Diplomacia Paralela y Las Relaciones Internacionales de Las Regiones

Diplomacia paralela* y lasrelaciones internacionales

de las regionesZIDANE ZERAOUI**

Artculo recibido: 20 de septiembre de 2010Artculo aprobado: 29 de marzo de 2011

Para citar este artculo: Zeraoui, Zidane (2011). La diplomacia paralela y las relacionesinternacionales de las regiones. Desafos 23 I, pp. 59-96.

ResumenLa inserdn de las entidades sub-nadonales en apoltica internadonal, irrumpecon el privilegio exclusivo del manejo de las reladones exteriores por parte de losEstados. Las regiones y los munidpios han desarrollado polticas internadonalesque consolidan asuntos locales en aspectos culturales, econmicos, polticos, de segu-ridady de cooperadn estratgica, a travs de actividades denominadas diplomadaparalela. La influnda de las entidades regonales en los asuntos globales es cada ve^mayor, sin embargo la prctica paradiplomtica no est institudonali;^aday espoco abordada en los estudios de las reladones internadonales.

Palabras clave: diplomada paralela, munidpios, regiones, reladones interna-donales, sistema internadonal.

* En el presente trabajo utilizaremos como sinnimos los conceptos de paradiplomacia,micro diplomacia, diplomacia multinivel, diplomacia paralela, diplomacia local o diplomaciaconstitutiva.** Profesor-investigador del Tecnolgico de Monterrey y director de la Ctedra de investi-gacin "regionalizacin y nuevos actores internacionales". Autor de varios trabajos, entreotros: l^sprocesos mundiales contemporneos. Trillas, Mexico, 2009; ^egionali^nyparadiplomacia.lu poltica internadonal de las regiones, Mxico, Montiel y Soriana Editores., 2009 y El Islam enAmrica latina, Limusa, Mxico, 2010.

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The parallel diplomacy and theInternational Relations of the regions

AbstractThe inclusion of subnational entities in international politics, breaks with theexclusive privilege of handling external relations by the States. Regions andmunidpalities have developed international potides that strengthen local affairsin cultural, economic, politic, security and strategic cooperation aspects, throughthe so-called parallel diplomag activities. The influence of regional institutions inglobal affairs is growing; however paradiplomacy practice is not institutionali^dand received little attention in international relation studies.

s: parallel diplomacy, munidpalities, regions, international relations,international system.

Diplomacia paralela e as relaesinternacionais das regies

ResumoHm um mundo cada ve^ mais globali^ado, o tradidonal Estado-Nao temperdido presena e poder e gradualmente tem cedido parte de suas prerrogativas.Neste sentido, as munidpalidades e as regioes tomaram maior autonomia epresena no cenrio internadonalpara consolidar suas relaes econmicas, po-lticas e culturis com outras entidades. Os Estados, em um sentido grai, estoperdendo poder verticalmente (abaixo, para as regioes e as localidades; e arriba,para as instituies internadonais) e hori:^ntalmente (para as grandes empresase 0 mercado). Estamos vi vendo um enorme perodo de transfernda de poder.

Em nossos das as regies e as munidpalidades tm novas competndas em detri-mento do Estado central, e vemos a emergencia das mtropoles provindais, queestabelecem contatos e relaes com outras regioes e governos locis.

Estas atividades denominam-se paradiplomada. Diplomada local, diplomadaparalela, diplomada constituinte, etc., e um fenmeno antigo, mas novo no mbito

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acadmico das relades internadonais. Este trabalho enfocase predsamente embuscar analisar o fenmeno e apresentar uma deflnio mais precisa do conceito.

Palavras chave: paradiplomacia, diplomacia paralela, diplomacia local,diplomada constitutiva, poltica internadonal das regides.

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1. IntroduccinEn un mundo cada vez mayormente globalizado, el Estado-Nacintradicional ha ido perdiendo presencia y poder, adems, cediendopoco a poco parte de su soberana y prerrogadvas. De tal modo quelos municipios y regiones al interior del mismo cobran una mayorautonoma y presencia en el mbito internacional, llegando a con-solidar relaciones econmicas, culturales y poldcas con otros entessub-nacionales. De acuerdo con Bell: "El Estado es demasiado pe-queo para las cosas grandes y demasiado grande para las pequeas".'Ahora las regiones y municipios denen nuevas competencias en de-trimento del Estado-Nacin, surgiendo las metrpolis provinciales,las cuales establecen relaciones internacionales con los gobiernos deotras regiones.

As, la relacin con el exterior ya no es una prerrogadva exclusivade los Estados. La poldca internacional se ha vuelto mucho mscompleja, de tal forma que ya no podemos entender las relacionesinternacionales como precisamente aqullas entre solamente Estadosnacionales. Si bien siempre han estado presentes y han influido enmenor o mayor medida en el sistema mundial, gradualmente, nuevosactores de naturaleza no estatal se hacen omnipresentes en el planointernacional.^

Tanto en los pases centralizados, como en las naciones federales,hay presiones contradictorias sobre la conduccin de la poldca ex-terior: por un lado fuerzas centralizadoras, para lograr una sola vozen el escenario mundial, pero al mismo dempo presiones descen-tralizadoras que permiten a los actores subnacionales irrumpir en elsistema internacional.

Estas acdvidades internacionales de las sub-regiones o de actoresno-estatales se han denominado paradiplomacia, diplomacia pa-

' Bell citado en Juregui Bereciartu, Gurutz. hosNaronalismosMinoritariosj la UninEuropea: utopia o ucrania?, Madrid, Ariel, 1997.^ Cfr. Arts, B., Noortmann, M., Reinalda, B. Non-Stte Actors in International Relations,Aldershot, Ashgate, 2001.



ralela, microdiplomacia, diplomacia multinivel, diplomacia local odiplomacia constitutiva. Aunque el concepto ya existe en el derechointernacional desde la dcada de los aos sesenta del siglo pasado,en las relaciones internacionales debemos esperar hasta finales de ladcada de 1960 para que el trmino entre en el anlisis del sistemamundial y de sus interacciones. El xito de la paradiplomacia comotema de inters en Amrica Latina es reciente y an ms en Mxico.Varias obras publicadas en los aos recientes como el texto editado porla Universidad de Via del Mar,-' Chile, carecen de precisin conceptualy se centran en la cooperacin internacional, ms que en la pob'ticainternacional de las sub-regiones.

La paradiplomacia no es una novedad, pero desde una dcada pare-ce que se puso de moda abrir oficinas en el extranjero, inmiscuirseen los organismos internacionales o estar presente sin descanso enlas conferencias. Esta actividad logr frutos como la introduccinen la Convencin de Lom IV (de la Unin Europea con los pasesACP-frica, Caribe y Pacfico) del concepto de cooperacin des-centralizada en la UE, lo que permiti a organizaciones ajenasal gobierno central, utilizar recursos destinados por la Comisin(europea) a la cooperacin."

En Europa existen 250 regiones que acaparan el tercio del presupuestocomunitario, es decir, 213 mil millones de euros para proyectar suimagen a nivel internacional para fines culturales, sociales, econmi-cos o polticos.

La idea de convertir a las regiones en el nivel principal de gobierno cono-ci su auge en la Unin Europea en la dcada de los aos 1980, cuandovarios pases promueven la regionalizacin de su poltica interna,como Espaa, y que la poltica regional europea estaba en plenaexpansin. Es en este contexto que los Lnder" alemanes lograbanla creacin del Comit de Regiones en el seno de la UE. Adems,

' S/a. La insern internacional de las regiones y los munipios. Lecturas sobre gestin de cooperandescentralizada. Via del Mar, Chile, Universidad de Via del Mar, 2005.'' Mateos, Raquel. La recette de la paradiplomatie en: Cafhabet.com. L magazinen^ ie en http://www.cafebabel.fr/artide/11414/la-recette-de-la-paradiplomatie.html consultado el 8 de julio de 2010.* Alemania es una federacin de 17 lender (de Land 'pas' o 'estado"). Los iJinder son sujetosde dereeho internacional, con personalidad estatal propia, aunque la funcin diplomtica la


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desde el Tratado de Maastricht,^ los representantes de los organis-mos regionales o sub-estatales pueden pardcipar en las delegacionesnacionales cuando se negocia en el seno del Consejo de la Unin.Representantes de las comunidades y regiones belgas, del gobiernoescocs, gales o de Irlanda del Norte, las autonomas espaolas, delos Lnder alemanes y austracos y de las regiones autnomas por-tuguesas pueden participar en las sesiones del Consejo de Ministrosde la Unin Europea.

A pesar de su prcdca cotidiana, la diplomacia paralela sigue siendoun fenmeno desconocido tanto por los especiabstas como porel gran pbbco en trminos del anbsis terico. La mayora de lasobras se enfocan a describir el proceso, no a expbcarlo, menos anen buscar un fundamento conceptual. "La paradiplomacia siguesiendo desconocida, pero el fenmeno que representa se volvicomn: la ciudad de San Francisco sanciona un pas extranjero queno respeta los derechos humanos; el gobierno de Quebec inaugurauna temporada cultural en Pars; las entidades sub-estatales flamen-cas y valonas conforman la delegacin belga en la Organizacin delComercio Mundial; los estados australianos asisten en el seno de larepresentacin gubernamental de Austraba en una conferencia de lasNaciones Unidas sobre desarrollo y medio ambiente; el Land de Baden-Wrtemberg participa a las misiones de restablecimiento de la pazen Bangladesh, en Rusia, en Bosnia-Herzegovina, en Burundi y enTanzania; Jordi Pujol, presidente de Catalua, se encuentra con elpresidente George Bush (padre)".^

Por otra parte, la micro diplomacia, fenmeno global y extenso entodo el planeta, por su carcter confuso y complejo y poco mediad-

representa el Estado Federal, varios Lnder tienen acuerdos internacionales y oficinas en lasprincipales ciudades europeas.' El Tratado de Maastricht de 1992 fue decisivo para el viejo continente en la medida queintroduce el mercado comn, cambia el nombre de Comunidad Econmica Europea aUnin Europea y finalmente decide la introduccin del euro como moneda comunitaria ypropicia la extensin de la prcdca paradiplomtica.' Paquin, Stphane "Paradiplomatie identitaire et diplomatie en Belgique fdrale: le casde la Flandre, Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique, vol. 36,nm.3, jul-aug-2003, pp. 621-642.



zado, tene un perfil bajo en los medios de comunicacin de masas,aunque en los centros universitarios se ha convertdo en un importantetema de invesdgacin.

En este ensayo, en un primer apartado, vamos a tratar de ofreceruna aproximacin terica del fenmeno para aclarar los conceptosy definir los trminos ms idneos para entender la problemtca dela poldca internacional de las regiones y de esta manera avanzar ensu conceptualizacin. El segundo inciso se centra en el anlisis delderecho internacional y las funciones que ste reserva a los Estadosnacionales, para enfocarnos en el siguiente apartado al desarrollo delconcepto de la diplomacia muldnivel.

Los apartados finales se focalizan en entender el por qu las regioneshan desarrollado sus poUtcas internacionales y lograr de esta manerauna tpologa de los motvos de la paradiplomacia.

2. Una aproximacin terica a la paradipiomaciaLa poltca internacional de las regiones se ha converddo en un puntode inters de la literatura acadmica, en pardcular de la Ciencia Pob'tcay de las Relaciones Internacionales. Sin embargo, esta preocupacinintelectual sufre de ciertas debilidades. La primera y la ms importante"es la ausencia de una perspectva terica general que puede explicarcmo los gobiernos regionales logran tener una agenda poldca in-ternacional y qu es lo que condiciona su poltca internacional, susrelaciones globales y su comportamiento negociador; pa segunda] es lafalta de enfoque para construir un marco anaUtco general que nossirva de gua para el estudio de la paradiplomacia".^

De esta manera, la actvidad internacional de las regiones fue analizadadesde una doble perspecdva: la poltca comparada y las relacionesinternacionales. Los comparatvistas tenen tendencia a ver la proble-mtca en trminos de extensin de la situacin interna en relacinpartcularmente con la divisin de los poderes y la diversidad cultural.

' Lecours, Andr "Paradiplomacy: Reflections on the Foreign Policy and International Rela-tions of Regions" en intemationalNegotiation, no. 7, pp. 91 -114, Kluwer Academic Publishers,Holanda, 2002.


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mientras que los internacionalistas se centran en la estructura mundialy la anarqua del sistema internacional que permite la emergencia dela paradiplomacia.

Para Andr Lecours, a nivel nacional cuatro estructuras determinanla poltica internacional de las entidades sub-estatales. El primero serelaciona con el marco constitucional formal, es decir, las prerrogati-vas que el propio gobierno central otorga a las regiones. El segundoaspecto tiene que ver con las relaciones entre gobiernos locales ygobierno central.^ Algunos Estados son marcadamente conflictivosen sus relaciones internas, mientras que otros son ms propensos ala cooperacin. El tercer punto se relaciona con la representatividadde las regiones en las instituciones federales y finalmente el ltimoaspecto se vincula con la agenda nacional y los intereses de las enti-dades regionales, es decir entre la 'high politics' y la 'low politics'.'"

A nivel internacional, la diplomacia paralela se ha desarrollado porla conjuncin de varios factores, en particular la nueva estructura delsistema mundial. En efecto, nuevas organizaciones internacionalespermiten a las regiones tener una mayor presencia en el mundo,como la franco fona para las regiones francohablantes (Quebec,Valonia, etc.). Tambin los Estados centrales estn prestando unapoyo directo por razones histricas, culturales, tnicas o lingsticasa entidades sub-estatales de otros pases. Por su parte, los tratados delibre comercio o de integracin regional fueron detonadores para laactividad internacional de las regiones en la medida que la primacade lo econmico desplaza a la poltica y debilita el poder del centro.Finalmente, la nueva coyuntura mundial es ms adecuada para incre-mentar la actividad internacional de las regiones para promoverse,frente a los Hmites del propio Estado central.

' A lo largo del trabajo se utilizarn los conceptos de Estados centrales o gobiernos centralespara diferenciar los conceptos de Estado existentes en algunos pases como Mxico. Enefecto, a diferencia de Argentina o Chile, en donde existen provincias o regiones, Mxico estdividida en 32 estados. De aqu la necesaria distincin entre Nuevo Len como estado oMxico como Estado.' Cfr. dem.



Tambin, la paradiplomacia es un factor importante de la tendencia decooperacin descentralizada. Este fenmeno ha sido poco estudiadoya que es reladvamente nuevo, y la nocin misma de 'paradiplomacia'sigue en debate. Tomando en cuenta a varios autores, la podemosdefinir como la acdvidad desarrollada por las enddades sub-estatales.Stphane Paquin agrega que se puede hablar de paradiplomaciacuando "un mandato est dado a representantes oficiales por ungobierno sub-estatal para negociar con actores internacionales"."Por su parte, Jos Luis Rhi-Sausi la define como "la pardcipacin degobiernos no centrales en las relaciones internacionales a travs delestablecimiento de contactos adhoc con enddades privadas o pblicasdel extranjero, con el fin de promover asuntos socioeconmicos yculturales, as como cualquier otra dimensin externa de sus compe-tencias consdtucionales".'^ En otras palabras, la paradiplomacia es eldesarrollo de las relaciones internacionales por parte de enddadessub-estatales.

Esta paradiplomacia es un mandato otorgado a los gobiernos localespara negociar con los actores internacionales. "La poHdca econmicay comercial, la promocin de las inversiones extranjeras y la atraccinde centros de decisiones, la promocin de las exportaciones, laciencia y la tecnologa, la energa, el medio ambiente, la educacin,la inmigracin y la movilidad de las personas, las relaciones muldla-terales, el desarrollo internacional y los Derechos Humanos formanlos principales expedientes de la paradiplomacia. Los actores para-diplomdcos se desinteresan generalmente de las cuesdones tnilitares,pero no totalmente".'^

" Paquin, Stphane. Paradiplomatie et relations internationales. Thorie des stratgies inter-nationales des rgions face la mondialisation, Qubec, P.I.E.-Peter Lang, 2004.'^ Rhi-Sausi, Jos Luis "La cooperacin internacional en los proceso de descentralivadnyregionali^iadn de lospaises latinoamericanos: La experiena Italia-regin de Atacama" enhttp://www.subdere.gov.cl/paginas/programas/pugr/paginas/globalizacion/sausi.pdf, consultado el 20 de octubre de 2008." Paquin, Stphane. Paradiplomatie identitaire en Catalogne, Qubec, Les Presses de l'universitLaval, 2003, p. 11.


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El segundo nivel de la accin internacional de las regiones lo repre-senta la paradiplomacia identitaria que es "una poltica exterior sub-estatal que tiene como fundamento el reforzamiento o la construccinde una nacin minoritaria en el seno de un pas multinacional".''* Sinembargo, esta poltica internacional puede rpidamente transformarseen protodiplomacia'^ que tiene como objetivo principal lograr laseparacin y su independencia del Estado nacional.

En las Relaciones Internacionales clsicas, la accin micro-diplomticaest a menudo menospreciada ya que no se considera a las entidadessub-estatales como actores internacionales. Esta idea viene del en-foque realista hegemnico durante dcadas en la teora de las Rela-ciones Internacionales y que afirma que los Estados son los nicoso por lo menos los ms relevantes actores internacionales.

Sin embargo, el desarrollo de las acciones paradiplomticas ya nopuede ser menospreciado ya que estn cada vez ms presentes en laescena internacional. Kincaid toma el ejemplo del caso de los estadosde la Unin Americana, un pas tradicionalmente bastante centrali-zado: "los estados de los Estados Unidos tienen aproximadamente183 oficinas en pases extranjeros (mientras slo tres tenan oficinasen el exterior en 1970); todos los estados tienen al menos una rela-cin con algn 'Estado hermano' en el extranjero; y ms de 1.100municipalidades tienen alrededor de 1.775 'ciudades hermanas' en123 naciones".'^ As podemos aseverar que los actores regionalesestn tomando un lugar cada vez ms importante entre los gobiernosy las organizaciones gubernamentales y que sus acciones se vuelvenpaulatinamente permanentes, decisivas, intensivas y autnomas delos Estados centrales. Benefician de un peso relevante ya que tienen

"dem., p. 12.'^ En el caso del Kurdistan iraqu se trata ms de protodiplomacia que de paradiplomaciaidentitaria en la medida que las autoridades locales reivindican el derecho a la independen-cia. En contraste, Catalua se sita a mitad de camino. Hay una paradiplomacia identitariaclaramente definida, recobrar y reconstruir la nacin catalana, pero, a veces, el discursose acerca ms a una protodiplomacia. La lnea que separa las dos acciones es tan dbil que sepuede pasar del uno al otro de una manera imperceptible.' ' Kincaid citado en Rhi-Sausi, op. t.



recursos importantes, consobdando an ms su autonoma, y susacciones pesan cada vez ms en la pob'tica internacional.

Catalua, por su parte, ha desarroado un concepto original dentrode la diplomacia local, el 'sport countries"^ como elemento para pro-yectarse a nivel internacional y consobdar su 'marca-pas'.'^ El deportese vuelve as instrumento de la paradiplomacia, en particular para lapromocin de la imagen de la regin a nivel global. La Declaracin dela Primera Conferencia de los 'pases deportivos' ('sport countries') enBarcelona, el 5 de abril de 2003, precisa que el "deporte es el cimien-to de la identidad nacional". En marzo de 2007, el vice-presidentede Catalua, Josep-Llus Carod-Rovira, propone al presidente delComit Olmpico Internacional, en Lausana, la organizacin de un'campeonato depordvo de las naciones sin Estado'.

Por otra parte, otro concepto que ha evolucionado dentro de la idea dela pob'dca internacional de las regiones es el de diplomacia constitudva(Constituent Diplomacy'^ para expresar que la pob'dca exterior delos Estados es el resultado de una accin combinada entre el Estadocentral y las unidades subregionales, y no un enfrentamiento entredos poderes. La paradiplomacia no significa siempre una convergenciapob'dca entre el centro y la periferia, pero tampoco incluye la nocinde enfrentamiento permanente. Las dos direcciones de la pobticainternacional de las regiones cohabitan con la pob'tica exterior delEstado. Unas veces son complementarias y otras contradictoriassegn los intereses de los actores.

" Cfr. Xifra, Jordy "Building Sport Countries' Overseas Identity and Reputation: A case Studyof Public Paradiplomacy", ^ OTfTOfln BehavioralSaentist, 2009, no. 53, vol. 4 (pp. 504-515)." El concepto de 'marca-pas' se ha desarrollado recientemente en relacin a las estrategiasque algunas naciones para proyectarse en el escenario global. Precisamente la nocin de 'sportcountry' entra dentro de esta 'mercadotecnia' nacionalista para crear un concepto-nacin." Cohn, Theodore H. & Patrick J. Smith "Subnational Government as InternationalActors: Constituent Diplomacy in British Columbia and the Pacific Northwest", TheBritish Columbian Quarterly, no. 110, verano 1996; Koller, Raoul y Arnold. Federalismin a changing world. Learningfrom each other, Qubec, Me Gl-Queens Universit)' Press,2003 y Jenkins, Rob "India's States and the Making of Foreign Economie Policy:The Limits of the Constituent Diplomacy Paradigm", Puhlitis, Vol. 33, no. 4, otoo2003, pp. 63-81, Oxford University Press.


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Las administraciones locales, municipales y estatales pueden promo-cionarse a nivel regional e internacional. Es decir acciones externasy de poltcas internacionales que salen del marco centralizado delEstado y toman iniciatvas y decisiones propias. "La implicacin delos Gobiernos No Centrales en las relaciones internacionales, a travsdel establecimiento de contactos formales e informales, permanentes oadhoccon entdades extranjeras, pblicas o privadas, con el propsitode promover asuntos de carcter socioeconmicos, poltcos o cultu-rales, as como cualquier otra dimensin externa de sus competenciasconsttucionales".^"

Sin embargo la primaca de la poltca exterior del Estado no esten cuesdn, pero s existe el debate acerca de la creciente impor-tancia de la paradiplomacia y sus efectos colaterales. Los cambiosmundiales a consecuencia del fin de la Guerra Fra son diversos. Haynuevos patrones en el orden internacional y uno de ellos ha sidola creciente participacin de otros actores que no son el Estado tra-dicional, adems de que, con la contnua apertura democrtca y lcrecimiento de las comunicaciones, cada vez es ms comn que lasadministraciones locales e incluso las empresas e insttuciones tomeniniciatvas propias al relacionarse con el exterior.^'

Las acciones de micro diplomacia son muy variadas: a nivel guber-namental pueden ir desde la administracin ms bsica y local hastaun conjunto de estados o provincias de un pas actuando bajo unmismo propsito, quienes "buscan la vinculacin externa, pues sepresume que sta contribuye al mejoramiento de las capacidades

^^ Cornago, No "Exploring the global dimensions of paradiplomacy: Functional andnormative dynamics in the global spreading of subnational involvement in foreign affairs"(2001) en Foreign Ritations of Constituent Units; Forum of Federadons/Forum des Fdrations;Ottawa; http://www.ciff.on.ca (ace. 20/06/02) citado en Ferrero, Mariano. "La globalizacinen accin: regionalismo y paradiplomacia en Argentina y el Cono Sur Latinoamericano",Vil Congreso Nacional de Ciencia Poltica, Sociedad Argentina de Anlisis Poltico, no-viembre 2005.'^ Es importante sealar que no usamos el concepto de diplomacia para las actividades de

los actores no gubernamentales como las empresas o las instituciones acadmicas o de otrandole. Cuando nos referimos a la diplomacia comercial es una actividad estatal, en cambiolas empresas practican actividades comerciales.



institucionales para atraer los recursos y el talento necesarios paragestar su propio desarrollo".^^

El fenmeno de la interdependencia muestra la creciente participacine importancia de los diferentes actores gubernamentales y no guber-namentales en el sistema mundial. As, las relaciones internacionalesestarn concebidas en una compleja red donde las interdependenciasno se dan solo entre Estados centrales, sino entre una serie de di-versos actores, como corporativos, transnacionales, ONG etc.^'' Sinembargo, para evitar confundir las acciones del gobierno central y delos actores sub-estatales, se habla de diplomacia o pob'tica exterior,para el primero, y de paradiplomacia o diplomacia paralela, para lossegundos, pero para las empresas privadas (instituciones acadmicas,empresas transnacionales) se prefiere usar el trmino de accionesinternacionales, de internacionabzacin, de relaciones internaciona-les, etc., dejando el trmino de 'diplomacia' para los entes pbbcos.

3. El Derecho internacional y la paradiplomaciaEl trmino de paradiplomacia, recin en el discurso de losinternacionabstas,^'' es un concepto bastante antiguo en el Derecho

^ Carren , Pedro "Paradiplomacia y su desarrollo en el mundo" (27 de septiembre de 2007)en la revista electrnica Protocolo Foreign Affairs (r Lifestyle, consultado el 29 de abril del 2008en http://www.protocolo.com.mx/articulos.php?id_sec=3&id_art=2548&id_ejemplar=0^ Carren, Pedro, op. cit.^' En efecto, en toda la literatura relacionada a esta problemtica los autores se refieren aIvo Duchacek y Panayotis Soldatos como los 'padres' de la paradiplomacia. En parte estaaseveracin es cierta en la medida en que los dos especialistas del Qubec, Canad, fueronlos pioneros en introducir este concepto en el campo de las Relaciones Internacionales comolo demuestra la gran cantidad de obras publicadas: Duchacek, Ivo "Perforated Sovereign-ties: Towards a Typology of New Actors in International Relations" o Soldatos, Panayotis"An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-Policy Actors"ambos en Michelmann, H. y Soldatos, P., Federalism and International Relations. The Role ofSubnational Units, Oxford, Clarendon Press, 1990; Duchacek, I., Latouche, D., Stevenson,G. (ed s.) Perforated Sovereignties and international Relations: Trans-Sovereign Contacts of SubnationalCovernments, Nueva York, Greenwood Press, 1988; Duchacek, Ivo. The Territorial Dimensionof Politics: Within, among and across Nations, New York, Greenwood Press, 1986 y Soldatos,Panayotis "Cascading Subnational Paradiplomacy in an Interdependent and TransnationalWorld" en: Brown, D , Fry, E., States and Provinces in the International Political Economy, Berkeley,California, Institute of Governmental Studies (IGS), 1993. Sin embargo, como lo hemosvisto, es en realidad en el Derecho Internacional que se empez a utilizar este trmino, aunquecon referencia a 'actores' designados por los Estados, no independientes o autnomos.


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Internacional. Sin embargo, para este ldmo, "la paradiplomacia seintegra de grupos muy variados, tal como el de los funcionarios deorganizaciones internacionales, los delegados a conferencias interna-cionales, los agentes ad-hoc, los expertos, los especialistas, los enviados,etc., y est exigiendo nuevos tratamientos y reglamentaciones, pues elnmero de estos agentes y la diversidad de sus ocupantes requierennormas diferentes de las usuales. La intervencin masiva de tcnicosen las relaciones exteriores de los Estados trae consigo la necesidadde prever alguna competente ordenacin legal de sus acdvidades."^^

As, el Derecho Internacional incluye en esta acdvidad internacionala representantes oficiales de los Estados solamente con una funcin adhoc, no a entes subnacionales que actan por su cuenta o a organismosdescentralizados y menos an a las empresas o las insdtucioneseducadvas. De esta manera, ciertas prcdcas paradiplomdcas yahan sido reguladas, en pardcular las referentes a las acdvidades de losfuncionarios de organizaciones internacionales y sobre todo a su in-munidad en sus reladones con otros Estados. En cambio, los delegadosa conferencias internacionales, los representantes de los gobiernos,los enviados idnerantes y las misiones especiales (que no sean diplo-mdcos) denen un tratamiento menor que los anteriores, pero gozande ciertos privilegios 'diplomdcos'.

Esta necesaria regulacin de las acdvidades paradiplomdcas denesu origen en la formulacin misma del Derecho Internacional Pbli-co. En sus inicios ste se enfocaba exclusivamente al Estado, nicoagente del Derecho Internacional. Hasta el da de hoy, aunque seacepta que los actores internacionales se han muldplicado, los nicos'rganos de las Relaciones Internacionales' se centran en el Estadocomo 'rganos centrales' (jefe de Estado y ministerios de RelacionesExteriores) y 'rganos exteriores' (agentes diplomdcos y consulares).

*^ Seplveda, Csar. Derecho internacional, Mxico, Editorial Porra, 1988, p. 162, aunque laprimera edicin de esta ya clsica obra en Mxico, es de 1960, es decir, desde hace ms de 50aos el Derecho Internacional utilizaba este trmino, mientras que las Relaciones Inter-nacionales lo han rescatado solamente a fines de la dcada de los aos setenta, pero concontenidos que difieren.

Desafos, Bogot (Coiombia), (23-1): 59-96, semestre i de 2011


Toda la literatura del Derecho gira en regular y explicar las obligacio-nes y privilegios de estos rganos, no de los actores paradiplomticos.

"El sistema internacional, o la sociedad internacional, si se prefieredenotninarlo as, se basa fundamentalmente en los Estados como su-jetos o actores predominantes. Durante mucho tiempo se sostuvouniformemente que los Estados eran los nicos sujetos o los sujetosexclusivos del orden jurdico internacional.^'' Slo hasta los aos veintedel siglo anterior empez a abrirse paso dbilmente la tesis de que,adems del Estado, existen otros sujetos o actores titulares de de-rechos y obligaciones internacionales, y que hay una parte del derechode gentes, cada vez ms creciente, que se dirige a ellos. Esta posturano ha dejado de tener oposicin, sobre todo de los positivistas, quemantienen que el nico derecho internacional es aqul producidopor la 'voluntad del Estado', y que lo dems es slo una emanacinsubsidiaria".^^

En efecto, el derecho internacional se preocupa primordialmente delos Estados que son los que definen y crean el Derecho, aunque suaplicacin puede abarcar a otros actores, pero secundarios en trmi-nos de la jurisprudencia del sistema mundial. "La concepcin y ladefinicin del derecho internacional, tal como han sido propuestas

'^ Desde su creacin, el Derecho Internacional se concibi para regular las relaciones entrelos 'sujetos del Derecho', los Estados, considerados depositarios de los plenos poderes enel mbito internacional. En el nacimiento del Derecho Internacional, la Universidad deSalamanca, Espaa, fue pionera por los trabajos de los religiosos. El fraile dcjminico espaolFrancisco de Vitoria (1483/86-1546) fue el primero en desarrollar una teora sobre el derechode gentes [iusgentium) que sin lugar a dudas puede calificarse de moderna. Extrapol susideas de un poder soberano legtimo sobre la sociedad al mbito internacional, concluyendoque este mbito tambin debe regirse por unas normas justas y respetuosas con los derechosde todos. El bien comn del orbe es de categora superior al bien de cada Estado. Esto sig-nific que las relaciones entre Estados deban pasar de estar justificadas por la fuerza a estarjustificadas por el derecho y la justicia. Francisco de Vitoria se convirti, as, en el creadordel derecho internacional moderno. El ius gentium se fue diversificando con los aportes deotros pensadores de la Universidad de Salamanca. El padre jesuita Francisco Surez (1548-1617), que ya trabajaba con categoras similares, distingua entre ius inter gentes c ius intra gentes.Mientras que el ius inter gentes, que correspondera al derecho internacional moderno, eracomn a la mayora de pases (por ser un derecho positivo, no natural, no tiene porqu serobligatorio a todos los pueblos), el ius intragentes o derecho civil, es especfico de cada nacin.'^ Seplveda, op. cit., p. 476.


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por los escritores en cualquier periodo de la historia, han ejercidouna profunda influencia en el problema de determinar quines sonlos sujetos de derecho internacional. As, de acuerdo con la definicinclsica que considera el derecho internacional como un conjunto denormas que rigen la conducta de los Estados, en sus relaciones mu-tuas, slo stos, los Estados, son sujetos de derecho internacional".^^Aunque el derecho internacional actual se preocupa del papel delos individuos y de las insdtuciones internacionales y busca otorgarlesderechos pero tambin responsabibdades, es un hecho que su propiaelaboracin sigue siendo una facultad casi exclusiva de los Estados.

El derecho internacional reconoce la existencia de otros sujetos,adems de los Estados soberanos y las insdtuciones internacionales(que son una expresin del rol del Estado central), pero con un rangomenor. As:

[...] hay otros sujetos menos importantes de derecho internacionalque, sin embargo, ocupan una posicin especial en el orden jurdicointernacional. S alguna caracterstica comn puede sealrseles,es que todos carecen de uno u otro de los requisitos esencialesde un Estados soberano. Es decir, carecen, ya sea de autoridadgubernamental, de poblacin, de territorio o de soberana y, es-pecialmente, de soberana en sus relaciones exteriores. En estegrupo de sujetos de derecho internacional, consideramos entidadestales como la Santa Sede, los Estados diminutos, las colonias, losprotectorados, algunos territorios autnomos, los territorios enfideicomiso, las partes beligerantes y los insurgentes."

Todos los actores sealados por Sorensen son 'casi-Estados' o 'para-Estados', pero no subregiones (a menos que entre en conflicto bbcocon el poder central) o entidades no pbbcas (instituciones acadmicas,empresas transnacionales, etc.).

De estas definiciones resalta que la diplomacia y la pob'dca exteriorestn relacionadas con el derecho internacional, pero son diferentesde ste. El derecho internacional funciona dentro de la comunidad

^' Sorensen, Max (Ed.). Manual de derecho internaonalpblico, Mxico, Fondo de CulturaEconmica, 2000, p. 261.2'dem., p. 271.

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de los Estados soberanos, cuyas poUtcas exteriores conforman susrelaciones y esto se pone en ejecucin a travs de la diplomacia.Estas consideraciones cotillevan el establecimiento de que solamentelas entdades soberanas pueden ejercer una diplomacia y una poldcaexterior, tnientras que los actores no-estatales realizan paradiplomaciay poltca internacional.

De esta manera "la pob'tca exterior es el conjunto de decisiones to-madas por un gobierno en relacin con la posicin del Estado vis--visotros Estados y, adems, su acttud dentro de las organizaciones yconferencias internacionales. La diplomacia es el instrumento me-diante el cual se lleva a efecto la poldca exterior".-'" As, queda muyclara la diferencia en el actuar en el escenario mundial entre el Estadoy los dems actores con proyeccin internacional.

Inclusive, uno de los pdncipales representantes de las Relaciones Inter-nacionales en Mxico y fundador del Centro de Relaciones Interna-cionales de la Facultad de Ciencias Poltcas y Sociales de la UNAM(Universidad Nacional Autnoma de Mxico), reconoce que "el estu-dio del Estado corresponde fundamentalmente al derecho poltco yconstitucional (...) por ser el sujetoprindpalc\ derecho internacional".^'Las regiones se convierten en sujeto del derecho internacional so-lamente en estado de beligerancia y no por sus acciones en el sistemamundial. Por los reconocimientos 'de beligerancia, de insurgencia ydel derecho a la independencia', otras entdades se convierten ensujetos de derecho.

Mientras que el derecho internacional solamente reconoce a las entda-des beligerantes, las relaciones internacionales retoman a la actvidadinternacional como parmetro para hablar de paradiplomacia.

^ dem., p. 385.'^ Seara Vzquez, Modesto. Derecho internacional pblico, Mxico, Editorial Porra, 1988 (12

ed.), p. 83.


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Esta posicin bmitada del derecho internacional se encuentra tam-bin en la visin del reabsmo poltico,^^ dominante durante toda laGuerra Fra, que sostiene que los nicos actores internacionales sonlos Estados y que los dems entes son subordinados a la voluntad delpoder estatal o que, en el mejor de los casos, expresan, de maneradistinta, esta misma voluntad.

4. Desarrollo de un conceptoLa paradiplomacia es as una nueva tendencia donde los sub-gobier-nos, o ms bien, segn cmo cada gobierno llame a sus entidadesfederativas, provincias, departamento o regiones, toman acciones aut-nomas en cuestin de pobtica internacional. Bsicamente las entidadesbuscan una vinculacin externa para mejorar su desarrollo u obtenerun beneficio local, entre otros objetivos, sin miras al resto del pas.

Las estrategias usadas por los gobiernos intermedios o grupos para in-sertarse en la nueva dinmica internacional son, por ejemplo, el cabildeotanto dentro como fuera del pas. Tambin son usadas la creacin deredes y abanzas internacionales para promover sus intereses mutuos.Las redes de inmigrantes pueden constituir fuertes grupos de pre-sin para orientar a la pob'tica exterior del Estado. Diferentes grupos depresin internacionales abocados a temas especficos como derechoshumanos o medio ambiente tambin pueden ser instrumentos impor-tantes en la pob'tica mundial. Se utibzan los medios de comunicacinpara enfatizar la autonoma lograda en cuestiones internacionales yms especficamente al exterior se utibza la apertura de oficinas derepresentacin en otros pases o las unidades federales abren subse-cretarias de asuntos internacionales para mantener el contacto con el

^^ Cfr. a los clsicos del realismo poltico Morgenthau, Hans Joachim. Politics among nations: Thestruggle for power and peace, Nueva York, Knopf Editores, 1985 (la primera edicin es de 1948)y Waltz, Kenneth Neal. Man, the state and war: A theoretical analysis, Nueva York, ColumbiaPress, 2001 (primera edicin de 1954). Sin embargo, el realismo pobtico sigue siendo unreferente central de la idea del Estado como actor nico de las Relaciones Internacionales:Pont Mestres, Magn. Realismo poltico, Madrid, Plaza & Janes, 1977; Bethke Elshtain, Jean.Real Politics: At the center of everyday life, Baltimore, John Hopkins Press, 2000; Hasan Siddiqi,Safdar. Rsalpolitics: A new approach, Karachi, Pakistn, Ferozsons, 2003.



exterior.^^ "Esta nueva capacidad regional de dialogar directamentecon otras partes del mundo se ha llamado paradiplomacia para dife-renciarla de la poldca exterior que sigue siendo prerrogadva de losgobiernos centrales".^'*

Generalmente se explica la diplomacia paralela casi exclusivamentepor la bsqueda de mayores flujos de inversin extranjera.^^ Sinembargo, si bien es cierto que la variable econmica es importante,varios elementos intervienen para empujar la polidca internacionalde las regiones como la cuesdn lingsdca o cultural, la resolucin deproblemas fronterizos comunes, etc. Francisco Aldecoa-"" precisaque existen tres grupos de modvaciones para la salida de las regionesa nivel global: econmicas, poldcas y culturales y no solamente elinters de atraccin de inversiones extranjeras.

El nacionalismo, por ejemplo, es uno de los pdncipales promotoresde la diplomacia consdtudva.

El nacionalismo implica tres procesos en relaciones a la paradiplo-macia. El primero es una construccin poltica propia. El desarrollode agencias internacionales por los gobiernos regionales tiene unsignificado simblico y es una opcin estratgica atrayente para losjefes nacionalistas. El segundo proceso del nacionalismo es ladefinicin y articulacin de grupos de inters regionales centradosen la defensa de la cultura y de la ideologa, que se transforman enlos aspectos ms importantes de la paradiplomacia. La cultura dejasu huella en la agenda poltica de las relaciones internacionales delos gobiernos regionales. El tercer proceso del nacionalismo es lamovilizacin poltico-territorial para subrayar sus diferencias (conel gobierno central) dentro de su propio territorio."

' ' Velazquez, Rafael (Septiembre 2006) "La paradiplomacia mexicana: Las relaciones exterio-res de las entidades federativas" consultado el 29 de abril de 2008 de Access my Ubrary Wel)site en http://www.accessmylibrary.com/coms2/summary_0286-32184312_ITM^* Zeraoui, Zidane (marzo 4 del 2007) Qu es la paradiplomacia? Consultado en La Repblicaen lnea el 29 de abril de 2008 en: http://www.larepublica.com.uy/mundo/248234-que-es-la-paradiplomacia.'^ Dvila, Consuelo, Jorge A. Schiavon y Rafael Velazquez. Diplomacia local. luis relacionesinternacionales de las entidades federativas mexicanas, Mxico, Universidad Nacional Autnomade Mxico, 2008, p. 14.^ Aldecoa, Francisco y Michael Keating (eds.). Paradiplomada: Las relaciones internacionales delas regiones, Madrid, Marcial Pons, Ediciones jurdicas y Sociales, S.A., 2000, p. 14." Mateos, Raquel, op. cit.

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A pesar de que las relaciones diplomticas entre las naciones es unhecho tan antiguo como la misma existencia de los Estados, la codi-ficacin de estas relaciones es un hecho contemporneo. En efecto,la Convencin de Viena, que codifica las relaciones jun'dicas entre losEstados, se adopt en 1969, cuando fue firmada por 79 pasesmiembros de la Organizacin de las Naciones Unidas, contra 19abstenciones (en particular los miembros del bloque sovitico) y unvoto en contra (Francia), pero entr en vigor hasta el 27 de enero de1980 cuando 35 pases ms la ratificaron.^ **

El derecho internacional, sobre todo en relacin a los tratados, tienegrandes avances con el fin de la Guerra Fra y en particular con laguerra del Golfo de 1991. Hasta 1992 la soberana y la independen-cia de los Estados fueron considerados la base de la coexistenciaarmnica de estos ltimos y constituyen an el fundamento de losestatutos de las Naciones Unidas. Sin embargo, las medidas to-madas por el Consejo de Seguridad con base en el captulo VII de laCarta del mximo organismo internacional y en particular el artculo25 de sus estatutos, redefinen las relaciones no solamente entre losEstados sino con entes internacionales suigeneris.

No solamente el Consejo decidi sanciones tanto militares comoeconmicas contra ciertos Estados (Yugoslavia, Irak, Sierra Leona,Etiopa, etc.) sino tambin contra movimientos insurgentes como laUNITA (Unin Nacional para la Independencia Total de Angola)en Angola o contra el terrorismo en general. Adems, la resolucinque permite la intervencin por razones humanitarias, adoptadaen relacin a Somalia, abri las puertas a una limitacin drsdca dela soberarua de los pequeos o medianos Estados.

Esta evolucin del derecho internacional y la limitacin del poder del Es-tado central por las mismas instituciones globales como la ONU, fueun caldo de cultivo que permiti un mayor acdvismo de las entidadessub-nacionales y por ende de la paradiplomacia.

'^ Cfr. S/a.


No Cornago define la paradiplomacia por su parte como "la impb-cacin de los GNC^' en las relaciones internacionales, a travs delestablecimiento de contactos formales e informales, permanenteso adhoccon entidades extranjeras, pbbcas o privadas, con el propsitode promover asuntos de carcter socioeconmico, pob'tico o cultu-ral, as como cualquier otra dimensin externa de sus competenciasconstitucionales".'"'

El estudio de esta nueva tendencia inicia en los aos 1980 con lvoDuchaceky Panayods Soldatos"" en sus obras The Territorial Dimensionof Politics: Within, among and across Nations y Federalism and InternationalRelations: The Role of Subnational Units. En sus prmeros escritos se definique era la accin de los 'gobiernos no centrales' refirindose a lossub-gobiernos. Estos gobiernos intermedios realizaban microdiplo-macia."*^ Cabe mencionar que este fenmeno se ha conceptuabzadode diferentes maneras. Hocking propone el trmino 'diplomaciamuldnivel' donde busca diferenciar los niveles de la pob'dca exteriordando importancia a su complejidad. Iaki Aguirre usa la palabra'post diplomacia' ya que se refiere a un proceso del Estado-Nacin.''-'

Tambin se hicieron diferenciaciones entre los trminos de diplo-macia: diplomacia transfronteriza es la dada entre Estados vecinos.

' ' GNC como gobiernos no centrales'"' Carren , Pedro, op. dt." Para mayor ampliacin de las ideas de Soldatos y Duchacek se recomienda consultarDuchacek, lvo 'Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New Actors in InternationalRelations' o Soldatos, Panayotis 'An Explanatory Framework for the Study of FederatedStates as Foreign-Policy Actors', ambos en Michelmann, H., Soldatos, P., Federalism and Inter-national Relations. The Rote of Subnational Units. Oxford, Clarendon Press, 1990; Duchacek, 1.,l^itouche, D., Stevenson, G. (eds.) Perforated Sovereignties and International Rslations: Trans-SovereignContacts of Subnational Governments, Nueva York, Greenwood Press, 1988; Duchacek, Ivo. TheTerritorial Dimension of Politics: Within, amongand across Nations, New York, Greenwood Press,1986y Soldatos, Panayotis 'Cascading Subnational Paradiplomacy in an Interdependent andTransnational World' en Brown, D , Fry, E., States and Provinces in the International PoliticalEconomy, Berkeley, California, Institute of Governmental Studies (IGS), 1993.

'" Cfr. Hocking, B., Ijocali^ngForeign Policy. Non-Central Governments and Muttilajered Diplomacy,Nueva York, St-Martin's Press, 1993 y Vallejo, Marcela "Federalismo y relaciones interna-cionales: comparacin de la actividad internacional de unidades federadas en Canad yEstados Unidos" consultado el 29 de abril de 2008 en: http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/mes/lopez_v_m/


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la transregional, de manera bilateral pero sin fronteras y finalmente laparadiplomacia global que toca temas globales.

Otro elemento a considerar es la paradiplomacia posidva y la negatva.El lado positvo se da cuando las regiones actan bajo los mismoslineamientos del gobierno central y proveen de apoyo y herramientaspara llevar a cabo ese proyecto. En cuanto a la negatva naturalmenteva en contra del Estado lo que conlleva desde un movimiento parapedir ms autonoma, hasta un movimiento separatsta pero que alexterior busca dar una imagen negatva del pas. Esto disminuye el ca-rcter de poder del Estado lo que puede ser daino en la imagen quese tenga de la entdad federatva en el plano internacional.''''

Finalmente, cabe mencionar que Duchacek tambin hace una dife-renciacin entre la paradiplomacia directa e indirecta. La paradiplo-macia directa se da cuando la regin o subgrupo dene una actuacindirecta en la escena internacional y tene las verdaderas relacionesal exterior. En cambio, la paradiplomacia indirecta se usa cuando,desde el interior, se hace presin para moldear las poltcas que usarel gobierno central al exterior. Tambin se pueden dar iniciadvas delas necesidades del grupo especfico.

Ivo Duchacek analiza los temas de federalismo y soberana en relacina la paradiplomacia y primero delimita una serie de factores por loscuales las federaciones de un Estado han tomado mucha relevancia.Esto se debe en gran medida a la globalizacin de la economa dondeexiste una importante competencia en el mercado mundial. Debido aeste fenmeno las economas deben velar por el mantenimiento desus intereses. Especialmente con la especializacin de las mercancas,las regiones dentro de cada Estado buscan explotar sus ventajasespecficas. Adems se habla de una 'democratzacin' de la poltcaexterior ya que ahora cada ciudadano dene una verdadera voz y unvoto respecto a lo que sucede en su comunidad. No solo los ciuda-danos sino los grupos alternatvos en general. A travs de esto lasregiones que tenen diferentes intereses que extrapolar lo expresan

' Zeraoui, op. cit.

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con sus gobiernos especficos. Todo lo anterior est relacionado conla llamada crisis del Estado-Nacin donde este ltimo parece perderparte de su legitimidad y de su poder por el fenmeno de la globab-zacin y a su interior mismo se va fragmentando el centro de poder."*^

Tambin existe un reciente cambio en el propio concepto de sobera-na. Tradicionalmente la soberana era concebida como algo que cuidarde los pebgros externos, pero hoy, en muchos casos, la soberana estsiendo acechada desde el interior mismo del pas. La soberana comopoder intangible del gobierno central se va debibtando ya que ahoralas regiones o grupos diversos luchan por posicionar su inters al ex-terior y presionan adems al gobierno. Es por esto que se puede decirque el gobierno es quien pierde soberana en la toma de decisiones.

Soldatos por su parte va ms all en cuanto a las razones por las cualeslas regiones buscan este reconocimiento externo. Primero divide losmotivos entre las unidades federales y las razones de la federacin.En cuanto a las primeras debmita la asimetra entre unidades ya quecada zona tiene niveles de desarrollo desiguales y otros productos yservicios que ofrecer. Tal podra ser el caso del noreste de Mxicodonde esta zona al tener un desarrollo diferente busca al exteriornuevas oportunidades.

El factor geogrfico tiene tambin mucha influencia ya que las dife-rentes unidades pueden tener distintas fronteras al exterior. Adems,internamente los gobernantes de una unidad pueden defender po-siciones divergentes a las del gobierno central por lo cual, con estaautonoma, la regin buscar satisfacer a su propio electorado local.

En cuanto al nivel de la federacin, Soldatos menciona los errores eineficiencia que puede presentar un gobierno centrabsta que es incapazde identificar y proyectar las necesidades especficas de cada regin.La federacin buscara homogeneizar el inters nacional para proyec-tarse al exterior, lo cual puede dejar a ciertas regiones en desventaja

^^ Vallejo, Marcela, op. cit.


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sobre sus intereses propios que no convergen con los de las demsenddades.'"'

Se le atribuye adems a Keohane y Nye"*^ el ser los primeros en ha-blar de la complejidad del sistema internacional. Eso se debe a queusualmente se consideraba que solamente los Estados podan actuardentro del mismo, pero poco a poco diferentes actores se han unidoa la dinmica internacional. Tales actores son los organismos inter-nacionales y las empresas privadas trasnacionales. Adems, subrayanel papel de las enddades federadvas: "aun cuando Keohane y Nyeno abordan especficamente el tema de las enddades federadvas enasuntos internacionales, sus ensayos apoyan la idea que cada nivel degobierno continuar desempeando una funcin vital en sadsfacerdemandas y, de manera especial, cuando la poldca domsdca haasumido aspectos internacionales".'*^

En el caso de Mxico, segn Rafael Velazquez,'*' existen razonesespecficas para el desarrollo de la paradiplomacia. La primeracuestin es el crecimiento de la globalizacin y la interdepen-dencia econmica, lo cual desemboca en la segunda razn que es lacompetencia de los mercados internacionales. En este caso, muchasregiones denen productos u oportunidades especficas que puedenexplorar en el mercado internacional. La tercera opcin es la gradualapertura democrdca del sistema poldco mexicano, lo que devieneen el podero de las enddades federales. EUo se relaciona a la cuartaque es la descentralizacin de las pob'dcas pblicas, especficamenteen la promocin econmica y tursdca del sector. La ldma de lasrazones ofrecidas es una temdca que ha tomado suma importanciaen la agenda interna, la migracin.

'' bid" Keohane, Robert y Nye, Joseph, op. cit.* Vallejo, Marcela, op. cit." Velazquez, Rafael, op. cit.

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Otra interpretacin surge con el terico James der Derian, quienutiliz la etimologa para la interpretacin del trmino. Lo divideen dos partes: para, dando el significado de 'junto a' o 'al lado de'pero tambin 'divergente de', opuesto a 'diplomacia'. Es as comolleva a cabo la interpretacin en la cual establece que el significado dela paradiplomacia es toda actividad internacional llevada a cabo poractores no tradicionales dentro de los cuales incluye a corporacio-nes transnacionales, organizaciones internacionales de trabajadores,las comunidades religiosas, los organismos no gubernamentales, laindustria, los medios de comunicacin.

En cuanto a Iaki Aguirre, introduce los conceptos de mesogobiernos ogobiernos no centrales que buscan la vinculacin externa para con-tribuir a mejorar las capacidades institucionales y atraer los recursosy el talento necesarios para gestar su propio desarrollo.

Stphane Paquin, por su parte, identifica tres factores que favorecieronel desarrollo y el fortalecimiento de la paradiplomacia en la escenainternacional:

La crisis del Estado y la globalizacin El internacionalismo y la integracin regional El nacionalismo

a. La crisis del Estado y la globalizacinDesde el fin de la Segunda Guerra Mundial estamos asistiendo a unaliberalizacin creciente del comercio internacional. Esta liberalizacinse traduce de manera concreta por la baja de las tarifas aduaneras, lasprivatizaciones y por la eliminacin de las restricciones cuantitativas alas fronteras. Este fenmeno llevara a que las entidades sub-estatalesdesarrollasen estrategias a nivel internacional para poder competircon las otras entidades, del mismo pas o de otro, en la carrera paraatraer a los inversionistas internacionales. Con su mayor autonomay libertad, pueden maximizar el desarrollo de su entidad, sin recurrir

Der Derian, James. On Diplomacy. A Genealogy of Western Estrangement, Oxford, BasilBlackweU, 1987.


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al Estado central. En paralelo, el fenmeno de globabzacin de laseconomas desde la mitad del siglo XX lleva a que las empresas trans-nacionales se transformen en actores econmicos mayores.

Antes, la competencia para atraer a estas empresas se desempeabaa nivel del Estado-Nacin. Hoy en da, la competencia para adquirirlugares en los mercados mundiales no se hace solo a este nivel sinoal de las entidades sub-estatales. Las regiones entran en competenciaentre ellas para verse ms atractivas para los inversionistas interna-cionales. Las enddades sub-estatales tendrn que desarrobar pob'dcasms atracdvas como pob'ticas de promocin de las inversiones, pob'-ticas de servicios a los inversionistas, incentivos financieros, acuerdosde colaboracin con gobiernos, organizaciones gubernamentalesinternacionales o no-gubernamentales y sector privado. El rol de losgobiernos nacionales ha cambiado significativamente, tanto en el niveleconmico como en el poltico. Relativo a eso, Jos Luis Rhui-Sausiprecisa que "debido a sus caractersticas especficas, los gobiernoslocales se han insertado de forma creciente en tareas previamentedesarrobadas por los gobiernos nacionales, o para enfrentar losnuevos desafos impuestos por la globabzacin de la economa".^'

Un elemento importante en el desarrollo de la diplomacia paralelase debe tambin al quiebre del monopobo estatal de los medios decomunicacin y el surgimiento de nuevos canales para las sub-regionespara expresar su identidad y consobdar su presencia en el escenariomundial.

El otro factor a tomar en cuenta es el debibtamiento del Estadocentral frente a la globabzacin. Estados tradicionalmente federales,pero que en la prctica no lo eran, como en el caso mexicano, hantenido que ceder hacia arriba (organismos internacionales) y haciaabajo (las regiones) muchas de sus prerrogativas tradicionales. In-clusive, pases fuertemente centrabzados como Erancia tambin hanaceptado el hecho de la poldca internacional de sus regiones.

' Luis Rhi-Sausi, op. cit.

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b. El internacionalismo y la integracin regionalDesde hace algunos aos los temas abordados en la escena interna-cional han evolucionado. Antes, corresponda al Estado soberanoresolver las cuestones como la paz o la estabilidad de la moneda, pormedio de la colaboracin entre Estados. Los nuevos temas, comolas cuestones de seguridad, de salud pblica, de medio ambiente,de comunicacin, de cultura y otros, llaman a la partcipacin de lasentdades sub-estatales ya que son problemas de su competencia.Adems, las entdades sub-regionales tenen intereses en pardciparen la discusin de estos temas porque una partcipacin destacadales puede permitr obtener un peso en la escena internacional y reco-nocimiento, lo que les permitra atraer ms recursos para la regin.Ahora, las entdades sub-gubernamentales tenen que ser represen-tadas en el extranjero, en las principales ciudades del mundo, y pordiferentes medios.

Estas representaciones tenen como objetvo promover la regin, re-unir informacin y crear vnculos con los otros actores sub-estatales.Un caso concreto de esta evolucin y de las repercusiones quetene, es el proceso de integracin de la Unin Europea. Las poU-tcas europeas fomentan la cooperacin descentralizada para crearvnculos entre las regiones. En el Tratado de Maastricht, por ejemplo,se especifica que el Consejo de Ministros y la Comisin tenen eldeber de consultar la opinin del Comit de las Regiones. Adems,la accin de las entdades sub-gubernamentales europeas no se limitaal cuadro de la Unin Europea, sino que les permite establecer con-tactos y definir acuerdos con otras entdades sub-estatales del restodel mundo tambin, lo ms a menudo con regiones con las cualestenen semejanzas a nivel lingstco o cultural, para tener ms poderde influencia internacional.

c. El nacionalismoCuando estudiamos las regiones ms actvas en la escena internacio-nal, vemos una caracterstca que nos ensea sobre los factores deldesarrollo de la poltca internacional de las regiones. Las entdadesregionales con una mayor presencia internacional son Catalua,Flandes, el Pas Vasco, Qubec, Walonia, Dubai, el Kurdistan iraqu.


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etc. Estas subregiones, con una intensa actividad a nivel mundial, secaracterizan por su fuerte identidad nacional, cultural o tnica, conmiras a una mayor autonoma o inclusive a la independencia. Se hablade paradiplomacia identitaria, ya que el objetivo es representar la mi-nora regional a nivel internacional, para reafirmar su importancianacionabsta ante el Estado central. Es el deseo de reconocimiento delas regiones nacionabstas en la escena internacional lo que las Ueva adesempear este tipo de pob'tica.

Hoy en da se observa una influencia cada vez ms marcada de ac-tores no estatales o no centrales en el plano global, lo que escapa alas conceptuabzaciones tradicionales de la discipbna de las relacionesinternacionales, basadas en el paradigma del Estado westfabano,haciendo necesario superar los obstculos tericos representados porconcepciones anacrnicas de estas ltimas. Para ello resulta til, enprimera instancia, el concepto de la paradiplomacia, que se refiere a esefenmeno del actuar de actores no tradicionales, que es observable entodas las esferas del quehacer pob'tico y que, como se ha visto, ofrecenuevas posibibdades para expbcar las dinmicas globales.

Adems de los tres elementos mencionados por Stphane Paquin,podemos agregar las cuestiones trans fronted zas y el hermanamientode las ciudades.

d. La poltica transfronterizaSin embargo, un elemento fundamental de la pob'tica internacionalde las regiones es la paradiplomacia transfronteriza. La existencia deproblemas e intereses transfronterizos aunado, generalmente, a la faltade inters del gobierno central, conlleva que los gobiernos interme-dios vecinos, buscan cooperar y solucionar las cuestiones comunes.En Mxico, el gobierno de Nuevo Len promocion el programaINVITE para una cooperacin entre tres estados mexicanos vecinos(Nuevo Len, Coahuila y Tamaubpas) y Texas; el ZICOSUR es elproyecto transfronterizo ms ambicioso en Amrica del Sur, en lamedida en que integra al norte chileno, el noroeste argentino, el suroestebobviano y el sureste peruano; en diciembre de 2008, en la ciudad



de Cauca, Ecuador, se tom, durante la cumbre de la OLAGP^ (Or-ganizacin Ladnoamericana de Gobiernos Intermedios), la decisinde crear un centro de estudios pblicos para las regiones vecinas dela Amazonia. Esta misma preocupacin transfronteriza se encuentraen todas las regiones del mundo.

Treinta y cinco regiones en Rusia tienen fronteras con pases ex-tranjeros; los gobiernos regionales, que lo quieren o no, debenenfrentar esta realidad y buscar soluciones a los problemas trans-fronterizos. La cooperacin transfronteriza en el mar de Barentslogr unir a las regiones noroccidentales de Rusia con Finlandia ySuecia. Las regiones rusas del sur, cerca del mar Caspio, se adentra-ron en la geopoltica global por el trnsito del petrleo del Caspio.Las regiones del lejano este enfrentan el reto de la cooperacincon China, japn y Corea. Todava ms, algunos de los gobiernosdel interior han diseado polticas exteriores 'miniaturas' que enalgunos casos contradicen la poltica federal."

De esta manera, las fronteras no siempre dividen a los pueblos, loque era permanente o casi durante el predominio de la pob'dca exte-rior del Estado central, sino que pueden acercarlos, sobre todo pararesolver temas de inters mutuo. "Las comunidades vecinas y susgobiernos han siempre tenido interacciones formales o informales(cooperadvas como de hosdlidad o compeddvas). Esto no es nuevo;lo que lo es, es la intensidad, el impacto poldco y la complejidad de lasinteracciones trans fronterizas".^'*

Finalmente, podemos ver que los cambios en los roles de los actualesactores pardcipantes en la arena internacional son consecuencia delas modificaciones en las relaciones que han venido surgiendo porlos cambios mundiales. Estos cambios son la globalizacin, la des-centralizacin de poderes dando pie a una mayor democradzacin,entre otros, llaman a una legislacin que promueva una accin pob'dca

*^ El autor tuvo el privilegio de participar en esta cumbre, con una conferencia magistralsobre la poldca internacional de los gobiernos intermedios, en donde el tema de la paradi-plomacia fue central en los debates de los delegados.'^ Sharafutdinova, Gulnaz "Paradiplomacy in the Russian Regions: Tatarstan's Search forStaehood", Europe-Asia Studies, Vol. 55, no. 4, junio 2003, pp. 613-629.'" Duchacek, Ivo D. "The International Dimensin of Subnational Self-Government",Publius, The journal of Federalism, vol 14, no. 4, otoo 1984, pp. 5-31.

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que permita el trabajo conjunto, llegando a una complementariedady eficiencia, permitiendo niveles de beneficio para ambas partes, elgobierno central y los 'mesogobiernos'.

e. El hermanamiento de las ciudadesEl hermanamiento entre ciudades de diferentes pases es una de lasdiferentes maneras de entrelazarse entre ellas, con el fin de promoverlos contactos culturales y fomentar los enlaces humanos, sin contra-decir o interferir de alguna forma con la poltica exterior del Estadoal que conforman. Algunas de las ciudades 'hermanas' de Monterrey,Mxico, por ejemplo, son: Iasi (Rumania), Timisoara (Rumania), Ber-ln (Alemania), Lille (France), Barcelona (Espaa), Dubb'n (Irlanda),Hamilton (Canad), Rosario (Argentina), La Plata (Argentina), Con-cepcin (Chile), Arica (Chile), Sofa (Bulgaria), Santa Ana de Coro(Venezuela), Melbourne (Australia), Dubrovnik (Croacia), Shenyang(China), San Pedro Sula (Honduras), Michigan (Estados Unidos),Orlando (Estados Unidos).

El concepto de hermanamiento de ciudades surge en Europa, traslos estragos causados por la Segunda Guerra Mundial, con el objetivode realizar proyectos en beneficio mutuo de diferentes comunidades ylograr crear una integracin mayor entre los distintos pueblos euro-peos. Actualmente el hermanamiento de ciudades ha evolucionado,hasta convertirse en uno de los principales vnculos de participacincultural en un mundo cada vez mayormente globalizado. "Nosolamente se da el hermanamiento de ciudades, tambin existe elhermanamiento entre regiones, provincias, o estados, como es el casodel Land de Sajonia en Alemania, hermanado con el estado de Salz-burgo en Austria, o la provincia de Jeju en Corea del Sur, la cual, seencuentra hermanada con la provincia de Hainan en China. "En 2003se planific (en la Unin Europea) un presupuesto anual de alrededorde doce millones de euros anuales para financiar 1.300 proyectos dehermanamiento".^^

'^ Comisin Europea "Hermanamiento de Ciudades" en http://ec.europa.eu/towntwinning/index_es.html, consultado en julio de 2008.

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5. La poltica internacional de los actores no-estatalesAdems de la paradiplomacia de los actores que el derecho internacio-nal reconoce como tal y de las enddades sub-nacionales tradicionales(regiones, provincias, departamentos, estados, Lnder, comunida-des autnomas, Repbbcas como en el caso de Rusia, etc.), existenotros actores que participan en el escenario internacional como loson las empresas y/o corporaciones que deciden emprender relacio-nes internacionales por su cuenta y a nombre de su giro empresarial.La dinmica de la economa mundial permite la creciente interaccinmundial entre empresas con mnima pardcipacin o accin del Estado.

Eerrero afirma que

por lo dems, en tanto que las actividades econmicas globalesse materializan en territorios bajo la autoridad soberana de losEstados, stos se han visto involucrados en la implementacin delos marcos normativos que han permitido mover libremente elcapital, los insumos productivos, la tecnologa, y los productos,a travs de las fronteras. [...] Se constata [adems] que la lgicade la economa global ha venido a reconfigurar la organizacinterritorial de los espacios econmicos nacionales mediante ladesigual insercin de sus territorios en la nueva geo-economaglobal emergente. En este sentido, se torna pertinente visualizara la globalizacin como glocalizacin (concepto tambin usadopor Ulrich Beck en las Teoras de la Sociedad Cosmopolita) enten-diendo por tal el fenmeno de la incrustacin local de lo globalde tal modo que, lejos de representar la negacin del territorio,estas actividades se materializan en lugares fsicos, muy concretos,situados en los territorios nacionales.^^

As el intercambio econmico de las empresas transnacionales cobrams importancia en las relaciones globales que el comercio exteriorde varias naciones del Tercer Mundo. La accin internacional de laspropias empresas se traduce tambin en la imagen mundial de los pa-ses. El creciente aumento de las necesidades regionales y las nuevasatribuciones de las regiones, la paradiplomacia emerge como una

* Ferrero, Mariano "La globalizacin en accin: regionalizacin y paradiplomacia en Argen-tina y el Cono Sur latino americano" ponencia presentada en el Vil Congreso Nacional deCiencia Poltica, organizado por la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP) "Agendasregionales en escenarios de conflicto", Crdoba (Argentina), 15-18 de noviembre de 2005 en:http://www.reei.org/reei%201 l/M.Ferrero(reeilt).pdf consultado el 29 de abril de 2008.

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respuesta a la incapacidad del Estado de resolver las problemdcaslocales. "Parafraseando al realismo poltco, podemos decir que ladiplomacia se encarga de high politics y {& paradiplomacia, de low politics.,en otras palabras, el Estado debe encargarse de la visin global delpas y la paradiplomacia, de las necesidades locales"."

Es importante enfatzar que la emergencia de la paradiplomacia nosignifica de ninguna manera el declive y la susttucin de la diplomaciade los Estados. Sin embargo, s aade una complejidad mayor paraanalizar el panorama mundial, ya que cada nuevo actor formar susrelaciones internacionales de acuerdo a sus intereses y no necesaria-mente siguiendo patrones tradicionales de conducir las relacionesentre pases. A pesar de que en ocasiones lo que predomina es esteintercambio en donde el Estado parece ser el de menos importancia,en realidad sigue jugando un rol muy importante y, sobre todo, por-que es el pas a travs de sus acciones de pob'tca exterior el que puedebeneficiar o daar la imagen de alguna empresa y que, en ltmainstancia, representa tanto los intereses globales de los entes sub-nacionales como el que encarna la representatvidad de las empresasprivadas que operan en su territorio.

Por otro lado, la diplomacia paralela y su creciente importancia son unarma de doble filo ya que, por una parte, se promueve la diversidadde accin y fuentes de relaciones globales, pero, a la vez, se desatauna competencia entre las regiones de un pas y los distntos actoresinvolucrados. En estas circunstancias se asiste a una rivalidad entreregiones y ciudades por atraer la inversin y las actvidades produc-tvas de la economa global a fin de posicionarse como alguna delas regiones 'ganadoras' en la nueva geo-economa.^^ En numerosasocasiones, estas estrategias regionales han estado orientadas a generarcondiciones compettvas 'atractvas' para los inversionistas, en detri-mento de consideraciones sociales y medioambientales. "Asimismo,las pugnas por la localizacin de inversiones a travs del recurso in-

" Zeraoui, Zidane (2008) "Qu es la paradiplomacia" en la revista electrnica Safe Democracy,disponible en: http://spanish.safedemocracy.org/2007/02/20/que-es-la-paracuplomacia/'" Trmino utilizado por Ijpietz, Alain y Benko, Georges, hes rgions qui gagnent. Districts etrseaux: les nouveaux paradigmes de la gographie, Paris, Presses Universitaires de Frances, 1992.

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discriminado a los incentivos fiscales ha derivado en intensas disputasentre entidades sub-nacionales".^'

Cabe destacar que la cuestin acerca de la importancia del Estado enlas Relaciones Internacionales continuar, sin embargo, bajo un esquematotalmente distinto al de hace algunas dcadas, en donde este ltimoera considerado el nico actor internacional. No obstante, ahoraresulta evidente la creciente complejidad y necesidad del estudio delas relaciones en el sistema mundial fuera del foco de atencin delEstado central. Varios ejemplos de los efectos de la globabzaciny la glocali^ctdn pueden ser encontrados en diversos movimientosconsiderados ejemplares de los efectos de la paradiplomacia, comoson los casos de Dubai en el Medio Oriente o del Kurdistan iraqu,sin hablar de los tradicionales casos de Catalua, Quebec, el PasVasco, la regin flamenca en Blgica, etc., que, en los ltimos aos,han emergido como actores internacionales a tal punto de desplazar asu propio Estado central. Tambin podemos mencionar los casos depobtica internacional de entes privados como en el caso de Mxicode Telmex, FEMSA y CEMEX (estos dos ltimos conglomerados delnoreste) quienes buscan un acercamiento con el propsito de reabzarsus propias 'relaciones exteriores' y que, al parecer, lo han logrado, oel caso del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Mon-terrey (ITESM) que tiene sus propias oficinas internacionales enWashington, Beijing, Vancouver, Pars, entre otros, actuando como'embajadas' de la propia universidad.

Sin embargo, no todas las actividades internacionales pueden llamarseparadiplomdcas. Como la diplomacia es solamente reservada a los Es-tados y no a las empresas, la paradiplomacia ser un hecho de losactores sub-estatales, y no de empresas o institucin como lo puedenser las universidades. No hay lugar a duda que en algunos casos lasinstituciones acadmicas pueden tener una actividad sumamente in-tensa a nivel internacional, pero son acciones en el mbito mundial,relaciones internacionales, no una participacin paradiplomtica.

' ' Ferrero, op. cit.


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Es importante resaltar el hecho, que el Estado-Nacin se consolidcomo tal al limitar la autonoma econmica y pob'dca de las ciudadesy regiones que lo conforman. No obstante, ahora un claro ejemplode la reversin de dicho proceso es la Unin Europea, donde existeun juego a tres niveles, entre la Europa misma, el Estado nacional yla ciudad. En Europa, el Estado-Nacin transfiere responsabibdadesa las ciudades o regiones, las cuales protestan solamente si dichatransferencia de responsabilidades no viene acompaada de un apoyoeconmico. .El proceso de globabzacin ha contribuido a reforzar laautonoma de las ciudades o regiones, en perjuicio del Estado-Nacin.

ConclusinLas relaciones paradiplomdcas se han dado principalmente pormodvaciones culturales en un principio, posteriormente por razoneseconmicas y, ms recientemente, han abarcado tambin el aspectopob'dco. En aos recientes se haba vuelto comn el pensar en la glo-balizacin solamente en trminos culturales o econmicos, como enel caso de las transacciones financieras internacionales, entre Estados,corporaciones o muldnacionales.

Se observa cmo las relaciones paradiplomdcas son cada vez mscomplejas y que incluyen ya no solo aspectos culturales y econmicos,sino tambin poldcos, de seguridad y cooperacin estratgica. Sinembargo, la falta de insdtucionabzacin de la prcdca paradiplomdcala vuelven muy inestable y cambiante en funcin del b'der poldco delmomento. Aunque las consdtuciones nacionales en muchos pasesreconocen y delimitan las competencias internacionales de sus end-dades sub-nacionales, las propias regiones no han logrado converdrestas prerrogadvas en acdvidades permanentes. Muy a menudo, elcambio poldco en una regin conlleva el cambio de la prcdcainternacional en menor o mayor medida.

En conclusin podemos decir que la paradiplomacia es un fenmenoextendido pero que queda poco estudiado, por la dominacin todavade las teoras clsicas en la Teora de las Relaciones Internacionales,pero sigue creciendo la influencia de las enddades regionales en los



asuntos globales. Independientemente del trmino utilizado, el fen-meno existe por su propia dinmica.

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