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DICTAMEN 13/2004 SOBRE EL PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REGULA LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DE LAS ZONAS Y ÁREAS DE SERVICIOS SOCIALES Y LA ESTRUCTURA FUNCIONAL DEL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES DE CASTILLA-LA MANCHA

De conformidad con las competencias atribuidas al Consejo Económico y

Social de Castilla-La Mancha por Ley 2/1994, de 26 de julio, modificada por Ley

8/1997, de 5 de septiembre, previo estudio y tramitación en la Comisión del Área

Social, de acuerdo con el procedimiento previsto en el Reglamento de Organización y

Funcionamiento, el Pleno, en su sesión extraordinaria celebrada el 2 de diciembre de

2004, aprueba por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

I.- ANTECEDENTES

Con fecha 15 de noviembre de 2004 tuvo entrada en el Consejo Económico y

Social de Castilla-La Mancha escrito remitido por la Consejería de Bienestar Social de

la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por el que se solicita, a tenor del

artículo 3.1 a) en relación con el artículo 19 de la Ley 2/1994, de 26 de julio, la emisión

de Dictamen, por trámite de urgencia, en relación con el “Proyecto de Decreto por el

que se regula la estructura territorial de las Zonas y Áreas de Servicios Sociales y la

estructura funcional del Sistema Público de Servicios Sociales de Castilla-La Mancha”

cuyo texto viene acompañado, entre otros, de los siguientes documentos:

- Memoria de la Dirección General de Acción Social y Cooperación

Internacional, de 20 de noviembre de 2003.

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- Resolución del Consejero por la que se autoriza la elaboración del Decreto,

de 21 de noviembre de 2003.

- Acta de la reunión del Consejo castellano-manchego de Servicios Sociales,

de 9 de marzo 2004.

- Certificado del informe favorable al Proyecto por el Consejo Regional de

Municipios, de 20 de mayo de 2004.

- Memoria económica de la Dirección General de Acción Social y Cooperación

Internacional, de 21 de mayo de 2004.

- Informe de la Secretaría General Técnica, de 3 de junio de 2004.

- Informe de la Dirección General de Función Pública, de 5 de julio de 2004.

- Informe favorable de la Dirección General de Presupuestos y Planificación

Económica, de 7 de septiembre de 2004.

- Informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La

Mancha, de 28 de septiembre de 2004.

El día 30 de noviembre de 2004 se reunió la Comisión del Área Social, con el

fin de elaborar la correspondiente Propuesta de Dictamen, en virtud de lo dispuesto en

el artículo 38 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo. En esta

sesión de la Comisión de Trabajo se contó con la presencia de la Ilma. Sra. Dª.

Guadalupe Martín González, Directora General de Acción Social y Cooperación

Internacional, y de la Ilma. Sra. Dª. Manuela Gallego Palomo, Secretaria General

Técnica, de la Consejería de Bienestar Social, que procedió a realizar una exposición

del texto remitido y efectuó las aclaraciones necesarias a las dudas suscitadas entre

los distintos Consejeros de la Comisión que así pudieron emitir, con más rigor, el

Dictamen solicitado.

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CONTEXTO NORMATIVO

El art. 1.1 CE configura a España como un Estado Social y Democrático de

Derecho. La denominación “social” implica la existencia de unos Poderes Públicos que

cuenten con lo que Jellinek denominaba derechos de “status positivo”, es decir,

prestaciones en beneficio de los ciudadanos y de los grupos en que los mismos se

integran, que les garanticen una igualdad efectiva y no meramente nominal, en el

sentido del art. 9.2 CE.

En materia social, el art. 41 de la Constitución reconoce un régimen público de

Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones

sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de

desempleo, dejando que la asistencia y prestaciones complementarias sean libres.

Además la CE establece como Principio rector de la Política Social y

Económica el desarrollo de servicios sociales que atiendan a aquellos grupos sociales

más desfavorecidos. Así la CE contempla: a) La protección de la familia y la infancia,

(art. 39); b) La atención a los emigrantes, (art. 42); c) El fomento del deporte, (art.

43.3); d) El acceso a la cultura y la promoción de la ciencia, (art. 44); e) La

participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural, (art.

48); f) La atención a los disminuidos físicos y psíquicos, (art. 49) y la atención a la

tercera edad, (art. 50)

En cuanto a la distribución constitucional el artículo 148.1.22 CE prevé que las

CC.AA. podrán asumir competencias exclusivas sobre asistencia social. Por su parte,

el artículo 149.1.17 atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación

básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de

sus servicios por las CC.AA.

El artículo 31.1.20ª del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha permite a

la Junta de Comunidades asumir en exclusiva las funciones de “Asistencia social y

servicios sociales. Promoción y ayuda a los menores, jóvenes, tercera edad,

emigrantes, minusválidos y demás grupos sociales necesitados de especial atención,

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incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación”. Asimismo el

artículo 33.4 recuerda que corresponde a la Junta de Comunidades de Castilla-La

Mancha, en los términos que establezcan las Leyes y las normas reglamentarias que

en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva de la gestión de las

prestaciones y servicios sociales del Sistema de Seguridad Social.

El art. 4.2 EACM atribuye a los poderes públicos regionales la promoción de las

condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se

integra sean reales y efectivas; y remover los obstáculos que impidan o dificulten su

plenitud. En cumplimiento de este mandato, tanto el legislador como la Administración

Autonómica han diseñado un Sistema Público de Servicios Sociales sobre el principio

de máxima descentralización, que tiene como base la Ley 3/1986, de 16 de abril, de

Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

En esta Ley se configura el Municipio como la unidad básica de servicios

sociales, en beneficio de la eficacia y de la mayor participación de los ciudadanos.

Establece en su art. 1 que su objeto será regular, como Servicio Público de la

Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y mediante un sistema de Servicios

Sociales, el conjunto de actuaciones que tiendan a la prevención, eliminación y

tratamiento de las causas que conducen a la marginación e inadaptación sociales, al

tiempo que favorecer y garantizar el pleno y libre desarrollo de la persona y de los

grupos sociales dentro de la sociedad, promoviendo su participación en la vida

ciudadana.

Los Servicios Sociales, regulados genéricamente por la Ley 3/1986, se dividen

en:

- Servicios Sociales Generales: comprenden los servicios de información,

valoración, orientación; promoción y cooperación social; de ayuda a domicilio y

servicios de convivencia (art. 5). Los Servicios Sociales Generales se llevan a cabo

por personal especializado (asistentes sociales y diplomados en trabajo social), a

través de los “Centros Sociales Polivalentes”.

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- Servicios Sociales Especializados (dirigidos a determinados grupos) son los de

familia, infancia, de la juventud, de drogodependencia y alcoholismo, de minusválidos,

de la mujer, de la tercera edad, de prevención de la delincuencia y atención a

exreclusos y de minorías étnicas (art. 11, aunque se prevé la creación de cualquier

otro que se considere necesario). Los Servicios Sociales Especializados se desarrollan

igualmente a través de personal especializado en cada sector y mediante el “desarrollo

de programas”.

Lógicamente el desarrollo de la Ley exige establecer una distribución de las

Zonas y Áreas de Servicios Sociales que sea coherente con las necesidades de la

población castellano-manchega. Para ello se publicó el Decreto 69/1991, de 23 de

mayo, por el que se aprueba la ordenación de los Servicios Sociales de Castilla-La

Mancha, y el procedimiento para la actualización periódica del Mapa Regional de

Servicios Sociales. Este Decreto fue modificado por el Decreto 23/1998, de 31 de

marzo, por el que se actualizan las Zonas y se constituyen las Áreas de Servicios

Sociales.

Con el Proyecto de Decreto objeto de este Dictamen pretende emprenderse un

nuevo proceso de remodelación de las zonas y áreas, por la evolución natural de la

sociedad castellano-manchega y de sus necesidades.

ENTORNO SOCIOECONÓMICO

Los Servicios Sociales prestados por las Administraciones Públicas en nuestra

región, según establece la Ley 3/1986, de 16 de abril, de Servicios Sociales de la

Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, se estructuran, en un primer nivel, en

dos ámbitos distintos: los de carácter general y los Servicios Sociales dirigidos a

colectivos específicos. Los Servicios Sociales Generales se configuran como un

servicio público dirigido a toda la población. Constituyen el primer nivel de atención

social y su ámbito de actuación está circunscrito a un territorio pequeño, formando una

red básica que da cobertura a todo el territorio regional.

El acceso de los ciudadanos de la región a los Servicios Sociales Generales se

realiza a través del Centro Social Polivalente que tienen como referencia, y que

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constituye el equipamiento básico. El equipo profesional del Centro Social atiende de

forma gratuita las demandas y problemas presentados por los ciudadanos, familias,

grupos o entidades.

Cada municipio o barrio es atendido por un equipo multiprofesional básico

formado, como mínimo, por un trabajador social y un educador social. Puede contar

también con animador sociocultural, psicólogo, auxiliar administrativo, u otros. En

cualquier caso, el primer contacto con el ciudadano lo realiza el trabajador social, ya

sea en el propio Centro o en otro lugar de encuentro, como el propio domicilio, colegio,

etc.

Los servicios básicos que se prestan en estos centros son los de información,

apoyo a la unidad de convivencia, prevención e inserción social, y promoción y

cooperación social. También son la puerta de acceso a prestaciones económicas

básicas que son complementarias de la intervención profesional.

A parte de este primer nivel, los Servicios Sociales se estructuran en nuestra

región desde dos puntos de vista: territorial y funcional, cuyo detalle se estudia a

continuación.

La ordenación territorial del sistema público de servicios sociales de Castilla-La

Mancha pretende optimizar la distribución de los recursos sociales, asegurando la

máxima descentralización y accesibilidad de los ciudadanos al sistema y garantizando

la prestación de los servicios básicos a toda la población.

El instrumento técnico que refleja esta ordenación territorial es el Mapa

Regional de Servicios Sociales, que, además de los objetivos comentados

anteriormente, pretende orientar sobre las necesidades futuras de equipamientos

especializados.

Pues bien, el sistema público de servicios sociales en nuestra región se

organiza territorialmente en Zonas y Áreas, de manera que cada provincia comprende

varias Áreas de Servicios Sociales que, a su vez, están constituidas por una o varias

Zonas. Actualmente existen 185 Zonas de Servicios Sociales, agrupadas en 54 Áreas.

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La Zona es la unidad geográfica más pequeña de prestación de los servicios

sociales; comprende uno o varios municipios y es delimitada siguiendo criterios

geográficos y demográficos, por lo que no son homogéneas ni en superficie ni en

población. Cada Zona está atendida al menos por un trabajador social y dispone de un

Centro Social Polivalente en el municipio que hace de cabecera de zona.

La agrupación de las Zonas en Áreas tiene como objetivo mejorar la

coordinación de los servicios sociales básicos y articular la organización de los

servicios sociales especializados. Uno de los municipios de cada Área actúa como

centro operativo. En el Área confluye la actividad de los trabajadores sociales de las

Zonas con otros profesionales, como educador social y animador sociocultural. En

todo el territorio está garantizado un equipo profesional de Área formado por al menos

un trabajador social por cada zona, un educador, un animador y un auxiliar

administrativo.

En el siguiente cuadro se recoge la distribución actual de la región en Zonas y

las Áreas así como la que resulta de lo establecido en el Proyecto de Decreto

sometido a Dictamen.

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN CASTILLA-LA

MANCHA EN LA ACTUALIDAD Y LA CONTEMPLADA EN EL PROYECTO DE DECRETO Zonas Áreas

Actuales En el Proyecto de Decreto

Actuales En el Proyecto de Decreto

ALBACETE 23 32 10 15 CIUDAD REAL 47 49 13 26 CUENCA 37 38 11 14 GUADALAJARA 25 28 7 10 TOLEDO 53 64 13 27 CASTILLA-LA MANCHA 185 211 54 92 Fuente: Consejería de Bienestar Social.

Como se comprueba, en la actualidad, Toledo, es la que cuenta con un mayor

número de Zonas, con 53 Zonas, seguida de Ciudad Real, con 47. También son

Toledo y Ciudad Real las que cuentan con un mayor número de Áreas, 13 cada una.

Por su parte, la ordenación territorial contemplada en el Proyecto de Decreto

supone un aumento tanto las Zonas como las Áreas, pero éstas últimas en mayor

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medida (se contemplan 38 nuevas Áreas y 26 nuevas Zonas), con lo que se logra que

existan un menor número de Zonas dependientes de cada Área (2,29) que las

existentes en la actualidad (3,43).

En cuanto a la organización funcional de los Servicios Sociales en Castilla-La

Mancha, la implantación de los Servicios Sociales Básicos se realiza a través de dos

programas diferentes: el Programa Regional de Acción Social y el Plan Concertado de

Acción Social.

El Programa Regional de Acción Social (P.R.A.S.) se inició en 1985 con la

creación de 25 Zonas de Servicios Sociales para atender a las áreas más deprimidas

de la región. Es la respuesta de la Administración autonómica al problema de

articulación de los servicios sociales básicos en gran parte del territorio regional, rural

y de montaña, con una baja densidad de población.

Se trata de un modelo concertado entre la Consejería de Bienestar Social y los

municipios de menos de 4.000 habitantes. Cada zona PRAS incluye varios municipios

atendidos de forma itinerante por un trabajador social adscrito a esa zona y que es

personal de la Consejería de Bienestar Social. Se cuenta con el apoyo de otros

profesionales, como educadores sociales y animadores sociocomunitarios,

compartidos con otras zonas adyacentes. Uno de los municipios de la Zona es

considerado cabecera y cuenta con Centro Social Polivalente.

El Plan Concertado de Acción Social es el modelo de implantación de servicios

sociales básicos para los municipios de nuestra región con más de 4.000 habitantes.

Se inició en Castilla-La Mancha en 1988 mediante la firma con el entonces Ministerio

de Trabajo y Seguridad Social del Convenio-Programa para financiar las prestaciones

básicas de los servicios sociales municipales. Este acuerdo prevé una financiación de

los servicios sociales municipales tripartita (Administraciones central, autonómica y

local). La participación de cada Administración es muy diferente: el mayor peso lo

asume la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y los Ayuntamientos, siendo la

contribución de la Administración Central mucho menor.

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En la actualidad existen 84 municipios en la región acogidos al Plan

Concertado de Acción Social. Su distribución provincial se recoge en el siguiente

cuadro.

MUNICIPIOS DE CASTILLA-LA MANCHA CON SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS

FINANCIADOS MEDIANTE PLAN CONCERTADO ALBACETE CIUDAD REAL CUENCA GUADALAJARA TOLEDO

12 29 7 4 32

Fuente. Consejería de Bienestar Social.

Relacionando la organización funcional con la territorial, hay que decir que

existen dos tipos de Zonas que se corresponden con los dos modelos diferentes de

implantación de los servicios sociales básicos que existen en Castilla-La Mancha

desde el punto de vista funcional: Zonas del Programa Regional de Acción Social (o

zonas PRAS) y Zonas del Plan Concertado.

Las Áreas pueden estar constituidas exclusivamente por zonas PRAS (Áreas

PRAS), exclusivamente por zonas de Plan Concertado (Áreas de Plan Concertado) o

por zonas de ambos tipos (Áreas Mixtas). En el cuadro siguiente se recoge el reparto

de las Zonas entre las que corresponden al PRAS y al Plan Concertado.

ORDENACIÓN FUNCIONAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES

Zonas PRAS Zonas del Plan Concertado

ALBACETE 13 10 CIUDAD REAL 18 29 CUENCA 30 7 GUADALAJARA 22 3 TOLEDO 27 26 TOTAL 110 75 Fuente: Consejería de Bienestar Social

Como se comprueba, al incluirse en el PRAS a los municipios más pequeños,

son las provincias que (como Cuenca y Guadalajara) cuentan con un mayor número

de localidades con pocos habitantes las que tienen una mayor proporción de Zonas

PRAS y menor de Zonas del Plan Concertado.

Por último, hay que señalar, que en la planificación, programación y

seguimiento de la gestión de los Servicios Sociales de nuestra región se asegura la

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participación de las instituciones y sectores sociales que ejercen su labor en este

ámbito en los diferentes niveles territoriales de la Comunidad.

Así, el Decreto 109/1986, de 27 de octubre, creó el Consejo Castellano-

Manchego de Servicios Sociales, de ámbito regional, con representación de la

Administración regional, las Diputaciones Provinciales, los Ayuntamientos, la

Administración central, los agentes sociales, los profesionales del sector, Instituciones

y asociaciones del ámbito de los Servicios Sociales, así como de las Asociaciones de

Vecinos.

Por su parte, el Decreto 142/1990, de 18 de diciembre, estableció los Consejos

Provinciales de Servicios Sociales, con similar composición al regional, pero de nivel

provincial. Asimismo se crearon los Consejos Locales de Servicios Sociales que se

deben constituir en los municipios de más de 4.000 habitantes y en los de menor

población que mantengan concierto con la Consejería de Bienestar Social para el

mantenimiento de los Servicios Sociales municipales.

II.- CONTENIDO

El Proyecto de Decreto se compone de una Exposición de Motivos (sin

denominación concreta de tal), 22 artículos, 1 Disposición Derogatoria y 2

Disposiciones Finales.

En la Exposición de Motivos se indican las causas que aconsejan la

actualización de la normativa incluida en el Decreto 69/1991 y en el 23/1998.

Sustancialmente se alude a la necesidad de optimizar recursos debido a las

variaciones en el número de habitantes de los municipios de la región, a la mejora de

las comunicaciones y a la aplicación de nuevas tecnologías y metodologías de

intervención. Asimismo la ampliación de programas, servicios, equipamientos y

recursos, junto a la detección de nuevas necesidades sociales, hacen necesaria la

clarificación de las competencias en los diferentes ámbitos territoriales y la

coordinación con las Entidades Locales.

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Los fundamentos normativos de la reforma son el artículo 31.1.20 del Estatuto

de Autonomía de Castilla-La Mancha y la habilitación contenida en la Disposición Final

1ª de la Ley 3/1986, de 16 de abril.

El Capítulo I de “Disposiciones Generales”, contiene el artículo 1 referido al

objeto y el artículo 2 sobre el Sistema Público de Servicios Sociales, estructurado en

Servicios Sociales Generales y Servicios Sociales Especializados.

El Capítulo II se denomina "La estructura territorial" y comprende los artículos

3 a 6.

El artículo 3 recoge la estructura territorial del Sistema Público de Servicios

Sociales en Zonas y Áreas, por remisión al Anexo I. El artículo 4 habla de las Zonas

de Servicios Sociales, constituidas por un Municipio cuando supere los 4.000

habitantes, o por varios hasta un máximo de 7.000. El artículo 5 tipifica las Áreas de

Servicios Sociales como unidades territoriales de programación de actuaciones

básicas y de coordinación de los Servicios Sociales, tanto de atención básica como

especializada. El artículo 6 prevé que las Zonas y Áreas de Servicios Sociales puedan

ser revisadas a propuesta de la Consejería competente mediante Decreto, previo

informe de la Delegación de la provincia afectada por la propuesta.

En el Capítulo III sobre “La estructura funcional” se integran los artículos 7 a

10.

El artículo 7 establece las competencias que corresponden al Consejo de

Gobierno de la Junta de Comunidades. El artículo 8 perfila las competencias que

corresponden a los Ayuntamientos. El artículo 9 regula las funciones de los Servicios

Sociales en las Áreas y, por último, el artículo 10 contiene las funciones de los

Servicios Sociales en las Zonas.

El Capítulo IV “De los programas, servicios y equipamientos de la red pública”

abarca hasta el artículo 19.

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El artículo 11 dispone que los Servicios Sociales se rijan por los Planes y

Programas de la Consejería. El artículo 12 se refiere a los Programas Básicos, que

determinan los fines y objetivos de las prestaciones y complementan acciones de

prevención de situaciones de necesidad, desigualdad y exclusión social. El artículo 13

alude a los Programas Especializados que se determinarán en el marco de los Planes

Sectoriales dirigidos a la familia y menores, las personas mayores, los discapacitados

y a aquellos otros que pudieran requerir atención especializada. El artículo 14 exige el

cumplimiento reglamentario de los equipamientos sociales de la Red Pública. El

artículo 15 regula los Equipamientos de carácter básico: Centros Sociales, Centros de

atención a personas transeúntes y sin hogar y Alojamientos de la red de atención

social a inmigrantes. El artículo 16 regula los equipamientos especializados: Centros

de Día, Centros de Acogida, Centros Residenciales y Centros Ocupacionales. El

artículo 17 se dedica a las prestaciones sociales básicas. El artículo 18 se refiere a

los recursos humanos, que estarán constituidos por equipos multiprofesionales y, por

último, el artículo 19 regula los Servicios Sociales Especializados.

El Capítulo V versa sobre la financiación de la Red Pública de Servicios

Sociales. El artículo 20 dispone que se financiará directamente por la Comunidad

Autónoma o mediante financiación concertada con Corporaciones Locales y Entidades

privadas. El artículo 21 sobre la financiación de las Prestaciones Básicas de Servicios

Sociales, señala que la participación financiera de cada una de las Administraciones

se establecerá a través de los correspondientes convenios con los Ayuntamientos o

agrupaciones de éstos. El artículo 22 sobre la financiación de los Servicios Sociales

Especializados, dice que si no son gestionados directamente por la Administración

regional, se financiarán de acuerdo con las diversas modalidades de gestión de los

servicios públicos reguladas en la normativa vigente, o mediante el oportuno concierto.

La Disposición Derogatoria Única deja sin efecto las disposiciones de igual o

inferior rango que contradigan lo dispuesto en el Decreto y, expresamente, los

Decretos 69/1991, de 23 de mayo y el 23/1998, de 31 de marzo.

La Disposición Final Primera faculta a la Consejería de Bienestar Social a

dictar las normas de desarrollo necesarias para la aplicación de este Decreto.

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La Disposición Final Segunda dispone que la entrada en vigor del Decreto se

produzca el 1 de enero de 2005.

III.- VALORACIÓN Y OBSERVACIONES

A.- DE CARÁCTER GENERAL

Los Servicios Sociales constituyen una de las más importantes actividades de

la Administración Pública moderna. Si los Estados liberales con su proverbial

abstencionismo dejaron de contribuir a la promoción de la igualdad real entre los

ciudadanos, los actuales modelos de Estados del Bienestar pretenden asegurar un

mínimo de condiciones para el progreso económico y social de los individuos.

Un sistema de Servicios Sociales que verdaderamente pretenda conseguir su

propósito ha de revisarse periódicamente para ajustarlo a las necesidades de la

sociedad, a la movilidad territorial que experimentan los sujetos integrantes de ella y a

la propia evolución demográfica, susceptible de cambiar la orientación de las

pirámides poblacionales y, por ende, capaz de modificar la distribución cuantitativa de

los colectivos susceptibles de protección.

El presente Proyecto de Decreto se plantea como revisión necesaria de las

Zonas y Áreas de prestación de los Servicios Sociales, desde que en 1998 se produjo

la última estructuración de las mismas. Por ello, el CES considera suficientes y

adecuadas las razones que el Proyecto de Decreto expresa para justificar su

oportunidad en la Exposición de Motivos.

En este sentido, la nueva ordenación territorial de prestación de los Servicios

Públicos contemplada en el Proyecto de Decreto, supone un importante aumento del

número de Zonas y Áreas de Servicios Sociales, consiguiendo, además, reducir el

número de Zonas dependiente de cada Área, lo que, sin duda, redundará en un

acceso más próximo de los ciudadanos a los Servicios Sociales así como una más

sencilla gestión de los mismos, algo que no puede dejar de ser valorado positivamente

por este Consejo.

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Sin embargo, el desarrollo reglamentario presenta ciertas distorsiones con

respecto a la Ley 3/1986, de 16 de abril, de Servicios Sociales de la Comunidad

Autónoma de Castilla-La Mancha: se han incrementado las modalidades y formas de

servicios sociales; tiende a utilizarse una terminología diferente a la que se encontraba

en uso hace casi dos décadas que, por ejemplo, denominaba “minusválidos” a los

“discapacitados”; el papel del Consejo de Gobierno no puede ser ya el mismo que el

que tuvo en la reducida Administración autonómica de 1986 y los recursos

asistenciales se han incrementado.

Indudablemente, el aplicador del derecho puede superar estos obstáculos

trascendiendo del tenor literal de la Ley para acudir a sus principios y valores. Pero

esta forma de proceder, sin ser jurídicamente rechazable, presenta rasgos de

indudable provisionalidad, pues pone de manifiesto la necesidad de emprender la

reforma legal de un texto que se ha visto claramente superado por las necesidades

presentes. Si las normas jurídicas han de formar parte de un sistema cerrado, único y

coherente, no puede perpetuarse una situación en que la Ley resulte sistemáticamente

superada y desconocida por una disposición de menor rango que acabe fosilizando la

aplicación de la norma principal. En consecuencia este Consejo anima a emprender

una pronta reforma de la Ley 3/1986 que permita reconocer su contenido esencial en

el desarrollo reglamentario vigente.

Por último, a juicio de este Consejo el Proyecto de Decreto contiene excesivas

cláusulas de remisión reglamentaria: así ocurre, por ejemplo, en los artículos 8.3 d),

14, 15.2 y 3, 17.1 c) y 19.2. Parece que debería hacerse un esfuerzo mayor para que

este Proyecto constituyese una completa regulación reglamentaria en la materia.

B.- AL TEXTO DEL PROYECTO

Artículo 3.- Estructura territorial del Sistema Público de Servicios Sociales.

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En el nº 1 se hace alusión al “Anexo I” dando a entender que habrá más

Anexos y dado que el Proyecto de Decreto sólo consta de un único Anexo se

recomienda que se exprese exclusivamente como “Anexo”.

Artículo 4. De las Zonas de Servicios Sociales. En el nº 4 se utiliza una expresión equívoca, ya que se dice que

“Excepcionalmente, por criterios de optimización de los recursos, o causas sociales

justificadas, podrá constituir una Zona de Servicios Sociales un municipio con

población inferior a…, a propuesta de la Consejería…”.

La redacción del precepto podría inducir a confusión sobre el hecho de que el

municipio sea el competente para crear la Zona de Servicios Sociales a propuesta de

la Consejería. Por ello sugerimos que se deje bien claro qué órgano es el competente

para hacerlo (aparentemente el Consejo de Gobierno, pues según el artículo 6, se

exige Decreto para la modificación de la estructura territorial).

En el nº 5 se dispone que “Cuando una Zona esté constituida por más de un

municipio uno de ellos actuará como cabecera”. A nuestro juicio el precepto debería

establecer unos mínimos criterios para la elección de dicho municipio, no permitiendo

la discrecionalidad absoluta de la Administración.

Artículo 5. De las Áreas de Servicios Sociales. En el nº 1 se alude a los Planes sectoriales que establezca “…el Gobierno de

Castilla-La Mancha…”. Recuérdese que la denominación correcta de este órgano es

“Consejo de Gobierno”.

Al final de ese número, después del punto y seguido se dice: “Sin menoscabo

de la autonomía de las Corporaciones Locales de acuerdo con la legislación básica de

Régimen Local”.

Ha de tenerse en cuenta que la autonomía de las Corporaciones Locales no se

entiende sólo “…de acuerdo con la legislación básica de Régimen Local”, por

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referencia aparente a la legislación estatal, sino que también perfila esta autonomía la

legislación autonómica sobre la materia. Por ello sugerimos que se suprima el adjetivo

“básica”.

En el nº 2 c) y d) se debería ser coherente con el encabezamiento del apartado

que – no se olvide – está aludiendo a los municipios que “constituirán” un Área de

Servicios Sociales. La letra c) alude a municipios que “pueden constituirse” como tales,

por lo tanto es un supuesto no automático que debería separarse de los precedentes.

También habría que excluir del nº 2 el caso previsto en la letra d) que alude a una

cuestión diferente, como es la posibilidad de organizar los Servicios Sociales en Zonas

de actuación.

Además, en la letra c) se advierte que “Un municipio de más de 10.000

habitantes…podrá constituir un Área, previa solicitud fundamentada y resolución

aprobatoria de la Consejería competente en materia de servicios sociales”. Este

precepto nos sugiere los siguientes comentarios:

- Si es la Consejería competente la que debe aprobar la constitución del Área

entonces no es el municipio el que puede constituirla, como se da a entender

con anterioridad. La redacción correcta podría ser: “Los municipios de más

de 10.000 habitantes…pueden solicitar la constitución de un Área…”.

- Si la Consejería resuelve la constitución de una nueva Área, necesariamente

se ha de producir una modificación de la estructura territorial existente. Esta

cuestión, sin embargo, según el artículo 6 ha de hacerse por Decreto. En

consecuencia, debería explicarse cómo es posible conjugar los dos

preceptos.

Parecida confusión nos suscita la letra d) pues si son los municipios de un Área

los que pueden estructurar por sí los Servicios Sociales en Zonas de actuación, no se

comprende que luego el artículo 6 exija Decreto para la modificación de las Zonas y

Áreas de Servicios Sociales.

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Artículo 6. Del procedimiento de modificación de las Zonas y Áreas de Servicios Sociales. Insistimos en la necesidad de que se armonice este precepto con los

antecedentes pues no quedan claras las competencias municipales y regionales para

configurar territorialmente la estructura de los Servicios Sociales.

Artículo 7. Corresponde al Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades. El título de este artículo es, en realidad su primer párrafo, por lo que convendría

titularlo simplemente “Competencias del Consejo de Gobierno de la Junta de

Comunidades”.

Por otra parte, en este artículo se encomiendan al Consejo de Gobierno

funciones que son típicamente administrativas y cuya realización por este órgano no

resulta en modo alguno habitual. Es cierto que se trata de una transcripción casi literal

del artículo 14 de la Ley 3/1986, sugerida por el Gabinete Jurídico y que viene a poner

de manifiesto la necesidad de modificar la Ley. Sin embargo, la omisión de las

funciones correspondientes a la Consejería competente que ahora se hace en el texto

del Proyecto no es coherente con el resto del articulado donde se la cita

continuamente otorgándole competencias (así los artículos 4.4, 5.1, 5.2 c), 6), 11, 14,

etc.), ni tampoco con el artículo 16 de la Ley 3/1986 que tras encomendar al Consejo

de Gobierno la responsabilidad de la Política de Servicios Sociales, adscribe a la

entonces Consejería de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo la gestión de dicha

política, cuyo desempeño ha de realizarse a través de un órgano con rango no inferior

al de Dirección General.

A nuestro juicio resulta inevitable que el Proyecto, respetando las funciones

legalmente encomendadas al Consejo de Gobierno, incluya un artículo específico con

las competencias de la Consejería competente pues aunque la Ley no configure

expresamente sus competencias parece que pueden imaginarse algunas sin

contradicción con ella. Así cuando el artículo 14.3 permite la “creación, organización,

financiación y gestión, en su caso, de los Servicios Sociales, en los términos que legal

y reglamentariamente se determine” se otorga una amplia habilitación para ejercer la

natural potestad de desarrollo que tiene el Consejo de Gobierno como órgano superior

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de la Administración Regional. En esta habilitación reglamentaria podrían

fundamentarse los preceptos relativos a programas, servicios, equipamientos o

financiación del sistema.

Artículo 8. Corresponde a los Ayuntamientos. Sugerimos también la modificación del título del artículo por el de

“Competencias de los Ayuntamientos”.

Artículo 9. De las funciones de los Servicios Sociales en las Áreas. En la letra a), en coherencia con el resto del articulado debe sustituirse la

expresión de “Consejería de Bienestar Social” por “Consejería competente en materia

de servicios sociales”.

CAPÍTULO IV. DE LOS PROGRAMAS, SERVICIOS Y EQUIPAMIENTOS DE LA RED PÚBLICA. Sugerimos que se unifique la redacción para el término de “Red Pública”,

empleado por primera vez en este Capítulo y que, aparentemente, tiene el mismo

alcance que el concepto de “Sistema Público de Servicios Sociales”, empleado en el

artículo 2 del Proyecto de Decreto.

Artículo 11. Consideración general. Se dispone que los Servicios Sociales se regirán “…por los Planes y

Programas establecidos por la Consejería…”. Sin embargo, el artículo 14.5 de la Ley

3/1986 dispone que estos Planes y Programas corresponde elaborarlos al Consejo de

Gobierno.

Artículo 13. Los Programas Especializados. En la segunda línea del primer párrafo debe decirse “…establezca el Consejo

de Gobierno…”.

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Artículo 16.- Son equipamientos especializados. Debería cambiarse el título del artículo por ser, en realidad, su primer párrafo.

En el párrafo final debería mejorarse la redacción independizando el párrafo de

la enumeración antecedente de los Centros y concretando quién podrá crear los

centros “que se consideren necesarios para la atención de necesidades de la

población”. Así podría redactarse: “Por…(¿la Consejería?) podrán crearse otros

centros que se consideren necesarios…”.

Artículo 17. Las prestaciones básicas de Servicios Sociales. En el apartado 1 b) se alude a “familia o unidad de convivencia”. Sin embargo,

esta disyuntiva no aparece en el primer y último guión de la letra e) ni en el resto del

texto de la norma. Por lo que sugerimos que se unifique la redacción que proceda.

Por otra parte, llama la atención que se aluda específicamente en el apartado 1

e) a la “población gitana” y a las “familias gitanas”. Quizá el Proyecto no debiera estar

tan influido por las medidas concretas vigentes en la línea del Plan Regional de

Integración Social 2002-2005, para expresar con más generalidad las actuaciones de

atención integral protegibles haciendo, quizás, referencia a “minorías étnicas”, pues la

norma ha de tener vigencia indefinida y es posible que en el futuro puedan existir otras

líneas concretas de intervención.

Artículo 18. Los recursos humanos. En el nº 5 se remite al apartado 3 del artículo 21 del Decreto que, en realidad

no establece ninguna condición por remitirse al apartado anterior. Quizá la remisión

correcta fuese: “En las Áreas compuestas por Zonas que reúnan las condiciones del

apartado 2 del artículo 21 de este Decreto, existirá un Coordinación de Área…”.

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Artículo 19. Los Servicios Sociales Especializados. Debiera hacerse un esfuerzo normativo mayor en el contenido de este artículo

pues en el número primero se afirma tautológicamente que “La atención especializada,

según la especialización de los servicios que se presten y el ámbito territorial de

cobertura, se regirá por la normativa vigente” y en el nº 2 se hace una remisión

reglamentaria para determinar la dotación de personal que han de tener los Servicios

Sociales Especializados.

Artículo 20. Disposiciones generales. En la primera línea del nº 1 debería decirse “…se financiarán por la Comunidad

Autónoma…” en vez de “…se financiarán en la Comunidad Autónoma…”. Por otro

lado, no parece apropiado hablar de “Comunidad Autónoma” ya que la financiación

debería provenir del ente en el que ella se encarna que, en el caso de Castilla-La

Mancha, es la Junta de Comunidades.

En el nº 2 se contiene un precepto sobre los Servicios Sociales concertados

diciendo que “…se ajustarán a la planificación de la Consejería competente en materia

de servicios sociales y a la ordenación territorial y funcional previstas en el presente

Decreto”.

Este apartado parece no tener relación directa con el título del Capítulo que se

refiere a la “Financiación de la Red Pública de Servicios Sociales”, salvo que se esté

aludiendo a una estricta planificación financiera, en cuyo caso debería especificarse

así. Artículo 22. La financiación de los Servicios Sociales Especializados. En la línea 5ª debería escribirse “…tanto la normativa general como la

sectorial…”.

IV.- CONCLUSIÓN

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El Consejo Económico y Social, sin perjuicio de las valoraciones y

observaciones realizadas, dictamina favorablemente el “Proyecto de Decreto por el

que se regula la estructura territorial de las Zonas y Áreas de Servicios Sociales y la

estructura funcional del Sistema Público de Servicios Sociales de Castilla-La Mancha”.

Toledo, a 2 de diciembre de 2004

LA SECRETARIA GENERAL

Carmen Suárez Blanco

Vº Bº EL PRESIDENTE EN FUNCIONES

Carlos Pedrosa Serrano