Documento: Informe de coyuntura legal e institucional segundo semestre de 2015
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Informe de coyuntura legal
e institucional
EstudiosLegales
Semestre de 20152º
La preparación de este informe concluyó el28 de Enero de 2016
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura legal e institucionalAbbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.
EstudiosLegales
Informe de coyuntura legal
e institucional
Semestre de 20152º
Índice general
SIGLAS UTILIZADAS
RESUMEN EJECUTIVO
EJE ESTADO DE DERECHO1. INDICADORES
1.1. Índice de Estados Frágiles 2015
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Incumplimiento de sentencias de inconstitucionalidad al cierre de 2015
2.2. Vetos y observaciones
2.3. Amenazas a la Sala de lo Constitucional
3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
4.1. Elección de magistrados de la CSJ 2015
4.2. Elección del Fiscal General de la República
4.3. Proceso de elección de miembros del CNJ
4.4. Elección para la Procuraduría General de la República
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1. Actividad jurisprudencial de las salas
5.2. Sentencias de inconstitucionalidad
5.3. Sentencias destacadas en temas constitucionales: Ley contra Actos de
Terrorismo y su aplicación a las pandillas
5.4. Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho
6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. Ciudadanización de los organismos electorales temporales
7. CONCLUSIONES
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Índice general • Segundo semestre 2015 Estudios
Legales
EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA1. INDICADORES Y ENCUESTAS
1.1 Indicadores Internacionales
1.1.1 Doing Business, Banco Mundial
1.1.2 Ranking de Competitividad, Foro Económico Mundial
1.2 Encuestas nacionales
1.2.1 Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES
1.2.2 Encuesta IUDOP
2. APUESTAS DE PAÍS
2.1 Fomilenio II
2.2 Asocio para el Crecimiento (APC)
2.3 Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia
2.4 Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte
3. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS
3.1 Asocios Público Privados (APP)
3.2 Profesionalización de los servidores públicos
3.3 Seguridad jurídica en el sistema de pensiones
3.2 Nueva legislación en el ámbito del clima de negocios
4. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
4.1 Evolución de los homicidios
4.2 Evolución de las extorsiones
4.3 Costos por la inseguridad en El Salvador
4.4 Nueva legislación en el ámbito de seguridad ciudadana
5. CONCLUSIONES
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Índice general• Segundo semestre 2015
Informe de coyuntura legal e
institucional
EJE TRANSPARENCIA1. INTRODUCCIÓN
2. INDICADORES E INFORMES
2.1. Encuesta Dinámica Empresarial
2.2. Informes de Transparencia Internacional
2.2.1. Índice de Percepción de la Corrupción
2.2.2. Séptimo Informe ALAC-FUNDE
2.3. Índice de Presupuesto Abierto
3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA
3.1. Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA
4.1. Estado del acceso a la información pública
4.1.1. Ejercicio del derecho
4.1.2. Evaluación de la información oficiosa publicada
4.1.3. Resoluciones sobre acceso a la información pública
4.1.4. Acceso a información de partidos políticos
4.1.5. Regulación complementaria al acceso a la información
4.2. Integridad de los servidores públicos
4.2.1. Sección de Probidad y las declaraciones patrimoniales
4.2.2. Primeros juicios civiles por enriquecimiento ilícito
4.2.3. Nueva Ley de Probidad
4.2.4. Ética gubernamental
4.2.5. Persecución penal de la corrupción
5. LIBERTAD DE ExPRESIÓN
5.1. Concesión de frecuencias para la radiodifusión
5.2. Amenazas
6. CONCLUSIONES
NOTAS FINALES
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SIGLAS UTILIZADAS• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
• APC: Asocio para el Crecimiento
• APP: Asocios Público Privados
• ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública
• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
• ATN: Alianza para el Triángulo Norte
• CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos
de América
• CCR: Corte de Cuentas de la República
• CE: Código Electoral
• CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
• Cn.: Constitución de la República
• CSJ: Corte Suprema de Justicia
• DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES
• D.L.: Decreto Legislativo
• D.O.: Diario Oficial
• FGR: Fiscalía General de la República
• FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
• FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador
• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
• GOES: Gobierno de El Salvador
• IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
• LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
• LT: Ley de Telecomunicaciones
• MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
• PNC: Policía Nacional Civil
• SC: Superintendencia de Competencia
• SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
• SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
• STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
• TSE: Tribunal Supremo Electoral
• UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
• USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
*Por sus siglas en inglés
Siglas utilizadas • Segundo semestre de 2016
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RESUMEN EJECUTIVO
Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2015
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EstudiosLegales
El tema más destacado en materia de Estado de derecho e institucionalidad en el segundo semestre de 2015 fue la
necesidad de que la Asamblea Legislativa eligiera a los titulares de instituciones fundamentales del Estado, como la
Corte Suprema de Justicia, la Fiscalía General de la República, el Consejo Nacional de la Judicatura e iniciara el proceso
para el titular de la Procuraduría General de la República. En esto ha habido altibajos, desde atrasos con respecto a los
plazos legales, pasando sobre la calidad del cumplimiento de sentencias que establecen los estándares del proceso,
hasta el hecho de que muchas de las discusiones sobre los candidatos no recaigan tanto sobre el mérito de los
candidatos como sobre sus vinculaciones políticas.
Un señalamiento en cuanto a respeto al orden jurídico, es que al cierre de 2015 la Asamblea Legislativa está
incumpliendo cuatro sentencias de inconstitucionalidad en las que se le impuso el deber de legislar. En dos de
ellas había plazo, y en las otras dos, ya ha transcurrido un lapso razonable sin que se hayan cumplido. Se trata de
la inconstitucionalidad sobre la transparencia del financiamiento de los partidos políticos, la que se refiere a la
implementación del voto cruzado en las elecciones legislativas, la que trata sobre la rentabilidad de los Certificados
de Inversión Previsionales, y la inconstitucionalidad sobre la inexistencia de mecanismos alternativos a la subasta para
asignar frecuencias para transmitir por radio y televisión, así como la prórroga automática de estas.
En materia de tratados internacionales, destaca la ratificación del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional,
un tema sobre el que FUSADES se ha pronunciado, señalando que antes de ratificarse debía aprobarse una reforma
constitucional en lo relativo a las penas perpetuas.
En cuanto al sistema de justicia, es alentador observar que las Salas de la Corte Suprema de Justicia tuvieron buen
desempeño. Tres de las cuatro salas resolvieron un número de casos mayor al que ingresó, lo cual les permitió reducir,
en lugar de aumentar, el número de casos activos en los que deben trabajar. En materia de facultades disciplinarias de
la CSJ, hubo algún progreso en la resolución de casos relacionados con la depuración judicial, pero no en investigación
profesional. Finalmente, no puede dejar de mencionarse dos casos de inconstitucionalidad cuyas sentencias no
parecen totalmente atinadas. Por un lado, la que declaró que la pertenencia a pandillas es pertenecer a organizaciones
terroristas, aplicando una ley a una realidad concreta en lugar de hacer un contraste entre la Constitución y la ley, que
es lo pertinente; por otro lado, la sentencia que declaró la ciudadanización de los organismos electorales temporales, a
pesar de que ni el objeto ni el parámetro de control se plantearon por los demandantes en ese proceso.
Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2015
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Con respecto al clima de negocios y la seguridad ciudadana, la inseguridad continúa afectando directamente el
ejercicio de los derechos fundamentales de los salvadoreños, especialmente el derecho a la vida. El año cierra con
un aumento del 70% en la cifra de homicidios, en comparación con 2014, por lo que atender este tema debe ser la
prioridad principal del Estado. Se elevó el promedio de 10.7 homicidios diarios en 2014, a 18 homicidios diarios en
2015. Ante esta realidad, un medio internacional –USA Today- catalogó a El Salvador como la nueva “capital mundial del
homicidio”, debido a su tasa de 104 víctimas por cada 100,000 habitantes.
Las consecuencias de esta situación se pueden ver reflejadas en el clima de negocios del país, que se ha deteriorado por
la inseguridad que se vive a diario. Asimismo, la aprobación de más impuestos durante el segundo semestre de 2015, sin
mediar el diálogo y con una base legal cuestionable, minan aún más el delicado estado del clima de negocios. Un factor
que no permite que el país dé un viraje hacia el crecimiento y hacia la generación de mayores oportunidades de inversión y
empleo, es este deteriorado clima de inversión, y es por ello que se requiere fortalecer la confianza en el mismo y generar las
condiciones que lo hagan atractivo. Asimismo, deben mejorarse y volverse más efectivos los espacios de diálogo que existen
actualmente. El reto es encontrar las apuestas estratégicas que permitan a actores públicos y privados trabajar de la mano
bajo una misma agenda en pro de la seguridad, el desarrollo, la inversión y el empleo.
En un aspecto positivo, se destaca la creación del Sistema de Mejora Regulatoria, un proyecto de país que podría
mejorar el clima de negocios y disminuir la excesiva burocracia, lo cual es una meta compartida del Asocio para el
Crecimiento y de Fomilenio II. Su creación representa también una oportunidad para retomar la necesaria aprobación
de una Ley de Procedimientos Administrativos. Hay otras leyes que continúan pendientes de aprobación, que son
necesarias para avanzar en el posicionamiento del país como un destino para la inversión. Se necesita una Ley de
la Función Pública que permita mejorar la Administración Pública, mediante el establecimiento de una carrera
administrativa basada en la meritocracia.
En este semestre, la transparencia, la corrupción, la probidad de los servidores públicos y los conflictos de interés,
han ocupado un lugar central en la agenda nacional. El Índice de Percepción de la Corrupción 2015, de Transparencia
Internacional muestra un estancamiento en la lucha contra la corrupción, al mantenerse el puntaje de 39 sobre 100
por segundo año consecutivo. Los avances en materia de probidad, especialmente, se han debido a la apertura de las
declaraciones patrimoniales de servidores públicos, gracias a una resolución del IAIP, a la anuencia de la CSJ de cumplir,
en la mayor parte de los casos, con la entrega de la información solicitada por ciudadanos y periodistas y a la nueva
integración de la Corte Plena, a partir de la elección de 5 nuevos magistrados en septiembre de 2015. Esta coyuntura,
junto con la presión social, ha permitido que por primera vez en 56 años de vigencia, se iniciaran juicios civiles por
enriquecimiento ilícito, previstos en la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos
(LEIFEP) de 1959. Sin embargo, en lo que parece un intento por frenar el alcance de estos juicios civiles, con 47 votos, la
Asamblea Legislativa aprobó en diciembre de 2015, la Ley de Probidad, para sustituir la LEIFEP. Lo preocupante, y que
organizaciones de la sociedad civil han pedido se modifique, es que la Ley de Probidad aprobada no incluye el juicio
civil por enriquecimiento ilícito para restituir los bienes a favor del Estado, el cual tiene base en el art. 240 Cn. Esto llevó
al Equipo Gestor de la Ley de Probidad Pública, del cual Fusades es parte, a presentar en enero de 2016, una demanda
de inconstitucionalidad contra esta nueva normativa, la cual al cierre de este informe, ya había sido admitida.
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Por otra parte, durante el semestre se observó que algunas instituciones públicas siguen haciendo un uso abusivo de
las causales de excepción previstas en la Ley de Accesos a la Información Pública, a la hora de contestar solicitudes de
información pública. Esto frena los avances en materia de acceso a la información pública, ya que vulnera los principios
medulares de la LAIP y el derecho fundamental de acceso a la información de los ciudadanos.
Durante el segundo semestre de 2015, también se observaron algunas iniciativas legislativas para aprobar normas
que implican la limitación del derecho de libertad de expresión e información. En julio, la Comisión de Seguridad
Pública y Combate a la Narcoactividad acordó un dictamen para aprobar la Ley Especial contra los Delitos Informáticos
y Conexos, el cual pretende establecer una tipificación demasiada amplia y contraría los principios que rigen
actualmente los delitos contra el honor. Además, pretende volver a incluir las penas de prisión, que hace varios
años han sido sustituidas por penas pecuniarias para garantizar su mayor proporcionalidad y conformidad con los
estándares internacionales en la materia. Al cierre del año, el proyecto continúa en discusión, la versión actual del art.
24 hace alguna referencia a las garantías del Código Penal en cuanto a la no penalización de la crítica periodística, entre
otras, pero conserva la pena de prisión. Además, en octubre de 2015, surgió una propuesta para reformar el Código
Penal para revertir las reformas de 2011 y sancionar los delitos contra el honor con pena de prisión, la cual se intentó
aprobar por medio de dispensa de trámites. Esta iniciativa también fue frenada por las críticas de organizaciones de la
sociedad civil y medios. FUSADES ha sido muy enfática en manifestar que la aprobación de la propuesta significaría un
grave retroceso en la legislación nacional.
EJE ESTADO DE DERECHO
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ESTADO DE DERECHO
1. INDICADORES
1.1. Índice de Estados Frágiles 2015
El Índice de Estados Frágiles 20151 es elaborado por la
ONG The Fund for Peace desde 2005 y es una reconocida
medición de la sostenibilidad de los Estados. Analiza
los niveles de estabilidad y las presiones que enfrentan
178 países alrededor del mundo en cuanto a 12 factores
socioeconómicos, políticos y militares. La información que
se incluye fue recopilada entre el 1 de enero y el 31 de
diciembre de 2014. Como lo que se mide es la fragilidad, el
número 1 es el más frágil y el 178, el más sostenible.
El Salvador se encuentra en la posición 102 de 178
y ha mejorado 2 posiciones desde el año pasado. La
posición 102 significa estar junto al grupo de países
de la medianía del informe, los cuales se encuentran
en una situación de advertencia para mejorar en
las áreas evaluadas. Los países más próximos a
El Salvador son Arabia Saudita (posición 101) y
Paraguay (posición 103).
El cuadro 1 muestra el Estado más frágil, a El Salvador y a los
países de la región centroamericana con los que se le podría
comparar y, finalmente, el Estado más sólido. El Salvador se
ubica en una mejor posición que Guatemala, Nicaragua y
Honduras, pero muy lejos de Panamá y Costa Rica.
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2015
Fuente: Elaboración propia con información de El índice de Estados Frágiles 2015
Cuadro 1. El Salvador en el Índice de Estados frágiles 2015
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1 Sudán del Sur 114.5 9.8 10.0 10.0 6.9 8.8 9.0 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0
64 Guatemala 80.4 7.3 5.5 7.9 6.7 8.0 6.0 6.6 7.4 6.6 7.0 6.0 5.4
72 Nicaragua 79.0 6.2 4.6 6.5 8.1 7.9 6.2 7.3 7.2 5.3 5.6 6.8 7.3
76 Honduras 78.2 6.8 3.7 6.4 6.9 7.7 6.3 6.7 6.7 6.3 6.7 6.6 7.4
102 El Salvador 71.4 6.9 5.1 6.3 6.9 6.6 5.9 4.8 6.7 6.1 6.5 4.3 5.3
131 Panamá 54.6 5.7 3.5 5.6 4.0 7.3 3.4 4.0 5.5 4.8 5.1 2.5 3.2
142 Costa Rica 46.7 4.1 3.9 4.7 3.5 5.5 4.3 2.9 4.5 2.1 3.1 3.8 4.3 178 Finlandia 17.8 1.5 1.5 1.6 2.3 1.0 3.8 0.5 1.2 0.9 1.4 1.1 1.0
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EstudiosLegales
La gráfica 1 indica la posición de El Salvador en los últimos
5 años y se observa que el país ha avanzado algunas
posiciones, lo cual es positivo. Este comportamiento
se puede explicar, por ejemplo, porque otros Estado
empeoran; pero en el caso de El Salvador, también porque
ha mejorado algunas décimas en la calificación de 10 de
los 12 indicadores (Se otorga una nota de 0 a 10, donde 0
es lo mejor y 10 lo peor). Los dos indicadores en los que ha
retrocedido en los últimos 5 años son tensión y violencia
entre grupos e intervención extranjera.
Fuente: Elaboración propia con información del Índice de Estados Frágiles 2015
Gráfica 1. Ubicación de El Salvador 2011-2015. (Posición 1 es la peor)
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2011 2012 2013 2014 2015
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Incumplimiento de sentencias de inconstitucionalidad al cierre de 2015
La Asamblea Legislativa cerró 2015 incumpliendo cuatro
sentencias de inconstitucionalidad en las que se le
impuso el deber de legislar.
En primer lugar, la sentencia de inconstitucionalidad
43-2013 estableció que los arts. 24, 37 inc.1º, 52 inc. 1º
y 63-68 de la Ley de Partidos Políticos habían omitido
cumplir ciertos mandatos constitucionales en relación
con la transparencia del financiamiento de los partidos
y con la regulación de la democracia interna de estos.
La Asamblea Legislativa aprobó una reforma a la Ley
de Partidos Políticos para regular la transparencia, pero
lo hizo de un modo que no se apegaba a los mandatos
constitucionales, y así fue declarado por la Sala de
lo Constitucional en una resolución de seguimiento,
en la que se dejaron sin efecto las restricciones a la
información que contempló la reforma2. Así, fue la
Sala la que solventó la afectación al derecho de acceso
a la información que la Asamblea realizaba con el
incumplimiento de la sentencia, y todos los partidos
están obligados a brindar información sobre su
financiamiento, sin las restricciones dejadas sin efecto.
Esta sentencia también contenía un mandato relativo a
la democracia interna, el cual fue atendido por el decreto
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Informe de coyuntura legal e
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Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2015
legislativo 159, del 29 de octubre de 2015, sobre el cual
no hay un pronunciamiento judicial sobre si cumple o no
con el mandato de la sentencia 43-2013.
En segundo lugar, la sentencia de inconstitucionalidad
48-2014 del 5 de noviembre de 2014 estableció a
la Asamblea Legislativa el deber de legislar sobre la
implementación del voto cruzado en las elecciones
legislativas de marzo de 2015. Tras no lograr un
acuerdo, en la sesión plenaria del 4 de diciembre de
2014, la Asamblea emitió el decreto legislativo No. 884,
denominado: “Decreto Transitorio que faculta al TSE la
implementación del voto cruzado”, por medio del cual
estableció que para dar cumplimiento a la sentencia
48-2014, el TSE emitiera las disposiciones necesarias para
la nueva forma de votación3. A pesar que esa delegación
de facultades es contraria a la Constitución, al final el TSE
reguló en aplicación directa de la Constitución, y respetó
los criterios emitidos por la Sala de lo Constitucional en
cuanto a la igualdad y unidad del voto; sin embargo,
debe entenderse que una legislación definitiva sobre el
tema permanece pendiente desde marzo de 2015.
En tercer lugar, la inconstitucionalidad 42-2012 y
acumuladas del 23 de diciembre de 2014 estableció que la
rentabilidad de los Certificados de Inversión Previsionales
es inconstitucional. Estos certificados los emite el Estado y
deben ser adquiridos obligatoriamente por las AFP con los
fondos de los trabajadores que administran y gestionan.
La Sala consideró que la tasa que el Estado había decidido
pagar (0.75 por encima de la tasa LIBOR) no respondía al
mercado salvadoreño y vulneraba la seguridad jurídica en
relación con la seguridad social, en su manifestación del
derecho a pensión por vejez, establecidas en los arts. 2 inc.
1° y 50 de la Constitución.
Por ello, ordenó que “[…] el Órgano Legislativo debe
hacer las adecuaciones necesarias a la Ley del Sistema de
Ahorro para Pensiones, así como a la Ley del Fideicomiso
de Obligaciones Previsionales para lograr la inversión
de dichos fondos de pensiones en condiciones de
seguridad, liquidez y diversificación de riesgo, evitando
la supeditación del bienestar futuro de los actuales
afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones por la no
optimización de los niveles de rentabilidad de ahorros
previsionales, sin descuidar el bienestar de los actuales
cotizantes y jubilados en el Sistema de Pensiones
Público “. Si bien la sentencia no tenía un plazo expreso,
ha pasado más de un año desde que la sentencia fue
emitida, y al cierre de 2015, la Asamblea no había
establecido un mecanismo definitivo que atendiera el
mandato de la resolución judicial. Mientras tanto, el
Gobierno ha establecido 3% como tasa para las nuevas
emisiones.
En cuarto lugar, la sentencia de inconstitucionalidad
65-2012/36-2014 del 29 de julio de 2015 declaró que
era inconstitucional la inexistencia de mecanismos
alternativos a la subasta para asignar frecuencias
para transmitir por radio y televisión. Por ello, mandó
a la Asamblea Legislativa que “a más tardar el 31 de
diciembre del presente año [2015], emita la normativa
en la que se regule de manera clara, precisa, organizada
y sistemática los mecanismos alternativos para la
adjudicación de la concesión para la explotación del
espectro radioeléctrico, que operarán de forma adicional
al de la subasta pública […].”
La sentencia también establece que “la Asamblea
Legislativa deberá aprobar, a más tardar el 31 de
diciembre del presente año [2015], la normativa
respecto de las condiciones en que se llevarán a cabo
las prórrogas sobre dichos servicios, [la concesión de las
frecuencias] regulación que deberá contener, al menos,
la obligación estatal de evaluar el cumplimiento de
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EstudiosLegales
las condiciones establecidas, la gestión de los bienes
y recursos involucrados, y la responsabilidad de los
concesionarios.” Al final de 2015 ninguno de los aspectos
había sido legislado, por lo que la Asamblea Legislativa
pidió una prórroga y la Sala le otorgó 3 meses.
Un Estado de derecho sólido requiere el respeto de
las decisiones judiciales y la Asamblea Legislativa está
jurídicamente obligada a ello. Esto impone la necesidad
de incluir cuanto antes en la agenda legislativa los
temas a que se refieren estas sentencias, con la finalidad
de llenar los vacíos que generan en el ordenamiento
jurídico, sobre todo porque pueden generar
afectaciones a derechos constitucionales, como sucede
en el caso de las pensiones.
2.2. Vetos y observaciones
El ejercicio de la facultad presidencial de vetar u observar
decretos legislativos es de suma importancia desde la
perspectiva de los frenos y contrapesos. En ediciones
anteriores de este informe se ha sostenido que desde el
punto de vista jurídico, interesa la corrección del uso de
estos poderes; y desde el político, la relación entre Ejecutivo
y Legislativo, por ejemplo, en términos de gobernabilidad.
El segundo semestre de 2015 no fue especialmente
relevante en este tema, salvo por un veto que debió
haber sido y no fue. Se trata de la Ley de Probidad,
la cual suprimió el juicio civil por medio del cual el
Estado puede exigir la restitución de los bienes que
un funcionario hubiere obtenido ilícitamente de la
Hacienda Pública o Municipal, y lo cual es un mandato
del art. 240, inc. 1° y 4° Cn. Al ser esto contrario a la
Constitución, el Presidente de la República debió vetar
por razones de inconstitucionalidad.
En números, no hubo ningún veto (el semestre anterior
hubo 1), aunque hubo 6 observaciones (3 más que el
semestre anterior). Esto significa que desde su toma
de posesión, el Presidente ha realizado 2 vetos y 11
observaciones. Si se hace una proyección, suponiendo
que el Presidente mantuviera este ritmo, en sus 5 años
alcanzaría 7 vetos y 37 observaciones. El cuadro 2
muestra la información de las observaciones.
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Cuadro 2. Observaciones del segundo semestre de 2015 Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto 1 Plenaria 15, del 3 de
septiembre de 2015 Observación del 31-8-2015 al D. L. 82, del 13-8-2015, relativo a la invocación de orden público como justi cación para autorizar el uso del FODES para la recolección de basura en los municipios.
2 Plenaria 13, del 20 de agosto de 2015
Observación del 13-8-2015 al D.L. 56, del 23-7-2015, sobre las reformas a los arbitrios municipales de Santiago de María.
3 Plenaria 12, del 13 de agosto de 2015
Observación del 10-8-2015 al D.L 48, del 16-7-2015, sobre las reformas a la Ley Especial de Loti caciones y Parcelaciones para Uso Habitacional.
4 Plenaria 9, del 16 de julio de 2015
Observación del 22-07-2015 al D.L. 43, del 9-7-2015, sobre asentamiento de partidas de nacimiento de adultos mayores.
5 Plenaria 8, del 9 de julio de 2015
Observación del 6-07-2015 al D.L. 26, del 25-6-2015, sobre el uso de terrenos en el tramo ferroviario entre La Unión y Conchagua.
6 Plenaria 8, del 9 de julio de 2015
Observación del 29-06-2015 al D.L. 14, del 11-6-2015, sobre el uso de terrenos en el tramo ferroviario en Santa Ana.
6
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2015
2.3. Amenazas a la Sala de lo Constitucional
Este es un tema que se monitorea constantemente en
las ediciones de este informe, por ser uno de los que más
ha afectado el Estado de derecho en los últimos años.
Durante este semestre, los ataques a nivel institucional
no han sido especialmente graves. A pesar de ello, no
puede dejar de mencionarse que en los “Lineamientos
para el Trabajo del Partido” del FMLN, divulgados en su
primer congreso celebrado en noviembre de 2015, se
incluye en el número 62: “Crear la correlación social para
detener, revertir e impedir el uso, abuso y manipulación
de las facultades de la Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia como instrumento de la
oligarquía y de su partido ARENA, a través del cual
busca revertir los avances democráticos alcanzados a
raíz de los Acuerdos de Paz. Esto incluye identificar
y contrarrestar las iniciativas jurídicas destinadas
a coartar la libertad de las y los militantes de los
partidos políticos de desempeñarse como miembros
de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo
Electoral, la Corte de Cuentas de la República y el
Consejo Nacional de la Judicatura”4.
Este lineamiento de trabajo parte de una premisa falsa:
que la Sala de lo Constitucional sirve a un partido en
particular. El documento pretende hacer creer que la
jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional que ha
interpretado que en las instituciones de justicia no
debe haber miembros de partidos, es motivada por
las preferencias partidarias de la Sala. Eso es falso. La
jurisprudencia trata a todos los partidos por igual, pues
en esas instituciones no puede haber miembros de
ningún partido, y el único objetivo buscado es que las
instituciones de justicia sean imparciales. Esta línea
de trabajo pone de manifiesto las intenciones de
afectar la independencia judicial controlando
partidariamente las instituciones que deben
ser imparciales.
3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN
La Asamblea Legislativa emitió durante este
semestre, 201 decretos que van desde el No. 34 hasta
el 234. Esto significa que hubo 62 decretos más que
en el semestre anterior, cuando el total fue de 139.
De estos, 29 fueron mediante dispensa de trámites
y 5 en sesión simultánea, lo que significa que el 17%
de los decretos se emitieron por medio de estos dos
mecanismos5 que a veces son usados para sorprender
a la población con decisiones inconsultas. La mayoría
de las dispensas de trámite no se refieren a temas
prioritarios, mientras que en los dictámenes en sesión
simultánea a la plenaria, se observan decretos relativos a
la aprobación de créditos.
Este semestre, se emitieron decretos importantes,
pero también hubo deudas legislativas. En elección
de funcionarios, se destaca la elección de magistrados
de la CSJ, pero hubo atrasos en la elección de miembros
del CNJ y del FGR que debieron ser en 2015; en derecho
privado se emitió la Ley de Firma Electrónica y la Ley
de Reparación por Daño Moral; en materia tributaria,
destaca la emisión de la Ley de Contribución Especial a
los Grandes Contribuyentes para el Plan de Seguridad
Ciudadana y la Ley de Contribución Especial para la
Seguridad Ciudadana y Convivencia. Finalmente, merece
una mención especial la aprobación de la nueva Ley de
Probidad, en la cual se perdió una valiosa oportunidad
de emitir una normativa apropiada para combatir
el enriquecimiento ilícito, pues la ley fue pronto
7
EstudiosLegales
impugnada por inconstitucional y se suspendió su
entrada en vigencia. En materia de tratados, destaca
la ratificación del Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional, un tema sobre el que FUSADES se ha
pronunciado, señalando que antes de ratificarse
debía aprobarse una reforma constitucional en lo
relativo a las penas perpetuas6.
Al analizar el listado de decretos legislativos, queda
la sensación de que hay muchos decretos con valor
protocolario, como las distinciones y días especiales,
numerosas reformas al presupuesto y exoneraciones
particulares de impuestos, delimitaciones municipales,
y otro tipo de decretos que si bien pueden tener
alguna utilidad, no transforman significativamente la
realidad jurídica.
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
Si algo ha caracterizado la realidad institucional del
segundo semestre de 2015 es, sin duda, los procesos
de elección de funcionarios que deben desempeñar un
rol fundamental en un Estado de derecho. En estos ha
habido altibajos, desde atrasos con respecto a los plazos
legales, pasando sobre la calidad del cumplimiento de
sentencias que establecen los estándares del proceso,
hasta el hecho de que muchas de las discusiones sobre
los candidatos no recaigan tanto sobre su mérito, como
sobre sus vinculaciones políticas.
4.1. Elección de magistrados de la CSJ 2015
El 24 de septiembre de 2015 se eligieron y juramentaron
los nuevos magistrados de la CSJ. Para esta fecha había
un retraso de la Asamblea Legislativa de casi tres meses,
respecto de lo que mandan la ley y la Constitución,
pues los nuevos magistrados debieron haber tomado
posesión el 1 de julio de 2015. Este es el retraso más
grande desde los Acuerdos de Paz, cuando se inició con
la modalidad de elección vigente.
La nueva generación de magistrados fue elegida para
el período comprendido entre el 24 de septiembre de
2015 y el 23 de septiembre de 2024. Los magistrados
titulares son los abogados Sergio Luis Rivera Márquez,
Paula Patricia Velásquez Centeno, Dafne Yanira Sánchez
de Muñoz, Leonardo Ramírez Murcia y Oscar Alberto
López Jerez. Como magistrados suplentes de la Corte
fueron elegidos Sandra Luz Chicas de Fuentes, Ramón
Narciso Granados Zelaya, Raúl Ernesto Melara Morán,
Carlos Ernesto Sánchez Escobar. Martín Rogel Zepeda fue
designado como magistrado suplente específicamente
de la Sala de lo Constitucional por un período de 9 años.
El proceso tuvo algunos progresos comparado con
ediciones anteriores, impulsadas principalmente desde
la jurisprudencia constitucional con respecto a la etapa
correspondiente al CNJ7. El proceso de entrevistas y
votación en el CNJ fueron públicos por primera vez por
mandato reiterado de la jurisprudencia de la Sala de lo
Constitucional y se permitió la observación ciudadana
de estas. La documentación del proceso se cumplió
solo parcialmente, pues aunque hubo un expediente
para cada uno, no todos los candidatos presentaron
información completa; las entrevistas, aunque se
realizaron, no fueron profundas ni personalizadas;
la deliberación fue pública, pero no consistió en un
ejercicio de comparación entre candidatos para elegir
a los mejores; finalmente, la motivación de por qué se
elegía unos candidatos y no otros para ser propuestos a
la Asamblea Legislativa fue prácticamente inexistente.
8
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2015
En la etapa de la elección correspondiente a la
Asamblea Legislativa, la calidad de las entrevistas que
se les realizaron a los aspirantes fueron más amplias que
otros años y hubo lugar para algunas repreguntas; sin
embargo, la fundamentación de por qué un candidato
se prefiere a otro es todavía débil también en esa sede
y es preocupante que el retraso haya sido motivado
por discusiones sobre las preferencias partidarias de
algunos aspirantes. La elección de la CSJ debe siempre
consistir en encontrar las mejores personas para
garantizar los derechos de los ciudadanos y el buen
funcionamiento institucional.
La nueva integración de la CSJ ha permitido que se tenga
correlación para avanzar en algunos temas importantes
de la Corte Plena. Por ejemplo, se ha observado el
inicio de procesos civiles restitutorios en contra de
funcionarios, cuyas declaraciones patrimoniales tienen
indicios de la existencia de enriquecimiento ilícito.
La expectativa es que la Corte Plena trabaje con más
armonía y celeridad en temas importantes, como la
depuración judicial y la investigación en probidad.
Al final, el proceso deja la experiencia de que aunque
se ha avanzado algunos pasos en la elección de
magistrados, todavía queda mucho trabajo por hacer.
FUSADES ha realizado algunas propuestas que se
consideran necesarias en la serie de investigación
“Incidencia de la jurisprudencia en la elección de
magistrados de la CSJ 2015 por el CNJ”8.
4.2. Elección del Fiscal General de la República
El 3 de diciembre de 2015 finalizó el periodo de
funciones el Fiscal General de la República. La Asamblea
Legislativa nombró a su sucesor, Douglas Arquímides
Meléndez Ruiz, el 6 de enero de 2016, más de un mes
después de la fecha legal, incumpliendo de ese modo su
obligación jurídica de nombrarlo a tiempo.
El proceso inició con un llamado a presentar interés, el
cual aprobó la Asamblea Legislativa el 10 de septiembre
y el periodo para presentar las hojas de vida concluyó el 2
de octubre, ambas fechas de 2015. En total, 73 abogados
presentaron interés, pero uno declinó posteriormente.
Antes de ello, aparecían 75 abogados en la lista, pues
dos candidatos presentaron su candidatura fuera del
plazo establecido, pero fueron retirados de la lista
posteriormente9. La subcomisión de la Comisión Política
formada para estudiar los perfiles realizó 72 entrevistas
que concluyeron el 10 de noviembre. El Fiscal General de
la República buscó ser reelegido, pero algunos diputados
cuyo voto era necesario para la elección, se opusieron
firmemente10, luego de algunas investigaciones
periodísticas11.
La Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República no
contempla un proceso especial para la elección, por lo
que se aplican las normas supletorias para elecciones de
funcionarios establecidas en el Reglamento Interior de
la Asamblea Legislativa. Por ello, quien crea que cumple
los requisitos se presenta directamente a la Asamblea
Legislativa y esta tiene el deber de estudiar su perfil a
través de la Comisión Política.
Las entrevistas fueron, en general, breves. Se realizaron
10 preguntas que fueron las mismas para todos los
candidatos, más algunas preguntas particularizadas. En
general, no parece que se dé a la entrevistas un peso
decisivo para elegir el Fiscal, al igual que tampoco se
hace con las hojas de vida. Esto dos elementos debieran
ser fundamentales para conocer la opinión del candidato
sobre aspectos trascendentales, como su posición
9
EstudiosLegales
imparcial y valiente frente al combate de la corrupción,
las habilidades técnicas en la dirección de la persecución
del delito y sus habilidades gerenciales para estar frente a
una institución tan grande como la Fiscalía General de la
República.
El desafío del nuevo Fiscal General de la República
es inmenso, tanto en cuanto a la persecución del
delito común como en crimen organizado y los
delitos de corrupción. El papel del Fiscal no puede ser
simplemente mediático, o regular, incluso no basta
que sea bueno. Es necesario que el Fiscal revolucione
la forma en la que se vela por la legalidad y el Estado
de derecho, desmantelando desde la cabeza las
estructuras de corrupción, mejorando la calidad de la
investigación del crimen organizado y fortaleciendo la
persecución del delito.
4.3. Proceso de elección de miembros del CNJ
El 22 de septiembre de 2015 concluyó el periodo de
funciones de cinco miembros del CNJ. Sus sucesores
deben ser nombrados de ternas propuestas así: tres por
el gremio de abogados, una por el Ministerio Público y
una por los jueces y magistrados de cámara de segunda
instancia. El CNJ está integrado por siete miembros,
pero los otros dos se renovarán en 2016. Esta elección
y la de 2016 son especialmente relevantes, pues a
quienes se elijan serán los encargados de postular
15 candidatos a la CSJ en 2018, cuatro de los cuales
integrarán la Sala de lo Constitucional.
El proceso de elección que se estaba llevando a cabo fue
suspendido por una medida cautelar emitida por la Sala
de lo Constitucional en el proceso de amparo 299-2015.
Este proceso fue incoado contra dos resoluciones: a) la
decisión tomada por el Comité Central Electoral de la
Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador
(FEDAES) el 2 de marzo de 2015, mediante la cual declaró
improcedente la solicitud de “desinscribir” a los abogados
Salvador Alcides Funes Teos y Manuel Francisco Martínez
de la lista de candidatos a miembros del CNJ; b) la
decisión del 6 de marzo de 2015, mediante la cual la
Junta Directiva de la FEDAES avaló la resolución tomada
en primera instancia por el Comité Central Electoral.
La solicitud que denegaron sostenía que el artículo 13,
literal a) de la Ley del Consejo Nacional de la Judicatura
expresamente prohíbe la inscripción de candidatos
al CNJ que estén ejerciendo un cargo público, y los
profesionales mencionados eran actualmente miembros
del CNJ. Se trataba, por lo tanto, de determinar si la ley
solo prohíbe que participen los funcionarios que no sean
consejeros del CNJ, o si también estos están impedidos,
lo que equivaldría a una prohibición de reelección.
La Sala de lo Constitucional resolvió el 12 de octubre
de 2015 que no tiene facultades jurídicas para
dirimir el caso, pues este no tenía como objeto
ningún derecho constitucional, sino asuntos de mera
legalidad. En consecuencia, ordenó cesar los efectos
de la medida cautelar adoptada en la admisión del
amparo antes referido.
La decisión de la Sala, al terminar el proceso por falta
de competencia, dejó sin resolver la pregunta de fondo
sobre si está prohibida la reelección de los miembros del
CNJ, pero al no haber una interpretación definitiva, se
mantiene como lícita la participación en la reelección.
Si el asunto se aborda desde cómo debiera ser la
interpretación del art. 13 de la Ley del CNJ, debe tenerse
en cuenta que las anteriores leyes del CNJ habían
establecido un período de tres años para la duración
en el cargo de los miembros del Consejo y prohibían
10
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2015
su reelección; pero en 2006 se reformó el art. 10 de la
ley12, estableciendo que el período de funciones de los
miembros del Consejo sería de cinco años, y eliminado
la prohibición de reelección de los consejeros13. Así,
la interpretación correcta de la ley parece ser que la
reelección está permitida.
A pesar de lo anterior, la constitucionalidad de ese
contenido puede ser cuestionable pero por otra razón. La
regulación inicial tenía como finalidad que el periodo de
funciones de los miembros del CNJ coincidiera con una
sola renovación de los magistrados de la CSJ, de manera
que cada consejero solo pudiera participar en el proceso
de elección de un tercio de dichos magistrados, para que
con la selección de personas con distintos criterios, se
garantizara el cumplimiento de la norma constitucional
que exige la representación de distintas corrientes del
pensamiento jurídico en la CSJ, algo que se puede ver
vulnerado cuando el periodo de 5 años permite que
miembros del CNJ puedan participar en la propuesta de
candidatos a la CSJ en más de una ocasión14, por ejemplo,
los consejeros que se elijan en 2016 podrían participar en
la selección de candidatos a la CSJ en 2018 y 2021.
Cuando la medida cautelar fue levantada, la Asamblea
Legislativa retomó el proceso, y la subcomisión
de la Comisión Política creada para estudiar las
candidaturas inició el proceso de entrevistas a
los aspirantes a dicho cargo el 18 de noviembre,
quienes tuvieron hasta 20 minutos para contestar
un cuestionario de 5 preguntas. Las entrevistas
terminaron el 4 de diciembre, pero al cierre de este
informe, la Asamblea Legislativa seguía incumpliendo
la ley, pues no había realizado una elección que debió
hacerse antes del 22 de septiembre de 2015.
4.4. Elección para la Procuraduría General de la República
La Procuraduría General de la República (PGR) es una
institución a la cual le compete velar por la defensa de
la familia y de las personas e intereses de los menores
y demás incapaces, dar asistencia legal a las personas
de escasos recursos económicos, y representarlas
judicialmente en la defensa de su libertad individual
y de sus derechos laborales. Al frente de la PGR
debe estar el Procurador General de la República, un
funcionario independiente de cualquier otra autoridad
pública y solo sometido al derecho. Según el art. 192
Cn., el Procurador debe ser elegido por la Asamblea
Legislativa por mayoría calificada de los dos tercios de
los diputados electos, durará tres años en el ejercicio de
su cargo y podrá ser reelegido.
Al frente de la institución se encontraba la Procuradora
Sonia Elizabeth Cortez de Madriz, elegida en 2010 y
reelegida en el año 2013. Su periodo de funciones
concluyó el 13 de enero de 2016. La Asamblea Legislativa
abrió el proceso el 22 de octubre de 2015, dando plazo
hasta el 13 de noviembre para que se presentaran
candidatos. En total se presentaron 30 candidatos y el
14 de diciembre se instaló la subcomisión que estudiará
el perfil de los aspirantes15. Sin embargo, concluyó
el periodo de funciones de la Procuradora sin que la
Asamblea Legislativa nombrara su sucesor. Se trata de un
incumplimiento de los deberes legales y constitucionales
de la Asamblea Legislativa.
11
EstudiosLegales
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1. Actividad jurisprudencial de las salas
En esta sección se presentan indicadores del desempeño
de las salas de la CSJ en la resolución de procesos,
tanto en relación con los iniciados durante el semestre,
como al total de procesos que tenían activos al inicio
del semestre. Los procesos se entienden del siguiente
modo: en la Sala de lo Constitucional se trata de los casos
de hábeas corpus, amparos e inconstitucionalidades;
en la Sala de lo Contencioso Administrativo, del juicio
contencioso administrativo; en la Sala de lo Penal, de
las casaciones (este semestre solo hubo casaciones)
en todos los procesos para los que es competente, y
en la Sala de lo Civil, de las apelaciones y casaciones
de todas las materias que le corresponde conocer. La
aclaración es necesaria porque en las salas también
se realizan otras actividades o diligencias, algunas por
delegación de Corte Plena, que no están consideradas
aquí16. La información ha sido obtenida mediante
solicitudes presentadas conforme con la Ley de Acceso
a la Información Pública. El indicador es numérico, y se
orienta a ilustrar el flujo de casos en cada sala, pero no
tiene el alcance de evaluar la calidad de las resoluciones
o el cumplimiento de los plazos procesales.
Entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 2015, la Sala
de lo Constitucional finalizó 787 procesos y recibió 573.
Al 30 de noviembre tenía 898 procesos activos. Mediante
una operación matemática17 encontramos que el número
de procesos activos al inicio del semestre, el 1 de julio
de 2015, era de 1,112. A partir de estos datos, se puede
obtener lo siguiente:
a) La Sala resolvió 214 procesos más que los que
le ingresaron en el periodo, es decir, tanto como
137% de la cantidad que recibió en el semestre.
b) En el periodo considerado, la Sala de lo
constitucional redujo su cantidad de procesos
activos en 214, es decir, 19% de los 1,112
iniciales.
Resolver más casos de los que entran en un periodo
le permitió a la Sala reducir sus procesos pendientes,
manteniéndose con una carga manejable, pues en un
solo semestre resolvió 787 casos, mientras que el total
de expedientes activos es 898. Ha sido usual observar
que esta Sala disminuya sus procesos activos. La gráfica 2
ilustra este flujo de casos.
Entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2015, la
Sala de lo Contencioso Administrativo finalizó 534
procesos y recibió 207. Al 15 de diciembre tenía 2,267
procesos activos. Mediante una operación matemática18
encontramos que el número de procesos activos al inicio
del semestre, el 1 de julio de 2015, era de 2,594. A partir
de esto se puede obtener lo siguiente:
a) La Sala resolvió 327 procesos más que los que
le ingresaron en el periodo, es decir, tanto como
258% de la cantidad que recibió en el semestre.
b) En el periodo considerado, la Sala de lo
Contencioso Administrativo redujo su cantidad
de procesos activos en 327, es decir, 13% de los
2,594 iniciales.
Como la Sala terminó un número de casos mayor al que
le ingresó, redujo su número de casos activos. Esto no
se había observado en la Sala de lo Contencioso en los
10 semestres que se ha observado su trabajo, en los
cuales había estado aumentando la cantidad de casos
pendientes. Ese hecho explica que sea la sala con más
12
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2015
trabajo por hacer. La reducción es todavía tímida, pero es
una señal positiva que se espera que se convierta en una
tendencia para el futuro. La gráfica 3 ilustra el flujo de
casos en esta sala en el periodo señalado.
Entre el 1 de julio y el 23 de diciembre de 2015, la Sala
de lo Penal finalizó 203 procesos y recibió 225. Al 23 de
diciembre, tenía 202 procesos activos. Mediante una
operación matemática19 encontramos que el número
de procesos activos al inicio del semestre, el 1 de julio
de 2015, era de 180. A partir de estos datos se puede
obtener lo siguiente:
a) La Sala resolvió 22 procesos menos que los que
le ingresaron, es decir, tanto como 90% de la
cantidad que recibió durante el semestre.
b) En el periodo considerado, la Sala de lo Penal
aumentó su cantidad de procesos activos en 22,
es decir, 12% en relación con los 180 iniciales.
A pesar que en el semestre la Sala no resolvió tantos
casos como le ingresaron y eso la hizo aumentar sus
pendientes, no se observa numéricamente una situación
crítica, pues en el semestre se resolvió una cantidad
de casos similar al total de casos activos. En los últimos
Fuente: Elaboración propia con base en respuesta a solicitud de acceso a la información pública
Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 2015
49 colaboradores
semestres esta Sala ha manejado una cantidad de juicios
razonable en relación con lo que resuelve. La gráfica 4
ilustra el flujo de casos en el periodo señalado.
Finalmente, la Sala de lo Civil, entre el 1 de julio y el 15
de diciembre de 2015, finalizó 276 procesos y recibió 256.
Al 15 de diciembre tenía 605 procesos activos. Mediante
una operación matemática20 encontramos que el número
de procesos activos al inicio del semestre, el 1 de julio
de 2015, era de 625. A partir de estos datos se puede
obtener lo siguiente:
a) La Sala resolvió 20 procesos más que los que
le ingresaron, es decir, tanto como 108% de la
cantidad que recibió durante el semestre.
b) En el periodo considerado, la Sala de lo Civil
disminuyó su cantidad de procesos activos en
20, 3% en relación con los 625 iniciales.
No ha sido usual observar que la Sala de lo Civil
disminuya, aunque sea mínimamente, su cúmulo de
procesos activos. Así, la buena noticia es que redujo en
20 procesos su trabajo pendiente, pero la mala es que
esto ha sido excepcional y que la reducción es mínima. La
gráfica 5 ilustra el flujo de casos en el periodo señalado.
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2015
Gráfica 4. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de julio y el 23 de diciembre de 2015
Gráfica 5. Casos en la Sala de lo Civil entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2015
13
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27 colaboradores
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Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2015
5.2. Sentencias de inconstitucionalidad
Entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 2015, hubo 25
procesos finalizados por sentencias definitivas, si bien
hay sentencias que acumulan varios de ellos. El cuadro 3
muestra el resumen de estos.
5.3. Sentencias destacadas en temas constitucionales: Ley contra Actos de Terrorismo y su aplicación a las pandillas
La sentencia en los procesos acumulados 22-2007/42-
2007/89-2007/96-2007, del 24 de agosto de 2015,
responde a 4 demandas ciudadanas realizadas en 2007
contra disposiciones de 34 de los 53 artículos de la Ley
contra Actos de Terrorismo. Esta normativa emitida en
2006, es una ley penal especial, enfocada en combatir
un tipo particular de criminalidad, empleando penas
severas y tipificaciones específicas y que consideraba
algunos elementos probatorios adicionales al C. Pr. Pn.
vigente en ese momento.
El principal cuestionamiento a la Ley contra Actos de
Terrorismo era que la amplitud de sus disposiciones
afectaba el principio de legalidad en cuando al mandato
de certeza y taxatividad penal, la desproporcionalidad de
algunas penas y las violaciones al principio de lesividad
y de culpabilidad en cuanto a los delitos de pertenencia
a organizaciones terroristas. Estos cuestionamientos
están asociados al mal uso que se puede dar a una
legislación penal como esta para reprimir conductas
lícitas, como el derecho de manifestarse públicamente.
Fuente: solicitud de acceso a la información a la CSJ
Número Número de Referencia Fecha de sentencia
1 100-2013 3-7-2015
2 108-2012 8-7-2015
3 105-2012 8-7-2015
4 84-2011 15-7-2015
5 62-2012 17-7-2015
6 139-2013 22-7-2015
7 45-2012 22-7-2015
8 65-2012 29-7-2015
9 36-2014
10 112-2012 10-8-2015
11 38-2013 12-8-2015
12 53-2013 24-8-2015
13 54-2013
14 55-2013
15 60-2013
16 123-2012 26-8-2015
17 22-2007 24-8-2015
18 115-2012 31-8-2015
19 65-2013 21-9-2015
20 128-2012 28-9-2015
21 64-2013 28-9-2015
22 94-2013 16-10-2015
23 110-2013 26-10-2015
24 28-2013 4-11-2015
25 34-2012 18-9-2015
Cuadro 3. Sentencias de inconstitucionalidad finalizadas por sentencia definitiva entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 2015
15
EstudiosLegales
Desde entonces la ley se había usado poco y no había
un pronunciamiento que unificara el criterio sobre un
asunto concreto de gran preocupación en El Salvador:
si las pandillas eran organizaciones terroristas y si por lo
tanto, debía procesarse conforme con esta herramienta
legal de especiales características punitivas.
Más importante que lo que la sentencia declara
inconstitucional es lo que confirma como apegado a
la norma fundamental. Lo que declara inconstitucional
son algunas penas que deben adecuarse al principio
constitucional de proporcionalidad y al de resocialización.
Los aspectos que confirma son muchos, pero destacan los
que se analizan en los párrafos siguientes.
La sentencia confirma que la definición de actos de
terrorismo establecida en la ley no violenta el principio de
legalidad en cuanto a la taxatividad penal, porque puede
ser interpretada conforme con el sistema de valores y
principios constitucionales. Como efecto de esto, estableció
que las pandillas identificadas en el país y las que realicen
actividades similares, encajan en esa definición. Que las
maras sean calificadas como grupos terroristas tiene el
efecto de que a sus miembros debe aplicárseles esta ley,
unificando el criterio judicial al respecto. No es que no debe
seguirse un debido proceso, sino que los delitos de los que
se les acusará son los de la LECAT.
El riesgo de ambigüedad de que esta ley sea mal
utilizada para perseguir actividades políticas de
protestas, se supera con la sentencia, pues aun las
actuaciones que impliquen violencia político social de
carácter espontáneo, quedan fuera de ella, de modo
que si en esto se comete un delito, aplica el Código
Penal. Uno de los elementos que la Sala considera que
deben entenderse en la definición de terrorismo es el
uso de violencia para obligar a las autoridades a negociar
concesiones penitenciarias o de otro tipo. Al respecto,
debe tenerse en cuenta que el derecho penal busca
proteger los valores de la Constitución aplicando la pena
cuando se cometa un delito. En ese sentido, retoma lo
que expuso en la sentencia 6-2009 sobre la Ley Contra el
Crimen Organizado y Delitos de Realización Compleja:
no cabe en un estado constitucional de derecho el uso
de mecanismos parajurídicos para dar beneficios que no
están en la ley o suspender la aplicación de la ley penal a
cambio de reducir los índices delincuenciales.
Un comentario general es que la Sala, al confirmar
la ley, si bien sigue exigiendo el respeto al marco
constitucional y al debido proceso, adopta una
postura favorable a una respuesta normativa más
fuerte a la realidad de violencia que vive el país.
Finalmente, es necesario una observación procesal
de cómo la Sala de lo Constitucional llega a calificar
a las maras como terroristas. La Sala va más allá de
simplemente contrastar una norma legal con una
constitucional, pues luego de reelaborar la definición
legal de terrorismo, la aplica a una situación de
hecho: dice que las maras encajan en esa definición.
La aplicación de la definición de terrorismo, que es
legal, debía hacerla el juez correspondiente, caso por
caso, y no la Sala de manera general. Sin embargo,
debe matizarse que la Sala no crea una situación
nueva, pues la LECAT existe desde 2006. El único
efecto inmediato que debería tener la calificación
de las pandillas como grupos terroristas es que la
pertenencia a estas se debería juzgar conforme
con el art. 13 LECAT que se refiere a la pertenencia
a organizaciones terroristas, y no conforme con
el delito de agrupaciones ilícitas (art. 345 Código
Penal). Cualquier otro hecho para que sea terrorista
debe encajar en los delitos específicos de la LECAT
y declarase así en un juicio particular.
16
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2015
5. 4. Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho
De acuerdo con el Departamento de Investigación
Judicial, entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de
2015, se finalizaron 293 procesos disciplinarios
contra miembros de la carrera judicial, 180 más que
el semestre anterior. Entre los procesos finalizados
en Corte Plena, hubo 6 procesos terminados por
exoneraciones, 12 procesos por sanciones de
suspensión y 2 por sanciones de remoción. Al
15 de diciembre se encontraban en trámite 930
expedientes, 224 menos que los 1,154 que tenía
al final del semestre anterior. Se trata de una
disminución del 19% en sus expedientes activos.
Por su parte, la Sección de Investigación Profesional
de la CSJ respondió a una solicitud de información
indicando que entre el 1 de julio y el 15 de junio de
2015, se finalizaron 114 procesos disciplinarios contra
abogados y notarios (35 más que los 79 del semestre
anterior), de los cuales 7 fueron sancionando a
profesionales del derecho. Al 15 de diciembre de
2015, había 1,729 expedientes activos, 53 menos que
al cierre del semestre anterior.
En enero de 2015 se clasificaron los expedientes de estos
temas y se propuso contratar colaboradores temporales
para atender la carga en este tema en un plazo de 18
meses21. Un año después, observando los resultados,
se ven algunos progresos significativos en depuración
judicial, pero no en investigación profesional.
6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. Ciudadanización de los organismos electorales temporales
La sentencia emitida en el proceso de
inconstitucionalidad 139-2013 del 21 de agosto de 2015
ha ordenado la ciudadanización de los Organismos
Electorales Temporales (OET), es decir, que aunque los
partidos políticos proponen a los integrantes de las Juntas
Electorales Departamentales (JED), las Juntas Electorales
Municipales (JEM) y las Juntas Receptoras de Votos (JRV),
tienen la limitante de que no pueden presentar personas
vinculadas formal o materialmente a ellos.
Las JED tienen varias funciones administrativas reguladas
en los arts. 94, 98 y 108 del Código Electoral, las cuales
están orientas a lograr el correcto desenvolvimiento
del proceso electoral. Estos entes se integraban por 4
miembros a propuesta de los partidos políticos con
más votos en la elección inmediata anterior del mismo
tipo, y el quinto era elegido por sorteo de entre el resto
de partidos o coaliciones que habiendo participado en
esa misma elección, hubieran obtenido representación
legislativa (artículos 91, 95 y 99 CE).
El demandante consideró que la forma de nombrar el
quinto miembro de los OET era inconstitucional, porque
transgrede el principio de igualdad, contenido en el
artículo 3 de la Constitución, debido a que no permiten
a los partidos políticos que carecen de representatividad
en la Asamblea Legislativa ejercer el derecho a conformar
los organismos electorales, lo que produce una
17
EstudiosLegales
desventaja ante el resto de candidatos. La Sala sumó al
proceso, mediante la figura de la inconstitucionalidad
por conexión, el inciso 2° del art. 13 de las Disposiciones
para la Postulación de Candidaturas No Partidarias en las
Elecciones Legislativas por estimar que ellos tampoco
podían participar del nombramiento del quinto miembro
de los OET.
Antes de entrar a ese asunto, la Sala analizó el art. 209
Cn., que es el que establece la existencia de los OET,
aunque no había sido alegado como parámetro de
control. Según la Sala, esta disposición impone a la
Asamblea Legislativa el deber de configurar la estructura
electoral, pero al hacerlo, debe respetar el equilibrio
político y los principios constitucionales. La primera
obligación la cumple con solo emitir la normativa
sobre los OET, la segunda la incumple al permitir que
miembros de partidos integren estos organismos. La Sala
distingue la función de vigilancia del proceso electoral,
de la facultad de proponer miembros a los OET. La
vigilancia es indiscutiblemente partidaria, mientras que
no lo son los OET, debido al rol que desempeñan en el
desenvolvimiento transparente, ordenado y eficiente
del proceso electoral. Así, debe respetarse que ningún
partido predomine al proponer, pero eso no significa que
se deban integrar con personas que se vinculen formal o
materialmente con los partidos políticos.
Este aspecto que la Sala incluye en la sentencia se vuelve
el más importante, pues establece una obligación de
adecuar la legislación electoral para la ciudadanización
(despartidización) de los OET, así como para su
institucionalización y profesionalización para el mejor
cumplimiento de sus funciones. Además, implícitamente,
la sentencia impone la obligación de que la Asamblea
Legislativa regule lo que se entiende por vinculación
formal y material a los partidos, y al TSE, el de verificar
que las propuestas de los partidos cumplan con
esos requisitos, lo cual, especialmente en cuanto a la
vinculación material, es difícil.
Solo una vez que esto ha sido dicho, la Sala aborda el
problema jurídico planteado en la demanda, declarando
la inconstitucionalidad por violación a la igualdad. Esto
significa que aun los partidos políticos que no hayan
obtenido representación legislativa en la elección
anterior y también los candidatos no partidarios
pueden proponer personas para el sorteo del
quinto miembro de los OET. El magistrado presidente
emitió un voto disidente, pues si bien coincidía con
la inconstitucionalidad sobre el problema jurídico
planteado por el demandante, consideraba que la
ciudadanización de las OET debía ser objeto de otro
proceso autónomo de inconstitucionalidad.
Jurídicamente, lo más relevante y cuestionable de
la sentencia es que la ciudadanización de las urnas
no se planteó en el proceso por los demandantes.
Ni el contenido normativo (permisión de miembros
de partidos en los OET) ni el parámetro de control
empleado (art. 209 Cn.) fueron alegados en la
demanda, de modo que la Sala resuelve sobre algo no
solicitado, es decir, sin petición ciudadana, afectando
el principio de congruencia. Debe recordarse que
el artículo 183 Cn. establece que la Sala puede
conocer de los procesos de inconstitucionalidad
a petición de cualquier ciudadano, es decir, se
establece una legitimación activa en el proceso de
inconstitucionalidad muy amplia, pero esa amplitud
no alcanza para sostener que puede hacerlo a
iniciativa propia.
18
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2015
7. CONCLUSIONES
Uno de los factores más importantes para la institucionalidad democrática es la elección de los funcionarios
que deben dirigirlas. Este semestre ha estado caracterizado porque existían vacantes en varias de estas
instituciones y, por lo tanto, por la obligación de la Asamblea Legislativa de elegir conforme con sus mandatos
jurídicos y los intereses del país. En términos generales, las elecciones no han sido todo lo satisfactorias
que debieran, iniciando porque no han sido realizadas en tiempo y porque las discusiones alrededor de los
candidatos, en gran medida, siguen refiriéndose a las vinculaciones políticas partidarias y no sobre sus
aptitudes para desempeñar los cargos a los que aspiran.
Las relaciones entre la Sala de lo Constitucional y los demás órganos del Estado no fueron especialmente
confrontativas, si bien es cierto que se emitieron sentencias polémicas como las que se refieren a la
ciudadanización de los organismos electorales temporales y la declaratoria de las pandillas como grupos
terroristas. Esto, desde luego, no necesariamente significa que el Estado de derecho ha mejorado en
este aspecto. Por ejemplo, debilita la sujeción de las autoridades al derecho, el hecho que la Asamblea
Legislativa no ha cumplido sentencias de inconstitucionalidad importantes, y que debe acatar cuanto
antes. Igualmente, se vislumbran siempre amenazas contra la Sala de lo Constitucionales en la medida que
en los lineamientos de trabajo del FMLN se busca lograr la correlación de poder necesaria para revertir
los progresos en materia de imparcialidad de las instituciones de justicia y de control, en las que no debe
haber control partidario.
Una nota positiva es que las salas de la Corte Suprema de Justicia tuvieron un buen desempeño este
semestre, lo que le permitió a tres de ellas reducir, en lugar de aumentar, su cantidad de casos pendientes
en los que deben trabajar en el futuro. Cabe destacar que la Sala de lo Contencioso Administrativo, por
primera vez en 10 semestres, redujo su número de procesos activos, aunque todavía tiene mucho trabajo
por delante para mermar significativamente su mora judicial.
19
EstudiosLegales
EJE CLIMA DE NEGOCIOS YSEGURIDAD CIUDADANA
20
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
Como parte del esfuerzo por mostrar la estrecha
relación entre el clima de negocios y la situación de
inseguridad ciudadana por la que atraviesa El Salvador,
se presenta a continuación lo que ha acontecido
durante el segundo semestre de 2015, que explica
precisamente el deterioro en el clima de inversión
y los retos que continúan en el tema de seguridad
ciudadana. Asimismo, se analizará el tema de la
propuesta de reforma al sistema de pensiones, algunos
nuevos tributos aprobados y los avances existentes en
las alianzas estratégicas con los Estados Unidos.
1. INDICADORES Y ENCUESTAS1.1 Indicadores internacionales1.1.1 Doing Business, Banco Mundial
De acuerdo con el Informe Doing Business 2016,
El Salvador ha mejorado 11 posiciones, pasando
de la posición 97 a la 86. Al analizar las cifras
desagregadas, se observa que la mejora se debe al
componente financiero, especialmente en cuanto al
acceso al crédito. Según el informe, esto es gracias a
la implementación de la Ley de Garantías Mobiliarias,
que estableció “un moderno y centralizado registro
de garantías mobiliarias”. Dicha ley se aprobó en
septiembre de 2013 y entró en vigencia hasta en abril
de 2014. Además, el nuevo registro que se creó al efecto,
se inauguró hasta en octubre de 2014, por lo que todos
estos cambios escaparon de la medición del Doing
Business 2015, que se publicó a finales de 2014, y se
percibe ahora en el Doing Business 2016. En otro aspecto
positivo, el informe destaca que El Salvador aprobó una
nueva ley que permite que los acreedores con garantía,
puedan hacer cumplir su interés fuera de los tribunales, a
través de una subasta pública o privada1.
El resto de componentes se mantuvieron
estancados, e incluso algunos retrocedieron. Por
ejemplo, persisten grandes retos en temas tales
como la obtención de permisos de construcción,
iniciar una empresa, la protección a inversionistas
minoritarios y el pago de impuestos. El informe
también señala que El Salvador ha incrementado
los tiempos de trámites de exportaciones e
importaciones en aduanas, al agregar un requisito
extra, que consiste en una inspección no intrusiva
Fuente: Elaboración propia, con base en datos de Doing Business 2016
Diagrama 1. Posición de El Salvador en el Doing Business 2016, en comparación con el resto de Centroamérica
CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
Nicaragua
Belice
Honduras
El Salvador
Guatemala
Panamá
Costa RIca
125
120
110
86
81
69
58
21
EstudiosLegales
que se implementa en algunas fronteras2. Lo
anterior deja en evidencia que el país no tiene una
agenda estructurada de mejora continua.
En el ámbito centroamericano, El Salvador se ubica
en el cuarto lugar, diagrama 1. El Director para
Centroamérica del Banco Mundial aseguró, en
diciembre de 2015, que El Salvador se mantiene en
la línea de bajo crecimiento económico debido a
los altos niveles de crimen y violencia que “afectan
negativamente al clima de inversiones” y que
aumentan “la tentación” de los jóvenes de caer en
una pandilla o en el narcotráfico3, ante la falta de
oportunidades y de empleo.
En noviembre de 2015, el Banco Mundial presentó un
diagnóstico sistemático de la economía salvadoreña,
en el cual se determina que tres círculos viciosos
impiden el crecimiento económico en el país, siendo
estos: la violencia, las remesas y el bajo nivel de
ahorro e inversión4.
1.1.2 Ranking de Competitividad, Foro Económico Mundial
El Foro Económico Mundial divulgó los resultados del
Ranking de Competitividad 2015-2016, que abarca 144
economías en el mundo. El Salvador cae a la posición
95, respecto al lugar 84 del año pasado (descendió
11 posiciones), y pasó a ocupar el penúltimo lugar en
Centroamérica, superando únicamente a Nicaragua,
en la posición 1085. Con estos resultados, El Salvador
se ha ubicado entre los lugares 95 a 100, en los últimos
cuatro años.
En estabilidad macroeconómica, se mantiene la
posición 100. El informe ubica a El Salvador en la
posición número 1 -la mejor- en el tema de inflación. La
infraestructura, con la posición 60, retrocede tres puestos.
La eficiencia de mercado de bienes bajó a la posición 86,
de la 55. La innovación retrocede al lugar 99, comparado
con el atípico lugar del año anterior, 51; igualmente, la
sofisticación de negocios cae a la posición 64, de la 37.
1.2 Encuestas nacionales
1.2.1 Encuesta Dinámica Empresarial de
FUSADES
La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, al
cuarto trimestre de 2015, señala que la delincuencia
continúa siendo el principal factor que hace que el clima
de inversión se perciba como desfavorable: el 48% de
los 457 empresarios encuestados así lo señalaron (línea
clara, gráfica 1). Durante el mismo período, el 33% de
los encuestados reportaron haber sido víctimas de
alguna acción delincuencial, en los últimos tres meses
(línea punteada, gráfica 1); este indicador muestra un
incremento de 7 puntos porcentuales, en comparación
con el tercer trimestre de 2015. Además, la mención de la
delincuencia como el factor más importante que afectó
la actividad de la empresa, fue señalado por el 35% de los
empresarios (línea oscura, gráfica 1).
22
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
Grá�ca 1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, cuarto trimestre 2015
0
25
50
75
0
25
50
75
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Principal factor que afecta actividad de la empresa Afecta clima de inversión
Víctimas últimos tres meses
48%
35%
Gráfica 1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, cuarto trimestre 2015
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, cuarto trimestre 2015
1.2.2 Encuesta IUDOP
En enero de 2016, el Instituto Universitario de Opinión
Pública (IUDOP) presentó su más reciente encuesta de
opinión de la percepción de los salvadoreños sobre
la situación general del país en 2015. Los puntos más
relevantes son la seguridad pública y la economía, que
recibieron una mala evaluación por parte de la población.
El ámbito que salió como el más desfavorable, es
el de la seguridad pública. Según el IUDOP “ el
82.5% de los entrevistados cree que la delincuencia
aumentó respecto del año anterior (2014), el 14%
dijo que se mantuvo igual y solo el 3.6% piensa que la
criminalidad disminuyó en 2015”. En la misma línea, el
IUDOP registró que un 24.5% de los ciudadanos admitió
haber sido víctima de un hecho delincuencial durante
2015, convirtiéndose en el porcentaje más alto desde que
se elabora esta encuesta (año 2000)6.
Según la encuesta, el 66.7% de los entrevistados
opina que los planes de seguridad del Gobierno
están dando “poco o ningún resultado”, mientras
que un 69.4% de la población considera que el Plan
El Salvador Seguro reducirá “en poco o nada” la
criminalidad en el país. Mientras tanto, el 69.9% de la
ciudadanía cree que el trabajo del Consejo Nacional de
Seguridad Ciudadana y Convivencia ha contribuido “en
poco o nada” a mejorar la seguridad en el país, y el 72.5%
no cree que tenga un resultado positivo en la reducción
de la delincuencia el hecho de que a las pandillas se les
haya declarado grupos terroristas.
En el ámbito económico, las percepciones de la
población tampoco son positivas. La encuesta
refleja que el 48.9% de los salvadoreños dice que la
situación económica del país siguió igual en 2015,
mientras que un 46.1% considera que la economía
“empeoró”. Solo un 5% de los entrevistados aseguró
que, a su juicio, la economía mejoró durante 2015,
gráfica 2. “Las percepciones sobre este ámbito giran
alrededor de la continuidad y el pesimismo”, asegura
el IUDOP. En cuanto a las perspectivas económicas
para 2016, un 60% cree que habrá un deterioro en la
economía, un 25.4% cree que se mantendrá igual y
solo un 11.7% pronostica que habrá una mejoría.
23
EstudiosLegales
2. APUESTAS DE PAÍS
2.1 Fomilenio II
Según el Director Ejecutivo de Fomilenio II, la propuesta
de inversión en el primer año de implementación es por
US$25.5 millones, mientras que la inversión más fuerte se
concentrará en el tercer y cuarto año de implementación,
cuando las obras de infraestructura ya estén en marcha.
Para 2018, por ejemplo, el equipo de ejecución calcula
que la inversión sumará US$138 millones y para 2019
serían US$83 millones. Para 2020, año en que se tiene
previsto cerrar el programa, esperan completar el ciclo
con US$16 millones7.
Las mejoras regulatorias son un conjunto de acciones
que realiza el Gobierno, en el marco de Fomilenio II,
para hacer eficientes los procesos con los que norma las
actividades del sector de inversiones. En consecuencia,
la mejora regulatoria no se limita a desregular procesos
burocráticos, también construye y actualiza el marco
jurídico para subsanar vacíos, mejorar procesos y
reformar la regulación vigente, sin que la intervención
del Gobierno sea excesiva, ineficiente o responda a
intereses particulares.
El 10 de noviembre de 2015, se publicó el Decreto
Ejecutivo de Creación del Organismo de Mejora
Regulatoria8, como uno de los compromisos que
tenía El Salvador dentro del componente del Clima de
Negocios de Fomilenio II. Este es un paso importante,
ya que la mejora regulatoria es una política
pública que está orientada a propiciar el óptimo
funcionamiento de las actividades económicas y de la
sociedad en su conjunto, mediante la formulación de
regulaciones claras e instituciones eficaces encargadas
de su creación y aplicación.
En este sentido, se creó el Organismo de Mejora
Regulatoria (OMR) como la unidad dependiente de la
Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia
de la República, encargada de ejecutar una estrategia
Fuente: elaboración propia con base en encuesta IUDOP
Gráfica 2. Encuesta IUDOP
82.5%
14%
3.6%
La delincuencia aumentó
La delincuencia se mantuvo igual
La delincuencia disminuyó
82.5% 46%
5%
La situación económica siguió igual
La situación económica empeoró
La situación económico mejoró
¿Cómo evalúa a la economía en 2015?¿Cómo evalúa a la seguridad pública en 2015?
24
Informe de coyuntura legal e
institucional
para impulsar el clima de inversión por medio de la
implementación de un sistema de mejora regulatoria,
encaminado a generar propuestas para perfeccionar
las leyes y disposiciones económicas que inciden
directamente en las actividades de inversión, así como
identificar las barreras que afectan el clima de negocios,
tales como la excesiva burocracia.
Durante el semestre, se constituyó el Consejo de
Mejora Regulatoria, órgano colegiado rector del
Sistema de Mejora Regulatoria, que se basará en un
marco de consulta y diálogo con actores y sectores
relevantes. Dicho Consejo está constituido por el
Secretario Técnico y de Planificación de la Presidencia, el
Comisionado Presidencial para la Inversión, el Ministro de
Economía, el Ministro de Hacienda, y tres representantes
del sector privado nombrados por el Presidente de la
República, de una lista de candidatos provenientes de
las entidades gremiales relacionadas con la construcción,
producción agropecuaria, exportaciones, comercio e
industria, incluyendo la mediana y pequeña empresa.
Adicionalmente, el Director Ejecutivo de Fomilenio
II, el Director Ejecutivo del OMR, el Ministro de Obras
Públicas, Transporte y Vivienda y Desarrollo Urbano y
el Comisionado Presidencial para Asuntos Fronterizos,
quienes participan con voz pero sin voto. Sus
integrantes tomaron juramento el 11 de diciembre
de 2015, y se espera que hacia el primer trimestre
de 2016, tengan la primera estrategia del OMR, los
instrumentos para medir el impacto y el análisis que
compara costos y beneficios9.
El reto de este organismo será hacer un cambio cultural
en el país a favor de la simplificación de trámites y una
nueva forma de hacer las leyes. En diciembre de 2015,
el Comité Consultivo del Sistema de Integración
Centroamericana (CC-SICA), señaló que la burocracia,
especialmente la que ocurre en las aduanas, junto con
la violencia e inseguridad, son los problemas que le
restan competitividad a Centroamérica respecto de
otras regiones y afecta a las economías de sus países10.
Adicionalmente, es importante reiterar que esto
no es suficiente, ya que se requiere de una Ley
de Procedimientos Administrativos que asegure
procedimientos homogéneos en toda la Administración
Pública y que permita elaborar reglas claras y armónicas
para todo el quehacer del Estado. Por otra parte, también
se requiere contar con una nueva Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y una Ley de la Función
Pública, diagrama 2.
Otro de los componentes importantes dentro de
Fomilenio II, es el fortalecimiento de PROESA, ya
que es clave para el clima de negocios del país, por
ser el organismo encargado de la promoción de la
inversión, así como del fomento de las exportaciones.
Según información proporcionada el 4 de diciembre
de 2015, por la Unidad de Acceso a la Información
Pública (UAIP) de PROESA, este organismo atrajo, en
2014, US$326.42 millones en inversión, con lo que se
generaron 6,066 empleos. En 2015, según datos hasta
agosto, se reporta únicamente US$182.2 millones en
inversión y 4,493 empleos generados11.
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
25
EstudiosLegales
2.2 Asocio para el Crecimiento (APC)
En septiembre de 2015, se presentó el Séptimo
Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento.
En la restricción de crimen e inseguridad, el país
está bajo la meta en 3 de las 14 metas, siendo estas:
eliminar los activos de las organizaciones criminales,
fortalecer la Administración Pública de El Salvador,
y reducir el hacinamiento en las prisiones, cuadro
1. Estas son las mismas metas que aparecieron
reprobadas en el informe anterior, con excepción de
la meta de “mejorar la seguridad en las prisiones”,
que en el Séptimo Informe aparece “en la meta”.
En cuanto a la meta de eliminar los activos de las
organizaciones criminales, se destacan los avances en
materia de extinción de dominio, como la instalación
formal del Consejo Nacional de Administración de
Bienes (CONAB). Durante aproximadamente año
y medio desde que entró en vigencia la Ley de
Extinción de Dominio, se ha conocido de al menos 15
sentencias estimatorias, a través de las cuales se han
podido pasar al Estado más de US$522 mil,
22 inmuebles y 3 vehículos automotores12.
Fuente: elaboración propia
Diagrama 2. Legislación mínima en materia de mejora regulatoria
Ley de Mejora Regulatoria: Mejora la calidad de la regulación existente, mediante la incorporación de planes administrativos, registros
de trámites, fechas comunes, plazos de actuación, entre otras medidas.
Ley de Procedimientos Administrativos: Simpli ca y uniforma los procesos de la
Administración Pública mediante la regulación de los principios que dirigen su actuación, el uso de la
tecnología, plazos y recursos comunes, entre otros.
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa : Acerca la justicia contencioso administrativa a la
ciudadanía y brinda seguridad jurídica a la sociedad, mediante la creación de nuevos tribunales en
la materia.
Ley de la Función Pública: Establece una carrera administrativa de funcionarios e cientes e idóneos, elegidos con base en el mérito y
no por clientelismos.
26
Informe de coyuntura legal e
institucional
En el tema de fortalecimiento de la Administración
Pública, se señala que el anteproyecto de Ley de la
Función Pública, que había cumplido ya 18 meses
de haber sido finalizado al cierre del referido
informe, aún no ha sido enviado por el GOES a la
Asamblea Legislativa para su revisión y aprobación.
Finalmente, la insostenibilidad del sistema penitenciario
continúa evidenciándose. No obstante, el informe señala
como positivo que existe un pequeño avance, con la
disminución del 38% en el hacinamiento, esto después de
haberse habilitado 1,502 nuevos espacios. En agosto de
2015, la DGCP anunció que, después de cuatro años de
permanecer paralizada la construcción de un sector del
centro penal de Izalco, se reanudarían los trabajos13.
Según cifras obtenidas de la DGCP, el 3 de diciembre
de 2015, en el sistema penitenciario salvadoreño
había un total de 21,619 hombres condenados y
7,291 hombres siendo procesados. En una cantidad
mucho menor, había 2,080 mujeres condenadas y
1,057 mujeres siendo procesadas14. Es decir, del total
de 32,047 personas que están recluidas en el sistema
penitenciario, el 90% son hombres y solo el 10% son
mujeres, gráfica 3.
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
Fuente: Séptimo Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento
Cuadro 1. Séptimo Informe Semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento, Restricción 1.
El crimen y la inseguridad Estado al cierre de mayo de 2015
Fortalecer las instituciones del sector de justicia En la meta Mejorar los procedimientos de justicia penal En la meta Reducir el impacto del crimen en las empresas En la meta Reducir el impacto del crimen en los pasajeros/ transporte público
En la meta
Eliminar los activos de las organizaciones criminales Bajo la meta Fortalecer la Administración Pública de El Salvador Bajo la meta Promover un diálogo nacional para mejorar la seguridad En la meta Ayuda a jóvenes en riesgo por medio de oportunidades económicas
En la meta
Fortalecer la PNC En la meta Mejorar las oportunidades educativas para los jóvenes en municipios de alto riesgo
En la meta
Prevenir la delincuencia y la violencia en los municipios claves y apoyar reformas
En la meta
Reducir el hacinamiento en las prisiones Bajo la meta Mejorar la seguridad de las prisiones En la meta Promover el uso de la extradición para combatir la delincuencia
En la meta
27
EstudiosLegales
Según se advierte de las mismas cifras obtenidas de
la DGCP, el hacinamiento continúa siendo grave, pero
con mejoras sustanciales, sobre todo en las cárceles
de mujeres. Todo el sistema penitenciario tiene una
capacidad total para 8,490 reos del sexo masculino,
por lo que hay una ocupación equivalente al 341%
de la capacidad. Por otro lado, la infraestructura
existente para reos del sexo femenino, tiene una
capacidad para 820 personas, por lo que hay una
ocupación equivalente al 383%15, gráfica 4.
Gráfica 4. Hacinamiento carcelario en El Salvador, hombres y mujeres
8,490
28,910
0 5,000
10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000
Capacidad instalada para reos del sexo masculino
Reos del sexo masculino
820
3,137
0 500
1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500
Capacidad instalada para reos del sexo femenino
Reos del sexo femenino
Fuente: elaboración propia, con base en cifras oficiales de la DGCP, al 3 de diciembre de 2015. Cifras de capacidad instalada para reos del sexo masculino, al 29 de junio de 2015.
Fuente: elaboración propia con base en cifras obtenidas de la DGCP, el 3 de diciembre de 2015
Gráfica 3. Total de hombres y mujeres en el sistema penitenciario
28,910
3,137 Hombres
Mujeres
90%
10%
28
Informe de coyuntura legal e
institucional
Anteriormente, el centro penitenciario para mujeres
de Ilopango, que es el que tiene la mayor capacidad,
llegó a albergar un número de reclusas equivalente
al 900% de su capacidad16. Sin embargo, actualmente
alberga a una población equivalente al 385%17.
Según informó el Director General de Centros Penales,
lo anterior se debe a la construcción de dos nuevos
módulos para recluir a un mayor número de reclusas18.
Además del problema del hacinamiento, la gran cantidad
de reos ha generado problemas de sobrecarga laboral
en los juzgados de vigilancia penitenciaria, que llevan un
expediente de seguimiento del cumplimiento de todas
las penas. Esto provocó una huelga en noviembre
de 2015, luego de que empleados judiciales
denunciaran que dos de los cuatro juzgados de
vigilancia penitenciaria del país, acumulaban 17,000
expedientes penitenciarios19.
En la restricción de baja productividad en el
sector transable, el país continúa bajo la meta en
2 de 6 metas, siendo estas: reducir el costo de las
compañías para mejorar su competitividad, y apoyar
una estrategia para atraer y promover la inversión
extranjera directa, cuadro 2.
En temas de competitividad, el informe señala que
aún no existe una decisión comunicada sobre la
ejecución y financiamiento del Plan Maestro del
Aeropuerto Internacional de El Salvador, lo cual
permitirá expandir el aeropuerto. Además, que no se
concesionó el puerto de La Unión.
Baja productividad en el sector transable Estado al cierre de mayo de
2015 Facilitar el establecimiento de un Consejo para promover un ambiente de con�anza y mejorar el clima de negocios e inversiones en actividades o sectores considerados como estratégicos
En la meta
Reducir los costos de las empresas debido a la infraestructura para mejorar su competitividad
Bajo la meta
Mejorar la calidad del sistema educativo con el �n de crear una fuerza laboral que sea más altamente cali�cada y preparada tecnológicamente
En la meta
Elevar los ingresos �scales (netos) al 16 por ciento del PIB para el 2015 y utilizar los recursos públicos de manera e�ciente y transparente
En la meta
Apoyar una estrategia para atraer y promover la inversión extranjera directa y convertir a El Salvador en un lugar más atractivo para la inversión extranjera
Bajo la meta
Superar la baja productividad mediante la transformación de los factores de producción del sector de transables
En la meta
Fuente: Séptimo Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento
Cuadro 2. Séptimo Informe Semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento, Restricción 2.
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
29
EstudiosLegales
En el tema de promoción de la inversión extranjera
directa, el informe señala que aunque el trabajo
institucional en PROESA presenta avances, aún no está
vigente el reglamento de la Ley de Creación de PROESA
y el de la Ley Especial de Asocios Público Privados (APP),
aunque actualmente, este último ya se aprobó. Además,
destaca que el programa de “ventanilla única” para
los inversionistas aún no ha progresado.
Si bien el compromiso adquirido por el Gobierno
de El Salvador mediante la firma del Asocio para
el Crecimiento (APC) con Estados Unidos fue algo
positivo, y la mayoría de los indicadores están “en
la meta”, no hay ninguno que esté clasificado como
“sobre la meta” o “completado”, y debe tomarse en
cuenta el hecho de que el APC terminará en 2016, por
lo que el Gobierno deberá darle continuidad a todas
las metas que no se completen.
Con esa finalidad, ambos gobiernos están evaluando la
posibilidad de que el Grupo Consultivo, constituido en el
marco del Plan para la Prosperidad del Triángulo Norte,
sea el espacio de diálogo público-privado que retome
estas metas y pueda continuar con los esfuerzos que se
han hecho en materia de seguridad ciudadana y en el
clima de inversión. Esto sería algo positivo para el país, ya
que permitiría la continuidad de las metas.
2.3 Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia
En julio de 2015, se implementó por primera vez el
Plan El Salvador Seguro, en Ciudad Delgado, el décimo
municipio más violento del país, según cifras del
Instituto de Medicina Legal (IML). La aplicación del
Plan en el municipio implica, según ha adelantado el
Ejecutivo, el pago de $100 mensuales para cada uno
de los participantes del Programa de Apoyo Temporal
al Ingreso (PATI), a cargo del Fondo de Inversión Social
para el Desarrollo Local (FISDL)20.
Durante el segundo semestre de 2015, se aprobaron
dos nuevos impuestos para financiar el Plan. Sin
embargo, estas iniciativas no se discutieron al interior
del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y
Convivencia, antes de presentarse a la Asamblea
Legislativa, a pesar de que este cuenta con una Mesa
Técnica de Articulación Financiera, que ha sido creada
precisamente para analizar medidas de financiamiento
del Plan. Además, el Presidente de la República había
dicho, en junio de 2015, que el Consejo sería el que
analizaría esta posibilidad de financiamiento21.
2.4 Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte
En la primera reunión del Grupo Consultivo, celebrada en
junio de 2015, se hizo hincapié en los desafíos comunes
que enfrentan los países del denominado Triángulo
Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y
Honduras), siendo estos: migración, violencia, desastres
naturales y crecimiento económico. En el tema de la
delincuencia, se resaltó que la tasa de homicidios en el
Triángulo Norte es tres veces más alta que en el resto
de Centroamérica, que el crecimiento económico no es
suficiente, y que la región ocupa las primeras posiciones
en términos de riesgo de desastres naturales22.
En el transcurso de 2015, los tres países han trabajado
para sentar las bases del plan, denominado “Alianza
para la Prosperidad del Triángulo Norte”. En una reunión
en Guatemala en marzo de 2015, los presidentes
acordaron avanzar y acelerar su implementación en el
corto plazo. Como parte de esa reunión, se definieron
30
Informe de coyuntura legal e
institucional
compromisos específicos para avanzar en las cuatro
áreas estratégicas del Plan en 2015 y 2016. Al cierre del
presente informe, se había elaborado el documento
denominado “Avances 2015 y el Plan en 2016”, en el que
se señalan algunos avances alcanzados en el corriente
año y se establecen los proyecto prioritarios que
reflejan los temas estratégicos de cada país dentro del
Plan, así como los recursos que cada país va a destinar
para la ejecución de los mismos.
Para 2016, primer año del Plan, se han asignado en
los presupuestos recursos por US$2,857 millones para
proyectos que están alineados con las prioridades
definidas en el Plan y se ha solicitado a los respectivos
congresos el trámite de su aprobación. Asimismo, se
presentan las principales acciones que se desarrollarán
durante 2016 con estos recursos. De ese monto total, El
Salvador ha destinado US$1,014 millones en su proyecto
de presupuesto, así como Guatemala y Honduras
asignaron recursos por US$875 millones y US$968
millones, respectivamente.
Para dinamizar el sector productivo, se proponen
proyectos enfocados en: promover sectores
estratégicos y atraer inversiones; reducir los costos de
energía; mejorar y expandir la conectividad logística
regional; y fortalecer el proceso de integración
regional. Para mejorar la seguridad ciudadana
y el acceso a la justicia, se propone: ampliar los
programas de seguridad comunitaria; fortalecer
los operadores de seguridad y justicia; fortalecer
el sistema penitenciario; y ampliar y fortalecer la
provisión de servicios integrados de atención a
víctimas y testigos.
Sin embargo, se ha identificado un déficit de recursos
en el mediano plazo, lo cual se espera poder cerrar con
recursos adicionales provenientes de otros donantes,
cooperación internacional y países amigos. La posibilidad
de escalar estos proyectos y lograr un mayor impacto
en el corto plazo dependerá de la consecución y
coordinación de estos recursos adicionales. Dentro de
las cuatro líneas estratégicas se identificaron un total
de 12 proyectos prioritarios en el ámbito nacional y un
proyecto regional, diagrama 3.
En El Salvador, se dará prioridad en la implementación
del Plan a 44 municipios ubicados en los departamentos
de Cabañas, Morazán, La Libertad, La Paz, La Unión,
Sonsonate y Usulután. Algunos de estos coinciden con
otros municipios destacados como prioritarios en el Plan
El Salvador Seguro y Fomilenio II.
Al cierre de este informe, el Congreso de los Estados
Unidos había aprobado un monto de US$750 millones
para la implementación del Plan. El Ministro de
Relaciones Exteriores informó al Grupo Consultivo de
esta Alianza, que para El Salvador, se han destinado
$67.9 millones para el primer año, sin perjuicio de que se
pueda acceder a otros fondos que han sido otorgados a
nivel de los tres países. En una primera fase, será USAID
la institución encargada del manejo de los fondos; en
una segunda fase, se espera que sea un ente similar a la
Corporación Reto del Milenio la que los administre.
Dentro de los grandes retos de esta nueva iniciativa,
está responder a las siguientes preguntas: ¿Cuál
será el mecanismo de coordinación con Honduras
y Guatemala para definir prioridades, planes, y
temas de interés, ya que este es un proyecto regional
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
31
EstudiosLegales
que busca incidir regionalmente en el TN? ¿Cuáles
indicadores se van a utilizar para medir los avances
del Plan? ¿Quién definirá los indicadores? ¿Cuál
será el rol del Grupo Consultivo en la determinación
de prioridades del Plan, en su implementación y en
su seguimiento? ¿Cómo se va a articular el trabajo
del Grupo Consultivo con el Consejo Nacional para
la Seguridad Ciudadana y Convivencia, ya que
en ambos casos se traslapan temas de seguridad
ciudadana? ¿Si el Grupo Consultivo es un Consejo
Asesor, qué mecanismos habrá para dar seguimiento
a puntos discutidos a fin de que el diálogo sea
fructífero y productivo?
3. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS
3.1 Asocios Público Privados (APP)
El Director de Fomilenio II destacó que ya comenzaron
las solicitudes de parte del sector público para explorar
la posibilidad de ejecutar proyectos de asocios público
privados (APP). Parte de los compromisos adquiridos
en Fomilenio II es iniciar con la ejecución de dos APP. A
la luz de este compromiso, las autoridades evalúan
ES: El Salvador; GU: Guatemala; HO: Honduras. Fuente: Documento “Avances 2015 y el Plan en 2016”. Plan Regional de El Salvador, Guatemala y Honduras.
Diagrama 3. Plan 2016 de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte
El Plan 2016
Sector productivo ES: revitalización de la ca cultura y apoyo a PYMES
GU: apoyo integral a la familia campesina HO: cadenas productivas estratégicas
Capital humano
ES: recuperando esperanzas (jóvenes) GU: acceso a la educación pre-primaria y primaria
HO: Proyecto Joven Regional: protección y acogida a
migrantes retornados
Seguridad y justicia ES: e ciencia en la investigación criminal
GU: fortalecimiento del Ministerio Público HO: convivencia y seguridad ciudadana
Fortalecimiento institucional
ES: recaudación y e ciencia del gasto público GU: reforma a la Superintendencia de la
Administración Tributaria (SAT) HO: fortalecimeinto de la Administración Tributaria
32
Informe de coyuntura legal e
institucional
posibles APP, entre los que está el desarrollo de la
terminal de carga del aeropuerto internacional en La
Paz, una zona económica especial en los alrededores
de este aeropuerto y el desarrollo del aeropuerto
en Ilopango, San Salvador. La primera y la tercera son
propuestas que debe impulsar la Comisión Ejecutiva
Portuaria Autónoma (CEPA), porque administra los dos
aeropuertos. El Director de Fomilenio II mencionó que
CEPA ya envió una solicitud al Organismo Promotor de
Exportaciones e Inversiones (PROESA) para comenzar con
los estudios. La ley faculta a PROESA para que tome un rol
protagónico en asesorar y dar luz verde a estos asocios23.
Según la página web de PROESA, hay siete proyectos
de APP en evaluación, que son: un corredor norte
metropolitano, el suministro de las licencias de conducir
y de las tarjetas de circulación de vehículos automotores,
una segunda etapa de SITRAMSS, un corredor elevado
desde Soyapango hasta el bulevar Moseñor Romero, un
corredor perimetral de San Salvador, un nuevo centro de
Gobierno en Antiguo Cuscatlán, y un parque tecnológico
en Zacatecoluca24.
3.2 Profesionalización de los servidores públicos
En El Salvador, la legislación que regula la carrera
administrativa, que persigue como fin la eficiente
realización de las funciones estatales, es la Ley de Servicio
Civil de 1961, que no solo está obsoleta, sino que no
ha funcionado adecuadamente, dando resultados muy
limitados en cuanto a la profesionalización de la función
pública. A pesar de que existe un proyecto de Ley de la
Función Pública, el cual se elaboró tomando en cuenta
los mejores estándares internacionales, principalmente
la Carta Iberoamericana de la Función Pública, durante el
semestre no hubo ninguna discusión real al respecto en
la Asamblea Legislativa.
En un evento sobre el proyecto de Ley de la Función
Pública, sostenido en septiembre de 2015, la
Embajadora de los Estados Unidos en El Salvador
recordó precisamente que la aprobación de esta ley es
uno de los compromisos del Asocio para el Crecimiento.
Además, cabe recordar que el Plan Quinquenal de
Desarrollo 2014-2019, contempla como uno de sus
elementos, la profesionalización de los funcionarios.
En la medida en que el Estado tenga mejores
recursos humanos, se brindaría un servicio público
menos burocrático, respetuoso de los derechos
de los ciudadanos y con menos espacios para la
discrecionalidad o la corrupción. Por ejemplo, en
la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES,
se solicitó a los empresarios que requieren de
permisos o licencias de instituciones públicas para
operar, que en una escala de 0 a 10, donde 0 es
“sumamente engorroso” y 10 es “sumamente ágil”,
calificaran el tiempo que tardan los procedimientos
administrativos para la obtención de esos permisos
o licencias que su empresa necesita, cuadro 3.
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
33
EstudiosLegales
3.3 Seguridad jurídica en el sistema de pensiones
Durante el semestre, el Gobierno trasladó algunos
lineamientos del enfoque que tendría una eventual
reforma al sistema de pensiones, para establecer
nuevamente un sistema de reparto, en sustitución del
sistema actual de ahorro individual. Esto se hizo por
medio de presentaciones de PowerPoint, y no a través
de un documento formal. Según los lineamientos, se
pretende establecer un sistema mixto, lo que implicaría
introducir un pilar de reparto -semejante al que existía
antes de la reforma de 1996- y un pilar de capitalización
individual. Además, se ampliaría la cobertura de las
pensiones no contributivas que entrega el Gobierno a los
adultos mayores que no tienen pensión.
Esta es una iniciativa preocupante, puesto que ante
un tema de transcendencia nacional, la propuesta no
ha sido el producto de un diálogo constructivo entre
los actores sociales claves, sino más bien una iniciativa
unilateral del Gobierno. Este tipo de propuestas
generan incertidumbre jurídica, ya que cambiarían
las reglas del juego y afectarían la confianza en el
país. Las pensiones son un tema de vital importancia
que requiere que exista un diálogo donde la
confianza sea el pilar angular y que toda decisión se
tome con base en criterios técnicos, en un proceso
Fuente: elaboración propia, con base en datos de la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, cuarto trimestre de 2015
Cuadro 3. Índice de los permisos o licencias ágiles, cuarto trimestre 2015
Instituciones mejor evaluadas PuntajeDirección General de Estadística y Censos 7.6
Ministerio de Agricultura y Ganadería 6.9Ministerio de Economía 6.8Ministerio de Hacienda 6.8
Instituto Salvadoreño del Seguro Social 6.8Centro Nacional de Registros 6.7
Municipalidades 6.6Instituciones peor evaluadas Puntaje
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
5.4
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
5.4
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano 5.9Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social 6.0
Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador
6.0
Dirección General de Aduanas 6.4Ministerio de Trabajo y Previsión Social 6.4
Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
6.4
34
Informe de coyuntura legal e
institucional
transparente y tomando en cuenta el interés de
los cotizantes y la calidad de vida de los jubilados,
como primera prioridad.
Por otra parte, con base en lo planteado por el Gobierno
en las referidas presentaciones, se considera que
se estaría vulnerando el derecho constitucional de
propiedad que tienen los pensionados sobre su ahorro
individual, al pasar una parte de este, o su totalidad
–dependiendo de cada caso individual y según el umbral
mencionado de dos salarios mínimos– a un fondo
común, para pagar las pensiones de otros pensionados.
Sin embargo, se estará a la espera de cuando se
presente una propuesta formal de reforma al sistema de
pensiones.
Fuente: elaboración propia con base en los respectivos diarios oficiales
Cuadro 4. Nueva legislación en el ámbito del clima de negocios, segundo semestre de 2015
Nombre de la ley o reforma Estado actual Comentarios Ley para Facilitar la Inclusión Financiera
Fecha de aprobación: 13 de agosto de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 11 de septiembre de 2015
Con esta ley, se pretende aumentar el número de salvadoreños que tendrán la posibilidad de acceder al sistema nanciero formal, a través de medidas tales como la
exibilización de los requisitos para la apertura de cuentas de ahorro y la disminución de la cantidad mínima para acceder a estos servicios.
Ley de Firma Electrónica Fecha de aprobación: 1 de octubre de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 23 de abril de 2016
La Ley de Firma Electrónica aprobada por la Asamblea Legislativa otorga validez legal a los documentos electrónicos suscritos con rma electrónica. Esto abona a mejorar los niveles de competitividad y el desarrollo económico del país, al dotar de seguridad jurídica a las transacciones y actividades realizadas en el marco del comercio electrónico. Además, el Estado cuenta ahora con una herramienta e caz para potenciar un mayor desarrollo del gobierno electrónico.
Ley Especial para la Defensa Comercial
Fecha de aprobación: 10 de diciembre de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 30 días después de su publicación en D.O. (pendiente)
Esta ley contempla mecanismos de defensa ante situaciones que puedan amenazar o causar daño directo a alguna de las ramas de la producción nacional, por medio del aumento excesivo de importaciones de determinados servicios o productos, y que pudieran ser ofertados a un precio por debajo de los costos de producción. La ley contempla las normativas de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y los Reglamentos Técnicos Centroamericanos.
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
35
EstudiosLegales
Cabe destacar que una sentencia de la Sala de lo
Constitucional acumulada con ref. 42-2012/61-
2013/62-2013, del 27 de mayo de 2015, estableció
que las pensiones deben ser rentables, de tal
manera que no se vulnere la seguridad social, en su
manifestación del derecho a pensión por vejez. Por
ende, si son de muy bajo retorno, la Sala manifestó
que tienen un impacto negativo en la rentabilidad de
los fondos (arts. 2 inc. 1º y 50 Cn.).
3.4 Nueva legislación en el ámbito del clima de negocios
Durante el segundo semestre de 2015, algunas de las
leyes más relevantes aprobadas en el tema de clima
de negocios fueron la Ley para Facilitar la Inclusión
Financiera, la Ley de Firma Electrónica y la Ley Especial
para la Defensa Comercial, tal y como se muestra en el
cuadro 4. Por otra parte otras leyes muy importantes
para mejorar el clima de negocios como la Ley de
Mejora Regulatoria continúan pendientes de estudio y
aprobación.
4. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
En este apartado, se hará un desarrollo de la evolución
de la cifra de homicidios y extorsiones durante el 2015,
en comparación con los dos años anteriores. Además, se
mostrarán cifras que permiten conocer la cantidad de
casos llevados ante los tribunales por la FGR, durante el
2015, y el número de condenas que por estos mismos
delitos emitieron los respectivos tribunales del país.
4.1 Evolución de los homicidios
La cifra de homicidios continúa al alza y muestra
números cada vez más alarmantes e insostenibles. A
finales de diciembre de 2015, el Director del IML
calificó a 2015 como “al año más violento e histórico
con mayor número de muertos en El Salvador”,
según los registros que el IML comenzó a llevar
desde 199925.
Según las cifras oficiales de la PNC, el 2015 cerró
con un total de 6,643 homicidios, lo cual representa
un aumento del 70% en comparación con los
3,912 homicidios cometidos en 2014. Asimismo,
se elevó el promedio de 10.7 homicidios diarios
en 2014, a 18 homicidios diarios en 2015. Además,
un medio internacional –USA Today- catalogó
a El Salvador como la nueva “capital mundial
del homicidio”, debido a su tasa de 104 víctimas
por cada 100,000 habitantes26. Esta tasa fue
posteriormente confirmada por el Director de la PNC,
en una entrevista televisiva27.
Solo en el primer semestre de 2015, se cometieron un
total de 2,851 homicidios, siendo el mes más violento
el de junio, con 671 muertes violentas. El segundo
semestre del año fue aún más violento, con 3,972
homicidios, lo cual indica que hubo más homicidios
en el segundo semestre de 2015, que en todo el año
2014. Agosto fue el mes más violento del año, con
907 homicidios; el mes que menos homicidios reportó
fue febrero, con 307 homicidios, gráfica 5.
36
Informe de coyuntura legal e
institucional
En cuanto a las víctimas, en el segundo semestre
de 2015, se identificaron a 3,443 hombres y 344
mujeres. En efecto, según una publicación de agosto
de 2015 de la Fundación Dr. Guillermo Manuel
Ungo (FUNDAUNGO), las principales víctimas de los
homicidios son los jóvenes del sexo masculino, y el
grupo más victimizado es el que se encuentra entre
los 15 y 29 años. Señala el mismo informe que para
el período comprendido entre enero de 2012 y junio
de 2015, el 52.1% de los homicidios corresponden a
jóvenes entre estas edades28.
Sin prejuicio de lo anterior, el Observatorio de
Igualdad de Género de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), utilizando
cifras de 2014, informó que, entre 14 países de
América Latina y 3 del Caribe, El Salvador tiene
la cuarta tasa más alta de feminicidios -crímenes
contra mujeres, por su condición de tal- con 183
casos registrados. Esto ubica al país solo detrás
de Honduras (531 casos), Guatemala (217 casos),
y República Dominicana (188 casos). En la región
centroamericana, Nicaragua presenta únicamente
36 feminicidios, y Costa Rica 14. Con base en estos
resultados, CEPAL recomienda que se impulsen
programas de prevención de todas las formas de
violencia contra la mujer, y que se destinen recursos para
la reparación de las víctimas29.
Asimismo, una investigación que realizó la Universidad
Tecnológica de El Salvador, en conjunto con el Centro de
Investigación de la Opinión Pública Salvadoreña (CIOPS),
la Universidad de Granada, España, la Organización
Panamericana de la Salud (OPS), y la Organización
Mundial de la Salud (OMS)30, muestra que un 54.4% de
las mujeres salvadoreñas han sufrido algún tipo de
violencia en su vida y que el 26% han sido víctimas de
violencia física y sexual31.
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
Fuente: elaboración propia con base en cifras oficiales obtenidas de la UAIP de la PNC al 31 de diciembre de 2015.
Gráfica 5. Cifras de homicidios, 2013, 2014 y 2015Grá�ca 5. Cifras de homicidios: 2013, 2014 y 2015
336 307
484 418
635 671
470
918
685 684
449
586
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
enero feb. marzo abril mayo junio julio ago. sept. oct. nov. dic.
2013 2014 2015
37
EstudiosLegales
Los miembros de la PNC tampoco han escapado de ser
víctimas de homicidio, ya que el año cerró con al menos
63 miembros de la PNC víctimas de este delito32, en
comparación con los 39 que se registraron en 2014.
En cuanto al combate de este delito, cifras obtenidas
de la FGR, al cierre de 2015, muestran que durante el
año la FGR presentó requerimiento fiscal y llevó ante
los tribunales a un total de 3,713 imputados por este
delito. En el mismo año, los tribunales de sentencia
condenaron a un total de 717 imputados por el delito
de homicidio, y absolvieron a 351. Si bien no siempre
se obtiene una sentencia definitiva en el mismo año
en que un imputado es llevado a juicio, esto permite
hacer una radiografía sobre lo ocurrido durante el
año, y compararlo con el 2014, gráfica 6.
Fuente: elaboración propia con base en cifras obtenidas de la UAIP de la FGR, al 31 de diciembre de 2015.
Gráfica 6. Combate al delito de homicidio, comparativo 2014-2015
Grá�ca 6. Combate al delito de homicidio, comparativo 2014 y 2015
6,055
792 459
3,713
717 351
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
Imputados judicializados Condenados Absueltos
2014
2015
*Los datos de imputados judicializados, condenados y absueltos, incluyen casos iniciados en otros años y que fueron judicializados o sentenciados en 2015.
4.2 Evolución de las extorsiones
Otro de los delitos que más afecta a la población
salvadoreña, es la extorsión. La PNC reportó en 2015
un total de 2,121 denuncias por este delito, contra las
2,438 denuncias reportadas en 2014. Esto representa una
reducción del 13% en las denuncias de extorsión durante
el 2015. Esta tendencia a la baja se ha identificado, al
menos, desde el 201333. Sin embargo, de septiembre a
diciembre de 2015, la cifra de extorsiones, por mes, ha
sido mayor a la del mismo mes del año anterior.
En cuanto al combate de este delito, cifras obtenidas
de la FGR, al cierre de 2015, muestran que durante el
año se llevaron ante los tribunales a un total de 3,190
imputados. En el mismo año 2015, los tribunales de
sentencia condenaron a un total de 1,214 imputados
por el delito de extorsión, y absolvieron a 283. Si bien
no siempre se obtiene una sentencia definitiva en el
mismo año en que un imputado es llevado a juicio,
esto permite hacer una radiografía sobre lo ocurrido
durante el año, y compararlo con el 2014, gráfica 8.
38
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
Fuente: elaboración propia con base en cifras obtenidas de la UAIP de la FGR, al 31 de diciembre de 2015.
Gráfica 8. Combate al delito de extorsión, comparativo 2014-2015
Fuente: elaboración propia con base en cifras oficiales obtenidas de la UAIP de la PNC al 31 de diciembre de 2015.
Gráfica 7. Cifras de extorsiones 2013, 2014 y 2015Grá�ca 7. Cifras de extorsiones: 2013, 2014 y 2015
185 178 182 179
207
74
214 196
188 200
165 153
0
50
100
150
200
250
300
enero feb. marzo abril mayo junio julio ago. sept. oct. nov. dic.
2013 2014 2015
Grá�ca 8. Combate al delito de extorsión, comparativo 2014 y 2015
5,692
1,299
496
3,190
1,214
283
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
Imputados llevados a juicio Condenados Absueltos
2014
2015
*Los datos de imputados judicializados, condenados y absueltos, incluyen casos iniciados en otros años y que fueron judicializados o sentenciados en 2015.
39
EstudiosLegales
4.3 Costos por la inseguridad en El Salvador
El Presidente del Banco Central de Reserva (BCR)
informó, en diciembre de 2015, que los costos
asociados a la violencia e inseguridad en todo el
año fueron de alrededor de US$2,800 millones, lo
que incluye: costos en atención de salud, pérdida
de producción, pérdida por homicidios, gastos en
servicios de seguridad privada, gastos realizados
por extorsiones a empresas, y pérdidas por robo
en viviendas y a personas, entre otros aspectos34.
Asimismo, los costos durante 2014 representaron
un monto de US$2,768 millones, equivalente a un
11% del Producto Interno Bruto (PIB) del país35. Al
respecto, el Presidente del BCR manifestó que “si
destináramos ese dinero, para inversión pública, para
educación, el crecimiento (económico) sería mayor”36.
Por su parte, el Ministerio de Salud informó que había
gastado más de US$9 millones, entre enero y julio
de 2015, para atender a víctimas en distintos hechos
de violencia y en accidentes de tránsito. De los casos,
destacaban heridas con objetos punzantes, golpizas,
lesiones con arma de fuego, intentos de suicidio,
agresiones sexuales y casos de violencia intrafamiliar37.
Al 25 de octubre de 2015, el Ministerio de Salud
señaló que 6,824 casos de violencia fueron atendidos
durante el año, de los cuales 4,686 correspondieron
a mujeres y 2,156 a hombres. Esto significa que por
cada 10 víctimas de violencia en el país, 7 son mujeres
y solo 3 son hombres, gráfica 9. Esto ha conllevado a
que el Ministerio tenga la iniciativa de instalar Unidades
de Atención Especializada para las Mujeres en 14
hospitales de la red pública de El Salvador38.
La inseguridad ha afectado también el trabajo de
promoción de inversiones que realiza el Ministerio de
Economía (MINEC). En agosto de 2015, la Viceministra
de Economía reconoció que debido a los altos niveles
de violencia e inseguridad que vive el país, es más
difícil convencer a los inversionistas extranjeros
que visiten El Salvador. “El tema de la inseguridad y
el manejo de la situación del país a nivel internacional
impacta. Inclusive algunas delegaciones están evaluando
venir o no venir al país”, manifestó39. Es importante
destacar que el MINEC creó una Dirección Nacional para
el Inversionista Establecido.
Fuente: elaboración propia con base en cifras del Ministerio de Salud, al 25 de octubre de 2015
Gráfica 9. Víctimas de violencia atendidas por el Ministerio de Salud en 2015, por género 2,156
4,686
Hombres Mujeres
69% 31%
2,156 4,686
Hombres Mujeres
69% 31%
40
Informe de coyuntura legal e
institucional
Por otro lado, el Ministro de Justicia y Seguridad
Pública aseguró que entre 2014 y lo que había
transcurrido hasta agosto de 2015, el Estado había
gastado más de US$2 millones en trasladar a reos
hacia distintas audiencias judiciales40. Ante esta
situación, la Asamblea Legislativa aprobó una reforma
al Código Procesal Penal, que ahora permite desarrollar
audiencias en los centros penales, o a través de videos de
vigilancia, tal como se muestra en la imagen 1.
US$8 millones en gastos de transporte y seguridad para los
empleados, dando una cifra de US$20 millones por día41.
Toda esta situación ha conllevado a que El Salvador
sea uno de los países que tienen los costos económicos
más altos de Latinoamérica y el Caribe, por violencia
y crimen, según un informe del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), divulgado en octubre de 201542.
El informe clasifica a los países según los gastos que
tienen en relación con la atención de la criminalidad y
las pérdidas económicas por el accionar delictivo. Según
el estudio del BID, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Venezuela, Brasil, México y Paraguay
tienen altos gastos asociados con la violencia. Entre los
países que tienen gastos moderados por la violencia, se
encuentran Costa Rica, Chile, Uruguay y Perú.
4.4 Nueva legislación en el ámbito de la seguridad ciudadana
A continuación, se muestra un cuadro con alguna de
la legislación más relevante aprobada durante el 2015,
relativa a la seguridad ciudadana. Hay otras propuestas
nuevas, como el proyecto de Ley de Reinserción de
Pandillas, presentado en octubre de 2015, que continúa
en estudio.
Hay otros proyectos de ley que continúan
pendientes desde períodos anteriores; por
ejemplo, una propuesta de reforma para reforzar
los requisitos de ingreso a la PNC (pendiente desde
el segundo semestre de 2014), y una propuesta
de Ley Especial para el Descongestionamiento de
los Centros Penales (pendiente desde el segundo
semestre de 2013).
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
Fuente: El Diario de Hoy
Imagen 1. Audiencias por videoconferencia en El Salvador
No solo el sector público ha sido afectado por nuevos
hechos de delincuencia durante este semestre. Según
estimaciones de la Cámara de Comercio e Industria
de El Salvador, el paro de transporte ocurrido en julio
de 2015, como consecuencia de las amenazas de las
pandillas, generó pérdidas de al menos $60 millones en
los 3 días de paro del transporte público. El presidente
de la Cámara de Comercio, lo llamó “un golpe fuerte a
la economía”, y explicó que esto se compone de US$12
millones diarios que los comercios perdieron en ventas, y
Fuente: elaboración propia con base en los respectivos diarios oficiales
41
EstudiosLegales
Cuadro 5. Nueva legislación en el ámbito de la seguridad ciudadana, 2015Nombre de la ley o reforma Estado actual Comentarios
Ley de Contribución Especial para la Seguridad Ciudadana y Convivencia
Fecha de aprobación: 29 de octubre de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 13 de noviembre de 2015
FUSADES señaló en una Posición Institucional43 que ninguno de los hechos generadores establecidos en esta nueva ley provienen de bene cios por una actividad especial del Estado, tal como exige la Constitución y la jurisprudencia constitucional, sino del pago realizado a empresas privadas por servicios como la telefonía y la televisión, y por la compra de aparatos y accesorios tecnológicos. Por lo tanto, no estamos ante una contribución especial, sino ante un impuesto que adolece de varios vicios de inconstitucionalidad, y así se ha solicitado en al menos 6 demandas presentadas ante la Sala de lo Constitucional.
Ley de Contribución Especial a los Grandes Contribuyentes para el Plan de Seguridad Ciudadana
Fecha de aprobación: 29 de octubre de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 13 de noviembre de 2015
Otro impuesto aprobado en el segundo semestre de 2015, es una “contribución especial” para grandes contribuyentes con ganancias netas iguales o mayores a $500,000. Sobre las ganancias, se aplicará una tasa del 5%, cuyos recursos serán destinados al combate de la inseguridad. No obstante, padece de los mismos vicios de inconstitucionalidad que los señalados con respecto a la Ley de Contribución Especial para la Seguridad Ciudadana y Convivencia. Se sabe de al menos 1 demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de esta ley.
Reformas al Código Procesal Penal
Fecha de aprobación: 15 de octubre de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 7 de noviembre de 2015
A partir del 8 de noviembre de 201544, en el país pueden celebrarse audiencias judiciales dentro de los centros penales y de detención, o a través de videoconferencias. La primera audiencia en un penal se iba a celebrar el 23 de septiembre de 2015, en el penal de máxima seguridad de Zacatecoluca. Sin embargo, la FGR informó a último momento que no se presentaría, “por motivos de seguridad”45. En cuanto a audiencias realizadas por videoconferencia, la CSJ informó, a través de su UAIP, que al 11 de diciembre de 2015, se habían realizado dos audiencias bajo esta modalidad, una en el Centro Judicial de San Miguel y otra en el Centro Judicial de Santa Ana46.
Reformas a la Ley Penitenciaria
Fecha de aprobación: 13 de agosto de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 25 de agosto de 2015
Se hicieron reformas a la Ley Penitenciaria para, entre otras cosas, establecer un mayor control sobre las visitas que ingresan a los centros penales. Se estableció así que solo pueden so a�nidad con los reclusos, o una pareja estable o con un hijo encomún. Asimismo, los internos no podrán cambiar de visita íntima,sino hasta un año después. Además, ahora se exige a las visitas quepresenten una solvencia de antecedentes penales y policiales.
er personas con un vínculo del segundo grado de consanguinidad
42
Informe de coyuntura legal e
institucional
5. CONCLUSIONES
La inseguridad ciudadana continúa afectando directamente el ejercicio de los derechos fundamentales
de los salvadoreños, especialmente el derecho a la vida. El año cierra con un aumento del 70% en la
cifra de homicidios, en comparación con 2014, por lo que atender este tema es la prioridad principal del
Estado. Asimismo, se elevó el promedio de 10.7 homicidios diarios en 2014, a 18 homicidios diarios en
2015.
Las consecuencias de esta situación se pueden ver reflejadas en el clima de negocios, que se ha
deteriorado por la inseguridad que se vive a diario. Asimismo, la aprobación de más impuestos sin
mediar el diálogo y con bases legales cuestionables, y la propuesta de una posible reforma al sistema
de pensiones que podría afectar los derechos de propiedad de las personas afiliadas a las AFP´s,
minan aún más el delicado estado del clima de negocios.
En un aspecto positivo, se destaca la creación del Sistema de Mejora Regulatoria, un proyecto de país
que podría mejorar el clima de negocios y disminuir la excesiva burocracia, que se ha convertido en
un elemento que desincentiva la invesión en el país. Esta es una meta compartida del Asocio para
el Crecimiento y de Fomilenio II. Su creación representa también una oportunidad para retomar la
necesaria aprobación de una Ley de Procedimientos Administrativos. El próximo paso importante es
que este Sistema sea implementado como una práctica en toda la Administración Pública y que se
convierta en una nueva política de Estado.
Hay otras leyes que continúan pendientes de aprobación, que son necesarias para avanzar en el
posicionamiento del país como un destino para la inversión. Se necesita una Ley de la Función
Pública que permita mejorar la Administración Pública, mediante el establecimiento de una carrera
administrativa basada en la meritocracia.
Un factor que no permite que el país dé un viraje hacia el crecimiento y hacia la generación de mayores
oportunidades de inversión y empleo, es el deteriorado clima de inversión, y es por ello que se requiere
fortalecer la confianza en el mismo y generar las condiciones que hagan atractivo el clima de negocios.
Asimismo, deben mejorarse y volverse más efectivos los espacios de diálogo que existen actualmente.
El reto es encontrar las apuestas estratégicas que permitan a actores públicos y privados trabajar de la
mano bajo una misma agenda en pro de la seguridad, el desarrollo, la inversión y el empleo.
Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015
43
EstudiosLegales
EJE DE TRANSPARENCIA
44
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
1. INTRODUCCIÓN
En este semestre la transparencia, la corrupción, la
probidad de los servidores públicos y los conflictos
de interés han ocupado un lugar central en la agenda
nacional. En parte, el enfoque en esta temática se ha
debido a la apertura de las declaraciones patrimoniales
de servidores públicos gracias a una resolución del
IAIP y a la anuencia de la CSJ de cumplir, en la mayor
parte de los casos, con la entrega de la información
solicitada por ciudadanos y periodistas. Esta apertura de
información, la presión social y una nueva conformación
de la CSJ permitió que, por primera vez en 56 años de
vigencia, se activaran los mecanismos de la Ley sobre
el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados
Públicos (LEIFEP). Asimismo, se aprobó la Ley de Probidad
Pública, que vendría a sustituir dicha ley obsoleta; sin
embargo, la Asamblea Legislativa omitió incluir el juicio
civil para recuperar los bienes sustraídos de las arcas del
Estado mediante el enriquecimiento ilícito, razón por
la que en enero de 2016 se presentó y se admitió una
demanda de inconstitucionalidad contra esta nueva
legislación.
El Salvador también ha sido impactado al atestiguar
las manifestaciones masivas en los países vecinos en
contra de la corrupción, lo cual tuvo como resultado
en Guatemala que el presidente y la vicepresidenta
de turno tuvieran que renunciar y que actualmente se
encuentran en prisión mientras se sigue un proceso por
su involucramiento en una red de corrupción. Esto ha
llevado a muchos a pensar en si El Salvador se dirige
por el mismo rumbo, y si se requiere de la conformación
de una entidad como la Comisión Internacional contra
la Impunidad de Guatemala (CICIG) para descubrir la
realidad de la corrupción, sobre todo considerando que
en Honduras ya se ha presentado una propuesta formal
al respecto1. El 17 de septiembre de 2015 FUSADES
sostuvo el debate” ¿Está El Salvador listo para una
Comisión Internacional Contra la Impunidad?”, con lo que
inauguró su Centro de Debate, una plataforma que busca
crear un espacio permanente de discusión.
2. INDICADORES E INFORMES
2.1 Encuesta Dinámica Empresarial
La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, en una de
sus preguntas, pide a los empresarios que valoren en una
escala del 1-10 la actuación de diversas instituciones. En la
gráfica 1 se muestran los resultados para las instituciones
encargadas de velar por la transparencia en el país hasta el
tercer trimestre de 2015. La FGR, es la mejor evaluada con
5.1 y la Asamblea la peor evaluada con 4.0.
Asimismo, se pide a los empresarios valorar 16
obstáculos para la operación y crecimiento de
las empresas en una escala de 0 – 10, según su
importancia, pregunta que se plantea en los
cuestionarios del primer y tercer trimestre de cada año.
Dentro de dichos obstáculos se incluye la “corrupción
de instituciones públicas”. Como se puede apreciar en
la gráfica 2, en el tercer trimestre de 2015, la percepción
de que la corrupción es un obstáculo para la operación
y crecimiento subió a 5.1 siendo la valoración de mayor
gravedad que ha recibido desde 2007, pero ubicándose
como el tercer obstáculo, superado en gravedad por la
delincuencia (7.6) y las bajas ventas (5.2).
Los procesos de compras del Gobierno también fueron
valorados por los empresarios en una escala de 0 a 10,
donde 0 es falta total de transparencia y 10 completa
transparencia en la tramitación de los mismos. En el
tercer trimestre de 2015 se evaluó en un 6.1, bajando de
un alza a 7.4 en el trimestre anterior. Ver gráfica 3.
45
EstudiosLegales
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Dinámica Empresarial, FUSADES.
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Dinámica Empresarial, FUSADES.
Gráfica 1. Valoración de las instituciones de transparencia
Gráfica 2. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de la empresa
5.1
4.9
4.7
4.5
4.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
2013-2 2013-3 2013-4 2014-1 2014-2 2014-3 2014-4 2015-1 2015-2 2015-3
Trimestre
FGR
TEG
IAIP
CCR
SPCTA
Asamblea Legislativa
4.3
3.3 3.4 3.2 3.6
3.1 2.9 3.5
5.0 4.7 4.2
4.6 4.8 5.0
4.0
4.9 4.5 5.1
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
Trimestre
Valoración de la corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de las empresas en una escala de 0-10, donde 0 signi ca que no es un problema y 10 que es un problema muy grave.
46
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
2.2 Informes de Transparencia Internacional
2.2.1 Índice de Percepción de la Corrupción
Para el 2015, Transparencia Internacional (TI)
evaluó 168 países en su Índice de Percepción de la
Corrupción (IPC). El Salvador obtuvo 39 puntos en
una escala de 0 (muy corrupto) a 100 (nada corrupto),
la misma puntuación obtenida para 20142. A nivel
de posicionamiento global, El Salvador se ubica en
la posición 72, si bien esto lo coloca 8 posiciones
arriba con respecto a la posición 80 que ocupó en
2014, también debe considerarse que el año anterior
se evaluaron 175 países, es decir 7 países más, por
tanto el ascenso en posiciones no corresponde a
una mejora comparativa del país. Por ello, el capítulo
nacional de TI, la Fundación Nacional para el Desarrollo
(FUNDE), concluyó que los resultados del IPC para
2015 muestran que el país se encuentra estancado
en cuanto a lucha contra la corrupción3. El Gobierno,
en cambio, ha interpretado los resultados de manera
positiva, como un avance, y ha criticado la manera
en que se ha divulgado la noticia en los medios4.
Esta actitud también se vio ante los resultados del
año anterior, lo que muestra una actitud de no
querer reconocer que en El Salvador se tiene una alta
percepción de la corrupción5.
El Salvador tiene el mismo puntaje que Mongolia,
Trinidad y Tobago y Panamá. Nuevamente se obtuvo
una calificación 4 puntos debajo del promedio global
que es de 43 puntos y un punto debajo del promedio
del continente americano, que es de 40. El Salvador
se encuentra en sexto lugar en América Latina de
19 países evaluados por el IPC6. En la gráfica 4, se
comparan los resultados del país con el resto de
Centroamérica.
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Dinámica Empresarial, FUSADES.
Gráfica 3. Transparencia en compras del Gobierno Sustituir grá ca 3.
5.0 5.5 6.0 6.5 7.0 7.5 8.0
Trimestre
Valoración de la transparencia en los procesos de compra del Gobierno, en una escala de 0 a 10, donde 0 significa falta total de transparencia y 10 completa transparencia
47
EstudiosLegales
2.2.2 Séptimo Informe ALAC-FUNDE
El Centro de Asesoría Legal Anticorrupción (ALAC), de
la FUNDE, presentó su Séptimo Informe, que cubre el
período de mayo a diciembre de 2015, el 27 de enero
de 2016. Se identificaron como instituciones que
facilitaron el acceso a la información al Ministerio de
Salud, Ministerio de Relaciones Exteriores, CSJ e IAIP;
mientras que se resaltan como instituciones que lo
limitaron a: la Presidencia de la República, Comisión
Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA), Ministerio de
la Defensa Nacional (MDN). Asimismo, se reconoce
la mejoría en la materia de la Comisión Ejecutiva
Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) y la Asamblea
Legislativa.
Entre las limitaciones al ejercicio del derecho a saber,
se señaló que la Presidencia de la República, el
MDN y la Superintendencia del Sistema Financiero,
han dilatado las respuestas, por observaciones del
oficial de información, incidentes procesales o ante
la necesidad de presentar recursos de apelación.
También se reporta que, ante algunas peticiones
como por ejemplo, sobre viajes de la Presidencia,
información interna del IPSFA y asuntos legislativos,
han sido objeto de críticas y señalamientos de
funcionarios y exfuncionarios. Asimismo, se evidencia
que los oficiales de información no están brindando la
asesoría que mandata el art. 50 literal c, de la LAIP.
Se identifican cuatro hallazgos principales en el
informe. En primer lugar, los índices de información
reservada de diversas instituciones públicas muestran
que se ha incrementado el número de documentos
que se mantendrán fuera del alcance de la ciudadanía,
pero no existen a la fecha procesos de desclasificación
de información. En segundo lugar, se recomienda
revisar el marco regulatorio para reforzar la estabilidad
de los oficiales de información y que se reconozca
mediante incentivos el logro de sus metas. En tercer
lugar, ALAC ha identificado “respuestas diferenciadas”
Fuente: Elaboración propia con datos del IPC de TI, 2015.
Gráfica 4. Índice de Percepción de la Corrupción de países centroamericanos, 2015
Grá�ca 4. Índice de Percepción de la Corrupción de países centroamericanos, 2015
0
10
20
30
40
50
60
Costa Rica El Salvador Panamá Guatemala Honduras Nicaragua
IPC
2015
48
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
por parte de instituciones que varían la calidad de su
respuesta, en función de los efectos que esta pueda
tener ante la opinión pública o ante el nivel de asesoría
legal con el que cuenta el solicitante. Finalmente, no
existe uniformidad para interpretar los alcances del
“proceso deliberativo de los servidores públicos” que la
LAIP establece como causal de reserva.
2.3 Índice de Presupuesto Abierto
El Salvador mejoró en transparencia presupuestaria
según los resultados del índice que publicó la Alianza
Internacional por el Presupuesto (IBP, por sus siglas en
inglés), pasando de 43 puntos en 2012, a 53 puntos
en 20157. De acuerdo con la escala de este índice,
cero es para el presupuesto menos transparente y
100 es para el más abierto. El Salvador se ubica unos
puntos por encima del promedio global de 45 y en el
segundo lugar de Centroamérica, tras los retrocesos
en Honduras y Guatemala en este último período. Ver
gráfica 5.
Si bien El Salvador ha sido mejor evaluado en este
año, y que está disponible un mayor número de
documentos, este puntaje coloca al país en el grupo
clasificado con información limitada. El IBP evalúa
la cantidad y utilidad de información disponible
durante el ciclo presupuestario, calificándola como:
no elaborada, publicada demasiado tarde, elaborada
para uso interno, poca, mínima, limitada, considerable
o amplia. En la etapa de formulación del mismo, en El
Salvador es mínima la información disponible sobre el
documento preliminar del presupuesto y limitada en
cuanto al proyecto de presupuesto que es presentado
por el Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. En la etapa
de aprobación, es amplia la información sobre el
presupuesto aprobado pero es mínima la accesible a
Fuente: elaboración propia a partir de datos de IBP.
Gráfica 5. Resultado del Índice de Presupuesto Abierto en los países de Centroamérica 2006-2015
0
10
20
30
40
50
60
2006 2008 2010 2012 2015
Honduras Guatemala Nicaragua El Salvador Costa Rica
49
EstudiosLegales
través de un presupuesto en una versión ciudadana. En la
etapa de ejecución, El Salvador no produce una revisión
de medio año, indicador que es parte de la medición,
pero es considerable la información contenida en otros
informes presentados durante el año. Finalmente, en la
etapa de vigilancia, el informe de fin de año contiene
información considerable pero es mínima la información
disponible sobre informes de auditoría.
Para 2015, el índice además incluye una evaluación sobre
la participación del público en el proceso presupuestario,
en la cual se obtuvo 17 puntos sobre 100, por debajo del
promedio global de 25 y tercer lugar en Centroamérica,
luego de Honduras (31), y Costa Rica (27) y seguido por
Guatemala (10) y Nicaragua (6). El IBP toma en cuenta
las oportunidades de participación ante el Ejecutivo, el
Legislativo y la CCR, encontrando que en las tres instancias
estas son débiles. También como innovación del Índice
se incluye una evaluación de la vigilancia del presupuesto
por parte de la legislatura y el ente fiscalizador. La
Asamblea Legislativa, según el IBP, realiza una vigilancia
adecuada durante la planificación e implementación del
presupuesto. Pero se observa que “no lleva a cabo un
debate previo al presupuesto, el Ejecutivo y la legislatura
no llevan a cabo consultas regulares sobre cuestiones
presupuestarias y la legislatura no mantiene reuniones
públicas para revisar los informes de auditoría”8. También
se evalúa como adecuada la vigilancia por parte de la
CCR, observándose que “implementa un sistema de
aseguramiento de la calidad limitado y no publica los
resultados de estas evaluaciones”9.
3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA
3.1 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
El Plan de Acción 2014-2016 de El Salvador ante la AGA
se encuentra en fase de ejecución. Este está compuesto
por 20 compromisos, 19 compromisos agrupados en los
5 desafíos del AGA y uno transversal. En cuanto a este
último compromiso, consiste en habilitar un espacio
para que la sociedad civil pueda conocer los avances y
evaluar el cumplimiento del plan. Sobre ello ha habido
controversia entre la SPCTA, la entidad encargada de
supervisar su ejecución, y de las organizaciones FUNDE,
Fundación DTJ y FUSADES, quienes consideran que
debía ser una tarea de las organizaciones de sociedad
civil crear un observatorio. El centro del debate es que
la SPCTA ha instaurado un observatorio que tendrá
como una de sus funciones evaluar el cumplimiento del
plan, labor que requiere no solo contar con criterios de
objetividad e independencia, lo cual se dificulta cuando
la SPCTA no solo es parte sino que también gestiona
el espacio. Si bien estas instituciones participaron en
la creación de una adenda al acta de instalación, al
no haber consenso con las organizaciones miembros
del Observatorio y la SPCTA para modificar el espacio,
optaron nuevamente no firmar el documento. El 17 de
septiembre, en acto público, se firmó la adenda al acta
de instalación del Observatorio AGA. Actualmente, lo
integran 20 asociaciones10.
50
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
DES
AFÍ
O
ADMINISTRACIÓNDE LOS
RECURSOS PÚBLICOS
COMUNIDADES MÁS SEGURAS
MEJORA DE SERVICIOS PÚBLICOS
RESPONSABILIDADSOCIAL
EMPRESARIAL
COM
PRO
MIS
OS
1.Participación ciudadana en los procesos de plani cación
0%
7.Programa de educación técnica integral
63%
10.Fortalecer los temas de ética y transparencia en los programas de estudio para básica y bachillerato
25%
14.
trámites
25%
18.Incentivoa la responsa-
bilidad social
0%
2.
indepen- diente de
seguimientoal Plan Quinquenalde Desarrollo 2014-2019
0% 15.Estrategiapara promover la inversión privada en el sistema de educación
20%
3.Despachosabiertos 0%
8.Transpa-rentar la implementa-ción del plan policía comunitaria
11.Fortalecer la probidad pública
0%
4.
ejercicio de rendición de cuentas
12.Transparenciaen la contratación de recursos humanos
100%
16.Promocióndel software libre de utilidad pública y social
0% 19.Adhesiónal pacto global de la Organizaciónde las Naciones Unidas
0%
5.Observatorio
de compras públicas
33%
9.Programa de
y reinserción
6.
13.
0%
17.Política datos
abiertos
20. Observatorio de Gobierno Abierto 100%
5.4.2.
1.
INTEGRIDAD Y PROBIDAD
PÚBLICA
3.
33%
40%
60%
68%rehabilitación
Mecanismo
Publicación del
abastecimientode
medicamentos
Reglamentar el
25%
COMPROMISO TRANSVERSAL:
Transparenciaen la obra
pública
Fuente: elaboración propia a partir de información del Observatorio del Gobierno Abierto, consultado el 11 de enero de 2016.
Cuadro 1. Avances en compromisos AGA según Observatorio AGA.
51
EstudiosLegales
En octubre de 2015, la SPCTA lanzó la plataforma
alianza.gobiernoabierto.gob.sv la cual lleva un
seguimiento de los avances de los compromisos
AGA, administrado por la SPCTA. Por cada uno de los
compromisos se han subido documentos que dan
cuenta de su calendarización y grado de cumplimiento.
El mismo sistema arroja un porcentaje de cumplimiento
de acuerdo al plan en concreto. A continuación, se
resume en un cuadro el nivel de avances de acuerdo
a esta plataforma. Debe decirse que estos criterios
de calificación fueron elaborados por las mismas
entidades responsables y la SPCTA sin consultar con
organizaciones de la sociedad civil.
En noviembre de 2015, se publicó la evaluación del Plan
de Acción 2013-2014 del Mecanismo Independiente de
Evaluación (IRM por sus siglas en inglés), elaborado por
el consultor José Marinero Cortés. Fue denominado un
informe especial, puesto que es un plan que El Salvador
realizó fuera del calendario de AGA. Por lo tanto, es
encomiable que la AGA gestionara la evaluación del
mismo. En el cuadro 2, se presenta un resumen de la
evaluación sobre el grado de cumplimiento y calidad
de los compromisos que se adoptaron en dicho plan.
Como se puede ver, solo se completó íntegramente
un compromiso y 6 tuvieron avances sustantivos,
mientras que 15 compromisos no fueron iniciados.
Se calificó como compromiso estelar la reforma del
sistema de declaraciones patrimoniales a través de la
aprobación de una Ley de Probidad Pública. Sin duda
sería transformador para El Salvador; sin embargo,
llama la atención que sea calificado como tal, cuando
los avances en la materia realmente no responden a un
cumplimiento del Plan de Acción por parte del SPCTA,
sino al actuar de la Sección de Probidad y otros actores
de la sociedad civil, con el apoyo de la cooperación
internacional. Como bien se señala en el informe, la
participación de la SPCTA fue esporádica.
Deben resaltarse las recomendaciones del Informe IRM,
en las que se hace un llamado al Gobierno a documentar
el proceso de desarrollo de los planes de acción,
Número de compromisos 35
Número de hitos 0
Grado de cumplimiento
Completos: 1
Sustantivos: 6
Limitados: 12
No iniciados: 15
Número de compromisos que eran:
Claramente relevantes a un valor de la OGP: 31
De impacto potencial moderado o transformador: 12
Sustantivo o completamente implementados 7
Compromisos estelares 1
Fuente: Informe especial de rendición de cuentas 2014, Mecanismo de Revisión Independiente AGA
Cuadro 2. Resumen de la evaluación del IRM de la AGA
52
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
involucrar más a otras entidades públicas, procurar
mejores compromisos según las orientaciones de AGA de
que sean concretos y medibles y promover la integración
de más actores de la sociedad civil. Por otra parte, a estas
organizaciones, el Informe les recomienda proponer
mejores compromisos y equilibrar la ambición y
efectividad de los compromisos. En particular, se observa
en el reporte la práctica de que ante compromisos poco
específicos, la SPCTA redefiniera los alcances del mismo,
lo cual es retomado por el IRM y en algunos casos sirve
como parámetro. Ello denota la necesidad de hacer
una mejor labor a futuro, de definir los alcances de los
compromisos, definir responsables, establecer hitos
intermedios y definir indicadores.
A inicios de 2016, se dará a conocer la evaluación IRM del
plan de acción vigente, para someterlo a comentarios de la
sociedad civil. Se prevé que en marzo el Gobierno iniciará
un proceso de consultas para el nuevo Plan de Acción
2016-2018. Para este nuevo proceso será importante
considerar las recomendaciones de ambas evaluaciones.
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA
4.1 Estado del acceso a la información pública
4.1.1 Ejercicio del derecho
En el informe de la Secretaría de Participación Ciudadana,
Transparencia y Anticorrupción, SPCTA, “Acceso a la
Información. 3 años y medio de la LAIP” se reportan las
estadísticas de la gestión de solicitudes de información
hechas al Órgano Ejecutivo, incluyendo 83 instituciones:
Presidencia, 13 ministerios y 69 instituciones
autónomas11. En la gráfica 6 se muestran las solicitudes
y requerimientos presentados ante el Ejecutivo desde
la entrada en vigencia de la LAIP, hasta noviembre de
2015, período durante el cual este órgano recibió un
total de 36,349 solicitudes que contenían un total de
73,310 requerimientos; es decir, las diversas consultas
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SPCTA.
Gráfica 6. Solicitudes y requerimientos de información al Órgano Ejecutivo Sustituir grá ca 5.
3,706 3,624
6,388 5,343 6,095
4,802 6,391
5,526 6,203
12,118 10,443
12,657
10,419
15,944
8 Nov. 2012 26 Abr. 2013 8 Nov. 2013 8 May. 2014 8 Nov. 2014 25 Abr. 2015 8 Nov. 2015
Solicitudes Requerimientos
53
EstudiosLegales
planteadas en las solicitudes. En el último semestre, se
presentaron el mayor número de solicitudes desde la
vigencia de la LAIP.
Según este reporte, en los 3 años y medio de vigencia
de la LAIP, se ha entregado la información solicitada de
manera completa para un 90.73% de los requerimientos
y se entregó de manera parcial en 1.59% de ellos. Se
ha declarado la información reservada 1.03% de los
requerimientos y confidencial en 1.26%. Llama la
atención que se ha declarado inexistente un 4% de
los requerimientos, lo que supera lo declarado como
reservado o confidencial. Se reporta que un 1.03%
fue desestimado, lo cual sucede cuando una persona
no subsana una prevención, se redireccionaron 2,315
dado que la información solicitada corresponde a otra
institución, no se tramitaron 194 porque contenían
peticiones ofensivas, sin sentido, o lo solicitado estaba
publicado en la web, y 1,747 estaban en proceso. El
tiempo promedio de respuesta es de 7.07 días para este
último semestre, mostrándose un incremento desde el
semestre pasado cuando se promediaban 6.2 días, con lo
cual se sigue una tendencia de aumento del tiempo, que
a la entrada en vigencia era de 3.4 días. El promedio se
encuentra dentro del plazo legal.
Para promover el ejercicio del derecho de acceso a
la información es importante la función educativa y
divulgativa del IAIP. Durante el segundo semestre, este
desarrolló 44 actividades de capacitación dirigidas a
servidores públicos, sobre aspectos generales de la LAIP,
gestión de archivos, gestión documental, clasificación
documental, entre otros. Estas actividades alcanzaron
a 1,778 personas, 852 hombres y 926 mujeres de
ministerios, instituciones autónomas, alcaldías y otras
entidades públicas.
4.1.2 Evaluación de la información oficiosa publicada
En noviembre del 2015, el IAIP dio a conocer los
resultados preliminares de un diagnóstico de la
información publicada por las entidades obligadas12.
En la primera edición, se trabajó con una muestra de
tan solo 21 instituciones que incluía a los 3 órganos
fundamentales, 14 ministerios, 2 autónomas y 2 alcaldías.
En esta evaluación solo una entidad obtuvo 10.0, el
Ministerio de Agricultura y Ganadería. La nota promedio
es de 7.9 y se observa una gran disparidad entre los
ministerios que son evaluados con un promedio de 8.6 y
las alcaldías con un promedio de 4.2.
La SPCTA también realizó una evaluación de la
información oficiosa publicada en los sitios web del
Órgano Ejecutivo, para lo cual se califican 30 estándares,
divididos en cuatro rubros de información: marco
normativo, gestión estratégica, marco presupuestario,
información de la OIR13. Para el ranking de noviembre
de 2015 se incluyeron 80 instituciones cuya nota
promedio fue de 9.33. Obtuvieron una nota de 10.00,
36 instituciones; 28 instituciones obtuvieron entre
un 9.00 y un 9.99, 9 instituciones obtuvieron una
nota entre 8.00 y 8.99, 2 obtuvieron una nota de 7.00
a 7.99, 3 instituciones obtuvieron de 6.00 a 6.99 y 2
obtuvieron notas menores de 6.00: Fondo Salvadoreño
para Estudios de Preinversión, FOSEP, y la PNC. Se da un
mejor cumplimiento en la publicación de información
referida al marco normativo obteniendo un promedio
de 9.58, seguido por el marco presupuestario con 9.38,
información de la OIR con 9.31 y gestión estratégica con
un 9.30. Los estándares mejor evaluados son: contacto
de la unidad de acceso a la información (10.00), ley
principal (9.96) y otros documentos normativos (10.00).
54
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
Los peores evaluados son: actas del Consejo (7.96),
guía de organización de archivos (8.31) y el registro de
ofertantes (8.40).
Dado que se toman a consideración otros 4 estándares
distintos a los de otras entidades (índice de acuerdos
ejecutivos, índice de decretos ejecutivos, presupuesto
general del Gobierno y vetos y observaciones a la
Asamblea Legislativa) la Presidencia de la República se
evalúa por separado. Para el ranking de noviembre de
2015 la Presidencia obtuvo una nota de 9.93. El estándar
peor evaluado es el del plan operativo anual (8.00), en los
demás, se califica con 10.00.
Asimismo, se evalúa la publicación de información
oficiosa de 12 entidades externas al Órgano Ejecutivo,
entre las que se encuentran la Asamblea Legislativa,
el Órgano Judicial, CNJ, TSE y CCR, entidades a las que
también se verifica el cumplimiento de sus obligaciones
especiales de información oficiosa de acuerdo con los
artículos 11, 13, 14, 15 y 16 de la LAIP. El promedio de
estas entidades es 7.31. Las mejores evaluadas son la
CCR y la Unidad Técnica Ejecutiva del sector Justicia
que obtuvieron 10.00. Las peores evaluadas son la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
con 2.57 y el Tribunal del Servicio Civil con 2.54.
En el Análisis Legal e Institucional No. 174 de junio de
2015, se evaluó la calidad de los índices de información
reservada, tomando una muestra de 16 índices de
información pública (Presidencia, 13 ministerios,
Asamblea Legislativa y Órgano Judicial). Dos entidades
no habían publicado su índice: MJSP y MARN. Los índices
revisados contienen 1,318 entradas; sin embargo, estas
varían enormemente en la información que ofrecen, en
algunos casos, las entradas se refieren a categorías de
información, como las “auditorías en curso” mientras que
en otros, cada documento genera una nueva reserva. Los
resultados revelaron que un 95% de la información está
reservada totalmente, por tanto en muy pocas ocasiones
se producen versiones públicas de los documentos que
permitan una mayor apertura. El 55% de la información
está reservada por el plazo máximo de 7 años. En
muchos casos, falta incluir la motivación para reservar,
únicamente citando la causal. La causal más utilizada
es la del art. 19 lit. e., “La que contenga opiniones o
recomendaciones que formen parte del proceso deliberativo
de los servidores públicos, en tanto no sea adoptada la
decisión definitiva”.
4.1.3 Resoluciones sobre acceso a la información pública
Una de las resoluciones del IAIP con mayor impacto en
este semestre fue la dictada en el caso NUE 69-A-2015
en julio de 2015, en la cual ordenó a la CSJ entregar
una versión pública de declaraciones patrimoniales
en poder de la Sección de Probidad. Un ciudadano
solicitó la declaración de patrimonio presentada
por uno de los magistrados de la CSJ. Para llegar a
la apertura de esta información, el IAIP parte de una
interpretación sistemática de la Constitución, que incluye
la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional sobre
el derecho fundamental de acceso a la información
pública establecido en el art. 6 Cn. y cómo este tiene
limitaciones en la información reservada y confidencial.
El IAIP interpretó que tanto el art. 240 Cn. como la LEIFEP,
se refieren a la protección de la información confidencial
que contienen las declaraciones, pues “solo se puede
reservar aquella información pública que es excluida
temporalmente del acceso público; mientras que la
confidencialidad se atribuye a información de naturaleza
55
EstudiosLegales
privada”. El IAIP concluye que la mención en el art. 240
Cn. a la reserva no puede entenderse de forma aislada
y absoluta, por lo que es posible entregar una versión
pública de las mismas, siempre y cuando se resguarde la
información confidencial que puedan contener.
En un caso vinculado al anterior, se solicitó al oficial de
información de la CSJ acceso a los exámenes que hace
la Sección de Probidad a partir de las declaraciones
presentadas por tres expresidentes. La CSJ continuó
argumentando la reserva a partir de la Constitución y
a entender que esta se extendía hasta los exámenes
practicados por la Sección de Probidad, sin considerar el
precedente establecido en el caso NUE 69-A-2015. El IAIP
fue consistente con aquella resolución y ordenó a la CSJ a
entregar lo solicitado a más tardar el 22 de diciembre de
201514. Ese día se celebró una audiencia de cumplimiento
en la que el IAIP concedió una prórroga hasta febrero de
2016 para la entrega de la información15.
La Sala de lo Contencioso Administrativo resolvió el
caso sobre una solicitud de información referente a los
asesores legislativos del período 2012-2015, incluyendo
su salario y el partido político al que asesoran. La
resolución, dada a conocer el 10 de septiembre de 2015,
confirmó la resolución del IAIP en cuanto a la entrega
de la información solicitada por el ciudadano, y que la
misma debe ser publicada para su acceso por toda la
ciudadanía. El cumplimiento de la Asamblea Legislativa
de esta orden no estuvo libre de conflictos, ya que el 18
de septiembre únicamente se hizo público un listado
que omitía los asesores de los diputados miembros
de la Junta Directiva del período, y que totalizaba 133
nombres, cuando previamente la Asamblea Legislativa
había publicado en su página web que contaba con 209
asesores16. El IAIP presentó un escrito solicitando a la
presidenta de la Asamblea Legislativa el listado completo.
Ella justificó su actuar diciendo que la resolución del
IAIP no se refería a los asesores de la Junta Directiva, si
bien era claro que el IAIP en su resolución se refería a los
asesores de todos los diputados17. Finalmente, el mismo
día de dicha notificación, la Asamblea dio a conocer una
lista de 50 asesores adicionales, contratados para apoyar
a los 14 directivos del período anterior18.
Sin embargo, la Sala de lo Contencioso revirtió la multa
impuesta por el IAIP a la Junta Directiva de la Asamblea
Legislativa con base al art. 76, inciso c) del inciso segundo
de la LAIP, por no haber entregado la información
solicitada por el ciudadano, incumpliendo una medida
cautelar dictada en el proceso de apelación. A juicio de
la Sala de lo Contencioso, en el otorgamiento de esta
medida cautelar, el IAIP no sustentó adecuadamente que
había un peligro en la demora, pues este debió referirse a
hechos o elementos concretos que dieran la certeza que
de no aplicar una medida cautelar, se podría causar un
daño irreparable o de difícil reparación. Además, la Sala
consideró que el IAIP no había respetado el principio
de proporcionalidad al decretar la medida cautelar,
pues podría haber dictado la medida cautelar de que el
Presidente de la Asamblea adoptara medidas especiales
de resguardo de la información, lo cual implicaría un
menor grado de intervención en las atribuciones de dicho
órgano, logrando la misma finalidad. Por lo tanto, al haber
sido la medida cautelar dictada “erróneamente” por el IAIP
al “no pronunciarse conforme a los parámetros de la ley”,
por lo que la infracción atribuida a la Asamblea Legislativa
“es un error inducido por el Instituto demandado, y por
ende, la sanción impuesta no tiene causa legal”. Por tanto,
como medida para reestablecer el derecho violado, se
establece que el IAIP no podrá cobrar la multa.
56
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
Otro caso de interés, puesto que fija una nueva línea
jurisprudencial del IAIP, es el relacionado a una solicitud
a CEL para que entregara información sobre la presa “El
Chaparral”, la cual fue denegada por existir un proceso
judicial en curso. La decisión fue apelada ante el IAIP
y durante el proceso, el juez presentó escritos sobre la
reserva de la información por estar en curso un juicio.
El IAIP evaluó dichos escritos y estableció que estos no
cumplían con manifestar el fundamento legal, el cual
debía incluir las disposiciones de la LAIP19. Por tanto,
también cuando dentro de un proceso se declara
información reservada, se debe atender a las causales y
principios del IAIP.
A diciembre de 2015, estaban pendientes 8 casos ante
la Sala de lo Contencioso: el de información solicitada
al Ministerio de Economía sobre el mercado de los
hidrocarburos y de la empresa Albapetróleos, el caso
71-A-2013 contra el Ministerio de Defensa Nacional
sobre información en tiempos de la Guerra Civil, otro
sobre la imposición de multas a los miembros del
Concejo Municipal de Ilobasco (período 2012-2015),
entre otros, algunos de ellos fueron presentados al IAIP
en el año 2013, por lo que llevan cerca de 2 años sin
culminarse.
En diciembre de 2015, la Sala de lo Constitucional
admitió la primera demanda de amparo contra una
decisión del IAIP. Se trata de la resolución del 19 de
agosto de 2015, en la cual el IAIP, confirmó plenamente
su resolución emitida en diciembre de 2014, la cual
mantuvo la reserva de información de la Presidencia de la
Procesos iniciados en 2015
Acceso a datos personales 7 Por falta de respuesta 77
Denuncias 26 Apelaciones 283
Total 393
Estado de los procesos de 2015
Abiertos
En trámite 169 En cumplimiento 62
Sin asignar 5
Total 236
Cerrados
Improcedente 28 Improponible 17
Improponible/improcedente 1 Inadmisible 17
Sobreseído 72 Finalizado 23
Total 158
Fuente: elaboración propia en base a información del IAIP.
Cuadro 3. Estadísticas de casos procesados por el IAIP en 2015
57
EstudiosLegales
República con respecto a gastos de viajes presidenciales,
servicios de publicidad contratados en 2010 y detalles
sobre la atención a funcionarios internacionales. Para
el Grupo Promotor de la LAIP, esta resolución fue un
grave retroceso puesto que “interpreta restrictivamente
los alcances de la LAIP y establece un precedente de
secretismo por parte del ente cuya misión es garantizar
la transparencia y la máxima publicidad”20. La Sala de lo
Constitucional admitió la demanda de amparo y ordenó
a la Presidencia de la República remitir una copia de la
información solicitada21. Al cierre de este semestre la
autoridad demandada había incumplido.
El cumplimiento de las resoluciones del IAIP y el pago
de las multas que impone, es un tema que requiere
atención. Cuando una resolución es contra la Fiscalía,
resultará más complicado lograr un cumplimiento
forzoso, pues es ésta la que debe apoyar al IAIP para
ejecutar sus resoluciones. Ante la finalización del período
del exfiscal Luis Martínez, en diciembre de 2015, el
IAIP notificó al fiscal en funciones una resolución que
ratificaba la orden de entregar información sobre los
viajes de 2013-2014 de su antecesor, lo cual había
ordenado en una resolución de enero de este año22.
Si bien en su momento la FGR acudió a la Sala de
lo Contencioso Administrativo, al IAIP únicamente
presentó una boleta de recibo de la demanda, pero
no ha sido notificado por la Sala que exista un proceso
o una medida cautelar en curso; por lo que existió un
incumplimiento injustificado de parte del ex FGR.
A continuación se presenta un cuadro con las estadísticas
de los casos que ha conocido el IAIP en el año 2015. De
los 393 casos iniciados, 158 fueron finalizados, incluso
por causas anormales de terminación, otros 236 siguen
abiertos, incluyendo los 62 que se encuentran en
etapa de cumplimiento, es decir habiéndose dictado
resolución, se está a la espera de confirmación del
acatamiento de la misma. El objeto más recurrido en
las apelaciones es que se ha denegado la información
(79) y por clasificarse como información reservada (66),
seguida por la entrega parcial de lo solicitado (61). En el
caso de las denuncias, la razón más socorrida ha sido la
entrega de la información fuera del plazo.
4.1.4 Acceso a información de partidos políticos
La Sala de lo Constitucional, en el proceso de Inc. 43-
2013, en sentencia emitida en agosto de 2014, ordenó a
la Asamblea Legislativa dictar normas que garantizaran
el derecho de acceso a la información, los principios de
transparencia y de democracia interna de los partidos
políticos. En una reforma a la Ley de Partidos Políticos,
se estableció el art. 24-A que establece que los partidos
tienen el deber de entregar a los solicitantes información
sobre el nombre de las personas, naturales y jurídicas,
que hagan aportes al partido y los montos, pero previa
autorización de los donantes, así como información
sobre el uso de los fondos obtenidos mediante la deuda
pública. Además, ordenó a cada partido contar con una
Unidad de Acceso a la Información o de Transparencia.
Sin embargo, en resolución de seguimiento de febrero de
2015, la Sala de lo Constitucional dio por no cumplida la
referida sentencia, por parte de la Asamblea Legislativa,
puesto que supeditar la entrega de la información a la
autorización de los donantes privados, volvía nugatoria la
posibilidad real de obtenerla.
Al cierre de 2015, se pudo constatar que el nivel de
cumplimiento por parte de los partidos políticos
mayoritarios variaba entre unos y otros, y entre lo
que aparecía en el sitio web y lo que los partidos
58
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
habían realmente cumplido. En el cuadro siguiente, se
presentan las obligaciones de transparencia disponibles
en el sitio web de cada instituto político, lo cual
denota que todavía existen algunos incumplimientos
a los mandatos establecidos en la sentencia y mucha
disparidad en el grado de cumplimiento.
No obstante, el TSE informó que aun cuando ARENA
y el PDC no tienen en su sitio web el nombre de su
oficial de información, al 24 de diciembre de 2015, ya
lo habían nombrado y hasta habían proporcionado el
nombre de dicho oficial23. Por otra, parte, el PCN no
ha actualizado su sitio web con las obligaciones de
transparencia, pero en notas de prensa de noviembre
de 2015, se tuvo conocimiento que había divulgado
los nombres y montos de sus financistas privados24,
dándole cumplimiento a la sentencia de la Sala de lo
Constitucional. Otros, como Gana, manifestaron que
no habían publicado los listados de donantes privados,
pero que dicha información estaba lista en caso el TSE
la requiriera. Por su parte, algunos magistrados del TSE
consideran que mientras no se reforme la Ley de Partidos
Políticos en este aspecto, el Tribunal no está facultado
para solicitar dicha información. Por otra, también
expresaron que habrá que verificar el funcionamiento
real de las oficinas de información de los partidos25.
PARTIDO POLÍTICO
SITIO WEB RUBRO DE
TRANSPARENCIA
INFORMACIÓN SOBRE MONTOS DE
FINANCIAMIENTO
NOMBRE DEL OFICIAL DE
INFORMACIÓN
ARENA www.arena.org.sv SI SI NO
FMLN www.fmln.org.sv NO NO NO
GANA www.gana.org.sv SI SI SI
PDC www.pdcelsalvador.org NO NO NO
PCN www.pcn.org.sv NO NO NO
Fuente: elaboración propia con base en verificación realizada el 8 de enero de 2016
Cuadro 4. Obligaciones de transparencia disponibles en sitio web
4.1.5 Regulación complementaria al acceso a la información
La Comisión Financiera aprobó, en noviembre de 2015,
un dictamen para reformar la Ley de Regulación de los
Servicios de Información sobre el Historial de Crédito
de las Personas. Las reformas propuestas incluyen el
reconocimiento en el art. 14 de la mencionada ley de que
“los consumidores o clientes tienen derecho a conocer
toda la información que de ellos mantengan o manejen
los agentes económicos y las agencias de información
de datos”. Para ello prevé que se cuente con centros de
atención al cliente en cada región, para que se puedan
hacer consultas sin costo y expedir certificaciones.
Entre la información que podrán conocer se incluye
además del historial crediticio, información sobre cuáles
entidades acreedoras tuvieron acceso a su historial de
crédito, y el uso para el que fue requerida.
59
EstudiosLegales
4.2 Integridad de los servidores públicos
4.2.1 Sección de Probidad y las declaraciones patrimoniales
Por primera vez en 56 años desde que entró en vigencia
de la LEIFEP, se han iniciado los primeros dos juicios
civiles por enriquecimiento ilícito, los cuales ordena el
art. 240 de la Constitución, para restituir al Estado de los
bienes que hayan podido obtenerse por medios ilícitos, a
costa de la Hacienda Pública o Municipal. Además, se ha
podido conocer, por primera vez, una versión pública de
la declaración patrimonial que los funcionarios presentan
a la Sección de Probidad de la CSJ, luego de que el IAIP
emitiera una resolución en ese sentido.
En todos los años anteriores, la CSJ había sido reacia a
entregar información de las declaraciones patrimoniales
y de los exámenes de verificación que se realizan a estas,
alegando que el art. 240 de la Constitución las declara
como “reservadas”. Sin embargo, el IAIP determinó
que esa reserva solo puede aplicarse a la información
personal de los funcionarios, sin que ello afecte el resto
del contenido de la declaración patrimonial. La CSJ en
pleno, en una decisión administrativa, decidió acatar
la resolución del IAIP y ahora da acceso, a cualquier
ciudadano que lo solicite, a una versión pública de las
declaraciones patrimoniales.
Esto ha provocado que en el último semestre de
2015, haya una gran cantidad de notas periodísticas
sobre las declaraciones patrimoniales, en versión
pública, que han sido obtenidas mediante solicitudes
de información, incluyendo las presentadas por
expresidentes, diputados y otros funcionarios26.
En una audiencia ante el IAIP, el Jefe de la Sección
de Probidad se quejó que estas solicitudes han
incrementado el volumen de trabajo de la Sección, pues
para finales de octubre de 2015 tenían 5,982 solicitudes
de información en trámite. En la misma audiencia, el
Jefe de la Sección de Probidad señaló que tenía 10,102
expedientes de funcionarios por analizar y solo 13
exámenes en curso, entre los que se encuentran las
declaraciones de tres expresidentes27. Sin embargo, la
Fuente: elaboración propia con base en información de la CSJ.
Gráfica 7. Declaraciones patrimoniales a la toma de posesión presentadas y pendientes
191
15 10
152
20
48
3 3
134
20 0
50
100
150
200
250
Ministerios Hospitales Alcaldías Instituciones autónomas
Otras instituciones
Presentadas Pendientes
60
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
Constitución establece un plazo de prescripción de la
acción por enriquecimiento ilícito de 10 años, por lo
que para algunos casos, la Sección de Probidad llegará
a realizar los exámenes demasiado tarde. Por ello,
FUSADES ha señalado que debe discutirse una reforma a
la Constitución para ampliar este plazo.
Además, durante el semestre ha quedado en evidencia
que la Sección de Probidad, desde que en 2006 se le
removiera la autonomía para verificar el contenido
de las declaraciones, había dejado de realizar esta
comprobación, convirtiéndose en un mero recabador
de documentos que no servían realmente para
controlar el enriquecimiento ilícito. El mismo presidente
de la CSJ declaró que “lo que ha sucedido es que la
dependencia (Sección de Probidad) pasó más de 10
años inactiva, es decir, por una resolución de Corte el
año pasado fue habilitada nuevamente para poder
hacer las investigaciones”28. En el memorando del Jefe
de la Sección de Probidad presentado en el caso en que
solicitaba los exámenes practicados a las declaraciones
patrimoniales de tres expresidentes de la República,
el mismo Jefe de la Sección de Probidad señaló que
la Sección se convirtió “en una oficina receptora
de declaraciones de patrimonio, la cual se limitó al
cumplimiento de los requisitos formales establecidos
por la ley”29. No obstante, respondiendo a una solicitud
de información, la CSJ manifestó que durante el año
2015, la Sección de Probidad recibió 115 requerimientos
solicitando declaraciones patrimoniales en versión
pública30.
En las gráficas 7 y 8 se muestran las estadísticas de las
declaraciones patrimoniales que la Sección de Probidad
debía recibir en el segundo semestre de 2015. Un total
de 596 funcionarios debían presentar su declaración de
toma de posesión en el período, 388 cumplieron mientras
que 208 quedaron pendientes. Los funcionarios de los
ministerios mostraron un mayor nivel de cumplimiento.
Para el caso de cese de funciones, 527 servidores
Fuente: elaboración propia con base en información de la CSJ.
Gráfica 8. Declaraciones patrimoniales al cese de funciones, presentadas y pendientes
172
5 3
89
10
53
6 6
168
15
0
50
100
150
200
Ministerios Hospitales Alcaldías Instituciones autónomas
Otras instituciones
Presentadas Pendientes
61
EstudiosLegales
públicos debieron remitir una declaración patrimonial,
279 cumplieron con la obligación, un menor nivel de
cumplimento que para la toma de posesión, donde las
instituciones autónomas presentan el mayor número
de pendientes. Durante el segundo semestre de 2015, la
Sección de Probidad impuso un total de 77 multas.
4.2.2 Primeros juicios civiles por enriquecimiento ilícito
Al habilitarse el acceso a las versiones públicas de las
declaraciones de patrimonio de los funcionarios, en
agosto de 2015, llamó la atención el caso de un diputado
que al comparar sus declaraciones patrimoniales
presentadas a su toma de posesión en 2009, y al cese
de su cargo en 2015, parece haber multiplicado su
patrimonio y el de su grupo familiar en 7 veces31. El
6 de octubre de 2015, la CSJ ordenó, mediante una
decisión votada por 14 de los 15 magistrados, que se
iniciara un juicio civil por enriquecimiento ilícito contra
el diputado, teniendo por base una investigación de la
Sección de Probidad que señalaba estas irregularidades.
La CSJ también ordenó el secuestro preventivo de varias
propiedades e inmuebles del diputado, con fundamento
en la LEIFEP.
El 11 de diciembre de 2015, la FGR presentó la demanda
contra dicho diputado ante la Cámara Segunda de lo
Civil, tras concluir que, en efecto, hay indicios de un
posible delito, acusando también a la esposa del político
y solicitó su inhabilitación para ejercer cualquier cargo
público, por los siguientes 10 años32.
Mientras se tramita el caso, el diputado se continúa
desempeñando en su cargo e incluso como miembro
de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa. Se
ha defendido manifestando que el aumento en su
patrimonio tiene origen legal y su partido político ha
insistido en que se respete la presunción de inocencia33.
En este caso no procede el antejuicio, puesto que no se
trata de la imputación de un delito, sino de una acción de
naturaleza civil.
El 26 de noviembre de 2015, la CSJ ordenó un segundo
juicio civil por enriquecimiento ilícito contra el exdirector
del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) que
ocupó el cargo de 2011 a 201434. De acuerdo con la
Sección de Probidad, se detectaron irregularidades e
indicios que le llevan a presumir un enriquecimiento
ilícito del exfuncionario hasta por una cantidad de
$608,387.2835. La Sala también notificó a la FGR para el
inicio de un proceso penal. El 7 de diciembre de 2015, la
Cámara Segunda de lo Civil admitió la documentación de
la Sección de Probidad, pero fue hasta en enero de 2016
que la FGR presentó la demanda ante esta sede judicial,
tras el nombramiento de un nuevo Fiscal General36.
En ambos casos, en la resolución de la Cámara se
podrá dictar la restitución al Estado, de comprobarse el
enriquecimiento ilícito y también dictarse la inhabilitación
para ejercer cargos públicos. Por su parte, la FGR no ha
expresado si pretende llevar acciones penales, que, para el
caso del diputado, requeriría un antejuicio.
4.2.3 Nueva Ley de Probidad
El 26 de octubre de 2015, FUSADES y los demás
miembros del Equipo Gestor de la Ley de Probidad
Pública asistieron como invitados a la Comisión de
Legislación y Puntos Constitucionales de la Asamblea
Legislativa, la cual discutía el articulado de la nueva Ley
de Probidad37. En dicha ocasión, se llevó un cuadro en
62
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
el que se comparan tres documentos: la LEIFEP vigente,
el proyecto de Ley de Probidad que el Equipo Gestor
presentó en octubre de 2014, y otro proyecto de ley que
fue elaborado por técnicos de la referida Comisión. Se
reiteró a los diputados el llamado a aprobar una buena
ley, por lo que el Equipo Gestor hizo un llamado para que
se retomara lo mejor de cada uno de los proyectos.
Así, por ejemplo, aunque el art. 29 de la propuesta
impulsada por el Equipo Gestor, establecía que las
declaraciones patrimoniales debían mantenerse en
reserva, se señaló que ante la sentencia del IAIP del 25
de julio de 2015, que determinó que deben entregarse
versiones públicas de las mismas, debía desecharse el
mencionado artículo38. Asimismo, se señaló que el juicio
civil por enriquecimiento ilícito que ordena el art. 240 de
la Constitución, debía estar incluido dentro de la Ley de
Probidad, con el fin de que se restituyan los bienes del
Estado. Por lo tanto, se manifestó que este punto debía
“corregirse”, ya que “la nueva ley debe dar cumplimiento
al art. 240 Cn.”39.
Cabe destacar que la omisión del juicio civil por
enriquecimiento ilícito fue recalcada reiteradamente a
través de diversos comunicados en prensa y a través de
las redes sociales. Por ejemplo, en un comunicado del 15
de diciembre de 2015, el Equipo Gestor señaló que “el
mencionado juicio por enriquecimiento ilícito al que se
refiere el art. 240 de la Constitución, no es el que surge
como consecuencia del ejercicio de la acción penal, ni
de la acción de extinción de dominio, que tienen su
investigación a cargo de la FGR, sino que se trata de un
juicio civil especial, a través del cual se busca restituir al
Estado los bienes obtenidos ilícitamente (…)”40.
Además, diputados de al menos tres distintos partidos
políticos advirtieron, durante la sesión plenaria en
la que se discutió y aprobó la Ley de Probidad, que
estaban por aprobar una normativa con claros vicios de
inconstitucionalidad, debido a la omisión de este juicio
de naturaleza civil41.
Este punto, sin embargo, no fue corregido por la
Comisión de Legislación ni reparado por el pleno de la
Asamblea Legislativa que, el 16 de diciembre de 2015,
aprobó con 47 votos el Decreto Legislativo No. 225, con la
nueva Ley de Probidad. Sin embargo, esta ley omite por
completo la regulación del juicio civil por enriquecimiento
ilícito; al contrario, el art. 49 de la ley aprobada lo elimina
de forma expresa, alestablecer lo siguiente:
“Art. 49 Ley de Probidad:
Los procesos pendientes se continuarán tramitando conforme a la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos hasta su finalización, siempre que se haya iniciado el juicio sobre enriquecimiento ilícito ante la Cámara de lo Civil competente”.
En otras palabras, se pretende que solo puedan continuar
los dos juicios civiles por enriquecimiento ilícito que ya han
sido iniciados, pero que la CSJ no pueda abrir otros, a pesar
de que esta es una facultad que le otorga la Constitución.
La excusa que algunos diputados han sostenido
públicamente, es que ahora han facultado a la Sala de lo
Civil, para que cuando así lo estime, pueda dar un “aviso” a
la Fiscalía General de la República, para que esta decida si
inicia o no una acción penal o una acción de extinción de
dominio42. Al respecto, cabe aclarar que la acción penal y
63
EstudiosLegales
la acción de extinción de dominio son distintas a la acción
civil de restitución que regula el art. 240 Cn., y además,
están a cargo del Fiscal General de la República y no de la
CSJ, que es lo que ordena el art. 240 de la Constitución.
El referido decreto con la Ley de Probidad fue sancionado
por el Presidente de la República el 23 de diciembre de
2015, el último día hábil del año, y enviado a la Imprenta
Nacional para su publicación en el Diario Oficial No. 237,
tomo No. 409, de la misma fecha. No se comunicó esta
decisión a la sociedad civil, que aun a principios de 2016
seguía pidiendo el veto presidencial.
Por este motivo, el 7 de enero de 2016, el Equipo Gestor
de la Ley de Probidad Pública presentó una demanda de
inconstitucionalidad ante la Sala de lo Constitucional de
la CSJ. La demanda de inconstitucionalidad fue suscrita
por representantes de FUSADES, ISD, la Fundación DTJ,
FUNDE, ANEP y el CEJ. El 11 de enero de 2016, la Sala
de lo Constitucional dio por admitida la demanda y
ordenó, temporalmente, la suspensión de la entrada en
vigencia de la nueva Ley de Probidad, y manteniendo
en vigencia la LEIFEP. Esto permite que la Sección de
Probidad pueda continuar recibiendo y verificando las
declaraciones patrimoniales, y que la CSJ en Pleno pueda
iniciar, en aquellos casos donde existan sospechas de
enriquecimiento ilícito, los respectivos juicios civiles que
ordena la Constitución.
Luego del respectivo análisis constitucional, la Sala podría
determinar que en efecto existe la omisión inconstitucional
planteada. Ante este esperado escenario, la Asamblea
Legislativa tendría que incorporar en la Ley de Probidad lo
relativo al juicio civil a cargo de la CSJ, supliendo así su más
grave vacío jurídico. Se dará seguimiento a este tema en
futuras entregas de este informe.
Fuente: elaboración propia a partir de datos del TEG.
Gráfica 9. Casos iniciados en el segundo semestre de 2015
8 10
18
26
10
7
16 14
29
19
14
23
2 0 0 1 0 2
0
5
10
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20
25
30
35
Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre
Denuncias Avisos O cio
4.2.4 Ética Gubernamental
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Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
0
2
4
6
8
10
12
14
Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre
Inadmisibilidad Improcedencia No apertura Sobreseimiento Sanción
En 2016 se cumplirán 10 años desde la aprobación de
la primera Ley de Ética Gubernamental, pero a la fecha
no son satisfactorios los resultados del Tribunal creado,
siendo pocos casos los que tramita y todavía menos
los que sanciona. En 8 años, el TEG ha sancionado a
117 servidores públicos, según lo dio a conocer con la
publicación del registro público de personas sancionados
en diciembre de 201543.
En casos donde la opinión pública espera la intervención
del TEG, este no actúa. Por ejemplo, ante las acusaciones
de nepotismo contra un alto funcionario, al día siguiente,
el presidente del TEG manifestó que la institución no
investigará de oficio dicho caso44. A pesar de que se ha
conocido por medio de investigaciones periodísticas
que el exfiscal viajó haciendo uso de jets privados que
podrían implicar un conflicto de interés, a la fecha no se
conoce que el TEG haya investigado el hecho45.
Se conoció que el TEG investiga un posible caso de
nepotismo contra un exdiputado por haber instado la
contratación de parientes como asesores legislativos. El
caso surge de un aviso de ciudadanos. Sin embargo, no
se ha conocido de investigaciones de oficio surgidas de
la revelación por la Asamblea Legislativa de listados de
asesores para los períodos 2012-2015 y 2015-2018, no
obstante que según investigaciones periodísticas en ellos
figuraban parientes de algunos diputados46.
A más de 6 meses de iniciarse un proceso contra el
alcalde capitalino, por haber contratado a su hermano,
primo y cuñada, lo que el funcionario ha justificado
aseverando que son cargos ad honorem, el TEG aún no
resuelve, si bien en julio se estaba por iniciar la etapa
probatoria del proceso47. Ante diversos señalamientos,
el presidente del TEG dijo que se requiere de una
nueva reforma a la Ley de Ética Gubernamental, la cual
presentaría en diciembre, sin embargo, eso no sucedió.
Gráfica 10. Procesos finalizados en segundo semestre de 2015
Fuente: elaboración propia a partir de datos del TEG.
65
EstudiosLegales
En este semestre, de julio a octubre de 2015, se
reportan 79 casos iniciados por denuncia, 115 iniciados
por aviso y 5 de oficio, lo cual se puede ver segregado
por mes en la gráfica 9. Según el TEG, muchas veces si
bien se inicia una investigación preliminar de oficio,
luego se presenta una denuncia o aviso con respecto al
mismo hecho, en cuyo caso se prefiere dar el mérito al
ciudadano y se abstiene de seguirlo de manera oficiosa.
De julio a diciembre de 2015, el TEG concluyó 88
procesos. En el período se dieron un total de 12
resoluciones finales sancionatorias, ascendiendo las
multas impuestas a $7,614.90. De los 11 sancionados,
4 son mujeres y 7 hombres, uno de ellos recibió dos
sanciones; las instituciones más sancionadas han sido
las municipalidades (5) y el Órgano Judicial (3). Se dieron
un total de 76 terminaciones anormales, 33 de las cuales
fueron por improcedencia. Ver gráfica 10.
Otra función del TEG es la impartición de capacitaciones
sobre ética pública. En el período analizado, el TEG
organizó 41 eventos con un total de 1,326 asistentes,
una Semana Ética con 1,574 asistentes, 27 jornadas de
capacitación para las comisiones de ética con 3,334
asistentes. Además, las comisiones de ética, las cuales se
instituyen en las distintas entidades gubernamentales,
capacitaron a 7,220 servidores públicos. También, a través
de convenios con otras instituciones, se organizaron 56
jornadas de capacitación para 3,245 personas.
4.2.5 Persecución penal de la corrupción
El caso penal por delitos de corrupción contra el
expresidente Francisco Flores continuó su tramitación.
El 5 de noviembre de 2015, se realizó la audiencia
preliminar y en la resolución del 3 de diciembre de 2015,
el Juez 7º de Instrucción de San Salvador resolvió que
se pasara a la etapa de sentencia para que se le enjuicie
por los delitos de peculado, enriquecimiento ilícito,
desobediencia a particulares y lavado de dinero. Además,
decretó que debía transferirse a bartolinas, cesando su
arresto domiciliar48. El Tribunal 5º de Sentencia será el
que tramitará la fase final del proceso. El 18 de diciembre
de 2015, la Cámara 1ª de lo Penal de San Salvador
revocó la detención provisional y ordenó al Juez 7º de
Instrucción de San Salvador eliminar los cargos de lavado
de dinero que este había añadido en su resolución49.
Los querellantes del caso han presentado un recurso de
casación ante la Sala de lo Penal por esta decisión50. Si
bien inicialmente se señaló el 18 de enero de 2016 para
la realización de la vista pública, esta fue suspendida el 8
de enero, puesto que la FGR argumentó que se requería
más tiempo para realizar diligencias51.
5. LIBERTAD DE ExPRESIÓN
5.1 Concesión de frecuencias para la radiodifusión
El 29 de julio de 2015, la Sala de lo Constitucional
emitió una sentencia definitiva que puso fin a dos
procesos de inconstitucionalidad en contra de la Ley de
Telecomunicaciones (LT), relacionados con el mecanismo
de concesión de frecuencias para la radiodifusión por
radio y televisión. La Sala declaró inconstitucional la
omisión de regular mecanismos alternos a la subasta,
para la adjudicación de concesiones de frecuencias del
espectro radioeléctrico. También declaró inconstitucional
las prórrogas automáticas de las concesiones otorgadas
para la explotación de frecuencias para la prestación
de servicios de radiodifusión sonora y de televisión
de libre recepción, puesto que ello constituye una
limitación irrazonable del derecho a la libre competencia,
66
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
en la medida que obstaculiza la participación de
otros ofertantes que estén capacitados técnica y
financieramente en la prestación de dichos servicios.
La Sala estableció a la Asamblea Legislativa un plazo
hasta el 31 de diciembre de 2015 para regular los
mecanismos que funcionarían de manera adicional
a la subasta, en los que se consideren otros criterios
cuantitativos y cualitativos relevantes para adjudicar
concesiones de los servicios mencionados y las
condiciones en que se llevarán a cabo las prórrogas
sobre dichos servicios, regulación que deberá
contener al menos, la obligación estatal de evaluar
el cumplimiento de las condiciones establecidas, la
gestión de los bienes y recursos involucrados y la
responsabilidad de los concesionarios.
Por otra parte, la sentencia conservó los efectos de la
medida cautelar dictada durante la tramitación del
proceso, por lo que la Superintendencia General de
Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET), debe abstenerse
de modificar la asignación del espectro a través de nuevas
concesiones o modificaciones a las mismas. Tales efectos
continuarán vigentes, hasta que la SIGET: (i) reubique
las nuevas frecuencias a los operadores de televisión
afectados por la Televisión Digital Terrestre52; (ii) asegure,
en la reubicación aludida, el respeto a los derechos de los
concesionarios afectados que deban migrar hacia otras
frecuencias, el ancho de banda originalmente otorgado
y los derechos de explotación que de ella se derivan; y
(iii) asegure a los concesionarios afectados que deban
migrar hacia otras frecuencias, el goce de preferencia en la
reasignación de mismo ancho de frecuencia e inscripción
en el Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias,
respecto de aquellos concesionarios cuyas frecuencias
no sufrirán alteración alguna con la implementación de la
Televisión Digital Terrestre.
En respuesta a una aclaración solicitada sobre algunos
puntos de la sentencia, la Sala reiteró que en el proceso
de implementación de la televisión digital, la SIGET
deberá respetar el ancho de banda asignado, que implica
la seguridad jurídica de mantener iguales o similares
condiciones, pero ello no implica que tengan un derecho
a disponer de más canales completos o los autorizados.
También reitera que los concesionarios actuales
conservarán el beneficio de la prórroga, pero que ella
no es automática, puesto que requiere la verificación
de la SIGET del cumplimiento de la LT. Asimismo, aclara
que de la sentencia pronunciada no se desprende la
obligación de reformar la Ley de Competencia ni la LT
para establecer facultades legales a la Superintendencia
de Competencia. No obstante, la Asamblea Legislativa
no tiene obstáculo para considerar la opinión SC-
028-O/OV/R-2015 emitida por Consejo Directivo de
la Superintendencia de Competencia. La Sala no se
pronuncia en un punto solicitado por los demandantes
que tenía que ver con considerar criterios para adjudicar
las concesiones, lo cual dicho tribunal consideró que
excede el alcance de la aclaratoria, siendo un aspecto no
discutido en la sentencia.
A finales de agosto de 2015, se conocieron dos proyectos de
reformas a la LT en la Asamblea Legislativa: uno presentado
por REDCO, respaldado por el FMLN, y el segundo,
impulsado por el PCN, el cual cuenta con el respaldo
de ARENA. Sin embargo, el primero va más allá de los
alcances de lo mandatado por la Sala de lo Constitucional,
incluso reservando un tercio del espectro para las radios
de naturaleza comunitaria, y conteniendo aspectos de los
67
EstudiosLegales
que FUSADES ha sido crítico en el pasado53. El segundo
incluiría criterios para la realización de un concurso y
para la evaluación de los interesados en una frecuencia,
como eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico,
sostenibilidad del proyecto, rentabilidad social del mismo,
así como el historial del solicitante en el manejo del tema
objeto del proyecto de difusión. Los solicitantes que no
persigan fines de lucro de una concesión para servicios de
radiodifusión sonora o televisión por libre recepción con
cobertura local, serían los que accederían vía un concurso.
Al cierre del año, la sentencia no se había cumplido puesto
que las reformas no habían sido aprobadas54. Puesto que
tal como se mencionó en el Eje de Estado de Derecho,
en enero de 2016, la Sala de lo Constitucional otorgó a la
Asamblea Legislativa una prórroga de 3 meses.
5.2 Amenazas
En el segundo semestre de 2015, preocupa que se sigue
observando la intención de los legisladores de aprobar
normas que implican la limitación del derecho de
libertad de expresión e información. En julio, la Comisión
de Seguridad Pública y Combate a la Narcoactividad
acordó un dictamen para aprobar la Ley Especial contra
los Delitos Informáticos y Conexos, pero el rechazo de
un artículo en particular, la “Difusión de información
perjudicial” (art. 24), impidió su aprobación, puesto
que medios de comunicaciones como otros actores,
vieron la propuesta como una amenaza a la libertad
de expresión. FUSADES publicó una posición en la que
manifestó que el art. 24 del proyecto de ley constituía
una amenaza a las libertades de expresión e información,
por establecer una tipificación demasiado amplia y
que contraría los principios que rigen actualmente
los delitos contra el honor. Además, se criticó que se
incluyera una pena de prisión, cuando el Código Penal
ya la sustituyó por una pena pecuniaria, asegurando su
mayor proporcionalidad55. Al cierre del año, el proyecto
continúa en discusión, la versión actual del art. 24 hace
alguna referencia a las garantías del Código Penal en
cuanto a la no penalización de la crítica periodística,
entre otras, pero conserva la pena de prisión.
Por otra parte, en octubre de 2015, surgió una propuesta
para reformar el Código Penal para revertir las reformas
de 2011 y sancionar los delitos contra el honor con
pena de prisión, la cual se intentó aprobar por medio de
dispensa de trámites. Esta iniciativa también fue frenada
por las críticas de organizaciones de sociedad civil y
medios. FUSADES ha sido muy enfática en manifestar
que la aprobación de la propuesta significaría un grave
retroceso en la legislación nacional. La reforma de
2011 al Código Penal cambió la sanción para los delitos
relativos al honor y a la intimidad, de prisión a días
multa, obedeciendo a tendencias y mejores prácticas
internacionales en la materia, con el propósito de reducir
el efecto inhibitorio que produce la amenaza de prisión
ante el ejercicio de la libertad de expresión.
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Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015
6. CONCLUSIONES
El combate a la corrupción se vio fortalecido con el inicio de los primeros juicios por enriquecimiento
ilícito por parte de la CSJ en más de 56 años. Sin embargo, la nueva Ley de Probidad, aprobada en
diciembre de 2015 por la Asamblea Legislativa y sancionada de forma expedita por el Presidente de la
República, constituye un obstáculo para contribuir con dicho combate, puesto que elimina algunas de
las facultades más importantes para la eficacia del combate a la corrupción.
El Índice de Percepción de la Corrupción 2015 de Transparencia Internacional muestra un
estancamiento en la lucha contra la corrupción, al mantenerse el puntaje de 39 sobre 100 por
segundo año consecutivo.
Ha sido positivo que la Ley de Acceso a la Información Pública haya permitido conocer las
declaraciones de probidad de algunos funcionarios y los listados de asesores legislativos. Sin
embargo, continúan evidenciándose abusos en las declaratorias de reserva, poca entrega de
versiones públicas de documentos, reservas por el plazo máximo, todo lo cual obstaculiza el ejercicio
del derecho humano de acceso a la información pública.
El proyecto de Ley de Delitos Informáticos, aún en discusión, contiene aspectos que pueden amenazar
la libertad de expresión, ya que propone volver a penalizar los delitos contra el honor.
Notas finales • Segundo Semestre 2015
NOTAS FINALES EJE DE ESTADO DE DERECHO
1 The Fund for Peace, (2015). “Fragile State Index 2015. [En línea]. Disponible en: http://fsi.fundforpeace.org/rankings-2015. Consultado el 27 de octubre de 2015.
2 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. (6 de febrero de 2014). Resolución de cumplimiento en el proceso 43-2013. [En línea]. Disponible en: http://www.asamblea.gob.sv/sesion-plenaria/seguimiento/legislatura-2012-2015/2015/no.-135-del-11-feb-2015/correspondencia/piezas-a/8a/archivo_pdf_utilsAL Consultado el 15 de enero de 2016.
3 Un análisis de los problemas que causó la falta de regulación, se encuentra en: FUSADES (2015), El Salvador, Año Político, pp. 3 y ss.
4 FMLN. (Noviembre de 2015). Lineamientos para el Trabajo del Partido. Plenario Final, Primer Congreso del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, Pp.16-17.
5 La información sobre las dispensas de trámites y los dictámenes en sesión simultánea fue obtenida a través del Observatorio Legislativo de FUSADES.
6 FUSADES. (2010). Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. Posición Institucional No. 31, junio de 2010. [En línea]. Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/estatuto_de_roma_de_la_corte_penal_internacional_posicion_institucional_n_31_junio_2010.pdf Consultado el 12 de enero de 2016.
7 FUSADES. (2015). Incidencia de la jurisprudencia en la elección de magistrados de la CSJ 2015 por el CNJ. Serie de Investigación del Departamento de Estudios Legales 1-2015, p. 47-48. [En línea]. Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Incidencia%20de%20la%20jurisprudencia%20en%20la%20elecci%C3%B3n%20de%20magistrados%20de%20la%20CSJ%202015%20por%20el%20CNJ.pdf . Consultado el 15 de diciembre de 2015.
8 Ídem., p. 47.
9 Reyes, Magdalena y Letona, Yeny. (6 de octubre de 2015). Asamblea saca de la lista a dos candidatos a Fiscal. El Diario de Hoy. [En línea]. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/asamblea-saca-lista-dos-candidatos-fiscal-89438 Consultado el q3 Consultado el 13 de enero de 2016.
10 Labrador, Gabriel. (3 de diciembre de 2015). Quiero verle la cara a cualquier colega mío dispuesto a reelegir a Luis Martínez. El Faro. [En línea]. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201512/el_salvador/17627/Quiero-verle-la-cara-a-cualquier-colega-m%C3%ADo-dispuesto-a-reelegir-a-Luis-Mart%C3%ADnez.htm. Consultado el 15 de diciembre de 2015.
11 Rauda Zablah, Nelson. (30 de noviembre de 2015). El Fiscal que quiere embestir tres años más. El Faro. [En línea]. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201511/noticias/17564/El-Fiscal-que-quiere-embestir-tres-a%C3%B1os-m%C3%A1s.htm. Consultado el 15 de diciembre de 2015.
12 D.L. N°. 1042, del 30 de abril de 2006, publicado en el D.O. N°. 90, Tomo 371, de 18 de mayo de 2006.
13 FUSADES. (2014). Estudios sobre el fortalecimiento de la justicia 2014. Parte IV: Fortalecimiento del Consejo Nacional de la Judicatura. Análisis Legal e Institucional No. 168, noviembre de 2014, p. 6. [En línea]. Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/anlisis_legal_no._168._dic._2014_fortalec._del_cnj_ok_0.pdf. Consultado en 17 de noviembre de 2015.
14 Ídem.
15 Asamblea Legislativa. (2016). Inicia proceso de elección de Procuradora o Procurador General de la República — Asamblea Legislativa. [En línea] Disponible en: http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/inicia-proceso-de-eleccion-de-procuradora-o-procurador-general-de-la-republica Consultado el 13 de enero de 2016.
16 Por ejemplo, la Sala de lo Constitucional hace revisiones de los procesos de hábeas corpus; la Sala de lo Penal tramita indultos y conmutaciones, excusas y recusaciones y la Sala de lo Civil, tramita diligencias de autorización, rehabilitación y sanción de jueces ejecutores de embargo, así como también excusas o recusaciones.
17 Si x es el número de casos activos al 1 de julio de 2015, tenemos que: X + los casos iniciados durante el periodo = casos activos al final del periodo + los casos finalizados durante el periodo. Es decir: x+573=898+787, es decir x+573=1,685, es decir, x=1,685-573, es decir, x=1,112.
18 Si x es el número de casos activos al 1 de julio de 2015, tenemos que: X + los casos iniciados durante el periodo = casos activos al final del periodo + los casos finalizados durante el periodo. Es decir: x+207=2,267+534, es decir x+207=2,801, es decir, x=2,801-207, es decir, x=2,594.
19 Si x es el número de casos activos al 1 de julio de 2015, tenemos que: X + los casos iniciados durante el periodo = casos activos al final del periodo + los casos finalizados durante el periodo. Es decir: x+225=202+203, es decir x+225=405, es decir, x=405-225, es decir, x=180.
20 Si x es el número de casos activos al 1 de julio de 2015, tenemos que: X + los casos ingresados durante el periodo = casos activos al final del periodo + los casos finalizados durante el periodo. Es decir: x+256=605+276, es decir x+256=881, es decir, x=881-256, es decir, x=625.
21 Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia. Acta de la sesión del 8 de enero de 2015. Consultada el 25 de junio de 2015 en: http://observatoriojudicial.org.sv/
images/doc/actas/actas2015/ene/080115.pdf
69
EstudiosLegales
NOTAS FINALES EJE DE CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
1 Banco Mundial, Doing Business 2016, p. 52. Disponible en: http://www.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB16-Full-Report.pdf
2 Ibíd., P. 172
3 El Diario de Hoy, “Índices de criminalidad afectan inversión en El Salvador”, 10 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/negocios/indices-crimen-afectan-inversion-salvador-95708
4 La Prensa Gráfica, “BM identifica tres círculos viciosos que impiden crecer a El Salvador, entre estos las remesas”, 5 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/05/bm-identifica-tres-circulos-viciosos-que-impiden-crecer-a-el-salvador-entre-estos-las-remesas
5 Foro Económico Mundial, The Global Competitiveness Report 2015-2016. Disponible en: http://www3.weforum.org/docs/gcr/2015-2016/Global_Competitiveness_Report_2015-2016.pdf
6 La Prensa Gráfica, “Encuesta del IUDOP refleja reprobación para el Gobierno”, 7 de enero de 2016. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/01/07/encuesta-del-iudop-refleja-reprobacion-para-el-gobierno
7 La Prensa Gráfica, “Fomilenio II prepara el plan de inversión para cinco años”, 1 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/01/fomilenio-ii-prepara-el-plan-de-inversion-para-cinco-aos
8 Decreto Ejecutivo no. 90, publicado en el Diario Oficial no. 207, tomo 409, del 11 de noviembre de 2015.
9 La Prensa Gráfica, “Inicia el trabajo de entidad que ayudará a reducir la burocracia”, 11 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/11/inicia-el-trabajo-de-entidad-que-ayudara-a-reducir-la-burocracia
10 La Prensa Gráfica, “Inseguridad y burocracia le restan competitividad a C.A.”, 11 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/11/inseguridad-y-burocracia-le-restan-competitividad-a-c-a
11 Cifras brindadas por la UAIP de PROESA, el 4 de diciembre de 2015, en respuesta a una solicitud de información realizada el 23 de noviembre de 2015.
12 Diario El Mundo, “El país registra 15 sentencias de extinción de dominio”, 19 de noviembre de 2015. Disponible en: http://elmundo.sv/el-pais-registra-15-sentencias-de-extincion-de-dominio/
13 El Diario de Hoy, “Después de 4 años inician las obras en penal de Izalco”, 20 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/elsalvador/despues-anos-inician-las-obras-penal-izalco-85107
14 Cifras brindadas por la UAIP de la DGCP, el 3 de diciembre de 2015, en respuesta a una solicitud de información realizada el 23 de noviembre de 2015.
15 Ibíd.
16 Diario El Mundo, “Más de 32 mil reos hacinados en cárceles”, 18 de marzo de 2015. Disponible en: http://elmundo.com.sv/mas-de-32-mil-reos-hacinados-en-carceles/
17 Cifras brindadas por la UAIP de la DGCP, el 3 de diciembre de 2015, en respuesta a una solicitud de información realizada el 23 de noviembre de 2015.
18 Según informó el 4 de diciembre de 2015 el Director General de Centros Penales, a través de su cuenta de Twitter.
19 La Prensa Gráfica, “Mora de 17,000 procesos penitenciarios”, 24 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/24/mora-de-17000-procesos-penitenciarios
20 La Prensa Gráfica, “Ciudad Delgado estrena el plan de seguridad”, 16 de julio de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/07/16/ciudad-delgado-estrena-el-plan-de-seguridad
21 El Diario de Hoy, “Consejo analiza nuevo impuesto para financiar seguridad”, 21 de junio de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/consejo-analiza-nuevo-impuesto-para-financiar-seguridad-77460
22 Según consta en una presentación de Power Point de la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia.
23 La Prensa Gráfica, “Fomilenio II prepara el plan de inversión para cinco años”, 1 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/01/fomilenio-ii-prepara-el-plan-de-inversion-para-cinco-aos
24 PROESA, Proyectos de Asocios Público Privados. Disponible en: http://app.proesa.gob.sv/evaluacion/
25 La Prensa Gráfica, “6,480 homicidios cometidos en el año”, 23 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/23/6480-homicidios-cometidos-en-el-ao
26 USA Today, “El Salvador: World´s new murder capital”, 8 de enero de 2016. Disponible en: http://www.usatoday.com/story/news/world/2016/01/07/el-salvador-homicide-rate-honduras-guatemala-illegal-immigration-to-united-states/78358042/
27 Entrevista “Frente a Frente” de Telecorporación Salvadoreña, el 19 de enero de 2016, con el Director y el Subdirector de la PNC.
28 FUNDAUNGO, “Evolución de los homicidios en El Salvador, 2009-2015”, (agosto de 2015).
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Informe de coyuntura legal e
institucional
Notas finales • Segundo Semestre 2015
29 Diario La Página, “El Salvador, entre los países de Latinoamérica con más feminicidios”, 16 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/112078/2015/11/16/El-Salvador-entre-los-paises-de-Latinoamerica-con-mas-feminicidios
30 Universidad Tecnológica, “La UTEC presentó resultado de estudio sobre violencia de género”, 27 de noviembre de 2015. Disponible en: http://lapalabra.utec.edu.sv/?p=2401
31 La Prensa Gráfica, “Más de la cuarta parte de salvadoreñas han sufrido violencia física y sexual”, 23 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/23/mas-de-la-cuarta-parte-de-salvadoreas-han-sufrido-violencia-fisica-y-sexual
32 La Prensa Gráfica, “Asesinan a policía en Rosario de Mora”, 29 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/29/asesinan-a-policia-en-rosario-de-mora
33 FUSADES. Informe de Coyuntura Legal e Institucional, segundo semestre de 2013. Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/documento_coyuntura_legal_e_institucional_2ndo_semestre_2013_final_0.pdf
34 Diario El Mundo, “Presidente del BCR: Respecto a 2011 se está elevando (el costo de la violencia), 29 de diciembre de 2015. Disponible en: http://elmundo.sv/presidente-del-bcr-respecto-a-2011-se-esta-elevando-el-costo-de-la-violencia/
35 La Prensa Gráfica, “BCR: Violencia cuesta millones a El Salvador”, 4 de noviembre de 2015, disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/04/bcr-violencia-cuesta-millones-a-el-salvador.
36 Ibíd.
37 La Prensa Gráfica, “Salud gastó más de $9 mill por violencia y accidentes”, 2 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2013/09/02/salud-gasto-mas-de-9-mill-por-violencia-y-accidentes
38 La Prensa Gráfica, “Salud: 68% de atenciones por violencia son a mujeres”, 25 de noviembre de 2015.
39 El Diario de Hoy, “MINEC: nos cuesta más atraer inversionistas”, 29 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/negocios/minec-nos-cuesta-mas-atraer-inversionistas-85857
40 La Prensa Gráfica, “Gobierno calcula que traslado de reos en dos años ha costado $2 mill”, 21 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/08/21/gobierno-calcula-que-traslado-de-reos-en-dos-aos-ha-costado-2-mill#sthash.8Hq7WMvQ.dpuf
41 El Diario de Hoy, “Comercios pierden $60 millones por boicot al transporte”, 30 de julio de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/comercios-pierden-millones-por-boicot-transporte-83190
42 El Diario de Hoy, “El Salvador con costos más altos por la violencia”, 2 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/salvador-con-costos-mas-altos-por-violencia-91965
43 FUSADES. “¿Estamos ante una contribución especial para la seguridad ciudadana, o ante un impuesto?”, octubre de 2015. Disponible en: http://fusades.org/areas-de-investigacion/%C2%BFestamos-frente-una-contribuci%C3%B3n-especial-para-la-seguridad-ciudadana-o-ante
44 Decreto legislativo no. 146, publicado en el D.O. no. 200, tomo no. 409, del 30 de octubre de 2015.
45 Diario El Mundo, “Fiscalía bloquea primera audiencia dentro de penal”, 23 de septiembre de 2015. Disponible en: http://elmundo.sv/fiscalia-bloquea-primera-audiencia-dentro-de-penal/
46 Cifras brindadas por la UAIP de la CSJ, el 11 de diciembre de 2015, en respuesta a una solicitud de información realizada el 4 de diciembre de 2015.
NOTAS FINALES EJE DE TRANSPARENCIA
1 La Tribuna, “Pac propone ley para la instalación de CICIH”, 25 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.latribuna.hn/2015/09/25/pac-propone-ley-para-la-instalacion-de-cicih/
2 Transparencia Internacional, Índice de Percepción de la Corrupción 2015. Disponible en http://www.transparency.org/cpi2015.
3 El Diario de Hoy, “El Salvador se mantiene estancado en el Índice de Percepción de la Corrupción”, 27 de enero de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/salvador-mantiene-estancado-indice-percepcion-corrupcion-99888.
4 Transparencia Activa, ““Si estuviéramos 5tos en fútbol como estamos en transparencia escribirían titulares”: Marcos Rodríguez”, 28 de enero de 2016. Disponible en: http://www.transparenciaactiva.gob.sv/si-estuvieramos-5tos-en-futbol-como-estamos-en-transparencia-escribirian-titulares-marcos-rodriguez.
5 Transparencia Activa, “El Salvador sube 3 posiciones en IPC”, 3 de diciembre de 2014. Disponible en http://www.transparenciaactiva.gob.sv/el-salvador-sube-tres-posiciones-en-indice-de-percepcion-de-la-corrupcion.
6 Transparencia Internacional, Índice de Percepción de la Corrupción 2014, en http://www.transparency.org/cpi2014 consultado el 3.12.2014.
7 International Budget Partnership (2015). Open Budget 2015. Disponible en: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-CS-ElSalvador-Spanish.pdf
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EstudiosLegales
8 Ibídem
9 Ibídem.
10 SPCTA, “Observatorio de Gobierno Abierto”, consultado el 7 de enero de 2015 en: http://alianza.gobiernoabierto.gob.sv/aga_challenges/information#organizations
11 SPCTA, “Acceso a la Información. 3 años y medio de la LAIP”, diciembre de 2015. Descargado el 7 de enero de 2016 en: http://www.gobiernoabierto.gob.sv.
12 IAIP (27 de noviembre de 2015). IAIP presenta primer diagnóstico de publicación de información oficiosa por parte de instituciones públicas. Consultado el 9 de enero de 2016 en: http://www.iaip.gob.sv/?q=press-release/iaip-presenta-primer-diagn%C3%B3stico-de-publicaci%C3%B3n-de-informaci%C3%B3n-oficiosa-por-parte-de
13 SPCTA, “Acceso a la Información. 3 años y medio de la LAIP”, diciembre de 2015. Descargado el 7 de enero de 2016 en: http://www.gobiernoabierto.gob.sv.
14 La Prensa Gráfica, “Corte tiene dos meses para entregar exámenes a declaraciones de espresidentes”, 22 de octubre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/10/22/corte-tiene-dos-meses-para-entregar-examenes-a-declaraciones-expresidentes
15 La Prensa Gráfica, “IAIP-aprueba prorroga a CSJ para auditar a expresidentes”, 23 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/23/iaip-aprueba-prorroga-a-csj-para-auditar-a-expresidentes
16 La Prensa Gráfica, “IAIP analizará cumplimiento de fallo en caso asesores”, 20 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/09/20/iaip-analizara-cumplimiento-de-fallo-en-caso-asesores
17 La Prensa Gráfica, “IAIP da a Peña tres días para publicar lista todos asesores”, 23 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/09/23/iaip-da-a-pea-tres-dias-para-publicar-lista-todos-asesores
18 La Prensa Gráfica, “Asamblea revela lista de 50 asesores adicionales”, 23 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/asamblea-revela-lista-asesores-adicionales-88271
19 SPCTA, “Acceso a la Información. 3 años y medio de la LAIP”, diciembre de 2015. Descargado el 7 de enero de 2016 en: http://www.gobiernoabierto.gob.sv.
20 Grupo Promotor LAIP (21 de agosto de 2015). Comunicado: IAIP confirma precedente negativo para el acceso a la información pública. Consultado en: www.transparencia elsalvador.org.sv
21 Diario Colatino, “Sala admite demanda contra IAIP por reservar información del ex presidente Funes”, 10 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.diariocolatino.com/sala-admite-demanda-contra-iaip-por-reservar-informacion-del-ex-presidente-funes/
22 La Prensa Gráfica, “IAIP ordena a fiscal revelar información de viajes”, 19 de Diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/19/iaip-ordena-a-fiscal-revelar-informacion-de-viajes
23 La Prensa Gráfica, “Partidos nombran a sus oficiales de información”, 24 de diciembre de 2015, pp. 40 y 42.
24 El Mundo, “Molsa, Gumarsal, ILC y azucareras entre principales donantes”, 9 de noviembre de 2015. Disponible en http://elmundo.sv/molsa-gumarsal-ilc-y-azucareros-entre-donantes/
25 La Prensa Gráfica, “Partidos nombran a sus oficiales de información”, 24 de diciembre de 2015, pp. 40 y 42.
26 El Faro, “Los $1.4 millones en herencias del diputado de Gana por Usulután”, 7 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201509/noticias/17337/Los-$14-millones-en-herencias-del-diputado-de-Gana-por-Usulut%C3%A1n.htm
27 El Diario de Hoy, “Ultimátum a Probidad para que de auditorías sobre expresidentes”, 21 de octubre de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/ultimatum-probidad-para-que-auditorias-sobre-expresidentes-90852
28 La Prensa Gráfica, “Corte tiene dos meses para entregar exámenes a declaraciones expresidentes”, 22 de Octubre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/10/22/corte-tiene-dos-meses-para-entregar-examenes-a-declaraciones-expresidentes
29 El Faro, “Probidad no auditó el patrimonio de los expresidentes Flores, Saca y Funes”, 12 de octubre de 2015. Disponible en: https://www.elfaro.net/es/201510/noticias/17430/Probidad-no-audit%C3%B3-el-patrimonio-de-los-expresidentes-Flores-Saca-y-Funes.htm?st-full_text=all&tpl=11
30 Respuesta a solicitud de información Ref-10-2016-SP, del 15 de enero de 2016.
31 El Faro, “El patrimonio líquido del diputado Reynaldo Cardoza superó el millón de dólares”, 31 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201508/noticias/17317/
32 La Página, “Fiscalía presenta acusación por enriquecimiento ilícito contra diputado Cardoza”, 10 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/111854/2015/11/10/Fiscalia-presenta-acusacion-por-enriquecimiento-ilicito-contra-diputado-Cardoza
33 La Prensa Gráfica, “Fracciones divididas ante caso de diputado Cardoza”, 11 de Noviembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/11/fracciones-divididas-ante-caso-de-diputado-cardoza
34 La Prensa Gráfica, “Corte ordena juicio por enriquecimiento ilícito de exdirector del ISSS”, 26 de Noviembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/26/corte-ordena-juicio-por-enriquecimiento-ilicito-de-exdirector-del-isss#sthash.c1PwiY7i.dpuf
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Informe de coyuntura legal e
institucional
Notas finales • Segundo Semestre 2015
35 CSJ, “Corte Plena ordena juicio por enriquecimiento ilícito en contra de ex director del Instituto Salvadores del Seguro Social (ISSS)”, comunicado informativo publicado el 26 de noviembre de 2015.
36 La Prensa Gráfica, “FGR demanda por enriquecimiento ilícito a exdirector ISSS”, 13 de Enero de 2016. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/01/13/fgr-demanda-por-enriquecimiento-ilicito-a-exdirector-isss
37 Además de FUSADES, forman parte del Equipo Gestor: La Iniciativa Social para la Democracia (ISD), Fundación Democracia-Transparencia- Justicia (Fundación DTJ), la Fundación Nacional para el Desarrollo –Capítulo Nacional de Transparencia Internacional (FUNDE-TI), la Universidad Francisco Gavidia (UFG), la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), y el Centro de Estudios Jurídicos (CEJ).
38 Sentencia NUE69-A-2015 del 25 de julio de 2015.
39 En la filmina no. 15 de la presentación que se dio a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, el 26 de octubre de 2015, se lee lo siguiente: “Ambos proyectos omiten el juicio por enriquecimiento ilícito que contempla la LEIFEP ante la Cámara de lo Civil, lo cual debe corregirse. Debe existir un mecanismo efectivo para iniciar, independientemente de cualquier juicio penal, un proceso para que se determine si el Estado debe ser restituido. La nueva ley debe dar cumplimiento al art. 240 Cn., que establece que el Estado debe ser restituido”.
40 Comunicado del Equipo Gestor, publicado el 15 de diciembre de 2015, en una página completa de La Prensa Gráfica, El Diario de Hoy y Diario El Mundo.
41 Diputados del Partido de Concertación Nacional (PCN), de Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), y del Partido Demócrata Cristiano (PDC), advirtieron durante la plenaria del 16 de diciembre de 2015, que la Ley de Probidad que estaba por aprobarse contenía vicios de inconstitucionalidad, al suprimir el juicio civil por enriquecimiento ilícito. ARENA votó en contra y el PDC se abstuvo; el PCN sí dio sus votos a favor de la ley.
42 La Asamblea Legislativa retomó la propuesta de trasladar la facultad de imponer multas a la Sala de lo Civil, a partir de un proyecto de Ley de Probidad que fue presentado por un grupo de magistrados de la CSJ en 2006, liderados por el Dr. René Fortín Magaña. Sin embargo, al consultarle al respecto, el 9 de octubre de 2015, el Dr. Fortín Magaña manifestó: “En el 2006, había una coyuntura que nos impulsaba a esa tesis, de trasladar las facultades a la Sala de lo Civil. Pero estoy de acuerdo con que hoy se cambie la Sala de lo Civil por una Dirección de Probidad que tenga amplias facultades”.
43 La Prensa Gráfica, “117 servidores públicos han sido sancionados por el TEG en 8 años”, 4 de Diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/04/117-servidores-publicos-han-sido-sancionados-por-el-teg-en-8-aos
44 La Prensa Gráfica, “TEG sobre caso Rodríguez: No vamos a investigar”, 21 de Octubre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/10/21/teg-sobre-caso-rodriguez-no-vamos-a-investigar
45 El Faro, “Fiscal Luis Martínez despegó en “Rais Airlines”, 19 de octubre de 2015. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201510/video/17441/Fiscal-Luis-Mart%C3%ADnez-despeg%C3%B3-en-Rais-Airlines.htm
46 El Blog, “PDC gasta más de $11 mil en 10 asesores para un solo diputado”, 1 de junio de 2015. Disponible en: http://elblog.com/notas/?p=19329
47 La Prensa Gráfica, “TEG por iniciar recepción de pruebas por caso Bukele”, 21 de Julio de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/07/21/teg-por-iniciar-recepcion-de-pruebas-por-caso-bukele
48 El Diario de Hoy, “Sucesos 2015: Expresidente Francisco Flores será enjuiciado por tres delitos”, enero de 2016. Disponible en: http://especiales.elsalvador.com/2015/sucesos2015/caso-flores.asp
49 El Diario de Hoy, “Cámara anula detención de Francisco Flores en bartolinas”, 18 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/camara-anula-detencion-francisco-flores-bartolinas-96536
50 El Diario de Hoy, “Querella caso Flores presenta recurso de casación ante Sala de lo Penal”, 11 de enero de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/querella-caso-flores-presenta-recurso-casacion-ante-sala-penal-98328
51 La Página, “Posponen fecha de juicio contra Francisco Flores”, 8 de enero de 2016. Disponible en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/113528/2016/01/07/Posponen-fecha-de-audiencia-para-juicio-contra-Francisco-Flores
52 El Salvador debe realizar su “apagón analógico” y migrar hacia tecnología digital el 31 de Diciembre del 2018 según información publicada por SIGET. A raíz de la aprobación de la Resolución No. T-1043-2012, El Salvador, debe preparar el Plan de Migración en referencia, considerando los elementos que en dicha resolución se establecen para tal fin. (http://www.siget.gob.sv/index.php/tv-digital-en-el-salvador)
53 Ver: el Análisis Legal e Institucional 159 de marzo de 2014.
54 La Prensa Gráfica, “Retiran dictamen para reformar Ley de Telecomunicaciones”, 17 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/17/retiran-dictamen-para-reformar-ley-de-telecomunicaciones
55 FUSADES, “Posición Institucional: una ley contra los delitos informáticos que respete la libertad de expresión”, septiembre 2015. Disponible en: http://fusades.org/areas-de-investigacion/una-ley-contra-los-delitos-inform%C3%A1ticos-que-respete-la-libertad-de-expresi%C3%B3n
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EstudiosLegales
Coordinador
COMISIÓN
Coordinadora Alterna
Miembros
Director
Investigadores
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS LEGALES
Pedro Alejandro Mendoza Calderón
Claudia Beatriz Umaña Araujo
Pedro Luis Apóstolo
Guillermo Ávila Qüehl
Ricardo Cevallos
Fidel Chávez Mena
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Giancarlo de la Gasca
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Carlos Mauricio Guzmán Segovia
René Hernández González
René Hernández Valiente
José Ángel Quirós
Luis Mario Rodríguez
Mario Enrique Sáenz
Álvaro Trigueros
Mauricio Ungo Bustamante
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