Diagnóstico de la situación de los planes públicos de pensiones en Guatemala

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA

1

Nº 2

004-

7DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN DE LOS PLANES

PÚBLICOS DE PENSIONES DE GUATEMALA

Fabio Durán Valverde

C U A D E R N O S D E D E S A R R O L L O

H U M A N O

2

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 7

AutorFabio Durán Valverde

Edición y estiloPaola Ketmaier

Diseño de portadaLuis Fernando Monterroso

Fotografías de portadaCarlos Sebastian / Prensa Libre

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo de Guatemala(PNUD), y el apoyo técnico de la Fundación Friedrich Ebert.

Impreso en Guatemala por Artgrafic de Guatemala1,000 ejemplares

Guatemala, julio de 2005

362D 948 Durán Valverde, Fabio

Diagnóstico de la situación de los planes públicos de pensiones en Guatemala /FabioDurán Valverde. -- Guatemala: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,2005.

40 p. ; (Cuadernos de Desarrollo Humano ; 2004-7).

ISBN 99922-62-48-6.

1. Seguridad social - Guatemala. 2. Sistemas de previsión social - Guatemala. 3. Pensionesde jubilación. 4. Política social. 5. Condiciones financieras. I. Título


3

Presentación

La posibilidad de vivir una vida prolongada y saludable constituye uno de los elementos funda-mentales del desarrollo humano. En las últimas décadas, en Guatemala han habido cambios im-portantes en materia demográfica que han propiciado un incremento gradual de la proporción depersonas que sobreviven más allá de los 60 años de edad.

Sin embargo, en la vejez se conjugan una serie de factores que pueden tornar a las personas másvulnerables a situaciones de riesgo social, económico y de salud. Poco más del 5% de la poblacióntotal del país supera esa edad, pero más del 40% de la misma vive en situación de pobreza, en uncontexto de creciente desarticulación de los mecanismos tradicionales de protección social basadosen la familia y la comunidad. Aquí radica la importancia de la seguridad social, entendiéndola como“un mecanismo de solidaridad humana con el cual se contribuye al bienestar social y se sientan lasbases para la estabilidad, el desarrollo económico, la unidad nacional y la paz”.

A la fecha, no existe en Guatemala un sistema de seguridad social de cobertura universal quecontribuya a liberar a las personas de la inseguridad económica en períodos de crisis, cuando disminuyesu potencial productivo, y de la falta de acceso a servicios de salud. El principal esfuerzo en estamateria data de la década de los cuarenta, cuando se creó el Instituto Guatemalteco de SeguridadSocial (IGSS), cuyo programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia constituye la base del sistemaprevisional guatemalteco, tema que ha sido ya abordado en ediciones previas de la serie de Cuadernosde Desarrollo Humano.

Ante las limitaciones que ha enfrentado el IGSS, varias instituciones públicas han desarrolladoprogramas previsionales cuya finalidad es complementar las prestaciones concedidas por el IGSS. Elpresente estudio, realizado por el connotado especialista centroamericano en seguridad social FabioDurán, se realiza en el marco de un proceso que, a solicitud del Congreso de la República por mediode la Comisión de Salud, apoyara el PNUD en coordinación con la la OPS/OMS, la FundaciónFriedrich Ebert, la CEPAL y la OIT durante el año 2004, y constituye una primera aproximación alconocimiento de dichos programas públicos de previsión social y de las condiciones en que propor-cionan beneficios a sus afiliados. Se adentra también en el examen de los desafíos que enfrenta elpaís para articular un sistema nacional de previsión social que involucre tanto al IGSS como a losfondos complementarios, y sugiere algunas áreas de reflexión que podrían ser consideradas para iravanzando en esa dirección.

El PNUD, por medio del Programa de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano, pone esteestudio a disposición de la sociedad guatemalteca, con el ánimo de aportar al debate y reflexiónnacional sobre tan crítico tema.

Karin Slowing UmañaCoordinadora a.i. del Informe Nacional

de Desarrollo Humano de Guatemala

4



5

Contenido

1. INTRODUCCIÓN 7

2. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE PENSIONES 9

3. OCHO ASPECTOS CRÍTICOS DEL SNP GUATEMALTECO 133.1 Baja cobertura de los sistemas de base 133.2 Ausencia de mecanismos de articulación e integración 153.3 Falta de coordinación sectorial y supervisión: gestión sistémica 183.4 El financiamiento de planes complementarios: no controlado, ni acorde

con la función de complementariedad 193.5 Disfuncionalidades en la acción protectora sistémica 213.6 Posición financiera y sostenibilidad, comprometidas 253.7 Percepción de crisis en los sistemas complementarios, por parte de lo

“beneficiarios en curso” 313.8 Percepción del IGSS 32

4. CONCLUSIONES 33

5. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA 355.1 Reformas jurídicas 355.2 Mejoras en la gestión 365.3 Cobertura y evasión 365.4 Cobertura de grupos excluidos: pensiones no contributivas 36

BIBLIOGRAFÍA 37

6



7

1. Introducción

En el último cuarto de siglo, una cantidad im-portante de países en el mundo ha llevado a caboalgún tipo de reforma en sus sistemas de pen-siones. América Latina sobresale como la regióndonde estas iniciativas han sido más intensas yprofundas, que incluso superan las experienciasvividas en Europa central y oriental (Mesa-Lago,2004). Las causas de la reforma son múltiples ydiversas, pero en esencia se agrupan en torno alfin de mejorar el desempeño de los sistemas deprotección social contra los riesgos de invalidez,vejez y muerte.

Un común denominador del proceso de crea-ción y desarrollo de los programas públicos depensiones en la región, es que la mayoría de laslegislaciones ha ofrecido beneficios más allá delas posibilidades económicas y financieras de lasentidades gestoras del aseguramiento.

Aunque el diseño y creación de los sistemas depensiones desarrollados en América Latina du-rante el siglo pasado se inspiró en las legislacionesde países social y económicamente más desarro-llados, las características del entorno regional hanmarcado una evolución completamente diferen-te; o más aún, un desarrollo mucho más lento yproblemático.

En general, la escasa capacidad de respuesta antelas condiciones cambiantes del entorno en losórdenes económico, social y demográfico, haimplicado un retardo en relación con la expe-riencia de los países industrializados. Por ejem-plo, con raras excepciones, los sistemas de pensio-nes latinoamericanos no ajustaron las edades mí-nimas para el retiro, a pesar del notable aumentoexperimentado en la longevidad de la poblaciónde la tercera edad. O bien, los ajustes no hancorrespondido a la realidad del cambio demo-gráfico, obrando en dirección opuesta al incre-mento de la longevidad, con el consecuente desa-juste actuarial y financiero.

Para la mayoría de los países en desarrollo, laexperiencia de la maduración de los costos delos sistemas de pensiones es aún mucho máscrítica, en virtud de que: i) la población envejecea un ritmo mucho mayor que el experimentadoen los países industrializados; ii) las condicioneseconómicas imperantes han sido más difíciles,lo cual ha limitado las posibilidades de convertira los sistemas de pensiones en generadores deahorro nacional; iii) han existido mayores nivelesde desigualdad social, lo cual ocasiona que uncontingente importante de personas no poseala capacidad para contribuir al financiamientode los sistemas de pensiones, generando situa-ciones de exclusión que impactarán finalmentelos costos de la protección social en el largo pla-zo; y (iv) a diferencia de los países industria-lizados, ha existido una escasa diversificación delos instrumentos de protección social, en elsentido de que las opciones de protección hanestado concentradas en la responsabilidad públi-ca (esquemas públicos), y de este modo contrael necesario equilibrio entre la responsabilidadpública y la responsabilidad individual, en arasde la sostenibilidad a largo plazo.

Además de los elementos anteriores, la falta deuna visión integrada o articulada del desarrollode los programas de pensiones de la seguridadsocial, ha dado origen a una multiplicidad deiniciativas sectoriales al interior de cada país, cau-sando así fragmentación e inequidad.

En efecto, algunos grupos, como los empleadospúblicos, han utilizado su mayor poder de nego-ciación social para dotarse de programas de pro-tección paralelos o sustitutivos de los progra-mas generales gestionados por los institutos deseguridad social. Una característica común deeste tipo de programas en casi toda Latinoamé-rica, es la falta de consideración de elementostécnicos de diseño que garanticen su sosteni-bilidad económica. Tal y como se demuestra en

8


este documento, el sistema guatemalteco de pen-siones no es la excepción.

En este contexto, el presente documento tienecomo objetivo brindar un panorama global dela situación de los planes públicos de pensionesen Guatemala, con énfasis en los denominadosplanes paralelos de pensiones vigentes en las ins-tituciones públicas descentralizadas; y que paraefectos de este estudio son tratados bajo la deno-minación de planes paralelos o complementarios.La parte medular del estudio está compuesta porun diagnóstico de los aspectos críticos que condi-cionan el accionar del sistema nacional de pen-siones (SNP) guatemalteco, cuya atención puedeconvertirse en una valiosa guía para un futuroproceso de reforma integral del sistema. El diag-nóstico es conciso pero profundo; sus señala-mientos están basados en el análisis del sustentojurídico, diseño, estructura y funcionamiento delsistema, y complementados con entrevistas ysesiones de discusión con los actores claves parti-cipantes en el sector, tales como representantesde gestores de planes de pensiones, pensionados,cuadros técnicos de instituciones gestoras, y re-presentantes de grupos sindicales, entre otros.

A pesar de arribarse a un producto lo suficiente-mente sólido en términos de análisis y recomen-daciones, es importante destacar las limitacionesa que estuvo sometida la realización del presenteinforme. Como se verá, la falta de un marco jurí-

dico que garantice la transparencia en la gestiónde planes de pensiones guatemaltecos cuyo fi-nanciamiento posee una fuerte base pública y,por lo tanto, cuya información posee un carácterpúblico, ha impedido al autor obtener infor-mación básica relativa a la gestión y al desem-peño, cuya disponibilidad hubiese permitidoahondar en análisis más completos. Como semenciona en las recomendaciones de política,la supervisión sistémica y la aprobación de medi-das legislativas para garantizar el acceso a dichainformación figuran entre las prioridades parael ordenamiento del SNP.

El autor desea dejar constancia de su profundoagradecimiento a todas aquellas personas e insti-tuciones que aportaron insumos para la realiza-ción del presente trabajo; en especial, a la Dra.Karin Slowing y Juan Alberto Fuentes, ambosdel PNUD Guatemala, así como a Francisco Men-doza de la Fundación Friedrich Ebert de Guate-mala. Las autoridades superiores y cuadros aseso-res técnicos del Instituto Guatemalteco de Segu-ridad Social (IGSS) aportaron información ycomentarios de gran utilidad los cuales han sidoincorporados en este informe; en especial, el au-tor desea agradecer al actuario Carlos Raúl Sosapor su decidido apoyo en calidad de gerente delIGSS. Se agradece de igual manera la participa-ción de la Lic. Feliza Loarca y la actuaria LilianaVélez, quienes apoyaron la ejecución técnica delpresente trabajo.


9

Guatemala posee un sistema nacional de pen-siones (SNP) relativamente fragmentado. No seconoce con exactitud el número total de planespúblicos de pensiones existentes en el país; sinembargo, este estudio revela la existencia de apro-ximadamente 15 fondos de pensiones. El SNPestá compuesto básicamente por tres regímenesde base y un conjunto de regímenes denomina-dos complementarios.

Los regímenes de base son los siguientes:v Programa de invalidez, vejez y sobrevivencia

(IVS) gestionado por el IGSS.v Programa de la Ley de Clases Pasivas Civiles

del Estado.v Plan de prestaciones y beneficios del Instituto

de Previsión Militar (IPM).

Los regímenes complementarios de los que setiene conocimiento, y que se estudian en estetrabajo, son los siguientes:1. Fondo de prestaciones para los trabajadores

del Banco de Guatemala, Superintendenciade Bancos y el Fondo de Regulación deValores.

2. Plan de prestaciones del personal de la Uni-versidad de San Carlos de Guatemala (USAC).

3. Plan de jubilaciones y prestaciones para elpersonal del Crédito Hipotecario Nacional(CHN).

4. Plan de jubilaciones de los empleados de laMunicipalidad de Guatemala.

5. Plan de jubilaciones de la Empresa Munici-pal de Agua (EMPAGUA).

6. Plan de prestaciones del empleado municipal.7. Plan de prestaciones de los trabajadores de la

Empresa Portuaria Quetzal.8. Plan de prestaciones de los trabajadores de la

Empresa Portuaria Santo Tomás de Castilla.9. Régimen de previsión social del empleado de

GUATEL.

10. Fondo de pensiones para el personal delInstituto Nacional de Electrificación (INDE).

11. Plan de pensiones de los trabajadores delIGSS.

12. Fondo de pensiones del Instituto de Cienciay Tecnología Agrícola (ICTA).

13. Fondo de pensiones del Instituto Nacionalde Transformación Agraria (INTA).

El diagrama adjunto ilustra la estructura generaldel sistema e identifica los dos grandes compo-nentes señalados anteriormente: los regímenesde base y los complementarios. Dentro de cadauno de estos componentes se establece una clasi-ficación según el carácter contributivo o no delcampo de aplicación, y de acuerdo con los pro-gramas que los conforman. La totalidad de planescubren prestaciones de invalidez, vejez y sobre-vivencia, así como algunas prestaciones adicio-nales tales como ayuda para gastos funerarios yotras ayudas especiales.

El IGSS es el gestor del régimen general delsistema; fue creado mediante el Decreto No. 295del 25 de octubre de 1946 y abarca, además delrégimen de pensiones IVS, el seguro de enfer-medad, maternidad y accidentes (EMA). Se tratade una institución autónoma que opera bajo elcontrol general del Ministerio de Trabajo y Previ-sión Social (MTPS) y mediante la fiscalizaciónde la Contraloría General de Cuentas de laNación.

El régimen general del sistema es el IVS, admini-strado por IGSS. Este seguro es muy joven, fuecreado en febrero de 1977 y su afiliación es obli-gatoria para todos los trabajadores asalariados,aunque su cobertura es diferenciada según tama-ño de la empresa; así, si se trata del departamentode Guatemala la afiliación patronal exige nomenos de tres trabajadores, pero lo eleva a cinco

2. Descripción general del sistemanacional de pensiones

10


para el resto del país. El programa también cubrea los empleados del Estado que son pagados porplanilla. Existe la afiliación voluntaria para lostrabajadores que dejan de ser contribuyentesobligatorios y que han realizado contribucionespor al menos un año dentro de los 36 últimosmeses.

Además del régimen general IVS, operan variosprogramas de seguridad social independientes enGuatemala. Desde hace 100 años existe el régi-men de Clases Pasivas del Estado (régimen depensiones), que protege a todos los funcionariosy empleados públicos en los poderes ejecutivo,legislativo y judicial (incluyendo la Corte deConstitucionalidad y el Tribunal Supremo Elec-toral), las entidades descentralizadas autónomas,y aquellos que deseen de manera voluntaria afi-liarse a este régimen. En 1966 se creó el IPM, elcual cuenta con un régimen de pensiones quecubre a las fuerzas armadas: oficiales, especialistas,empleados y sus respectivas familias.

En su mayoría, los planes públicos de pensionescomplementarios se han constituido en los últi-mos 35 años, y su ampliación, consolidación yactualización legal se ha realizado prácticamenteen los últimos 15 años. Nacen como iniciativasaisladas de grupos de empleados de institucionesautónomas, cuyo propósito fundamental es sub-sanar la insuficiencia de las prestaciones otorga-das por el IVS. Su creación se ampara principal-mente en resoluciones ministeriales o leyes espe-ciales. En la mayoría de los casos, estos planesparalelos de pensiones son dirigidos por juntasadministrativas, normadas por reglamentos inter-nos creados por los representantes de los trabaja-dores y patronos de las instituciones.

Su diseño en términos de financiamiento, requi-sitos y beneficiosos es altamente generoso, tantoasí que las tasas de reemplazo1 y las pensionesotorgadas por muchos de estos planes superanlas concedidas por el régimen general IVS. Enconsecuencia, aunque éstos fueron creados con

Diagrama 1Guatemala: estructura del sistema nacional de pensiones

Ocupacionales deinstituciones públicas

Ahorro individualvoluntario (AFO)

Ocupacionales del sectorprivado (voluntarios)

Regímenes complementarios

Seguro IVS (IGSS)Regimen general

contributivo

Clases pasivas delEstado

Instituto dePrevisión Militar

Contributivos No contributivos

Regímenes de base

1 El concepto “tasa de reemplazo” hace referencia a la proporción que representa la pensión otorgada, como porcentaje delsalario reportado al momento del retiro.


11

Tabla 1Activos y pensionados del sistema de pensiones públicas

según régimen, 2003

nd: información no disponible1 Información de 1995, no se cuenta con información actual.2 Dato a noviembre de 2004.

Programa Activos PensionadosActivos /

pensionados

840,414

117,50710,6411

137,503

66,5243,7871

6.1

1.82.8

968,562 207,814 4.7

5,823

1,097

227

nd

nd

12,0001

1,7711

692

nd

2,873

11,257

207

2,380

343

464

2,336

731 2

1,9601

8931

166

nd

2,030

3,820

nd

2.4

3.2

0.5

nd

nd

6.12.0

4.2

nd

1.4

2.9

nd

35,947 15,123 2.4

Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS)del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social(IGSS)Ley de Clases Pasivas Civiles del EstadoPlan de Prestaciones y Beneficios del Instituto dePrevisión Militar (IPM)

Subtotal regímenes de base

Plan de prestaciones del personal de la Universidadde San Carlos de Guatemala (USAC)Fondo de prestaciones para los trabajadores delBanco de Guatemala, Superintendencia de Bancosy Fondo de Regulación de ValoresPlan de jubilaciones y prestaciones para el personalde Crédito Hipotecario Nacional (CHN)Plan de jubilaciones de los empleados de la Muni-cipalidad de GuatemalaPlan de jubilaciones de los empleados de la EmpresaMunicipal de Agua (EMPAGUA)Plan de prestaciones del empleado municipalPlan de prestaciones de los trabajadores de la Empre-sa Portuaria Santo Tomás de CastillaPlan de prestaciones de los trabajadores de la Empre-sa Portuaria QuetzalRégimen de previsión social del empleado deGUATELFondo de pensiones para el personal del InstitutoNacional de Electrificación (INDE)Plan de pensiones de los trabajadores del IGSSFondo de pensiones del Instituto de Ciencia yTecnología Agrícola (ICTA)

Subtotal regímenes complementarios

1,004,509 222,937 4.5Total

12


carácter de “programas complementarios”, en lapráctica ninguno de ellos lo es, convirtiéndosemás bien en planes paralelos sustitutos o cuasi-sustitutos del régimen base.

Con el transcurrir de los años, algunos regímenesde pensiones públicas han desaparecido, comoel plan de pensiones para los trabajadores delBanco Nacional de Desarrollo Agrícola. En estecaso, por ejemplo, el banco se fusionó con elBanco Rural, lo que dio origen a la liquidacióndel fondo de pensiones; no se cuenta con infor-mación sobre las condiciones en que fue liqui-dado este fondo, ni existe en Guatemala legisla-ción que regule las condiciones en que puedeser liquidado un plan de pensiones. Eviden-temente se trata de un vacío que ha de llenarsecuanto antes.

La cobertura de los distintos programas que inte-gran al sistema nacional de pensiones, ocupa unlugar de primera importancia entre los temascentrales de su desempeño. La tabla 1 muestrala información de pensionados y afiliados activoscotizantes (los trabajadores que están cotizandoen el momento), así como la relación del núme-ro de activos por pensionado (activos divididoel número de pensionados), denominado índicede dependencia del sistema; esta información semuestra por régimen, subtotal de regímenes bá-sicos y complementarios, y el gran total del SNP.

En el año 2004, el número de activos afiliadosdel sistema nacional de pensiones asciende a1,004,509, de los cuales el 84% (840,414afiliados) son del régimen de IVS del IGSS y eltotal de pensionados asciende a 222,937 del cualel 62% (137,503 pensionados) pertenece alrégimen de IVS del IGSS, el 30% (66,524 pen-sionados) pertenece a las Clases Pasivas Civilesdel Estado, y los regímenes restantes agrupan el8% (ver tabla 1).

La relación activos/pensionados, denominadatambién razón o índice de dependencia, repre-senta el número de cotizantes que en un determi-nado momento existen por cada persona que seencuentra disfrutando de beneficios; en un siste-

ma de pensiones de reparto, los activos cotizantescubren con sus aportaciones los pagos que se vangirando a favor de los pensionados y queda unpequeño excedente para conformar una reservade seguridad. En consecuencia, cuando el índicede dependencia desciende (por ejemplo, ante unageneración insuficiente de empleo o el procesode envejecimiento demográfico), la capacidadfinanciera del plan de pensiones para honrar suscompromisos presentes y futuros tendería a verseafectada. Una disminución sostenida en este indi-cador ha sido una de las características imperantesen los países donde se han llevado a cabo reformasrecientes en los sistemas de pensiones.

En este sentido, el número total de pensionadosrepresenta el 22% del total de trabajadores ac-tivos, lo que significa que por cada pensionadoexisten 4.5 trabajadores activos; este mismo índi-ce de dependencia es ligeramente más alto cuan-do se trata sólo de los regímenes de base, loscuales en conjunto cuentan con 4.7 trabajadoresactivos por cada pensionado existente en dichosregímenes; por el contrario, en los regímenescomplementarios este índice es considerable-mente menor, ya que sólo cuentan con 2.4 tra-bajadores activos por cada pensionado.

El sistema nacional de pensiones tiene una co-bertura aproximada del 23% de la poblacióneconómicamente activa (PEA). Este índice seubica entre los más bajos de Latinoamérica yrepresenta quizá el principal problema del siste-ma guatemalteco de pensiones.

La tabla 2 desagrega el total de pensionados segúnriesgo cubierto: invalidez, vejez y sobrevivencia,vigentes en cada programa del sistema nacionalde pensiones. Contrario a una estructura típicacon predominio de las pensiones por vejez, enel régimen del IVS, las pensiones de sobrevivencia(dependientes de personas fallecidas) son las querepresentan un peso relativo mayor (53% deltotal). Este interesante resultado parece vincu-larse con las dificultades que enfrentan los coti-zantes del IVS para cumplir con los requisitosde una pensión por vejez, dada una historia labo-ral y contributiva muy irregular.


13

En esta sección se exponen los hallazgos másrelevantes del diagnóstico. El trabajo hace énfasisen aspectos de diseño, gestión y situación finan-ciera general de los programas de pensiones.

Los análisis se han agrupado en torno a ochosaspectos considerados como críticos. La divisiónusada no es totalmente excluyente, porque enla mayoría de los casos cada uno de los aspectosse encuentra relacionado directa o indirectamen-te con los restantes. De igual manera, se señalala conveniencia de que las soluciones o medidascorrectivas tomen en cuenta una combinaciónde ellos de una manera integral.

3.1 Baja cobertura de lossistemas de base

El campo de aplicación del régimen general IVS,administrado por el IGSS, es la población asala-riada de Guatemala y, en condiciones favorables,se esperaría que el programa alcanzara a la mayorproporción posible de la fuerza de trabajo. Sinembargo, cerca del 80% de la PEA guatemaltecano goza de protección previsional, situación queparece representar el mayor reto de corto y media-no plazo que afronta la sociedad guatemaltecaen materia de seguridad social.

La situación se ve agravada por un empeora-miento de los índices de cobertura desde media-dos de los años noventa. Aunque el número decotizantes ha crecido en términos absolutos, hacaído la proporción de la fuerza de trabajocubierta.

A nivel internacional, se reconoce que muchosde los problemas de baja cobertura se explicanpor las desfavorables condiciones estructuralesdel mercado laboral que muestran casi todas laseconomías en desarrollo. Aunque esta posición

es válida para la seguridad social de Guatemala,también es cierto que prevalecen condiciones enla gestión de los programas del IGSS que nofavorecen el alcance de metas más elevadas enmateria de cobertura, y sobre todo en lo que serefiere al escaso desarrollo de las funciones decontrol contributivo y a las falencias de los siste-mas de información que apoyan esta función ylas de afiliación y recaudación. Existe suficienteevidencia estadística que demuestra que en elpaís aún hay un considerable espacio para incre-mentar la cobertura de la seguridad social a gru-pos asalariados y no asalariados con suficientecapacidad contributiva.

En este punto en particular, es importante desta-car que dada la etapa de transición demográficaque afronta Guatemala en la actualidad, ubicadaen la categoría de “transición demográfica mode-rada” de acuerdo con la tipología usada por elCentro Latinoamericano y Caribeño de Demo-grafía (CELADE), el país podrá disfrutar en laspróximos 30 o 35 años del denominado “bonodemográfico”. Este concepto se refiere a un ciertoperíodo de tiempo donde la personas en edadde trabajar crecerán en una proporción mayorque las personas en edad de retiro y, en conse-cuencia, la razón de dependencia tenderá a des-cender; es decir, durante las próximas décadas,Guatemala gozará de una posición demográficaprivilegiada en la que, de forma potencial, habrácada vez más personas en edad de cotizar quepersonas en edad de jubilación. Sería lamentableno aprovechar esta ventaja relativa que ofrece elcontexto demográfico guatemalteco en términosde las políticas de extensión de cobertura.

En tanto el peso relativo de las personas en edadde trabajar (15-64 años) se incrementará de 53%a 61% durante el período 2005-2025, con unaganancia de 15 puntos porcentuales, la mismaganancia para la proporción de mayores de 65

3. Ocho aspectos críticos delSNP guatemalteco

14


Tabla 2Número de pensionados por riesgo, 2003

Regímenes Invalidez Vejez Sobrevivencia Total

12,6184,125

nd

51,93750,481

nd

72,94811,918

nd

137,50366,524

nd

204,027

Programa IVS del IGSSLey de Clases Pasivas Civiles del EstadoPlan de prestaciones y beneficios del IPM

Subtotal regímenes de base

Plan de prestaciones del personal de laUSACFondo de prestaciones para los trabajadoresdel Banco de Guatemala, Superintendenciade Bancos y Fondo de Regulación deValoresPlan de jubilaciones y prestaciones para elpersonal del CHNPlan de jubilaciones de los empleados de laMunicipalidad de GuatemalaPlan de jubilaciones de los empleados deEMPAGUAPlan de prestaciones del empleado municipalPlan de prestaciones de los trabajadores de laEmpresa Portuaria Santo Tomás de CastillaPlan de prestaciones de los trabajadores de laEmpresa Portuaria QuetzalRégimen de previsión social del empleado deGUATELFondo de pensiones para el personal del INDEPlan de pensiones de los trabajadores del IGSSFondo de pensiones del ICTA

Subtotal regímenes complementarios

57

44

8

nd

577

ndnd

4

nd

125165nd

1,752

201

410

1,784

nd

ndnd

139

nd

1,3172,872

nd

571

98

46

nd

nd

ndnd

23

nd

588783nd

2,380

343

464

2,336

731

ndnd

166

nd

2,0303,820

nd

12,270

216,297Total

nd: información no disponible


15

años sólo será de cinco puntos porcentuales. Estasituación es un factor muy favorable, dado quebrinda un amplio margen de acción para desa-rrollar hoy, políticas y reformas sustanciales enlos programas de pensiones con impacto a largoplazo, lo que permitirá atenuar el impacto fu-turo del envejecimiento demográfico.

En el marco de este panorama, es notorio queen el caso de Guatemala los principales proble-mas del sistema nacional de pensiones no estánasociados al envejecimiento demográfico, ni a lamaduración de los programas de pensiones; co-mo demuestran las cifras, dada la estructura de-mográfica actual del país, se esperaría que al me-nos durantes las próximas tres o cuatro décadas,la presión demográfica actúe en sentido favor-able. Es importante que el SNP haga un máximoaprovechamiento de este “bono demográfico”.

3.2 Ausencia de mecanismos dearticulación e integración

El SNP guatemalteco no posee un apropiadonivel de articulación. Por una parte, no existenmecanismos de integración y articulación verti-cal entre los planes de base y los planes comple-mentarios. Como se anteriormente, estos planeshan surgido como iniciativas particulares de gru-pos de empleados del sector público, cuyas con-diciones para el acceso a los beneficios no sonuniformes, ni guardan ninguna relación de inte-gración vertical con las prestaciones del régimengeneral IVS. Óptimamente, un sistema generalde pensiones ha de funcionar como un engranajecon funciones bien determinadas y articuladaspara cada una de sus piezas, de forma tal quepueda lograr sus objetivos lo más eficiente posi-

Gráfica 1IVS/IGSS: cobertura como porcentaje de la fuerza de trabajo

1995-2003

18

19

20

21

22

23

24

25

% de cobertura 24.1 23 22.3 22.6 22 21.5 20.6

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2003

16


FUENTE: Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE).

Relación de dependencia = población de 0 a 14 años + población de 65 años y más x 100 población de 15 a 64 años

Índice de masculinidad = población masculina x 100 población femenina

Relación viejos/jóvenes = población de 65 años y más x 100 población de 0 a 14 años

Tabla 3Indicadores de la estructura por sexo y edad de la población

Indicadores demográficosAño

1950 2005 2025 2050

45533

8918

1026

43534

90189510

34615

65239615

23689

46329740

% de población0-14 años15-64 años65 años y más

Relación de dependencia (por cien)Edad mediana de la poblaciónÍndice de masculinidad (por cien)Relación viejos/jóvenes (por cien)

ble. Un sistema articulado transmite los incen-tivos correctos para el fortalecimiento de los regí-menes base, los cuales tienen una importantefunción redistributiva entre los cotizantes de in-gresos altos hacia aquellos de ingresos bajos; favo-recen el ahorro de los trabajadores activos enplanes complementarios y/o voluntarios de pen-siones; y, puede eliminar, hasta cierto grado, laincertidumbre respecto al beneficio a recibir almomento de la jubilación o pensión.

La tabla 4 proporciona cifras que ilustran estasituación. Los requisitos y beneficios de unapensión por vejez varían de forma notoria de unplan a otro, tanto dentro de una misma categoríade planes como entre categorías distintas. El pro-blema intrínseco para el SNP no es la ampliagama de opciones, sino más bien, la no articula-ción entre los planes base y los complementarios.Por ejemplo, la edad mínima de retiro en elrégimen IVS es de 62 años, mientras esta condi-

ción se reduce a 40 años en el plan de la EmpresaPortuaria Santo Tomás de Castilla; es decir, unplan complementario puede garantizar un bene-ficio de pensión de “jubilación” al menos 22años antes de alcanzar la edad mínima de retiroen el régimen general del IGSS. Un fenómenosimilar sucede con las tasas de reemplazo: la tasamínima en el fondo de prestaciones del Bancode Guatemala, Superintendencia de Bancos yFondo de Regulación de Valores es del 80%,mientras que la correspondiente en el IVS estan sólo del 50%. Este tipo de disimilitudes en-tre los requisitos y beneficios de los planes básicosy complementarios se traduce en una disfuncio-nalidad en la acción protectora sistémica, un as-pecto que se ahondará más adelante en esteinforme.

Otro elemento que evidencia la falta de integra-ción de los distintos planes del SNP es que nose cuenta con los mecanismos necesarios para


17

Tabla 4Beneficio y requisitos para pensión por vejez

Plan de pensiones

Programa IVS del IGSSLey de Clases Pasivas Civilesdel EstadoPlan de prestaciones ybeneficios del IPMPlan de prestaciones delpersonal de la USACFondo de prestaciones paralos trabajadores del Bancode Guatemala, Superinten-dencia de Bancos y Fondode Regulación de ValoresPlan de jubilaciones yprestaciones para el personalde CHNPlan de prestaciones delempleado municipalPlan de jubilaciones de losempleados de la Munici-palidad de GuatemalaPlan de jubilaciones de losempleados de EMPAGUAPlan de la Empresa PortuariaSanto Tomás de CastillaPlan de la Empresa PortuariaQuetzalRégimen de previsión socialdel empleado de GUATELFondo de pensiones para elpersonal del INDEPlan de pensiones de los tra-bajadores del IGSSFondo de pensiones del ICTA

Requisitode años

cotizados

Edadmínimade retiro

Tasa dereemplazomínima

Requisitode años

cotizados

Edadmáximade retiro

Tasa dereemplazomáxima

Pensión mínima Pensión máxima

1510

202

20

15

15

15

10

10

152

10

5 2

10

15

10

6250

3

50

55

45

55

60

60

402

50

552

55

55

60

5036.9

502

55

80

46

60

60

60

402

50

152

50

60

50

4030

302

20

30

30

28

30

30

152

5

162

15

20

15

6265

3

60

55

60

65

60

60

602

60

652

65

70

65

801001

1002

100

80

90

100

60

60

852

100

102

75

100

75

1 Las pensiones no serán menores de Q.774.00 ni mayores de Q.5,000.00 mensuales.2 Información de 1997, no se cuenta con información actual.3 La ley no establece edad mínima ni máxima de retiro.

18


que opere el principio de portabilidad de losderechos de pensión; en otras palabras, la confi-guración actual del sistema no otorga ningunaatención al tema de la movilidad del empleo.En consecuencia, un individuo que se retira deuna institución pública que cuenta con su propioplan “complementario” de pensiones, pero queaún no ha consolidado el derecho a la pensión,no puede transferir de un plan a otro el valor delos derechos en formación.

3.3 Falta de coordinaciónsectorial y supervisión: gestiónsistémica

De acuerdo con la legislación vigente, el IGSSes la entidad encargada de autorizar y regular elfuncionamiento de todos los planes de pensio-nes, tanto públicos como privados, existentesen el país. Es decir, en teoría la función de super-visión y rectoría recae en dicha institución; sinembargo, en la práctica la labor del IGSS se limitabásicamente a verificar el cumplimiento de requi-sitos de inscripción inicial de los fondos (estudiode factibilidad y reglamentación propuesta), y aexigir comunicaciones cuando se producen cier-tos cambios reglamentarios. Y aún en esta laxi-tud, todo parece indicar que tan limitada fun-ción no está siendo llevada a cabo de maneraconcluyente; ni pareciera estar normada de mo-do adecuado.

Además, el IGSS no aplica una supervisión sisté-mica como tal, de modo que, básicamente, todoel SNP de Guatemala no cuenta con una verda-dera supervisión sistémica. Ésta es una carenciaimportante en la conformación institucional delsistema. Por otra parte, no existen mecanismosni instancias públicas o privadas para la coordi-nación sectorial, aunque existe la percepción porparte de los gestores de los planes de pensiones

respecto a la necesidad de establecer alguna ins-tancia de coordinación sectorial.

En este contexto, el vacío de la función de mo-dulación está siendo llenado con fallos de la Cor-te de Constitucionalidad, lo que representa unriesgo evidente para el sistema: el desconocimien-to técnico y doctrinario en materia de seguridadsocial por parte de los tribunales constitucio-nales, palpable en los recientes fallos de la Corte,puede producir interpretaciones que atenten con-tra la sana gestión de los programas, en térmi-nos de disposición de instrumentos. Un plande pensiones que no cuente con instrumentospara realizar ajustes en sus niveles de financia-miento, requisitos y beneficios, está condenadoa la bancarrota inminente.

Un ejemplo del riesgo que conlleva esta situa-ción es la reciente sentencia de la Corte de Cons-titucionalidad, que argumentando criterios jurí-dicos de “derechos adquiridos”, obligó a la admi-nistración del plan de pensiones de los emplea-dos del IGSS, a restablecer un reglamento ante-riormente derogado, en virtud de que su modifi-cación se considera lesiva a los “derechos adqui-ridos”. Es evidente que esta interpretación es téc-nicamente cuestionable, pues en materia de de-recho de la seguridad social, tratándose de pla-nes que operan bajo el concepto de “beneficiodefinido”2 se distingue de forma clara entre situa-ciones de “expectativas de derecho” o “derechos enformación” y “derechos consolidados”. La técnica yla doctrina de la seguridad social consideran laposibilidad de ajustes en los perfiles de beneficiosy requisitos, como válvulas de escape para hacerfrente a requerimientos de estabilización econó-mica y demográfica, dentro de ciertos límitesrazonables. Así, lo único que no debería ser afec-tado o sufrir modificación es el derecho conso-lidado, es decir, un derecho adquirido en funcióndel cumplimiento pleno de los requisitos y bene-

2 En un plan de pensiones de “beneficio definido” están previamente definidos los niveles de beneficio, de modo que existeuna especie de promesa a favor del cotizante, en el sentido de que se reconocerá una prestación si se cumplen los criterios deaseguramiento vigentes (régimen de requisitos).


19

ficios que originan el “riesgo” asegurable (porejemplo, cumplir una edad mínima de retiro yun número mínimo de cotizaciones). Por el con-trario, cuando los requisitos no se han llenadoa plenitud, nos encontramos frente a una expec-tativa de derecho (fase de acumulación de dere-chos del afiliado), la cual se traduce en “derechosen formación” (no consolidados).

Cabe destacar que aunque Guatemala no es sig-nataria del Convenio 102, Norma Mínima deSeguridad Social3 de la OIT, en dicha norma seestablece expresamente la posibilidad de ajustesen los perfiles de beneficios y requisitos para laspersonas cuyos derechos se encuentran en forma-ción. Evidentemente, dentro de ciertas condi-ciones de gradualidad en la aplicación de cual-quier cambio en la expectativas de derecho, paraevitar modificaciones abruptas. Asimismo, es deesperar que frente al reto de un país de adherirseen algún momento a la Norma Mínima, seríaconveniente que las condiciones constitucionalesestén adecuadamente alineadas de manera pre-via.

De igual manera, las interpretaciones de laProcuraduría de los Derechos Humanos y de laCorte de Constitucionalidad, también han inci-dido sobre decisiones de aseguramiento que po-nen en entredicho la autonomía del IGSS y, asu vez, ponen en peligro la sostenibilidad de losprogramas. Específicamente, la interpretación dela Corte respecto a la imposibilidad de afectarlas condiciones de derechos en formación, atentacontra la sostenibilidad del sistema y su naturalajuste estructural a mediano y largo plazo; se pue-de afirmar que despoja a las instituciones gesto-ras de planes de pensiones, de los instrumentosactuariales necesarios para su gestión en el me-diano y largo plazo.

Otros aspectos constitucionales de notable im-portancia tienen que ver con las posibles interpre-

taciones respecto a la rectoría sectorial por partedel IGSS, e interpretaciones respecto a lo queson propiamente iniciativas privadas de previsiónsocial y su confusión con programas de seguridadsocial. Todo parece indicar que las interpreta-ciones constitucionales están dejando a las auto-ridades del sistema financiero sin la posibilidadde injerencia en lo relativo a la supervisión delriesgo financiero sistémico de las entidades quese están dedicando a la actividad privada de ges-tión de planes de ahorro personal, donde la Cor-te de Constitucionalidad aduce que por razoneslegales se trata de actividades sujetas al ámbitoexclusivo del IGSS. Éste es un tema sobre elcual habría que ahondar ante una posible pro-puesta de reforma, pero en todo caso, requiereuna adecuada interpretación y una solución ex-plícita a nivel jurídico; es claro que la existenciade riesgos jurídicos representa un freno para eldesarrollo de las iniciativas privadas de previsiónpersonal, que no deben confundirse con las nor-mas previsionales que atañen a los programas deseguridad social.

3.4 El financiamiento de planescomplementarios: nocontrolado, ni acorde con lafunción de complementariedad

En estrecha relación con las disfuncionalidadesen la acción protectora del SNP tratadas anterior-mente, se observan notables problemas en el te-ma de financiamiento y gestión financiera. Elnivel de financiamiento de los planes comple-mentarios es siempre superior que el del régimende base del IGSS, lo cual contradice su caráctercomplementario, o bien, refuerza su carácter sus-titutivo. Otro aspecto crítico tiene que ver conla fuente de financiamiento: en todos los casos,los aportes patronales superan ampliamente losde los trabajadores, llevando el compromiso de

3 El cuerpo detallado del Convenio 102 de la OIT puede ser consultado en la página web de dicha institución, en la secciónrelativa a convenios internacionales: http://www.ilo.org/public/spanish/standards/norm/whatare.

20


Tabla 5Tasa de cotización según parte contribuyente

Plan de Prestaciones del personal de la USACFondo de prestaciones para los trabajadoresdel Banco de Guatemala, Superintendencia deBancos y Fondo de Regulación de ValoresPlan de jubilaciones y prestaciones para elpersonal del CHNPlan de jubilaciones de los empleados de laMunicipalidad de GuatemalaPlan de jubilaciones de los empleados deEMPAGUAPlan de prestaciones del empleado municipalPlan de prestaciones de los trabajadores de laEmpresa Portuaria Santo Tomás de CastillaPlan de prestaciones de los trabajadores de laEmpresa Portuaria QuetzalRégimen de previsión social del empleado deGUATELFondo de pensiones para el personal del INDEPlan de pensiones de los trabajadores del IGSSFondo de pensiones del ICTA

Trabajador Patrono Total

1.83Contribucióndel 9 al 15%dependiendo

del nivel salarial81

3.6710.00

Entre 20y 25%1

5.50

Regímenes

Programa IVS del IGSSLey de Clases Pasivas Civiles del Estado

Plan de prestaciones y beneficios del IPM

Programas de base

Programas complementarios

8.654.50

4.70

El trabajadorno contribuyeEl trabajadorno contribuye

5.003.91

3.00

2.51

5.533.003.21

16.7017.50

16.00

nd

nd

7.009.11

9.00

101

8.596.009.64

25.3522.00

20.70

nd

nd

12.00131

12.00

12.51

14.129.0012.85

nd: información no disponible.* Información de 1997.


21

financiamiento público a niveles que no guardanninguna relación razonable con el nivel de finan-ciamiento destinado por el Estado y los patronospara financiar el régimen IVS u otros programassociales de igual o mayor orden de prioridad.

Los aportes patronales o estatales a los planescomplementarios forman parte de los costos deadministración de las instituciones gestoras, losque a su vez integran los costos de producciónen el sector público, los cuales deben ser cubier-tos por la población en general que no goza debeneficios similares, ya sea mediante más impues-tos o tarifas de servicios públicos más elevadas.De igual manera, aunque el Estado no haya ad-quirido un compromiso formal de financia-miento, por tratarse de instituciones públicas,en situaciones especiales tiene que disponer defondos adicionales para cumplir con los derechosindividuales consolidados ante estos programascomplementarios.

Por ejemplo, con la aprobación de la Ley delFondo de Tierras, el INTA desapareció; en estecaso, la no existencia del concepto de separaciónpatrimonial del valor de los fondos de pensionesrespecto a la entidad gestora madre, en ese ent-onces el Ministerio de Agricultura, Ganadería yAlimentación (MAGA), comenzó a utilizar losrecursos del fondo de pensiones de esa institu-ción para el pago de prestaciones laborales delpersonal retirado a través de la figura denomi-nada “retiro voluntario”, lo que finalmente pro-vocó el agotamiento del fondo. Esta decisiónoriginó que los jubilados organizados en la Aso-ciación de Jubilados del Instituto Nacional deTransformación Agraria después de varios añosde gestiones, lograran que en el año 2002 se emi-tiera un Acuerdo Gubernativo en el que se esta-blece que el MAGA se hace cargo del pago de laspensiones de los jubilados del INTA.

El desglose de las fuentes de financiamiento delos regímenes públicos de pensiones se muestraen la tabla 5. Cabe señalar que a excepción delos trabajadores protegidos por los otros regí-

menes de base, a saber, Ley de Clases Pasivas Civi-les del Estado y el plan del IPM, todos los demásplanes de pensiones que protegen empleados deinstituciones públicas están obligados a contri-buir al régimen IVS, lo cual genera una dualidadde contribución y protección, de forma que lasprestaciones que otorgan estos regímenes a suspensionados se complementan o adicionan a lasque suministra el IGSS a través de dichoprograma.

Los niveles de aportación que realizan tanto lostrabajadores como los patronos a los planes depensiones complementarios son considerable-mente mayores que los niveles de aportación querealizan al programa de IVS. La tabla 5 muestraclaramente que la mayor parte del financiamientode estos regímenes está a cargo del patrono,destacando los regímenes del IPM, la USAC, elBanco de Guatemala y el CHN, que realizanaportaciones patronales del 16% o más, encontraste con el régimen general IVS, el cualrecibe las aportaciones patronales más bajas detodo el sistema nacional de pensiones, con unfinanciamiento total (cuota o prima) de tan sóloel 3.67% del salario de los trabajadores.

Tratándose de planes cuyos gestores son las pro-pias instituciones públicas u órganos conexos,o bien, donde la protección adquiere un carácterpúblico por tratarse de gestores públicos, preva-lece un principio de subsidariedad implícita anteciertas contingencias: el Estado finalmente apa-rece como responsable directo y garante de últi-ma instancia. Dada esta situación, una preguntacrítica es ¿bajo qué condiciones deben ser toma-das las decisiones de diseño y financiamiento delos planes especiales de pensiones?

3.5 Disfuncionalidades en laacción protectora sistémica

El análisis de la información concerniente a losbeneficios y requisitos de los planes paralelosrevela que existen significativas disfuncionalidades

22


en la conformación estructural del sistema. Sibien los fondos de instituciones autónomas sehan creado con un carácter de “programas com-plementarios”, en la práctica ninguno de elloslo es. La cobertura vertical de estos programas(v.g. tasas de reemplazo o beneficio que ofrecen)normalmente es superior que la cobertura queofrecen los sistemas de base, y no pareciera estarregulada o controlada, ni parece ser vista comoun problema por los gestores y beneficiarios, in-dependientemente de los graves problemas desostenibilidad que ello implica.

Un principio básico cuando se diseña un sistemade pensiones es que los regímenes de base con-tributivos deben otorgar las prestaciones de ma-yor cuantía, pues esta condición legitima su obli-gatoriedad, y genera los incentivos necesarios paraque los requisitos y beneficios que se fijen enéstos definan la acción protectora de los restan-tes regímenes. En este contexto, el objetivo delos planes complementarios sería procurar presta-ciones adicionales a las que ofrecen los citadosregímenes de base contributivos. Este criterio esusual cuando los planes complementarios sonobligatorios a todos los trabajadores del país o,al menos, a los trabajadores asalariados.

No obstante, es usual que los planes comple-mentarios no sean generales, sino que únicamen-te favorezcan a ciertos grupos de trabajadores,por lo que es factible que su acción protectorase desvirtúe. Y como ocurre en Guatemala, elEstado se compromete a financiar esquemas debeneficios que no guardan proporción con lasaportaciones, y cuyos desequilibrios tendrán enúltima instancia que sufragarse con los impuestosy contribuciones pagados por toda la población.

Precisamente, las discrepancias en términos delas tasas globales de contribución explican, enparte, el hecho de que los programas de pen-siones complementarios ofrezcan mejores bene-ficios y, en el caso de algunos de estos programas,requisitos más accesibles y prestaciones muchomás generosas que el programa de IVS. La tabla

6 muestra la tasa de reemplazo efectiva y un acer-camiento a la “pensión promedio” de los distin-tos planes públicos de pensiones.

La tasa de reemplazo se define usualmente comoel beneficio que en promedio reciben los trabaja-dores al pensionarse, calculado como un porcen-taje del salario promedio final con base en elcual se cotizó.

Dado que la mayoría de los gestores de planespúblicos de pensiones se negaron expresamentea suministrar al autor de este informe la infor-mación financiera detallada requerida para cal-cular directamente la pensión promedio, huboque recurrir a una aproximación: se calculó larelación gasto en pensiones como porcentaje delsalario medio cotizable estimado; en algunos ca-sos, fue necesario estimar la masa salarial y lossalarios medios, con base en los ingresos globalesy las tasas de cotización vigentes. Sin embargo,como se puede advertir, esta metodología da unaadecuada aproximación a las tasas de reemplazoy suficiente información como para arribar aconclusiones útiles.

La menor tasa de reemplazo en el sistema nacio-nal de pensiones es la correspondiente al INDE,que alcanza el 14%; le sigue el plan de jubila-ciones de los empleados de la Municipalidad deGuatemala, el de los trabajadores del IGSS, elrégimen de IVS y las empresas portuarias SantoTomás de Castilla y Quetzal, con tasas de reem-plazo que oscilan entre el 22 y el 28%; tambiéndestacan el régimen de la Ley de Clases PasivasCiviles del Estado y el plan de prestaciones delpersonal de la USAC por sus altas tasas de reem-plazo: 92% y 79%, respectivamente.

La pensión promedio mensual más baja es ladel régimen de IVS, equivalente a 386 quetza-les, y en segunda instancia, se ubica la otorgadapor el plan de jubilaciones de la Municipalidadde Guatemala con 489 quetzales. Las pensionespromedio más altas corresponden al régimen delBanco de Guatemala y afines, y al de la USAC.

nd: información no disponible


23

Tabla 6Pensión media, salario promedio y tasa de reemplazo, según programa, 2003

Programa

Programas de base

Programa IVS del IGSSLey de Clases Pasivas Civiles del EstadoPlan de prestaciones y beneficios delIPM


Plan de prestaciones del personal de laUSACFondo de prestaciones para lostrabajadores del Banco de Guatemala,Superintendencia de Bancos y Fondo deRegulación de ValoresPlan de jubilaciones y prestaciones parael personal del CHNPlan de jubilaciones de la Municipalidadde GuatemalaPlan de jubilaciones de los empleadosde EMPAGUAPlan de prestaciones del empleadomunicipalPlan de prestaciones de los trabajadoresde la Empresa Portuaria Santo Tomás deCastillaPlan de prestaciones de los trabajadoresde la Empresa Portuaria QuetzalRégimen de previsión social delempleado de GUATELFondo de pensiones para el personal delINDEPlan de pensiones de los trabajadoresdel IGSSFondo de pensiones del ICTA

nd: información no disponible.* Datos estimados con base en información de años anteriores, actualizados con la inflación.

Pensiónmedia

mensual(Q.)

Pensiónmedia

mensual(US$)

Salariopromedio

Reemplazo/ salariocotizable

(%)

Veces lapensión

promediodel IGSS

3861,5491,8701

3,697

4,376

2,318

530

nd

6501

1,6291

2,552

nd

731

1,073

nd

48193233

461

546

289

66

nd

81

203

318

nd

91

134

nd

1,6931,6882,8011

4,660

10,985

4,696

1,777

nd

1,3721

6,2281

8,996

nd

5,305

4,1291

3,309

239267

79

40

49

30

nd

47

26

28

nd

14

22

nd

1.04.04.8

9.6

11.3

6.0

1.4

nd

1.7

4.2

6.6

nd

1.9

2.8

nd

24


La última columna de la tabla 6 expresa el nú-mero de veces que representa una pensión pro-medio de cualquier plan respecto a la pensiónpromedio del IVS; se trata de un indicador quemide cuánto más o menos generoso es el bene-ficio de un plan de pensiones en comparacióncon el del IGSS. Por ejemplo, la pensión pro-medio mensual del fondo de prestaciones paralos trabajadores del Banco de Guatemala, Super-intendencia de Bancos y Fondo de Regulaciónde Valores es 11.3 veces mayor que la pensiónpromedio del régimen de IVS y la pensión pro-medio del plan de la USAC es 9.6 veces mayor,lo cual habla del carácter sustitutivo que enrealidad presentan los regímenes complemen-tarios, y de las inequidades vigentes.

Los afiliados a los regímenes de pensiones pú-blicas obtienen el derecho a recibir pensión porinvalidez cuando se comprueba su incapacidadfísica o mental para seguir desempeñando su tra-bajo habitual. La tabla 7 muestra los requisitosy beneficios de la pensión de invalidez que otor-gan los diferentes planes de pensiones del país.

Cuando la invalidez proviene de una enfermedad,la mayoría de los regímenes exige el requisito dedos o tres años de cotización, pero si la invali-dez es resultado de un accidente no se exige tiem-po mínimo de cotización, a excepción de losregímenes de IVS, de la Municipalidad de Gua-temala y de la EMPAGUA. La mayoría de losregímenes concede pensiones por invalidez del50% o más de los salarios de los trabajadores,siendo los más generosos los regímenes de ClasesPasivas Civiles del Estado, USAC, CHN, Empre-sa Portuaria Quetzal y GUATEL, quienes otor-gan pensiones de hasta el 100% del salario delafiliado.

Por último, los planes públicos de pensionesotorgan pensiones de sobrevivencia a la esposao cónyuge e hijos menores de edad o incapacita-dos, y en algunos casos a los padres, hermanos,nietos y sobrinos, al fallecer un afiliado activo oun pensionado. La tabla 8 muestra los requisitos

y beneficios de las pensiones por sobrevivencia yel tipo de beneficiarios que tienen derecho a ellas.

De acuerdo con la tabla, algunos regímenes exigenun mínimo de años cotizados de parte del afiliadopara otorgar pensiones de sobrevivencia a sus bene-ficiarios, en tanto que otros no contemplan untiempo mínimo de cotización.

En algunos regímenes el monto de las pensionesde sobrevivencia es del 100% de la pensión quepercibía el pensionado fallecido o de la que lecorrespondería percibir al trabajador activo falle-cido, en tanto que en otros regímenes el montode la pensión es equivalente a un cierto porcen-taje fijo en relación con el salario del trabajadorcotizante o al monto de la pensión del pensio-nado fallecido; en cualquier caso, el monto to-tal de la pensión es distribuido entre los benefi-ciarios. Otros programas sólo otorgan pensionesde sobrevivencia a los beneficiarios de los pen-sionados fallecidos y no a los beneficiarios delos trabajadores que fallecen.

La información contenida en este apartado vuel-ve a evidenciar la heterogeneidad de los planesde pensiones públicas del país en cuanto a losrequisitos obligatorios y beneficios esperados enel otorgamiento de pensiones por IVS, y la caren-cia de un enfoque integrador que garantice unaacción protectora sistémica ordenada y regidapor criterios de equidad. Efectivamente, esta hete-rogeneidad genera brechas e inequidades impor-tantes en en cuanto a los beneficios que recibenlos afiliados.

3.6 Posición financiera ysostenibilidad, comprometidas

De acuerdo con el análisis de la información másreciente, del total de regímenes públicos de pen-siones, seis tienen problemas severos de financia-miento, ya que sus gastos representan más del100% de sus ingresos, lo que significa que noson financieramente viables y que existe un fuerte


25

Tabla 7Beneficios y requisitos para pensión por invalidez

Régimen




Plan de prestaciones del personal de la USACFondo de prestaciones para los trabajadoresdel Banco de Guatemala, Superintendencia deBancos y Fondo de Regulación de ValoresPlan de Jubilaciones y prestaciones para elpersonal del CHNPlan de prestaciones del empleado municipalPlan de jubilaciones de los empleados de laMunicipalidad de GuatemalaPlan de jubilaciones de los empleados deEMPAGUAPlan de prestaciones de los trabajadores de laEmpresa Portuaria Santo Tomás de CastillaPlan de prestaciones de los trabajadores de laEmpresa Portuaria QuetzalRégimen de previsión social del empleado deGUATELFondo de pensiones para el personal del INDEPlan de pensiones de los trabajadores del IGSSFondo de pensiones del ICTA

Porcentaje sobreel salario parael cálculo dela pensión

50-751

100754

50-1002

90

100

8060

60

704

100

1004

7560-803

75

Mínimo de años cotizados

En caso deaccidente

En caso deenfermedad

300 4

00

0

010

10

0 4

0

0 4

000

322 4

20

2

1010

10

2 4

5

2 4

320

1 50% en caso de invalidez total y 75% en caso de gran invalidez.2 50% como mínimo por invalidez parcial y 100% en caso de invalidez total y gran invalidez.3 60% en caso de invalidez total y 80% en caso de gran invalidez por accidente.4 Información de 1997, no se cuenta con información actual.

26


Régimen

Programa IVS del IGSS

Ley de Clases Pasivas Civilesdel Estado

Plan de prestaciones ybeneficios del IPM

Plan de prestaciones delpersonal de la USAC

Fondo de prestaciones paralos trabajadores del Banco deGuatemala, Superintendenciade Bancos y Fondo deRegulación de Valores

Plan de jubilaciones yprestaciones para el personaldel CHN

Plan de prestaciones delempleado municipal

Mínimode años

cotizadosdel afiliado

3

10

2

0

0

15

0.5

Beneficiarios

Esposa, hijos menores de18 años, y madre y padreque no sean pensionadosen este plan.

Cónyuge, hijos menores de18 años o incapacitados,padres, hermanos y nietoso sobrinos.

Viuda, hijos menores deedad o mayores incapacita-dos y padres.

Cónyugue, hijos menoresde 21 años o incapacita-dos, padres mayores de 60años.

Los beneficiarios señala-dos por el causante al mo-mento de su inscripción alfondo o en cualquier fechaposterior.

Viuda o viudo e hijos me-nores de edad de jubiladoso trabajadores que satisfa-gan los requisitos mínimosde jubilación.

Los beneficiarios designa-dos por el trabajador o jubi-lado municipal.

Beneficios

Pensión del 100% de la quepercibía el causante o la quele correspondería percibir porinvalidez total o por vejez.

Viudez: 100% de la pensiónque por jubilación correspon-diere al causante.Orfandad: 50% distribuidoentre los hijos.Padres: 100% de la pensiónque correspondiere al causante.

90% del sueldo en los últimos24 meses en caso de un traba-jador activo, y 90% de la pen-sión que disfrute el pensionadoal momento del fallecimiento.

El monto de la pensión serádel 40% del sueldo.

El monto de la pensión serádel 80% del salario base delmiembro del fondo al momen-to de su fallecimiento, en elcaso de un pensionado será del100% de la pensión quepercibía.

Pensión del 100%, 50% parala viuda o viudo y 50% paralos hijos.

No hay pensión, sólo indem-nización.

Tabla 8Beneficios y requisitos para obtener una pensión por sobrevivencia


27

Plan de jubilaciones de losempleados de la Municipalidadde Guatemala y de EMPAGUA

Plan de prestaciones de lostrabajadores de la EmpresaPortuaria Santo Tomás deCastilla

Plan de prestaciones de lostrabajadores de la EmpresaPortuaria Quetzal

Régimen de previsión social delempleado de GUATEL

Fondo de pensiones para elpersonal del INDE

Plan de pensiones de lostrabajadores del IGSS

10

2

5

0

0

2

Cónyuge, hijos menores de18 y padres de los pensio-nados.

Esposa, hijos menores deedad y padres.

Cónyuge, hijos menores deedad o incapacitados y pa-dres de los trabajadores sol-teros beneficiarios de pen-sión por invalidez, siempreque hayan prestado cincoaños de servicio como mí-nimo.

Esposa, hijos menores oincapacitados y padres.

Cónyuge e hijos menoresde edad al fallecer un tra-bajador activo, y cónyugeal fallecer un pensionado.

Esposa, hijos menores de18 años, madre y padre queno sean pensionados eneste plan.

Viudez: 100% de la pensiónpor jubilación que correspon-día al causante. Si hay hijos,50% para la viuda y 50% paralos hijos.

100% del salario base en casode fallecimiento del trabajadoractivo.

Pensión del 100% del salariodel trabajador activo o de lapensión por vejez que percibíael pensionado fallecido.La distribución de la pensiónes del 50% para el cónyuge y50% para los hijos menores oincapacitados.

Pensión del 85% de la que per-cibía el pensionado fallecidoo de la que le hubiere corres-pondido por vejez.

Viuda del miembro activo:75% de la pensión que le hu-biere correspondido al falle-cido por su tiempo de servicio.Huérfanos del miembro activo:pensión temporal equivalenteal 10% del último salario de-vengado por el fallecido.El cónyuge de pensionado poredad e invalidez tiene derechoa una pensión del 85% de lapensión que percibía por elfallecido.

Pensión del 100% de la quepercibía o correspondía perci-bir al causante por invalideztotal o vejez, distribuida entrelos beneficiarios.

Régimen

Mínimode años


Beneficiarios Beneficios

28


desequilibrio actuarial, en algunos casos difícilde corregir a menos que se tomen estrictas me-didas de ajuste. En este sentido, los regímenesque parecen tener una mejor expectativa de soste-nibilidad son el fondo de pensiones del ICTA yel fondo de prestaciones de los trabajadores delBanco de Guatemala4 (ver tabla 9).

Cabe destacar que el total de gastos del SNPresulta mayor que el total de ingresos que el sis-tema genera. Cuando se analiza el cociente dereservas (monto de la reserva entre el monto delos gastos totales de un año) de los regímenes depensiones, se comprueba la no viabilidad finan-ciera ni actuarial de algunos de ellos, como porejemplo el plan de prestaciones de la USAC,que tiene un cociente de reservas de 1.03, lo

cual significa que la reserva con que cuenta sóloalcanzaría para financiar aproximadamente du-rante un año el gasto de dicho plan; sólo coneste indicador ya se evidencia el severo desequi-librio actuarial que padece.

Los regímenes que cuentan con un cociente dereservas más alto son el fondo de prestacionesde los trabajadores del Banco de Guatemala yafines, y el fondo de pensiones del ICTA, loscuales son de 21.2 y 44.6, respectivamente.

El total de ingresos del SNP representa aproxima-damente el 1.13% del PIB, del cual, el 0.93%proviene de los regímenes básicos y sólo el 0.20%de los complementarios. En lo que respecta alos gastos, éstos representan el 1.29% del PIB,

Fondo de pensiones para el per-sonal del INTA

Fondo de pensiones del ICTA

0

0

Esposa o conviviente ehijos menores de edad oincapacitados.

Cónyuge e hijos menoresde edad en caso de falle-cimiento de un trabajadoractivo, y cónyuge en casode fallecimiento de unpensionado.

Pensión igual al 100% de lapensión establecida.

Viuda del miembro activo:pensión del 75% del últimosalario que el miembro falle-cido haya devengado.Huérfanos del miembro activo:pensión temporal equivalenteal 10% del último salario de-vengado por el miembro falle-cido.El cónyuge de un pensionadopor edad o por invalidez tienederecho a una pensión del85% de la pensión que per-cibía el pensionado fallecido.

Régimen

Mínimode años


Beneficiarios Beneficios

4 En el caso del Banco de Guatemala, algunos informantes, entre los que se encuentra un ex miembro de la junta directiva delBanco, argumentaron que su situación financiera privilegiada se explica por dos inyecciones de fondos realizadas en el pasadode forma extraordinaria, con recursos del propio Banco; sin embargo, este hecho no pudo ser documentado por falta devoluntad de los gestores del plan para suministrar información financiera.


29

Régimen EgresosIngresosEgresos /ingresos

(porcentaje)

Tabla 9Ingresos y egresos anuales por programa, 2003

(millones de quetzales)

Programas base



Plan de prestaciones del personal de la USACFondo de prestaciones para los trabajadores delBanco de Guatemala, Superintendencia deBancos y Fondo de Regulación de ValoresPlan de jubilaciones y prestaciones para elpersonal del CHNPlan de jubilaciones de los empleados de laMunicipalidad de Guatemala y EMPAGUAPlan de jubilaciones de los empleados deEMPAGUAPlan de prestaciones del empleado municipalPlan de prestaciones de los trabajadores de laEmpresa Portuaria Santo Tomás de CastillaPlan de prestaciones de los trabajadores de laEmpresa Portuaria QuetzalRégimen de previsión social del empleado deGUATELFondo de pensiones para el personal del INDEPlan de pensiones de los trabajadores del IGSSFondo de pensiones del ICTA

Total

2,156.26

724.401,339.8092.061

373.21

127.4624.01

14.13

16.09

nd

16.571

18.921

14.27

65.00

23.2153.300.26

2,529.47

1,822.96

1,270.60452.20100.151

408.87

114.1684.12

5.19

nd

nd

23.701

17.211

23.43

25.20

39.2059.902.40

2,231.83

1.18

0.572.960.92

0.91

1.120.29

2.72

nd

nd

0.701.10

0.61

2.58

0.590.890.11

1.13

nd: información no disponble.1 Datos estimados con base en información de años anteriores, actualizados según la inflación.

30


Regímenes básicos



Plan de prestaciones del personal de la USACFondo de prestaciones para los trabajadoresdel Banco de Guatemala, Superintendenciade Bancos y Fondo de Regulación de ValoresPlan de jubilaciones y prestaciones para elpersonal del CHNPlan de jubilaciones de los empleados de laMunicipalidad de GuatemalaPlan de jubilaciones de los empleados deEMPAGUAPlan de prestaciones del empleado municipalPlan de prestaciones de los trabajadores de laEmpresa Portuaria Santo Tomás de CastillaPlan de prestaciones de los trabajadores de laEmpresa Portuaria QuetzalRégimen de previsión social del empleado deGUATELFondo de pensiones para el personal del INDEPlan de pensiones de los trabajadores del IGSSFondo de pensiones del ICTA

Régimen

6.10ndnd

1.0321.17

5.49

nd

nd

ndnd

3.35

5.43

4.343.38

44.62

Cociente de reservas(reserva / egresos)

4,420.00ndnd

130.69508.33

77.54

nd

nd

ndnd

47.76

353.10

100.67180.2011.60

Reserva

Tabla 10Reservas de los regímenes de pensiones públicas, 2003

nd: información no disponible.


31

de los cuales el 1.10% de los egresos lo consu-men los regímenes básicos; este último indicadorubica a Guatemala entre los países con más bajainversión en seguridad social previsional de todoel continente americano.

La última evaluación actuarial del IVS disponible(Durán, 2001) concluye que, de acuerdo con lasestimaciones y proyecciones preparadas, hacia elaño 2012 el costo del programa será superior ala prima cotizada del 5.5%, dando lugar a laaparición de un déficit de operación a partir delaño 2019, y a un agotamiento de las reservashacia el año 2032. Por lo tanto, la situación fi-nanciera del programa puede interpretarse comoholgada en el corto plazo; no obstante, el autordel estudio enfatiza la necesidad de tomar lasmedidas pertinentes para extender la solidez fi-nanciera del programa a través de cambios pro-gramáticos introducidos con la debida ante-lación. Un aspecto que debe destacarse respectoa estas proyecciones actuariales es que las mismasparten del supuesto de que se mantendrán losactuales niveles de beneficios en el IGSS, de ma-nera que cualquier política que tendiese a incre-mentar los exiguos montos de pensión que ofreceel IVS implicaría un cambio radical en las pro-yecciones financieras y demográficas, y por ende,una acortamiento del escalón de equilibrio.

3.7 Percepción de crisis en lossistemas complementarios, porparte de los “beneficiarios encurso”

La credibilidad de un plan o programa de pen-siones depende, entre otros factores, de una ges-tión autónoma, independiente y apegada a losmejores criterios técnicos; reglas claras en los re-quisitos, beneficios y mecanismos de revalori-zación de las prestaciones; el pago puntual delas pensiones en curso; el desarrollo de mecanis-mos administrativos que permitan generar ytransmitir la mayor cantidad de información rele-vante para el afiliado y otros participantes (trans-parencia); y las disposiciones de seguridad jurí-dica y financiera que puedan crearse para enfren-tar situaciones especiales (liquidación, fusión,intervención, etc.). La ausencia total o parcialde alguno de estos elementos puede minar laconfianza y legitimidad de los planes de pensio-nes, tanto a nivel de los ciudadanos comunes,en tanto son quienes pagan los impuestos ycontribuciones al Estado, como de todosaquellos que participan directamente comocotizantes activos o beneficiarios de un plan enparticular.

Tabla 11Ingresos y egresos de los regímenes públicos de pensiones

como porcentaje del PIB

Regímenes básicos

Programa sobre protección relativa a Invalidez, Vejezy Sobrevivencia del IGSSLey de Clases pasivas Civiles del EstadoPlan de Prestaciones y Beneficios del Instituto dePrevisión Militar


Todos los regímenes

Régimen

0.93

0.65

0.230.05

0.20

1.13

Ingresos

1.10

0.37

0.680.05

0.19

1.29

Egresos

32


En las sesiones de análisis y discusión que el autory los representantes del PNUD y la FundaciónFriedrich Ebert sostuvieron con los representantesde los pensionados y de organizaciones sindicales,éstos expresaron una percepción de crisis en elfinanciamiento de los programas complemen-tarios de pensiones, con exclusión manifiesta (porsus representantes) del plan de pensiones del Bancode Guatemala. Los señalamientos incluyerondesde la existencia de problemas de gestión,intromisión política en decisiones de caráctertécnico (principalmente gestión de inversiones),falta de autonomía en la gestión de los fondos,hasta una administración deficiente en materiade inversiones del fondo. Pese a que la presenciao grado de incidencia de estos elementos varía deun plan a otro, en términos generales, los gestoreslas interpretan como las causas más inmediatasde la crisis que experimentan los planes paralelosde pensiones. Sin embargo, las causas del desajustefinanciero y actuarial son varias.

Un tema que preocupa sobremanera a los actua-les pensionados de estos planes es la ausencia deuna política periódica de revalorización de la pen-siones. Aunque estos programas complementa-rios conceden tasas de reemplazo sumamente ele-vadas, es común que dentro de sus regulacionesno establezcan ningún mecanismo para el ajusteperiódico de las pensiones, en respuesta a la pér-dida de poder de compra que se experimentacon el transcurrir del tiempo. El descenso paula-tino en la capacidad de gasto de los pensionadosgenera un sentimiento de desprotección e inse-guridad económica, convirtiendo la extensiónde la vida en una preocupación latente; todo locual representa un contrasentido frente a losobjetivos de protección social que persigue cual-quier plan de pensiones.

Por otro lado, también quedó al descubierto quealgunos planes complementarios no poseen per-sonería jurídica propia, lo cual implica que losfondos constituidos no poseen independenciapatrimonial respecto a las instituciones que lospatrocinan, lo cual no sólo es riesgoso desde elpunto de vista de la gestión de los fondosrespectivos, sino que atenta contra los principios

de la autonomía que deberían caracterizar sugestión. Esta situación refleja el relativo desordenque prevalece en el marco jurídico del sistemade pensiones, y se explica por el hecho de que lamayoría de estos planes fueron creados medianteacuerdos ministeriales o leyes específicas nacidasde intereses circunstanciales o específicos, almargen de un marco jurídico ordenador.

Cabe señalar que algunos planes complemen-tarios ya fueron clausurados, principalmente de-bido a disolución o traslado por procesos deprivatización de las instituciones. La no dispo-sición de fondos para cubrir los beneficios de lapoblación actualmente pensionada genera incer-tidumbre y temor por parte de los jubilados. Elproblema es serio en virtud de que con el cierrede instituciones, el Estado no está asumiendosu papel de garante como patrocinador de losrespectivos planes; en ese sentido, existen proce-sos abiertos de demandas judiciales contra elEstado para garantizar el pago de los derechosadquiridos (efectivamente consolidados) por par-te de estos grupos.

Frente a este panorama, los representantes dealgunas organizaciones señalaron, entre otras co-sas, la necesidad de organizarse para elaborar unapropuesta de reforma al SNP que permita asu-mir una posición de bloque para el sector labo-ral, así como contrarrestar posibles propuestasprivatizadoras del sistema.

3.8 Percepción del IGSS

Estas percepciones están documentadas a partirde reuniones con el gerente del IGSS y con losconsejeros técnicos. En general, se perciben enor-mes dificultades para llevar adelante los cambiosdel IGSS hacia la modernización.

La reciente dotación de autonomía al IGSS,parece espuria, en virtud de los acuerdos de laProcuraduría de los Derechos Humanos, de losTribunales de Trabajo y de la Corte de Constitu-cionalidad, quienes han incursionado en deci-siones sobre aseguramiento y gestión de bene-ficios. Un tema crítico, tratado anteriormente


33

en la sección relativa a falta de coordinación sec-torial y supervisión (gestión sistémica).

Otra de las dificultades se refiere a las inter-pretaciones del concepto de “derechos adqui-ridos”, las que parecen impedir al IGSS de hacer

las reformas reglamentarias. Asimismo, que al-gunas de las disposiciones de tales entidades im-pactan sus costos fuertemente sin el correspon-diente financiamiento, y ponen en peligro lasostenibilidad del régimen general de pensionesa su cargo y la propia imagen general del sistema.

4. Conclusiones

El estudio presenta un diagnóstico conciso sobrelos aspectos críticos que enfrenta el SNP guate-malteco, con especial énfasis en la gestión de losdenominados planes públicos de pensiones para-lelos o complementarios. Estos planes han na-cido como un mecanismo de protección econó-mica complementaria, básicamente para funcio-narios de instituciones autónomas, pero la gene-rosidad de los requisitos y beneficios otorgadospor ellos los han convertido en la realidad enprogramas sustitutos o cuasi-sustitutos del pro-grama base y, al mismo tiempo, ha socavado susostenibilidad económica futura. La combina-ción de un diseño técnica y actuarialmente in-consistente y una gestión guiada por interesescortoplacistas, ha terminado en un resultado ló-gico: casi todos estos planes se encuentran enuna posición financiera y actuarial comprometiday requerirán ajustes drásticos en el corto o media-no plazo.

Otros elementos críticos también han sido ex-puestos. Preocupa sobremanera la baja tasa decobertura que tiene el régimen público de pen-siones de base general, el IVS administrado porel IGSS, que ronda el 20% de la PEA. Desde elpunto de vista de posibilidades de progreso so-cial y combate a la pobreza, el futuro enveje-cimiento de la población generará más pobrezaentre los ancianos hoy desprovistos de cobertura.Asimismo, se ha expuesto la falta de integralidady articulación del sistema; la ausencia de una enti-dad responsable de regular y supervisar el funcio-namiento de éste; la pérdida de herramientas degestión por parte de los administradores de losplanes de pensiones, debido a las sentencias de

la Corte de Constitucionalidad; entre otras situa-ciones más.

A continuación se comentan algunas apreciacionesde fondo, a modo de conclusiones sustanciales,derivadas tanto del informe escrito como de otrasactividades que se cumplieron en este proceso.

v Poca atención política y pública al problema.Contrario a la irrefutable evidencia expuestaen este diagnóstico rápido, las autoridadespolíticas y el público en general, no parecenposeer percepción clara sobre la dimensiónde la problemática que aqueja el SNP. La des-protección previsional actual de casi un 80%de los trabajadores activos y sus implicacionesa futuro, es un motivo suficiente para que seinicie, de forma inmediata, un proceso de re-forma amplio e integral del SNP.

v Falta de conciencia de los problemas de soste-nibilidad por parte de los gestores y trabaja-dores protegidos: confusión. Con pocas ex-cepciones, quienes administran los planes pa-ralelos de pensiones así como los trabajado-res protegidos por éstos, no tienen concien-cia de la crítica situación financiera que atravie-san o están por enfrentar sus planes de protec-ción. Probablemente es una actitud productodel desconocimiento técnico en materia ac-tuarial, pero también es justo señalar que dejaentrever una visión cortoplacista por su parte.Desafortunadamente, los efectos negativos deuna crisis inminente es en muchas oportuni-dades la única forma de concientizar a los inte-resados, en cuanto a la urgencia de tomar me-

34


didas correctivas. El ejemplo reciente ha sidola situación experimentada por el plan deprestaciones del personal de la USAC, dondelos ajustes a los beneficios otorgados por elplan habrán de impulsarse a corto plazo me-diante acciones de choque, en medio de unaposición financiera sumamente frágil y delrechazo que lógicamente este tipo de medidasafrontará por parte de los beneficiarios ycotizantes (empleados y ex empleados de laUSAC).

v Inequidades en las prestaciones. Este tema sepuede abordar desde diferentes ópticas. Noexiste equidad entre las aportaciones y bene-ficios. El financiamiento de los planes comple-mentarios de pensiones no es equitativo res-pecto de quienes pagan impuestos y contri-buciones al Estado, pues usan parte de estosrecursos (a través del aporte patronal e inyec-ciones de fondos adicionales) para pagar gene-rosas pensiones a un reducido grupo de traba-jadores. El estudio evidenció planes comple-mentarios que exigen una contribución porparte del patrono estatal de hasta un 17.5%del salario cotizado, que luce enorme frente ala exigua contribución que recibe el régimengeneral IVS. La inequidad también se da en-tre los distintos grupos protegidos, dada lamultiplicidad de requisitos y beneficios quecaracterizan estos planes.

v Desarrollo no ordenado del SNP: graves pro-blemas de coordinación y articulación. La es-tructura del SNP es ambigua pues la divisiónsustancial entre los regímenes de base y loscomplementarios no se cumple. No existe unaadecuada integración vertical de las presta-ciones, las tasas de reemplazo y los montosde pensiones otorgados por los planes com-plementarios superan a los concedidos por elIVS. Es factible, por ejemplo, que un funcio-nario público reciba una pensión total quesupera el 150% de la base de cálculo (aunquesin derecho a ajuste anual). No se cumple conel principio de portabilidad de derechos,negando la posibilidad de transferir derechosen formación de un lugar de trabajo a otro.

v Ausencia de regulación y supervisión de planescomplementarios: transparencia, sostenibili-dad y derechos individuales. El IGSS no estácumpliendo de forma cabal su rol de entidadfiscalizadora del SNP. Se ha limitado a la ob-servancia de los trámites iniciales de inscrip-ción de los planes alternativos de pensiones,pero no lleva a cabo una supervisión siste-mática. En este contexto, los planes comple-mentarios han crecido de una forma desor-denada y no siempre respetando los mejorescriterios técnicos, tanto para su diseño comopara la definición del conjunto de beneficios.La transparencia y la difusión oportuna deinformación relevante para las partes involu-cradas, es un tema que se encuentra en pen-diente. En un marco de inaceptable discre-ción, los gestores de estos programas restrin-gen el acceso a la información estadística básicaligada con aspectos cruciales de la adminis-tración que están ejecutando, la cual sin dudaalguna, es de carácter público, y por ende,debe obedecer sin lugar a duda a criterios detransparencia y fiscalización y controles ciu-dadanos.

v Baja cobertura: necesidad de extender la co-bertura de todos los planes, especialmente losde base. Cuando un régimen público de pen-siones básico, como el IVS, tiene una cober-tura de tan sólo un 20% de la PEA, sin dudaalguna se está frente a uno de los desafíos másimportantes de cualquier sistema de pensio-nes. Pese a las tendencias del mercado laboral,en términos del crecimiento continuo del sec-tor informal, Guatemala tendrá en las próxi-mas décadas la oportunidad de beneficiarsedel “bono demográfico”, en el sentido de quela población en edad de trabajar aumentarámás rápidamente que la población en edadde retiro. Si la cobertura no crece, se acumu-lará un pasivo social, con un valor actuarialde grandes magnitudes que habrá de financiarlas futuras generaciones o ser pagado medianteuna mayor tasa de pobreza y costo social.

v Oportunidad para hacer ajustes estructurales.Una visión optimista frente a la problemática


35

5. Recomendaciones de política

Con base en los aspectos que integran el diag-nóstico de la situación de los planes públicosde pensiones en Guatemala y las conclusionesseñaladas en la sección anterior, se formula unconjunto básico de recomendaciones de políticapara enfrentar los desafíos cruciales del sistema.Estas acciones y estrategia se agrupan en torno acuatro grandes temas: i) reformas jurídicas, ii)mejoras en la gestión, iii) aumento de la cober-tura y control de la evasión, y, iv) cobertura delos grupos excluidos.

5.1 Reformas jurídicas

Un aspecto crucial que no puede dejar de seña-larse en cuanto al ámbito jurídico, es la necesidadde que Guatemala suscriba el Convenio 102 dela OIT, el cual contiene la Norma Mínima deSeguridad Social. Se trata de un instrumentoque brindaría al país una sombrilla para procedercon el resto de reformas, en el contexto de unnuevo marco constitucional (el de la Convenio102) que cuenta ya con varias décadas de desarro-llo a nivel internacional.

En adición, el SNP guatemalteco requiere deldiseño y aprobación de una “ley marco de pen-siones”, con el propósito fundamental de contarcon un marco regulatorio integral de los objeti-vos, estructura, articulación, coordinación, su-pervisión, coherencia y sostenibilidad financiera-actuarial del sistema en sentido general, y de losprogramas o planes que lo integran.

Con base en esta ley marco es factible articularun verdadero SNP, cumpliendo tareas tales co-mo: definición de roles, portabilidad de aportesy beneficios entre planes, beneficios y requisitosacordes con los del los planes del primer pilar,creación de instancias responsables para autorizarel diseño de prestaciones de los planes de pensio-nes (v.g. tasa de reemplazo razonable versus esque-ma objetivo de revalorización), o bien, la consti-tución de una dependencia reguladora y super-visora del sistema.

En este último aspecto, el citado organismo téc-nico de regulación y supervisión del sistema, ten-dría que contar con todos los instrumentos yfacultades jurídicas que le permitan cumplir contotal independencia y autonomía sus funciones.Estas funciones estarían básicamente ligadas con:mantener un marco regulatorio que permita elfuncionamiento ordenado del SNP y defina clara-mente el rol de los participantes; regular, auto-rizar, fiscalizar y supervisar los planes, fondos yregímenes autorizados por leyes generales o espe-ciales; velar por la seguridad de los recursos queadministran las entidades supervisadas; y, velarpor la seguridad jurídica de los derechos y bene-ficios consolidados en los diferentes programasde pensiones.

En el tema concreto de los planes públicos com-plementarios de pensiones, se tiene que normarel perfil de beneficios y el financiamiento estatalque reciben. Los ajustes al perfil de requisitos ybeneficios es una acción impostergable, pues es

expuesta de los regímenes públicos del SNPguatemalteco, es que dadas las condicionesactuales se abre una extraordinaria oportuni-dad de llevar a cabo una reforma integral delsistema de pensiones. Aprovechando toda la

gama de experiencias internacionales de refor-ma en esta materia, Guatemala como país tienela oportunidad de configurar una reforma quecapture los elementos esenciales que distinguansus condiciones y situación particular.

36


la única vía para corregir el déficit financiero-actuarial que aqueja a estos planes, para evitarsu bancarrota inminente.

5.2 Mejoras en la gestión

La gestión eficiente es un principio rector decualquier SNP. El desempeño debe mejorar enaspectos claves como la administración del siste-ma de información, para que sea oportuno yútil en el análisis y toma de decisiones de losdistintos agentes que participan en el sistema(gestores, cotizantes, pensionados, entidadesreguladoras, fondos de inversión, etc.). Resultafundamental la eliminación de las barreras en elacceso a la información relativa a la gestión (loúnico confidencial ha de ser la información anivel individual); el propósito de mantener ase-gurados con un nivel apropiado de conoci-miento sobre las situación del plan en que con-tribuyen y las alternativas que otros pueden ofre-cer; el uso de tecnología administrativa y finan-ciera para reducir los costos de transacción y loscostos indirectos; y la tramitación oportuna delas pensiones.

Las inversiones de las reservas, además de lasregulaciones que puedan establecerse vía ley oreglamento, exigen labores continuas de super-visión y control. Ciertamente, el funcionamientode unidades internas para tales propósitos esindispensable (por ejemplo, comisiones de inver-sión y unidades de análisis de riesgo), pero tam-bién es necesario desarrollar los mecanismos einstancias competentes para efectuar la super-visión externa de las inversiones de las reservasde todos los planes, de base y complementarios.

5.3 Cobertura y evasión

El desafío en este tema inicia con el fortaleci-miento del marco jurídico para el control contri-butivo y la evasión de cuotas, y mejoras en lagestión de ingresos (especialmente del IGSS). No

obstante, un mandato legal no resolvería total-mente el problema de la baja cobertura, debidoal alto porcentaje de trabajadores no asalariados,su empleo inestable y remuneraciones reducidas,y las dificultades para el registro, cobro y con-trol del cumplimiento de sus obligaciones contri-butivas.

No debe perderse de vista, sin embargo, la fuerteevidencia en el sentido de que en Guatemalaexiste un importante sector de la población activaque, teniendo capacidad contributiva, no estáafiliada al sistema. Por lo tanto, la discusión nodebiera cerrarse en el relativo al gran tamaño delsector informal.

Por lo tanto, resulta crucial desarrollar meca-nismos o modalidades de aseguramiento acordesa las necesidades y condiciones de la poblaciónexcluida, sea asalariada o independiente. Para elcontrol efectivo de la evasión tendrán que adop-tarse medidas como: la figura de delito en mate-ria de seguridad social, sanciones y multas másseveras al patrimonio de los evasores, un serviciode inspección dotado de más recursos, aplicaciónde la tecnología informática para la prontadetección de los patronos morosos, y el desarro-llo de una cultura contributiva puntual comoparte de la responsabilidad social atinente a laactividad empresarial.

5.4 Cobertura de grupos excluidos:pensiones no contributivas

Éste es un desafío común a otras muchas nacio-nes de la región. El impulso de políticas y progra-mas de protección no contributiva para grupospobres sin capacidad de pago de cuotas es uncomponente central en toda reforma integral deun sistema de pensiones. En América Latina,Argentina, Brasil, Costa Rica y Uruguay cuentancon programas de pensiones asistenciales, no con-tributivas, focalizadas a ancianos pobres sin dere-chos contributivos.


37

Bibliografía

CHN. Reporte del número de cotizantes activos porsexo, número de pensionados por tipo de pensión,ingresos, gastos y reservas, 1999-2003. Guatemala:Crédito Hipotecario Nacional (CHN).

Durán, Fabio (2001). Evaluación actuarial delprograma de pensiones IVS del Instituto Guatemaltecode Seguridad Social. Guatemala: documento deconsultoría preparado para la Fundación FriedrichEbert.

Fondo de Pensiones para el Personal del INDE.Reporte del número de cotizantes activos de INDE,DEOCSA y DEORSA. Guatemala: InstitutoNacional de Electrificación (INDE).

Fondo de Prestaciones para los Trabajadores delBanco de Guatemala, de la Superintendencia deBancos y del Fondo de Regulación de Valores.Memoria de labores de 2003. Guatemala.

Fundación Friedrich Ebert (1997). La seguridadsocial en Guatemala: Diagnóstico y propuesta de refor-ma. Guatemala: Fundación Friedrich Ebert.

IGSS (2003a). Valuación actuarial del Plan de Pen-siones de los Trabajadores del Instituto Guatemaltecode Seguridad Social (al 31 de diciembre de 2002).Guatemala: Instituto Guatemalteco de SeguridadSocial (IGSS).

IGSS (2003b). Valuación actuarial del Programasobre protección relativa a Invalidez, Vejez y Sobre-vivencia (al 31 de diciembre de 2002). Guatemala:IGSS.

Mesa-Lago, C. (2004). Evaluación de un cuarto desiglo de reformas estructurales de pensiones enAmérica Latina, Revista de la CEPAL, No. 84.Santiago de Chile, diciembre.

Oficina Nacional de Servicio Civil, Depto. deAdministración de Puestos, Remuneraciones yAuditorías Administrativas. Reporte del número

de pensionados y costo del régimen de las ClasesPasivas Civiles del Estado, 1995-2004. Guatemala.

Oficina Nacional de Servicio Civil, Depto. deAdministración de Puestos, Remuneraciones yAuditorías Administrativas. Comportamiento delnúmero de pensionados del régimen de las ClasesPasivas Civiles del Estado, por tipo de pensión, 2003-2004. Guatemala.

Régimen de Pensiones y Jubilaciones de laEmpresa Portuaria Quetzal. Ingresos y gastosanuales casificados, del 01 de enero al 31 dediciembre del 2003. Guatemala.

URL (1997). Caracterización del Sistema de Pensio-nes Públicas de Guatemala. Guatemala: Univer-sidad Rafael Landívar (URL).

USAC (2003). Estudio actuarial del Plan de Presta-ciones al 30 de junio de 2003. Guatemala: Univer-sidad de San Carlos (USAC).

USAC. Estados financieros analíticos al 31 dediciembre de 2003. Guatemala: Universidad deSan Carlos (USAC).

Bases legales

Congreso de la República de Guatemala, DecretoNo. 295, Instituto Guatemalteco de SeguridadSocial, Ley Orgánica. Guatemala, octubre de 1946.

Congreso de la República de Guatemala, DecretoNo. 48-77, Colegio de Ingenieros Agrónomos, Leydel timbre del Ingeniero Agrónomo. Guatemala, 1977.

Congreso de la República de Guatemala, DecretoNo. 138-85, Colegio de Ingenieros Civiles, Regla-mento de prestaciones, timbre de ingeniería, Colegiode Ingenieros de Guatemala. Guatemala, 1985.

Congreso de la República de Guatemala, DecretoNo. 63-88, Ley de Clases Pasivas Civiles del Estadoy su Reglamento. Guatemala, 1988.

38


Congreso de la República de Guatemala, DecretoNo. 62-92, Colegio de Ingenieros Agrónomos,Reformas a la Ley del Timbre. Guatemala, 1992.

Congreso de la República de Guatemala, DecretoNo. 44-94, Ley Orgánica del Plan de Prestacionesdel Empleado Municipal y su Reglamento. Guate-mala, 1994.

Congreso de la República de Guatemala, DecretoNo. 82-96, Colegio de Abogados y Notarios deGuatemala, Ley del Timbre Forense y Notarial yReglamento de Prestaciones. Guatemala, 1996.

Congreso de la República de Guatemala, DecretoNo. 18-2002, Ley de Supervisión Financiera. Gua-temala, mayo de 2002.

Congreso de la República de Guatemala, DecretoNo. 16-2002, Ley Orgánica del Banco de Guatemala.Guatemala, mayo de 2002.

Acuerdo Gubernativo No. 1220-88, Reglamentode la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado.Guatemala, 1988.

Acuerdo Gubernativo No. 241-90, Reglamento delFondo de Pensiones para el personal, InstitutoNacional de Electrificación (INE). Guatemala,marzo de 1990.

Acuerdo Gubernativo No. 531-92, Estatutos delFondo de Prestaciones para los trabajadores del Bancode Guatemala, de la Superintendencia de Bancos ydel Fondo de Regulación de Valores. Guatemala,julio de 1992.

Acuerdo Gubernativo No. 545-92, Reglamento delPlan de Prestaciones de los trabajadores de la Em-presa Portuaria Nacional Santo Tomás de Castilla.Guatemala, julio de 1992.

Acuerdo Gubernativo No. 539-93, Reglamento delFondo de Pensiones para el Personal del Instituto deCiencia y Tecnología Agrícolas. Guatemala, 1993.

Acuerdo Gubernativo No. 122-94, Reglamento delRégimen de Pensiones y Jubilaciones del Personal dela Empresa Portuaria Quetzal. Guatemala, marzode 1994.

Acuerdo Gubernativo No. 311-2002, Reglamentodel fondo de pensiones, Instituto Nacional deTransformación Agraria (INTA). Guatemala, 2002.

Colegio de Ingenieros Agrónomos, Reglamento delauxilio póstumo del Colegio de Ingenieros Agróno-mos. Guatemala.

Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala(CHN), Acuerdo 4-96 de la Junta Directiva, Regla-mento del Plan de Jubilaciones y Prestaciones porcausa de muerte del personal. Guatemala.

Instituto Guatemalteco de Seguridad Social(IGSS), Acuerdo No. 1124 de la Junta Directiva,Reglamento sobre Protección relativa a Invalidez,Vejez y Sobrevivencia. Guatemala.

Instituto Guatemalteco de Seguridad Social(IGSS), Acuerdo No. 1135 de la Junta Directiva,Reglamento del Plan de Pensiones de los Trabajadoresal Servicio del Instituto Guatemalteco de SeguridadSocial. Guatemala.

Municipalidad de Guatemala y Empresa Munici-pal de Agua, Acuerdo del Consejo de la Muni-cipalidad de Guatemala, Reglamento del Plan dePrestaciones para los Trabajadores de la Munici-palidad de Guatemala y la Empresa Municipal deAgua. Guatemala, julio de 1986.

Universidad de San Carlos (USAC), Reglamentodel Plan de Prestaciones del Personal. Guatemala.


39

40


Diagnóstico de la situación de los planes públicos de pensiones en Guatemala

Documents

Transcript of Diagnóstico de la situación de los planes públicos de pensiones en Guatemala