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DICTAMEN Nº 394/2010 de 29 de julio de 2010 Disposición con rango legal

Expediente relativo al Anteproyecto de Ley de Caza de Extremadura.

Ha sido Ponente la Excma. Sra. Doña Casilda Gutiérrez Pérez, con la asistencia del Letrado D. Felipe A. Jover Lorente, acordándose el Dictamen por unanimidad

I. ANTECEDENTES

PRIMERO.-El día 15 de febrero de 2010 tuvo entrada en la Secretaría del Consejo Consultivo solicitud de Dictamen remitido por la Presidencia de la Junta de Extremadura, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.1 de la Ley 16/2001, del Consejo Consultivo, y 14.c) de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en virtud de los cuales el Consejo Consultivo de Extremadura emitirá Dictamen en cuantos asuntos someta a su consulta el Presidente de la Comunidad Autónoma de Extremadura, a iniciativa propia, o a solicitud del Consejo de Gobierno, o de cualquiera de sus miembros.

Se cursa solicitud de Dictamen a instancia de la Consejería de Industria, Energía y Medio Ambiente de la Junta de Extremadura, en relación con el Anteproyecto de Ley de Caza de Extremadura.

No se solicita la evacuación de la consulta por el procedimiento de urgencia.

SEGUNDO.- El expediente remitido a este Consejo Consultivo incluye las siguientes actuaciones y documentos:

1. Texto del borrador Anteproyecto de Ley de la Caza de Extremadura.

2. Certificación del Secretario del Consejo Asesor de Medio Ambiente de Extremadura haciendo constar: “Que el borrador de la Ley de Caza de Extremadura fue aprobado por unanimidad en la reunión del Consejo Asesor de Medio Ambiente que se celebró en Mérida el 22 de octubre de 2009.”

3. Certificación del Secretario del Consejo Regional de Caza de Extremadura haciendo constar que en la reunión de sesión extraordinaria del citado Consejo el día 20 de octubre de 2009 se informó de todas las alegaciones

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presentadas al borrador presentado en el Consejo celebrado el día 27 de febrero de 2009 así como de aquellas que había sido admitidas en su totalidad o en parte y las que habían sido tenidas en cuenta.

4. Informe de la Secretaría General proponente, de fecha 30 de diciembre de 2009, informando favorablemente el mencionado proyecto, el cual deberá proseguir la tramitación establecida en la sección segunda del capítulo IV del Título V de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

5. Certificación del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, adoptado en su sesión celebrada en fecha 20 de febrero de 2009, dándose por informado sobre la tramitación del citado Anteproyecto de Ley.

6. Informe del Director General del Medio Natural, de fecha 22 de diciembre de 2009, comunicando que tras la presentación del borrador ante el Consejo Regional de Caza y el Consejo Asesor de Medio Ambiente de Extremadura se aceptaron las alegaciones y propuestas de los miembros de estos Consejos, por lo que se considera que la audiencia de los ciudadanos ha sido sustituida por la participación de las instituciones y entidades que componen dichos Consejos.

7. Memoria económica emitida por el Jefe de Servicio de Recursos Cinegéticos y Piscícolas, de 29 de diciembre de 2009.

8. Informe sobre la Necesidad y Oportunidad de la norma proyectada, evacuado por el Jefe de Servicio de Recurso Cinegéticos y Piscícolas de la Junta de Extremadura, de fecha 29 de noviembre de 2009, haciendo constar que los cambios más relevantes que esta norma pretende implantar son:

“- Potenciar el papel social de la caza, que deja de relacionarse con la actividad deportiva, mediante la creación de la figura de cotos locales y la recuperación de las Sociedades Locales, además de la desaparición de los cotos deportivos no locales, muchos de cuyos terrenos pasarán a incrementar los cotos sociales.

- Reforzar el papel de los planes técnicos de caza, de forma que cónsul aprobación queden autorizadas las acciones cinegéticas en ellos contempladas, sujetas únicamente a notificación para fijar la fecha de su realización, simplificándose la tramitación administrativa. Además se introducen como novedad los planes técnicos agrupados y los simplificados, previstos paral os cotos sociales.

- Se incide en la importancia de mejorar la calidad de la caza en Extremadura, para lo cual se propone la creación de la marca de calidad “CAZA NATURAL DE EXTREMADURA” y se muestra un cuidado especialmente en los aspectos referidos a la pureza genética y a la gestión, primándose los cotos de mayor tamaño y agrupación.”

9.- Tabla de vigencias, de 29 de diciembre de 2009, indicando las normas que resultan modificadas por la aprobación del Anteproyecto de Ley.

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10. Se presentan al referido texto las siguientes alegaciones:

- Alegaciones de Sociedad Española de Ornitología, Delegación Extremeña de fecha 30 de octubre de 2009.

- Alegaciones de Sociedad Zoológica de Extremadura de fecha 28 de octubre de 2009.

- Alegaciones de ADENEX de fecha 20 de marzo de 2009.

- Alegaciones de ACONCAEX de fecha 25 de marzo de 2009.

11.- El 20 de marzo de 2009, el Presidente de la Federación Extremeña de Caza remite a la Consejería de Industria, Energía y Medio Ambiente, Dirección General de Medio Natural, las alegaciones presentadas al citado Anteproyecto de Ley de los siguientes Clubes Deportivos Locales de Cazadores para su inclusión en el borrador de la Ley de Caza:

-. C.D.L. Cazadores “El Azor”, de Navalmoral de la Mata (Cáceres).

-. C.D.L. Cazadores “Las Cumbres”, de Ahillones (Badajoz).

-. C.D.L. Cazadores “La Esperancita” de Zafra (Badajoz).

-. C.D.L. Cazadores “Villanueva”, de Villlanueva de la Serena (Badajoz).

-. C.D.L. Cazadores “Santa Eulalia”, de Mérida (Badajoz).

-. C.D.L. Cazadores “Altagracia”, de Higuera de la Serena (Badajoz).

-. C.D.L. Cazadores “La Milagrosa”, de Aldeanueva de la Vera (Cáceres).

-. C.D.L. Cazadores “Dehesa Boyal” de Torrecillas de la Tiesa (Cáceres).

-. C.D.L. Cazadores “La Liebre”, de Villar del Rey (Badajoz).

-. Grupo de cazadores de paloma torcaz.

-. C.D.L. Cazadores “La Zafrilla”, de Malpartida de Cáceres (Cáceres).

-. C.D.L. Cazadores “Santo Cristo del Risco”, de Sierra de Fuentes (Cáceres).

12.- El 31 de marzo de 2009 el Presidente de la Federación Extremeña de Recovas presenta propuestas y sugerencias al borrador de la Ley de Caza de Extremadura debidamente cumplimentada y firmada. Y se adjunta a dichas propuestas alegaciones de la Federación Galguera y de la Asociación Regional Galguera de Extremadura.

13.- Se adjunta al expediente el Borrador de la Ley de Caza presentado por AGESCAZA, Alcántara (Cáceres) y el Borrador de las propuestas de la Asociación de Empresarios de Caza y la Asociación de Gestores Extremeños de Caza presentadas a la citada norma.

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14.- Se adjunta al expediente alegaciones y sugerencias de Aproca Extremadura al borrador de la Ley de caza de Extremadura.

15.- Comentarios al Borrador de Ley de Caza de la Federación Extremeña de Caza.

TERCERO.- Por Resolución de la Presidencia de este Consejo de la fecha de su registro, la consulta fue admitida, se ordenó continuar la evacuación de la misma por el procedimiento ordinario y se turnó ponencia, según orden preestablecido, correspondiendo como se ha indicado en el encabezamiento, dando cuenta al Pleno de tales determinaciones.

CUARTO.- En la instrucción de la consulta, advertida la ausencia de documentación preceptiva en el expediente para la adopción del dictamen del Consejo Consultivo, con fecha 17 de febrero de 2010 fue requerido, con suspensión del plazo para dictaminar la remisión de la misma, el Dictamen del Consejo Económico y Social y el Dictamen de la Dirección General de los Servicios Jurídicos.

Con fecha de 14 de junio de 2010 se aporta tal documentación al expediente y además un nuevo texto del anteproyecto de Ley, junto con un informe de la Consejería de Administración Pública y Hacienda, quedando en ese momento levantada la suspensión que pesaba sobre la consulta, y no habiéndose considerado necesaria la práctica de diligencias adicionales quedó conclusa esta fase del procedimiento de la elevándose por la Ponente Propuesta de Dictamen que fue incluida en el orden del día de la sesión plenaria que figura en el encabezamiento.

Igualmente, se han remitido por la referida Consejería de Administración Pública y Hacienda, tres informes referidos a las disposiciones fiscales de la norma in fieri.

QUINTO.- En la referida sesión plenaria la Ponente informó del contenido del proyecto de Dictamen y sometido a la deliberación del Pleno, el Consejo estimó, por unanimidad, la suficiencia del Informe y su conformidad con la propuesta, por lo que se acordó aprobar el proyecto de Dictamen sin necesidad de debate en ulterior sesión.

II. OBJETO Y ALCANCE DE LA CONSULTA

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Se somete a la consideración de este Consejo Consultivo, en los términos dispuestos por el artículo 13.1.b) de la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, del Consejo Consultivo de Extremadura, una solicitud de Dictamen sobre el Anteproyecto de Ley de Caza de Extremadura.

El objeto del Dictamen versa sobre la adecuación a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y al resto del ordenamiento jurídico vigente aplicable, tanto los aspectos materiales o sustantivos como los formales y procedimentales del Anteproyecto de Ley referenciado. Además, se examinará la sistemática jurídica de sus preceptos, su congruencia y los aspectos de técnica normativa más relevantes en orden a una mejor interpretación y aplicación de la norma proyectada.

Se solicita Dictamen ordinario en derecho, sin alcanzar a cuestiones o consideraciones de oportunidad de conformidad con lo prevenido en el artículo 2.2 de la Ley de creación de esta instancia consultiva.

III.- FUNDAMENTOS DE DERECHO.

PRIMERO.- Competencia del Consejo y carácter del Dictamen El artículo 13.1.b) de la Ley 16/2001 de 14 de diciembre, del Consejo

Consultivo de Extremadura, establece el carácter preceptivo de la consulta para los Anteproyectos de Leyes y normas con fuerza de Ley, en relación con lo dispuesto en el artículo 69.4, de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que introduce dentro del procedimiento de elaboración de Anteproyectos de Ley, la necesidad de solicitar y acompañar Dictamen por el Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma.

Procede, en consecuencia, emitir el presente Dictamen con el carácter preceptivo, y, de modo no vinculante, de conformidad con lo prevenido en el citado artículo 13.1.b) de la Ley 16/2001, de 14 de diciembre.

SEGUNDO.- Estructura y contenido de la norma proyectada Texto del Anteproyecto de Ley que se somete a Dictamen consta de una

parte Expositiva, una Dispositiva, integrada por ocho títulos, noventa y dos artículos; y una parte Final integrada por tres Disposiciones Adicionales, siete Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria única y cinco Finales.

En la Exposición de Motivos refiere que el Estatuto de Autonomía de Extremadura otorga competencia exclusiva a esta Comunidad Autónoma en materia de caza. Con esta norma se dota nuestro ordenamiento de una norma

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general reguladora de la materia, con la que afrontar las actuales demandas sociales y, en buena medida, las de los próximos años.

El TÍTULO I, bajo el epígrafe “Disposiciones Generales” engloba los artículos del 1 al 6. Recoge los principios generales que inspiran esta Ley, su objeto y fines, define la acción de cazar y reconoce el derecho a su ejercicio.

El TÍTULO II, relativo a “La Administración y los terrenos a efectos cinegéticos” con siete capítulos abarcando desde el artículo 7 al 29.

El Capítulo I titulado “La Administración cinegética” engloba el artículo 7 que establece a la Consejería con competencias en materia de caza al órgano de la Administración autonómica responsable para ejecutar la política de la Junta de Extremadura en la materia. El Capítulo II bajo la rúbrica “Clasificación, señalización y registro de los terrenos” engloba los artículos 8 a 10. Clasifica el territorio de la Comunidad Autónoma de Extremadura en terrenos no cinegéticos y cinegéticos, establece que dichos terrenos deberán ser señalizados mediante indicadores que den a conocer su condición en la forma que se determine reglamentaria y determina que la Consejería con competencia en materia de caza, establecerá un registro público de los terrenos cinegéticos como Cotos de Caza que incluirá como mínimo datos referentes a la superficie, términos municipales y titularidad de los terrenos. El Capítulo III denominado “Terrenos no cinegéticos” que engloba los artículos 11 al 15. Define como terrenos cinegéticos las zonas habitadas, los núcleos rurales y áreas industriales, las vías públicas y aquellos terrenos que por sus circunstancias lo requieran, que será declarados por la Dirección General con competencia en materia de caza. Se establece en el mismo que el órgano competente en materia de caza podrá autorizar la captura de especies cinegéticas cuando supongan peligro para la seguridad vial o las personas o puedan causar daños al medio ambiente, la agricultura o la ganadería en terrenos colindantes.

El Capítulo IV titulado “Terrenos cinegéticos” que engloba los artículos 16 al 24. Clasifica los terrenos cinegéticos en: Terrenos Cinegéticos bajo Gestión Pública (Reservas de Caza y Cotos Regionales de Caza), Cotos de Caza (Cotos Sociales, Cotos Privados de Caza y Refugios de Caza) y Zonas de Caza Limitada. El Capítulo V rubricado “Enclaves y Zonas de Seguridad” comprende los artículos del 25 al 26. Define como “Enclaves” aquellas Zonas de caza Limitada, con una superficie inferior a 250 hectáreas que se encuentren rodeadas en más de ¾ partes de su perímetro por Terrenos Cinegéticos bajo Gestión Pública o que constituyan un Coto de Caza y como “Zonas de Seguridad” aquellas en las que deben adoptarse medidas precautorias especiales, encaminadas a garantizar la adecuada protección de las personas y sus bienes. El Capítulo VI denominado “Oferta Pública de Caza” engloba los artículos 27 y 28. Establece que se ejecutará la Oferta

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Pública de Caza sobre terrenos gestionados por la Junta de Extremadura y que podrán participar en la misma los cazadores de ámbito local, los cazadores de ámbito autonómico y los cazadores de ámbito nacional y equiparados.

Y en fin, el Capítulo VII regula el “Régimen fiscal de los terrenos cinegéticos” que comprende el artículo 29. Regula el Impuesto sobre Aprovechamientos Cinegéticos normalizada por su legislación específica, por el resto de las normas fiscales de la Comunidad Autónoma de Extremadura y, subsidiariamente, por las normas del Estado que sean de aplicación.

El TÍTULO III denominado “Utilización ordenada y racional de los recursos cinegéticos”. Está estructurado en cinco capítulos que engloba los artículos del 30 al 47.

El Capítulo I bajo la rúbrica “Piezas de Caza” que comprende los artículos 30 al 32. Determina que son piezas de caza los ejemplares de las especies, subespecies o poblaciones de fauna silvestre definidas como tales por la Junta de Extremadura, clasifica las piezas de caza en piezas de caza mayor y caza menor y establece que la tenencia en cautividad de las piezas de caza, que se determinen reglamentariamente, requerirá autorización administrativa previa. El Capítulo II titulado Protección y conservación de las especies cinegéticas comprende los artículos 33 al 41. Establece que el órgano competente en materia de caza adoptará de oficio o a instancia de parte las medidas necesarias, incluida la captura, el abatimiento o la prohibición, para prevenir, detectar, comprobar, diagnosticar y eliminar las posibles epizootias y zoonosis, regula la protección de las especies cinegéticas, la prohibición de procedimientos masivos o no selectivos, la prohibición de cazar con determinadas armas, municiones, calibres y dispositivos auxiliares, prohibición de cazar en determinadas circunstancias ambientales o temporales, prohibición de otras acciones en beneficio de la caza, levantamiento singular de las prohibiciones, la instalación de cerramientos cinegéticos en terrenos cinegéticos y el anillamiento y marco de las especies cinegéticas. Y el Capítulo III bajo la rúbrica “Planificación y gestión cinegética” engloba las artículos del 42 al 45. Regula los planes generales, comarcales y de especies cinegéticas, los planes Técnicos de Caza, el Orden General de Vedas y la gestión cinegética.

En el Capítulo IV denominado “Certificación de calidad cinegética” el artículo 46 determina que los titulares de terrenos cinegéticos que cumplan las condiciones y requisitos que reglamentariamente se determinen respecto a, entre otros, la calidad de la gestión de los terrenos cinegéticos, así como de la calidad de las especies y de su pureza genética podrán obtener, para el Coto de Caza en cuestión, la certificación como “CAZA NATURAL DE EXTREMADURA” y las Sociedades Locales titulares de Cotos Sociales podrán obtener la declaración de “COTO SOCIAL PREFERENTE”.

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El Capítulo V titulado “Mejora del hábitat cinegético y actividades de fomento.” Estable que la Consejería competente en materia de caza podrá fomentar, mediante subvenciones y ayudas públicas, las prácticas agrícolas, ganaderas, forestales y cinegéticas que persigan la conservación y fomento de los hábitats de las especies cinegéticas.

El TÍTULO IV bajo la rúbrica “El ejercicio de la Caza” se divide en cinco capítulos, engloba los artículos del 48 al 62

El Capítulo I epigrafiado “El cazador y los requisitos para cazar” comprende los artículo 48 y 49. Define como cazador a toda persona que realiza la acción de cazar y que cuente con su correspondiente licencia en vigor no considerando cazador a los acompañantes, ojeadores, batidores, secretarios, guías o cualquier otra persona que en el acto de cazar actúe como ayudantes, colaborador o auxiliar del cazador y regula los documentos necesarios que deberán tener y portar durante la acción de cazar.

El Capítulo II denominado “La licencia y los permisos de caza” contiene los artículos del 50 al 53. Define la licencia de caza como nominal, intransferible y obligatoria para el ejercicio de la caza, regula las diferentes clases de licencias de caza en Extremadura y la vigencia de las mismas así como que para el ejercicio de la caza en los Terrenos Cinegéticos bajo Gestión Pública o en los Cotos de Caza será necesario disponer de permiso escrito, individual o colectivo, del titular del aprovechamiento, excepto que el titular del mismo o su representante legal estén presente durante la realización de la acción cinegética.

El Capítulo III titulado “Medios y modalidades de caza” engloba los artículos del 54 al 58. Establece que la tenencia y uso de armas de caza se regirá por su legislación específica, regula la utilización de perros y de otros medios auxiliares en el ejercicio de la caza, las modalidades de caza, mayor y menor, la caza deportiva y la seguridad en las cacerías.

El Capítulo IV rubricado “Acciones cinegéticas específicas que requieren autorización o notificación previa” abarca los artículos 59 y 60. Regula que los titulares de los Cotos de Caza que pretendan realizar acciones de caza mayor deberán notificar cada acción a la Dirección General con competencia en materia de caza y cuando se trate de acciones de caza encaminadas a evitar los daños a la agricultura, ganadería, fauna silvestre y otros bienes requerirán autorización expresa expedida por la Dirección General competente en materia de caza.

El Capítulo V denominado “Propiedades de las piezas de caza” engloba los artículos 61 y 62. Trata de las determinaciones, acuerdos y adquisición de las piezas de caza.

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El TÍTULO V bajo la rúbrica “Aprovechamiento industrial y comercial de la Caza” se divide en tres capítulos abarcando los artículos del 63 al 66.

El Capítulo I titulado “Granjas cinegéticas” engloba el artículo 63 que define como granjas cinegéticas las explotaciones industriales dedicadas a la producción de especies cinegéticas mediante su confinamiento en instalaciones habilitadas al efecto con la finalidad de su comercialización vivas o muertas o autoabastecimiento, así como, los palomares industriales.

El Capítulo II denominado “Recogida e Introducción de huevos de especies cinegéticas. Comercialización y transporte de piezas de caza muertas.” Engloba los artículos del 64 al 66. Establece que la introducción de huevos de especies declaradas como piezas de caza en terrenos cinegéticos y en granjas cinegéticas, deberá ser notificada por el titular de aquellos a la Dirección General con competencia en materia de caza, con expresión del lugar de procedencia, el día y hora aproximada de llegada y el lugar de destino y regula la comercialización y transporte de piezas de caza muertas y trofeos y la importación y exportación de dichas piezas.

El Capítulo III titulado “Taxidermia” abarca el artículo 67. Establece que los establecimientos de taxidermia deberán poseer un libro de Registro debidamente diligenciado por la Dirección General con competencia en materia de caza, a disposición en cualquier momento de los Agentes de la Autoridad., en el que se especifiquen todos los datos precisos para la identificación de los ejemplares de especies cinegéticas o restos de los mismos que se encuentren en preparación en sus talleres, así como las fechas de entrada, procedencia, fecha de captura de los ejemplares y nombre y dirección de sus propietarios.

El TÍTULO VI rubricado “Responsabilidad por daños” engloba los artículos 68 y 69. Regula los procedimientos de responsabilidad patrimonial por daños producidos por especies cinegéticas y responsabilidad por daños del cazador en el ejercicio de la caza.

El TÍTULO VII bajo la rúbrica “Organización y vigilancia de la caza” se estructura en dos capítulos que engloba los artículos del 70 al 75.

El Capítulo I titulado “Organización de la caza” comprende los artículos del 70 al 73. Define el Consejo Extremeño de Caza como el órgano consultivo y asesor en materia de caza y regula las Sociedades Locales de Cazadores, las organizaciones Profesionales de Caza y la Comisión de homologación de trofeos de caza de Extremadura.

A su vez, el Capítulo II denominado “Vigilancia de la caza” contiene los artículos 74 y 75. Establece que la vigilancia e inspección del cumplimiento de los establecido en esta Ley y en las disposiciones que la desarrollen serán

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desempeñadas por los Agentes del Medio Natural de la Comunidad Autónoma de Extremadura que tendrán la consideración de policía administrativa especial y ostentarán el carácter de Agentes de la Autoridad en materia cinegética.

El TÍTULO VIII titulado “Régimen sancionador de la Caza” se estructura en tres capítulos que engloba los artículos del 76 al 92.

El Capítulo I denominado “Normas generales” abarca los artículos del 76 al 83.Desarrolla las consecuencias del incumplimiento de los preceptos de la Ley, prejudicialidad penal, el concurso de infracciones, las personas responsables, las medidas provisionales, el órgano competente para sancionar y reducción de la sanción por conformidad con la sanción, la caducidad del procedimiento y el registro Extremeño de Infractores de Caza.

El Capítulo II bajo la rúbrica “Infracciones administrativas y sanciones” engloba los artículos del 84 al 90. Enumera las sanciones a imponer por la comisión de las infracciones previstas en esta Ley, en leves, graves y muy graves y prevee la posibilidad de imponer multas coercitivas que serán independientes y compatibles con las sanciones que puedan imponerse.

El Capítulo III titulado “Comiso y retirada de armas” que contiene los artículos 91 y 92. Determina que toda infracción administrativa en materia de caza llevará consigo el decomiso de las piezas vivas o muertas independientemente de su clasificación o no como piezas de caza y regula que la autoridad o sus agentes sólo procederán a la retirada de aquellas armas que hayan sido utilizadas para cometer la infracción, dando el recibo de su clase, marca, número y puesto de la Guardia Civil donde deban depositarse.

La Disposición adicional primera atinente a la “Habilitación en materia de licencias de caza” previene que podrá adaptarse mediante Decreto a los acuerdos nacionales, internacionales o entre Comunidades Autónomas de reconocimiento recíproco que se adopten en estas materias. Mientras que la Disposición adicional segunda atinente a los “Cotos Privados de Caza con superficie fuera de Extremadura” dispone que podrá autorizarse la existencia de Cotos Privadas de Caza, en los que parte del terreno se en encuentre ubicado en el territorio de una Comunidad Autónoma limítrofe, mediante la suscripción del correspondiente acuerdo, en el que se determinará el régimen jurídico aplicable a los mismos. Y, en fin, la Disposición adicional tercera referida a los “Animales abandonados que causen daños cinegéticos”. En los casos en que la captura de animales abandonados que causen daños sobre especies o terrenos cinegéticos sea imposible o de difícil ejecución, el órganos competente en materia de caza podrá autorizar excepcionalmente el uso de armas de fuego para evitar dichos daños a las personas, a sus bienes o al medio ambiente, así como por razones de salud pública.

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La Disposición transitoria primera se refiere a los “Clubes Deportivos Locales y Sociedades Locales de Cazadores” existentes a la entrada en vigor de esta Ley y los que se constituyan en el futuro siempre que estén inscritos o se inscriban en le Registro General de Entidades Deportivas, tendrán la consideración de Sociedades Locales de Cazadores a los efectos de esta Ley y deberán solicitar su inscripción en el Registro de Sociedades Locales de Cazadores de la Consejería competente en materia de caza. La Disposición transitoria segunda previene que el plazo de adaptación de los Clubes Deportivos Locales a la Ley que se determinará reglamentariamente. La Disposición transitoria tercera repara en la transición de los Cotos Deportivos no Locales autorizados a la entrada en vigor de esta Ley a Zonas de Caza Limitada salvo que su titular solicite su conversión en coto de caza menor. La Disposición transitoria cuarta regula la adaptación de la presente Ley a los Cotos Privados de Caza. La Disposición transitoria quinta disciplina la adaptación para los Terrenos Cercados que pasarán a tener la consideración de Zonas de Caza Limitada. La Disposición transitoria sexta con la rúbrica de “Señalización de terrenos” mantiene, hasta que se regule reglamentariamente ex novo, la señalización de terrenos seguirá vigente, en particular el Decreto 90/1991, de 30 de julio, sobre señalización de terrenos sometidos a régimen cinegético especial. Y, en fin, la Disposición transitoria séptima regula la transición de las normas en los Procedimientos sancionadores en tramitación, que continuarán tramitándose conforme a lo establecido en la legislación vigente en el momento en que se cometió la infracción.

Por lo dispuesto en la Disposición derogatoria única quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la presente Ley.

En cuanto a las Disposiciones finales, la primera recoge la modificación del Texto Refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de Tributos Propios, aprobado por Decreto Legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, en lo relativo al Impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos. La segunda afecta al anexo de la Ley 18/2001, de 14 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en el apartado referente a las tasas de la Consejería de Industria, Energía y Medio Ambiente. La tercera modifica puntualmente la Ley 5/2002, de 23 de mayo, de Protección de los Animales de Extremadura. La cuarta establece una habilitación para el desarrollo de la Ley en particular en lo que se refiere a la cuantía de las multas. Y la quinta dispone la entrada en vigor de la Ley en la que se distingue según las diferentes partes del anteproyecto.

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TERCERO.- Del procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Ley.

El análisis del procedimiento sustanciado para la elaboración del Anteproyecto sometido a consulta, permite constatar el cumplimiento esencial de los requisitos previstos en la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, destinado al procedimiento de elaboración de Reglamentos y Anteproyectos de Ley, regulado en el Capítulo IV, dedicando la Sección 1ª del mismo a las normas reglamentarias y la Sección 2ª al procedimiento de elaboración de los Anteproyectos de Ley.

Este último remite a su vez, parcialmente, a la Sección 1ª, en concreto el artículo 66.1, en lo que respecta a la iniciación, por lo que debe observar los mismos trámites, informes y requisitos que los exigidos para la elaboración de disposiciones de carácter general.

Ha señalado, reiteradamente, la doctrina de este Consejo la existencia de este procedimiento exigiendo la emisión de informes, consultas y dictámenes se justifica en la idea de que la creación de Derecho para los ciudadanos es una decisión política que debe valorarse desde la consecución de intereses generales y ese destino exige que se extremen las cautelas que garanticen su correcto ejercicio. Por ello, leyes específicas imponen, tanto a nivel del Estado como en el caso que nos ocupa, la Ley del Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, la exigencia de requisitos que conformen la correcta elaboración de la voluntad del órgano colegiado del que emanen, el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, que, en su caso, finalmente, dictará el Reglamento o aprobará el Proyecto de Ley.

En el caso de los Anteproyectos de Ley, al tratarse de una iniciativa legislativa, lo determinante para su validez será la tramitación parlamentaria, prevista en el Reglamento de la Cámara y, en último extremo, la hipotética aprobación final de la misma por el Legislativo, sin que en ningún caso la Administración, el Consejo de Gobierno, pueda traspasar el umbral de potestades confiadas a otro poder estatutariamente. Pero no por ello deja de ser necesario que esa iniciativa se realice obedeciendo a unas pautas que redunden, desde el punto de vista interno, en un correcto ejercicio de esa competencia por parte de la Administración, recabando los informes y estudios necesarios, así como la justificación de la necesidad y oportunidad de la creación de esa nueva norma, que también posibiliten, desde el punto de vista externo, presentar un proyecto de norma en el que la claridad, precisión, rigor, exactitud, y su coherencia con el resto del ordenamiento jurídico permitan, como ha puesto de manifiesto la doctrina científica, un adecuado cumplimiento, entre todos los que están en juego, del principio de seguridad jurídica, exigido por la Constitución Española en el artículo 9.3.

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Respecto al Anteproyecto sometido a Dictamen, y una vez expuestos en los Antecedentes la documentación obrante en el expediente, remitido por el Órgano competente de la Comunidad Autónoma, se puede afirmar que se han cumplido, esencialmente, los trámites que el artículo 69, de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y la Administración exige para la elaboración de Anteproyectos de ley, en concreto:

a) La norma sometida a consulta ha sido elaborada por el órgano competente, la Consejería de Industria, Energía y Medio Ambiente de la Junta de Extremadura, apareciendo acreditada su toma en consideración por el Consejo de Gobierno en 4 de junio de 2010.

b) Aparece un Informe suscrito el Jefe de Servicio de Recursos Cinegéticos y Piscícolas de la Junta de Extremadura, de fecha 29 de noviembre de 2009, sobre la Necesidad y Oportunidad de la norma proyectada, evacuado por el mismo funcionario, sobre la necesidad y oportunidad del Anteproyecto de Ley objeto de Dictamen, refiriéndose al marco normativo en el que se inserta la norma, la circunstancias que justifican su dictado y la finalidad de la misma, haciendo constar que los cambios más relevantes que esta norma pretende implantar.

c) Obra igualmente en el expediente, la Memoria Económica emitida por el mismo Jefe de Servicio de Recursos Cinegéticos y Piscícolas en fecha de 29 de diciembre de 2009, ciertamente limitado a los aspectos fiscales.

d) Obra en el expediente el Informe evacuado por la Secretaria General de la Consejería proponente, de 30 de diciembre de 2009, en el que se concluye se ha seguido el procedimiento de elaboración, conforme a lo establecido en la Sección 2ª del Capítulo IV del Título V de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

e) Aparece documentado el Informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Extremadura, del 4 de febrero de 2008, se interpreta que existe un involuntario error y debió datarse en 2009, realizando observaciones de índole menor y concluyendo que no existe obstáculo legal respecto de la tramitación del Anteproyecto de Ley. Una vez atendidas las alegaciones presentadas en el muy amplio trámite de información selectiva, como queda referenciado en el encabezamiento, se vuelve a dictaminar en 3 de junio de 2010.

f) No consta informe en materia de género del Instituto de la Mujer de Extremadura pero si aparece documentada su solicitud en tiempo y forma.

g) Por otra parte, el Consejo Económico y Social, en la sesión plenaria celebrada el día 22 de marzo de 2010, emitió Dictamen favorable sobre la norma proyectada.

h) De interés es el informe del Director general del Medio Natural de 22 de diciembre de 2009, en el que refiere la consulta que tanto el Consejo Regional de Caza, como el Consejo Asesor de medio Ambiente han evacuado, lo

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que perfectamente aparece corroborado en el expediente y por partida doble, pues el primero de los Consejos evacuó su informe en 27 de febrero de 2009, como en 20 de octubre de 2009. Mientras que el de Medio Ambiente lo despachó en su sesión de 22 de octubre de 2009. Todo lo cual aparece ratificado por los secretarios de ambos órganos.

En realidad, aunque el proyecto no ha sido sometido a información pública, sí aparece documentada la intensidad del trámite de consultas a diversas entidades públicas y privadas de lo que ha quedado constancia y detalle en antecedentes. Con todo esa intensa participación de los sectores ”interesados” haya dejado un cierto sesgo pro domo suo en la propia norma.

i) El 29 de diciembre de 2009 el Jefe de Servicio de Recursos Cinegéticos y Piscícolas de la Junta de Extremadura elabora una tabla de vigencias de disposiciones afectadas que se limita, una vez más, a los aspectos fiscales.

j) Culmina el procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Ley, dando traslado del expediente a este órgano consultivo solicitando su Dictamen, tal y como establece el artículo 69.4, de la citada Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma.

El breve repaso al conjunto de trámites expuesto, debemos concluir que se han cumplido, en términos generales, los requisitos y el procedimiento marcado por la citada Ley 1/2002, del Gobierno, aunque hubiera sido conveniente, aún lo es, mejorar la tabla de disposiciones afectadas de un modo más exacto y concreto que, además, tuviera plasmación práctica en el contenido de la disposición derogatoria de la Ley como luego se dirá.

CUARTO. Análisis del marco constitucional y estatutario. No presenta especiales complejidades la ubicación competencial del

anteproyecto una vez contrastada la mención contenida en el artículo 7.1.8ª del Estatuto de Autonomía por el que se atribuye a nuestra Comunidad Autónoma exclusiva en materia de “Caza, pesca fluvial y lacustre. Agricultura, Protección de los ecosistemas en los que se desarrollen dichas actividades”.

Tal especificación de una materia más amplia es perfectamente constitucional por cuanto el Alto Tribunal ya se enfrentó a la regulación amplia de la actividad cinegética en Extremadura vehiculada por la Ley 8/1990, de 21 de diciembre. A la sentencia 14/1998, de 22 de enero, nos remitimos en general sin perjuicio de volver, con reiteración, sobre ella.

Pero es más, los recientes pronunciamientos jurisprudenciales del TC han venido a reconocer sustantividad propia a regulaciones específicas desgajadas del genérico título “medio ambiente” (art. 149.1.23ª). En este sentido es conocida la línea interpretativa que distingue entre medio ambiente y espacios naturales protegidos leyéndose en la sentencia STC núm. 102/1995 (Pleno), de 26 junio que el concepto “medio ambiente”:

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“El carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente determina precisamente que afecte a los más variados sectores del ordenamiento jurídico (STC 64/1982) y provoca una correlativa complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por eso mismo, el medio ambiente da lugar a unas competencias, tanto estatales como autonómicas, con un carácter metafóricamente «transversal» por incidir en otras materias incluidas también, cada una a su manera, en el esquema constitucional de competencias (artículo 148.1.ª, 3.ª, 7.ª, 8.ª, 10.ª y 11.ª CE) en cuanto tales materias tienen como objeto los elementos integrantes del medio (las aguas, la atmósfera, la fauna y la flora, los minerales) o ciertas actividades humanas sobre ellos (agricultura, industria, minería, urbanismo, transportes) que a su vez generan agresiones al ambiente o riesgos potenciales para él. Es claro que la transversalidad predicada no puede justificar su «vis expansiva», ya que en esta materia no se encuadra cualquier tipo de actividad relativa a esos recursos naturales, sino sólo la que directamente tienda a su preservación, conservación o mejora. Como ya dijimos respecto de las aguas en la STC 227/1988 y más precisamente en la STC 144/1985 los recursos naturales son soportes físicos de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas en relación a los cuales la Constitución y los Estatutos han atribuido diversas competencias. En tal sentido, hemos reconocido en más de una ocasión que un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en el espacio (SSTC 77/1982 y 103/1989]), pudiendo pues, coexistir títulos competenciales diversos. Así, junto al medio ambiente, los de ordenación del territorio y urbanismo, agricultura y ganadería, montes y aprovechamientos forestales, o hidráulicos, caza y pesca o comercio interior entre otros. Ello significa, además, que sobre una misma superficie o espacio natural pueden actuar distintas Administraciones públicas para diferentes funciones o competencias con la inexorable necesidad de colaboración (SSTC 227/1988 y 103/1989) y, por supuesto, coordinación. No sólo hay que identificar cada materia, pues una misma Ley o disposición puede albergar varias (SSTC 32/1983 y 103/1989), sino que resulta inevitable a continuación determinar, en cada caso, el título competencial predominante por su vinculación directa e inmediata, en virtud del principio de especificidad, operando así con dos criterios, el objetivo y el teleológico, mediante la calificación del contenido material de cada precepto y la averiguación de su finalidad (SSTC 15/1989, 153/1989 y 170/1989), sin que en ningún caso pueda llegarse al vaciamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas según sus Estatutos (STC 125/1984).

Añadiéndose en la misma resolución: “el carácter complejo y polifacético propio de las cuestiones relativas al medio

ambiente hace que éstas afecten a los más variados sectores del ordenamiento jurídico (STC 64/1982). Ello explica que la competencia estatal sobre esta materia converja o concurra poliédricamente con otras muchas autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo, agricultura y ganadería, montes y aguas y caza y pesca. No se da una oposición lineal y unívoca sino polisémica y metafóricamente transversal, pues un sólo título competencial incide en muchos otros, muy variados y percute en ellos. Sin embargo esa incidencia no puede ser tal que permita, al socaire de una protección del medio ambiente más aparente que real, la merma de competencias autonómicas exclusivas y su invasión más allá de lo básico. De todo ello habrá ocasión de extraer las consecuencias concretas según se vayan enjuiciando los preceptos uno a uno o en grupos homogéneos.”

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Tal doctrina es perfectamente aplicable al caso que nos ocupa, cuando además la confluencia de los títulos medio ambiente y caza en lo que a nuestra Comunidad Autónoma se refiere ya fueron analizados en detalle en la sentencia 14/1998, de 22 de enero, citada, que declara:

“2. Tanto la Constitución (art. 148.1.11.ª) como el Estatuto de Autonomía de Extremadura (art. 7.1.8) reconocen la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para regular legislativamente la caza, su aprovechamiento privado y la protección de los ecosistemas en los que directamente esa actividad se desarrolla.

Y aunque, como alega el Abogado del Estado, la competencia para dictar la legislación básica en materia de medio ambiente corresponde en exclusiva al Estado (art. 149.1.23.ª de la CE), y además el Estatuto de Autonomía de Extremadura no contenía, al tiempo de plantearse el presente recurso, un título competencial expreso que permitiese a esa Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo de las bases estatales que se dicten sobre la materia, el obligado respeto por parte de esa Comunidad Autónoma a la legislación medioambiental del Estado no le impedía diseñar y ejecutar una política autonómica propia en materia de caza y de protección de aquellos ecosistemas vinculados directamente a su ejercicio, con el fin de impedir prácticas abusivas o incontroladas que pudieran poner en peligro los recursos cinegéticos existentes en su territorio. Por esta razón, en la STC 102/1995 ( RTC 1995\102) [fundamento jurídico 24, c)] se afirma que la competencia del Estado sobre medio ambiente tenía «una penetración menos extensa e intensa cuando tenía que convivir con la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre la caza y la pesca en aguas continentales asumida al amparo del art. 148.1.11.ª de la CE, quedándole vedado al Estado internarse en la regulación de tales materias, cuya consistencia "se refuerza en muchos Estatutos de Autonomía (Asturias, Murcia, Extremadura, Castilla y León) por la extensión de la competencia exclusiva sobre esa actividad a su soporte topográfico"».

Añadiendo el Alto Tribunal, precisamente, como consecuencia del anterior dictado:

“....tras la reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura operada por la Ley Orgánica 8/1994, de 24 de marzo dicha Comunidad Autónoma, según disponen sus arts. 7.1.8, 8.9 y 9.2, no sólo tiene la competencia exclusiva que ya le estaba atribuida sobre «Caza, Pesca Fluvial y Lacustre. Acuicultura. Protección de los Ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades», sino también desarrollo legislativo y ejecución en materia de normas adicionales de protección del medio ambiente y la «función ejecutiva» en materia de medio ambiente. Y de aquí que aquellas medidas legislativas que tengan por objeto la salvaguarda de la fauna silvestre susceptible de ser cazada y la conservación y protección de los ecosistemas en los que habita no puedan ser consideradas, sin más, como una invasión en la competencia del Estado sobre el medio ambiente.”

Ahora bien, es sustrato de la misma doctrina constitucional que rara vez se dan regulaciones sostenidas en un único titulo pues lo frecuente, casi lo normal, es que sobre las regulaciones pretendidamente exclusivas de las CCAA incidan títulos genéricos reservados al Estado, ya sean las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, o el procedimiento administrativo

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común asentados en el artículo 149.1.18a de la CE, por citar títulos genéricos de la configuración de la Administración. O también, en el presente con regulaciones atinentes al derecho civil o mercantil (art. 149.1.6ª y 8ª), bases de la sanidad (art. 149.1.16ª), Hacienda General (art. 149.1.14ª), armas y explosivos (art. 149.1.16ª), incluso montes (art. 149.1.23ª) y aún otros como puso de manifiesto la referida sentencia constitucional antes citada 14/1998 y a ellos, con mas o menos detenimiento, nos referiremos con ocasión de las consideraciones que abordaremos en los fundamentos jurídicos que seguirán.

QUINTO.- Observaciones generales

1ª. Sobre la titularidad de los aprovechamientos cinegéticos y de la

caza. Las piezas de caza, consideradas aisladas o conjuntamente, siempre han

tenido en nuestro derecho la consideración de “res nullius” de modo que su apropiación podía efectuarse mediante ocupación. Su plasmación jurídica aparece en los artículos 610 y 611 del Código Civil al que remite, con total propiedad, el artículo 62.1 del anteproyecto normativo.

Consecuencia de este principio de partida anclado, en el decir de los clásicos en el derecho de gentes (otros del derecho natural) se empezó a cuestionar sus relaciones con la concepción romana de propiedad del fundo en el que, en principio, se asientan las piezas de caza, es decir, en el señorío del propietario sobre todo lo que hay en su fundo. Naturalmente el espíritu práctico de los romanos evaluó que a diferencia de las cosechas y otros frutos naturales, las piezas de caza van y vienen y en principio pasan libremente de predio a predio sin que se pueda identificar de donde proceden originariamente.

Desde los albores de nuestra tradición jurídica, por tanto, se empezó a diferenciar lo que era la propiedad de las piezas de caza y la libertad de caza.

La expresión libertad de caza ha sido deliberadamente expuesta no tanto en relación con la fauna silvestre como en relación con los derechos dominicales, pues es notorio que en la ley de caza de 1970, al menos legislativamente, se pretendió coordinar tal libertad con un aprovechamiento racional de la riqueza cinegética.

Dado que se disponía de libertad de caza las personas podían practicar tal suerte en terrenos públicos y en terrenos de propiedad privada, aunque en estos si estaban murados debían contar con el consentimiento del dueño. Si por el contrario no estaban murados se podía entrar en los mismos salvo que el dueño, allí presente, lo prohibiera. En todo caso, murado o no murado, el cazador podía cobrar en fundo ajeno las piezas heridas o abatidas con algunas

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reservas. Y también, en determinados terrenos de titularidad pública se conferían derechos de caza preferentes a los vecinos de los pueblos y villas.

Y esencialmente, ese era nuestro sistema jurídico de 1983, o para ser más precisos en la modificación operada por la Ley Orgánica 8/1984, de 24 de marzo.

Efectivamente la ley de caza de 4 de abril de 1970, determinaba:

1.- Las piezas de caza son animales salvajes o asilvestrados (artículo 4).

2.- Que la caza se adquiere por ocupación y el cazador tiene derecho a cobrarla aunque esté herido en fundo ajeno, unas veces con permiso, terrenos cercados o acotados, otras veces sin él (artículo 22).

3.- En los terrenos de aprovechamiento común la caza es libre con las limitaciones generales (artículo 9)

4.- Los derechos y obligaciones derivados de la ley se imputan a los dueños de los terrenos (o a los titulares de derechos reales o personales que transfieran el uso y disfrute del aprovechamiento de caza) que naturalmente, podrán constituir cotos de caza (artículos 6 y 15).

5.-Interesa reseñar que la ley de caza de 1970 se separa del texto de 1902 y de otros anteriores que atribuían el derecho de caza a los propietarios de los fundos cercados, en todas las épocas del año (artículo 18).

En esencia ese era también el régimen jurídico que diseñó la ley de caza de Extremadura de 1990, especialmente con la interpretación del Tribunal Constitucional sobre el artículo 6 que atribuía a la Administración los derechos y obligaciones derivados de la propia ley de caza. En efecto, los pilares de la ley autonómica se sustentaban en:

1º.- Las piezas de caza son animales silvestre de las especies predeterminadas (artículo 4)

2º.- La caza se adquiere por ocupación y existe el derecho a cobrarla en fundo ajeno si se ha herido en terrenos autorizados ( artículo 53)

3º.- Existen terrenos de aprovechamiento común donde la caza es libre con las limitaciones generales. El aprovechamiento común es independiente de la titularidad pública o privada de los terrenos (artículos 9 y 10).

4º.- Los derechos y obligaciones cinegéticos corresponden a la Administración regional y a los titulares que hayan obtenido el reconocimiento a un aprovechamiento privativo.

Precisamente ante la impugnación de 50 senadores del grupo popular que sostenían que con tal precepto se producía una demanialización de la caza que pasaba de ser res nullius a res bien de dominio público, el Tribunal Constitucional en su, ya mencionada, STC núm. 14/1998 (Pleno), de 22 enero, declaró:

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“3. Para resolver el primer motivo de impugnación, es decir, la cuestión de si la Ley ha efectuado una desposesión de derechos dominicales sobre los propietarios llevando a cabo una demanialización del recurso patrimonial que la caza supone, que es lo que daría lugar en puridad de técnica a la atribución del derecho mediante concesión administrativa, hay que partir de una apreciación inicial acerca del contenido de la Ley. De la lectura conjunta de su articulado se deduce en primer lugar que el legislador autonómico ha diferenciado el derecho de caza y lo que denomina «aprovechamiento cinegético privado» (art. 6). El derecho a cazar, según el art. 3.1 de la Ley, corresponde a toda persona mayor de catorce años, no inhabilitada y que esté en posesión de la pertinente licencia y demás permisos administrativos. Por su parte, el cazador adquiere la propiedad de las piezas de caza mediante ocupación (art. 53.1).

El derecho a cazar se somete, pues, al régimen administrativo de la autorización y obtención de la oportuna licencia, mientras que en ningún lugar de la Ley se reserva a la Administración autonómica la propiedad de las especies de caza o de las piezas cazadas. No se aprecia, por lo tanto, a lo largo de todo el articulado de la Ley, ni un cambio en la titularidad del derecho de caza, ni en la forma de adquirir la propiedad de lo cazado. Menos aún, una demanialización de la forma silvestre o una expropiación de los derechos dominicales de los propietarios de los terrenos cinegéticos.

Lo que el art. 6 de la Ley somete al régimen administrativo que denomina como concesión es el «aprovechamiento cinegético privado», concepto este que no se confunde con el derecho a cazar ni con la actividad venatoria ni con el régimen jurídico de la adquisición de la propiedad de las piezas cazadas, puesto que para dedicarse a esa actividad como titular concesionario de terrenos destinados a ese fin no siempre es necesario ostentar un derecho a cazar conforme al art. 3.1 de la Ley. Por esta razón, cuando en el mencionado artículo se dispone que los derechos y obligaciones establecidos en la presente Ley corresponderán a la Administración Regional y a cuantas entidades o particulares obtuvieran la concesión administrativa correspondiente para el aprovechamiento cinegético privado, se añade la importante condición de «en cuanto se relacionan (aquellos derechos y obligaciones) con los terrenos cinegéticos».

Precisamente, porque las piezas de caza son una res nullius cuya propiedad se adquiere mediante ocupación y no un bien accesorio a la propiedad de los terrenos por los que libremente transitan, el titular de predios susceptibles de aprovechamiento cinegético queda sometido por la Ley a una doble condición para el ejercicio de la caza sobre los mismos: O bien permitir la caza, en condiciones de igualdad, a las demás personas administrativamente autorizadas para ello y titulares del derecho de caza, en cuyo caso los terrenos son calificados por la Ley como de aprovechamiento cinegético común (art. 10) o se integran en los denominados Cotos Regionales de Caza (art. 18); o bien, solicitar de la Administración permiso para poder practicar con exclusividad la caza sobre tales terrenos -«aprovechamiento cinegético privado»- reservándola para sí y para aquellas otras personas a las que autorice bajo el oportuno control administrativo (art. 51.1).

Es claro, pues, que el derecho a cazar (sometido por el art. 3.1 de la Ley al régimen administrativo de la autorización) y el derecho a la propiedad de las piezas cazadas (que se adquieren por ocupación, según los arts. 610 del Código Civil y 53.1 de la Ley) no son derechos equiparables a la actividad consistente en dedicar terrenos al

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aprovechamiento cinegético privado y, en consecuencia, en modo alguno quedan sometidos al régimen administrativo de la concesión que dispone el mencionado artículo 6 de la Ley. Tampoco se produce mediante esta norma, como pretenden los Senadores recurrentes, afectación alguna de los terrenos al demanio público de la Comunidad Autónoma, ni se incorporan al mismo las especies objeto de caza, con vulneración de los arts. 33 y 132.1 de la Constitución.

4. Así se demuestra al observar que la Ley establece una fundamental diferenciación entre los terrenos que denomina de aprovechamiento cinegético común y los «sometidos a régimen cinegético especial». En aquél (arts. 9 y 10), cuya calificación «es independiente del carácter público o privado de su propiedad», «el ejercicio de la caza es libre» sin otras limitaciones que las antes señaladas y la intervención de la Agencia de Medio Ambiente (art. 4) se limita a la gestión y administración de estos terrenos «en cuanto al ejercicio de la caza» (art. 10.2). Intervención cuyos límites habrán de venir determinados en su aplicación por la colisión en su caso con otros derechos derivados de la titularidad privada de los terrenos que, no obstante, sean de aprovechamiento cinegético común.

Cierto es que el ejercicio libre de la caza, solamente proclamado en el citado art. 3.1, queda inmediatamente limitado por las prescripciones del art. 12, pues la consideración de terrenos de aprovechamiento cinegético común viene a tener carácter residual en cuanto, según el art. 9.1, se reducen a «los que no están sometidos a Régimen Cinegético Especial» y éstos, según el art. 12 se integran mediante toda una serie de prescripciones, inspiradas en ciertos casos por la protección de personas o bienes (zonas de seguridad, art. 16), o de cultivos (art. 25); la preservación de Espacios Naturales Protegidos así declarados por su legislación especial (art. 13); la protección de espacios cinegéticos, bien especial (refugios de caza, art. 14) o general (Reservas Regionales, art. 15), incluso en relación con los terrenos de aprovechamiento cinegético común (zonas de caza controlada, art. 17); y, finalmente, en vista de la ordenación del ejercicio de la caza, ya sea de su aprovechamiento general (Cotos Regionales de Caza, art. 18) o restringido, con exclusivo fin social o deportivo (Cotos Deportivos, art. 19), ya sea de la explotación industrial de la caza (Cotos Privados, art. 20) en la que se tiene, obviamente, en cuenta que la misma tiene también una consideración de bien explotable dentro de las facultades que corresponden al titular de las fincas.

Debe advertirse en relación con todas esas limitaciones -salvo la relativa a los Espacios Naturales Protegidos en la que el régimen se subordina a la declaración específica y por tanto a quien ostente la competencia al respecto- que concretan una intervención de la Administración autonómica (la Agencia de Medio Ambiente, art. 4) en el ejercicio de la caza articulada por la prescripción limitativa de los citados preceptos, la exigencia de acomodarse a los planes de aprovechamiento aprobados por la Agencia y el correspondiente acto de autorización, dentro de aquéllas y estas prescripciones. De suerte que en su conjunto, la regulación legal, si se limita a ello, no excede de las facultades propias de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de caza, e incluso en algún aspecto de las derivadas de la atribución por su Estatuto de competencia sobre protección de los ecosistemas y los que le resulten de su facultad de establecer medidas adicionales de protección. Régimen que no tiene alcance distinto del que venía establecido con carácter general por la Ley de Caza de 4 de abril de 1970, fundada igualmente en la proclamación del derecho general a la caza, pero seguidamente limitado no sólo por el sometimiento a la licencia común para su ejercicio,

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sino además, por una serie de restricciones de igual naturaleza que las establecidas por la Ley que nos ocupa y determinantes asimismo de la exigencia de autorización para cazar en determinados lugares o respecto de determinadas especies, según declaraciones o definiciones previas de la Administración.

Es por consiguiente la prescripción del art. 6 la que ha merecido por parte de los recurrentes una especial atención en cuanto, según ellos, opera una demanialización que despoja a los propietarios de terrenos cinegéticos de sus derechos demaniales, afirmación en la que, por otra parte, ha de atenderse a la sustancial diferencia de este precepto con el paralelo del art. 6 de la Ley de 1970 que, a diferencia de aquél, establece que los derechos y obligaciones establecidos en la Ley, en cuanto se relacionan con terrenos cinegéticos, corresponderán al propietario o a los titulares de otros derechos reales o personales que lleven consigo el uso y disfrute del aprovechamiento de la caza, cuando lo establecido en el precepto de la Ley de Extremadura es que aquellos derechos y obligaciones corresponderán a la Administración Regional y a cuantos obtengan la concesión administrativa para el aprovechamiento privado.

No obstante dicha redacción, para comprobar si el precepto verdaderamente llega a la privación de derechos a los titulares de las fincas, debe partirse de una doble consideración. Por una parte, la derivada de cuanto antes decimos acerca del alcance de las prescripciones relativas a los terrenos sometidos a Régimen Cinegético Especial, limitadas como hemos visto a la regulación de la caza; y por otra, la de que el mismo precepto se refiere, específica y únicamente, a los derechos de caza relacionados con los terrenos cinegéticos para el «aprovechamiento privado» de esta actividad.

No cabe, pues, admitir que los propietarios han sido privados de los derechos para el aprovechamiento cinegético de sus fincas en favor de la Administración, es decir, que se ha producido una demanialización de esos derechos, único supuesto en que podrían los mismos atribuirse mediante una concesión en sentido técnico, en cuanto ésta implica el otorgamiento de derechos que la Administración se ha atribuido de modo general (ya sea por la declaración de una actividad como servicio público, ya mediante la previa demanialización de un bien) y que por tanto ya no corresponden al primitivo titular, a diferencia de lo que, con distintas modalidades y diferente alcance, merece técnicamente el título de autorización, donde el particular sigue teniendo la titularidad de un derecho que se somete a la decisión de la Administración para su ejercicio.

Viene ello demostrado por las prescripciones relativas al régimen general para el aprovechamiento cinegético (art. 7 de la Ley) según el cual, la denominada concesión no tiene otro alcance que el de facultar a los propietarios o titulares de los terrenos susceptibles de dicho aprovechamiento para llevar a cabo éste siempre que hayan cumplido los requisitos del propio art. 7 y los establecidos por el 20 o, en su caso, el 19. A pesar, por tanto, de la equívoca expresión de aquél («podrá otorgar» a diferencia del 19, «otorgará»), el conjunto de esos requisitos se muestra simplemente como una reglamentación exigible para permitir la explotación así como para su suspensión o anulación.

(....)

En síntesis lo que el Alto Tribunal señala, es que las piezas de caza son una res nullius cuya propiedad se adquiere mediante ocupación y no un bien

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accesorio a la propiedad de los terrenos por los que libremente transitan, por lo que el titular de predios susceptibles de aprovechamiento cinegético o permite la caza, en condiciones de igualdad, a todos los demás titulares del derecho de caza, en cuyo caso los terrenos son calificados por la Ley como de aprovechamiento cinegético común (art. 10) o solicita de la Administración permiso para poder practicar con exclusividad la caza sobre tales terrenos convirtiéndolos en terrenos de aprovechamiento cinegético de suerte que el ejercicio de la caza en ellos privado quede reservado para sí y para aquellas otras personas a las que autorice bajo el oportuno control administrativo (art. 51.1). La sentencia determina, que no cabe admitir que los propietarios han sido privados de sus derechos para el aprovechamiento cinegético a favor de la Administración, sino que lo que ocurre es que dicho aprovechamiento se ha sometido a un régimen de autorización y en este régimen el particular sigue teniendo la titularidad de un derecho que somete a la Administración para su ejercicio.

En el anteproyecto algunas cosas importantes cambian, de un lado desaparece la mención a los terrenos de aprovechamiento común que bajo diversas denominaciones han tenido presencia plurisecular en nuestros ordenamientos de caza.

Igualmente desaparece la esencial mención que los terrenos de aprovechamiento común se articulan tanto sobre terrenos libres como privados.

Y, especialmente, en el artículo 61 en que se atribuye la titularidad de las piezas de caza batidas o capturadas no a quien las capture o abata sino a quien determinen los titulares de los aprovechamientos cinegéticos.

De esta forma opera, suprimiendo la alusión al aprovechamiento común, y ampliando de las facultades dominicales de los titulares de los predios o de los aprovechamientos cinegéticos se avanza a una notable, por no decir, intensa privatización de la caza y lo que ello pueda conllevar si el legislador futuro pretende establecer un régimen distinto, pues si es fácil convertir lo público o lo de dominio general de la gente en dominio privado, la operación contraria es muy complicada, pues exigirá leyes expropiatorias no siempre fáciles de poner en práctica, social y financieramente.

Pero es más, la nueva configuración de las piezas de caza que resulta de la combinación de lo que se regula y de lo que se omite pugna con la consideración de “res nullius” de tales piezas de caza y para hacerlo esta Comunidad no tiene competencias pues la regulación de la naturaleza jurídica de las cosas como públicas o privadas, en sus diversas categorías es una regulación tipicamente civil y para acometer regulaciones civiles esta Comunidad Autónoma no tiene competencias por ser de atribución estatal ex artículo 149.1.8ª de la Constitución española.

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En este sentido, repárese en la doctrina constitucional antes expuesta, allí se discutía el cambio de conceptuación de las piezas de caza de res nullius a bienes de dominio público y si se rechazó la pretensión impugnatoria de los recurrentes fue, precisamente, porque ese cambio de titularidad no se producía, dado que las piezas de caza no eran un aprovechamiento accesorio de los predios en que se asentaban las piezas venatorias.

Si de res nullius a bien de dominio público no era constitucionalmente viable, tampoco consideramos, nosotros ahora, que lo sea el pase de aquella condición a la de “res privata” por cuanto eso entraña, precisamente mutar determinaciones de legislación civil. Lo que si se puede hacer, si es eso lo que se pretende, es asumir y trasladar la regulación del Estado en esta materia.

2ª. Sobre el régimen fiscal. Ya la ley vigente, en su redacción inicial de 21 de diciembre de 1990,

incluyó en su seno una regulación bastante completa del impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos. Tal regulación, inserta en la normativa autonómica sobre la caza, tuvo el extraordinario acierto de iniciar una línea de tributación autonómica seguida en otros campos, tanto en nuestra Comunidad Autónoma, como en otras.

Sin embrago, con toda propiedad y rigor técnico, la Ley 8/2005, de 27 de diciembre, de Reforma de los Tributos propios autorizó en su Disposición Adicional 2ª, al Gobierno regional para la refundición de la normativa específica de tales ingresos de derecho público propios. Y en uso de tal delegación se aprobó el Decreto Legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, que ahora el Anteproyecto reforma con gran intensidad.

Tal Decreto Legislativo trasladó la sede tributaria desde la Ley de Caza a una norma fiscal específica y, consecuentemente, derogó los artículos 30 a 42 de aquella Ley. Se siguen así las directrices de técnica normativa estatales (Directriz 3ª) habida cuenta de los distintos títulos constitucionales y estatutarios que legitiman la regulación de la caza y de los tributos sobre los aprovechamientos cinegéticos y los límites en uno y otro caso, pues no es lo mismo estar apoderado de una competencia exclusiva como es la caza, a regular su régimen fiscal en que son de aplicación límites mucho más precisos como se derivan del apartado 157.3 de la Constitución Española y por tanto de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, como bien puso de manifiesto la STC 14/1998, tantas veces citada.

Sostenemos pues que son dos títulos diferentes y con legitimación constitucional de diferente amplitud, pero relacionados de modo muy intenso por cuanto la regulación fiscal tiene por referencia conceptos cinegéticos esenciales para determinar la riqueza imponible y por ello determinar la carga tributaria efectiva.

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De tal consideración se deriva, como cosa necesaria, la valoración positiva de la técnica legislativa seguida en el anteproyecto, de regular mediante una Disposición final, la primera, las modificaciones del tributo propio a que nos referimos.

Valoración que sería así más intensa si no se hubiere cumplimentado el texto normativo de regulaciones fiscales, algunas veces incompletas y otras veces inconsecuentes. Nos referimos esencialmente al artículo 29, con rúbrica de impuesto de aprovechamiento cinegético, pero también sobre el apartado 6 y 7 del artículo 47, que establece una bonificación tributaria a los cotos con certificación de calidad, o que estén incluidos en un espacio natural protegido que disponga de normas de planeamiento.

Tales disposiciones han de considerarse extravagantes en cuanto a su ubicación, pues su virtualidad dependerá de que el legislador fiscal, que es el mismo de la caza, regule plasmándolo en disposiciones fiscales correspondientes. Legislador fiscal que, en modo alguno, se encontrará de futuro vinculado a lo que el texto de la ley cinegética disponga. Es decir, aunque determinados beneficios o regulaciones tributarias se consignen en el cuerpo de la ley de caza no se habrá de reconocer en las leyes fiscales que de futuro se pueda aprobar por la Asamblea.

Por otra parte, al obrar así no sólo se está regulando asistemáticamente sino que en algunos extremos de modo incoherente como veremos más adelante en la nueva regulación de las temporadas cinegéticas y en fecha de devengo.

Se propone por ello, como se insistirá luego, suprimir los apartados 2, 3, 4 y 5 del artículo 29 y 6 y 7 del artículo 47.

3ª. Sobre la recurrente alusión a la Dirección General competente a) Llama la atención al Consejo Consultivo de Extremadura las

continuas, reiteradas y abundantes referencias a la Dirección General competente en la materia de caza contenidas en el texto del anteproyecto.

Las razones de ello puede ser varias pero una de ella se debe, a juicio de este Consejo Consultivo de Extremadura, a razones históricas. En efecto, es evidente que, los ordenamientos jurídicos no cambian de un modo radical, resultando que unas normas suceden a otras que mantienen determinadas conexiones conceptuales o sistemáticas.

En 1990 el legislador extremeño para vehicular la aplicación de la Ley creaba la Agencia de Medio Ambiente, de perfiles no bien definidos pero como órgano desconcentrado adscrito a la Consejería, entonces Obras Públicas, Urbanismo y Medio Ambiente. La Agencia creada por Decreto 131/1989, de 21 de diciembre, se suprimió por Decreto 80/1995, de 31 de julio que creó, entre

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otras la Dirección General de Medio Ambiente, ordenándose en la Disposición Adicional 3ª de tal Decreto que las existentes referencias normativas a la Agencia se entenderían efectuados a esa nueva Dirección General. A su vez, en el mismo sentido, la Disposición adicional octava de la Ley 19/2001, de 14 de diciembre, de modificación de la ley de caza de Extremadura de 1990, determinaba que las referencias normativas contenidas en la ley cinegética a la Agencia se entendieran efectuadas a la Dirección General con competencias de caza.

No ofrecería mayor interés el exordio antecedente sino fuera porque en la sucesión de normas expuestas aparece un elemento de distorsión cual es que la Agencia era un órgano desconcentrado, pero la Dirección General es un órgano directivo ordinario de la Administración regional, por lo que competencias que como ente desconcentrado pudiera tener no son factibles como dirección general y menos con la promulgación de la ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y la Administración.

b) Una de las complicaciones que más frecuentemente aparece, es la atribución de facultades o potestades normativas a la Dirección General.

Tal eventualidad no es asumible ni Constitucional ni estatutariamente.

En efecto, el artículo 97 de la Constitución atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno de la nación, y en el plano autonómico que se deriva del artículo 37.1 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, se le atribuye a la Junta de Extremadura, en cuanto que en ella residencia el Poder Ejecutivo regional. El poder legislativo está residenciado en el Gobierno y son las leyes con posterioridad las que habilitan al desarrollo ejecutivo al Gobierno con carácter general y a los Consejeros en el ámbito doméstico de sus competencias (el ámbito de las competencias asumidas en las Consejerías según la distribución de competencias realizada por el Presidente de la Junta de Extremadura).

A los demás órganos directivos de la administración ordinaria se les suele reconocer la función de ordenación operativa a través de resoluciones, circulares e instrucciones que nunca pueden calificarse de normas jurídicas.

No cumple aquellos requisitos la Dirección General competente en materia de caza y por ello, aquellos preceptos en que se confíen tales competencias son antiestatutarios e inconstitucionales (STC 247/2007). Entre ellos, sin ser exhaustivos, están los artículos 14; 23.4; 24.3; 30.2; 34.3 y 4; 42.3 y 4; 47.5; 55.2 ; y 72.5.

c) En numerosos artículos se confieren atribuciones a la Dirección General del ramo sin el debido fundamento, ya sea porque no afectan a especies cinegéticas, ya sea porque aunque afecten a tales especies el título de intervención no es la caza sino la sanidad, el orden público, la investigación u otros. Así aparece en los artículos 4.2; 8.2; 15; 33.1; Disposición adicional 3ª; y

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Disposición Adicional 4ª. Y en todos ellos a la Dirección General o se le atribuye la competencia (vgr. Art. 4.2) o se coloca en una posición de predominio (vgr. Art. 33).

Al regularse así, en uno u otro supuesto, se desconocen competencias atribuidas a otras Consejerías, como el orden público y la seguridad, o incluso a otras administraciones públicas (Ministerio de Interior o Ayuntamientos).

Lo expuesto anteriormente tiene otras consecuencias que llevan al absurdo, y es que al asumir la Dirección General potestades normativas que con carácter natural corresponden al Consejo de Gobierno o al titular de la Consejería aglutinaría también sus propias competencias en el sentido de que no hay órgano para dictar las resoluciones que corresponden a la Dirección General, salvo el propio Director General que dictaría los actos normativos de desarrollo de la ley que se le atribuyen en la misma, y los de desarrollo de esos actos. Es aclarativo de lo que se está exponiendo lo señalado en el art. 59 de la Ley 1/2002 de 28 de febrero de Gobierno y Administración que a tal efecto establece que “A los Directores Generales de la Administración Autonómica les corresponde dirigir y gestionar los servicios y resolver los asuntos de las Consejería que sean de su competencia , proponer al Consejero la resolución que estimen procedente en los asuntos que sean de su competencia y cuya tramitación corresponda a la Dirección General , y, en General aquellas otras que les otorguen los distintos Decretos de estructura orgánica de la Consejería, sin perjuicio de las específicas que expresamente le delegue el Consejero.” Pero es que además la regulación de esta materia del proyecto informado altera igualmente el sistema de recursos administrativos, cuestión que el proyecto estudiado no trata, y por tanto será de aplicación lo previsto en la Ley 1/2002. En efecto de acuerdo con el art. 103 de la Ley 1/2002 de Gobierno y Administración sólo los actos del Consejo de Gobierno y de los Consejeros agotan la vía administrativa, mientras que los de los Directores Generales (salvo en materia de personal que no es el caso) cabe recurso de alzada frente al Consejero. Con la regulación general dada el sistema de recursos se alteraría de tal suerte que actos dictados por la dirección General son ahora recurribles necesariamente ante el Consejero, cuando de haber sido dictados por el órgano que tiene la competencia natural agotarían la vía administrativa.

Por estas consideraciones, y las que en cada caso concreto se evacuan seguidamente, se deberían reformular las competencias de la Dirección General y, en especial, el artículo 7.2 por el que se atribuye a la misma la competencia residual y general sobre caza de todo aquello que no aparezca atribuida expresamente a otros órganos, operándose de este modo un principio expansivo de las competencias ya de por si generosamente residenciadas en el texto del anteproyecto a tal órgano directivo.

4ª) Consideraciones de técnica normativa.

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a) Con carácter general hemos de reseñar que la articulación del anteproyecto normativo atiende y respeta las recomendaciones que sobre técnica normativa aprobó el Gobierno de la nación en 22 de junio de 2005 (BOE de 29 de julio) de modo que las siguientes formulaciones irán encaminadas a poner de relieve las escasas desviaciones que se hayan producido.

Se ha de valorar muy positivamente, dada la extensión de la norma, la introducción de un índice articular que facilita el manejo del anteproyecto ubicado en el lugar adecuado.

b) Como primera consideración se debe señalar la conveniencia, cuando no necesidad, de pulir gramaticalmente el texto normativo, pues son varios las incorrecciones de este tipo que aparecen en el mismo. Así, por ejemplo, el apartado 2 del artículo 7 comienza estableciendo: “La Dirección General con competencias en materia de caza ejercerá las funciones que determine esta ley y las disposiciones que la desarrollan…”

Parece claro que la expresión congruente sería “desarrollen”.

En otros preceptos es palmaria la incorrección. Por ejemplo, en el artículo 11, concluye la definición de zonas habitadas como “… campings y otros”. Y resulta que el vocablo “campings” en un anglicismo tolerado por el uso idiomático vulgar, pero no por la Academia de la Lengua. Y la expresión “otros” es absolutamente inconcreta salvo que seguidamente se adjetive lo que se quiera realmente expresar.

En el artículo 63.6, por poner otro ejemplo, se hace una proposición comparativa, faltando uno de los elementos de la comparación, de suerte que la inteligencia del precepto es importante.

c) La sistemática del anteproyecto es en general adecuada, aunque son frecuentes los capítulos con un único artículo o con dos, lo que hubiera permitido la agrupación para evitar “excesos de sistemática”, como en algún caso, que veremos más adelante, se pone de manifiesto.

E igualmente algunos artículos pudieran haberse refundido, por ejemplo, el 3 con el 4.

d) Aparece a continuación la fórmula ritual según la cual el anteproyecto se conforma con la opinión de este Consejo.

Tal alusión, además de ser prematura, no es frecuente en los textos legales. En efecto, la expresión tradicional de oído o conforme el Consejo Consultivo de Extremadura, es exigible en las normas aprobadas definitivamente por el Gobierno o de los actos administrativos en los que haya intervenido el Consejo pero no es conforme con nuestra tradición jurídica que aparezca tal mención en las leyes por cuanto el proyecto del Gobierno puede ser sustancialmente alterado en su tramitación legislativa.

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Por eso la Directiva 13 del Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 recomienda consignar los aspectos relevantes de la tramitación entre ellos las consultas efectuadas –aunque no se indica el Dictamen del Consejo de Estado de modo expreso- pero por las disposiciones generales que aprueba el Gobierno (Real Decreto legislativo, Real Decreto-ley, Real Decreto) pero nada indica para los anteproyectos de ley.

e) Se observa la ausencia de la tradicional fórmula promulgatoria o especial mandato que el Presidente de la Comunidad Autónoma, es decir, el de la Junta, en nombre del Rey da al contenido del texto legal.

Tal función aparece prevista en el artículo 49 del Estatuto y suele ser común que venga incluido en los anteproyectos si bien, como fácilmente se comprenderá, su consignación en la norma es posterior a su aprobación por la Asamblea.

f) Para concluir, algunas breves referencia a la parte expositiva o introductoria, que cumple perfectamente su función explicativa debiendo señalarse, no obstante, que en la referida Exposición se indica como uno de las novedades del Título II del anteproyecto la figura de los refugios “para” la caza lo que no se atempera a la realidad, pues refugios “de” caza existen en la actualidad y están regulados en el artículo 14 de la ley vigente.

SEXTO: Observaciones sobre el articulado. Debemos abordar, seguidamente, consideraciones al articulado

deteniéndonos específicamente en aquellos preceptos que merezcan o requieran alguna precisión.

I

a) Comenzando por el Título I atinente a las disposiciones generales de la Ley, debemos adelantar dos precisiones sobre el artículo 4, apartado 2, según el cual la autoridad administrativa por razones extracinegéticas podrá autorizar la captura de especies no cinegéticas.

Obviamente al no referirse a especies cinegéticas, nos colocamos extramuros del ámbito objetivo de la Ley –caza- y se confiere a la autoridad competente en esta materia competencias extrañas a su cometido de suerte que con la confusión de especies cinegéticas y no cinegéticas se condicionan en sede y temática de caza competencias de otros servicios y departamentos.

No es con ello la principal objeción que merece el referido apartado, sino que al remitir directamente a la autoridad competente en la materia “caza” las autorizaciones de captura se está estableciendo una habilitación a

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tal autoridad para que decida cuando y qué especies pueden ser capturadas, de modo general lo que le supone el reconocimiento de potestades reglamentarias que incompatibles con una Dirección General, y menos cuando las especies capturables no son especies venatorias, lo que supone desconocer la competencia que, en razón de los títulos que se señalan, pertenecen a otros departamentos o administraciones.

b) El artículo 5 ya ha sido objeto de consideración en sede general y a ello nos remitimos, considerando que es el artículo fundamental en que se asienta la estructura jurídica de esta Ley.

c) El artículo 6, apartado 2, atribuye a la Consejería con competencias en materia de caza, los derechos y obligaciones de orden cinegético respecto de los terrenos bajo gestión pública.

Dado que la Consejería no tienen personalidad jurídica, sino que es de la Junta de Extremadura (art. 46 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero) y como quiera que la imputación de derechos y deberes requiere la preexistencia de la personalidad, se sigue la incorrección conceptual del mencionado apartado por lo que se propone su corrección.

II a) El extenso título II “de la administración y los terrenos a efectos

cinegéticos” comienza con el artículo 7, cuyo apartado 1, de contenido similar a otro precepto de del Anteproyecto de la Ley de Pesca, atribuye a la Consejería competente en materia de caza la responsabilidad de ejecutar la política de la Junta de Extremadura.

Precisamente, en nuestro Dictamen 317/2010, de 15 de junio, sobre el citado Anteproyecto, ya se advirtió:

“El artículo 5 atribuye a la Consejería competente la facultad de “ejecutar las políticas en materia de pesca y acuicultura”. Es de recordar que la determinación de las políticas es siempre decisión gubernamental, de manera que una interpretación excesivamente literal podría conducir a excluir las funciones que tiene atribuidas el Gobierno Regional en virtud del artículo 37.1 del Estatuto de Autonomía, y a los que el anteproyecto refiere en la Disposición final segunda.

Convendría, a estos efectos, mejorar la redacción del precepto suprimiendo la expresión “políticas” y haciendo referencia expresa al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura.

Tal doctrina es trasladable al presente Anteproyecto. En efecto, expresión utilizada, ejecutar la política, puede introducir algún elemento equívoco por cuanto ejecutar el sentido amplio, es decir, en un sentido jurídico constitucional, es equivalente a la función ejecutiva, residenciado constitucional y estatutariamente en el Órgano de Gobierno, ya sea central, ex

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artículo 97 de la Constitución Española, ya sea autonómico, ex artículo 37.1 del Estatuto de Autonomía de Extremadura.

Sería conveniente, en este sentido, sustituir la expresión cuestionada por la de “gestionar” o cualquier otra de contenido similar.

El apartado segundo de este mismo precepto residencia, con carácter residual, en sede legislativa, las competencias de caza en la Dirección General del ramo.

Entiende este Consejo la virtual intencionalidad de la norma, pero es doctrina reiterada de este Consejo Consultivo señalar dicha incorrección, desde el punto de vista de la técnica normativa, que hace referencia a órganos administrativos no superiores de la Administración, en normas con rango legal.

b) En el apartado 2 del artículo 9, se alude a la señalización de los terrenos, estableciéndose el deber de hacerlo cuando se establezca en la propia ley y “su desarrollo”. Entiende el Consejo Consultivo de Extremadura que la expresión correcta sería “y en sus normas de desarrollo”.

El apartado 4 alude a la ejecución administrativa subsidiaria de la obligación incumplida de retirar la señalización correspondiente, estableciéndose, acertadamente, la repercusión al interesado de los costes que ello ocasione a la Hacienda.

Con todo ello sería aconsejable consignar la precisión que tal derivación de costes se exigiera por procedimientos de derecho público y, lo que es más importante, podría ser este un lugar adecuado para establecer la imposición de multas coercitivas ejecutivas que requieren la precisión y predeterminación legal ex. artículo 99 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

c) En el artículo 11 se detallan los terrenos que, a efectos de esta Ley, son zonas habitadas.

Se concluye el artículo con la expresión “y otros” de forma genérica, tras citar los núcleos de población, los parques urbanos y periurbanos de recreo y los camping. Pues bien, teniendo en cuenta que la clasificación de los terrenos tiene efectos jurídicos, parece adecuado que la expresión “y otros” se suprima o se matice, en el sentido de establecer por ejemplo y “otros de esa naturaleza”, o simplemente se especifique a qué terrenos se refiere la norma.

d) El artículo 14 habilita directamente al Director General competente por razones de seguridad de las personas o bienes, o por interés general, a declarar de oficio o a instancia del interesado otros terrenos como no cinegéticos

La indefinición no sometida a la interposición y concreción de sede reglamentaria deja en manos del Director General del ramo, no del Consejero, la privación singular de un aprovechamiento cinegético que la misma ley confiere.

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Tal autorización “en blanco” ha de reputarse ilegal, por cuanto la privación de tales aprovechamientos debe venir establecidas en normas legales que predeterminen adecuadamente los supuestos de hecho en que la autoridad competente, señaladamente, el titular del Departamento, debe hacer basar su resolución. Además, teniendo en cuenta el carácter restrictivo de la medida para los particulares, ha de establecerse a tal efecto un mínimo procedimiento que garantice la audiencia al interesado y las condiciones y requisitos de tan drástica medida

e) Aunque se entiende la razonabilidad del artículo 15, que se refiere a actuaciones de control sobre especies cinegéticas en zonas no cinegéticas, no se refiere a todos los tipos de zonas previstas en el artículo 11, sino a las que se contrae en el propio artículo 15, dejando fuera del ámbito espacial, por ejemplo, las zonas habitadas, en las que no se podrá efectuar estas medidas de control, esencialmente, por razones de seguridad.

f) Hemos de detenernos en la figura del Director Técnico de las Reservas de caza y de los Cotos Regionales, consignado en el artículo 17 del Anteproyecto. La norma prevé el nombramiento por el Director General del ramo de caza.

Obviamente, la Ley puede establecer el régimen peculiar que se estime conveniente y aquí lo hace, pero alterando el esquema general de la regulación de la función pública. Efectivamente, el nombramiento como Director de tales espacios pasa de la Consejería competente en materia de función pública a la Dirección General de caza.

g) El apartado 6 del artículo 17 establece que los terrenos que, incluidos en una reserva o coto regional, sean excluidos de los mismos, se considerarán como zona de caza controlada, lo que no presenta complicación alguna, pero añade que, durante las tres temporadas siguientes, desconociéndose, porque no se especifica en la norma, la calificación jurídica de tales terrenos pasados el trienio de referencia. Esta laguna, resulta difícilmente integrable en el conjunto de la norma y debería ser resuelta.

h) El artículo 18 se detendrá en la configuración de las reservas de caza que define con total corrección.

En el apartado 3 se establecen las indemnizaciones paralelas a los interesados por la afectación de sus derechos cinegéticos y la forma de indemnización de tales derechos.

Debemos recordar al respecto que en materia expropiatoria corresponde al Estado la normación “íntegra”, sin perjuicio que las Comunidades Autónomas puedan establecer los supuestos de expropiaciones, la causa expropiatoria. Así resulta tanto del artículo 149.1.18ª de la C.E, y corrobora la STC 37/87, al señalar que:

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“ Como ya ha tenido ocasión de declarar este Tribunal, la expropiación forzosa, además de ser un «instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social» (Sentencia núm. 166/1986, de 19 de diciembre, fundamento jurídico 13) ( RTC 1986\166), constituye al tiempo una garantía constitucional del derecho de propiedad privada, en la medida en que con ella se asegura una justa compensación económica a quienes, por razones de utilidad pública o interés social, se ven privados de sus bienes o derechos de contenido patrimonial (art. 33.3 de la Constitución). Como tal, es obvio que el constituyente ha pretendido que exista una regulación general de la institución expropiatoria -incluso en sus diversas variantes, pues tampoco es hoy la expropiación forzosa una institución unitaria- en todo el territorio del Estado. Y para ello ha reservado en exclusiva al Estado la competencia sobre la legislación de expropiación (artículo 149.1.18.ª de la Constitución) y no simplemente, como en otras materias, la competencia para establecer las bases o la legislación básica.

Añadiéndose en tan importante resolución: “Ahora bien, salvada la regulación uniforme de la institución como garantía de los

particulares afectados, es preciso insistir en que, desde el punto de vista de los intereses públicos, la expropiación es también, como acabamos de recordar, un medio indeclinable del que los poderes públicos pueden y deben servirse para el logro de sus fines, cuando ello exija privar a ciertos particulares de sus bienes y derechos por causa de utilidad pública o interés socialpropter privatorum commodum non debet communi utilitati praejudicari. En este sentido, es obvio que no sólo la ejecución de las medidas expropiatorias sino también, en su caso, la definición de la concreta causa expropiandi son competencias que no pueden disociarse de las que a cada poder publico con potestad expropiatoria le corresponden para la determinación y cumplimiento de sus diferentes políticas sectoriales. Así lo reconoce la propia Ley de Expropiación Forzosa de 1954 en los arts. 10 y siguientes y en el artículo 72, que se remiten a otras Leyes especiales e incluso a normas de inferior rango, del Estado y de otros entes territoriales, bien que adoptadas estas últimas de acuerdo con la Ley, para la definición o concreción de la causa expropiandi, criterio desde luego no rectificado por la Constitución, que se limita a exigir -«... de conformidad con lo dispuesto en las Leyes» (art. 33.3)- una norma legal habilitante que establezca el supuesto de utilidad pública o interés social que legitime la privación forzosa de bienes o derechos patrimoniales. De hecho es la legislación sectorial la que, en atención a los intereses públicos que trata de satisfacer, define de manera más específica o más genérica los supuestos de expropiación y permite poner en marcha el procedimiento expropiatorio regulado en la legislación general sobre la materia. Es, en definitiva, este carácter medial de la expropiación, como instrumento al servicio de fines públicos sustantivos cuya procura material corresponde a la Administración, un aspecto esencial de la cuestión planteada en el presente recurso de inconstitucionalidad, aspecto que los recurrentes soslayan, pero que debe ser tenido muy en cuenta a la hora de pronunciarnos acerca de si la Ley andaluza invade o no la competencia exclusiva del Estado para legislar sobre expropiación forzosa.

De acuerdo con las consideraciones que acaban de exponerse, no parece dudoso que cuando, en virtud del sistema de distribución de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de autonomía, la legislación sectorial corresponda a las Comunidades Autónomas, son éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de

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definir legalmente los supuestos en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio mediante la declaración de la causa expropiandi necesaria en cada caso, sin perjuicio de la obligación de atenerse a la legislación general del Estado que garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los sujetos privados.

Mayores reparos ofrece el punto que las cuantías indemnizatorias sean establecidas por el órgano cinegético de la Junta de Extremadura. Como se expone, la regulación expropiatoria es competencia estatal, la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y su reglamento general de aplicación aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, que establecen el procedimiento de determinación del justiprecio. En tal procedimiento, en caso de discrepancias decide sobre el justiprecio, el jurado provincial o autonómico (SSTC 313/2006,314/2006 y 315/2006, de 8 de diciembre) y en su caso de jurisdicción contencioso-administrativa. Además de lo anterior, la norma prevé que la indemnización sea: de forma efectiva (dinero), o un canon consistente en un cupo de capturas o acciones cinegéticas. Sin embargo, y sin perjuicio de lo expuesto anteriormente, no se establece con base a qué criterio se fijaría uno u otro, ni si el particular tiene alguna capacidad para elegir una u otra forma de indemnización. Lejos de eso, la redacción del precepto establece que es el que órgano competente el que discrecionalmente fija la misma, lo cual jurídicamente no es posible por todos los motivos que se han expuesto con anterioridad. Lo que ocurre, y por eso debe depurarse, es que el precepto está confundiendo la ejecución del pago con la fijación del justiprecio.

i) El artículo 20 apartado 2 plantea una difícil discrepancia de intereses que, acaso, convendría regular con un cierto detalle.

De conformidad con este precepto, los enclaves, que se definen en el artículo 25, no pueden agregarse más que al coto de los terrenos que los circundan, salvo que el titular de este coto lo consienta.

Aunque la medida puede tener una razonable y pausible justificación cinegética, lo cierto es que los intereses económicos del titular del terreno enclavado (de superficie inferior a 250 hectáreas), queda condicionado de modo absoluto a las decisiones de todo tipo del titular del coto preautorizado.

Por obvias razones de seguridad jurídica, sería necesario que el anteproyecto consignara causas objetivas que permitiera la libre elección del propietario del terreno enclavado, que sería vinculante para el titular del coto colindante, de modo que se pudieran armonizar los intereses cinegéticos con los demás presentes en este tipo de terrenos.

.j) El artículo 21 del anteproyecto establece, en su decimoprimer apartado, una densa regulación de lo que son cotos sociales, sin que a juicio de este Consejo se haya logrado un texto coherente y armónico, sino que el resultado es confuso e inconveniente.

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Coto social es aquel regulado por la sociedad local de cazadores cuya gestión excluye el lucro

No hay coto social sin sociedad local y el aprovechamiento cinegético, consigna el apartado 2, debe atribuirse mayoritariamente a los cazadores locales que son los que reúnan una de las tres condiciones siguientes: o vecino, o natural, o propietario de tierras acotados. El apartado 8 establece que una misma persona solo podrá ser socio de dos sociedades locales.

Consecuentemente en cada municipio, sostiene el apartado 4, sólo puede existir una sociedad de cazadores, aunque por excepción cuando existían pedanías o entidades locales menores podrá existir otra por cada una de estas entidades territoriales.

Difícilmente puede darse el supuesto que una sociedad local tenga un coto social fuera del término de su sede pues está claro, entonces, que ese coto extralocal no cumplirá con el supuesto de ser de la localidad, pues difícilmente se podrá sostener que los vecinos o naturales lo sean del municipio, donde tenga su sede la sociedad local y donde estén los terrenos.

Este supuesto al parecer puede darse, sin que la norma aclare cómo y en qué circunstancias. Tan sólo se indica que los terrenos acotados fuera del término de la sede de la sociedad tributen de modo más intenso que los terrenos locales (apartado 6).

Con más claridad se advierte en el apartado 7 que en los supuestos excepcionales en que existe más de una sociedad local de cazadores en el municipio los cotos regentados por ellos pueden tener terrenos en otros municipios pero en menos de un 50% de su superficie acotada.

Esta limitación parece solo aplicarse al supuesto excepcional de la existencia de más de un coto social por municipio pero en la Disposición Final 1ª, apartado 6º modificador del artículo 5 del Decreto Legislativo 2/2006, regulador entre otros del impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos prevé la imposición agravada de los cotos sociales “cuando toda la superficie de un coto social se encuentre fuera del término municipal al de su sede social…”

Comos se ve la correcta conceptuación de los cotos social dista de ser clara y mendiosa, contribuyendo a tal confusionismo un extraño apartado 5 en el que se habilita al Reglamento a establecer supuestos de pluralidad de sociedades locales en el mismo municipio que en apartado anterior limita a la existencia de entidades locales inframunicipales.

Por último, debemos insistir en la incorrecta técnica de introducir preceptos fiscales dentro de la normativa sustantiva de la caza.

k) El artículo 23 regula los refugios para la caza y se observa una disfunción en la regulación de esta figura .

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Se consigna que no se permite la caza salvo las acciones biocinegéticas o por daños y que su constitución puede ser a instancia de parte o de oficio.

Precisamente, el apartado 2, regula pretendidamente cuando se puede declarar de oficio y se contrae a los terrenos públicos y a que lo soliciten sus titulares.

Obviamente si hay petición de parte, como señala el precepto, no puede hablarse, en puridad, de declaración ex oficio.

Como segundo supuesto de constitución de un refugio, también tramitado de oficio están los terrenos segregados de reservas de caza o cotos regionales. La redacción del anteproyecto no permite concluir indubitadamente si estos terrenos segregados han de ser de titularidad pública o también pueden ser de titularidad privada.

Si también afecta a estos terrenos de titularidad privada y se acordará de oficio parece de suyo que también se generaría la obligación de indemnizar, pues se está privando al propietario de sus derechos de aprovechamiento en el contexto de la ley, pero en vez de eso, se le somete a tributación como coto menor extensivo aunque no se pueda cazar en ellos.

Por último, por las razones expuestas reiteradamente, por ser un ejercicio de la potestad reglamentaria no parece posible atribuir al Director del ramo la determinación del “período” y la superficie mínima para tales figuras de coto.

l) El artículo 24 regula las zonas de caza limitadas que, con graves y profundas matizaciones, vienen a sustituir a los actualmente denominados terrenos de aprovechamiento cinegético común. En tales terrenos sólo se pueden practicar determinadas modalidades de caza que se refieren en el tenor del precepto

Debemos referirnos al apartado 3, por el que se autoriza a la Dirección General a limitar aún más, o incluso prohibir el ejercicio de la caza o de algunas de sus modalidades previstas por la ley. Basta para ello una solución basada en los principios inspiradores de la ley, cuando la ley no tiene un precepto donde se enumeren tales principios.

La redacción general e inconcreta del precepto afecta a la seguridad jurídica y entraña una extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria que se residencia en el órgano cinegético, la referida Dirección General.

Más grave, a juicio del Consejo, es la posibilidad que la Dirección General, “motu proprio” pueda reservarse la gestión de las zonas de caza limitada por motivos tan dispares como el fomento del deporte, la seguridad de las personas o bienes o la conservación del medio natural.

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La complicación aparece desde el momento en que al establecerse esta reserva se esta apropiando la Administración de aprovechamientos que la ley concede a los titulares de los terrenos y lo hace sin indemnización, lo que violenta el artículo 33.3 de la CE y la normativa aplicable de expropiación.

m) Sobre el artículo 27 que regula los postulados básicos de la oferta de caza, entiende el Consejo la conveniencia de consignar el órgano competente para la aprobar tal convocatoria anual

n) Y el título concluye con el artículo 29 regulador de una serie de determinaciones sobre el impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos.

Se han adentrado una serie de consideraciones generales sobre la improcedencia de regulaciones materialmente diferentes, como las fiscales, de la regulación general sobre la caza.

Lo que allí decíamos debemos reiterarlo ahora para señalar las consecuencias y las incoherencias que se producen al obrar así por ejemplo con la fecha de devengo o el período impositivo que será tratado con amplitud y detalle con ocasión de la Disposición Final 1ª de este anteproyecto.

El Consejo Consultivo propone, por ello, suprimir todos los apartados de este precepto excepto el primero.

III a) Comienza el Título III del anteproyecto con el artículo 30 alusivo a las

piezas de caza señalando que son tales las que así se definen por el derecho comunitario “y el derecho básico estatal”.

Nada que decir sobre la eventual armonización de tales especies que pueden operarse desde los poderes públicos europeos pero el reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Extremadura, según doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, opera por lo dispuesto en la Constitución y en el Estatuto. De suerte que siendo definida como exclusiva la materia “caza” no tiene el estado competencia alguna, en nuestra Comunidad Autónoma para reservarse legislación básica en la materia.

Cuestión distinta es que las especies de caza, al ser especies de la fauna y la flora silvestre pueden tener incidencia a la hora de la protección de unos y de otros. Pero, como acertadamente recuerda el Tribunal Constitucional en nuestra sentencia de referencia 14/1998, de 22 de enero:

“Tanto la Constitución (art. 148.1.11.ª) como el Estatuto de Autonomía de Extremadura (art. 7.1.8) reconocen la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para regular legislativamente la caza, su aprovechamiento privado y la protección de los ecosistemas en los que directamente esa actividad se desarrolla.

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Y aunque, como alega el Abogado del Estado, la competencia para dictar la legislación básica en materia de medio ambiente corresponde en exclusiva al Estado (art. 149.1.23.ª de la CE), y además el Estatuto de Autonomía de Extremadura no contenía, al tiempo de plantearse el presente recurso, un título competencial expreso que permitiese a esa Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo de las bases estatales que se dicten sobre la materia, el obligado respeto por parte de esa Comunidad Autónoma a la legislación medioambiental del Estado no le impedía diseñar y ejecutar una política autonómica propia en materia de caza y de protección de aquellos ecosistemas vinculados directamente a su ejercicio, con el fin de impedir prácticas abusivas o incontroladas que pudieran poner en peligro los recursos cinegéticos existentes en su territorio. Por esta razón, en la STC 102/1995 [fundamento jurídico 24, c)] se afirma que la competencia del Estado sobre medio ambiente tenía «una penetración menos extensa e intensa cuando tenía que convivir con la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre la caza y la pesca en aguas continentales asumida al amparo del art. 148.1.11.ª de la CE, quedándole vedado al Estado internarse en la regulación de tales materias, cuya consistencia "se refuerza en muchos Estatutos de Autonomía (Asturias], Murcia], Extremadura, Castilla y León por la extensión de la competencia exclusiva sobre esa actividad a su soporte topográfico"».

Con esto se quiere poner de relieve que no hay derecho básico estatal para determinar cuales sí y cuales no especies de la fauna silvestre pueden ser consideradas cinegéticas.

El apartado 2 del artículo 30 establece el principio de aprovechamiento ordenado y racional que deberá respetar las directrices que al respecto apruebe la Dirección General.

Hemos reparado ya, y lo haremos más adelante, en el carácter no normativo de las “disposiciones” de la Dirección General de modo que si lo que se pretende es establecer normas de obligado cumplimiento la Dirección General es absolutamente inviable desde la perspectiva constitucional y estatutaria, dado que la potestad reglamentaria alcanza al gobierno y a sus miembros en el marco de sus competencias pero no a otros órganos directores de la Administración Pública.

b) El artículo 33 viene a atribuir a la citada Dirección General, la adopción de medidas zoosanitarias desplazando el protagonismo y la competencia de otros órganos de la administración pública o incluso de otras administraciones en el ejercicio de sus competencias.

Así se infiere de la redacción literal del precepto, debiendo nosotros recordar ahora, que el reparto competencial entre los distintos órganos de la Administración Pública corresponde al Presidente de la Junta.

c) Problemas de redacción que dificultan su correcta inteligencia aparecen en el artículo 34, cuyo apartado 1 establece el control administrativo bajo la fórmula de autorización para la introducción de especies cinegéticas, pero no concluye la proposición gramatical, señalando, donde se introducen

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que, de suyo, será el territorio de la Comunidad Autónoma o quizás los espacios cinegéticos.

Los apartado 3 y 4 atribuyen potestades reglamentarias al órgano competente en matera de caza, con lo que el precepto es incompleto, al no señalar qué órgano es, debiéndose recordar que la Dirección General no puede tener competencias de normación reglamentaria.

d) El artículo 35 prohíbe la tenencia, utilización y comercialización de determinados procedimientos cinegéticos.

No se alcanza a comprender cómo pueden “tenerse” procedimientos de caza, aunque quizás, sí los instrumentos de tales procedimientos. Ni aquella otra, de este mismo precepto, que prohíbe métodos cinegéticos que “turben gravemente la tranquilidad de las poblaciones de una especie”

e) El artículo 42 establece determinadas modalidades de planeamiento cinegético, previendo un plan general que aprueba el Consejo de Gobierno pero en los apartados 3 y 4 se atribuye a la Dirección General de caza la aprobación de planes comarcales y de especies cinegéticas, respectivamente.

En tanto tales planes predeterminen los principios de gestión de la caza, pueden tener naturaleza normativa, por lo que resulta inviable su atribución a la Dirección General. Pero es que además no deja de llamar la atención, que mientras que los Planes Generales de Caza, de forma acertada, son elaborados por la Consejería y aprobados por el Consejo de Gobierno, el Plan Comarcal de Ordenación, es elaborado y aprobado por el propio Director General.

f) El artículo 43 atiende a los planes técnicos de caza configurados para los distintos espacios cinegéticos.

El apartado 4 presenta alguna dificultad conceptual sobre los cotos sociales pues el precepto permite que una única sociedad local de cazadores sea titular de más de un coto social, lo que no parece que sea posible tal y como está redactado el artículo 21 que regula este espacio cinegético concreto.

En efecto, conforme al artículo 21.1 es coto social el gestionado por una sociedad local de cazadores. El apartado 2 de este artículo establece que las sociedades locales son aquellas en que, al menos, el 80% de los socios son cazadores de la localidad, entendiéndose por tales los naturales de la localidad, los vecinos de la localidad o los propietarios de los terrenos citados.

Por mayor exactitud la regla general es que en cada municipio haya una única sociedad local.

Dada la correlación municipio-sociedad local-coto social, sorprende la previsión que ahora nos ocupa, según la cual las sociedades locales de cazadores podrán presentar plan de gestión conjunto, pues al parecer pueden ser titulares de más de un coto social, lo que dada la configuración de estos y de aquellos no parece posible.

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El apartado 9 del artículo 43 establece in fine, la excepción a la regla que consigna, según la cual la aprobación de un proyecto técnico de caza conlleva la autorización de acciones cinegéticas. Esta excepción atribuye a la Dirección General de Caza la competencia para “cancelar” la autorización concedida para una acción determinada, “siempre que existan motivos justificados para ello.

La indeterminación, así de forma genérica, de los motivos, plantea serios problemas de inconstitucionalidad y de seguridad jurídica. En efecto, si esos motivos son anteriores a la autorización, el expediente de “cancelación” es la revisión de oficio, si fuera posteriores, es una revocación por causas sobrevenidas, pero las mismas deben preverse expresamente en la propia ley, o en su desarrollo reglamentario. Pero no es posible una autorización indeterminada para proceder a la revocación de facultades conferidas.

g) El artículo 44 atiende a la orden general de vedas, a su consulta y contenido, estableciendo el apartado 4 que la orden, y sus modificaciones, deben publicarse en el Diario Oficial.

Nada que objetar, pero la publicación de las normas es exigencia constitucional ex artículo 9.3, como bien señala el Tribunal Constitucional, en su Sentencia n.º: 179/89 , de 2 de noviembre de 1989, en cuanto declara:

“La Constitución en su art. 9.3 garantiza el principio de la publicidad de las normas. Esta garantía aparece como consecuencia ineluctable de la proclamación de España como un Estado de Derecho, y se encuentra en íntima relación con el principio de seguridad jurídica consagrado en el mismo arto 9.3 C.E., pues sólo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, la posibilidad de éstos de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas, mediante un instrumento de difusión general que dé fe de su existencia y contenido, por lo que resultarán evidentemente contrarias al principio de publicidad aquellas normas que fueran de imposible o muy difícil conocimiento.”

Y en nuestro Estatuto también se consigna tal garantía en el artículo 50.

h) Y, en fin, los artículo 46 y 47 pudieran ubicarse en un único capítulo que evite el “exceso de sistemática”, debiendo señalar tan solo la inadecuación de establecer bonificaciones fiscales en el contenido de la regulación sustantiva de la caza, como hemos puesto de manifiesto antecedentemente y volveremos más adelante.

IV Debemos analizar jurídicamente, a continuación, el título IV de la ley que

lleva por rúbrica “el ejercicio de caza” sin que debamos detenernos en los

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artículos 48 y 49, salvo lo ya apuntado con carácter general de cuidar la redacción de su contenido.

Pero sí hemos de reparar en la configuración del artículo 50, en lo que se refiere a los cazadores no inscritos en el Registro extremeño. Salvo este punto y cuestión que analizaremos más adelante, conviene señalar algunas imprecisiones del texto normativo.

En primer lugar, la expresión “tutela” que aparece en el apartado 1 del precepto que se utiliza con una evidente impropiedad jurídico-técnica pero lo que es más complicado en si la sustitución de la licencia de caza que de modo general es nominativa e intransferible, según expresa el propio anteproyecto, es meramente reemplazada por una relación nominal expedida por la “orgánica” o si se va más allá. Es decir, si los relacionados en la lista de la organización de la caza están exentos igualmente de cumplir con los requisitos señalados en el apartado 2 del artículo 50 (edad, no inhabilitación, no sanción, pago de la tasa).

Precisamente mientras esas autorizaciones conjuntas que el artículo 50.1 alude pueden ser varias (acción o acciones expresa el texto del anteproyecto), el artículo 72.3 parece referirse a acciones cinegéticas concretas, es decir, singularizadas.

La coherencia interna de la norma exigiría una mayor depuración técnica entendiendo el Consejo que la posibilidad de reiteración de actuaciones cinegéticas realizables por esta vía convertiría al procedimiento ordinario en detrimento del sistema general propuesto.

Lo mismo ha de predicarse en relación al artículo 52.2 alusivo a la vigencia de las licencias de caza.

Como quiera que las licencias suponen un procedimiento administrativo sería necesario que se estableciera tanto el plazo de resolución como el sentido del silencio administrativo. Determinamos que son especialmente pertinentes en este caso dado el ingente número de solicitudes. De no especificarse el texto legal, se aplicaría el plazo general establecido en el artículo 42.2 de la ley 30/92 sin que la norma reglamentaria pueda señalar otro superior. Y el sentido del silencio sería, conforme al artículo 43.2 de la misma ley, positivo, sin que pueda reglamentariamente señalarse cosa diferente.

No sería improcedente exigir determinadas capacidades psicofísicas para el ejercicio del derecho, mucho más cuando la caza se practica con armas de fuego.

Finalmente, respecto del apartado c) del art.50.2 en cuanto al pago de la tasa se propone sustituir la expresión propuesta por c) Acredita el pago de la tasa o su exención.

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b) Abordando el artículo 52, vemos que incurre en un craso error al confundir la licencia que es la autorización conferida por el poder público, con el documento en que la misma se consigna.

La licencia como acto de decisión no puede deteriorarse, ni enmendarse ni modificarse en los términos que el apartado 3. a y b del artículo 52 señala. Tales eventos pueden acaecer en el documento del que se podrá pedir la expedición de copias por cuanto el acto en sí sigue vigente.

Por el contrario, el apartado c) alusivo a la revocación de la licencia por causas sobrevenidas y, en particular, la inhabilitación resultante de sentencia o resolución administrativa, es perfectamente posible.

No así, y en esto se afecta a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, la precisión de que las licencias pierdan su validez, es decir, ser revocadas por “…cualquier otra circunstancia que se determine reglamentariamente”

Los supuestos y procedimientos de revisión y revocación de los actos administrativas vienen contemplados en los artículos 102 y siguientes de la ley 30/92, son tasados y de interpretación estricta. El procedimiento es garantista en extremo, de suerte que las causas de revisión son las establecidas como de nulidad en el artículo 62 del mismo cuerpo legal que, precisamente, en su apartado g) permite que se añadan otros pero con norma de rango legal no en sede reglamentaria y mucho menos con esta fórmula estereotipada que constituye un apoderamiento general del poder ejecutivo.

Si para la concesión de una licencia de caza, se requieren el cumplimiento de los requisitos contemplados en el apartado 2 del artículo 50 sólo el cumplimiento sobrevenido de alguno de tales supuestos puede determinar la pérdida de la licencia, es decir, de la autorización para cazar, y no otros exigibles por reglamento, por cuanto lo mismo equivaldría a autorizar a tal instrumento normativo derivado a poner requisitos adicionales para mantener la licencia, no necesarios para su concesión.

c) El artículo 55, en su apartado 2, atribuye a la Dirección General competencias para la regulación con fines cinegéticos de las aves de cetrería y otros animales.

No puede este Órgano Consultivo, dejar de referir que en nuestro ordenamiento jurídico constitucional y estatutario, las competencias normativas son del gobierno, nacional o regional, y acaso en cuanto a su pertenencia a él de los ministros y consejeros. Así resulta tanto del artículo 97.1 de la Constitución española como del artículo 37.1 del Estatuto de Autonomía de Extremadura y, con la referencia a éste, de la Ley de Gobierno y Administración.

Nunca, en consecuencia, una Dirección general podrá regular aspectos como el contenido en el apartado 2 del artículo 55.

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d) El artículo 56 atiende a las modalidades de caza. En el apartado 1, con el debido desglose, aparecen las modalidades de caza que se pueden realizar en Extremadura.

En cambio, en el apartado 3 se delegan al reglamento las condiciones y requisitos de que pueden llevarse a cabo tales modalidades, añadiendo inmediatamente “así como los de aquellos otras que puedan practicarse en el territorio de Extremadura”.

Fácilmente se entenderá que si el apartado primero refiere las modalidades de caza, no puede el reglamento señalar otros que puedan realizarse en Extremadura.

e) El artículo 57 atiende a la caza deportiva y refiere en varios apartados a las federaciones deportivas relacionadas con la caza.

No puede el Consejo Consultivo dejar de señalar que, mediante esta Ley, se están atribuyendo competencias de orden “deportivo” a la Consejería de caza.

Sabido es que la distribución de las competencias departamentales es privativa del Presidente de la Junta de Extremadura, pero ahora se regula la competencia en sede legislativa y entre los títulos de referencia “caza” y “deporte” aquella subsume el contenido.

Si bien tal excepción se plantea en un instrumento normativo adecuado, una ley, no deja de ser notoria la alteración del normal funcionamiento de la organización administrativa, máximo cuando no se impone una acción condicionada y conjunta, sino una decisión exclusiva del departamento competente en caza.

Son tan amplias las facultades conferidas a la mencionada Dirección General que se le autoriza a excepcionar singularmente un reglamento general, la orden de vedas, de suerte que la caza deportiva podrá realizarse fuera de la época hábil de caza señalado por aquella orden.

Este expediente supone consagrar la derogabilidad singular del reglamento que no consiente el artículo 52.2 de la ley 30/92 que dado su carácter básico se impone a la norma anteproyectada determinando su inconstitucionalidad.

f) El artículo 59 viene a regular el procedimiento de modificación previa a la Administración para la realización de determinadas acciones cinegéticas.

Dos consideraciones han de hacerse:

La primera de ellas respecto a la confusa redacción, pues si bien el apartado 1 hace referencia a que la notificación lo es a la Administración, en el apartado 4 señala además a los cotos de caza colindantes. Debería señalarse con precisión quienes son los destinatarios de la notificación.

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El apartado 4, también señala que la notificación se entiende efectuada cuando tenga entrada en los registros específicos que determina la Consejería.

Se violenta nuevamente la Ley 30/1992, que habilita a los interesados a presentar sus escritos y peticiones en cualquiera de las oficinas previstas en el artículo 38.4, así como en otros registros telemáticos, según prevé la Ley 11/2007, de 22 de junio.

Los escritos de este modo registrados tienen, desde su fecha, plena validez y eficacia a efectos administrativos, de modo que hemos de reputar inconstitucional por contravención al ordenamiento básico la precisión contenida en el apartado 4 del artículo 59.

g) Aunque antecedentemente hemos aludido a la regulación de la propiedad de la caza y de las piezas de caza, hemos de hacer remisión a lo ya dicho, señalando otras cuestiones que suscitan los artículos 61 y 62, en cuanto al régimen de propiedad de las piezas de caza.

El apartado 1 de artículo 61 señala que la propiedad de las piezas de caza abatidas o capturadas y de los trofeos, corresponderá a quien determinen los permisos expedidos por los titulares de los aprovechamientos cinegéticos y aquellos cazadores reconocidos expresamente por la normativa que desarrolle la Ley. En el apartado 2 establece la posibilidad de negociar la propiedad de la caza.

El artículo siguiente, el 62, establece la adquisición de la propiedad de piezas de caza mediante la ocupación, conforme con los artículos 610 y 611 del Código Civil.

Fácilmente se observará que el apartado 1 del artículo 61 presenta una contradicción, pues la misma pieza puede ser capturada o abatida, perteneciendo a quien en virtud de su señorío determinen los titulares del derecho de caza, y si lo pueden determinar, es que ellos disponen de él y de los cazadores. En su incongruencia interna, el anteproyecto determina que la misma pieza pertenece a dos dueños distintos, lo que plantea un imposible legal y casi fáctico, salvo que se aplique una solución salomónica.

Mayor alteración a las bases del derecho civil patrimonial presenta la alusión final del apartado, por el que se remite al desarrollo reglamentario la articulación de la determinación de quien es el adquiriente de las piezas de caza.

Pero es que el apartado 1 del artículo 61 se enfrenta a la disposición, ahora sí consecuente con el derecho civil, por el que las piezas de caza se adquieren por ocupación por quien las captura, conforme a los citados artículos 610 y 611 del Código Civil.

En realidad, lo que ocurre es que el anteproyecto confunde lo que son los derechos cinegéticos que determinan o comprenden quién puede cazar en un

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momento dado y en espacio determinado, con la adquisición de la propiedad de las piezas de caza.

Alguna distinción inadecuada se presenta en el apartado 1 del artículo 61 que alude a las piezas de caza y a los trofeos cuando estos son, precisamente, piezas de caza, en fin, cuya regulación adquisitiva no se puede diferenciar.

No hay por el contrario dificultad alguna en admitir que los interesados puedan negociar sobre las piezas de caza capturadas o abatidas. El cazador efectivo puede, antes de la captura de la pieza, negociar con terceros el destino y entrega de su pieza de caza, o de algunas de ellas, pues con base en el artículo 1271 del Código Civil, las cazas futuras pueden ser objeto de contrato, y desde siempre se ha admitido tanto la emptio spei como la emptio rei speratae dado el carácter espiritualista de nuestro derecho de obligaciones (STS 23-3-84, 5-5-83, 27-5-82 y la muy importante STS (Sala de lo Civil) de 30 octubre 1989 que señala :

“que la doctrina conoce como emptio rei speratae» no puede, en modo alguno, ser aceptada, pues, aparte de que hay también otros contratos en los que, sin ser venta de cosa futura, existe «cosa determinada y precio cierto» (que es el único elemento tipificador y distintivo que tiene en cuenta la sentencia recurrida), la compraventa de cosa futura (en su modalidad de «emptio rei speratae»), como contrato conmutativo que es (a diferencia de la modalidad llamada “emptio spei”, que es contrato aleatorio), presupone ineludiblemente en el vendedor la obligación esencial y constitutiva de entregar al comprador la cosa vendida, una vez que ésta haya alcanzado su existencia real y física, aparte de desplegar la actividad necesaria para que dicha existencia llegue a tener lugar de manera que el contrato queda plenamente desnaturalizado, como tal venta de cosa futura, si el supuesto vendedor no contrae o se desvincula de la expresada obligación esencial de entrega, por lo que, así como no hay inconveniente legal ni jurisprudencial -Sentencias de esta Sala de 17 de febrero de 1967 (RJ 1967\735), 3 de junio de 1970 (RJ 1970\2790), entre otras- en calificar de venta de cosa futura a la de una vivienda todavía en construcción, que el comprador adquiere exclusivamente en función de su terminación como tal vivienda habitable y en la que el vendedor asume la obligación de entregarla al comprador una vez que la ha terminado, no puede, en cambio, corresponder tal calificación de venta de cosa inmueble futura a aquella relación contractual en la que, actuando el comprador con el mismo designio antes expresado de adquirir una vivienda ya terminada, aunque al celebrar el contrato se halle todavía en fase de construcción, el vendedor se exime en absoluto de su obligación de entrega y se desliga de todo lo atinente a su terminación.

En todo caso, debemos insistir ahora, en que, conforme a la jurisprudencia constitucional y sobre la base del derecho español histórico, las piezas de caza tienen, y la legislación autonómica debe respetar esta consideración, la cualidad de “res nullius”, y alterar esta tipificación hacen que tanto el artículo el 61.1 como el 5, afecten al derecho civil que es competencia del Estado ex artículo 149.1.8ª CE y por ello el apartado 1 citado artículo, debe reputarse inconstitucional.

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V a) El título V del anteproyecto se detiene en la regulación del

aprovechamiento industrial y comercial de la caza, según reza la rúbrica del mismo, con lo que nos coloca en títulos competenciales diferentes al que justifica el anteproyecto, la caza, de suerte que en esa regulación la competencia no es exclusiva de nuestra Comunidad Autónoma sino que inciden otras que están atribuidas al Estado por el artículo 149.1 como puede ser la ordenación económica, el transporte, la sanidad o incluso el comercio exterior o la legislación mercantil.

De otro lado, es notoria la voluntad política de los poderes públicos europeos, nacionales y regionales de aligerar las cargas administrativas que pesan sobre las empresas en todo el espacio europeo.

Buena prueba de ello son la directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, entre otras. Las leyes estatales, 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley anterior.

Y en fin, este Consejo se ha pronunciado en el reciente Dictamen 346/2010, de 1 de julio, sobre el Anteproyecto de Ley de Impulso al Nacimiento y Consolidación de Empresas en la Comunidad Autónoma de Extremadura (LINCE), con el mismo objetivo.

Pues bien, el anteproyecto de ley parece circular en sentido contrario, de suerte que el intervencionismo administrativo es intenso. Así, vemos que en las granjas cinegéticas se requiere de la autorización previa, para cuyo otorgamiento no se señala plazo expreso para la introducción o salida de especies cinegéticas que tal como está redactado el precepto parece que se trata de un control puntual y caso por caso. Control que así tan genéricamente establecido puede afectar a la libertad de expresa, ex. Artículo 38 de la CE:

Y lo mismo se podría adelantar de los talleres de taxidermia que son establecimientos industriales o artesanales que laboran con animales no exclusivamente de caza de suerte que regular, en general, el registro de talleres de taxidermia en una normativa sectorial como la caza puede ser aventurado.

Por eso debemos reiterar la doctrina expuesta en relación con las piscifactorías en nuestro dictamen 317/2010, de 15 de junio de 2010 que señalaba:

“El artículo 47 regula la autorización previa por el órgano competente en materia de pesca y acuicultura para poner en funcionamiento explotaciones de acuicultura. Nada impide, desde el punto de vista constitucional, la regulación de esta autorización, que es independiente de las competencias estatales en materia de aguas.

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Sin embargo, a la luz de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, el régimen intenso de autorización previa a que se somete la acuicultura, en cuanto actividad productiva, no parece ser acorde con los fines de la norma comunitaria. Concretamente, el artículo 9 de la Directiva citada establece que “los Estados miembros solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se reúnan las siguientes condiciones:

a) el régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador de que se trata;

b) la necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón imperiosa de interés general;

c) el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.”

Recomendamos valorar, a la luz de esta disposición, la decisión de someter el ejercicio de la actividad de acuicultura a la previa autorización administrativa. De mantenerse dicho régimen debe justificarse la razón imperiosa de interés general que lo motiva y que el objetivo no puede conseguirse con una medida menos restrictiva.”

b) El apartado 3 del artículo 63 establece que las granjas cinegéticas deberán someterse a cuantos controles se establezcan y permitir el acceso a las mismas y facilitar el trabajo, debe entenderse el ejercicio de sus funciones, al personal dependiente de la dirección general.

Dos matizaciones consideramos pertinentes hacer: la primera que la generalidad y abstracción con que está determinada la norma, que ni remite al reglamento correspondiente, ni marca los supuestos, casos y finalidad de tal intervención nos coloca ante una medida intervencionista extrema que afecta a la libertad de empresa.

La segunda de las observaciones hace referencia al acceso del personal de una dirección general en las granjas que, como pondremos de manifiesto más adelante, no es ni general ni incondicionado, siendo suficiente, en este lugar, señalar la muy reciente STS (Sala 3ª) de 23 de abril de 2010, dictada en el recurso de casación 704/2004 en la que se señala las limitaciones y requisitos para la entrada de funcionarios públicos en dependencias mercantiles.

Volveremos más adelante sobre esta cuestión.

c) El apartado 6 del artículo 63 viene a autorizar al Consejero del ramo de caza para determinar reglamentariamente la acreditación de la compatibilidad cinegética de las piezas criadas en graja, a las existentes en los terrenos cinegéticos y los requisitos para determinar su pureza cinegética.

Debemos expresar, en primer lugar, las carencias sintácticas del precepto que impide una correcta inteligencia del mismo. Y, además, lo que es

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más importante, se atribuye al Consejero una potestad reglamentaria que por afectar a terceros está atribuida constitucional, estatutaria y legalmente al Consejo de Gobierno.

En efecto, en nuestro ordenamiento jurídico los Consejeros o los ministros tienen atribuida la potestad reglamentaria, limitada, circunscrita a las relaciones de especial sujeción, es decir, a los llamados reglamentos domésticos o internos pero nunca cuando afectan a los ciudadanos en régimen de supremacía general. No queda claro en el precepto a quien afecta la medida lo cual es determinante a la hora de determinar a quien corresponde el desarrollo de la misma.

d) Por último, este Título V que tiene cuatro artículos, se subdivide en tres capítulos, debiendo recordar al efecto la doctrina del Consejo de Estado sobre los excesos de técnica normativa que señalando al efecto en su dictamen núm. 44.442, de 15 de julio de 1982, en el que se declara que: “... las divisiones internas de las disposiciones generales tienen sentido cuando éstas son extensas, con el fin de facilitar su manejo, pero se convierten en inútiles y aun perturbadoras cuando su contenido es escaso.”

VI El Título VI lleva por rúbrica “Responsabilidad por daños” que requiere

una especial atención dada la incidencia en la gestión administrativa que es conocida por este Consejo. Como también es conocida la jurisprudencia dictada por los tribunales competentes en la materia y la opuesta doctrina emanada de este Consejo, en los casos de daños causados por especies cinegéticas.

Parece, por tanto, muy adecuado afrontar su regulación de modo que se fijen, con tal claridad los supuestos de responsabilidad administrativa que conlleve una interpretación unitaria secundum legem de los destinatarios y aplicadores de la norma.

Obviamente los supuestos de responsabilidad a los que nos hemos de referir son los de la Administración, pues los derivados de relaciones jurídico-privadas están, en principio, vedados a los poderes autonómicos por corresponder, ex artículo 149.1.8ª de la Constitución Española, al Estado en razón de ser “legislación civil”.

La responsabilidad de la Administración, en principio, puede ser la atribuida de un modo general a los servicios públicos, en toda la extensión jurisprudencial dada a este concepto, que con fundamento en el artículo 106.2 de la Constitución Española regulan los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Reténgase que tal regulación central está habilitada por lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución Española y que al legislativo extremeño se impone, además, por la previsión del artículo 48 del Estatuto de Autonomía,

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lo que ha permitido su regulación, además por remisión a la norma estatal, en los artículos 133 y siguientes de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y la Administración.

Podemos adelantar ya una primera conclusión cual es que el sistema de responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas, definido en la regulación estatal indicada, constituye un “mínimo” que el legislador extremeño, prima facie, no puede restringir.

Ahora bien, lo que si es dable es que la responsabilidad puede ampliarse, de suerte que la ley puede señalar otros supuestos de responsabilidad que en principio no estarían amparados por ésta que a efectos expositivos llamamos ordinaria. En este sentido son supuestos indemnizatorios adicionales que tienen su fundamento directamente en la ley conforme a los artículos 1089 y 1090 del Código civil y por ello no se presumen y son de interpretación estricta.

En la vigente Ley de caza de Extremadura este tipo de responsabilidad ampliadora se establecía en el artículo 74, aunque por mor de las precisiones contenidas en el artículo 6 del mismo cuerpo legal, la referida jurisprudencia, venía ensanchando con carácter general, de suerte que los daños causados por las especies salvajes, tenían unos efectos indemnizatorios extremos.

Por otra parte, la responsabilidad se imputaba generalmente a la Administración, salvo en el supuesto, de extrema complicación probatoria, de que acreditara la procedencia de un coto privado, pues consideraba a la procedencia como un elemento de exoneración y no de imputación (y por ello de cuenta del actor).

También consideraba la jurisprudencia competente señalada que, en los casos de cotos privados con aprovechamiento de caza menor, si el accidente era causado por una especie de caza mayor, respondería la Administración y por descontado cuando tales especies procedían de terrenos de aprovechamiento cinegético común. Por último, consideraba que los hechos causados por especies cinegéticas no constituían supuesto de fuerza mayor sino de caso fortuito y por lo tanto no exonerantes de responsabilidad (aunque sobre la configuración de un supuesto y otro hay discrepancia en la jurisprudencia).

Todos estos supuestos, y aún otros, deberían ser resueltos en sede legislativa y el texto que se dictamine, aunque supone un notable avance en la materia no afronta todos los supuestos, y además restringenlos supuestos de responsabilidad patrimonial administrativa que venimos denominando ordinaria.

Veamos los distintos supuestos:

a) En efecto, el artículo 68 del anteproyecto parece decantarse por una responsabilidad en razón del servicio público prestacional por eso se responde

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por los daños causados por especies procedentes de espacios cinegéticos de gestión pública. Y también a los refugios para la caza acordados de oficio.

En ambas figuras, las resoluciones administrativas tutelantes del interés público amparado por la ley determinan la viabilidad de la responsabilidad patrimonial.

Ahora bien, ese interés público y su predecisión administrativa aparecen igualmente en las zonas de caza controlada cuya gestión se reserva la Administración conforme a la previsión legal, contenida en el artículo 24 del anteproyecto. Y esta exclusión, entre los supuestos que generan responsabilidad tanto en el apartado 1 como en el apartado 2 del artículo 68, supone una restricción inconstitucional del sistema de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos.

b) El apartado 2 establece por el contrario, un supuesto de responsabilidad extraño, que de partida supone romper el equilibrio que está implícito en el texto del anteproyecto y que relaciona aprovechamiento con responsabilidad.

Según el precepto que se dictamina, la responsabilidad por la caza en las zonas de caza limitada es de la Administración Pública, salvo que haya exceso de carga cinegética y el titular del aprovechamiento no haya adoptado medidas para reducirla.

Ciertamente, la letra del precepto parece establecer otra cosa, pero lo cierto es que la Administración responderá cuando no haya exceso de carga cinegética o cuando el titular del terreno haya actuado para reducirla. Fácilmente se colige que en estos supuestos el aprovechamiento es general, aunque limitado, o limitado aunque general, pero nunca dispone de él la Administración a la que sin embargo no corresponde, pues conforme a las prescripciones de la Ley el aprovechamiento pertenece, aunque no lo ejercite, al titular de los terrenos.

En definitiva, en estos supuestos responde la Administración sin que se adivine la causa y razón para ello, abriéndose una justificación general para que puede imputarse de responsabilidad a la Administración en los casos de daños causados por especies cinegéticas no amparados por la exclusividad del aprovechamiento autorizado. Es decir en los supuestos de causación de daños por caza mayor cuando el aprovechamiento lo es de menor.

c) Para asegurar la correcta integración de normas no es dable en sede normativa autonómica reproducir normas de la legislación estatal aplicable sobre esta materia. La jurisprudencia constitucional así lo determina en resoluciones como STC núm. 150/1998 (Pleno), de 2 julio, que declara:

«Es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal sobre las normas de las Comunidades Autónomas que reproducen la legislación estatal careciendo de la competencia correspondiente en la materia de que se trate [SSTC 40/1981], 10/1982,

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62/1991 , 147/1993 162/1996 [ RTC 1996\162], fundamento jurídico 3.º, etc.]. Dicha jurisprudencia declara la inconstitucionalidad de la normativa autonómica reproductora de la legislación estatal. Valga, por todas, la cita de la sentencia 162/1996, fundamento jurídico 3.º que declaraba Cierto es que este Tribunal no es Juez de la calidad técnica de las Leyes (SSTC 341/1993] y 164/1995), pero no ha dejado de advertir sobre los riesgos de ciertas prácticas legislativas potencialmente inconstitucionales por inadecuadas al sistema de fuentes configurado en la Constitución. Así lo hizo respecto de la reproducción por Ley de preceptos constitucionales (STC 76/1983 [undamento jurídico 23), en otros casos en los que Leyes autonómicas reproducían normas incluidas en la legislación básica del Estado (SSTC 40/1981 y 26/1982 [ RTC 1982\26], entre otras muchas) o, incluso, cuando por Ley ordinaria se reiteraban preceptos contenidos en una Ley Orgánica. Prácticas todas ellas que pueden mover a la confusión normativa y conducir a la inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto reproducido pierde su vigencia o es modificado, manteniéndose vigente, sin embargo, el que lo reproducía.”

En la Sentencia n.º: 38/82, de 22 de junio de 1982 ya se había sostenido:

«Este Tribunal ha afirmado ya que constituye una técnica legislativa incorrecta la de incluir en disposiciones la transcripción de preceptos de la Constitución o de Leyes cuando la competencia para dictadas no corresponde al autor de la disposición, porque ello introduce un factor de inseguridad en el Ordenamiento y de posible confusión acerca de lo vigente en cada momento, al poder quedar afectadas las disposiciones en caso de cambio de la Ley al poderse introducir aparentes modificaciones inadvertidas cuando la transcripción no es absolutamente literal o se saca de su contexto lo transcrito.”

Pues bien esto es lo que ocurre en el presente caso, en el que el apartado 3 del artículo 68, pretende regular los supuestos de responsabilidad por accidentes de tráfico producidos por la irrupción de especies cinegéticas en vías públicas, viniendo a enunciar los supuestos de responsabilidad que la Disposición Adicional Novena de la Ley 17/2005, introdujo en el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo

El anteproyecto, con sus propios términos pretende regular la cuestión, pero de un modo parcial, con lo que muta y vulnera los dispuesto en la norma estatal vigente. De ahí que la redacción del precepto impugnado no adolezca de defectos de mala técnica normativa, sino de evidente inconstitucionalidad, de conformidad con la línea jurisprudencial señalada.

d) El apartado 4 del artículo 68 determina, con carácter residual, que los daños no encuadrables en los apartados anteriores se regirán por el derecho civil y de ordenación del tráfico.

No es fácil la inteligencia de este precepto en atención al ámbito objetivo y subjetivo que determina, y la claridad normativa es antesala de la seguridad

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jurídica y, por lo tanto, exigible constitucionalmente ex artículo 9.3 de la norma fundamental.

Obviamente, si se está aludiendo a la responsabilidad de la Administración es dudoso que le sea aplicable la normativa civil general, dados los principios de la responsabilidad administrativa antes expuestos; pero si, por el contrario, se está haciendo referencia a responsabilidades interprivatos si parece oportuna la remisión a las normas estatales pero no resulta pertinente la sóla remisión a las normas civiles o de tráfico por cuanto se ha de recordar que la ley de caza de 1970 contenía, y contiene dado que no está derogada y que es aplicable en primer grado en algunas CCAA que no han legislado sobre caza y, con carácter supletorio, en todo el territorio nacional ex artículo 149.3 de la Constitución.

Naturalmente nos estamos refiriendo al artículo 33 de la citada Ley, completado por el artículo 35 de su Reglamento de aplicación. Por otra parte, y en cuanto a la referencia a la normativa civil, representada esencialmente por el artículo 1906, es dudosa su vigencia, dado que la jurisprudencia de algunos tribunales ha entendido que está derogado precisamente por el artículo 33 de la Ley de Caza citado, (expresamente así lo señala la Sentencia del Tribunal Supremo , Sala 1ª, de 27 de Mayo de 1985 y parecen darlo por sobreentendido las del mismo Tribunal de 7 de Enero de 1978, 6 Febrero de 1987, 30 Abril de 1991 y 30 Octubre de 2000), mientras que otras resoluciones aún consideran vigente tal artículo (sentencias de 14 de Julio de 1982 y 17 Mayo de 1983).

Por ello, la remisión deberá ser a la normativa estatal correspondiente sin señalar o indicar disposición concreta ni tampoco la naturaleza de la norma aplicable.

e) El apartado 5 establece el criterio de la procedencia a la hora de imputar la responsabilidad, y lo hace con total corrección asumiendo, esencialmente la regulación actual contenida en el artículo 74 de la vigente ley de caza al que se le añaden notas aclaratorias a la hora de establecer, en concreto, el lugar de procedencia, optándose por el criterio de la cercanía, salvo prueba en contrario. Se solventa así, en parte, el dilema que, por no probar la Administración la procedencia del animal del coto a la derecha de la vía de circulación o del coto a la izquierda, ambos de titularidad privada, respondía la propia Administración (STSJEX de 17de enero de 2002 en recurso contencioso administrativo nº 2.140 de 1.998).

f) En conclusión, para resolver tales cuestiones se propone una redacción similar a la siguiente:

Artículo. 68. Responsabilidad administrativa por daños causados por especies cinegéticas.

1. En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas la Administración de la Comunidad Autónoma responderá de los

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daños causados a las personas y sus bienes en los supuestos y casos previstos en la legislación estatal sobre tráfico y seguridad vial.

2. De los demás daños causados por estas especies la Administración de la Comunidad Autónoma sólo y exclusivamente responderá cuando las especies causantes provengan de terrenos integrados en reservas de caza; cotos regionales de caza; de refugios para la caza constituidos de oficio en terrenos de titularidad pública; o de zonas de caza limitada cuya gestión se haya reservado la Administración pública en los términos establecidos en el art.24. 6 de esta Ley. No obstante, no concurrirá dicha responsabilidad, cuando se trate de terrenos cerrados con valla cinegética o se hayan adoptado medidas para reducir el exceso de carga cinegética de los terrenos correspondientes.

3. A los efectos prevenidos en los apartados anteriores, y demás de esta ley, se entenderá que una especie cinegética procede de un determinado terreno cuando tenga en éste su hábitat, considerándose como tal el lugar de su reproducción, invernada, o reposo; subsidiariamente, y salvo prueba en contrario, se entenderá como tal el terreno que, no siendo del dominio público, aparece como más cercano al de la causación del evento dañoso. En ningún caso podrá tenerse como lugar de procedencia de una especie cinegética las franjas de dominio público asociadas a carreteras, vías o caminos de titularidad pública, ni los terrenos no cinegéticos previstos en esta ley. La prueba de la procedencia corresponde a quién reclama.

VII a) El título séptimo de la ley, alude como ha quedado expuesto en la

organización y vigilancia de la caza sin que el artículo 70 con el que comienza, merezca mayor atención y detenimiento en cuanto crea un órgano de consulta interno de la Administración.

No ocurre así con el artículo 71 alusivo a las sociedades locales de cazadores que se anudan al derecho de asociación. Sin embargo, el apartado 2 del artículo cuestionado no alude solo a “asociación”, concepto perfectamente definido hace más de 100 años en el Código Civil y en la legislación orgánica, sino que también añade a las “agrupaciones” que obviamente no se definen en este extremo.

El apartado 3 viene a exigir una doble inscripción de este tipo de asociaciones. Con frecuencia observamos que las normas sectoriales vienen a requerir para diversos objetivos (subvenciones, preferencia, interlocución) esta doble inscripción, en el registro de asociaciones general ubicado en otros departamentos administrativos y en el específico.

Ya hemos referido que tales requisitos administrativos adicionales si no se pueden afirmar que conculcan los derechos europeos, sí se puede sostener

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que “navegan contra corriente” en los esfuerzos de la legislación europea y estatal para simplificar trámites.

Además, en este mismo apartado 3 se alude a esta doble inscripción y con absoluta impropiedad se estable que el registro se creara “en la Administraciones competentes en materia de caza”.

El término “Administración” está siendo utilizado de forma equívoca por lo genérico, de ahí que se proponga la sustitución por el Consejo de Gobierno, porque es precisamente este órgano político-administrativo como titular de la potestad reglamentaria, el que puede normar el establecimiento y regulación del registro en cuanto que el mismo tiene incidencia extramuros de la organización administrativa.

El apartado 8 establece que la Dirección General podrá conceder a las sociedades locales de cazadores la condición de entidad colaboradora.

Tal y como está redactado, tal cualidad parece que es, de un lado, discrecional de la Dirección General, pues no se establecen las condiciones para ser así cualificado, ni los criterios que orientaran la resolución administrativa ni siquiera por remisión al reglamento correspondiente. De otro lado, tampoco se define qué derecho u obligaciones llevan aparejada tal distinción. Y, por último, se extiende la posibilidad de concesión de tal cualidad a federaciones ligadas al sector y a otras entidades sin ánimo de lucro, lo cual es perfectamente plausible pero no regularlo en el artículo correspondiente a las sociedades locales de cazadores, porque no lo son.

Los apartados 5 y 9 aluden, en distinto grado, a la actividad subvencional de la Administración.

En principio, de tales apartados se da por sentado que las normas reguladoras de las subvenciones establecerán que la concesión corresponderá otorgarla a la Dirección General, cuando quizás lo pertinente sea dejar a la regulación específica de cada subvención que determine el órgano administrativo que deba concederlos.

Con frecuencia, el otorgamiento de las subvenciones se confiere al titular del departamento correspondiente en cuanto titular de la facultad de disposición de gastos y de la función ejecutiva. Así lo establece el artículo 38 de la Ley de Gobierno y Administración. Aunque nada se opone a que una ley especial establezca un régimen peculiar, de suerte que en materia de caza las subvenciones, o al menos algunas, sean otorgadas por la Dirección General.

El apartado 9, por el contrario, establece la preferencia de tales entidades a la hora de percibir subvenciones por actividades cinegéticas. En principio, nada hay que objetar sobre tal discriminación, si no fuera por que las diferencias de trato, en este caso económico, han de tener una justificación razonable. Así lo requiere pacífica y constante doctrina jurisprudencial, que

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sostiene que las discriminaciones de trato son posibles siempre que se basen en criterios o ponderaciones razonables.

Pues bien, en el aludido expediente de la consulta, la razonabilidad de tal discriminación no es que esté justificada en este caso, sino que no existe ni una línea dedicada a tal intento.

El apartado 5 establece la inscripción en el registro especial de sociedades locales para “su reconocimiento legal”.

Tal exigencia, en los términos de generalidad que se establecen, es inconstitucional, por cuanto conculca la legislación orgánica sobre el derecho de asociaciones, y tales entidades son asociaciones, pues la inscripción, obviamente en el registro de asociaciones, no tiene efectos constitutivo sino solo ab probationem. Así resulta del apartado 1 del artículo 10 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo. . A estos efectos es necesario citar la sentencia del Tribunal Constitucional 157/1992, de 22 de octubre, cuyo Fundamento Jurídico Segundo, dispone que las Comunidades Autónomas pueden “otorgar a las asociaciones juveniles beneficios, subvenciones y apoyos de diversos tipos y para ello no sólo puede adoptar medidas organizativas relativas a su propia Administración, sino que también puede exigir a las asociaciones que deseen acogerse a esos beneficios el cumplimiento de unos requisitos administrativos -como, por ejemplo, la inscripción en determinados registros-…. Pero no puede desde esta competencia establecer límites a la libertad de creación de asociaciones, a la libertad de asociarse y de no asociarse, al derecho de dar personalidad jurídica a las asociaciones constituidas, ni puede tampoco reglar la organización interna de las asociaciones, la normativa aplicable a las mismas, los derechos y deberes de sus miembros o las causas de suspensión y disolución de las mismas. En suma, no puede regular ni el ejercicio de la libertad de asociación ni el régimen jurídico general de las asociaciones juveniles.”

b) El artículo 72 atiende a las organizaciones profesionales de caza que, dadas las imprecisiones técnicas, se requiere una nueva redacción, porque conviene traer a colación la doctrina del Consejo de Estado, de la que es paradigma el Dictamen 6.270/1997, de 23 de diciembre, en la que se sostiene que el Consejo debe velar por la pureza de la terminología jurídica -que no es lo mismo que la pureza del lenguaje- porque, según el artículo 3 del Código Civil, las normas se interpretarán en primer lugar, según el sentido propio de las palabras, lo que exige un gran rigor en el empleo de los vocablos.El apartado primero de este precepto viene a definir lo que son estas “entidades” con personalidad “jurídica o física”.

Se confunden aquí dos elementos diferentes: la personalidad jurídica como capacidad legal para ser titular de derechos y obligaciones y que esta cualidad jurídica la puedan detentar tanto personas físicas como personas o entes colectivos, que en nuestra tradición jurídica se llaman “personas

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jurídicas” (sociedades, asociaciones y fundaciones en la formulación menos civilista).

Tanto el apartado 2) como el apartado 5) de este precepto parece que exige el registro previo de la “orgánica” para que pueda realizar sus funciones, o al menos, para que pueda representar ante la Administración a los titulares de cotos privados.

Nada obsta para que se pueda establecer un registro de tales entidades o personas. Ahora bien, la exigencia de la inscripción en el mismo para que pueda actuar “en representación” es otra cosa muy distinta es el artículo 32.2 de la Ley 30/1992, cuando establece que “cualquier persona puede actuar por otra ante la Administración siempre que, para determinados actos, la representación quede acreditada por “cualquier medio válido en derecho”.

Al exigir nuevos requisitos en la ley extremeña se esta violentando el tenor de la legislación básica.

Por último, convendría modificar la redacción y contenido del apartado 3 de este artículo 73 por cuanto ni las expresiones “avala” o “tutela” que allí se utilizar son correctas. El aval, figura de uso mercantil equivalente a la fianza, es un contrato por el que el avalista se compromete a cumplir en caso de no hacerlo el obligado principal (art. 1822 CC) lo que no parece que sea lo que se pretende en el precepto. Quizás el término concreto sea “acreditar”.

El término “tutela” conocido en el ámbito del derecho de familia es una forma de integrar o sustituir la capacidad legal de los incapacitados o menores sin padres o de fiscalización de actividades públicas de las administraciones superiores sobre las inferiores (tutela financiera de las corporaciones locales, p.ej). Ninguno de estos supuestos es, ni por aproximación, aplicable.

Con todo, las mayores complicaciones se presentan a la hora de determinar el régimen de las autorizaciones para estos cazadores no residentes, a los que se les exime de su inscripción en el registro de cazadores según el propio tenor de este apartado 3; y se les confiere una licencia “ad hoc” colectiva en vez de la ordinaria que es singular y nominativa (cfr.art. 49 y 50 del anteproyecto).

Parece que al relajar estas condiciones de caza a los no residentes, se les está colocando en una postura más beneficiosa que a los cazadores residentes, vale decir extremeños.

c) El artículo 75 relativo a “los agentes de la autoridad” merece dos reflexiones:

La primera, atinente a la facultad que tienen los agentes del Medio Natural de acceder a terrenos, instalaciones y vehículos relacionados con la actividad cinegética.

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Tal facultad de acceso lo es mientras esas instalaciones, e incluso los vehículos, no gocen de la cualidad de ser domicilio de la persona física o jurídica pues en tal caso aparecería la tutela debida al derecho constitucionalmente establecido en el artículo 18.2 de la C.E., STC 22/84 y 228/1997 entre otras, donde se sintetiza la doctrina al respecto, sosteniendo que no todo recinto cerrado merece la consideración de domicilio a efectos constitucionales, y específicamente no son susceptibles de calificarse como domicilios todos aquellos lugares cerrados que, por su afectación -como ocurre con los almacenes, las fábricas, las oficinas y los locales comerciales (ATC 171/1989, fundamento jurídico 2.º)-, tengan un destino o sirvan a cometidos incompatibles con la idea de privacidad, que es la ratio de la protección constitucional del derecho. Ahora bien, los registros practicados en tales inmuebles deben respetar los requisitos y garantías que exige “en cualquier edificio o lugar cerrado”.

Tal doctrina constitucional ha sido asumida por la jurisdicción contenciosa que señala en la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4) de 9 octubre 2009, con abundante cita jurisprudencial, lo siguiente:

“DÉCIMO Tras haber expuesto la jurisprudencia de este Tribunal, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos sobre la inviolabilidad del domicilio procede examinar el estado de la cuestión en la legalidad ordinaria.

La necesidad de mandamiento de entrada para penetrar en un domicilio ha sido consustancial al ordenamiento penal, arts. 545 y siguientes de la LECriminal.

Sin embargo tras la promulgación de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 1/2000, de 7 de enero , se comprueba que los tribunales están autorizados a adoptar tal medida en el ámbito de las diligencias preliminares cuando hubiere negativa de las partes o de un tercero a la exhibición de documentos(art. 261.2 ), en el ámbito de los reconocimientos judiciales regulados en elart. 354 y en la ejecución de dar cosa mueble ordenando la entrada en lugares cerrados y auxiliándose de la fuerza pública, art. 70.1. LEC .

También se encuentra previsto en determinadas leyes sectoriales estatales o autonómicas, como la aquí concernida, la facultad de la administración de inspeccionar bienes en cuyo caso será precisa la autorización judicial, salvo consentimiento del afectado.

UNDÉCIMO - De la jurisprudencia mas arriba expresada se colige la necesidad de que el órgano jurisdiccional al restringir el derecho a la intimidad no solo ha de plasmar la norma legal en que se sustenta sino también hacer el juicio de ponderación entre el derecho fundamental afectado y el interés constitucionalmente protegido mediante la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida acompañado de la necesaria delimitación temporal de la entrada respecto de los sujetos que podrán practicarla y las actividades que podrán realizar.

DUODÉCIMO LaLey 8/1995, del Patrimonio Cultural de Galicia, en su artículo 26 regulando el acceso al patrimonio cultural de Galicia dice

1. Los propietarios, poseedores y demás titulares de derechos reales sobre los bienes integrantes del patrimonio cultural de Galicia facilitarán el acceso, con fines de

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inspección, a la Administración competente. Igualmente, estarán obligados a permitir el acceso de los investigadores, previa solicitud motivada, a los bienes declarados o catalogados. El cumplimiento de esta obligación sólo podrá ser dispensado por la Administración cuando, en atención a las circunstancias concurrentes, entienda que existe causa suficientemente justificada para ello.

2. A los efectos previstos en esta Ley, la Administración competente podrá solicitar de los titulares de derechos sobre los bienes integrantes del patrimonio cultural de Galicia el examen de los mismos, así como las informaciones pertinentes para su inclusión, si procede, en el Inventario general.

Por encima de la antedicha Ley se proyecta el art. 18.1 de la Constitución garantizando el derecho a la intimidad personal y familiar y la inviolabilidad domiciliaria. El respeto a la inviolabilidad del domicilio vincula al legislador por lo que del mismo modo que no puede dictar leyes que restrinjan el derecho más allá de lo que una sociedad democrática repute necesario para proteger los objetivos enumerados en el 8 del Convenio Europeo tampoco pueden acordarse actuaciones administrativas a su amparo que, aún siendo necesarias, no guarden la debida proporcionalidad.

DECIMOTERCERO El interés general no puede autorizar acciones que no respeten los derechos fundamentales. No obstante, en la conjunción del interés público -Pazo incluído en el Inventario General de Patrimonio cultural de Galicia- y el interés privado - protección de la intimidad amparada constitucionalmente- analizado por la Sala de instancia puede decaer éste si la autoridad judicial ponderando las distintas circunstancias lo reputa oportuno al existir previsión legal al efecto para la ejecución forzosa de un acto administrativo.

De lo expuesto en razonamientos anteriores observamos que la restricción al derecho ha de ser proporcionada al objetivo legítimo perseguido lo que necesariamente debe ser plasmado en la medida cautelar modulando, en su caso, la ingerencia administrativa a fin de no incurrir en eventuales contravenciones del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y su jurisprudencia interpretadora de ineludible atención conformeart. 10.2 CE .

Y entre los aspectos que deben sustentar la proporcionalidad, al amparo de la doctrina constitucional y europea, está el indicar los aspectos temporales de la entrada que no puede quedar a la discrecionalidad unilateral de los órganos de la Administración así como la adopción de las cautelas precisas para que la limitación del derecho fundamental sea lo menos restrictivo no derivando en un acto desproporcionado.

En el uso del español (Maria Moliner y Seco-Andrés-Ramos) comprobar es la búsqueda u obtención de la confirmación de algo, constatar constituye la comprobación de un hecho o la observancia de algo, y completo equivale a íntegro.

Aceptado que la Xunta de Galicia al amparo de la Ley podía interesar el acceso a un domicilio privado para realizar comprobaciones, incumbía a la Sala en la fase cautelar explicitar que la pretensión de un reportaje fotográfico completo del interior del Pazo de Meirás constituía una generalidad incompatible con la protección del derecho a la intimidad y el interés público y general inherente a la necesidad de proteger el Patrimonio Cultural de Galicia.

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Conforme a la doctrina reiterada expuesta se hacia necesario delimitar cuáles eran las partes del edificio respecto de las que era necesario realizar la constatación fotográfica tras la comprobación de su estado a efectos del estado de conservación del inmueble.

No debe olvidarse que nos desenvolvemos en un ámbito de autorización administrativa respecto de un domicilio privado en el que existen áreas respecto a las que los residentes no suelen mostrar dificultad en su exhibición pública -ej. comedor, sala de estar, pasillos, etc.- mientras existen otras más reservadas -ej. salas de baño- respecto de las cuáles si es preciso una intervención ha de justificarse y declararse así por los órganos judiciales.

Y la modulación de la medida, es decir, en terminología del TEDH, las precauciones han de formar parte de la disposición de la medida cautelar lo que no acontece cuando se declara no haber lugar a la suspensión. No es suficiente que en los razonamientos del auto inicial se afirmase por la Sala de instancia que la actividad administrativa debía limitarse a las fotografías que revelasen el estado de conservación del edificio. Significa, pues, que al no haber accedido a la suspensión del reportaje fotográfico completo se contravino la doctrina constitucional y del TEDH sobre la protección del domicilio.”

En otro orden de consideraciones, en el apartado 4 de este mismo artículo, se establecen disposiciones específicas sobre horarios del personal afecto a funciones cinegéticas.

Debe recordarse que las competencias para establecer horarios especiales, además de venir atribuidas a la Consejería competente en Función Pública como quiera que puede tener consecuencias económicas, afecta a la Consejería de Hacienda y, por afectar a las condiciones de la prestación de servicio, deben seguir los trámites de negociación o consulta con los representantes de los empleados públicos concernidos, de conformidad con las previsiones del Estatuto básico del empleado público, y de la normativa autonómica en la materia de función pública

d) No puede el Consejo Consultivo de Extremadura dejar de reseñar que en el anteproyecto se omite cualquier obligación, y por ello mandato imperativo, de contratos generales de caza, obligación que ya existía consignada en la artículo 83 de la vigente ley según las dimensiones de los cotos privados, máxime en la actual coyuntura socio-laboral.

VIII

a) El Título octavo, como hemos expuesto, regula los aspectos sancionadores de la ley de caza debiendo recordar en este momento la doctrina constitucional que sintetizamos de algún modo en nuestro dictamen en el que señalábamos:

“Sobre la capacidad o competencia de las Comunidades Autónomas para establecer sanciones como función anexa a funciones materiales propias, hay una

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amplia doctrina jurisprudencial de la que hemos de ejemplificar en la STC. STC núm. 87/1985 (Pleno), de 16 julio que declara:

“Las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del derecho sancionador (art. 25.1 CE, básicamente), y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1).”

Tal doctrina se reitera en la STC 124/2003, de 19 junio que abunda en los límites, sobre los cuales ya nos hemos posicionado, y que esencialmente son los derivados del respeto al artículo 149.1.1 CE, de modo que no podrá introducir tipos ni prever sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya recogidos en la normación válida para todo el territorio, y también es cierto que el procedimiento sancionador habrá de atenerse al «administrativo común», cuya configuración es de exclusiva competencia estatal (art. 149.1.18 CE), siendo así que las normas autonómicas podrán a modular tipos y sanciones fijados en las normas estatales porque esta posibilidad es inseparable de las exigencias de prudencia o de oportunidad, que pueden variar en los distintos ámbitos territoriales.

Y en fin, la STC 157/2004 (Pleno), de 21 septiembre que declara:

“... hemos señalado en el fundamento jurídico 8 de la STC 124/2003, de 19 de junio ( RTC 2003, 124) , que: «debe señalarse ante todo su carácter instrumental respecto del ejercicio de las competencias sustantivas, como hemos declarado en diversas resoluciones ( SSTC 48/1988, de 22 de marzo [ RTC 1988, 48] , F. 25; 227/1988, de 29 de noviembre [ RTC 1988, 227] , F. 29; 96/1996, de 30 de mayo [ RTC 1996, 96] , F. 7). De ahí que las Comunidades Autónomas puedan adoptar normas administrativas sancionadoras cuando tengan competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, debiendo acomodarse las disposiciones que dicten a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del Derecho administrativo sancionador (art. 25.1 CE [ RCL 1978, 2836] ), y no introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1 CE; SSTC 87/1985, de 16 de julio [ RTC 1985, 87] , F. 8; 196/1996, de 28 de noviembre [ RTC 1996, 196] , F. 3). La regulación de las infracciones y sanciones que las Comunidades Autónomas lleven a cabo estará pues limitada por los principios básicos del ordenamiento estatal ( STC 227/1988, de 29 de noviembre [ RTC 1988, 227] , F. 29) y, en todo caso, habrá de atenerse a lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE; de igual modo el procedimiento sancionador habrá de ajustarse al "administrativo común", cuya configuración es de exclusiva competencia estatal (art. 149.1.18 CE), sin que ello implique que toda regulación del Derecho administrativo sancionador, por el hecho de afectar al ámbito de los derechos fundamentales, sea competencia exclusiva del Estado ( STC 87/1985, de 16 de julio [ RTC 1985, 87] , F. 8)».

En igual sentido las sentencias del Alto tribunal 100/2005, de 20 abril 81/2005, de 6 abril.

De la anterior exposición resulta indudable que no se han de presentar óbices constitucionales a que Extremadura, arropada e investida de las competencias sobre caza que hemos dicho y que pueda dotarse de un aparato

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sancionador específico en esta materia. La cuestión es, por tanto, si en la forma en que el anteproyecto lo hace, es decir, el ejercicio concreto de la norma es el correcto desde el plano constitucional, lo que requiere algunas matizaciones previas.

b) Comienza el título con el artículo 76, cuyo apartado 1 establece un principio general en la materia, según el cual las acciones y omisiones en contravención con los “mandatos o prohibiciones” de la propia ley o de sus “normas de desarrollo”, podrán ser sancionadas.

Debemos reparar en la confusión que en las normas penales entraña introducir conceptos intrascendentes, pues si hubiera circunstancias jurídicas diferentes a los mandatos o prohibiciones en las normas sancionadoras, parece que no podrán ser tipificadas a continuación como sancionables.

Con todo, lo más preocupante es la amplitud de regulación de las conductas sancionables, por cuanto no sólo se infiere de la ley, sino de las normas de desarrollo. Y la generalidad de la dicción literal del precepto en tales normas, puede incluirse en los adoptados por el Gobierno regional, lo que conforme a la doctrina constitucional sería lícito, sino también los de inferior rango, como pueden ser las Órdenes del Consejero del ramo o dado el protagonismo de la Dirección General competente “ratione materiae” a instancias del mismo centro directivo.

Conviene recordar en este aspecto la doctrina constitucional que en materia sancionadora se ha vertido en innumerables resoluciones y que este Consejo Consultivo de Extremadura hecho suya. En efecto, entre otras muchas resoluciones, en la STC núm. 113/2002 (Pleno), de 9 mayo, se declara:

“Ya en la STC 42/1987, de 7 de abril, F. 2, declaramos que el art. 25.1 CE «incorpora la regla "nullum crimen nulla poena sine lege", extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora». Esta doctrina ha sido reiterada, entre otras, en las SSTC 3/1988, de 21 de enero, F. 4; 101/1988, de 8 de junio, F. 3; 219/1989, de 21 de diciembre (F. 2; 61/1990, de 29 de marzo, F. 7; 207/1990, de 17 de diciembre, F. 3; 305/1993, de 25 de octubre, F. 3; 341/1993, de 18 de noviembre, F. 10; 6/1994, de 17 de enero, F. 2; 133/1999, de 15 de julio, F. 2; 60/2000, de 2 de marzo, F. 3; y 276/2000, de 16 de noviembre, F. 6.

En concreto, en relación con la garantía material a que se encuentra sujeta la potestad sancionadora de la Administración, hemos precisado que la predetermimación

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normativa supone la existencia de preceptos jurídicos («lex previa») que permitan predecir con suficiente grado de certeza («lex certa») las conductas infractoras y conocer de antemano a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción de que pueda hacerse merecedor el infractor (SSTC 219/1989, F. 4; 61/1990, F. 7 y 133/1999, F. 2).

Asimismo, con referencia a la garantía formal también ha señalado este Tribunal que, en el contexto de las infracciones y sanciones administrativas, el alcance de la reserva de ley no puede ser tan riguroso como lo es por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto; y ello tanto por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, como por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, o bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad. No obstante, el art. 25.1 CE exige, en todo caso, la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal habida cuenta del carácter excepcional que presentan los poderes sancionatorios en manos de la Administración (entre otras, SSTC 42/1987, F. 2; 3/1988, F. 9 y 305/1993, F. 3). Ello significa, como afirmamos en la STC 6/1994, F. 2, que «la reserva de Ley no excluye en este ámbito "la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley" (STC 83/1984). Por consiguiente, la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora sólo resulta constitucionalmente lícita cuando en la Ley que le ha de servir de cobertura queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (STC 3/1988, fundamento jurídico 9). En definitiva, como ya dijimos en nuestra STC 305/1993, el art. 25 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley».

Así pues, y pese al carácter relativo que ofrece respecto del ámbito estrictamente penal, la cobertura legal de la potestad sancionadora administrativa es imprescindible y, como este Tribunal ha afirmado, resulta vulnerada -y, por tanto, también el mandato del art. 25.1 CE- no sólo a través de la regulación de infracciones y sanciones exclusivamente por vía reglamentaria, sino también cuando, dejando aparte las relaciones de sujeción especial, se produce «la simple habilitación a la Administración, por norma de rango legal vacía de todo contenido material propio, para la tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias sancionadoras» (STC 42/1987, F. 2).”

Añadiendo después la referida sentencia: “ De lo expuesto hasta aquí se deduce que la doble garantía impuesta por el art.

25.1 CE no se refiere sólo a la tipificación de las infracciones, sino también, y en igual medida, al establecimiento de las sanciones aplicables. Así lo ha afirmado este Tribunal cuando, en la STC 29/1989, de 6 de febrero (RTC 1989, 29), nos referimos a una norma sancionadora (el art. 13 del Decreto 3632/1974 [RCL 1974, 124, 403; NDL 9693]), que consideramos vulneradora del art. 25.1 CE, al no establecer un límite máximo en

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relación con las multas a imponer en el caso de infracciones muy graves: «... la expresión "en adelante", contenida en el precepto últimamente citado, debe entenderse derogada por la Constitución, ya que introdujo un elemento de indeterminación de la sanción administrativa imponible que resulta incompatible con el alcance material del principio de legalidad enunciado en el art. 25.1 de la Constitución. En otros términos, aquella expresión no satisface las exigencias de "lex certa"... integrante del derecho fundamental garantizado por la citada norma constitucional» (F. 3). Igualmente, en la STC 45/1994, de 15 de febrero (RTC 1994, 45), F. 5, declaramos que «las sanciones, y no sólo las infracciones, se encuentran sometidas al principio constitucional de legalidad», incluyendo la fijación de la cuantía de las multas, razón por la cual consideramos que «el aumento de la cuantía de la sanción pecuniaria introducido por el Real Decreto mencionado debía haberse realizado por ley, pues constituye una modificación cuantitativa de la sanción que no goza de la cobertura legal necesaria».

Aun más, este Tribunal ha señalado que la garantía de «lex certa» no resulta satisfecha tan sólo mediante la tipificación de las infracciones y la definición y, en su caso, graduación de las sanciones que pueden ser impuestas a los infractores, realizadas por la ley, sino que, además, es elemento esencial y lógico de dicha garantía la determinación de la correlación necesaria entre los actos o conductas tipificados como ilícitos administrativos y las sanciones consiguientes a los mismos (SSTC 219/1989, de 21 de diciembre, F. 4 y 207/1990, de 17 de diciembre, F. 3).

En nuestro Dictamen 442/2009, de 22 de diciembre señalábamos, precisamente:

“Por el contrario en el primero de su apartados acude a una fórmula general, bastante frecuente en las disposiciones sancionadoras según la cual cualquier omisión o incumplimiento de las obligaciones en una norma constituye conducta sancionable, y así aparece por ejemplo en el artículo 49.1.k del Texto Refundido sobre defensa de consumidores y usuarios aprobado por el real Decreto Legislativo 1/2007.

Sin embargo, frente a este modo de proceder hemos de traer a colación la jurisprudencia constitucional que se sintetiza en la STC núm. 81/2009 (Sala Primera), de 23 marzo, precisamente en una cuestión de inconstitucionalidad suscitada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Mérida respecto a una norma sancionadora, el art. 69.3 C) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del deporte según la cual «Son infracciones leves: Todas las acciones u omisiones no tipificadas como infracciones graves o muy graves en el presente título y que sean contrarias a las normas y reglamentos aplicables a los espectáculos deportivos» remedio procesal que se emplea porque el juzgador extremeño entiende que el mencionado precepto legal podría infringir el artículo 25.1 de la Constitución y en la que el Alto Tribunal, con abundantísimo aparato de antecedentes, señala que :

“Señala dicha doctrina (por todas, STC 242/2005, de 10 de octubre], F. 2) como hemos recordado recientemente en la STC 162/2008, de 15 de diciembre, F. 1, que «el art. 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege» y que la misma «es de aplicación al ordenamiento sancionador administrativo». Comprende tanto una garantía formal como una garantía material. La garantía formal, de exigencia de reserva de Ley en materia sancionadora, «tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes

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sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley. Por tanto, la garantía formal implica que la Ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la Ley» (STC 242/2005, de 10 de octubre, F. 2; resumiendo una doctrina reflejada, entre muchas otras, en las SSTC 42/1987, de 7 de abril , F. 2; 60/2000, de 2 de marzo, F. 3; 132/2001, de 8 de junio F. 5; y 25/2002, de 11 de febrero, F. 4). Así, en los conclusivos términos de la STC 132/2001, desde la STC 42/1987, de 7 de abril, F. 2, viene declarando este Tribunal que el art. 25.1 CE proscribe toda habilitación reglamentaria vacía de contenido material propio» (F. 5).

La garantía material, por su parte, «aparece derivada del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las Leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones» (por todas, SSTC 242/2005, de 10 de octubre, F. 2, y 162/2008, de 15 de diciembre [RTC 2008, 162], F. 1).

Y a renglón seguido declara la inconstitucionalidad del precepto que hemos transcrito, condición que hemos de trasladar, ahora al precepto reseñado del anteproyecto.

En igual sentido, la STC 97/2009 (Sala Segunda), de 27 abril, entre muchas.

Por ello, no se considera ajustado al orden constitucional la remisión que el mencionado apartado 1 del artículo 76 hace a las normas de desarrollo y menos sin concretar el origen de tales normas.

c) Se propone cambiar la redacción del apartado 3 del artículo 79 en cuanto que las personas jurídicas no responden de las sanciones en términos jurídicos, sino que se les imputan las infracciones y cumplirán las sanciones pecuniarias o de otro tipo que se deriven.

d) Debemos reparar ahora, en el artículo 80, que regula la adopción de medidas provisionales en los procedimientos por infracción que se acordara por el Director General en casos de infracción y para la protección de los intereses generales. Tal decisión, que se adopta antes del inicio del expediente, debe ser ratificada o levantada en el acuerdo de inicio del expediente sancionador, resolución de inicio que deberá acordarse dentro del plazo de quince días.

La redacción del precepto ofrece alguna hipótesis no prevista, como es el caso que se acuerde no abrir el expediente, en cuyo caso, de seguir el tenor literal del precepto no podría ser levantada la medida provisional, que lo debe ser en el “Acuerdo de iniciación” del procedimiento.

Más grave es la posibilidad, no infrecuente, que el acuerdo de inicio se demore más allá del lapso de tiempo que se fija en los quince días señalados. La norma deberá prever los efectos de tal eventualidad, que no pueden ser otros que el levantamiento “de iure” de las medidas acordadas.

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Igualmente indeterminado, afectante a la seguridad jurídica de los presuntos infractores, es el carácter omnímodo e indefinido de los supuestos en que se pueden dar y adoptar medidas previas pues solo se requiere que las mismas se dicten para asegurar la eficacia de las resoluciones.

En efecto, el artículo 80.1 del anteproyecto normativo sólo requiere una solución de urgencia y un inespecífico interés general afectado, de suerte que no se establecen en qué consistirán las medidas provisionales, qué intereses generales concretamente se han de salvaguardar ni tampoco que finalidad concreta tienen tales medidas.

Contrasta el escueto precepto que se dictamina con las medidas provisionales que se contemplan en el artículo 12 del Reglamento del ejercicio de la potestad disciplinaria aprobado por RD 1398/1993, de 4 de agosto.

e) El artículo 81 atiende a la determinación de la competencia para sancionar, de suerte que señala en el apartado 1 que “la iniciación, instrucción y resolución de los expedientes sancionadores se realizarán por la Dirección General” que tengan las competencias en materia de caza.

Hay que señalar que una redacción similar aparece consignada en el artículo 86.1 de la vigente Ley de Caza de Extremadura y que tiene una explicación histórica. En efecto, en la primitiva redacción de la Ley de caza de gestión administrativa se encargaba a un órgano desconcentrado, la Agencia de Medio Ambiente, por eso en su primigenia redacción el apartado sancionador se encomendaba a la Agencia.

Pero una vez suprimida la misma, la Ley 19/2001 de 14 de diciembre, modificó la redacción inicial y, sin el debido rigor técnico, sustituyó la expresión Agencia por Dirección General, y de ahí se ha trasladado al anteproyecto que se dictamina y que convendría depurar en atención a los principios generales del procedimiento administrativo y a los específicos del procedimiento sancionador.

En efecto, si la expresión “Dirección General” en materia de caza se refiere a la persona que ocupa tal cargo se estaría vulnerando un principio sancionador de origen constitucional, se requiere la separación orgánica entre instrucción y resolución, que en el artículo 81.1 van unidos.

Si, por el contrario, la expresión “Dirección General” se refiere al órgano directivo en su conjunto, la atribución competencial queda desdibujada e imprecisamente determinada, por lo que sería de aplicación lo prevenido en el apartado 3 del artículo 12 de la ley 30/1992, en cuanto dispone:

“3. Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común”

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De redacción confusa es también el apartado 4 de este artículo, en cuanto prevé la posibilidad, no el automatismo, de la reducción de la multa pecuniaria en un 40%, cuando el infractor sea conforme con la propuesta de sanción.

Contrasta la redacción que se dictamina con las regulaciones más modernas en materia sancionadora que establecen, precisamente, automatismos en la reducción de la sanción no cuando el interesado sea conforme, sino cuando el interesado pague.

No sería ocioso, por otra parte, señalar que la conformidad o, en su caso, el pago supone la renuncia a los recursos ordinarios que confiere el ordenamiento.

El precepto señala que el aquietamiento a la propuesta de la resolución sancionadora debe producirse antes de la conclusión del plazo de alegaciones. Tal previsión temporal es del todo inadecuada por cuanto de conformidad con lo previsto en el artículo 16 del ya referido reglamento de la potestad sancionadora, el trámite de alegaciones es anterior a la propuesta de resolución por lo que el plazo concluye antes de conocer la referida propuesta. No ocurriría lo mismo si el trámite referido fuere el de audiencia que si es posterior a la propuesta sancionadora.

Más complicaciones aparecen si se estima de aplicación el Reglamento sobre Procedimientos Sancionadores seguidos por la Comunidad Autónoma de Extremadura, aprobado por el Decreto 9/1994, de 8 febrero, pues, en su iter secuencial, tal propuesta aparece incluso después del trámite de audiencia.

Por estas consideraciones es absolutamente necesario rehacer la redacción del texto para dar claridad al procedimiento y seguridad jurídica al interesado.

f) El artículo 82 referido a la caducidad del procedimiento se ajusta, en términos generales, a las disposiciones al uso estableciendo el plazo de caducidad de un año.

Sin embargo contiene un segundo inciso en el apartado 2 según el cual la caducidad produce la imposibilidad de reabrir el procedimiento sancionador por los mismos hechos “aunque la infracción no haya prescrito”.

Tal novedosa y extravagante determinación estimamos que vulnera las bases del procedimiento administrativo que son competencia estatal.

En efecto el apartado 3 del artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre establece:

“La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción”

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Precepto que ha sido interpretado por el Tribunal Supremo en su sentencia de fijación de doctrina legal de 12 de junio de 2003 en los siguientes términos:

“La declaración de caducidad y archivo de actuaciones establecidas para procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, artículo 44.2 de la Ley 30/92 no extinguen la acción de la Administración para ejercitar las potestades aludidas en ese precepto, siéndoles plenamente aplicable el artículo 92.3 de la misma Ley».

A resultas de tal pronunciamiento parece necesario concluir que forma parte de las bases del régimen jurídico, cuya determinación corresponde legislativamente al Estado por mor de lo prevenido en el artículo 149.1 18ª CE., que la caducidad no produce la prescripción, que es en definitiva el efecto y consecuencia jurídica que el precepto que se dictamina consigue. Al ser bases del procedimiento la normativa autonómica, no puede vulnerarlos so pena de inconstitucionalidad, sin que debamos ahora abundar en la distinta naturaleza de la caducidad de los expedientes y de la prescripción de las infracciones.

g) El artículo 83 regula, someramente, el registro extremeño de infractores de caza sobre el que apenas hemos de detenernos si no es para indicar la conveniencia de regular las líneas generales del el procedimiento de anotación, su carácter público, el acceso, su carácter automatizado, si así fuere, y, sobre todo, el plazo de cancelación de los antecedentes de infracción cinegética, extremo sobre el que la norma que se dictamina guarda un absoluto silencio.

h) El artículo 84 atiende a la clasificación genérica de las infracciones en la clásica tríada de leves, graves y muy graves, así como el establecimiento de las sanciones, entre ellos las multas pecuniarias.

Llama la atención a este Consejo la autorización que la ley confiere al Consejo de Gobierno para la actualización periódica de la cuantía de las multas. Como ya hemos expuesto antecedentemente, en materia sancionadora rige el principio de reserva de ley que alcanza también a las sanciones de suerte que, al no establecer el precepto ni la cadencia en la actualización ni ofrecer los parámetros o índices de actualización, cualquier revisión adaptativa de tales cambios incurrirá en infracción de tal reserva de ley. No se escapa a este Consejo Consultivo de Extremadura que la Disposición Final 4ª apartado 2 establece el índice (aunque no la periodicidad) de la actualización por referencia al viejo conocido índice de precios al consumo, a otro que le sustituya. Ahora bien, sería consecuente señalar cual de los IPCs son los aplicables, el nacional, el regional, el general o alguno específico, el nacional o el de la Unión Europea armonizado.

El apartado 4 de este precepto viene a establecer en el anteproyecto un principio novedoso de moderno derecho punitivo según el cual, el infractor no puede beneficiarse de la infracción, es decir, que el cumplimiento de las

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sanciones le sea ventajosa antes que el cumplimiento de la ley. Tal consignación en el anteproyecto es encomiable, pero no así la articulación concreta del principio por cuanto al establecer las cuantías de las multas en términos de intervalos absolutos, es decir desde un umbral hasta un techo, pasado el techo queda sin cobertura el principio, sin que la alusión a la adaptación de la Administración de las medidas oportunas sea suficiente, por cuanto la inconcreción de cuales sean estas medidas administrativas afectan a la referida reserva de ley.

La solución es bien sencilla y muy conocida: el establecimiento de multas proporcionales al beneficio obtenido como sanción, no como reparación del daño que autónomamente se puede establecer y como hace el anteproyecto.

i) Los artículos 85, 86 y 87 establecen el elenco de conductas infractoras clasificadas según su gravedad sobre las que hay unos amplísimos poderes para su tipificación y clasificación.

Debemos detenernos, por razones de técnica normativa, en alguno de ellas, comenzando en el artículo 85, que en los incisos 9ª y 10º del apartado 1, sanciona las conductas de “incumplir el cazador las normas establecidas sobre el cobro de las piezas de caza en terrenos ajenos.” y la de “incumplir el titular del aprovechamiento o su representante la obligación de entregar la pieza herida o muerta.

En ambos supuestos se tipifican conductas particulares en razón de actuaciones interprivatos. Y este Consejo Consultivo de Extremadura ha analizado en el pasado la viabilidad constitucional de intervenciones administrativas de orden sancionador ante actuaciones privadas e intraprivadas.

En nuestro Dictamen 442/2009, ya citado, señalábamos: “Ahora bien, la rotundidad de la jurisprudencia antes señalada, reiterada sin

fisuras de modo sistemático es perfectamente compatible, con algunas prevenciones, con la tipificación como ilícitos administrativos las contravenciones contractuales. Tal modo de actuar se apunta ya en la sentencia, tantas veces reiterada STC 71/1982 que tipificaba el incumplimiento de las obligaciones de información del promotor de viviendas, que al no estar prevista en la regulación contractual no tenía efecto jurídico privado alguno. En la STC 62/1991 se valida la constitucionalidad de la tipificación sancionable la omisión de las obligaciones postventa. Y, en fin lo mismo ocurre, con matices en la STC 284/1993, por cuanto tal configuración jurídica al mantenerse en el campo de la regulación jurídico-pública no se ve afectada por la reserva estatal en materia de contratos.

La misma sentencia advierte que, esa fórmula de tipificar ilícitos administrativos el incumplimiento de obligaciones contractuales también tiene límites pues las Comunidades Autónomas no tienen una libertad omnímoda para configurar libremente los supuestos de hecho de su Derecho sancionador pues existen límites, como la propia jurisprudencia constitucional también declara, que gira sobre el principio de proporcionalidad de la intervención administrativa 8 para mantener incólume la unidad

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del mercado que quedaría afectado si el intervencionismo administrativo fuere desaforado (SSTC 88/1986 y 225/1993).”

Tal doctrina se puede trasladar al presente caso, pero no por ello el Consejo debe dejar de señalar las complicaciones administrativas y jurisdiccionales que pueden presentarse y, también, su abundancia.

En estos casos, la Administración en su actuación administrativa, no deja de tener partido por una posición privada contrapuesta y, considerando infringido una reglamentación esencialmente civil, sancionar cuando el juez competente puede resolver otra cosa, en relación a la pertinencia de entrega o entrada en finca ajena “venatoris causa”.

Lo mismo pudiera decirse en el apartado 11º en que se discute la autoría del abatimiento o captura de la presa cinegética.

El Consejo Consultivo de Extremadura considera que en estos casos el interés público está absolutamente difuminado, por lo que la intervención punitiva de la administración pudiera considerarse excesiva y desproporcionada.

Por último, el apartado 12º, según el cual son sancionables la conculcación de cualquier otro mandato o prohibición contenido en la ley (ahora sólo en la ley) no tipificado con mayor gravedad, es absolutamente inconstitucional por afectar a la reserva de ley en la tipificación de la conducta sancionable

j) El artículo 86 atiende a las infracciones graves y sus sanciones especificando en su inciso 2º del apartado 1, como punible administrativamente la acción de “Cazar a pesar de estar inhabilitado para ello por una resolución firme, ya sea judicial o administrativa”

Estima el Consejo que se confunde resolución firme con resolución ejecutiva o, para ser más precisos, que haya agotado la vía administrativa.

Al respecto, hemos de volver a traer a colación los preceptos de la ley 30/1992 en cuyo artículo 138.3 se establece que las resoluciones sancionatorias son ejecutivas cuando agoten la vía administrativa. Lo que está corroborado en el artículo 31 del Reglamento estatal, por cuanto la reglamentación extremeña en la materia no presenta particularidad alguna por la remisión que el artículo 18 del reglamento de 1994 hace a la normativa básica estatal.

Por tanto, señalando la ley básica que las resoluciones sancionadoras son ejecutivas cuando se haya agotado la vía administrativa, no parece que su ejecución deba demorarse a la obtención de la cualidad de firmeza que implica, no solo el agotamiento de la vía administrativa, sino también la inviabilidad de la alzada jurisdiccional.

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El artículo 86.1.33º sanciona la realización de aprovechamientos cinegéticos sin estar satisfecho el impuesto cinegético correspondiente y el artículo 86.1.34º sanciona la comercialización y transporte de presa de caza, trofeos y huesos de especies venatorias con infracción de reglamentos.

En ambos casos parece que la ubicación en el campo de la caza de actuaciones de infracción tributarias o de sanidad o comercio parece una extralimitación del título competencial caza. Si no se ha satisfecho el tributo serán los órganos de inspección correspondientes los que levante la correspondiente acta e imponga los correspondientes recargos y sanciones tributarias, pues de otro modo un mismo hecho es sancionado doblemente.

Lo mismo ha de predicarse en lo referido al transporte y la comercialización donde el ejercicio de la actividad sancionadora se ubica en el incumplimiento de normas ajenas a la actividad cinegética.

Y la misma conclusión se extiende, con alguna matización ya adelantada, a los talleres de taxidermia.

El apartado 36º tipifica como infracción autónoma la reiteración de la misma falta leve dentro de los dos años anteriores.

Aunque se ha discutido doctrinalmente si la reincidencia es un elemento a valorar en el punto de la correcta tipificación de una infracción o de la sanción a imponer, el Tribunal Constitucional ha declarado, como pusimos de manifiesto en nuestro Dictamen 442/2009, ya citado, que es plenamente ajustado a la Norma máxima la ponderación agravatoria de la reincidencia como falta autónoma. Así la STC 157/2004, de 21 de septiembre declaró:

“En este caso la norma básica estatal contenida en el art. 69.1 de la Ley 7/1996 del comercio minorista se limita a prescribir que las sanciones se graduarán teniendo en cuenta, entre otros elementos, el de la «reincidencia», sin ninguna otra concreción, salvo asegurar que la sanción impuesta con arreglo a dichos elementos no supere determinados porcentajes de la facturación de los comerciantes (art. 69.2).

Pues bien, partiendo del principio funcional propio de la normativa básica, podemos fácilmente advertir que el legislador básico ha querido, simplemente, garantizar que en todo el territorio nacional resulten sancionados con mayor intensidad quienes hayan reincidido en la comisión de alguna infracción que aquellos que no lo han hecho, sin imponer a las Comunidades Autónomas ninguna modalidad técnica en cuanto a la concreción de la sanción que de ello debe seguirse, salvo el aludido tope regulado en el art. 69.2 de la Ley 7/1996. Ello quiere decir que las Comunidades Autónomas pueden optar, en el libre ejercicio de sus competencias, entre diversas técnicas para dar cumplimiento al mandato básico. Es claro que una de esas técnicas puede ser la aplicación al reincidente de multas más elevadas dentro de los parámetros correspondientes a cada tipo de infracción según su mayor o menor gravedad. Pero nada impide, y desde luego no lo hace el art. 69.1 de la Ley 7/1996, que la Comunidad Foral de Navarra decida que en su territorio la ponderación de la reincidencia en la comisión de infracciones se realice a través de la propia tipificación de éstas,

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configurando un tipo específico del modo en que se realiza por los arts. 69.3 l) y 69.4 e) de la Ley Foral 17/2001.”

k) De plena corrección constitucional es el artículo 89 (sobre criterios de graduación de las sanciones) si bien el Consejo Consultivo de Extremadura estima que la aplicación de la reincidencia como ponderación a la hora de imponer la sanción correspondiente pudiera tener una doble virtualidad pues como acabamos de exponer esta circunstancia agravante eleva, o puede elevar, la tipificación de la infracción de leve a grave, y de grave a muy grave.

No estará de más una limitación similar a la contenida en el apartado 2.g del mismo precepto de modo que la nocturnidad es agravante en la pena salvo que sea infracción específica.

l) El artículo 90 atiende a las multas coercitivas y sobre un precepto similar contenido en el anteproyecto de la ley de Pesca nos hemos pronunciado ya y recientemente. Lo dicho allí vale a esta sede, aunque convenga precisar, y reiterar, lo desafortunado de la redacción del precepto.

La regulación básica de las multas coercitivas aparece consignada en el artículo 99 de la Ley 30/1992, que establece que su viabilidad como medio de ejecución de los actos administrativos requiere de previsión legal específica lo que ahora acontece; el plazo de reiteración, que también se regula; y su cuantía sobre lo que existe dudas.

Las multas coercitivas no son sanciones, son instrumentos de ejecución de actos administrativos, por eso tanto la Ley 30/1992 como el anteproyecto que se dictamina señalan su diferente naturaleza y su compatibilidad. Dado el carácter disuasorio de la multa coercitiva no parece que sea aplicable ni a la exacción de las multas pecuniarias ni a las indemnizaciones por daños a que se refiere el artículo 76.2, pues los mismos, al estar cuantificados económicamente, tienen su cauce específico, el apremio sobre el patrimonio.

Tampoco es procedente acudir a este extremo cuando la conducta sancionada se reitere, pues en puridad, en estos casos, lo que se produce es una nueva infracción, y, en su caso, la reiteración sancionable. La evidencia del contrasentido de su aplicación a las sanciones pecuniarias, está en el hecho que la multa coercitiva es siempre menor (de un 10% a un 60%) de la sanción impuesta. En resumen no se puede multar coercitivamente para que se pague una multa pecuniaria, para esto está la vía de apremio.

Como se ve, existe una gran cantidad de supuestos en que siendo “responsabilidad administrativa” impuesta al insfractor no cabe la multa coercitiva. Sin embargo, el apartado 2 establece la generalidad en la aplicación de esta medida que traspasa los presupuestos básicos señalados en el apartado 1 a), b) y c) del artículo 99 de la Ley 30/1992, con lo que se induce a una gran confusión máxime cuando a la hora de determinar la cuantía de la multa coercitiva se hace, con total impropiedad, por referencia a la cuantía de

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la sanción impuesta. Es decir, parece que se está refiriendo a multas sobre multas pecuniarias lo que no parece conforme a la legislación básica señalada.

Por otra parte los criterios de ponderación de la multa, salvo el supuesto a) del apartado 1, carecen de sentido contextual o textual, pues las referencias a “recursos o tramos únicos, escasos o protegidos” es difícilmente entendible a qué realidades se está haciendo mención.

m) Apenas hemos de detenernos en los artículos 91 y 92, si no es para señalar con respecto al artículo 91.7, que uno de los fines posibles de los bienes decomisados puede ser la adscripción al patrimonio público y no sólo a fines sociales, su destrucción o subasta.

En cualquier caso sería muy conveniente que la enajenación de los bienes decomisados se ajuste a la legislación de patrimonio de la Comunidad Autónoma, que prevé otros medios o formas y no sólo la subasta. En definitiva, lo que se está interesando es una correcta integración normativa salvable por una referencia a tal legislación (Ley de Patrimonio de la Comunidad Autónoma).

IX a) Debemos analizar ahora la parte final comenzando por las

disposiciones adicionales y, en este sentido, la disposición adicional primera viene a establecer medidas de coordinación administrativa en orden a obtener la licencia de caza.

En primer lugar, hemos de señalar la incorrección de la expresión utilizada “acuerdo” como instrumento en que se concentra la voluntad de distintas administraciones, se denomina, conforme al artículo 145.2 de la CE y 13 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, “Acuerdo de Cooperación” o “Convenio de Colaboración”.

Impreciso es igualmente la alusión a los ámbitos subjetivos de tales acuerdos especificando “nacionales, internacionales o con las CA”. Se desconoce a que se está refiriendo la norma con las alusiones a acuerdos nacionales o internacionales y, lo que es más importante, la disposición hace referencia al concepto “reciprocidad” y sobre este concepto se pronuncia el Tribunal Constitucional en su sentencia en la que se sostiene:

“El principio de reciprocidad tiene un significado jurídico preciso, consistente en que un poder público condiciona su actuación a que otro poder público, distinto y ajeno al primero, actúe de la misma manera que él, so pena de que ambos se nieguen recíprocamente lo que a los dos interesa, permaneciendo inactivos o actuando cada uno por su cuenta. Esa forma de proceder es característica de un contexto jurídico determinado: cuando los dos poderes públicos que interactúan carecen de deberes

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recíprocos, impuestos por una norma de origen legal, convencional o consuetudinario, pero en cualquier caso vinculante para ambos, y no se encuentran tampoco sometidos a una jurisdicción que pueda declarar con fuerza de cosa juzgada sus deberes respectivos, y compelerles en caso necesario a cumplirlos.

Este significado jurídico preciso es el que se desprende del art. 20.1 de la Ley impugnada pues, no obstante los esfuerzos argumentales de los Letrados del Gobierno y del Parlamento vascos, no de otro modo puede explicarse que la coordinación con otras Administraciones se haga «en el ámbito de las facultades y atribuciones respectivas», sí, pero «bajo criterios de reciprocidad». La alegación de que el Estado carece de competencias específicas de coordinación en materia de carreteras (lo que daría lugar a una cooperación voluntaria) no tiene en cuenta, en primer lugar, que la competencia estatal sobre «obras públicas de interés general» no se limita a la construcción o financiación de tales obras, sino que alcanza igualmente a su planificación (como hemos declarado en la STC 65/1998, fundamento jurídico 8.º). Y, en segundo lugar, que lo mismo que las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma apoyan el Plan General de Carreteras del País Vasco, y la Ley 2/1989 que lo regula, el Estado puede hacer valer, si concurren las circunstancias que lo justifiquen, títulos competenciales suficientes para asegurar el mantenimiento y la eventual mejora de una red viaria interconectada en toda España, como razonamos en el fundamento jurídico 3.º (SSTC 56/1986], 227/1988 y 118/1996]), y ha dejado sentado nuestra sentencia sobre la Red estatal de carreteras (STC 65/1998, fundamentos jurídicos 9.º a 12).

Lo anterior permite comprender que el principio de reciprocidad no se cohonesta con los principios de solidaridad, cooperación y coordinación que son consustanciales al Estado de las Autonomías (SSTC 18/1982, fundamento jurídico 4.º; 11/1986, fundamento jurídico 5.º; 96/1986, fundamento jurídico 3.º, y 64/1990, fundamento jurídico 7.º). Precisamente porque, como afirma el Letrado del Parlamento Vasco, todas las Administraciones públicas que ostentan competencias sobre las carreteras están jurídicamente obligadas a coordinar sus actuaciones, en virtud del deber general de colaboración inherente a la arquitectura del Estado de las Autonomías, no es lícito subordinar la conducta debida por ninguna de las Administraciones a lo que puedan hacer las demás, ni presumir que el desacuerdo sólo puede dar lugar a la inactividad o, incluso, a la actuación unilateral por parte de cada una de ellas. Todas las autoridades tienen el deber de colaborar lealmente en el ejercicio de sus atribuciones, y si incumplen dicho deber, impuesto por la Constitución y el respectivo Estatuto de Autonomía, existen cauces políticos, administrativos y, en última instancia, jurisdiccionales para reparar dicho incumplimiento (SSTC 18/1982, 76/1983 80/1985], 149/1991 y 102/1995).”

Este ejercicio coordinado de las competencias respectivas es de extraordinaria importancia, pues no debe olvidarse que las carreteras, bienes de dominio y uso público, están al servicio de los ciudadanos que circulan por ellas y para los que son construidas y explotadas.

Por consiguiente, el inciso del art. 20.1 de la Ley vasca 2/1989, que somete la coordinación entre Administraciones a «criterios de reciprocidad», es inconstitucional y nulo.”

En definitiva, excluido un deber de colaboración, no parece compatible con la propia existencia del orden constitucional la mera y específica alusión al concepto de reciprocidad traído o frecuente en el campo del derecho

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internacional público pero que no es trasladable a las relaciones entre las comunidades autónomas.

b) En la disposición adicional segunda se alude a la explotación de cotos con terrenos de Extremadura y fuera de Extremadura.

Se establece, con toda corrección, que su régimen jurídico se establecerá mediante “Acuerdo”, que debemos entender “de cooperación” siendo así que nuestro Estatuto de Autonomía en el ya citado artículo 13 establece los requisitos procedimentales para hacerlo y que requieren la aprobación de la Asamblea de Extremadura y la autorización de las Cortes Generales.

Con todo, la imperfecta redacción del precepto siembra dudas sobre si tales acuerdos lo son coto por coto, o es para el establecimiento de una región general de cotos, por así llamarlos, de cotos fronterizos.

Obviamente el acuerdo de cooperación será procedente en este segundo caso pero no en el primero, pero en tal supuesto el acuerdo no puede establecer el régimen jurídico del coto por cuanto las autoridades administrativas no pueden excepcionar el régimen legal general y mucho menos cuando muchas de las cuestiones requieren “reserva de ley”.

Solo así entendido podría admitirse la constitucionalidad de la norma proyectada, que interesa en este extremo al ámbito competencial de los poderes autonómicos y que se ciñen, como es sabido, a su ámbito territorial, es decir, a Extremadura.

c) La disposición adicional tercera alude a la autorización excepcional de armas de fuego para la captura de animales abandonados.

La redacción de la disposición es muy defectuosa técnicamente, porque por un lado al aludir a animales abandonados no parece que se refiera a especies cinegéticas, pues el abandono requiere la previa posesión, y por ello no parece adecuado tratar en la ley de caza el abatimiento por armas de fuego de tales animales derelictos.

Acaso un título legitimador pudiera ser cuando causen daño a las especies o terrenos cinegéticos, pero obviamente no cuando los causen a las personas, a sus bienes, al medio ambiente o por razones de salud pública.

Ni la autorización de armas ni la presencia de causas que justifican la acción, enervan la competencia de otros organismos de la misma administración (Sanidad o Agricultura) o de otras instituciones (Guardia Civil) o incluso de las personas (actuaciones en legítima defensa). Por ello, la asunción por el órgano de caza, que ciertamente no se especifica, de tal competencia además de producir disfunciones administrativas afecta a las competencias de otras administraciones.

Por otra parte parece producirse una cierta redundancia, cuando no colisión, con la disposición final tercera apartado 2, que modifica, a su vez, la

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disposición adicional tercera de la ley 5/2002, de 23 de mayo, de Protección de los Animales.

La coherencia interna de las normas exige la integración de ambas previsiones o la supresión de ambos.

X Pocas consideraciones han de hacerse sobre las disposiciones

transitorias y a la derogatoria, y las que se hacen de orden técnico y sistemático.

a) La disposición transitoria primera atiende a las conversión de los club deportivos locales de cazadores y a los aprovechamientos que tengan autorizados en cotos sociales.

Sin embargo, la literalidad del precepto parece admitir la pervivencia temporal indefinida de los clubes deportivos locales y de las sociedades locales de cazadores, pues la conversión de club local en sociedad local (al menos a los efectos de la ley), sólo opera si media la inscripción. Es decir, se permite la existencia y la constitución futura de clubes deportivos locales no inscritos, de inscritos o que se inscriban, en cuyo caso se les aplica el régimen de sociedades locales, y de este tipo de sociedades.

En los dos últimos supuestos, sabemos que su aprovechamiento tendrá la consideración de coto social pero nada expresa la ley sobre cuál será el aprovechamiento que se pueda conferir a clubes sociales no inscritos o constituidos ex post facto a la entrada en vigor de la ley.

b) La disposición transitoria segunda atiende a un supuesto particular y es el caso de la pluriexistencia en un mismo término municipal de más de un club.

En este supuesto, la norma no distingue entre la necesidad de inscripción o no, ni tampoco advierte sobre el régimen de aprovechamiento que se puede conferir y lo que es más importante deja en manos del Gobierno la determinación del plazo para su adaptación. Tal eventualidad es importante, pues mientras dure esa interinidad tales clubes y sus aprovechamientos se mantienen en una especie de limbo jurídico, por ejemplo en los aspectos tributarios ya que desaparece la tributación de los aprovechamientos a tales entidades autorizadas y no se prevé formula de equiparación. Así resulta de la aplicación de la Disposición Adicional 4ª y de la Final Primera.

En resumen, el plazo deberá determinarse expresamente o indicar la reglas de determinación y se deberán consignar las particularidades de régimen jurídico y tributario debería preverse legislativamente.

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Y, en fin, el apartado 2 de la Disposición Adicional 2ª luego de establecer la equiparación de cotos y aprovechamientos entre la ley vigente y la norma futura permite que los interesados pueden solicitar su inclusión en un tipo diferente.

La redacción de la norma esta redactada en términos tan amplios que parece permitir que la nueva solicitud del interesado pueda producir por si sola el cambio de clasificación cinegética. No parece que tal eventualidad deba ser admitida por lo que, acaso, la norma debería establecer, aunque fuera someramente, o por referencia a la regulación de cada figura que se contenía en la norma, los procedimientos, plazos y requisitos de esa reubicación diferente a la norma.

c) Sobre la disposición derogatoria, hemos de hacernos eco de la doctrina elaborada por el Consejo de Estado ante fórmulas de derogación genéricas, como es la plasmada en el anteproyecto que se dictamina.

Las cláusulas derogatorias, como las tablas de vigencia, aquellas vienen de éstos, no tienen otra finalidad que dar seguridad jurídica a los aplicadores o afectados por la norma.

Y en un mundo de leyes desbocadas, donde existen más de 250.000 normas vigentes, señalar cuáles han pasado a mejor vida, es siempre una ayuda a los ciudadanos. Y, además, esa es la tendencia del derecho europeo.

A esto respecto, debemos traer a colación la doctrina del Consejo de Estado que señala que la disposición derogatoria ha de ser expresa, completa y terminante. Expresa, porque se han de consignar las normas que quedan total o parcialmente derogadas; completa, porque no cabe dejar parcialmente vigente, sin citada, una norma anterior sobre la misma materia, y terminante, es decir, no condicionada ni en tanto en cuanto se oponga (Dictamen núm. 43.541, de 28 de julio de 1981)

Pues la técnica de dejar sin efecto determinadas normas, sin derogarlas, se considera inconveniente. (Dictamen núm. 3.445/1996, de 3 de octubre), siendo así que la fórmula de derogación general se estima insuficiente en cuanto soslaya el cumplimiento de la obligación legal establecida en el artículo 130.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo. (Dictamen núm. 42.016, de 23 de marzo de 1979)

Se propone, por ello, señalar las leyes que se derogan y en particular, la rompedora e innovadora Ley 8/1990, de 21 de diciembre, de Caza de Extremadura.

XI a) Debemos abordar ahora las disposiciones finales que atienden en

general a la regulación fiscal de la caza. Efectivamente en estas disposiciones

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finales, que bien pudieran ser adicionales, se regulan aspectos del Impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos y una serie de tasas por prestación de servicios en razón de la actividad venatoria.

b) La Disposición final primera viene a establecer una amplia modificación de la vigente normativa sobre el Impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos regulado, en su última versión por el Decreto-legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos propios.

Aunque la regulación tributaria que grava un sector no tiene, ni acaso deba, ser regulado en las leyes del sector (como no se regula el impuesto de sociedades en la ley reguladora de sociedades) en el presente caso es consecuente, e imprescindible, la regulación ex novo y parcial de dicho impuesto, ya que al configurarse de modo diferente los aprovechamientos debe recibir también nueva regulación el impuesto que se gira sobre tales aprovechamientos. De ahí la necesidad de tales medidas tributarias que ahora se plasman en la parte final del anteproyecto. Y de ahí, también, las reservas, ya expresadas, al artículo 29 del anteproyecto pues se ha de insistir que la fiscalidad de la caza es algo diferente a la regulación de la caza.

Ahora bien, es de suyo necesaria, cara a la seguridad jurídica debida a los ciudadanos, que toda la regulación se contenga en un único cuerpo pues de otro modo se producen serias disfunciones. Así lo tiene declarado la Doctrina del Consejo de Estado, que siempre hemos hecho nuestra, al declarar, en su Dictamen núm. 3.445/1996, de 3 de octubre:

“La seguridad jurídica y la buena técnica normativa aconsejan que todas las normas, y muy especialmente aquellas que tengan rango de ley nazcan en el seno propio de la materia que es objeto de regulación, y sirvan dentro de ella hasta que sean sustituidas por otras.

Apostillándose en los Dictámenes núm. 1.644/1999, de 3 de junio y núm. 3.024/1999, de 30 de septiembre:

“No debe olvidarse que la dispersión dificulta la aplicación de las normas jurídicas, las cuales tienen como destinatarios principales, no sólo a autoridades, funcionarios y profesionales del Derecho, sino también a los propios ciudadanos. Por eso, sería conveniente segregar del anteproyecto remitido en consulta todas aquellas materias ajenas a su objeto principal.”

Así vemos que el artículo 29.2 del anteproyecto establece que el período de devengo se establece, ex novo, coincidiendo con el año natural, mientras que la regulación tributaria vigente se hace coincidir con la temporada cinegética (artículo 10.1 del texto refundido citado). Como fecha de devengo se establece, antes y ahora (dado que no se modifica el artículo 10.2 de mencionado texto refundido) el primer día del año cinegético (1 de abril).

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Naturalmente, los interesados pueden desistir de mantener el aprovechamiento cinegético privativo autorizado pero lo ha de hacer antes de la compaña siguiente. Tal gestión se complica por cuanto la obligación de pago del impuesto que antes se generaba el 1 de abril, concluida, en términos generales, la temporada de caza según la orden de períodos hábiles de caza última (Orden de 16 de julio de 2009. DOE nº 139/2009), con la regulación propuesta el interesado apenas tendrá elementos de juicio para decidir si continúa o no con la autorización, pues deberá hacerlo antes del 31 de diciembre, en plena compaña de caza.

En otro orden de ideas, si para mantener autorizado el aprovechamiento (art. 10.3 del vigente texto refundido) se tenía que estar al corriente de su obligación fiscal de pago, ahora deberá acreditar doblemente tal condición en cada temporada de caza, si es antes del 31 de diciembre de una manera, si después de otra.

El Consejo Consultivo de Extremadura estima, por estas consideraciones, que la modificación que se opera en el apartado 2 del artículo 29 del anteproyecto, que volvemos a insistir, es extravagante en aquella ubicación, deberá llevar aparejado un cambio del artículo 10 del texto refundido, hoy en vigor, para dar la debida coherencia.

c) El anteproyecto introduce un artículo 2 bis en el cuerpo regulatorio del impuesto (Decreto-legislativo 2/2006) estableciendo dos supuestos de exención.

El subapartado primero declara exentos del impuesto los aprovechamientos de determinados refugios de caza.

Tal precisión es inconsecuente por cuanto si el hecho imponible del impuesto es “el aprovechamiento cinegético de terrenos radicados en el territorio de Extremadura autorizado administrativamente a un titular” y el artículo 23.1 del anteproyecto admite que en los refugios de caza a los que se contrae la exención no se permite la caza parece de suyo que no es que esté exento, es que está no sujeto pues no hay aprovechamiento autorizado.

d) Mayores dudas, si ello es posible, nos ofrece la segunda de las exenciones previstas en el nuevo artículo 2 bis del Decreto-legislativo 2/2006, citado, según la cual los cotos en “suspensión temporal” no tributan.

La exención, así configurada, presenta serias dudas desde los postulados constitucionales reguladores de la potestad tributaria que exigen una predeterminación legal de los elementos esenciales de la configuración de los tributos, entre ellos los supuestos de exención tributaria, que a juicio del Consejo no se cumplen en el presente caso.

En efecto, se introduce en sede tributaria una exención bajo el supuesto de la suspensión temporal del aprovechamiento por circunstancias no imputables a su titular, sin embargo en la regulación sustantiva de los cotos y

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de los aprovechamientos no aparece en lugar alguno tal supuesto suspensivo, ni su causas o elementos determinantes, ni la Autoridad que lo resuelve. Ni una palabra.

En segundo lugar, el precepto que nos ocupa entra en franca contradicción con el artículo 7.1 de referido Decreto-legislativo 2/2006, según el cual la pérdida de la riqueza cinegética de un coto puede dar lugar a la aplicación de un tipo reducido de 0,63 euros por hectárea afectada.

Lo pertinente es que se establezca o un tipo reducido o una exención; pero no ambos de forma simultánea. En este dilema el Consejo Consultivo de Extremadura estima más adecuado la fórmula de aplicar un tipo reducido por razones de equidad.

La suspensión del derecho del coto, naturalmente regulada, no transforma el terreno en zona libre o de caza limitada sino que mantiene la prohibición erga omnes de actividad cinegética en beneficio, se supone, de una recuperación de su capacidad y riqueza cinegética. Parece razonable, pues, que por esa limitación frente a los demás que preserva un aprovechamiento futuro se deba contribuir.

e) Sobre el apartado 6 de la Disposición Final 1ª modificatoria del artículo 5 del Decreto Legislativo reiterar lo sostenido sobre la correcta conceptuación de los cotos sociales.

f) En el apartado 7 de la Disposición Final 1ª se modifica el artículo 6 del texto refundido regulándose, en el anteproyecto, los tipos de gravámenes de los cotos privados.

Pues bien, en el apartado 1.B se producen lo que se conoce en materia tributaria “error de salto” que supone que aquellos elementos de riqueza menor tributan de modo más alto que los de riqueza mayor. Así vemos que un coto de caza mayor abierto de 1.000 hectáreas tributa en cuantía de 3.250,00 euros. Sin embargo, un coto de 950 hectáreas tributa por una cifra de 3.325,00 euros.

Tal defectuosa articulación de la tarifa del impuesto debería corregirse máxime cuando ni una sola línea en la documentación aportada justifica, en general, esa desigualdad de trato en atención a la extensión del coto que no se da, por otra parte, en ninguna de las otras formas de aprovechamiento.

Y, por último, reiterar lo dicho sobre la tributación, así planteada, de los refugios de caza.

g) El apartado 8 modifica el actual apartado 1 del artículo 7 del Decreto Legislativo. En realidad, la modificación es menor por cuanto se limita a sostener la expresión “órgano con competencias en medio ambiente” por “órgano con competencias en materia de caza”.

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Con todo se estima conveniente mejorar la redacción de este precepto, ya que con la propuesta en el anteproyecto parece que el órgano que liquida el impuesto al tipo bonificado es el departamento de caza y no, como ahora se dispone, con toda lógica, los servicios fiscales correspondientes.

Bastaría un ajuste menor para corregir esa incorrección puramente formal.

h) Breves consideraciones nos debe consumir el apartado 9 de la Disposición Final 1ª que modifica el artículo 8 actual atinente a la cuota tributaria, bonificaciones y deducciones.

En el subapartado 2 viene a establecer una correlación con el artículo 47.6 del anteproyecto en orden a las bonificaciones del 20% para los cotos con certificación de calidad y del 10% para los cotos en terrenos situados en espacios protegidos.

Ya hemos sostenido, que la exención tributaria existirá en tanto el legislador fiscal y presupuestario no acuerde su ampliación, minoración o supresión de ahí pues la alusión al artículo 47.6 del anteproyecto es inconsistente y debe suprimirse.

Algún problema adicional plantea la segunda de las bonificaciones, la del 10% reseñada, cuyo fundamento estaría en el artículo 47.7 del anteproyecto y no en el 47.6. Pero, además, el precepto carece, en puridad, de toda justificación técnica que desde luego no está acreditada en el expediente por cuanto la aplicación no se deriva de la ubicación de los terrenos en un espacio natural protegido, sino de que éste tenga, el espacio no la caza, planeamiento por ordenación, uso y gestión, cuya existencia, aprobación y aplicación no es responsabilidad, en absoluto, del titular del aprovechamiento.

i) La Disposición Adicional segunda establece una nueva regulación de las tasas relacionadas con la actividad cinegética. Todas tienen una predeterminación sobre la liquidación y pago de forma que la liquidación se practicará por la Dirección General del Medio Natural.

Estima esta Consejo Consultivo de Extremadura que quizá sería útil en aras de la celeridad administrativa que el método de gestión tributaria principiará no por la liquidación de la Administración sino por la declaración autoliquidación del propio obligado tributario. Y ello es así porque, siendo necesario acreditar el pago de la tasa antes de recibir el servicio, es extraordinariamente engorroso para la Administración y los interesados el sistema de gestión propuesto.

De esta consideración se excepciona la tasa por permisos de caza en terrenos cinegéticos administrados por la Junta de Extremadura, en la que la actuación administrativa es previa o simultánea a la realización del hecho imponible.

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En cuanto a la tasa por expedición de licencias de caza dado que el artículo 52 del anteproyecto especifica que tales licencias podrán tener una vigencia de entre uno y cinco años debería atenderse esa temporalidad a la hora de cuantificar el importe de la exacción.

l) Y por fin, la Disposición Final Quinta alusiva a la entrada en vigor de la ley sobre la que hemos de hacer alguna reflexión; en particular el apartado 1.b y el 2. , ambos establecen excepciones al régimen general de la entrada en vigor de la ley a los seis meses de su publicación oficial.

El apartado 1.a) establece que entrarán en vigor el 1 de abril los art.10 (registro de terrenos), art.20 (Cotos de caza), art, 21. (Cotos sociales), art.22 (cotos privados), art. (23 refugios de caza), art.24 (zonas limitadas de caza), y art.43 sólo para los planes técnicos de cotos constituidos antes de la entrada en vigor de la ley. Sin embargo, se dejan fuera de dicho mandato los art. 16 (clasificación de los terrenos), art17 (terrenos cinegéticos bajo gestión pública), art18 (reservas de caza), art.19 (cotos regionales), art.25 (enclaves) y art.26 (zonas de seguridad) a pesar de que dichos preceptos están todos en un mismo Título el II denominado “la Administración y los terrenos a efectos cinegéticos”. Pues bien, siendo un todo la clasificación de terrenos, que da lugar a un régimen jurídico específico, distinto de la ley anterior, crea gran inseguridad jurídica que una parte de ese régimen entre en vigor y otra no.

De otra parte, el apartado 1.b viene a establecer la entrada en vigor el 1 de abril subsiguiente a la publicación de la norma del artículo 29, que es el único del Capítulo VII del Título II y que lleva por rúbrica “Impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos”.

Naturalmente, no se cuestiona la coordinación entre los aspectos tributarios y los cinegéticos, pero la elección de la fecha 1 de abril intuimos que tiene mucho de aleatorio y que va orientado al esquema tributario anterior en el que, como hemos visto, el devengo del tributo era el día inicial de la temporada o año cinegético, es decir, el 1 de abril. Pero si comienza el 1 de enero carece de sentido esa diferencia en la entrada en vigor.

En resumen, deberá tenerse en cuenta, que salvo cambio en la fecha de devengo, el precepto deberá ajustarse a las modificaciones que se han señalado sobre la fecha de devengo.

Más problemas plantea el apartado 2 que señala que el Capítulo IV del Título IV, atinente a acciones cinegéticas que requieren notificación o autorización previa , precepto que entraría en vigor con la misma fecha que la Orden General de Vedas subsiguiente a la entrada en vigor de la ley.

En realidad, debería decir “publicación” de la ley pues está regulando precisamente la entrada en vigor de una parte de la ley. Pero lo que pretende esta norma es dejar en manos de la Autoridad gubernativa en este caso el

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Consejero competente en materia de caza, la vigencia, que no la aplicación, de determinados preceptos de la ley.

Tal expediente plantea dudas de inconstitucionalidad por afectar a la seguridad jurídica, conforme nos indica la jurisprudencia constitucional, por todas las SSTC 179/89 y 46/1990, y nada se opone a que tales preceptos entren en vigor de acuerdo con el sistema general y que se apliquen cuando se produzcan las campañas cinegéticas, pues no es lo mismo vigencia que aplicación.

CONCLUSIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Extremadura,

dictamina,

“Que atendidas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente Dictamen, se eleve al Consejo de Gobierno, para su aprobación como Proyecto de Ley, el Anteproyecto de Ley de caza de Extremadura”.