SITUACIÓN DE LA DOBLE CALZADA BUGA-BUENAVENTURA Y SU INCIDENCIA EN LA COMPETITIVIDAD DEL VALLE DEL CAUCA

Con ocasión de la IX Asamblea de la Cámara Colombiana de Infraestructura

Seccional Occidente, la Unidad de Acción Vallecaucana fue invitada a compartir

con los honorables miembros afiliados sus reflexiones sobre la situación de la

doble calzada y su incidencia en la competitividad del Valle del Cauca.

Esta invitación es para la UVA de capital importancia ya que la organización se ha

propuesto desarrollar para el caso concreto, dos de sus iniciativas previstas en el

Plan de Acción 2013: “líderes de opinión” y “voceros de los vallecaucanos”; la

primera de ella orientada a estudiar, discutir y fijar posiciones con relación a

asuntos de ciudad y de región, y la segunda, con el fin de generar espacios de

interlocución con actores en el orden local, regional y nacional, para participar en

el proceso de la toma de decisiones públicas.

Estamos convencidos que la realización de estas iniciativas nos permite participar

significativamente en asuntos de interés público y, de contera, facilita el

cumplimiento de uno de los propósitos misionales de la UAV: velar por

instituciones públicas eficientes, confiables y lideradas por personas idóneas.

Precisamente la interlocución de la UAV con diferentes actores, como la

Consejería para la Gestión Pública y Privada de la Presidencia de la República de

Colombia, la Agencia Nacional de Infraestructura, Invías, Incoder, el Ministerio de

Transporte, el Ministerio del medio Ambiente, la Autoridad Nacional de Licencias

Ambientales (ANLA), el Ministerio del Interior, entre otros, a través del valioso

trabajo que viene realizando el Observatorio de la Infraestructura del Valle, a su

vez, producto del esfuerzo mancomunado de la Cámara de Comercio de Cali y de

la Cámara Colombiana de Infraestructura Seccional Occidente con el apoyo del

Comité Intergremial y Empresarial del Valle del Cauca, entre otras entidades,

puede ser apreciada como una evidencia concreta de la importancia del trabajo

articulado y propositivo entre el sector público y privado, por el bienestar de los

colombianos y la mejora de la condiciones de gobernabilidad.

El Problema

Específicamente en el tema de reflexión propuesto nos preguntamos por qué

razón a la fecha no se han terminado las obras de la doble calzada Buga –

Buenaventura.

Sobre el particular, el Observatorio de Infraestructura del Valle del Cauca (O.I.V.) informó que para la construcción de la doble calzada Buga – Buenaventura, se

suscribieron cuatro contratos en el 2006 con el fin de atender la obra en el sector comprendido entre Citronela y Loboguerrero (48 Km); posteriormente la ANI suscribió otro contrato con el concesionario: Malla Vial del Valle del Cauca y Cauca, para la construcción de la doble calzada entre Loboguerrero y Mediacanoa (48 Km). Lamentablemente, todos estos convenios han tenido que modificarse porque su término de duración ha expirado sin que se hayan ejecutado a cabalidad. Hoy siete años después los 22 km restantes correspondientes a la salida de la ciudad de los milagros y la llegada al puerto de Buenaventura no han sido objeto de contratación para la total conexión entre estos dos puntos. Según el O.I.V., entre las causas inmediatas de esta situación, se establecieron los siguientes hechos1: 1. ´En primer término, la falta de licencia ambiental porque el sector donde se

realiza la obra pertenece a la cuenca del pacífico y por tal razón requiere licencia ambiental, previa verificación de las minorías étnicas, por parte de la Dirección de Minorías Étnicas del Ministerio del Interior, así como la consulta previa con dichas comunidades étnicas, en caso de existir, para establecer la afectación de la obra y la manera como se evitará o compensará la afectación. Esto no ha sido posible porque no se ha podido establecer qué comunidades existen en el sector, específicamente las afrodescendientes (v.gr. la de Loboguerrero), y gran parte de ello se debe a la falta de coordinación interinstitucional entre la Dirección de Comunidades Afrodescendientes y de Consulta Previa del Ministerio del Interior así como Incoder, el Ministerio del Ambiente y la ANLA´.

Con relación a las consultas previas quisiera resaltar que, reconociendo la importancia de la figura, en respeto de los derechos fundamentales de las minorías étnicas, especialmente de las afrodescendientes, deben tener lugar realmente cuando se satisfagan los presupuestos establecidos en la ley, evitando que se conviertan en un instrumento legal al servicio de las malas prácticas de la politiquería. Luego el uso de las consultas previas debe ser de índole excepcional y no habitual como efectivamente ha venido operando. En este sentido, compartimos las afirmaciones de Emilio Sardi en su columna “Consultas, no vetos” publicada en el diario El País en febrero 19 de 2013, cuando sobre este asunto, dice que la consulta previa debe ´aplicarse en temas excepcionales y de vital importancia para las comunidades minoritarias, como su reubicación total, y proviene del Convenio 169 de la OIT que Colombia ratificó, dentro del magro grupo de 22 (de los 185) Estados miembros que lo hicieron. Aceleradamente, la Corte ha radicalizado su alcance, y entre 2003 y 2010 pasamos de 3 a 110 procesos anuales de consulta previa en

1 Observatorio de Infraestructura del Valle del Cauca. Doble calzada Buga – Buenaventura. Informe de septiembre de 2012. Tomado en: http://www.oiv.com.co/

campos como la infraestructura, asuntos ambientales, erradicación de cultivos ilícitos y proyectos legislativos, entre otros´2.

2. ´En segundo lugar, se han registrado inconvenientes serios con la comunidad en la gestión predial a cargo de Invías porque surgieron invasores que se interpusieron en el proceso de compra de predios a propietarios y poseedores, especialmente en el tramo Loboguerrero – Buenaventura, debido a que se niegan a la entrega, tras la venta o una vez surtida la entrega de los inmuebles se asientan en otros sectores, obligando incluso a la doble adquisición de un mismo inmueble. Por su parte, los municipios de Dagua y Buenaventura no habían dado suficiente apoyo a la gestión predial (lo que afortunadamente ha venido cambiando) como tampoco se registran los avances esperados en los procesos judiciales que se han tenido que instaurar´.

3. ´En tercer lugar, la minería ilegal se ha hecho presente en la zona comprendida entre Triana – Zaragoza (tramo 2) con nefastas consecuencias medioambientales como la horadación del río Dagua, la afectación de su cauce y la tala de árboles en las zonas adyacentes.

Es pertinente destacar que desde hace más de cuatro años la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (C.V.C.) decretó la suspensión de toda actividad minera en el afluente y el retiro inmediato de la maquinaria utilizada pero, a pesar de ello, aún existen en la zona y continúan realizando actividades mineras ilícitas.

El problema ha llegado a tal extremo que los explotadores ilegales se han asentado ahora en las zonas de montaña y se han dedicado a la construcción de túneles para llegar al río, ocasionando hundimientos en la vía. La C.V.C., declaró ‘en emergencia ambiental las cuencas media y baja del río Dagua, por los efectos negativos del ejercicio de la minería ilegal en la zona y señaló que está ocasionando además de las erosiones de la doble calzada que conduce a Buenaventura y la consiguiente destrucción de la vía (por ejemplo en Zaragoza, La Laguna y Bendiciones), residuos de sedimentación contaminando las fuentes hídricas que abastecen de agua al puerto de Buenaventura y ponen en peligro su infraestructura portuaria. Para terminar el mismo cauce del río Dagua ha variado el ancho de su afluente provocando inundaciones y crecientes súbitas´3´.

Este hecho pone de relieve un problema igualmente grave, de naturaleza social: las condiciones de orden público se hacen cada vez más difíciles pues

2 http://www.elpais.com.co/elpais/opinion/columna/emilio-sardi/consultas-vetos

3 CVC DECLARÓ LA EMERGENCIA AMBIENTAL POR MINERÍA ILÍCITA EN ZARAGOZA. Publicado el Martes, 30 Octubre 2012 16:34.- PARA LA CUENCA DEL RÍO DAGUA. Tomado de

http://www.cvc.gov.co/portal/index.php/es/servicios-informacion/noticias/294-cvc-declaro-la-emergencia-ambiental

se vienen registrando muertes violentas en la zona y han proliferado asentamientos subnormales que invaden propiedades de terceros en la zona y que afectan los trámites de gestión predial.

´La fiebre de oro en Zaragoza preocupa a funcionarios del Cuerpo Técnico de Investigaciones, adscritos a la Unidad Nacional de Delitos contra los Recursos Naturales y Medio Ambiente de Bogotá, el Ejército Nacional, la Procuraduría Ambiental, el CTI y la CVC porque ha dado lugar a la presencia de miembros de bandas criminales como ‘los Urabeños’ y las Farc´4.

4. ´En cuarta instancia, tenemos tramos sin contratar en Buenaventura (El Piñal) – Citronela (15 Km), Mediacanoa – Buga (7,4 Km) que según sabemos son materia de contratos a cargo de la ANI.

5. En quinto lugar, hay contratos pactados con plazos muy amplios para su ejecución y ello debe ser revisado por el Ministerio con participación del Ministerio de Hacienda y de los contratistas. Este fue precisamente, uno de los hechos que sorprendió al Presidente de la República, quien manifestó durante su visita al Puerto, el pasado 27 de febrero, que no tenía conocimiento de concesiones para este corredor vial hasta el año 2052.

6. En sexta medida, se registran ejecuciones lentas especialmente en el tramo 1, Citronela - Altos de Zaragoza, lo que ocasiona invasores con problemas en términos de reclamaciones y entorpecimiento de la gestión predial.

7. En séptimo lugar, el presupuesto de los 118 km no ha sido realizado nunca de manera completa y esto ha implicado nuevas licitaciones y nuevos contratos para sectores que hasta ahora estaban sin contratar.

8. Para terminar, el mantenimiento de la vía no ha sido permanente y no ha sido previsto para contratos de Invias ni los de la ANI, al punto que han tenido que modificarse algunos contratos para incluir este punto en sectores críticos. La ANI se ha obligado a responsabilizarse para que a través de las licitaciones correspondientes se produzca este mantenimiento en la vía Buga – Buenaventura´5.

Consecuencias Como se ve, existe alrededor de esta obra un grave problema social que con el paso del tiempo crece a pasos agigantados, transformándose ya en un asunto de orden público, en razón de la presencia de grupos armados y bandas criminales,

4 Ibídem. 5 Observatorio de Infraestructura del Valle del Cauca. Doble calzada Buga – Buenaventura. Informe

de septiembre de 2012. Tomado en: http://www.oiv.com.co/

en el que lamentablemente no hay presencia permanente de la fuerza pública; la operación de maquinaria pesada en la zona da cuenta de este hecho. Así, la existencia de asentamientos subnormales de invasores o las comunidades étnicas que aún no se pueden establecer con certeza, para efectos de los trámites relativos a las consultas previas con las comunidades afrodescendientes, ordenadas por la Honorable Corte Constitucional, se convierten apenas en malestares menores del problema social de orden público evidenciado.

Conviene tener presente que la falta de control del Estado sobre este tipo de actividades desincentiva la legalidad y produce pérdida de credibilidad en sus instituciones y, con ello, la legitimidad se pone en entredicho.

Desde el punto de vista jurídico, tenemos un problema grave de eficacia del derecho: las normas en materia minera pueden ser desconocidas por los ciudadanos y esto implica que el marco jurídico es considerado en una dimensión puramente instrumental o formal; en esta medida, carece de uno de los elementos más importantes de la norma jurídica, según la doctrina, y es su índole coercitiva. Se agrega a lo anterior la omisión legislativa en la materia, así como una declaratoria de inexequibilidad del Tribunal Constitucional.

En el plano político, existe recelo ante las instituciones públicas, con lo cual el problema de legitimidad se esparce a todas las esferas de la vida social, especialmente al Estado en el cumplimiento de sus fines. Esto, sumado a los efectos económicos, sociales y ambientales, es aún más grave. Las restantes circunstancias que han afectado la terminación normal de las obras de la doble calzada revelan imperdonables problemas de gestión pública porque todas ellas tienen como común denominador su naturaleza contractual y pese a los planes de acción para su solución así como de las recientes directrices presidenciales, resulta inadmisible que se estén presentando, si se tiene en cuenta la experiencia que ha acumulado el país en el propósito nacional de mejorar la infraestructura de las vías nacionales. Así, llama poderosamente la atención, como en el 2008 en un trabajo de investigación, sobre Buenaventura se advierte que ´desde entonces han sucedido una ‘serie de graves acontecimientos en el puerto que llamaron la atención a los diferentes actores involucrados, dejando al descubierto una serie de deficiencias del terminal marítimo, profundizando la crisis de infraestructura que tiene el país, exponiéndose en un estado vulnerable a la región beneficiaria de él’6. Han transcurrido ya cerca de cinco años desde ese entonces y nos encontramos prácticamente en el mismo estado de cosas.

6 “Puerto Buenaventura: Problemas estructurales y coyunturales y su influencia en la competitividad para las empresas de la ciudad de Manizales. Óscar Eduardo Meza Aguirre. Universidad Nacional de

Colombia. Facultad de Administración. Maestría en Administración. Manizales. 2008”

Hace cinco años se decía que ´el puerto tenía serios problemas de comunicación con el interior del país debido a una carretera de trazado precario, estrecha y expuesta a continuos derrumbes y taponamientos por efecto del fuerte y prolongado régimen de lluvias característico de la región y por el deterioro creciente e incontenible de la hoya del río Dagua’7. Problemas a los cuales se suman la congestión de carreteras y problemas de orden público. Hoy, a pesar de los avances en algunos tramos y sectores de la doble calzada, podemos hacer la misma afirmación: tenemos derrumbes en la vía ya no por acción de las lluvias, sino por a fuerza de la minería ilegal o de fenómenos sociales fuera de control en la relación de propiedad con las tierras adyacentes a la doble calzada. El Puerto, sus ventajas y nuestros vecinos No podemos olvidar que Buenaventura ´mueve aproximadamente el 60% del comercio exterior de Colombia´8, a través de las instalaciones del Puerto exporta la totalidad del azúcar que se produce en Colombia, el 80% del café y el 100% de la melaza. Igualmente, se importa el 83% de los productos químicos inorgánicos, el 81% de las láminas metálicas, el 72% del maíz y el trigo y el 60% de los productos químicos industriales. Tiene pronosticado, un tráfico comercial que superará las 20 millones de toneladas hacia el año 2020, ubicándose como uno de los puertos de mayor proyección en Latinoamérica. Ha sido declarado como Distrito Especial Portuario y Biodiverso debido a su gran importancia geoestratégica y económica. La finalización en debida forma de las obras de la doble calzada invitará a la productividad y competitividad de la nación aún más cuando Buenaventura cuenta con una localización geográfica estratégica que le permitirá fomentar su comunicación con el país y los vecinos. Tenemos una gran cantidad de recursos en juego por lo que la terminación de la vía acarreará beneficios considerables en términos de reducción de costos y el incremento de los índices de seguridad en el cumplimiento de obligaciones contractuales ante terceros contratantes en operaciones de exportación (sin perjuicio de mejores calificaciones en el índice ´doing bussiness´).9 Por su parte, nuestros vecinos han asumido acciones efectivas al interior de sus soberanías sin darle largas al tiempo y muestran posiciones de privilegio en la nueva red logística mundial.

7 Ibídem 8 Ibíd. 9 Existen datos económicos del departamento actualizados a 2011 en el Informe de Coyuntura

Económica Regional del Valle del Cauca que puede ser consultado en http://www.dane.gov.co/files/icer/2011/valledelcauca_icer__11.pdf

En la investigación citada se advierte que ‘no solamente Shangai y Singapur se han comprometido en una carrera por lograr la ventaja en materia de puertos; en nuestro continente, El Callao (Perú) y Manta (Ecuador), han metido el acelerador a fondo en la construcción de infraestructura para convertirse en grandes puertos de reparto en el continente, que les abran una salida al Pacífico a Brasil y Venezuela. También se promueve un proyecto para crear Puerto Farfán, un enorme centro de manejo de carga al lado del Canal de Panamá. En Perú se adjudicó, la ampliación del puerto de contenedores de El Callao al consorcio P&O Dover (Holdings). Está en marcha la expansión por concesión de Puerto Quetzal, en Guatemala.´10 Y mientras tanto en Colombia permanecíamos inmóviles (hasta el mes de octubre del año pasado) salvo en lo que tiene que ver con la ejecución del tramo a cargo del Invias. Los Grandes Retos Consisten en que Colombia pueda hacer parte de la APEC, que Buenaventura se pueda convertir en una ciudad puerto y en palabras de Alan Bollard, Director Ejecutivo del Secretariado de APEC (Asia Pacific Economic Cooperation) se genere una reactivación del pacífico en el 2013 para tener una economía con un crecimiento más robusto mediante la estimulación de la profundización de la cooperación económica a través del consenso basado en el diálogo para cumplir con potencial de crecimiento de APEC. Fundamentalmente, se trata de la creación de capacidad para garantizar que las economías de APEC continuarán impulsando el crecimiento y fomentar un entorno que apoya a las empresas, crea más puestos de trabajo y ofrece salarios más altos. Este programa permitirá además:

1. ´El comercio libre y abierto y la inversión. 2. Promover el crecimiento sostenible con equidad, mediante políticas que

ayuden a las Pymes y a las minorías de género así como al desarrollo de la investigación científica.

3. Mejorar la conectividad regional. Promover el desarrollo de infraestructura transnacional, fortalecer la innovación, movilidad estudiantil y docente.´11

10 Ibíd. 11 http://translate.google.com.co/translate?hl=es&sl=en&u=http://www.apec.org/&prev=/search%3F

q%3Dapec%26hl%3Des%26rlz%3D1C1SNNT_enCO375CO375&sa=X&ei=r2w_UeP_JYOQ9gSq2ICgDg&ved=0CDIQ7gEwAA

Como se ve claramente, hemos asumido con la comunidad económica del Asia y del Pacífico compromisos específicos para mejorar nuestra infraestructura regional y por tanto no tenemos alternativa distinta que concentrar nuestros esfuerzos seriamente en ejercer las funciones que le corresponden al Estado en el trayecto de esta vía, apropiándonos de los problemas sociales que allí subyacen: minería ilegal, invasores, inseguridad, ausencia de relación con las comunidades étnicas; y respondiendo de manera eficiente en el manejo de la contratación y en la articulación con los actores oficiales para la atención de las dificultades que registra la obra. Para terminar, queremos recordar que según los expertos el “hinterland” es el territorio o área de influencia de un puerto, donde se recogen las exportaciones y a través de la cual se distribuyen las importaciones y por tal razón Buenaventura debe ser el primer beneficiario de los esfuerzos del Estado por cumplir lo de su cargo en este asunto así como de las fuerzas vivas de la sociedad para contribuir, vigilar y observar de cerca la finalización de las obras de la doble calzada Buga – Buenaventura. Hasta aquí hemos señalado diferentes problemáticas que se registran a lo largo de las obras de la doble calzada pero en el propio puerto tenemos otros grandes retos que debemos asumir con gran responsabilidad y compromiso social puesto que no son solamente solucionables con infraestructura sino que se trata de los más graves dramas que afronta el ser humano en la posmodernidad, se trata en todos los casos de circunstancias generadoras de inequidad, pobreza extrema, analfabetismo, desnutrición y de mortalidad. Estos otros grandes retos son los siguientes:

1. El 81% de sus pobladores vive en condiciones de pobreza, de los cuales el 44% vive en indigencia.

2. La tasa de desempleo es del 65% y el 14,9% de subempleo.

3. Tiene una tasa de 113 x 100 mil habitantes (el Valle del 78 X 100 mil y

Colombia de 37 X 100 mil).

4. Hay un 44% de cobertura de alcantarillado (71% de cobertura de acueducto urbano: 3 horas/día).

5. 25% es el índice de embarazos juveniles.

6. En educación tiene el 82% de cobertura primaria, 80% en secundaria, 59%

en educación media y el 21.11% de analfabetismo.

7. En salud, tiene el 36% de su población sin cobertura, con una mortalidad infantil de 20 niños X 100 mil.

8. En vivienda cuenta con un déficit habitacional del 50%.

9. En fenómenos de desplazamiento es receptor del 74.73% y expulsor de 81.291.

10. Tiene como indicadores de pobreza el 81%, indigencia el 44%, desempleo el 63.7% y subempleo del 14.9%12

Como lo reconoce el mismo gobierno nacional, los loables esfuerzos hechos para la modernización del puerto con obras para el dragado del canal de acceso al Puerto de Buenaventura que permitirán recibir buques de gran calado, o la adquisición de modernas plumas de operación, requieren inevitablemente de vías de acceso al puerto a la altura de las condiciones del puerto marítimo y una ciudad en condiciones de desarrollo óptimas, para lo cual debemos continuar en la misma dinámica de trabajo articulado entre las instituciones públicas y el sector privado, que se ha venido realizando desde el mes de octubre de 2012, con el claro compromiso de cumplir el deber de cada cual, de la manera más eficiente posible, evidenciando con ello que tenemos unas ´instituciones públicas transparentes y eficaces, lideradas por personas idóneas´, uno de los propósitos misionales de la Unidad de Acción Vallecaucana y, en el ámbito nacional uno de los principios del Buen Gobierno.

12 Estos datos han sido tomados de aproximaciones hechas por Fundación Carvajal en fuentes

consultadas del DANE, DNP, Profamilia y Acción Social 2007.