primero se trabaja desde noviembre o diciembre del año anterior. Se trabaja todo el año este plan y se va monitoreando el avance trimestralmente y semestralmente, y al final se hace una evaluación, en diciembre de lo que se ha propuesto” (Cáritas, Cusco).

Pese a los esfuerzos hechos por el programa Juntos y por Cáritas, la articulación de este espacio con la EN CRECER ha sido un proceso complejo y aún inconcluso, de-bido en parte a las discrepancias políticas entre el gobierno regional y el gobierno central, lo que dificulta la implementación de la ruta operativa establecida en la NT 01 e invisibiliza el carácter nacional de los objetivos principales de la estrategia. A ello se suma la percepción de que ésta se ha politizado en los espacios locales (particularmente por acción de programas sociales como PRONAA y Juntos), lo que genera resistencias26.

“Si se sigue politizando, pienso que poco va a poder verse. Porque yo pienso que la estrategia como estrategia es lo mejor, es lo mejor para trabajar articuladamente, el trabajar juntos y no con una bandera diferente […] eso es lo que queremos, el trabajo articulado” (Cáritas, Cusco).

A pesar de ello, existen avances en el proceso de reconocimiento de la EN CRECER como política regional, a través de una rectificación de la ordenanza regional 037 para incorporarla dentro de la Estrategia Regional de Seguridad Alimentaria. A con-tinuación, señalamos los aspectos más relevantes del proceso:

• Como espacio de articulación institucional, el CORSA traduce la voluntadpolítica del gobierno regional de poner en agenda los temas de la pobreza

26 Un ejemplo son las pasantías provenientes de Bolivia que se realizaron en el distrito de Pomacanchi, en las que el pro-grama Juntos trató de tener un rol protagónico, dejando de lado los avances conjuntos institucionales. “[…] yo me enteré cuando vino la visita de Bolivia, que la propuesta de ellos era venir a visitar al gobierno local, y contar sus experiencias de ellos. Pero cuando llegaron nos dijeron que querían ver la experiencia de la estrategia CRECER y nosotros nos sorprendimos. No sabíamos qué era eso. Vimos que ellos tenían en su material esa norma” (Subgerente de Desarrollo Social, Pomacanchi). (La cursiva es nuestra).


y de la DCI. Este espacio ha logrado tener una vida orgánica, con reuniones mensuales, un plan anual de actividades que es monitoreado trimestralmente, y el desarrollo de acciones conjuntas27.

• La ordenanza regional 037 da el sustento normativo a la Estrategia Regional de Seguridad Alimentaria Kuska wiñasun que constituye una ruta operativa para la lucha contra pobreza y la DCI, en la cual está en vías de incorporación la EN CRECER.

• La descentralización de CORSA en espacios locales a través de programas y proyectos, con una fuerte vinculación con los gobiernos locales. Hay por ejemplo un proyecto en marcha, para el tema de seguridad alimentaria, en una comunidad piloto (Ccorca, cerca de la ciudad de Cusco), con presupuesto asignado por el gobierno regional y con presencia en los 41 distritos más po-bres, donde también está el programa Juntos. Se ponen en práctica enfoques, herramientas, instrumentos y documentos de gestión comunes mediante diferentes estrategias de trabajo: pasantías, asociación de instituciones, prio-rización de espacios concertados, etc.

• En los gobiernos locales hay unidades de funcionamiento orgánico (gerencias y subgerencias de Desarrollo Social y Económico) e incluso, en algunos casos, unidades de promoción comunal (distrito de Pitumarca), lo que le da un sus-tento institucional a las intervenciones.

• Pese a los avances logrados en la región con el CORSA, todavía no existe claridad en la propuesta de trabajo específico para el tema de DCI, a partir de planes, indicadores, instrumentos y actividades orientados a ese fin. Las condiciones están dadas, con un involucramiento activo del sector salud y de otras instituciones.

27 El CORSA desarrolla algunas acciones a manera de proyectos piloto: Guamán Poma con su experiencia de promotores; Arariwa en el tema de generación de ingresos; Plan Internacional, con vigilancia y estimulación de tipo nutricional; y Cáritas, a partir de una experiencia previa de trabajo con Wiñay (CRECER) que incorporaba tres ejes: salud y nutrición (higiene, desa-rrollo de capacidades en las madres, ACS y articulación a servicios de salud), producción (pastos mejorados, producción de lácteos) y microcréditos.


Como corolario de este análisis a nivel regional, existen condiciones o factores fa-cilitadores para avanzar en este proceso: la descentralización de CORSA hacia los espacios locales, con una fuerte articulación con los gobiernos locales; el impulso dado por éstos y la apropiación de rutas operativas de la EN CRECER, poniendo en primer término los temas de pobreza y de DCI; las experiencias previas en espacios de concertación y su continuidad en el tiempo; la puesta en práctica de proyectos piloto exitosos por acciones directas de las instituciones de la sociedad civil.

2.4 HUÁNUCO

La EN CRECER se lanza oficialmente en julio de 2007 en Huácar, como distrito pi-loto a nivel nacional. A lo largo del proceso de implementación de la estrategia, la región ha recibido el apoyo oficial del nivel central, aunque no existe un despegue ni avances significativos en su ruta operativa en el ámbito regional.

Esta situación puede deberse a un apoyo limitado desde el gobierno regional que considera que el proceso debió ser impulsado primero en su ámbito, para luego pasar al local. Por su parte, los actores entrevistados perciben que no se ha priori-zado a la población en extrema pobreza. Éste constituye un tema de fondo que debe ser discutido porque ubica a la centralización a nivel de las regiones.

“[…] creo que debieron pasar por una etapa a nivel de gobiernos re-gionales y locales, en las cuales queremos establecer este proceso de articulación, pero no […] de una forma en que esté escrito en una metodología […] no creo que de la noche a la mañana porque se diseñe la metodología se va a resolver el problema […]” (Gerente de Desarrollo Social, Huánuco). (La cursiva es nuestra). “[…] todas tienen como población objetivo a los micro, pequeño y mediano y grandes comerciantes, agricultores, ganaderos, etc., pero ninguno tiene como población objetivo a las poblaciones en pobreza extrema. Partiendo de eso es una cuestión difícil tener a un gobier-no regional íntegramente comprometido con la estrategia, porque puede haber buenas intenciones, puede haber la buena voluntad, existe la predisposición, incluso en la gerencia correspondiente.


28 A esto se suma el cambio del gerente de Desarrollo Social, que empezaba a asumir un liderazgo importante y proactivo dentro de la estrategia.29 De este plan se desprenden cinco mesas temáticas de trabajo: maternidad segura y saludable, DCI, atención integral de salud IRAS y EDAS, municipios y comunidades saludables. Esta última tiene el respaldo legal del gobierno regional mediante ordenanza regional, involucrando a los sectores de salud, de educación y al gobierno regional. Hasta el año 2006, 35 munici-pios estaban comprometidos para implementar esta estrategia.

Pero en tanto la concepción no sea como la nacional entonces es un poco difícil lograr los objetivos y las metas” (Programa Juntos, Huánuco). (La cursiva es nuestra).

La limitada voluntad política se traduce en la no asignación de un responsable de la implementación de la estrategia desde el gobierno regional, lo que dificulta la continuidad y el impulso necesarios28:

“[…] si el Gobierno Regional desde la Gerencia de Desarrollo Social no designa a un representante, pues se va a caer, va a terminar cayén-dose. Porque si no hay alguien a quien tú le vengas a preguntar qué es CRECER, cómo está, cómo está en los distritos, qué están haciendo, qué hacen en los distritos, es de todos y es de nadie la estrategia […] Eso es lo que sentimos” (ADRA, Huánuco).

Por otro lado, al no haber un liderazgo claro del gobierno regional, los sectores con-tinúan realizando sus acciones de manera independiente y no bajo su conducción ni sus lineamientos, lo que genera duplicidad de acciones. “Todos los sectores como Juntos, salud y educación presentan construcciones de letrinas, duplicando los es-fuerzos, lo que deberían hacer es articular para ejecutar juntos” (Taller regional).

Igualmente se percibe que el apoyo técnico de la PCM, soporte clave para la con-solidación del liderazgo del gobierno regional, compite en algunos casos con éste al vincularse directamente con los sectores, lo que dificulta el proceso.

A pesar de lo anterior, existen algunos antecedentes importantes de trabajo articu-lado en la región, como en la elaboración del Plan de Desarrollo Concertado de Salud (2003-2006), con la participación de sectores, universidad e instituciones de la sociedad civil29. En la actualidad, 24 gobiernos locales cuentan con mesas de con-certación en salud, con un liderazgo de dicho sector y, en algunos casos, el apoyo


directo de los gobiernos locales. Así, las alianzas estratégicas con éstos son determi-nantes para avanzar en el proceso de implementación de la EN CRECER.

Entre las características más saltantes del proceso en Huánuco, tanto en términos de actividades realizadas y de logros, como de problemas para un mejor desarrollo de la estrategia, mencionaremos:

• Ordenanza regional que reconoce la estrategia CRECER - Huánuco.

• Conformación del Consejo Regional de Lucha contra la Pobreza y la Desnu-trición Crónica Infantil, conformado por una pluralidad de instituciones30, aunque “no tiene funcionalidad ni organicidad, no se reúne periódicamente, no tiene plan de trabajo ni reglamento ni cuenta con asistencia técnica” (Taller regional).

• Elaboración del Plan de Desarrollo Social a cargo del CRLCPDCI, en el que se incluye la EN CRECER.

• Carencia de una línea de base e información, tanto desde el gobierno regional como desde los sectores, deficiencia que trasciende a los gobiernos locales. “No cuentan con datos de líneas de base, no hay información para implemen-tación de programas sociales y tienen una concepción de desarrollo social heterogénea en los sectores” (Taller regional).

• Desarrollo del diplomado sobre diseño de políticas, de proyectos y de comu-nidades saludables financiado por el gobierno regional, con participación de 25 funcionarios de los gobiernos locales, para que conformen equipos técni-cos encargados de los proyectos y programas sociales.

• Desconocimiento de la norma de la EN CRECER y de las fases de la imple-mentación por parte de las instituciones locales y autoridades de los distritos, debido a la falta de una buena estrategia de información y difusión. En parte se explica “porque no existe un discurso homogéneo desde el gobierno cen-tral”.

30 Entre otros, la Universidad Nacional de Huánuco, el gobierno regional, ONG, programas sociales y sectores varios.


El mayor acierto de la implementación de la EN CRECER se aprecia en la articulación de los espacios locales distritales, que evidencia los hallazgos más resaltantes, la mayor apropiación del tema y de los instrumentos de gestión e incidencia, y las lecciones aprendidas con más alcance. El análisis y el recuento de estos avances aparecen en las siguientes líneas.

3.1 INSTITUCIONALIZACIÓN

La institucionalización es la primera fase de la ruta operativa de la EN CRECER, desplegada desde la ST-CIAS PCM para buscar la articulación con las instancias de gobierno subnacional (regionales y locales). La movilización del equipo técnico de la PCM hacia esas zonas convocó una participación múltiple de instituciones públi-cas y privadas, programas y proyectos. Metafóricamente, un “encuentro del Estado con el Perú real”.

En las percepciones de los distintos actores se señala que en la base de los avances y logros de la EN CRECER están las experiencias previas de concertación, a través de mesas temáticas o equipos técnicos que promueven la articulación de los dife-rentes actores (instancias de gobierno, sectores y programas sociales y sociedad civil)31, que la estrategia permite potenciar o impulsar.

“Era una fortaleza previa, el espacio existía, la mesa ya estaba, se reunían esporádicamente pero para acciones de festividades pero no para desnutrición […] No tenían regularidad ni acreditados de las instituciones, antes venían unos y otras personas, no había continui-dad en el trabajo […]” (ADRA Ayacucho). (La cursiva es nuestra).

31 Tenemos, entre otras, la Mesa Multisectorial de Lucha contra la Violencia Familiar en Quinua y los equipos técnicos en torno al Plan Estratégico Nutricional Concertado (PENC) en Moyobamba y Rioja, pilares importantes de la EN CRECER.

III. RECONSTRUCCIÓN DE LA RUTA OPERATIVA DE LA EN CRECER

EN EL ÁMBITO LOCAL


Los procesos de apropiación de la EN CRECER por parte de las autoridades locales presentan algunas particularidades: en algunos distritos existe una clara voluntad política y un activo involucramiento de los alcaldes (particularmente en los distri-tos visitados en Ayacucho, a través de las SDS, como Chinchao, San Martín Alao, Pitumarca y Pomacanchi)32; en otros los alcaldes delegan la implementación de la estrategia a los responsables de programas sociales, oficinas de desarrollo so-cial, regidores u otras instancias, con una importante voluntad de trabajo, aunque poco respaldo político en algunos casos. Un factor desestabilizador observado en algunos distritos es que el cambio del personal municipal asignado a la estrate-gia conduce a que se desconozcan los avances y gestiones previas, generando desconcierto o incluso conflicto33.

Las instancias de articulación (consejos de lucha contra la pobreza y la DCI u otra de-nominación asignada por los actores locales) son lideradas por los representantes del gobierno local e incluyen a operadores locales y miembros de la sociedad civil (ONG, organizaciones sociales de base y Mesa de Lucha Contra la Pobreza, aunque el rol de esta última en la vigilancia de las obligaciones de los programas sociales es visible en muy pocos distritos). Existe una participación más activa de algunos actores clave, fundamentalmente del sector salud –cuyo rol en la estrategia está más definido, altamente comprometido con la EN, en la medida que existe concor-dancia de objetivos y metas y un amplio desarrollo del enfoque de promoción de la salud–, y del programa Juntos, que brinda un importante soporte operativo, dada su capacidad de convocatoria a nivel comunitario.

Los gobernadores cuentan con una directiva de nivel nacional que establece su rol de fiscalización de los procesos, más activo en algunas regiones y distritos (particu-larmente Ayacucho, donde realizan seguimiento a la participación de las institu-ciones, por lo que constituyen un aliado importante).

La participación de los demás actores varía en los distintos ámbitos y se relaciona con la capacidad de convocatoria del gobierno local, la existencia de directivas re-

32 Como en el caso del Gobierno Regional de Ayacucho, varios de ellos tienen una experiencia previa de trabajo en ONG –al-caldes de Huamanguilla y Chinchao, y subgerente de Desarrollo Social de Socos–, lo que facilita que se imprima un enfoque de desarrollo humano a su gestión.33 Tal es el caso de Chinchao con el cambio de la responsable de la Demuna, y el de Ambo con el cambio del coordinador de Educación, Cultura y Deporte del municipio.


gionales o locales y la disposición de cada operador hacia el trabajo articulado. Hay una presencia relevante del sector educación y de PRONAA en algunos distritos y, salvo pocas excepciones, ausencias notables como las del sector Agricultura, del PRONAMA y del RENIEC.

Los efectos inmediatos de la apropiación de los gobiernos locales pueden apre-ciarse en los avances y logros más importantes de la fase de institucionalización:

• Sin excepción alguna, la aprobación de ordenanzas municipales que institu-cionalizan la EN CRECER como política local, con un reconocimiento oficial que da respaldo legal al proceso a nivel distrital.

• La firma de acuerdos de gestión entre el gobierno regional y gobiernos lo-cales con el compromiso de trabajar conjuntamente para reducir la pobreza y la DCI. A veces se llega a la firma de convenios, aunque pocas veces éstos se traducen en un apoyo efectivo.

• El mapeo de actores (instituciones, proyectos, programas y OSB) para buscar aliados claves y estratégicos para este proceso que constituye un primer paso para la articulación institucional.

• La conformación o adecuación de la IAC, recogiendo las experiencias previas en cada espacio y su reconocimiento mediante resolución de alcaldía como órgano consultivo y de apoyo a la gestión local, a cargo de la implementación de la EN CRECER.

• Relativa organicidad de las IAC, a través de reuniones periódicas (general-mente mensuales) para acciones de capacitación y sensibilización, desarrollo de las herramientas de gestión previstas en la EN CRECER e incidencia en las instancias de decisión y participación local concejo municipal y PP). Las IAC tienen mayor cohesión en algunas localidades por la mayor disposición y compromiso de los actores locales (Quinua, Acocro, Moyobamba, Socos).

• TransferenciadeconocimientosyaprendizajesenelsenodelaIAC,quehanpermitido una mayor visibilidad de la DCI como un problema multisectorial y no sólo del ámbito de salud, y una mayor claridad acerca de los factores causales y los roles que corresponden a cada institución: “Antes creíamos que


Inducción y sensibilización a autoridades locales

Ordenanza Municipal que institucionaliza la EN CRECER como política local

Acuerdos de gestión Gobierno Regional – Gobierno Local

Mapeo de actores institucionales y comunitarios

Conformación/adecuación de la Instancia de Articulación y Coordinación

Funcionamiento orgánico de la IAC

Transferencia de conocimientos y aprendizajes al interior de la IAC

esto era problema de salud, ahora vemos que es de todos y entre todos te-nemos que buscar la solución” (Taller, San Martín Alao).

• Inclusión de autoridades comunales y dirigentes de organizaciones sociales de base en las instancias de articulación y sensibilización –aunque limitada– de las comunidades en temas vinculados a la DCI, lo que permite una re-troalimentación de propuestas desde ellas. Este resultado es particularmente valioso si se observa que en estos espacios se ubican las poblaciones más vul-nerables y excluidas.

La ruta de la fase de institucionalización seguida en las regiones puede resumirse como sigue:

¿Cuálessonlosfactoresmásrelevantesquehanfacilitadoelprocesodeinsti-tucionalizacióndelaestrategia?

• La presencia y voluntad política de los alcaldes distritales, manteniendo los temas de pobreza y de DCI en la agenda política local, ejerciendo un liderazgo del proceso para promover sinergias institucionales e involucrándose en las


34 Esto se ha logrado en mayor medida en Ayacucho; en Rioja se ha creado una subgerencia de Desarrollo Social sin mayor operatividad y en Moyobamba, la IAC está impulsando su conformación.

acciones al respecto desarrolladas por los sectores (antropometría, campañas, etc.).

• El manejo de un enfoque de desarrollo humano en los alcaldes, promoviendo una mayor direccionalidad hacia las acciones de carácter social y a procesos de participación ciudadana vinculados al desarrollo rural. Unido a ello, el forta-lecimiento de las oficinas de desarrollo social dentro de los gobiernos locales, asegurando que cuenten con personal idóneo y con el soporte logístico nece-sario34, decisión que proporciona institucionalidad en términos operativos.

• La presencia de la PCM, con una amplia capacidad de convocatoria, promo-viendo actividades de difusión e intercambio aunque un limitado acompa-ñamiento a los procesos de gestión y articulación, y la asistencia técnica sos-tenida de parte de las agencias para los procesos de inducción y sensibilización en la temática, facilitando la información, herramientas y recursos necesarios para el funcionamiento y abordaje de las tareas asignadas a las instancias de articulación.

• La realización de pasantías a experiencias exitosas, dirigidas al personal de los municipios y a los actores locales, como estrategia de motivación, intercam-bio y fortalecimiento de capacidades.

• Compromiso de las instituciones participantes con el proceso de articulación –facilitado cuando existe claridad sobre su aporte a la estrategia–, dejando de lado protagonismos que impiden trabajar por un objetivo común y “sacudién-dose del tema político”.

Existen algunas limitaciones u obstáculos que impiden tener mayor claridad sobre los alcances de la estrategia y el cumplimiento de los compromisos y actividades dentro de los plazos previstos, lo que puede poner en riesgo su viabilidad. Veamos algunas de las más importantes:

• Alta movilidad de los actores locales –incluidos los gerentes de Desarrollo So-cial– y poca continuidad en la participación de algunas instituciones, lo que


determina falta de claridad sobre los objetivos y normatividad de la estrategia, y ausencia de memoria histórica sobre los procesos desarrollados. El hecho de que los representantes institucionales carezcan de capacidad de decisión es un factor adicional que dificulta la tarea articuladora.

• Vinculado a lo anterior, ausencia de una estrategia sólida de comunicación y difusión que permita la transmisión y actualización permanente de infor-mación a los actores involucrados, la incidencia en las autoridades munici-pales y la sensibilización entre las comunidades y población acerca de la pro-blemática de la DCI.

• Dentro del proceso de descentralización, un marco normativo que explicita funciones y roles de las instituciones pero no se traduce en la transferencia efectiva de presupuesto ni en un acompañamiento sostenido para el fortale-cimiento de capacidades de gestión, desde el nivel nacional, que permita un manejo más eficiente de los programas sociales que han sido transferidos a los gobiernos locales.

• Ausencia de una ruta operativa clara para el trabajo en el ámbito comunal, descuidando un espacio importante de articulación a nivel micro, a través del fortalecimiento de las instancias de organización comunal: Comités de Desa-rrollo Comunal (CODECOS), juntas comunales u otras. El impulso a este tra-bajo depende de la voluntad y de la experiencia de los alcaldes y equipos técnicos.

• Los programas sociales y OPD (PRONAA, RENIEC, Juntos) dependen adminis-trativamente del nivel central, por lo que en algunos casos no responden a las convocatorias para la elaboración de planes y acciones operativas articulados por parte de los gobiernos locales, o no proporcionan información, produ-ciendo desajustes y quiebres en el proceso.

• Finalmente, en algunos lugares, la percepción de una politización del proceso no favorece la articulación y la apropiación de la EN CRECER por parte de los gobiernos locales.

“Es por celos entre el gobierno nacional y regional, cuestión política y por eso no se empodera ni se involucran en lo que el nivel nacional de-cide para las regiones” (Sector salud, Cusco). (La cursiva es nuestra).


En las proyecciones de este proceso aparecen tres aspectos de suma importancia: i) mayor consistencia, presencia y continuidad del equipo de PCM en el ámbito de los gobiernos regionales y locales para dar legitimidad y sostenibilidad a la EN CRECER; ii) mantener los temas de la pobreza y de la DCI en la agenda política de los go-biernos locales; iii) buscar un pacto de gobernabilidad entre los gobiernos regiona-les y locales para disminuir las tasas de DCI, señalando compromisos en cuestiones como manejo de indicadores, inversión de recursos, capacidad operativa institucio-nal, monitoreo y evaluación, entre otras.

3.2 PROCESO DE DIAGNÓSTICO Y PLANEAMIENTO

El proceso de diagnóstico y planeamiento, segunda fase de la ruta operativa de CRECER, implica compilar la información disponible en fuentes secundarias (INEI y sistemas de información sectoriales) y generarla en el propio territorio, como base para los procesos de planificación articulada.

En todas las municipalidades visitadas se ha impulsado la realización de diagnósti-cos a partir de dos instrumentos35:

• El Sistema de Información Comunitario para la Gestión de Salud y Desarrollo Local (SISMUNI), sobre la base de diagnósticos comunales utilizando la me-todología Llactanchik 36 (“Nuestro pueblo”), particularmente en la región Aya-cucho, donde existía una experiencia de trabajo previa con esta herramienta.

35 Cáritas promueve la aplicación de la metodología LQAS (Lot Quality Assurance Sampling), cuyo uso no ha sido encon-trado en los distritos seleccionados en la región Cusco. El valor de esta herramienta respecto a la TDI consiste, en opinión de Cáritas, en permitir la obtención de valores distritales mediante pequeñas muestras y muy bajo costo; adicionalmente, el método exige que se divida al ámbito en “áreas de supervisión” (como mínimo tres, en cada una de las cuales puede aplicarse un total de 19 encuestas), otorgando no valores numéricos pero sí la posición de cada área respecto al distrito, la red o la mi-crorred de salud que podrían coincidir, por ejemplo, con los SIVICOS (Sistemas de Vigilancia Comunitaria) para el seguimiento de indicadores de salud y nutrición. Algunos distritos han aplicado una línea de base con apoyo de distintas organizaciones, tanto en el marco de la EN CRECER o previamente a su implementación (Huamanguilla tuvo el apoyo de UNICEF y utilizó la Encuesta de Hogares del PNUD; Moyobamba y Rioja fueron apoyadas por ADRA; y Huácar aplicó un censo en una comunidad piloto con apoyo de la Universidad Nacional de Huánuco. 36 El Llactanchik era usado previamente por el sector salud como parte de la estrategia de comunidades y familias salu-dables; el instrumento fue modificado y validado para ajustarse a las exigencias del presupuesto participativo, que exige a las comunidades contar con un diagnóstico comunal.


• LaTecnologíaDecisionesInformadas(TDI),desarrolladaporelCENAN,conelsoporte técnico y financiero de USAID.

El SISMUNI permite procesar la información de las comunidades recogida median-te la metodología Llactanchik a través de un software sencillo, cuyo manejo corres-ponde al gobierno local. Se trata de un instrumento extenso que abarca una diver-sidad de aspectos sociales37, aplicado anualmente por las autoridades comunales (CODECOS, juntas vecinales), las cuales deben ser capacitadas para este fin. Es una herramienta valiosa que contribuye a fortalecer las capacidades de las organiza-ciones comunales para el diagnóstico, priorización y planeamiento local. Sin em-bargo, presenta algunas limitaciones importantes: i) es costosa, lo que hace difícil su apropiación por parte de los gobiernos locales; ii) requiere de capacitación y acompañamiento de los gobiernos y operadores locales para el levantamiento de la información para asegurar su confiabilidad38; iii) algunos actores apuntarían a ge-nerar un sistema único de información desde el sector salud, por lo que no se ve la utilidad de generar nuevos sistemas como el SISMUNI.

La TDI39, basada en un modelo causal de la DCI (ver gráfico 1), tiene como objetivo “contribuir con la gestión local a priorizar acciones para reducir la desnutrición in-fantil sobre la base de información local”, a partir de dos instrumentos: componente de gestión (guía para la gestión informada) y componente de medición (instrumen-to para el monitoreo distrital). Contempla cuatro pasos para su aplicación: sondeo de recursos y actores, taller de inducción sobre la DCI, primera medición y taller de presentación de resultados. Requiere de un encuestador y de un supervisor40.

La TDI presenta una serie de ventajas respecto al SISMUNI: i) es aplicada por mues-treo y con un número menor de indicadores, lo que reduce los costos de aplicación (alrededor de 100 encuestas en el lapso de un mes); ii) permite establecer una línea

37 El SISMUNI contempla información sobre población, salud, educación, acceso a servicios de agua y desagüe, recursos naturales, recursos económicos, capital humano, habilidades de las personas, valores, organizaciones sociales, historia de la comunidad.38 En algunos lugares, como Socos, se ha logrado validar la información sólo en 12 de 18 comunidades; en otras se ha optado por no utilizarla debido a la inconsistencia de los datos recogidos.39 La aplicación piloto de la TDI se inició en noviembre 2007, lo que permitió realizar ajustes al instrumento y a los indicado-res. En el año 2008 empezó a difundirse a las oficinas de promoción de la salud, epidemiología y a la Estrategia de Nutrición de las DIRESAS.40 El encuestador digita la encuesta en un aplicativo en Excel y el supervisor realiza el control de calidad y la presentación de resultados, mediante gráficos.


basal distrital y constituye un instrumento de monitoreo de los indicadores prioriza-dos sobre la base de una aplicación trimestral; iii) los resultados, presentados en for-ma de gráficos (utilizando colores a manera de semáforo), facilitan la comprensión de la información y permiten identificar rápidamente las áreas críticas alrededor de las cuales sumar esfuerzos; iv) es flexible, permitiendo eliminar o incorporar indica-dores de acuerdo a las necesidades de los gobiernos locales, aunque se requiere de personal especializado en informática para evitar alteraciones en el sistema.

Gráfico1:ModelocausaldelaDCI

La tarea de diagnóstico ha generado el compromiso y el esfuerzo de diversos ac-tores:

• El CENAN capacitó a las agencias en el uso de la TDI y validó los resultados.• Las agencias de cooperación brindaron asistencia técnica, a través de la di-

fusión de los alcances del diagnóstico e instrumentos a la IAC, y de la réplica de la capacitación a personal de gobiernos locales y del sector salud.

• Los gobiernos locales comprometieron recursos económicos y humanos para la aplicación del instrumento y el procesamiento de la información (en algu-nos casos personal contratado y en otros personal de planta de la municipali-dad), y realizaron el seguimiento al proceso de aplicación.

ACTIVIDADES RESULTADOS INTERMEDIOS PROBLEMAS POR SOLUCIONAR

EDUCACIÓN ALIMENTARIA NUTRICIONALHÁBITOS ALIMENTICIOS ADECUADOS

DIETA POBRE EN CANTIDAD Y CALIDAD

PROMOCIÓN PRODUCTOS LOCALES

PROVISIÓN ALIMENTOS FORTIFICADOSCOMPLEMENTACIÓN NUTRICIONAL Y

ALIMENTARIASEGURIDAD ALIMENTARIA

TRANSFERENCIAS CONDIC.

PROVISIÓN MICRONUTRIENTES SUPLEMENTO MICRONUTRIENTES

SANEAMIENTO BÁSICO AGUA SEGURA ENFERMEDADES DIARREICAS AGUDAS

INFECCIONES RESPIRATORIAS AGUDAS

ENFERMEDADES PREVALENTES

REGIONALES

COCINAS MEJORADAS

PRÁCTICAS SALUDABLESLETRINAS ADECUADAS

ALFABETIZACIÓN

ASEGURAMIENTO SALUD ATENCIÓN INTEGRAL DEL NIÑO

ASEGURAMIENTO SALUDATENCIÓN PRENATAL DE CALIDAD

BAJO PESO AL NACERATENCIÓN INTEGRAL DE LA MUJER

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• Los operadores locales (programa Juntos, sectores de salud y educación) acompañaron la aplicación del SISMUNI y de la TDI; el personal de salud par-ticipó en algunos casos en la aplicación de la primera medición de la TDI y se prevé su participación en las mediciones subsecuentes.

En el caso específico de la TDI, las modalidades de aplicación han sido básicamente dos:

• El CENAN realiza un trabajo más aislado (p.e. en el distrito de Socos), contratan-do encuestadores y supervisores, con información limitada a los actores lo-cales (metodología, indicadores, análisis, recomendaciones). “Por esta forma de trabajo no han facilitado que se empoderen” (ADRA, Ayacucho).

• La tarea de aplicación del TDI involucra a los actores locales –con énfasis en el gobierno local y en el sector salud– con un rol activo en el proceso, lo que fa-vorece la apropiación de la herramienta y un compromiso con los resultados y el seguimiento a los indicadores. “Ha habido sesiones formativas de capaci-tación con formación de equipos, salidas a campo, todos hemos participado” (MCLCP, Moyobamba).

Del proceso de aplicación de la TDI se desprenden algunos elementos claves que deben ser considerados en el futuro:

• Difundir mejor el alcance y metodología de la TDI (procedimiento de mues-treo, su valor como instrumento de gestión para los gobiernos locales –y no para el sector salud, que dispone de otros sistemas de información– y su utili-dad para identificar la mejora en la situación de cada indicador, más que para arrojar prevalencias, entre otros aspectos), los que resultan poco claros para algunos actores entrevistados41. Ello es especialmente relevante si considera-mos que la sostenibilidad en el uso de la herramienta depende del compro-miso del gobierno local en torno a la asignación de recursos humanos y finan-cieros (en términos de soporte logístico e informático para el procesamiento de información).

41 En Cusco, por ejemplo, se considera que las muestras no son representativas y por lo tanto no válidas, por lo que se esperaría contar con censos comunales; en Ambo, el personal del municipio no ha sido capacitado en la aplicación ni en el procesamiento de la información.


• Involucrar en las capacitaciones sobre aplicación y procesamiento de la in-formación de la TDI al personal nombrado de la municipalidad –debido al continuo cambio de personal que resulta en la pérdida de recursos humanos capacitados–; al personal de salud que constituye un aliado estratégico para el seguimiento de su aplicación; y aprovechar otros recursos disponibles en cada localidad para reducir costos (en algunas localidades se ha recurrido a promotores de salud que presentaban condiciones apropiadas para esta tarea).

• Reforzar las capacidades de los actores locales a través de la IAC para la inter-pretación de los resultados.

• Monitorear el proceso de levantamiento de información para asegurar su con-fiabilidad y evitar sesgos, especialmente cuando es aplicado por el personal de salud de la localidad42.

• Informar a las comunidades sobre el proceso de levantamiento de infor-mación, considerando las características del uso del tiempo en los hogares43.

• Revisar algunas preguntas cuya aplicación tiene dificultades (específicamente, la relacionada con conflictos al interior del hogar).

¿Cuáleshansidolosaportesdelprocesodediagnóstico?

Se ha logrado que los gobiernos locales utilicen instrumentos de diagnóstico como herramientas de gestión en sus territorios, con activa participación de la IAC, lo que permite contar con información básica sobre su situación y facilita los siguientes procesos:

• Establecer una plataforma de información compartida por las instituciones del Estado y por la sociedad civil, con lo que se consigue manejar un solo lenguaje en torno a indicadores clave y focalizar acciones en los planes ar-

42 El CENAN no recomienda que este personal esté a cargo de la aplicación del instrumento, pues puede presentarse un conflicto de intereses al ser juez y parte en el levantamiento de información sobre los servicios de salud.43 En San Martín Alao se ha previsto una nueva aplicación debido a que algunos hogares no mostraron disponibilidad para brindar información, y en otros no se encontró a adultos al momento de aplicar la encuesta.


ticulados, destinando los recursos a las áreas y comunidades prioritarias. Los procesos de inducción han permitido comprender mejor los factores asocia-dos a la DCI y restar validez a la ecuación mejora nutricional = distribución de alimentos.

“Se ha hecho el levantamiento de la línea de base, en base a eso ya se puede trabajar ordenadamente y atacar los puntos débiles y poder mejorar lo que es nutrición y también la forma de vida que tiene la familia” (Especialista en Educación Inicial, UGEL, Rioja).

“Como ya tenemos en el diagnóstico el porcentaje de niños afectados por la desnutrición, estamos trabajando precisamente en ese tema desde la municipalidad y algunas instituciones dentro del concejo, priorizando proyectos, estudios, y con algunos de ellos ya estamos ejecutando los proyectos” (Alcaldesa de Quinua).

• Contar con información sobre el acceso a los servicios de salud y nutrición, lo que evidencia los problemas existentes y posibilita corregir las deficiencias a nivel sectorial (p.e. desabastecimiento de suplementos de sulfato ferroso, asistencia al CRED, afiliación al SIS).

“El propio sector dice: ‘lo tengo que hacer, me están midiendo tam-bién’. Entonces ellos se preocupan y la familia también se preocupa: esta herramienta era para que los sectores se preocupen, pero encon-tramos con el valor agregado que las familias al ser entrevistadas sentían también como que ‘tengo que mejorar porque me están vi-niendo a medir’” (PRISMA, Huánuco).

• La difusión de los resultados constituye una poderosa herramienta de inci-dencia sobre las autoridades locales para conseguir su respaldo, sobre los espacios de PP para orientar la inversión social y sobre las comunidades, con-tribuyendo a generar conciencia sobre la problemática de la DCI y aportando elementos para la priorización de acciones en los PP.

• Reactivación/fortalecimiento de los CODECOS en algunas comunidades en las que se utilizó un procedimiento censal (particularmente Huamanguilla), aunque su continuidad requiere de un trabajo sostenido desde el gobierno local.


Todas las localidades visitadas cuentan con un plan articulado, tarea que ha sido prio-ritaria y ha contribuido a dar vida orgánica a la IAC. Algunos de estos planes se encuentran en fase de implementación, otros en fase de validación y otros en una fase inicial de lanzamiento.

Los pasos seguidos para la elaboración de los planes articulados, aunque no se cum-plen en todos los casos, pueden resumirse en forma muy general de la siguiente manera:

• Las instituciones que conforman la IAC presentan sus planes operativos ins-titucionales, delimitando las tareas y funciones de las instituciones locales, identificando coincidencias y evitando la duplicidad44. Esta acción, sin embar-go, no es desarrollada a cabalidad por falta de participación sostenida de al-gunas instituciones y por retrasos en proporcionar la información de manera oportuna.

• Se jerarquizan las actividades en función de los resultados del diagnóstico (generalmente la TDI), involucrando al conjunto de actores y dando legitimi-dad al proceso. En algunos casos se ha elaborado una matriz de priorización, asignando puntos a cada actividad (letrinas, cocinas mejoradas, agua segura, etc.).

• Los planes intentan plasmar las actividades de cada institución, con el fin de visibilizar el aporte de cada operador: “A nosotros nos correspondía dar char-las a las organizaciones de base en EDAS e IRAS, participar también en se-siones demostrativas, promocionar la afiliación al SIS y tratar de incrementar la cobertura de CRED” (Personal de salud, Rioja).

• Las actividades que no están siendo desarrolladas por ningún operador se incluyen en el plan articulado, identificando las responsabilidades de cada operador.

• El plan es respaldado por una ordenanza municipal, lo que le otorga legitimi-dad.

44 Varias instituciones –sector salud, PRONAA, programa Juntos, Wawa Wasis– contemplan la realización del mismo tipo de actividades (antropometría, desparasitación, cocinas mejoradas).


Socialización de planes operativos institucionales

Priorización de acciones en función del diagnóstico

Incorporación de las acciones programadas por cada operador

Incorporación de acciones prioritarias no contempladas por ningún operador

Emisión de Ordenanza Municipal que reconoce el Plan Articulado

Actualización de Plan de Desarrollo Local Concertado

• En algunos casos se ha logrado actualizar los planes de desarrollo concertado para incluir la temática de nutrición, aunque esta tarea no ha sido concretada en la mayoría de dichos casos.

• En algunos municipios como Socos se ha dado una participación activa de los presidentes comunales, quienes han aportado los planes de su comunidad.

A manera de síntesis, podemos resumir los pasos seguidos en el siguiente esquema:

Este proceso ha presentado también algunas dificultades, siendo las más relevantes:

• Limitada difusión y apropiación de los planes por los distintos actores en al-gunos distritos (Acocro, Acos, entre otros), debido al cambio continuo de ope-radores y del personal de los gobiernos locales, y a la asistencia irregular a las reuniones de la IAC.

• Algunos planes son una “suma de acciones sectoriales”, sin lograr una real ar-ticulación de las acciones.

• Persistencia de duplicidad en las acciones, por ejemplo en la construcción de cocinas mejoradas y letrinas (programa Juntos, PRONAA, ONG).

• Un elemento crítico es la dificultad para concretar los planes por falta de presu-puesto, lo que exige contar con mecanismos efectivos para movilizar recursos


y con una mayor claridad sobre la lógica de articulación; es decir, compartir información sobre presupuestos y optimizar el uso de recursos humanos y fi-nancieros mediante su redistribución y asignación a necesidades prioritarias.

• Ausencia de indicadores que permitan medir el avance en la implementación de los planes y en el cumplimiento de los compromisos asumidos. Los sec-tores no reconocen necesariamente los indicadores planteados en la NT 01 debido a que disponen de indicadores e instrumentos propios de recojo de información.

3.3GESTIÓNOPERATIVA

“En cuanto a salud, quizás con esta estrategia, lo que se pueda valorar es que se ha logrado una articulación muy grande, porque todas las actividades se hacían, pero no quizás con este enfoque, dirigidas más hacia lo que es nutrición. Entonces es bueno porque ahora, como bien saben, todo trabajo en conjunto, creo que es más fácil de lograr el objetivo” (Personal de salud, Quinua).

“Y recién se está entendiendo […] la estrategia es buena y su lógi-ca también. Pero al momento de ejecutar, como quien dice, hacer la parte operativa, acá no se ha notado que CRECER haya venido y nos haya enseñado a hacer la concertación” (Subgerente de Desa-rrollo Social, Pomacanchi). (La cursiva es nuestra).

La articulación horizontal, operativa y no sólo programática es un proceso comple-jo, dada la poca experiencia de trabajo vinculado entre los sectores e instituciones y las dificultades para trascender las lógicas sectoriales; y, desde el gobierno local, un rol todavía inicial en la conducción de la intervención concertada en su territorio.

Aun así, en la mayoría de distritos se identifica la EN CRECER como un punto de quiebre entre un “antes” –en el que cada sector trabajaba individualmente, de ma-nera desordenada y desarticulada– y un “después” –cuando existe un “despertar de la noción de articulación”–, con un mayor conocimiento del ámbito de acción de cada operador, un esfuerzo por coordinar las acciones e, incluso, el desarrollo de acciones conjuntas.


Esta experiencia de trabajo supone aprendizajes y pasos importantes: aprender a compartir la información, aprender a negociar, aprender a desarrollar relaciones de confianza y a incorporar una lógica de cumplimiento de los compromisos asumi-dos.

En el acápite sobre institucionalización se han señalado los factores que contribu-yen a la articulación entre las distintas instituciones. Queremos resaltar aquí dos ele-mentos críticos que debieran ser revertidos para lograr resultados en este esfuer-zo:

• La falta de acompañamiento a nivel distrital de los procesos de articulación y la ausencia de pautas e instrumentos que orienten a los gobiernos locales en esta tarea (mapa de coincidencias de programas sociales, bases de datos de beneficiarios, etc.). A esto se suma una falta de entendimiento de lo que significa la articulación, reflejada en una dificultad para unir voluntades, con-sensuar indicadores e instrumentos y compartir presupuestos.

“Yo lo veo que el hecho de que están acostumbrados a trabajar como sector, eso un poco dificulta, y en realidad no hay mucho sincera-miento en cuánto tengo de presupuesto, cuánto voy a dar de presu-puesto, es como que ponemos las acciones y a la hora que hablamos de presupuesto, nadie lo pinta […]” (MCLCP, Moyobamba).

• Ausencia de directivas claras a los sectores para asegurar una participación sostenida en la IAC, lo que se traduce en una asistencia irregular y poca comu-nicación intrasectorial para difundir acuerdos y compromisos.

“En los programas públicos hay mucha inestabilidad, por ejemplo en PRONAA cambiaron un montón de gente […] cambian de promo-tor y tienen quiebre como programa […] la [sic] RENIEC nunca se ha terminado de integrar, me parece porque es una cosa, un supuesto, me parece que quizás sienten que consiguen lo que quieren a través del registro civil, de la DEMUNA, del gobierno local que no tiene que pasar por la instancia” (ADRA, San Martín).

Los principales resultados de la articulación señalados por los distintos actores, más a nivel de proceso que de producto, son los siguientes:


• Difusión y sensibilización a las comunidades sobre la EN CRECER (en varios de los casos, a partir de la devolución del diagnóstico).

• Acciones de sensibilización sobre la importancia de priorizar el eje de desa-rrollo humano en los espacios del PP (Acocro, Quinua).

• Sesiones demostrativas coordinadas entre los sectores salud y educación, el programa Juntos y miembros de la IAC.

• Campañasyaccionesconjuntas: ferias informativasydeofertadeservicios(Quinua y Ambo, entre otras); antropometría y estimulación temprana con participación del gobierno local, del sector salud y de otras instituciones –PVL, Wawa Wasis, PRONAA–; y en algunos casos del sector privado a través de convenios (por ejemplo, entre el gobierno local y la universidad para la realización de un censo comunal en Huácar).

• Desarrollo de la estrategia de municipios, familias y escuelas saludables, coordi-nadas por diferentes instituciones (gobierno local, sectores salud y educación, programa Juntos, PVL).

• Coordinación para el desarrollo de actividades productivas (crianza de ani-males menores y biohuertos), con participación del gobierno local, programa Juntos, Agencia Agraria, FONCODES.

• Talleres y pasantías con aporte económico de los distintos actores.

La articulación efectiva supone la capacidad de formular proyectos de corte social y movilizar recursos para financiar las acciones programadas en el plan articulado, mediante la formulación de perfiles de proyectos y su aprobación en los procesos de PP45. Existen diversos mecanismos para el acceso a fuentes de financiamiento, que detallamos brevemente a continuación.

Presupuestoporresultados(PpR)

En el año 2007, la Ley de Equilibrio Financiero (Ley 28929) y la del Presupuesto del Sector público (Ley 28927) para el año fiscal 2007 norman la implementación del PpR, que prioriza cinco programas estratégicos, dos de los cuales se vinculan di-rectamente a la DCI: programa articulado nutricional y salud materno-neonatal.

Tanto el MEF como diversas agencias han emprendido acciones de capacitación a los gobiernos locales y cuadros técnicos de los sectores (salud y educación par-

45 La falta de presupuesto es señalada como un elemento crítico por los diferentes actores, particularmente en una coyun-tura en la que los recursos provenientes del FONCOMUN han sido recortados.


ticularmente), con el fin de fortalecer las capacidades de los actores locales en la formulación, ejecución y evaluación del PpR. A pesar de estos esfuerzos, esta herra-mienta no ha resultado de fácil comprensión ni apropiación por los gobiernos lo-cales; existe poca claridad sobre su rol y competencias en este proceso, más orien-tado a los sectores en función de los programas estratégicos priorizados (salud, educación, RENIEC)46.

“Sobre el PpR no hay claridad desde los gobiernos locales, se lleva desde salud pero a nivel de gobierno local no hay competencias aún, a pesar de los esfuerzos de capacitaciones […] se ha buscado conve-nios, con el MEF, con agencias, para hacer capacitaciones enfocado en el PpR, se ha trabajado, pero es insuficiente” (ADRA, Ayacucho).

La capacidad institucional del MINSA y los esfuerzos del sector por generar compe-tencias en sus distintos niveles ha permitido un mejor manejo de esta herramienta, que se traduce en la formulación y ejecución de los planes en el formato de PpR, incorporando una lógica de priorización y optimización de recursos en el marco de una gestión por resultados que ha contribuido a mejorar la eficiencia y eficacia de las intervenciones, pero se encuentra en una fase inicial, por lo que requiere de acompañamiento47.

“Hemos hecho modificaciones y tratamos de articular la plata con la parte sanitaria, lo que no se ha estado haciendo. La ventaja es que esta articulación te permite poder saber cuánto estás invirtiendo en tal o cual finalidad en PpR, para ver cómo estás avanzando con este presupuesto. Y también te sirve para ver si este avance lógicamente tiene un punto débil que es la parte presupuestal, cómo poder gestio-nar, a través de ese marco político del PpR” (Responsable de planifi-cación, DIRESA, San Martín).

46 El MEF tiene algunas experiencias piloto interesantes para orientar la inversión hacia el logro de resultados, a través de un abordaje de Presupuesto Participativo por Resultados, que podría ser replicada en los distritos priorizados en el marco de la EN CRECER.47 Durante los primeros meses del año 2008 fue necesario realizar algunos ajustes a esta herramienta, pues no se habían definido claramente los conceptos de programación y los costos unitarios de las actividades priorizadas. En Ayacucho se asignó un millón de soles al sector salud, pero los recursos empezaron a transferirse lentamente desde agosto hasta los últi-mos días de diciembre, lo que obligó a devolver casi una tercera parte de lo asignado. Se espera que para el 2009 este proceso sea más fluido.


Para el sector educación la información ha sido más limitada, aunque el PpR signifi-ca un aporte crítico en términos de disponibilidad de recursos para actividades de monitoreo del desempeño docente y materiales educativos, vinculado al objetivo estratégico de formación matemática y comprensión lectora al final del primer ciclo de primaria. Tales actividades, antes esporádicas, son ahora realizadas periódica-mente, lo que permite una mayor presencia del Estado, a través de la UGEL, en las instituciones educativas que presentan más necesidades.

“Sería bueno una información de lo que consiste a los que vamos a ejecutar, no sabemos de todo lo que consiste, sólo conocemos una partecita […] a nosotros nos llamaron a una capacitación y nos di-jeron: ‘colegas en el programa de presupuesto por resultados del Mi-nisterio de Educación […] hay un presupuesto y es tanto para inicial, tanto para primaria’ […] en realidad es una ayuda, una fortaleza” (Especialista en Educación Inicial, UGEL, Rioja).

SistemaIntegraldeSaludypresupuestoporcapitación

Ayacucho es una de las regiones piloto del presupuesto por capitación que otorga recursos por adelantado al Seguro Integral de Salud (SIS), para garantizar las presta-ciones priorizadas en el PpR en los dos programas estratégicos vinculados a la DCI. En las demás regiones se percibe que el SIS se orienta básicamente a las actividades recuperativas, con menor reembolso para las acciones preventivo-promocionales (visitas domiciliarias, sesiones demostrativas).

Presupuestoparticipativo(PP)

La incorporación del enfoque social en los procesos del PP es fundamental para garantizar el tránsito de proyectos basados en infraestructura física hacia la prio-rización de proyectos sociales y productivos y al fortalecimiento de capacidades institucionales, lo que implica una mirada del desarrollo que cambia infraestructura por personas.

Las IAC han asumido la tarea de incidencia en el espacio de PP, lo que se traduce en algunos logros concretos como la reorientación de recursos y la priorización de


propuestas vinculadas a la DCI. Particularmente, podemos señalar experiencias exi-tosas en Huamanguilla, Socos y Moyobamba48.

No obstante, la incidencia en el PP sigue siendo una tarea prioritaria, debido a la tendencia a invertir en “obras de fierro y cemento”, tanto desde los gobiernos lo-cales –en la medida en que resultan más visibles y dan más réditos políticos– como desde las propias comunidades.

“El tema de inversión en desarrollo humano es un tema a largo plazo ¿no? y ellos son cortoplacistas, ellos ven a cuatro años y deben ver resultados” (PRISMA, Huánuco).

Otrasfuentesdefinanciamiento

Los gobiernos locales cuentan con diversas posibilidades para el financiamiento de proyectos de corte social, entre ellos el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL)49 y el Fondo para la Igualdad, que constituye un in-centivo a los gobiernos locales que realizan acciones para disminuir la DCI, condi-cionando el acceso a este recurso a la conformación de la IAC. Sin embargo, estos mecanismos no han sido suficientemente difundidos y los procesos de convocatoria no suelen ajustarse a las posibilidades de los gobiernos locales para presentar pro-puestas. Sólo algunas municipalidades han logrado acceder al financiamiento del Fondo para la Igualdad (aquellas con mayor capacidad de gestión y formulación de proyectos, como Huamanguilla y Chinchao) con proyectos de agua y saneamiento básico.

48 Huamanguilla reorientó fondos aprobados en el PP 2007 para el trabajo con promotores de salud y Socos asignó recursos (S/. 120 mil y S/. 40 mil) para diversas actividades: financiamiento de las reuniones de la IAC, fortalecimiento de CODECOS y sensibilización a comunidades, cloración del agua, proyectos productivos, cofinanciamiento de la construcción de cocinas mejoradas dentro de la estrategia de viviendas saludables. En Moyobamba el equipo técnico del PENC, con activa partici-pación de los sectores y de la sociedad civil (MCLCP y OSB), logró que se priorizara un proyecto de fortalecimiento de capaci-dades para el PVL, incrementando su presupuesto a través de la fusión de los PP provincial y distrital (un aproximado de S/. 89 mil).49 El FONIPREL, adscrito al MEF, es un fondo concursable orientado a reducir las brechas en la provisión de servicios y de in-fraestructura básica en zonas de pobreza y pobreza extrema, mediante el cofinanciamiento de proyectos de inversión pública y estudios de preinversión en ocho prioridades: servicios de salud básica, desnutrición infantil, servicios de saneamiento, servicios de educación básica, infraestructura rural, infraestructura agrícola, electrificación rural y telecomunicación rural.


50 Un factor adicional señalado es que se objetan los proyectos integrales, que buscan incidir en la desnutrición como un problema multicausal e incluyen componentes diversos (saneamiento, seguridad alimentaria, fortalecimiento de capaci-dades).

Otras posibilidades son algunos programas adscritos a los diversos ministerios (Agua para Todos y Mejorando Mi Pueblo), así como los aportes de la cooperación externa. Existen, sin embargo, serias limitaciones para acceder a estos recursos:

• La elaboración de proyectos de carácter social se encuentra aún en una fase embrionaria. Desde el SNIP se prioriza el criterio de inversión (entendida como obras físicas, implementación y equipamiento) y no el fortalecimiento de ca-pacidades (capacitación, incidencia, fortalecimiento de organizaciones comu-nales), tanto en el tema social como productivo, y los formatos existentes no responden a esta necesidad50. Es un tema pendiente la falta de guías metodo-lógicas y la débil capacidad de los formuladores y evaluadores para la elabo-ración de PIP sociales.

• No existe una clara política de incentivos ni asistencia técnica que permita un mayor conocimiento de los mecanismos existentes; tampoco se desarrollan capacidades para responder a los estándares exigidos. Esta situación desmo-tiva a los alcaldes a invertir en la formulación de proyectos de inversión social (considerados dentro del rubro gastos corrientes y no como inversiones).

• Las municipalidades más pequeñas, con menor aporte del FONCOMUN, tienen pocos recursos para contratar profesionales expertos en la formulación de proyectos a través de unidades formuladoras externas, lo que impide su viabilización. Esta situación exige considerar la diversidad de escenarios que existen en las municipalidades en términos de capacidad de gestión, presu-puesto y manejo de herramientas, entre otros aspectos.

En San Martín, ADRA apoyó la formulación de proyectos de inversión pública menor en las municipalidades de intervención en los rubros de salud, nutrición, saneamiento y educación, a partir de los proyectos aprobados en el PP para el año 2009, orientados al mejoramiento de la infraestructura educativa (Rioja), de la cali-dad del servicio de agua potable (San Martín Alao) y de los servicios nutricionales preventivos del PENC (Moyobamba). Una dificultad en este caso fue el incumpli-miento del compromiso de los gobiernos locales de aportar información para los estudios.


3.4MONITOREOYEVALUACIÓN

Para esta fase existen algunas situaciones conexas y complejas, entre otras: multipli-cidad de fuentes de información sectorial a nivel nacional, conllevando dispersión, fragmentación y duplicidad; dificultades en la utilización de la información gene-rada por el sector salud (HIS y SIS) para el monitoreo de la política social, debido a algunas deficiencias en la calidad de dicha información y a la poca articulación con los demás sectores51; falta de información actualizada sobre beneficiarios del programa Juntos, lo que dificulta a los gobiernos locales contar con los datos de fuentes secundarias.

Frente a esta seria deficiencia, la ST-CIAS está en proceso de implementación del Sistema de Información de Asuntos Sociales (SIAS), como plataforma tecnológica de escala distrital y como instrumento de gestión para registrar, almacenar y pro-cesar los datos disponibles para la asignación y priorización de la inversión social en los diferentes niveles de gobierno. Este sistema proporciona tanto información sectorial, sobre indicadores nacionales, beneficiarios, brechas y programas sociales, como la generada por los gobiernos locales, facilitando su disponibilidad para la toma de decisiones en ese ámbito.

En el marco de la EN CRECER, el monitoreo y evaluación tiene dos dimensiones: las actividades previstas en los planes articulados para verificar el cumplimiento de compromisos e implementación de acciones; y los indicadores de resultados, que miden los avances en la mejora de las condiciones de vida de las poblaciones más vulnerables a las cuales se dirige la estrategia.

Esta fase ha tenido una escasa operatividad en las regiones y distritos, siendo un tema poco posicionado en las instancias de articulación. Los contados avances den-tro de esta perspectiva se refieren al seguimiento de los planes elaborados en el marco de las instancias de articulación en algunos distritos, donde la planificación mensual de las actividades es monitoreada permanentemente (Socos y Quinua en

51 En el caso del Sistema de Monitoreo y Evaluación del PIN, puesto en marcha por el PRONAA con apoyo del Programa Mundial de Alimentos (PMA) para el monitoreo de este programa, existen serias dificultades para articularse con la infor-mación generada por el sector salud y realizar un seguimiento de aspectos como peso y talla en los niños beneficiarios. Esta situación debería mejorar en la medida que se incremente el número de niños y niñas de las zonas en situación de pobreza y pobreza extrema con acceso al DNI, lo que permitirá cruzar la información de las distintas bases de datos.


Ayacucho; Pomacanchi y Pitumarca en Cusco; Chinchao y Huachar en Huánuco); y al uso de la TDI como instrumento de monitoreo para el seguimiento trimestral de indicadores básicos que tienen una relación causal con la desnutrición crónica y que han permitido medir el avance o no en los indicadores priorizados.

“Nosotros estamos aplicando todos los instrumentos que nos han dado y es una fortaleza para nosotros, porque más cerca se puede monitorizar, se puede evaluar, estamos llegando más cerca a las fa-milias, a las personas. Más antes venían al establecimiento, se podía evaluar, pero no se hacía el monitoreo en comunidad, y ahora sí, tenemos unas fichas de intervención, y esas fichas estamos tratando de aplicarlo y que el personal también se involucre al 100%, no sólo responsable del programa. Aquí no contamos con personal que sea licenciado en enfermería, que puede ser su rama. Personal técnico, todos apoyan, todos” (Entrevista Salud, Quinua).

Existen algunas experiencias de vigilancia comunal tales como los SIVICOS (Sistema de Vigilancia Comunitaria implementado al interior de los CODECOS) y el SIVICOMIS (Sistema de Vigilancia Comunal Materno Infantil en coordinación con las secreta-rias de salud del PVL y de las ACS, para identificar brechas de atención y derivar casos que requieran atención). Estas experiencias son aún localizadas y escasas, y se refieren al seguimiento de indicadores de salud y viviendas saludables impulsadas por los gobiernos locales, el sector salud y la cooperación externa (p.e. UNICEF en el caso de Huamanguilla), pero que no forman parte necesariamente del proceso de articulación y coordinación de la EN CRECER.

Las razones de este vacío en el tema de monitoreo y evaluación –por cierto, rever-sible a corto plazo– se vinculan a varios factores:

• La ausencia de un sistema de monitoreo y evaluación desde la fase inicial de la EN CRECER.

• La poca claridad en el manejo de indicadores por parte de los actores locales –tanto los gobiernos locales como las demás instituciones, salvo aquellas con una práctica regular de monitoreo y evaluación–, así como la carencia de he-rramientas y de instrumentos de fácil manejo que faciliten su aplicación.


• Las dificultades para establecer y priorizar indicadores consensuados. Esta situación se vincula a la poca difusión de la NT 01 y de los planes articulados (donde figuran los indicadores establecidos en esta norma) entre algunos ac-tores, y a la existencia de múltiples indicadores e instrumentos sectoriales.

Mirando hacia el horizonte y a corto plazo, hay por lo menos dos aspectos resal-tantes que aparecen como recomendaciones prioritarias:

• El diseño de un sistema para monitoreo y evaluación que pueda funcionar en las municipalidades distritales, con personal capacitado y el soporte técnico sostenido de los gobiernos regionales y de los sectores que cuentan con ex-periencias al respecto, como los de salud y educación.

• Difundir los indicadores clave priorizados en la NT 01 y su racionalidad como elementos de medición de los avances en la lucha contra la pobreza y contra la DCI, y como instrumentos de gestión desde los gobiernos locales, incorpo-rando esta tarea en los planes articulados.

3.5VENTANILLACRECER(VC)

Tal como lo establece la NT 01, la finalidad de la VC es brindar orientación e infor-mación a la población sobre los servicios sectoriales y los beneficios que ofrecen los programas sociales circunscritos a los ámbitos regional y local, para lograr ade-cuados niveles de atención, cobertura y calidad, tomando en consideración las opi-niones, consultas, sugerencias y pedidos de los ciudadanos, tanto bajo una modali-dad virtual como presencial. Es decir, la VC contempla dos ejes claves en el proceso de implementación: dotar de información a la población y tener un espacio para la vigilancia ciudadana.

De las experiencias en las cuatro regiones intervenidas, concluimos que los gobier-nos locales son los que han logrado dar mayor funcionalidad a esta herramienta en forma autónoma (Socos, Quinua y San Martín Alao) y en algunos casos con el im-pulso de las agencias de cooperación (Acos, Pomacanchi y Pitumarca) o la presencia directa de la PCM (Huácar y Chinchao). En otros distritos, la VC no ha sido imple-mentada o se encuentra en una fase incipiente (Huamaguilla, Acocro, Moyobamba, Rioja, entre otros).


Las debilidades señaladas por los actores son de carácter técnico y político: escasa claridad desde el nivel central (el diseño y ruta operativa de la VC están aún en pro-ceso, con un modelo original virtual, poco funcional para los gobiernos locales, y no existen mecanismos claros para la resolución de quejas y demandas desde los distintos niveles de gobierno)52; la percepción de una falta de apoyo técnico desde la PCM, a pesar de un ofrecimiento en este sentido (p.e. la elaboración de un rota-folio de información a las comunidades), y de un impulso a la VC por motivaciones políticas, sin un soporte logístico adecuado53.

Actualmente la ST-CIAS viene desarrollando un modelo orientado a dotar de sos-tenibilidad a la VC, por medio de la atribución de funciones que aseguren la transfe-rencia de presupuesto para capacitación y funcionamiento, tales como focalización, difusión y comunicación, articulación, y seguimiento y monitoreo.

Podemos señalar tres experiencias relativamente exitosas de implementación de la VC: en Socos, en San Martín Alao y en Huácar, donde ha cobrado una dinámica pro-pia y recibe con frecuencia solicitudes de información y quejas que son procesadas y resueltas por los gobiernos locales.

El proceso de implementación de la VC ha seguido ciertas pautas propias, que es importante rescatar:

• Difusión entre los miembros de la IAC sobre el propósito y modalidad de im-plementación de la VC.

52 La ST-CIAS impartió la directiva de no continuar con la implementación de la VC hasta resolver estos aspectos, aunque al-gunos distritos como Huácar decidieron llevarla a cabo con la información disponible, lo que posteriormente fue considerado un acierto. 53 Tal es el caso, por ejemplo, de la VC en el distrito de Chinchao, cuyo lanzamiento fue más bien político, por lo que no tiene mayor operatividad.

El factor clave para la implementación de la VC ha sido la voluntad explícita de los gobiernos locales por implementar mecanismos de

consulta y vigilancia de los servicios y programas sociales, abriendo una ventana de comunicación de la población.


• Diseño del modelo de la VC (virtual, presencial, itinerante), con apoyo técnico de las agencias y de los gobiernos regionales, y elaboración de los instrumen-tos (formato de atención, flujograma, etc.). En algunos distritos se han uti-lizado los formatos elaborados en otras regiones (p.e. Ayacucho).

• Recopilación de información de los sectores y programas sociales a través de diversos mecanismos: reuniones de las mesas técnicas, pasantías a las distin-tas instituciones (especialmente cuando la dependencia no está ubicada en el distrito) y eventos informativos (p.e. feria de información sectorial). En algu-nos casos, esto ha permitido elaborar un mapa de coincidencias de progra-mas sociales.

• Talleres y reuniones con las comunidades para la información y sensibilización acerca de la VC, así como difusión mediante cuñas radiales y hojas informati-vas con la información proporcionada por los sectores e instituciones; aunque esta tarea ha sido, en general, ejecutada con limitaciones.

• Asignación de un ambiente físico para la VC e implementación del espacio con vitrinas y murales informativos y flujogramas de atención.

• Reconocimiento legal de la VC mediante ordenanza municipal. • Asignación de personal para la atención de la VC (personal de planta de la

municipalidad o personal contratado), capacitado con apoyo de las agencias. El personal asignado generalmente comparte esta función con otras labores dentro del municipio, dedicándole sólo un tiempo parcial.

• Registro formal de los casos recibidos, con el contenido de la solicitud o queja, la respuesta dada desde el gobierno local y las comunicaciones establecidas con las instituciones pertinentes, lo que permite un seguimiento al funciona-miento de la VC.

• En algunos casos se han impulsado acciones de vigilancia desde los CODE-COS en las comunidades, con fines de sensibilización y para recibir quejas y demandas sobre los programas sociales.

• Información sobre los avances de la VC en las reuniones periódicas de la ins-tancia.

En resumen, la implementación de la VC a nivel local ha consistido en los siguientes pasos, aunque no necesariamente en la misma secuencia:


En los casos en que la VC ha logrado operatividad, ésta se convierte en un espacio de comunicación e intercambio entre las instituciones del distrito, el gobierno lo-cal y las comunidades, y constituye un mecanismo de acercamiento más que de desestabilización. Los responsables de la VC desempeñan funciones dentro del municipio, recibiendo las solicitudes de información y quejas acerca de los progra-mas y servicios sociales, y logran establecer mecanismos para canalizarlas, dar una respuesta oportuna a las demandas (p.e. en el caso de Socos) y adoptar medidas correctivas. Como ejemplo ilustrativo, en el Municipio de Huácar se realizaron 96 atenciones: 21 como consultas directas, 20 como reclamos y 50 como quejas. Pese a estos avances, la VC sigue siendo un proceso en permanente construcción.

“[…] en Socos hay ciertas cosas que han mejorado, hay compromisos personales, mejoramiento en la calidad de atención en salud, infor-mación, hablar en el idioma del usuario, no hacer esperar mucho, no tratar mal, absolver dudas. En Juntos las usuarias decían: ‘si me han castigado por tres meses, ¿después me devuelven mi dinero o las pro-motoras se quedan con mi dinero?’ A partir de eso, las promotoras están dando más información a este pequeño espacio, están creando otras demandas: se responde a la queja, para eso hay un plazo, si la

Difusión del propósito de la VC a los actores locales

Diseño del modelo e instrumentos de la VC

Recopilación de información de sectores y programas sociales

Asignación y acondicionamiento de un espacio dentro del GL

Difusión a las comunidades de la existencia y objetivos de la VC a través de talleres y medios de comunicación local

Reconocimiento de la VC mediante ordenanza municipal

Designación del personal para la atención en la VC

Atención y registro formal de los casos atendidos


queja se resuelve en el nivel local el plazo es de siete días, y si es a nivel regional 15 días” (Alcalde de Socos).

En los casos en que esta modalidad se combina con una versión itinerante, como San Martín Alao, se recoge las demandas en las comunidades a la par que se realiza una labor de monitoreo de los programas sociales, como muestran los siguientes testimonios:

“Vienen las usuarias del vaso de leche […] hemos ido a dialogar con los directores de los centros educativos, ellos nos han manifestado que tienen sus sugerencias al respecto, son varios que se están preo-cupando por este programa social. Hace poco un director nos dijo por qué el bizcocho no llega con la leche, eso estamos gestionando; en eso de los bizcochos no llegan su día de fabricación y eso está mal […]” (Responsable de la VC de San Martín Alao).

“[En Huácar] la municipalidad asignó un ambiente físico y una perso-na responsable para que funcione la ventanilla [VC]. Y esta persona pagada por la municipalidad comenzó a desarrollar labores dentro de la municipalidad […] y también desarrollaba funciones fuera, en la comunidad, un poco monitoreando el trabajo de los programas que existían también en las comunidades […] levantando infor-mación, por un lado; y por otro lado, un poco haciendo el monitoreo que era un poco la mirada que queríamos trabajar, no solamente de hacer un tema de levantar quejas y dar información, sino también en ir monitoreando cómo están funcionando los programas con las comunidades, ¿no? […] (PRISMA, Huánuco).

La VC cumple un rol importante para las comunidades y pobladores, pues se trata de un espacio de reclamo de derechos, de construcción de ciudadanía que permite canalizar sus demandas y mejorar la calidad de los servicios. En los casos revisados, muchos de esos reclamos se centraron en el programa Juntos, como se puede apre-ciar en las siguientes fichas:


Ficha 1: “el promotor de salud de San Juan de Llanas vino a saber por qué su esposa Herbertina Ramírez Díaz está fuera del programa, si ella está al día en todos sus controles de salud y nutrición”.Ficha 2: “el promotor de salud vino a quejarse sobre la señora Gregoria Zeva-llos. Martel […] dice que la señora está asistiendo puntualmente y sus hijos al centro educativo y postas de salud”.Ficha 3: “el presidente Juan de Llana vino a quejarse de la señora María Bravo Sánchez, era beneficiaria del programa Juntos pero por no tener DNI lo pasa-ron a su esposo Francisco Herrera Santiago, pero él ahora ya no vive con ella, la abandonó y él sigue cobrando los 100 soles” (Municipio de Huácar, Huá-nuco).

Aunque este tipo de quejas se puedan multiplicar, no siempre está claro el mecanis-mo de solución, ya sea desde la IAC o directamente por parte de las instituciones afectadas. Una situación que llama la atención es la distorsión de las quejas por las autoridades locales como en este caso referido al PVL en uno de los municipios distritales, lo que evidencia la necesidad de involucramiento de la IAC, en la medida que el gobierno local puede convertirse en juez y parte.

“La ventanilla CRECER es un buen espacio, pero encontramos que habían bastantes quejas de programas sociales pero no de vaso de leche. Pero ¿por qué no hay registro de vaso de leche? Entonces qué pasaba, que sí había, pero como el personal era pagado por la mu-nicipalidad les decía el alcalde: ‘vas a suprimir las quejas de vaso de leche, es para nosotros’. Entonces un poco como que se sesga. Y la ventanilla tiene que ser financiada por alguna institución externa a la municipalidad, si no se sesga a la información” (PRISMA, Huá-nuco). (La cursiva es nuestra).

No obstante, en un caso relevante encontramos los canales adecuados de gestión y de solución de uno de estos conflictos, que por su excepcionalidad incluimos en este informe. En el mes de marzo del presente año, el gerente de Desarrollo Social del Municipio de Socos emite un oficio a la responsable del programa Juntos, sobre un supuesto cobro de S/. 30 por concepto de traslado, de una comunidad a otra, de una beneficiaria de dicho programa. La funcionaria hace el respetivo descargo


a través de un documento. Finalmente, desde la VC de Socos se emite un oficio a la beneficiaria afectada en los siguientes términos:

“El presente es para agradecerle y felicitarle por su valerosa denuncia y contribución en la mejora de la calidad de servicio que brindamos todas las instituciones operadoras. Pues su queja ha sido respondida, a través de un documento y luego solucionado en nuestra ventanilla […] este precedente hará que los demás usuarios puedan ejercer su ciudadanía” (Oficio de VC, Socos).

A partir de las observaciones y reuniones con gobiernos locales y representantes de instituciones, podemos identificar algunas condiciones que facilitarían el desarrollo de acciones en el corto y mediano plazo:

• Un compromiso real de los gobiernos locales, proporcionando espacios para su funcionamiento, asignando personal capacitado, dando apoyo logístico y ejerciendo un liderazgo para canalizar las demandas y realizar las gestiones correspondientes.

• Acciones iniciales para descentralizar el funcionamiento de la VC en las comu-nidades campesinas: réplicas de información y levantamiento de demandas y quejas en estos espacios, coordinación con autoridades locales, emisión de información a través de cuñas radiales, entre otras.

• Compromiso de las instituciones con la labor de vigilancia, a partir de la sen-sibilización y comprensión de su importancia para la gobernabilidad y cons-trucción de ciudadanía, lo que permite vencer la resistencia o incomodidad inicial de las entidades implicadas en las quejas.

• La flexibilidad para la implementación de la VC a partir de un modelo básico, adecuado y adaptado a las características locales y culturales de cada espacio distrital.

A continuación presentamos algunas limitaciones que presenta la implementación de la VC, según los actores entrevistados en las diferentes localidades.

• El tema de la VC no es todavía objeto de discusión, reflexión y acción entre los


actores locales dentro del espacio de articulación local y comunal en varios de los distritos visitados.

• La falta de una acción participativa con proyecciones y trascendencia en el tiempo de parte de las instituciones locales, muchas de las cuales no cuen-tan con información actualizada (p.e. el padrón de beneficiarios del programa Juntos, a pesar de ser una de las bases de datos más completa) o no propor-cionan datos sobre las acciones que realizan. “Las instituciones no dan infor-mación. Falta todavía. Al menos en Maranganí recién hemos instalado y está muy bien porque está siendo dirigida por el alcalde. Y yo he estado dando material, pero se terminó y no hay. Entonces yo veo que no es tan sostenible” (Cáritas, Cusco).

• La falta de presupuesto en los gobiernos locales. “No siempre hay una perso-na que esté, más por el tema de presupuesto, nos han recortado presupuesto y, como le digo, hay la exigencia de tener un profesional de calidad para darle sostenibilidad, y a veces no siempre se tiene el poder adquisitivo para poder pagar” (Gerente municipal, San Martín Alao).

• Otro factor que repercute de manera importante es la inestabilidad laboral del personal de los gobiernos locales, especialmente de aquellos que fueron asig-nados y capacitados para la VC –en algunos casos, por razones políticas- que origina rotación del personal, para desempeñar otras responsabilidades den-tro de la misma institución, lo que hace que el proceso vuelva a “fojas cero”.

• La limitada difusión de los objetivos y alcances de la VC entre las autoridades locales y la población rural de cada espacio local, ante la ausencia de una es-trategia adecuada a las condiciones culturales de las comunidades (idioma local, contenidos culturalmente aceptables, medios apropiados).

Finalmente, desde la visión de los actores locales, la VC tiene connotaciones prag-máticas y una proyección hacia adelante, con el fin de optimizar su funcionamiento: “Debe ser una ventanilla progresiva que va creciendo paulatinamente, que el res-ponsable de la ventanilla informe y dé cuentas a la instancia, cada mes debe haber una reunión donde se informe. Otro es que el responsable de la ventanilla debe tener un plan de acción para coordinar su fortalecimiento, actualizando sus progra-mas, debe tener un plan para monitorear y ahí debe involucrarse la instancia, debe tener un plan de acción corta” (ADRA, San Martín).


3.6SUPERVISIÓNDELACALIDADDESERVICIOSYPROGRAMASSOCIALES

Como parte del proceso de monitoreo y evaluación, la NT 01 establece que los gobiernos locales tienen el mandato de supervisar la calidad de los servicios rela-cionados a la EN CRECER otorgados por los programas sociales de su jurisdicción, utilizando métodos de registro de información, mediante fichas dirigidas a la comu-nidad y a los promotores54.

Los esfuerzos realizados en el programa de apoyo a la EN CRECER son aún incipien-tes, debido a la prioridad dada a las fases previas, sin las cuales no era posible es-tablecer una operatividad mínima de la estrategia. La supervisión de la calidad de servicios se vincula estrechamente a la VC –tanto presencial como itinerante– como espacio desde el cual recoger opiniones y sugerencias de la población y abordar las deficiencias identificadas, vinculadas a aspectos como la calidad y oportunidad de los recursos entregados por PRONAA y el PVL55. A nivel sectorial, existen mecanis-mos de supervisión desde los sectores salud y educación (encuesta de satisfacción de usuarios y ficha de supervisión educativa), no así desde la IAC.

Moyobamba desarrolló una pequeña experiencia piloto de supervisión a cargo del equipo técnico (ET) del Plan Articulado Nutricional Concertado (PENC) con asisten-cia técnica de ADRA56. Fueron seleccionados dos programas: PRONOEI y Vaso de Leche (el SIS fue supervisado en el distrito de Pajarillo), a través de los siguientes pasos:

• Capacitación del ET para lograr su posicionamiento en un rol de supervisión, entendido como una contribución de la sociedad civil a la mejora de la cali-dad de los servicios, con un enfoque propositivo más que fiscalizador.

54 El portal del MEF incluye información sobre instrumentos de supervisión, con un piloto para el Programa Articulado Nu-tricional que permite hacer un seguimiento de los programas sociales (disponibilidad de balanza, tallímetro, kit de sesiones demostrativas, procedimientos estandarizados, entre otros aspectos).55 Existe un avance en la supervisión del Programa del Vaso de Leche, a través de la aplicación del software MIPAN con el que se puede construir un sistema único de beneficiarios, lo que ha posibilitado depurar padrones “fantasmas” y mejorar la focalización. Se realiza una supervisión de otros aspectos, como las condiciones de almacenaje y distribución del recurso, la situación de la organización, etc.56 Parte de la estrategia de ADRA fue contratar consultores de CADES para desarrollar los componentes de VC y para la supervisión de la calidad, con el fin de que cada ámbito seleccionara un solo aspecto por desarrollar, dado el corto tiempo de implementación del Programa de Apoyo a la EN.


• Visita previa a los programas seleccionados para informar de los objetivos y características de la supervisión.

• Identificación, a partir de información del INEI, de distritos que pertenecieran a los quintiles 1 ó 2 de pobreza, y selección mediante sorteo de una cuadra que fue encuestada en su totalidad.

• Aplicación de una encuesta breve, a partir de indicadores sencillos: cobertura del SIS, llenado oportuno del registro de notas en el PRONOEI y padrón de beneficiarios vs. beneficiarios reales en el PVL.

• Procesamiento de la información y socialización de resultados en la IAC.• Envío del reporte al programa socializado.

Algunas consideraciones que surgen de las entrevistas y talleres muestran la necesi-dad de desarrollar este componente, para lograr una efectiva mejora de los servi-cios y programas sociales en el ámbito distrital:

• El rol principal en la supervisión de la calidad de los servicios debe ser asu-mido por las oficinas de desarrollo social (gerencias o subgerencias), con el apoyo de los gobernadores, con el fin de otorgar legitimidad y sostenibilidad al proceso.

• Existe desconocimiento del tema de supervisión en las instituciones y opera-dores locales.

• Las instancias de articulación y concertación no han incluido el tema de su-pervisión de calidad de servicios en su agenda, lo que se traduce en su no incorporación en los planes operativos articulados (salvo en el caso de Moyo-bamba).

• No se dispone de los instrumentos necesarios para la supervisión: información completa de los sectores para alimentar el mapa de coincidencias de progra-mas sociales, priorización de indicadores, fichas de supervisión, entre otros.


IV. LECCIONES APRENDIDAS

De los procesos desarrollados se desprenden los siguientes aprendizajes:

• La existencia de una política nacional como la EN CRECER, impulsadadesde el gobiernonacional con claros objetivos,metas y rutas opera-tivas,ofreceelmarconecesarioparamovilizara losactores localesentornoaunobjetivocomún. La definición de una ruta operativa que oriente la implementación de la estrategia en los espacios regionales y locales ha sido un factor determinante para el logro de resultados en esta primera etapa. Las políticas anteriores quedaron en muchos casos en el nivel normativo y no ge-neraron instrumentos para lograr su operatividad, lo que restó eficacia a la in-tervención, más dependiente de la visión y voluntad de los actores regionales, como en el caso de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria (ENSA). Este aprendizaje debe ser tomado en cuenta para la implementación del Eje 2 de la EN CRECER, centrado en la generación de oportunidades económicas, considerando el desarrollo de una ruta operativa para orientar su aplicación.

• Ladecididavoluntadpolíticadelgobiernoylaexistenciadeinstrumen-tosdepolíticamarcocontribuyenalavanceenellogrodemetasnaciona-lesprioritarias,comolaluchacontralaDCI. La EN CRECER se ve respaldada por mecanismos existentes a nivel macro, que constituyen una fortaleza y pueden contribuir a su sostenibilidad: el Marco Macroeconómico Multianual, que define la política económica del país e incluye el tema de nutrición como un indicador trazador; y el Enfoque de Gestión por Resultados, orientado a mejorar la eficiencia y calidad del gasto público, y a establecer prioridades vinculadas a la reducción de la pobreza y de la DCI (Programa Articulado Nu-tricional y Salud Materno Neonatal).

• Unaestrategiadeintervenciónarticuladarequieredejardeladoprota-gonismosycontribuirenformaconjuntaallogrodelosobjetivos. En el proceso de implementación de la EN CRECER surgieron inicialmente protago-nismos de los diversos actores institucionales que se reclamaban líderes de la estrategia, quienes luego se alinearon bajo el mandato de la ST-CIAS como


instancia responsable de la coordinación de la política social en el país. A nivel operativo, los esfuerzos de articulación han sido más eficientes en los lugares donde los operadores locales han buscado trascender las lógicas sectoriales para, sin dejar de lado funciones propias, lograr acuerdos en torno a com-partir estrategias y actividades comunes, evitando disputas por la atribución de los logros obtenidos (por ejemplo, respecto a la construcción de letrinas y cocinas mejoradas). La articulación ha constituido también un aprendizaje para las agencias de cooperación, proceso que no ha sido siempre fácil y que ha supuesto visibilizar los logros como fruto de la acción conjunta y no como derivados de agendas institucionales propias.

• LaincidenciaesunaherramientadecisivaparasensibilizaralosactoresregionalesylocalessobrelaDCI. Los procesos de inducción desarrollados han permitido ampliar la comprensión sobre los factores causales y la multi-dimensionalidad de la DCI, a través de mensajes claros, sencillos y basados en la evidencia. Se ha logrado posicionar el tema en la agenda pública y dejar en claro que el problema de la DCI no se resuelve con la entrega de alimentos y trasciende el quehacer del sector salud, clarificando el rol de los gobiernos locales y de las demás instituciones para su abordaje. Un aprendizaje adicio-nal es que el tema de nutrición resulta más sencillo, fácil de comprender y con mayor potencial movilizador que el tema de seguridad alimentaria, marco en el cual se inserta la lucha contra la DCI.

• Laasistenciatécnicaesuncomponentecentralparagarantizarunaade-cuadaimplementacióndelaspolíticaspúblicasquerequierendelaac-ción concertada de diversas instancias. Esta asistencia permite la trans-ferencia de herramientas e instrumentos de gestión a las entidades locales, fortaleciendo de esa manera la gestión institucional. La EN CRECER ha acom-pañado los procesos de implementación, fortaleciendo el rol de liderazgo y convocatoria de los gobiernos locales y generando capacidades para el uso de instrumentos de gestión. Esto ha sido posible mediante un diagnóstico permanente de las necesidades y debilidades existentes, el establecimiento de alianzas estratégicas con instituciones públicas y privadas para responder a los vacíos identificados, y el evitar un rol excesivamente protagónico, aun cuando ello suponga procesos más lentos. Se ha buscado que las instancias pertinentes asuman las funciones que les competen, con particular atención a las unidades operativas funcionales en el área social (gerencias y subge-rencias de Desarrollo Social, gerencias de Desarrollo Económico, oficinas de


programas sociales u otras), estrategia que ha mostrado ser eficiente para generar el compromiso e involucramiento de estas instancias.

Un elemento que ha contribuido en este aspecto es el de las buenas rela-ciones y comunicación de las agencias con las instancias de gobierno nacional y subnacional, y su reconocimiento como núcleo legítimo de la sociedad civil, posibilitando el desarrollo de propuestas de mutuo interés y la convergencia de esfuerzos en función de prioridades nacionales.

• La falta de una estrategia sólida de comunicación dificulta la partici-pacióndelosactoreslocalesysuinvolucramientoconlafasedeimple-mentacióndeacciones.La comunicación y difusión es un eje transversal a la estrategia, no desarrollado a cabalidad, lo que representa un vacío impor-tante. Esto resulta especialmente crítico en un contexto de cambio continuo de funcionarios y de operadores, de participación institucional discontinua y de poca transferencia de información a nivel intrasectorial, lo que resulta en un conocimiento restringido por parte de algunos actores sobre los objetivos y normatividad de la EN CRECER, y en una limitada difusión de los planes ar-ticulados y las acciones desarrolladas, que ponen en riesgo la continuidad del proceso y dificultan su apropiación. A ello se suma la poca divulgación de los objetivos y logros de la estrategia entre las comunidades, lo que impide su mayor aporte e involucramiento, así como el desarrollo de acciones de vigi-lancia ciudadana.

• La voluntad política de las autoridades del gobierno regional y local–traducidaenunroldeliderazgoquedadireccionalidadalaestrategia–constituyeunacondiciónesencialparaeldesarrollodeprocesosdecon-certaciónyarticulaciónentornoaobjetivoscomunes. Los distritos con un mayor avance son precisamente aquellos en los que existe una clara volun-tad política y activo involucramiento de las autoridades regionales y locales, y una apuesta por fortalecer las oficinas de desarrollo local, asignando respon-sables de la EN CRECER con funciones claras. Un aprendizaje importante es la necesidad de dar continuidad a la intervención ante eventuales cambios de funcionarios o personal municipal, sin desconocer los avances previos y res-catando los logros obtenidos.

• Elreconocimientodelaexperienciadesarrolladaenelmarcodepolíticasanterioresyelfortalecimientodeiniciativasyespaciosdeconcertación


existentessonfactoresquefacilitanlaimplementacióndeunaestrate-giadeintervenciónarticulada. El mandato de la EN CRECER de no generar nuevos espacios, sino trabajar sobre aquellos de coordinación y concertación previos (comités, equipos técnicos, mesas temáticas), adecuando sus objeti-vos y funciones, ha permitido fortalecer y dar mayor impulso a los esfuerzos existentes, recogiendo y potenciando la experiencia acumulada en los niveles regional y local. Esta situación contrasta con la práctica común de desconocer y desvirtuar los logros de gestiones anteriores, que interfiere con el avance de procesos de más largo aliento.

• Elámbitodistritaleselespacioporexcelenciapara la implementacióndeuna estrategia de articulación concertada desde un enfoque territo-rial, debido a que la proximidad de los actores y su conocimiento e inserción en la realidad local posibilitan resultados tangibles en un menor tiempo de implementación. Es este espacio el que presenta mayor necesidad de soporte técnico, lo que constituye una ventana de oportunidad para trabajar con las autoridades y actores locales. Poder convencer a los alcaldes de que es facti-ble obtener resultados en el corto plazo propicia que el gobierno local asuma un liderazgo en el tema de desnutrición infantil, situación que se ve poten-ciada con el aprendizaje de experiencias exitosas a través de pasantías u otras estrategias similares.

• Esnecesariodotara losgobiernos localesdeherramientasdegestiónsencillasquefacilitenlaimplementacióndelasfasesdelaENCRECER,sinlascualesesdifícillograravances. Las fases que cuentan con procedimien-tos más definidos y de mayor claridad en su aplicación han logrado mayores resultados. Tal es el caso de la difusión de la TDI como instrumento de diag-nóstico, priorización y seguimiento de indicadores, que ha contribuido a ins-talar una cultura de la información para la toma de decisiones; el impulso a planes articulados sencillos y viables, que establezcan con claridad acciones y compromisos, y el desarrollo de formatos de atención para la VC.

Las fases en las que no existen estas herramientas son las que presentan ma-yores debilidades, tales como la ausencia de instrumentos que orienten el desarrollo de proyectos con la temática de la DCI y que faciliten la labor de monitoreo y evaluación, y la supervisión de servicios y programas sociales. Esta situación exige desarrollar pautas específicas y una batería de herramien-tas para el abordaje de estas dimensiones de la EN CRECER.


V. CONCLUSIONES

• La existencia de un marco normativo nacional ha sido un factor estratégico para movilizar a una multiplicidad de actores en torno a dos problemas nacio-nales de urgente abordaje: la pobreza y la DCI. La voluntad política del actual gobierno y su compromiso con el desarrollo de instrumentos de gestión que establecen metas y una ruta operativa clara favorecen la acción concertada de gobiernos regionales y de gobiernos locales para impulsar el proceso de la EN CRECER, situando a la DCI como un indicador síntesis de seguridad alimen-taria.

• La ST-CIAS PCM ha tenido un rol decisivo en la formulación de políticas a nivel nacional, logrando aglutinar a la cooperación técnica internacional, al sector público y a las instituciones de la sociedad civil, así como mostrando una im-portante capacidad de convocatoria en las regiones. Se evidencia una volun-tad de acompañar los procesos a nivel regional, participando en los procesos de incidencia, intercambio y fortalecimiento de capacidades locales, a pesar de ciertas limitaciones de carácter institucional (reducido equipo técnico y falta de una estructura funcional orgánica que posibilite un rol de asistencia técnica sostenido). Aun cuando se ha logrado un despliegue de acciones en los espacios regionales y locales, estas limitaciones generan la percepción de una restringida presencia y acompañamiento desde el nivel central.

• La labor constante de incidencia y asistencia técnica a los gobiernos regionales y locales ha sido decisiva para impulsar los procesos –aún en construcción–; sin ella no se hubieran logrado resultados visibles. En los distritos de las re-giones estudiadas, donde no existe cooperación externa, el acompañamiento por parte de los operadores del Estado es muy limitado –fundamentalmente, sensibilización y motivación a las autoridades para conformar la instancia de articulación y coordinación–, sin un soporte técnico posterior, lo que deter-mina escasos avances y fragilidad en los procesos impulsados.


• El nivel de apropiación y avance de la estrategia a nivel regional presenta par-ticularidades, con un mayor desarrollo en Ayacucho debido a factores como la claridad en el enfoque y la experiencia en el manejo de instrumentos de gestión, lo que ha permitido generar sinergias entre procesos previos de ar-ticulación y la EN CRECER. En las demás regiones existen tensiones entre el gobierno regional y central –por discrepancias políticas o por un acentuado regionalismo– o ausencia de un compromiso decidido con la temática de po-breza y de la DCI. La poca flexibilidad para adaptarse a los procesos locales desde el nivel central ha sido un factor obstaculizador para lograr una coordi-nación y comunicación más eficientes.

• Existen pocas capacidades en los gobiernos regionales para acompañar pro-cesos de este tipo. El nivel de desarrollo de las instancias a cargo de esta tarea –GDS– es heterogéneo, con mayores debilidades en algunas regiones (espe-cialmente San Martín y Huánuco), confundiendo en algunos casos su rol nor-mativo con un rol operativo, y siendo poco eficientes en la tarea de fortalecer las capacidades institucionales de los gobiernos locales y dotarlos de herra-mientas de gestión y planificación. Los acuerdos de gestión, que expresan un compromiso político, quedan muchas veces en el papel y no se traducen en el desarrollo de inversiones o acciones conjuntas.

• Es a nivel distrital donde la estrategia adquiere una mayor operatividad, con resultados concretos en algunas de las fases de la EN CRECER (especialmente institucionalización, diagnóstico y planificación y, en menor medida, gestión operativa y VC). Esto se refleja en instancias de articulación con una relati-va vida orgánica, organizadas en torno a temas y objetivos comunes; en el compromiso del gobierno local y de otros actores para el levantamiento de información distrital mediante la aplicación de la TDI; en la elaboración de planes articulados participativos; en la mayor apertura y disposición de las instituciones para compartir información y asumir tareas conjuntas; y en la asignación de recursos –aunque limitados– a la EN CRECER.

• Dentro del espacio local, es posible identificar los siguientes tipos de expe-riencias:

Experienciasconunmayorniveldedesarrollo, que podrían constituirse en exitosas y convertirse en experiencias “vitrina” para otros distritos. Presentan


un conjunto de características: voluntad política y liderazgo de los alcaldes y de sus equipos técnicos, imprimiendo una visión de desarrollo humano a la gestión y asignando recursos de fuentes diversas; capacidad para entablar alianzas estratégicas con los actores locales; desarrollo de una estrategia de trabajo con las comunidades de su ámbito, orientada a fortalecer la institu-cionalidad comunal; activa participación de la sociedad civil y de los actores institucionales (Huamanguilla, Socos, Pitumarca).

Experienciasconunniveldedesarrollointermedio, donde se presentan algunas de las condiciones anteriores que pueden ser potenciadas en las etapas posteriores de implementación de la EN CRECER (Chinchao, Huácar, Moyobamba, Acocro, Quinua, Pomacanchi, San Martín Alao).

Experienciasen lasqueesteprocesohapresentadoquiebreso limita-dosavances por diversos factores: falta de compromiso del alcalde, cambios constantes de funcionarios municipales y dificultades para la transferencia y reconocimiento de los procesos avanzados, poca capacidad de convocatoria y operativa, entre otros (Rioja, Ambo, Acos, Pillco Marca).

• La VC ha logrado una funcionalidad en el nivel local más que en el regional, en los distritos donde existe una apertura e iniciativa de los gobiernos locales para abrir espacios de comunicación con la población, combinando en algu-nos casos modalidades presenciales e itinerantes. La VC ha permitido acopiar y difundir información sobre los programas y servicios sociales, así como re-cibir demandas y quejas que han logrado ser resueltas en el nivel local, con participación de los gobiernos y actores locales. De esta manera, la VC con-tribuye a corregir deficiencias (focalización, oportunidad en la entrega, etc.) y a mejorar la calidad de los servicios, fortaleciendo la conciencia ciudadana y la gobernabilidad en el nivel local.

• Existe un desarrollo incipiente de los componentes de monitoreo y evaluación, y de supervisión de la calidad de servicios y programas sociales, situación que puede ser revertida en el corto plazo aprovechando la experiencia de algunos sectores (salud, educación, entidades privadas) y poniendo a disposición he-rramientas sencillas para esta tarea.


VI. RECOMENDACIONES

Anivelnacional

• Desarrollar una campaña de difusión orientada a fortalecer el posicionamien-to de la EN CRECER como una política de Estado que responde a intereses na-cionales y se sustenta en el Acuerdo Nacional, con el compromiso y consenso de los diferentes partidos y fuerzas políticas. Sumado a ello, evitar imprimir un tinte político al proceso, lo que puede generar resistencias y entorpecer la búsqueda de consensos y la orientación hacia objetivos comunes.

• Poner en marcha un sistema de acompañamiento articulado permanente de las instancias nacionales de los sectores y programas sociales bajo la coordi-nación de la ST- CIAS PCM a los gobiernos regionales y locales, dotando a esta instancia de mayor organicidad, a través de un incremento y fortalecimiento de su equipo técnico, presupuesto y funciones, y de la generación de meca-nismos vinculantes con relación a los compromisos asumidos por los sectores que la conforman. Todo ello con miras a fortalecer el rol de liderazgo de los gobiernos regionales en la conducción de la intervención articulada de pro-gramas y servicios en sus territorios.

• Renovar el compromiso de los gobiernos regionales con la implementación de la EN CRECER, proporcionando espacios de encuentro e intercambio de experiencias, y visibilizando aquellas exitosas que puedan constituirse en mo-delos de gestión. En la misma línea, desarrollar un abordaje flexible que res-pete las dinámicas y procesos regionales y locales, manteniendo claridad en los objetivos y metas.

• Mejorar la difusión sobre la EN CRECER como estrategia de intervención ar-ticulada, implementando acciones de comunicación permanentes orientadas a los diferentes actores: i) decisores regionales y locales con el fin de promover las inversiones y mejorar los indicadores de pobreza y desnutrición; ii) au-toridades regionales y locales, funcionarios y operadores sectoriales, entre quienes deben difundirse las normas, directivas, funciones y responsabili-


dades para el trabajo articulado en el marco de la EN CRECER; iii) población general, con el propósito de visibilizar los objetivos, procesos y logros de la EN CRECER, y promover su compromiso con la lucha contra la DCI.

• Impartir directivas específicas a los sectores y unidades ejecutoras de los nive-les regionales y locales (PRONAA, RENIEC, PRONAMA entre otros), asegurando su difusión y cumplimiento para favorecer su respuesta a la convocatoria de los gobiernos regionales y locales, y su participación activa y continua en los espacios de articulación en función de un mandato institucional que tras-cienda las voluntades personales. En el mismo sentido, considerar la flexibili-zación en términos de focalización de recursos, facilitando su reorientación y adecuación a las necesidades y vacíos identificados en el espacio local y evi-tando la duplicidad de acciones (letrinas, cocinas mejoradas, etc.).

• Desarrollar desde el gobierno nacional, y específicamente desde el MEF, ac-ciones de incidencia y formación sobre el enfoque de gestión por resultados y las herramientas que permitan su aplicación (PpR, PPpR) para mejorar su comprensión y manejo por parte de los decisores en los niveles regionales y locales. En el mismo sentido, desarrollar incentivos atractivos para los go-biernos regionales y locales que adopten acciones y logren resultados en la lucha contra la pobreza y la DCI, estableciendo mecanismos para el acceso a recursos adicionales (condicionados, por ejemplo, a la aplicación del PpR o a la asignación de contrapartidas locales); y difundir los mecanismos existentes (p.e. mancomunidad) para acceder a mayores recursos y proyectos de mayor envergadura.

• Promover el uso de información para la toma de decisiones a través de he-rramientas de diagnóstico de alcance distrital como la TDI, que pueden com-binarse con otras fuentes de información generadas por el Estado reduciendo costos y favoreciendo la continuidad en su uso, tales como la información del SIS para la tarea de seguimiento a los indicadores priorizados. En esta línea es necesario: i) mejorar la información a los actores locales sobre su alcance y utilidad; ii) aprovechar los recursos disponibles en la zona para la labor de su-pervisión, identificando a operadores locales que puedan asumir este rol; iii) implementar un sistema de capacitación y acompañamiento desde el CENAN hacia las direcciones regionales de salud (DRS), para que éstas provean de asistencia técnica al personal designado por los gobiernos locales y a los ope-


radores a cargo de la labor de encuesta y supervisión, generando capacidades locales para la aplicación, procesamiento e interpretación de la información de la TDI.

• Promover, a través de directivas desde el nivel central, la implementación de la VC en el espacio local, por constituir un mecanismo clave para responder a necesidades de información, mejorar la focalización y canalizar demandas que pueden ser resueltas a este nivel, contribuyendo a promover una con-ciencia ciudadana y una actitud de vigilancia hacia los programas y servicios sociales del Estado, con miras a mejorar su calidad y eficiencia. Los esfuerzos desde la ST-CIAS PCM para otorgarle sostenibilidad asociando la función de focalización de beneficiarios a la VC son un avance en este sentido.

• Fortalecer la coordinación interinstitucional entre las agencias e instituciones responsables de brindar asistencia técnica a los gobiernos regionales y locales, generando espacios de discusión para optimizar el trabajo articulado, lograr una comunicación efectiva y desarrollar alianzas estratégicas eficientes.

• Simplificar las herramientas disponibles para la implementación de la EN CRE-CER (entre ellas, una versión “amigable” de la NT 01), generando instrumentos de fácil manejo para la fase de gestión operativa, el monitoreo y evaluación de acciones e indicadores, y la supervisión de calidad de servicios, entre otros, con el propósito de fortalecer las capacidades institucionales.

• Establecer mecanismos para monitorear el gasto social efectivo en los distri-tos más pobres, promoviendo una mayor asignación de recursos a las zonas que presentan mayores brechas en términos de acceso a servicios y progra-mas sociales del Estado.

• Identificar posibles modalidades de asociación entre el sector público y el privado, a través del diseño de modelos mixtos que permitan fortalecer las capacidades de los gobiernos subnacionales y de los sectores para llevar a escala las intervenciones que han probado ser efectivas en el ámbito de ac-ción de las ONG y agencias de cooperación. Ello implica transferir modelos y metodologías a los operadores locales, en aspectos tales como acciones edu-cativas, vigilancia ciudadana, entre otros.


Anivelregional

• Desarrollar nuevas estrategias en torno a la EN CRECER y su vinculación con los gobiernos regionales que clarifiquen la pobreza y la DCI, como temas na-cionales de urgente respuesta que demandan de una clara voluntad política y de un liderazgo decidido desde el gobierno regional en su rol normativo y rector, en estrecha articulación con las diferentes dimensiones del Estado.

• Fortalecer las capacidades de los gobiernos regionales y de las oficinas de de-sarrollo social para el acompañamiento de los procesos de gestión y articu-lación local en el marco de la EN CRECER, con el fin de garantizar un trabajo más sincronizado bajo lineamientos claros y la mejora de la eficiencia y efi-cacia de las intervenciones, a través de los nuevos enfoques y herramientas de la gestión pública (gestión por resultados, PpR, inversión social, asociación pública-privada, entre otros).

• Promover el involucramiento y compromiso de los actores regionales y locales con la EN CRECER, difundiendo las normas y directivas existentes y promo-viendo la transmisión de información a nivel inter e intrasectorial para hacer frente al cambio continuo de funcionarios y operadores. En el mismo sentido, difundir los avances en los compromisos asumidos por cada institución den-tro de una lógica de transparencia y rendición de cuentas.

• Promover que los gobiernos regionales profundicen las articulaciones con los gobiernos locales como parte del proceso de descentralización en el país y como construcción de buen gobierno, con transparencia y prácticas democráticas, incluyendo las demandas de las poblaciones rurales en las de-cisiones sobre desarrollo, pobreza y DCI.

• Comprometer al gobierno regional, a través de las DRS, para dar continuidad al uso de la TDI y para que éstas asuman un rol de facilitación, acompañamien-to de su aplicación y utilización a nivel distrital.

• Fortalecer las capacidades de los operadores para abordar el tema de prácti-cas nutricionales adecuadas, generando protocolos y metodologías apropia-dos que se adapten a las características de la oferta y de la demanda en las zonas de mayor pobreza, generalmente a cargo de técnicos en salud.


• Incorporar como orientaciones de trabajo el enfoque de género –que implica un reconocimiento y valoración del rol fundamental que cumplen las mu-jeres en los temas de seguridad alimentaria y nutrición, y el fortalecimiento de su participación y capacidad de propuesta– y el enfoque intercultural, en la medida que el mundo rural sigue siendo excluido y presenta desafíos im-portantes en términos de comunicación horizontal, respeto a la diferencia y diálogo entre iguales.

Anivellocal

• Mejorar la información disponible para los gobiernos regionales y locales, por medio de materiales que faciliten la gestión de recursos orientados al tema nutricional como el PpR, utilizando manuales o cartillas que permitan a los alcaldes clarificar su rol e incorporar esta herramienta para fines de planifi-cación y presupuesto.

• Promover el intercambio y difusión de experiencias exitosas a través de pa-santías –tanto dentro como fuera de la región–, en la medida que constituyen una estrategia de alto impacto y efectividad para motivar a las autoridades y promover acciones para el desarrollo rural. Las pasantías se convierten en espacios de encuentro e interaprendizaje que permiten pasar de un discurso teórico al desarrollo de acciones prácticas de fácil replicabilidad e impacto en el corto plazo.

• Mejorar la difusión de los resultados y alcances de la TDI como instrumento de gestión para el gobierno local, con el fin de generar las condiciones para una mayor apropiación y compromiso de los municipios distritales con su apli-cación y continuidad en el tiempo, de manera que se institucionalice su uso para la toma de decisiones.

• Implementar un sistema de monitoreo para la gestión local que ayude a iden-tificar las brechas, y a establecer acciones para mejorar el acceso a servicios y prestaciones (agua y saneamiento, suplemento de hierro, entre otros), a partir de la información generada por los sectores bajo la conducción del gobierno local.


• En el marco de supervisión de la calidad de los servicios y de los programas sociales, desarrollar mecanismos de evaluación tanto desde la perspectiva de la oferta (focalización, cumplimiento) como desde la demanda (percepción y satisfacción con la calidad), contemplando la posibilidad de tercerizar las evaluaciones (ONG, academia, sector privado). Esta tarea debe articularse al funcionamiento adecuado de la VC como espacio de interlocución entre el Estado y la ciudadanía.

• Fortalecer a los grupos de interés de la sociedad civil (MCLCP, Foro Salud, ins-tancias comunales como los CODECOS) para mantener en la agenda política los temas de interés nacional (DCI, acceso a agua y saneamiento básico, entre otros), promoviendo el ejercicio de una labor de vigilancia ciudadana en torno al cumplimiento de las obligaciones de los programas y servicios sociales, así como en los compromisos asumidos por los gobiernos y actores locales en la lucha contra la pobreza y la DCI.

• Los procesos de articulación entre el gobierno local y las comunidades campe-sinas requieren de una mayor atención y apoyo técnico para lograr resultados a corto plazo, cuyos impactos sean verificables en los procesos de PP, en la elaboración de planes de desarrollo distrital y comunal y en el fortalecimiento de capacidades. En este sentido, es necesario establecer una ruta operativa y herramientas para la intervención a nivel comunal, lo que implica consolidar los espacios de coordinación existentes (CODECOS, juntas vecinales, JAAS) y la capacidad de gestión de las comunidades para el ejercicio de ciudadanía a través de los ámbitos de participación local.

• Desarrollar incentivos para las comunidades con un mayor nivel de avance en las acciones orientadas a disminuir la DCI, mediante el financiamiento y asis-tencia técnica a proyectos productivos para las familias, entre otros mecanis-mos.

ANEXOS


ANEXO 1NIVELNACIONAL(AGENCIAS)

Matriz de fases de implementación de la EN CRECER

Fasesytemas Factores facilitadores Logros/Productos57 Nudoscríticos Recomendaciones

1. Institucionalización

Apoyo en la imple-mentación de la EN CRECER de parte del MEF y la PCM para hacer incidencia a nivel nacional y regional para su aplicación.

•Aportessignificativosdel Grupo Iniciativa.•Respetoalasexperien-cias previas y procesos en curso.•Compromisopolíticodel gobierno central a través de la PCM.•Avancesimportantesen la articulación de la cooperación e instancias de la sociedad civil.•Coordinaciónper-manente con PCM y voluntad de articular programas y evaluar los logros.•Tecnologíaacumuladacomo fortalezas para el proceso (MINSA, MEF, otros).

•Impulsoaordenanzastanto regionales como locales para la institu-cionalización.•AprobacióndelaNor-ma Técnica No. 1 para la implementación de la EN CRECER.•AcuerdodeLimaconlos Presidentes Regio-nales (2007).•Conformacióndelosequipos técnicos para el acompañamiento y asesoría técnica (GR/GL).

•Todavíanohayapropiación de la estrategia en todas las regiones.•Protagonismopolítico de algunos programas sociales. •Procesosparalelosque es necesario articularlos (Presu-puesto participativo, Presupuesto por Resultados, eje pro-ductivo en Programa JUNTOS, etc.).•LaENCRECERdebíacentrarse en espa-cios donde prevalece la DCI.

•QuelaPCM/CIAStenga una vida orgánica (equipo, presupuesto, planes, etc.) “para que haya el verdadero acom-pañamiento”.•Profundizarlasacciones de presu-puesto por resulta-dos para que haya una apropiación en los GR/GL. •FortalecerlaENCRECER para dar sostenibilidad.•Colocartemassociales como prio-ridad en la agenda nacional.•Quelasociedadcivil fomente grupos de interés o forme “vigilancia” ciudada-na para dar vigencia a DCI y seguimiento a los programas sociales.

2.DiagnósticoyPlanificación

•Impulsoenlaapli-cación de las herra-mientas de gestión (TDI, SISMUNI, LQS), en los gobiernos regiona-les y locales.

•Experienciaspreviasde las instituciones del Estado y de la sociedad civil.•Disposicióndeinfor-mación sectorial y de las instituciones privadas.•Avancesnotablesenelproceso de Presupuesto Participativo.

•Aplicacióndelasherramientas en las regiones.•Elaboracióndelos documentos de gestión regional y local (diagnósticos, línea de base y planes articulados).

•Muchasherramien-tas no son replica-bles por el alto costo, soporte técnico y planificación de tiempos reales.•Faltaimplemen-tar Gestión por Resultados en forma generalizada.•TecnologíadeDeci-siones Informadas en forma mensual: casi imposible; cambios en la codificación (salud); costos y tiempo.

•Generarincentivosatractivos para los gobiernos locales que han logrado avances significa-tivos.•Homogenizares-trategias, enfoques y planes en la gestión de los GR/GL.

57 Se refiere a ordenanzas, diagnósticos, planes, presupuestos, actividades importantes, niveles de coordinación, etc.


ANEXO Nº 2NIVELREGIONAL:MATRIZFASESDEIMPLEMENTACIÓNDELAENCRECER

Fasesytemas Factores facilitadores

Logros/Productos58 Nudoscríticos Recomendaciones

1. Institucionalización

Se realizaron ac-ciones de incidencia sobre EN CRECER vía la articulación entre la PCM y los Gobiernos Regiona-les: coordinaciones, reuniones, eventos, lanzamientos de la EN CRECER y Venta-nilla CRECER a nivel distrital, pero con diferentes resulta-dos.

•Valiosasexperien-cias previas de espacios de concer-tación como base de operación de la EN CRECER.•Asesoríayacom-pañamiento de los equipos técnicos de ONG y Agencias de cooperación.•Buenacomunica-ción y coordinación con los Gobiernos Regionales.•ImpactodelaFirma del Acta de Lima (Presidentes Regionales).•Impactodelpro-ceso de Presupuesto Participativo (45% de proyectos del área social).•Voluntadpolíticade los GR y de los sectores que favore-cen el proceso.•Rolprincipalydeci-sivo de las Gerencias de Desarrollo Social de los GR.

•OrdenanzaRegionalcomo respaldo para la implementación: espacio de articula-ción.•Conformacióndelos Consejos Regio-nales con Ordenan-zas Regionales.•Vidaorgánicadelas Mesas Técnicas (a nivel regional); en algunos casos, con reuniones mensuales.•Mapeodeactoresinstitucionales para buscar alianzas estratégicas claves en los temas sociales relevantes.•Compromisoexten-dido a nivel regional.•VisibilizacióndelaDCI para otros ac-tores institucionales: mayor entendimiento de factores causales.

•Trabajodesarticu-lado de las institu-ciones.•Protagonismodealgunos sectores y programas sociales.•Identificacióndela EN CRECER con el gobierno aprista. De esa manera, se pierde la visión del problema nacional que tiene pobreza y de DCI.•Noreconocimientodel DCI como problema central en algunas regiones (Huánuco y San Martín).•Pocacoherenciade algunos secto-res respecto a la articulación regional para el proceso de implementación de la EN CRECER.•Constanterotacióndel personal de sectores públicos.•Elresponsabledela PCM sólo hace coordinaciones y no acompañamiento técnico.

•Procesodearticu-lación en marcha en su fase inicial. Continuar. •Realizarmayorarticulación entre PCM Y GR buscando nuevas estrategias.•Priorizarlostemasde salud en la mesa de articulación (DCI).•Mayorincidenciaysensibilización a nivel de comunidades campesinas.•Difusióndeexpe-riencias y pasantías. •Cadaregióndebetener un equipo técnico de la PCM.

58 Se refiere a ordenanzas, diagnósticos, planes, presupuestos, actividades importantes, niveles de coordinación, etc.


2.DiagnósticoyPlanificación

En cada región hay avances en las dos acciones menciona-das, con la partici-pación de actores locales, utilizando las herramientas y los instrumentos de gestión que apare-cen en la norma nacional de la EN CRECER. Incluso hay participación a nivel distrital y comunal.

•Experienciaspre-vias sobre los temas en algunas institu-ciones locales.•Realizacióndereu-niones mensuales articulados (Ayacu-cho y Cusco).•Apoyotécnicodelas Agencias y de otras instituciones.•Asignaciónderecursos para la línea de base.•Construccióndela“caja de herramien-tas”.•Reunionesconoperadores locales para revisar planes y acciones.•ENCRECERcomomodelo para hacer planes regionales.•Participacióndelosprogramas sociales orientados directa-mente a la “po-blación objetivo”.

•Ordenanzaregionalde respaldo y recono-cimiento.•PlanRegionalCon-certado (en algunos casos, en proceso de elaboración).•Registrodeinfor-mación de los sec-tores como insumos para diagnóstico y planificación articu-lada.•Conformacióndeequipos técnicos para planificar “documen-tos de gestión”.•ContarconRegla-mento de funciones.•MayorpresenciadelGobierno Regional a nivel de distritos.•Articulaciónpermanente con los distritos vitrinas.•Prioridadesregiona-les en función al diagnóstico y planes articulados.•TecnologíasdeDe-cisiones Informadas brinda información a los sectores.

•Confusiónenelliderazgo para con-ducir las acciones programadas.•Cadaactorinstitu-cional con diferentes metodologías.•Escasapriorizaciónde temas sociales en las instituciones.•Escasoacompa-ñamiento del equipo técnico de la PCM.•Escasadifusióndelas actividades.•3PIPgestionadosy viabilizados (Aya-cucho).•Laconcepcióndedesarrollo social es heterogénea en los sectores públicos.•Faltauna“culturade manejo de infor-mación”.•Ausenciaeindife-rencia de algunos sectores.

•Masificaciónyreplicabilidad de las experiencias exitosas.•Homogenizarlasmetodologías y adecuarlas al perfil específico de cada realidad.•Cadainstitucióndebe aportar los recursos para estas acciones.•Mayorparticipacióny compromiso de los sectores públicos.•Quelasdirectivassectoriales garan-ticen el uso de la información.•QueelGobiernoRegional haga el seguimiento y eva-luación y garantice la sostenibilidad del proceso.•CapacitaciónenTDIpara una implemen-tación eficiente.

3.GestiónOperativa

Mayormente hay cumplimiento de ac-ciones sectoriales y, no precisamente de acciones articuladas. Esta fase adolece se-riamente de la falta de financiamiento de las actividades programadas. En otros casos, se aprecia como una sobrecarga de actividades en los niveles sectoriales.

•GerenciadeDesarrollo Social con enfoques de carácter social y con conocimiento del tema.•Elaboracióndelplan articulado y seguimiento men-sual.•Apoyotécnicopermanente de las ONG, Agencias y MSH. •ElaboracióndelaLínea de Base (LB) con apoyo técnico del CENAN.

•Anivelregionalyase tiene las activi-dades priorizadas.•Yasecuentaconlalínea de base.•Contarconelplanconcertado.•RutaoperativadelaEN CRECER en gran parte de los distritos.•MayorporcentajeenPrepuesto Participa-tivo en temas sociales (40%).

•DisputaentrePRO-NAA y Salud en la implementación de la Línea de Base.•Problemasdeenfoques y metodo-logía. •Faltalaimplemen-tación efectiva de las actividades progra-madas.•Limitadaimple-mentación de capacitación para mejorar la gestión de las actividades.•ElSNIPdificultalas gestiones de los proyectos sociales.•Supervisióntemáti-ca y no integral en la EN CRECER.

•Eneltemaproducti-vo incluir el compo-nente de seguridad alimentaria.•LosOPDdebenarticularse a nivel regional (PRONAA, JUNTOS y algunos sectores).•Gestionarrecursospara las gestiones operativas (incenti-vos desde el MEF).•Fortalecerunidadesformuladoras de proyectos.


4.MonitoreoyEvaluación

No hay un sistema de monitoreo y evaluación para las gestiones operati-vas, ni son temas de reflexión y de de-cisiones comparti-das en las mesas técnicas. Sólo en salud, educación y algunos programas sociales (JUNTOS y PRONAA) se hace estas acciones.

•Enelsectordesalud tienen in-dicadores y fichas elaboradas con seguimiento y evaluación mensual y trimestral.•Feriadeprogramasde servicio social para recabar infor-mación.

•Manejodesistemay uso de fichas para algunos temas pun-tuales: desnutrición infantil (salud).

•Faltadeasistenciatécnica de la PCM.•Faltadecapacita-ción del personal para VC.•Escasacapacidaddel Gobierno Local.•Nohayunsistemaelaborado para esta acción.•Nosehasocializa-do los indicadores.

•Contarconunsistema único de monitoreo y evalua-ción válido para todos los sectores.•Realizarelmoni-toreo y evaluación cada 3 meses.•Socializaryadaptarlas experiencias del sector de salud.

5.VentanillaCRECER

La VC como estrate-gia comunicacional es básica y funda-mental para hacer incidencia política en todas las dimen-siones del Estado. Sin embargo, no hay mayores avances a nivel regional ni apoyos técnicos efectivos para su implementación.

•Propuestavirtualypresencial de Venta-nilla CRECER a nivel regional (Ayacucho).•Designaciónderesponsables a nivel regional.•Elaboracióndelacaja de herramien-tas.

•Delas4regionesvisitadas, sólo en una hay la propuesta virtual para el fun-cionamiento de la VC a nivel regional (Ayacucho).

•Compromisosfalli-das desde el PCM como apoyo técnico.•Plandedifusiónycomunicación sin financiamiento.•Priorizacióndeinformación sobre quejas y demandas de la población.•Muchoénfasisenelaspecto organizativo y minimización de las quejas y deman-das de la población.

•Enrelaciónalasquejas: tomar deci-siones y canalizar a los niveles correspon-dientes.•Rediseñarlapro-puesta de la VC para que funcione a nivel de las comunidades campesinas.•Proyectarha-cia enfoques de comunicación para el desarrollo en las áreas rurales.

6.SupervisióndeCalidaddeServicios

Ésta es la fase con menos avances. Sólo algunos sectores aplican encuestas sobre los servicios prestados (salud y educación), pero no son ac-ciones articuladas.

•Experienciasprevias de algunas instituciones en el tema (Educación, Salud, etc.).•Aplicacióndelasencuestas por los sectores nombrados.

•Pocainformaciónsobre el tema y que no forma parte de la agenda de la mesa técnica en los go-biernos regionales.

•Queseaeltemade reflexión en las mesas técnicas de la región para elaborar propuestas.•Queseelaborenlasmetodologías y los instrumentos para esta acción.


ANEXO 3ANIVELDISTRITAL:FASESDEIMPLEMENTACIÓNDELAENCRECER

Fasesytemas Factores facilitadores Nudoscríticos Logros/

Productos Recomendaciones

INSTITUCIONALIZACIÓN

A nivel general: la iniciativa, voluntad política y apropiación de la estrategia por parte de los gobiernos locales a nivel distrital han sido generaliza-das. Los alcaldes que manejan los enfoques de desarrollo humano y con experiencias previas en espacios de concertación, han avanzado significativa-mente en la imple-mentación de la EN CRECER.

•Políticasnacionalesy regionales que priorizan el tema de DCI.•Presenciayvoluntadpolítica y liderazgo de los Alcaldes Distrita-les.•Apoyoyacompaña-miento técnico de las Agencias.•Trabajoarticuladoprevio de los GL (los espacios de concer-tación). •Voluntadpolíticay apertura de las instituciones locales y reuniones multisec-toriales.•Informaciónactuali-zada de los sectores.•PresenciadelasOSB en los espacios de diálogo: participa-ción comunal.

•Cambioconstantede los representantes de las instituciones y del personal de los GL.•Algunasinstitu-ciones no participan en el espacio de la articulación.•Resistenciadealgunos sectores y programas sociales para articularse.•DesdelosGRnoseda facilidades a los operadores locales.•Proyectosgestiona-dos por los GL no son aprobados por el MEF.•Desconocimientode los aspectos principales de la EN CRECER.•Pocainformaciónde la EN CRECER y confusión de roles de PRONAA, JUNTOS y otras instituciones.

•Tenerenformaper-manente la institu-cionalidad articulada en los distritos (expe-riencias previas).•OrdenanzaMunici-pal reconociendo el espacio de articu-lación.•Constitucióndelequipo técnico en el espacio articulado y funcionamiento mensual.•Participaciónenelespacio de articu-lación de los centros poblados rurales.•Involucramientocreciente de los ac-tores institucionales locales.

•Difusiónysociali-zación de la EN CRECER y la Norma Técnica a los actores institucionales.•Mayordifusióndelreglamento y fun-ciones de la IAC.•Contarconladirectiva regional, sectores y progra-mas sociales para brindar facilidades y respeto a la IAC.•Contarenformaanticipada con el cronograma de reu-niones del espacio de articulación.•Quehayauncom-promiso institucio-nal que garantice la sostenibilidad de la EN CRECER.•Enlosespaciosdearticulación, evitar el uso de mensajes políticos partidarios.


DIAGNÓSTICO Y PLANIFICACIÓN

En esta fase los GL han participado sig-nificativamente en el aprendizaje de diseño de los documentos de gestión local y en el manejo de instrumen-tos y de herramientas, con adaptaciones y aportes para cada localidad. Los produc-tos alcanzados tienen efectos multiplicado-res en el ámbito local.

•Apoyotécnicoyacompañamiento de aliados estratégicos (Agencias).•Lacreaciónyfun-cionamiento de las Gerencias de Desarro-llo social en los GL.•Apoyoeconómicode los GL para la apli-cación de la TDI.•Laexistenciapreviade los diagnósticos comunales y de GL.•Participaciónactivay gestión del equipo técnico.•Autoridadescomu-nales comprometidas que han apoyado y facilitado el recojo de información. •Usodeinstrumentosde fácil manejo.•Trabajopreviocomoexperiencias: PVL y Salud.•Iniciativasparacolocar proyectos sociales en el proceso de Presupuesto Par-ticipativo.

•Ausenciadepresupuestos para implementar plan.•Tiempoexce-sivo para censos (Procesamientos y análisis).•Costodeaplicacióndel TDI es muy alto por accesibilidad a las comunidades.•Cambiosenloscri-terios de uso de las herramientas (TDI).•Nohubounaade-cuada capacitación a las autoridades locales.•Todavíahayinstitu-ciones que operan y dan información diferente de una misma acción: poca articulación sectorial.•Elnousogenerali-zado de los indica-dores de la Norma Técnica Nº 1.

•Interésdelosalcaldes distritales por los diagnósticos comunales.•Contarconlosplanes articulados.•Difusiónderesulta-dos de la TDI aplica-dos en las comuni-dades: importancia para el diagnóstico.•ContarconlosPOA que facilita el seguimiento y la evaluación periódica.

•Fortalecerlaca-pacidad técnica de los GL (GR, Agencias, otras).•Capacitaralpersonal de salud para apoyar en la aplicación del TDI.•Seguimientodelosalcaldes y autori-dades comunales para la aplicación del TDI (involucra-miento).•Acompañamientoal personal de salud del equipo técnico.•LosGLhanimple-mentado programas de capacitación ¿Diplomados? para reforzar las capaci-dades instituciona-les. Continuar con esa tarea.•Socializaciónperiódica de los indicadores.•Mejorarladifusiónde los resultados y mejorar la prioriza-cion de los proble-mas en la gestión local.•Estandarizar,ade-cuar y uniformizar los instrumentos y su uso.•Realizaraccionesde capacitación en las comunidades campesinas.


MONITOREOYEVALUACIÓN

En el cumplimiento de esta fase se ha tenido limitaciones pronun-ciadas por la ausencia de instrumentos y herramientas. Sin embargo, sectorial-mente se han tenido avances importantes en algunos temas: salud, educación y programas sociales.

•Algunasinstitu-ciones manejan o están informados del tema (experiencias previas).•Metasregionalesy por distrito como referencia.•Evaluacióncons-tante de salud y nutrición.•Personalcontrata-do por los GL para algunas acciones importantes (TDI).

•Faltadifundirlosplanes articulados a las instituciones.•Enlapráctica,noseven avances de los planes articulados. •Nosehapriorizadolos indicadores.•Todavíanoesuntema de discusión en la mesa de articu-lación.•Nosehadiscutidoel seguimiento a las actividades.•Usonosocializadode los instrumentos.

•LaaplicacióndelTDI (2) sirvió como diagnóstico y como monitoreo.•Existenlogrossectoriales. Falta difusión.•Sehaincorporadoindicadores de salud en educación.•Enelsectordeedu-cación hay un mayor seguimiento, trimes-tre por trimestre.

•Incorporaractivi-dades de evaluación y monitoreo periódico en el Plan articulado.•Capacitaralequipotécnico de la mesa de articulación para esta acción.•Elaborarunsistemade monitoreo para el plan articulado y los instrumentos correspondientes.•Realizarlasac-ciones de monitoreo cada tres meses.

GESTIÓNOPERATIVA

Los actores insti-tucionales locales han hecho alianzas estratégicas, asocios para temas específicos y han avanzado en la implementación de la línea de base de DCI. Sin embargo se aprecia sobrecarga de acciones sin modifi-car los presupuestos institucionales. La mayor demanda de los GL es la dotación de incentivos atractivos desde el gobierno central (MEF).

•Elrolfacilitadordela mesa temática (salud).•Existeeltrabajoarticulado entre dos o tres instituciones.•LaelaboracióndelPlan articulado facilita la gestión operativa.•Gestiónyasig-nación de presu-puesto del gobierno local.•Gestiónycompro-miso sectorial a nivel local.•PpRfacilitaactivi-dades de promoción de la salud (sesiones demostrativas, campañas, RRHH para disminución de muertes maternas).•DotaciónalaDIRE-SA de equipamiento: tallímetros, balanzas, baterías, etc.)

•Pocacapacidadtécnica en evalua-ción de perfiles de proyectos de PP.•Dificultadencri-terios del SNIP para proyectos sociales.•Juntascomunalestodavía no son ope-rativas.•Socializaciónnose realizó a nivel de comunidad.•Escasezdepresu-puestos para algunas actividades.•Faltalacapaci-dad técnica en los GL para formular proyectos sociales.•Enalgunasregio-nes, el GR demora la implementación de la estrategia CRECER, en función de la for-mulación del Plan de Desarrollo Social.

•Fondoscomunalescomo apoyo para proyectos sociales.•Gestiónderecursosvía los proyectos.•TDI,mayorcono-cimiento y mejor manejo de la infor-mación.•CRECERarticulavaso de leche, Juntos, Educación, Salud.•Avancesenprác-ticas saludables y mejoramiento del entorno de las fa-milias campesinas.•Accionesdevigilan-cia nutricional.•PlanOperativoAnual de la Comisión de Salud y de CDD.

•Sensibilizaralapoblación en Pre-supuesto Participa-tivo y autoridades comunales para la priorización de proyectos sociales.•Fortalecercapaci-dad de evaluación de proyectos so-ciales y adecuar los instrumentos.•Difundirresultadosdel diagnóstico y unificar acciones sectoriales.•QuelaPCMfacilitefondos o ayude a gestionar para la implementación de la EN CRECER o fomentar incentivos a los GL.•Priorizarproyectossociales y apoyar la gestión de los GL.•Fortalecimientodelas JASS articulados a la mesa técnica.•Mejorareltrabajoarticulado de las instituciones.


VENTANILLACRECER

En esta fase los GL han generado iniciativas propias para muchas acciones y gestionado recursos propios para la implementación de la VC. Y la acción más resaltante se refiere al logro de objetivos relacionados con las demandas de las OSB ¿quejas y observa-ciones a la marcha de la estrategia y los programas sociales?

•Aperturayvoluntadpolítica del GL.•Normatécnica(respaldo legal).•Conveniosfirmadosentre GL y las Agen-cias para apoyar esta acción.•Financiamientotemporal de los GL.

•Cambiodelper-sonal capacitado encargado de la ventanilla CRECER en los GL.•DelasVCqueestánen funcionamiento, todavía no hay una evaluación.•Nohaypresupuestopara dar sostenibili-dad en su funciona-miento.•CompromisodelaPCM en los lugares de lanzamiento pero sin resultados.•Equipamientoinsu-ficiente en los GL.•Pocaparticipaciónde los sectores y de la población local.

•Lasquejassonaten-didas y resueltas por una eficiente gestión con las autoridades locales y regionales.•Poblaciónsienteque existe un espacio de apertura y de diálogo.•Implementacióndela VC en todos los GL.

•Descentralizaro proyectar la VC hacia comunidades: recepcionar noticias y quejas de los campesinos/as.•Formarycapacitara promotores o líderes comunales que recojan infor-mación y deriven los casos a los GL y GR.•Generarcondi-ciones desde el gobierno central (presupuesto).•Proyectarestaacción hacia un programa de “co-municación para el desarrollo rural”.•Promovercon-cursos desde las comunidades para promover nuevas estrategias de difusión.

SUPERVISIÓNCALIDADDESERVICIOS

Sólo se tiene acciones a nivel de algunas instituciones (encues-tas de satisfacción del usuario; encuesta de educación). Es la fase menos lograda en la implementación de la EN CRECER, por falta de información y de elaboración de herramientas e instru-mentos.

•VentanillaCrecerfacilita información sobre calidad de los servicios.•Aperturadelossec-tores para evaluación de su desempeño.•VisitasdePCM(Lima) motiva a verificar resultados y seguimiento a los indicadores.•Contarconelmapeoinstitucional que facilita la labor de esta fase.

•Temanodiscutidoen la Instancia de articulación ni imple-mentado.•Nohayinstrumen-tos para medir cumplimiento de programas sociales; y si existen no están socializados.

•Informacióndela TDI ¿la primera aplicación? permite crecer y mejorar cali-dad de servicios.•Documentosinstitucionales como logros (salud, edu-cación, JUNTOS).

•Elaborarunsistema de la eva-luación de calidad de servicios de los programas sociales.•Articularalossec-tores para la super-visión y control de calidad de servicios.•Fomentarorgani-zaciones locales para su seguimiento (Comité de Vigilan-cia Social).•Revisióndeevaluación hecha por los programas y sectores públicos.


ANEXO 4RELACIÓNDEACTORESPARTICIPANTESENTALLERESYENTREVISTAS

Número y tipo de representantes por taller

REGIÓN/MUNICIPIO No. PARTICIP. ACTORES

AYACUCHO 14 Gobierno Regional, Gobernación, PRONAA, MINSA, ADRA, CARE, MSH, ICHISPALLA

Huamanguilla 21 Gobierno Local, ICHISPALLA, JUNTOS, Gobernación, PRONAMA, MINSA, Junta de Regantes

Acocro 15 Gobierno Local, JUNTOS, MINSA, PRONAA, PROMSA, INIA, World Visión, CARE, MCLCP

Socos 10 Gobierno Local, Gobierno Regional, PRONAA, JUNTOS, MINSA, Gobernación, IIEE, ADRA

Quinua 12 Municipio, Wawa Wasi, PNP, MINSA, PRONAMA, Visión Mundial, Gobernación, ADRA, ONG Salud Comunitaria

SAN MARTÍN 07 Gobierno Regional, ADRA, PRISMA

Rioja 06 Gobierno Local, MINSA, Gobernación, ACS

Moyobamba 28 Gobierno Local, Gobernación, MINSA, Programa Vaso de Leche, Comité barrial, organización de mujeres, DEMUNA, APAFA, IIEE.

San Martín Alao 25 Gobierno Local, MCLCP, IIEE, MINSA, Programa Vaso de Leche, presidentes de barrio

HUÁNUCO 22Gobierno Regional, JUNTOS, MINSA, Municipios y Comunidades Saludables, PRISMA, PROJOVEN, ADRA, Iniciativa Perú, MIMDES, Dirección de Transportes, PCM, Educación

Chinchao 26 Gobierno Local, JUNTOS, Juntas Comunales, Gobernación, CARI-TAS, IIEE, MINSA, ACS

Ambo 15 Gobierno Local, Programas Sociales (Programa JUNTOS), Puesto de Salud y Agricultura y trabajadores del Municipio.

Huácar 12 Gobierno Local, Educación, Salud, OSB, Gobernación, PRISMA, Programa JUNTOS, Responsable VC.

Pillco Marca 9 Universidad, Gobierno Local, Educación, CLAS del distrito y traba-jadores del Municipio.

CUSCO

Acos 19 Municipio, Salud, Educación, GL y OSB (PVL, Comunidad Campe-sina, Organización de Mujeres Ecológicas).

Pomacanchi 12Gobierno Local (Sub Gerencia de Desarrollo Económico, Oficina de Difusión y Oficina de Saneamiento y Regidores), Salud, Edu-cación, Comunidad Campesina

Pitumarca 14GL (Sub Gerencia de Desarrollo Social, Regidores), ONGs, DE-MUNA, PRONAA, Gobernador, Red de Salud y representante de las Agencias contrapartes.


Número de entrevistas a nivel regional y local, según región y tipo de actor

ACTORES

REGIÓN

TOTALAYACUCHO SAN MARTÍN CUSCO HUÁNUCO

Reg. Local Reg. Local Reg. Local Reg. Local

Instancias de gobierno 02 05 02 06 02 03 1 7 28

Sectores/ progra-mas sociales 03 03 01 04 03 02 2 4 22

Agencias/ coope-ración 05 -- 04 -- 2 03 3 - 17

Sociedad civil -- -- -- 02 - - - - 2

TOTAL 10 08 07 12 07 08 6 11 69

5.- Equipo Técnico Local de Tambillo analizando el Plan de Trabajo.

4.- Feria de la Estrategia Nacional CRECER organizado por la PCM en Lima.

3.- Pasantía para el intercambio de experiencias de la Estrategia Nacional CRECER comunidad de Rosas Pata - Vinchos.

2.- Reunión de información y sensibilización sobre la Estrategia Nacional CRECER en la comunidad de Muyurina Distrito de Tambillo.

1.- Reunión de la IAC, para la implementación de activi-dades de la Estrategia Nacional CRECER en la Pro-vincia de Ambo.

6.- Reunión Interagencial de la Estrategia Nacional CRE-CER.

1.- INSTITUCIONALIZACIÓN

2.- Aplicando instrumento “Tecnología de Decisiones Informadas“ en la población para determinar la ten-dencia de indicadores de salud y nutrición en el Dis-trito Huácar.

4.- Autoridades Comunales, organizaciones de base y pobladores participando en SISMUNI, mediante metodología Llaqtanchik.

3.- Focalización de hogares para aplicación de la en-cuesta o nutricional en el Distrito de Tambillo.

1.- Taller de Tecnología de Decisiones Informadas, para la Gestión Municipal Acomayo - Cusco.

2.- DIAGNÓSTICO Y PLANEAMIENTO

2.- Familia que adoptó prácticas saludables en su ho-gar, Comunidad de Angasmarca-Huánuco.

4.- Feria de Promoción - Lanzamiento CRECER (Chur-campa - Huancavelica).

1.- Madres participando con textiles en Feria Produc-tiva en Huancavelica.

3.- Personal del PS en la Comunidad de Acobamba - Huánuco, durante sesión demostrativa nutricional.

5.- Sesión demostrativa en Quinua - Ayacucho. 6.- Sesión demostrativa nutricional de la IAC de la Es-trategia Nacional Crecer.

3.- GESTIÓN OPERATIVA

1.- Pobladores de Muyurina, recibiendo información so-bre servicios básicos.

2.- Control de peso y talla en el Distrito Moyobamba - San Martín.

3.- Madre acudiendo a Puesto de Salud para control prenatal, Distrito de Pilcomarca - Huánuco.

4.- Madre acudiendo al puesto de salud para control de niño sano (Quinua - Ayacucho).

4. MONITOREO

1.- Implementación de la Ventanilla CRECER, Distrito de Quinua - Ayacucho.

2.- Ventanilla CRECER en la Municipalidad de Acocro. 3.- Ventanilla CRECER en Pomacanchi - Cusco.

5.- VENTANILLA CRECER

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