1

Déficit fiscal y dinámica económica del Ecuador. La

puesta en marcha de un modelo de crecimiento de

transición (2017-2021)

Santiago García Álvarez1

Resumen

El artículo profundiza sobre las principales características del déficit fiscal de Ecuador y

las posibles alternativas que existirían para enfrentarlo, en complicados contextos externo

e interno. En tal estado de cosas, el ajuste macroeconómico es inevitable, pero la apuesta

del gobierno presidido por Lenin Moreno es la puesta en marcha de un nuevo modelo de

crecimiento de transición de corte híbrido, sustentado en una disminución gradual del

déficit fiscal para no afectar en demasía a la demanda agregada interna, la inversión

privada en reemplazo de la inversión pública, un fuerte apalancamiento de las

exportaciones no petroleras y el control mínimo de importaciones. Esta propuesta es

compatible con el juego de fuerzas políticas existentes en Ecuador y es una apuesta al

cumplimiento de una agenda básica de política social redistributiva.

Palabras clave: política fiscal, equidad social, crecimiento económico

Código JEL: E62

1 Profesor titular de la UCE (sgarciaa@uce.edu.ec). Los criterios emitidos en este documento no comprometen la opinión de la mencionada institución y son de exclusiva responsabilidad del autor. Quito, mayo de 2018

2

Contenido Introducción .................................................................................................................................. 3

Recesión, deterioro de indicadores sociales y reactivación.......................................................... 5

Recesión y recuperación modesta ............................................................................................ 5

Precios y empleo ....................................................................................................................... 6

Sector fiscal y políticas de ajuste................................................................................................... 7

Sector fiscal y derechos sociales ............................................................................................... 7

Déficit fiscal permanente .......................................................................................................... 9

Creciente endeudamiento público y sostenibilidad fiscal ...................................................... 11

Alternativas socialmente eficientes ............................................................................................ 13

Restricciones y estrategias ......................................................... ¡Error! Marcador no definido.

Políticas productivas y financieras ............................................. ¡Error! Marcador no definido.

Conclusiones ............................................................................................................................... 19

Bibliografía .................................................................................................................................. 21

3

Introducción Durante 10 años del gobierno de Rafael Correa, el modelo de crecimiento se

sustentó en una pronunciada expansión fiscal, a su vez, este crecimiento económico fue

la base material para una activa política de distribución y redistribución del ingreso, con

efectos apreciables tanto en la reducción de la pobreza, así como en los niveles de

inequidad.2 Sin embargo, el gravísimo choque externo sufrido por el país desde 2014 y

2015, el agotamiento del modelo por cuestiones estructurales y por equívocos de política

económica (García, 2016), se hace inevitable un ajuste fiscal apreciable, que en principio

debería ser gradual, en el marco de un conjunto de medidas complementarias en varios

ámbitos, monetario-financiero, productivo y del sector externo, para de esta manera no

imponer un alto costo social.

El crecimiento económico del país en los últimos 10 años estuvo supeditado al

comportamiento creciente de la demanda interna y de las inversiones públicas, pero este

modelo entró en crisis a partir de 2015 por los efectos combinados de la caída de los

ingresos petroleros, la apreciación del dólar y la reducida demanda internacional, a lo que

se juntó los efectos negativos del terremoto de abril de 2016.

En general, el contexto internacional ha sido adverso para la mayoría de países

latinoamericanos, a partir de la gran crisis financiera internacional de 2008, debido a la

finalización del ciclo ascendente de los commodities y por la ralentización de la economía

global, especialmente de los países desarrollados (CEPAL, 2016; FMI, 2015). Esta

situación provocó condiciones de cierta manera dramáticas para el país, que en el corto

plazo vio caer su producción y a la par un empeoramiento de sus principales indicadores

sociales (FMI, 2016 a y b).

El gobierno presidido por Lenin Moreno cumplió un año en funciones el pasado

24 de mayo, en este corto período, la ciudadanía ecuatoriana reconoce y avala los

procesos políticos de reforma institucional, pero deja su inconformidad con los procesos

económicos. Una interpretación de esta situación podría ser que, frente a su debilidad

política por el fraccionamiento interno del partido Alianza País casi inmediatamente

2 El desempeño económico favorable del período 2007-2014 (variación positiva del PIB de 3,4% anual promedio) fue el sustento para poner en marcha un considerable proceso distributivo y redistributivo, el primero expresado por una mayor participación de sueldos y salarios en el ingreso nacional, y el segundo, expresado en un conjunto de políticas sociales que permitieron una reducción apreciable de los niveles de pobreza e inequidad y del desempleo abierto. A la par se implementó un modelo fundamentado en una fuerte inversión pública para la generación de infraestructura como base para la redefinición de la configuración productiva de la economía ecuatoriana (García, 2016).

4

luego de la ganancia de las elecciones y sus repercusiones en la Asamblea Nacional, el

gobierno ha logrado poner bases políticas de respaldo emprender un proceso de transición

económica.

En tales condiciones, la pregunta importante es de qué manera y bajo qué

mecanismos se implementará un modelo de crecimiento de transición, que debe enfrentar

graves desequilibrios existentes, especialmente en el ámbito fiscal, pero además una

apreciable vulnerabilidad externa que se expresa en la cuenta corriente de balanza de

pagos y una frágil recuperación económica que si bien no es insignificante (2-3% de

crecimiento del PIB en 2017) pero sin arrastre en la generación de empleo adecuado.

En el debate político y económico de los últimos meses, tiempo en el cual el

gobierno no propuso un plan económico estructurado, por las razones antes señaladas, se

discutieron dos opciones, de un lado, volcarse hacia un modelo de crecimiento de base

ortodoxa, con ajustes importantes en el sector fiscal, la reducción de impuestos internos,

la flexibilización laboral, una agenda agresiva de apertura comercial y un énfasis en la

atracción de IED hacia los sectores estratégicos de la economía nacional, todo ello bajo

una posible asistencia del FMI a través de una facilidad Stand By. La otra opción era la

puesta en marcha de un modelo de crecimiento de transición híbrido, con reformas

ortodoxas de mercado y de ajuste fiscal, pero al mismo tiempo, con un sostenimiento de

una política social activa.

Con el anuncio de los lineamientos de un programa económico realizado a inicios

de abril y recientemente con el envío a la Asamblea Nacional del proyecto de Ley

Orgánica de Fomento Productivo, Atracción de Inversión, Generación de Empleo,

Estabilidad y Equilibrio Fiscal, todo parece indicar que la segunda opción es la que está

estaría entrando en juego, lo cual implicaría un ajuste fiscal en los gastos corrientes, la

sustitución de la inversión pública, que fue extremadamente importante en años

anteriores, por inversión privada, tanto nacional como externa, en sectores de alta

rentabilidad y de ventajas comparativas en sectores extractivos tales como petróleo y

minería, y en sectores vinculados a la agro-exportación, incluido pesca y acuicultura.

En tales condiciones, este trabajo tiene como principal objetivo analizar la

propuesta de reforma económica que el gobierno de Lenin Moreno intenta poner en

marcha luego de un año de funciones, en el marco de fuertes restricciones que impone el

financiamiento del déficit fiscal, que compromete negativamente recursos para la

reactivación productiva y para la inversión social.

5

La principal hipótesis es que el ajuste macroeconómico es inevitable, lo cual

conduciría a un cambio importante -pero no radical- del modelo de crecimiento imperante

en los últimos diez años (2007-2016), en una nueva lógica que se sustentaría tanto en la

demanda agregada interna, así como en un fuerte apalancamiento de las exportaciones,

sobre todo, no petroleras, y en la restricción mínima de importaciones a fin de evitar

mayores presiones recesivas dado el esquema monetario vigente.

Una segunda suposición es que el sostenimiento de la demanda interna, vía

priorización del gasto corriente y de la inversión pública (niveles mínimos en relación al

PIB), va a resentirse especialmente por la reducción a mínimos de la inversión pública y

que el ajuste gradual del gasto público corriente tendría impactos recesivos manejables.

La tercera suposición, que se considera importante plantear para el caso

ecuatoriano, es que la actividad económica privada no petrolera es la llamada a un mejor

desempeño para garantizar producción, empleo y exportaciones, a partir de una base

eminentemente primario-exportadora (banano, pesca, cacao, café, etc.), complementadas

por actividades no-transables tales como la construcción y la generación de energía. La

estrategia basada en los incentivos tributarios para tales propósitos presenta varias

limitaciones debido a que la experiencia histórica ecuatoriana muestra que no suele ser

suficiente para cambiar las expectativas de los empresarios, pero en todo caso, el nuevo

discurso económico gubernamental que promueve el liderazgo del sector privado, podría

modificar tal situación.

El artículo contiene cuatro partes: la situación macroeconómica actual de Ecuador

como parte de un proceso recesivo que entró en vigencia desde 2015; el problema fiscal,

sus principales indicadores y las restricciones que existen para la implementación de una

política contra-cíclica; los principales elementos de políticas anunciadas por el gobierno

y, finalmente, un apartado con las principales conclusiones.

Recesión, deterioro de indicadores sociales y reactivación

Recesión y recuperación modesta Ecuador mantuvo un apreciable crecimiento económico en el período 2007-2014,

aproximadamente 4,4% de variación del PIB en términos reales, pero desde el tercer

trimestre de 2015 hasta el tercer trimestre de 2016 se contabilizaron 5 períodos con una

variación trimestral negativa (interanual t-4); luego una ligerísima recuperación al

finalizar el 2016, equivalente al 1% en el cuarto trimestre. Posteriormente con variaciones

positivas de 2,7%; 3,0% y 3,3% y 3,0% en los cuatro trimestres de 2017. El crecimiento

6

anual de 3% durante 2017 implica una ruptura del comportamiento negativo del año

anterior que llegó a -1,5%. Ver gráfico 1.

Gráfico 1. PIB, 2007=100, tasas de variación trimestral

Fuente: BCE (2017)

Precios y empleo En materia de precios, si bien la inflación esperada se estimó en promedio inferior

a 2,8%, en casi todos los documentos oficiales, las cifras recientes muestran un fenómeno

muy preocupante, la inflación anual llegó a -0.2 en diciembre de 2017. En diciembre de

2016 también mantuvo un nivel bajo, 1,12%. Esta situación, en principio, no estuvo

prevista y, sin duda, complejiza el manejo macroeconómico, debido a las interrelaciones

que tiene una caída del nivel general de precios internos en las inversiones privadas y en

la recreación de una débil demanda interna.

La pobre dinámica económica de 2015 y 2016 provocaron un deterioro del

mercado de trabajo, por el comportamiento negativo de sus principales indicadores; así,

la tasa de desempleo nacional pasó de 4,8% a 5,2%, respectivamente; la tasa de empleo

adecuado nacional pasó de 46,5% a 41,2%; y la tasa de empleo inadecuado nacional se

elevó de 48,1% a 53,4% (INEC, 2016).

Al final de este proceso, se puede detectar presión al incremento de la pobreza, tal

como lo muestran los datos para los mencionados años, en la medida que la incidencia de

extrema pobreza urbana por ingresos pasó de 4,39% a 4,51%, rompiendo una prolongada

2014.I 2014.II 2014.III 2014.IV 2015.I 2015.II 2015.III 2015.IV 2016.I 2016.II 2016.III 2016.IV 2017.I 2017.II 2017.III 2017.IV

Var. t/t-1 -0,3 2,3 1,4 0,2 0,2 -1,6 -0,3 -0,9 -1,3 0,9 0,0 1,5 0,3 1,1 0,3 1,2

Var. t/t-4 3,9 4,1 3,5 3,6 4,2 0,2 -1,4 -2,5 -4,0 -1,7 -1,5 1,0 2,7 3,0 3,3 3,0

-0,3

2,3

1,4

0,2 0,2

-1,6

-0,3

-0,9

-1,3

0,9

0,0

1,5

0,3

1,1

0,3

1,2

3,94,1

3,5 3,6

4,2

0,2

-1,4

-2,5

-4,0

-1,7-1,5

1,0

2,73,0

3,33,0

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

Va

r. t

/t-1

Producto Interno Bruto -PIB 2007=100, Tasas de variacion trimestral

7

tendencia a la baja, que fue uno de los principales signos de una política económica

progresista.

Sector fiscal y políticas de ajuste

Sector fiscal y derechos sociales En el debate económico suele asociarse, casi de manera instintiva y exclusiva, el

problema fiscal con el déficit fiscal, configurando de esta manera una visión restringida,

cuando en realidad, los temas fiscales deben analizarse en su integralidad, es decir, no

solo en el resultado final (déficit/superávit) sino en sus ingresos, egresos y

financiamiento. Inclusive, el déficit fiscal no debería verse como un problema en sí

mismo, si se considera que, si bien se expresa en una cifra estadística, desde una

perspectiva de Economía Política, los resultados fiscales muestran la posibilidad o no de

financiar derechos sociales, mantener fuentes de empleo y honrar los compromisos de

endeudamiento público. Lo anterior no quiere decir que cualquier resultado fiscal es el

más adecuado en términos de rentabilidad social, por ello, se hace indispensable un

entendimiento más profundo de la dinámica fiscal.

En este mismo sentido, para pasar de la teoría a la práctica, el marco legal actual

de Ecuador establece un conjunto de condiciones para la política fiscal como tal,

concretamente la definición de la sostenibilidad fiscal como principal prioridad, así el

artículo 286 de la Constitución de la República dispone que las finanzas públicas deben

conducirse de forma sostenible, responsable y transparente, para de esta manera

garantizar la estabilidad económica.

Por su parte, el artículo 5, numeral 2, del Código Orgánico de Planificación y

Finanzas Públicas, publicado en 2010, define a la sostenibilidad fiscal como:

(…) la capacidad fiscal de generación de ingresos, la ejecución de gastos, el

manejo del financiamiento, incluido el endeudamiento, y la adecuada gestión de

los activos, pasivos y patrimonios, de carácter público, que permitan garantizar la

ejecución de las políticas públicas en el corto, mediano y largo plazos, de manera

responsable y oportuna, salvaguardando los intereses de las presentes y futuras

generaciones.

8

De ahí que existan disposiciones legales concretas que se hace referencia a

continuación. El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas estatuyó de

acuerdo al artículo 81 que los egresos permanentes se financiarán única y exclusivamente

con ingresos permanentes, aunque esta situación podría omitirse en caso excepcionales

aprobados por la Asamblea Nacional. También se definió que los títulos de deuda pública

menores a 360 días plazo no se contabilizan como parte de la deuda pública (art. 123); y

que el monto total del saldo de la deuda pública no podrá sobrepasar el cuarenta por ciento

(40%) del PIB (art. 124).

En el cuadro 1 se puede apreciar con claridad el marco constitucional que muestra

un conjunto de principios y objetivos que no son compatibles con procesos de ajuste

económico de tipo recesivo, tampoco respalda procesos abruptos de liberalización

económica. Sobre este punto volveremos más adelante, puesto que los mandatos

constitucionales entran en juego en el debate político interno con respecto al tipo de ajuste

que debería realizarse.

Cuadro 1. Objetivos de la Política Económica establecidos en la

Constitución del Ecuador

No. Objetivos

1 Asegurar una adecuada distribución del ingreso y de la riqueza nacional.

2 Incentivar la producción nacional, la productividad y competitividad sistémicas, la acumulación del conocimiento científico y tecnológico, la inserción estratégica en la economía mundial y las actividades productivas complementarias en la integración regional.

3 Asegurar la soberanía alimentaria y energética.

4 Promocionar la incorporación del valor agregado con máxima eficiencia, dentro de los límites biofísicos de la naturaleza y el respeto a la vida y a las culturas

5 Lograr un desarrollo equilibrado del territorio nacional, la integración entre regiones, en el campo, entre el campo y la ciudad, en lo económico, social y cultural.

6 Impulsar el pleno empleo y valorar todas las formas de trabajo, con respeto a los derechos laborales

7 Mantener la estabilidad económica, entendida como el máximo nivel de producción y empleo sostenibles en el tiempo.

8 Propiciar el intercambio justo y complementario de bienes y servicios en mercados transparentes y eficientes.

9 Impulsar un consumo social y ambientalmente responsable.

Fuente: Constitución de la República del Ecuador (2008)

9

Déficit fiscal permanente El déficit fiscal ha sido una constante desde 2006 en adelante, llegando a niveles

apreciables de 6,3% del PIB en 2014; 5,7% en 2016 y 4,7% del PIB en 2017.

Precisamente cuando empezó la fase recesiva de la economía nacional (2014) se aceleró

estos niveles deficitarios, que en promedio se ubicaron en 5% del PIB (Gráfico 2).

Gráfico 2 Resultado Global del Presupuesto General del Estado 2006-2017,

% del PIB

Fuente: MEF (2017)

La expansión del gasto público en Ecuador se ha fundamentado en los siguientes

rubros en el siguiente orden: inversión pública, seguido por el pago de sueldos y salarios

y luego el rubro correspondiente al gasto social. Precisamente en este punto va

emergiendo un grave problema como es la canalización de recursos para el servicio de la

deuda pública, que se abordará en el siguiente acápite.

Un elemento fundamental en el análisis del presupuesto público tiene que ver con

el llamado gasto no permanente o gasto en inversión, este punto es quizá uno de los

principales elementos de la política fiscal que se implementó en el período 2007-2016.

En realidad, Ecuador se convirtió en uno de los países latinoamericanos de mayor nivel

de inversión pública en la región, con niveles que llegaron a bordear 8-9% del PIB,

cuando el promedio latinoamericano llegaba a 6% del PIB (CEPAL, 2017, 2016) (Gráfico

3).

-0,4%-0,1%

-0,9%

-4,2%

-2,0%-1,6%

-2,0%

-5,6%-6,3%

-3,9%

-5,7%

-4,7%

-7,0%

-6,0%

-5,0%

-4,0%

-3,0%

-2,0%

-1,0%

0,0%

10

Gráfico 3. Plan anual de inversiones, en millones de US$ y % de ejecución, 2006-

2017

Fuente: MEF (2017)

Por tanto, queda en evidencia, que el ajuste fiscal desde 2014 en adelante se basó

en la disminución de la inversión pública por la imposibilidad fáctica de financiarla, con

lo cual esta variable no ha jugado un rol contra-cíclico, excepto en los años de la crisis

financiera internacional, cuando la actividad económica del país descendió a un

crecimiento mínimo de 0,6% en 2009, cuando el año anterior llegó a 6,4% (2008), pero

el gasto de inversión se incrementó pese a estas dificultades.

Los sueldos y salarios han llegado a representar cerca del 9% del PIB en todos

estos años, pero el problema está en que este rubro se ha convertido en un gran peso en

toda la estructura del gasto público, cuyo manejo resulta inflexible pues no podrían

vulnerarse derechos de los trabajadores y empleados. En tal sentido, el tema es si el

tamaño de la burocracia realmente responde a las verdaderas necesidades de la sociedad

ecuatoriana.3

Desde un punto de visto macroeconómico, este apreciable peso del gasto en

sueldos y salarios comprometen cerca del 30% de los recursos fiscales, que al final del

día alteran las posibilidades de un manejo contra-cíclico, especialmente en la

3 Según cifras oficiales, el gasto de remuneraciones en el presupuesto público se reparte de la siguiente manera: educación, 37%; salud, 17%; defensa nacional, 13%; asuntos internos, 16%; jurisdiccional, 5% y otros, 12%. Los tres primeros rubros, educación, salud y defensa nacional concentran 67% del total (MEF, 2017)

3.528

4.544

5.473

7.021

8.745 7.790

6.717 7.113

5.454

2.789

3.636

5.044

6.426

8.145

7.419

5.609 6.225

79,0% 80,0% 92,2% 91,5% 93,1% 95,2% 83,5% 87,5%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

9.000

10.000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 PROFORMA2017

CODIFICADO DEVENGADO Y ANTICIPOS NO DEVENGADOS % EJECUCION

11

imposibilidad de sostener una adecuada inversión pública. Evidentemente bajo estas

condiciones es más fácil políticamente ajustar la inversión que el gasto corriente en

salarios.4

Si bien se explicó en líneas anteriores que el déficit fiscal del presupuesto general

del estado llegó en promedio a 5% del PIB en los últimos 4 años, no es menos cierto que

el financiamiento global alcanzó 7% del PIB en 2016 y 13% en 2017 (incluyendo

amortizaciones, atrasos a proveedores y anticipos petroleros). Esta magnitud de recursos

impone una gran presión a las autoridades gubernamentales para su financiamiento y, en

fases recesivas del ciclo económico, termina con la contratación inevitable de

endeudamiento público.

Creciente endeudamiento público y sostenibilidad fiscal El endeudamiento público consolidado ha tomado un ritmo creciente desde 2010

en adelante en términos comparativos con el PIB, puesto que pasó de una relación del

19% en el mencionado año a 39% en 2016 y 41% en noviembre de 2017 (gráfico 4). Se

hace necesario detenerse un poco más en el conjunto de cifras alrededor del

endeudamiento público que recoge la deuda interna más la deuda externa, pues hay que

contextualizarlas en la realidad de Ecuador. En efecto, el año con mayor relación

deuda/PIB fue 1999, aproximadamente 86%, para luego ir descendiendo hasta llegar a

27% en 2007 y 16% en 2009, para luego empezar una nueva tendencia alcista

considerable, tal como se acaba de mencionar en líneas anteriores.

En el marco de este comportamiento ascendente, debe tomarse en cuenta que el

PIB de 1998 comparado con 2006 se multiplicó por 1,7 veces en términos nominales,

mientras que similar comparación entre 1998 y 2015, se multiplicó por 3,6 veces, es decir,

la actividad económica ha mantenido una tendencia alcista apreciable desde la

dolarización.

4 En el marco de la programación cuatrianual 2017-2020, los sueldos y salarios alcanzan un valor de 9,3 mil millones de dólares en promedio, sin ninguna tendencia a su reducción.

12

Gráfico 4.

Fuente: MEF (2017)

Lo que se quiere poner en relieve es que los niveles de endeudamiento público

casi siempre fueron un gran problema para las finanzas públicas ecuatorianas, en términos

de asegurar la necesidad capacidad de pago (solvencia), que en los años 80 y 90 del siglo

anterior se resolvió mediante drásticas reducciones del gasto social y la inversión pública.

Ahora bien, el tema de la sostenibilidad fiscal se vuelve un tema prioritario desde

la perspectiva que se ha construido en este documento: crecimiento económico mínimo y

garantizar derechos sociales de la población ecuatoriana. En el cuadro 2, se intenta una

cuantificación de este indicador entendido como capacidad de pago a compromisos

internos y externos, de lo cual se desprende que la deuda pública agregada llegó a 39% y

41% en 2016 Y 2017, con un mayor peso del endeudamiento externo, que prácticamente

triplica a la deuda interna.

El servicio de este endeudamiento agregado llegó al 8% del PIB en 2016, en una

tendencia creciente en el transcurso del tiempo, superando de esta manera al gasto social

en salud y educación que en el mismo año equivalió al 5% del PIB. En términos

comparativos con respecto a las exportaciones totales de Ecuador, el servicio de la deuda

equivalió a 48% en 2016, es decir, casi la mitad de todas las ventas que realiza el país en

los mercados internacionales, incluido el petróleo. El saldo de la deuda agregada

80,9

75,874,0 75,2

66,0

55,8 55,9

49,4

55,9

85,5

76,7

57,9

49,6

44,7

39,8

35,0

28,827,2

22,2

16,419,2 18,4

21,224,0

29,6

33,0

38,741,2

1,8 1,4

4,76,4 5,4 5,1 5,8 4,7

8,8

15,4 15,411,4

9,7 9,3 9,5 8,9 7,0 6,4 5,9 4,5 6,7 5,7 8,8 10,412,3

12,6 12,69,8

79,1

74,4

69,3 68,8

60,6

50,7 50,1

44,747,1

70,1

61,3

46,5

39,9

35,4

30,2

26,1

21,8 20,8

16,311,8 12,5 12,7 12,4

13,6

17,320,4

26,0

31,4

0,0

20.000,0

40.000,0

60.000,0

80.000,0

100.000,0

120.000,0

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Coeficiente Deuda Agregada / PIB1990 - 2017 (junio)

PIB Total Deuda/PIB Deuda Interna/PIB Deuda Externa /PIB

13

equivalió a 1,53 veces las exportaciones totales en el año mencionado, duplicándose esta

relación si se toma en cuenta el año 2014. En 2017, esta relación fue de 1,65 veces.

Cuadro 2. Principales indicadores de sostenibilidad fiscal del Ecuador. En

% del PIB y en millones de US$. Presupuesto del gobierno central, base caja.

Fuente: BCE (2018)

Modelo de crecimiento económico de transición Dadas estas circunstancias, todo apuntaría a la puesta en marcha del modelo de

crecimiento de transición de tipo híbrido, que se encamina al ajuste fiscal pero gradual a

fin de no crear condiciones de recesión, además, se evitaría el impacto social del ajuste

sobre los sectores más vulnerables mediante pisos de protección social.

La pregunta que sigue a continuación y que es inevitable platearse es cómo y bajo

qué mecanismos se podría financiar este modelo de crecimiento hibrido. Al respecto, se

descarta en principio un posible retorno al FMI, debido a que su sistema de dolarización

no sufre directamente de los graves problemas de otros países latinoamericanos

2014 2015 2016 2017

Saldo deuda pública agregada / PIB 30 33 39 45

D. Interna / PIB 12 13 13 14

D. Externa / PIB 17 20 26 31

Servicio Deuda / PIB 5 7 8 8

Intereses / PIB 1 2 2 2

Amortizaciones / PIB 4 6 6 7

Servicio Deuda Externa / Exportaciones 19 40 48 43

Saldo Deuda Externa / Exportaciones 68 110 153 165

Deuda pública agregada 30.140 32.771 38.137 41.553

D. Interna 12.558 12.546 12.457 9.927

D. Externa 17.582 20.225 25.679 31.627

Servicio Deuda 4.936 7.351 8.134 8.134

Intereses 1.362 1.762 1.931 2.515

Amortizaciones 3.574 5.589 6.203 6.948

PIB 101.726 99.290 98.614 103.056

Exportaciones 25.724 18.331 16.798 19.122

En porcentajes

En millones de US$

14

expresados en la depreciación cambiaria, que a su vez provocan fuga de capitales y altas

presiones inflacionarias como en el caso argentino. Por tanto, se quita una necesidad

puntual de acudir al FMI para hacer frente a los shocks cambiarios. Si en todo caso se

insistiría por la Línea de Crédito Flexible, el cual provee acceso a recursos sin

condicionalidades, pero se aplica a países con fundamentos macroeconómicos sólidos,

que no es el caso de Ecuador, por tanto, la alternativa es volver al clásico Stand By, que

incluye metas cuantitativas fiscales, monetarias y de deuda, y condicionalidades

estructurales, que de acuerdo a la experiencia de los año 90 del siglo anterior y la actual

experiencia de países periféricos europeos (Grecia, Portugal) provocarían mayores

presiones recesivas.

Por tanto, la alternativa de financiamiento busca combinar un conjunto de

reformas con recursos eminentemente internos, vía ajuste tributario interno y la definición

de incentivos para apuntalar la inversión privada. El gran problema de esta estrategia es

que no existe garantía que los sectores privados nacionales, pero aún los internacionales,

decidan incrementar considerablemente sus inversiones para ampliar capacidad

productiva, puesto que existen otras variables socioeconómicas que van más allá del

ámbito de incentivos tributarios, y que se expresan en las expectativas que los dueños del

capital mantengan sobre el comportamiento de los diferentes segmentos del mercado

nacional.

Programa Económico y reformas legales El presidente Lenin Moreno anunció el 2 de abril los principales ejes y medidas

económicas hasta terminar su mandato. De esta manera se espera encausar la actividad

económica bajo la impronta de inclusión económica, de ahí que ha sido muy expresivo

en señalar que no es un “paquetazo económico”, en alusión a los programas de ajuste

fondomonetaristas de los años 80 y 90 del siglo anterior. Se definieron 14 principales

medidas en varios ámbitos, tal como se detalla a continuación. En términos generales,

estas medidas apuntan a un ajuste gradual en el ámbito fiscal, promoción de una agenda

comercial para incrementar las exportaciones no petroleras y una regulación de las

importaciones a través de incremento de los techos arancelarios de un grupo reducido de

partidas arancelarias; y la intención de modificar precios relativos internos como principal

sustento para la reactivación económica a cargo del sector privado.

En el mencionado anuncio público se propuso 4 ejes principales de acción de la

política económica: i) Estabilidad y equilibrio fiscal: eficiencia en recaudación de

tributos, reducción del gasto y mejores condiciones de financiamiento; ii)

15

Reestructuración y optimización del Estado: calidad del gasto y austeridad; iii) Equilibrio

del sector externo y sostenimiento de la dolarización: mejorar el saldo de balanza de

pagos, entrada y salida de divisas; y iv) Reactivación productiva: sector privado como

motor del crecimiento económico.

A fin de cumplir con tales objetivos, a finales del mes de mayo, el Ejecutivo

remitió a la Asamblea Nacional, con el carácter de urgente, la Ley Orgánica de Fomento

Productivo, Atracción de Inversión, Generación de Empleo, Estabilidad y Equilibrio

Fiscal. A continuación, se pasa revista a las principales disposiciones de este proyecto ley

y que pretenden viabilizar la reforma económica.

En la búsqueda de la estabilidad y el equilibrio fiscal, se propone básicamente una

remisión tributaria con la finalidad de recaudar ingresos fiscales que están bajo disputa

jurídica entre la autoridad tributaria (Servicios de Rentas Internas) y una reducción

gradual pero importante del déficit primario del Presupuesto General del Estado, tal como

se explicará más adelante.

La remisión tributaria implica la condonación del 100% de intereses, multas y

recargos derivados del saldo de las obligaciones tributarias o fiscales internas que

corresponden a la administración del SRI. En concreto, se propone el 100% de remisión

de intereses, multas y recargos para PYMES con plazo hasta 2 años; igual tratamiento

para empresas grandes (ventas de más de 5 millones de dólares anuales), pero con un

plazo de 90 días siempre y cuando desistan de reclamos legales. Esta medida sería

aplicada por tercera vez en el país en los últimos 10 años (2008 y 2015). Se estima que

existen 4.700 millones en cartera por cobrar, una parte está suspendida por estar en

juicios, los cuales podrían durar entre 5-7 años.

Este mismo concepto de remisión tributaria se aplica a las obligaciones aduaneras,

cuya administración y recaudación le corresponde única y directamente al Servicio

Nacional de Aduana del Ecuador. Igual para el caso de matrículas de vehículos y para las

obligaciones patronales en mora con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. El

proyecto de ley también faculta aplicar la remisión a las deudas por servicios básicos de

empresas de la Función Ejecutiva.

En materia de incentivos para la reactivación productiva, se establecen 15

incentivos de carácter tributario, destacándose la exoneración por 10 años del impuesto a

la renta para nuevas inversiones productivas en sectores priorizados, excepto en Quito y

Guayaquil donde el beneficio es de 8 años.

16

Además, se establece una exoneración del impuesto a la salida de divisas (ISD)

para las nuevas inversiones productivas que suscriban contratos de inversión, en los pagos

realizados al exterior por concepto de importaciones de bienes de capital y materias

primas necesarias; para los contribuyentes que reinviertan en activos productivos el 50%

de sus utilidades por pagos al exterior por concepto de distribución de dividendos a

beneficiarios efectivos residentes en Ecuador.

Se propone una exoneración del impuesto a la renta para inversiones en el sector

industrial por un período de 10 años y para las industrias básicas por 15 años. Los plazos

de exoneración se ampliarán por 5 años más en el caso de que dichas inversiones se

realicen en cantones fronterizos del país.

En el caso de proyectos de vivienda de interés social, se aplicarán procedimientos

administrativos simplificados dentro de los trámites municipales. Además, todos los

servicios de construcción de vivienda de interés social tendrán tarifa 0% del IVA.

De otro lado, los exportadores habituales tienen derecho a la devolución de los

pagos realizados por concepto de impuesto a la salida de divisas en la importación de

materias primas, insumos y bienes de capital, con la finalidad de que sean incorporados

en procesos productivos de bienes que se exporten, en un plazo no mayor a noventa (90)

días. Este concepto también se aplicaría a los pagos por concepto de comisiones en

servicios de turismo receptivo, y otros servicios que se exporten. Este beneficio aplicará

siempre que el exportador demuestre el ingreso neto de divisas al país.

Para personas naturales hay beneficios como tarifa 0% de IVA para lámparas

LED, todo tipo de autos eléctricos (para transporte público y livianos), entre otros. La

eliminación del cálculo de impuesto mínimo del anticipo al impuesto a la renta en 2019.

Impulso de alianzas público-privadas para inversiones en infraestructuras,

hidrocarburos, energía, minería, telecomunicaciones, transporte y obras públicas.

Expectativas por 7 mil millones entre 2018 y 202, con la generación de ingresos

adicionales al Estado por 267 millones en 2018 y 1.598 millones adicionales entre 2018-

2021.

Par alcanzar una ampliación del acceso al crédito productivo y crédito de

inversión, se propone que la banca pública constituya de sus utilidades, un fondo de

garantías para fomento productivo, con énfasis en el sector asociativo.

Todo lo anterior se complementa con otras políticas, las cuales, si bien no constan

en el mencionado proyecto de ley, tienen que ver con ámbitos importantes para la

actividad económica, como en el caso de la propuesta que está en vigencia de nuevas

17

modalidades de contrato de trabajo, con énfasis en sectores turismo, agrícola, pesquero;

la racionalización de costos a las transacciones dentro del mercado de valores, la

reducción del tamaño del Estado mediante supresión o fusión de entidades

gubernamentales y empresas públicas.

En el ámbito de la política monetaria y financiera, la reforma propuesta prohíbe

que el Banco Central del Ecuador (BCE) adquiera títulos y obligaciones emitidos por el

Ministerio de Economía y Finanzas. Este mecanismo fue utilizado por el gobierno de

Correa como parte del mecanismo de financiamiento del déficit fiscal.

Uno de los temas centrales que se plantea en el proyecto de ley tiene que ver con

la sostenibilidad de la deuda externa y los límites de endeudamiento, al respecto se plantea

reducir el gasto primario (no incluye el servicio de la deuda pública) durante los próximos

tres años hasta que llegue a cero. Mientras se logra ese equilibrio fiscal no se tomará en

cuenta el techo de 40% establecido como límite legal. El saldo de la deuda pública total

no podrá superar el equivalente al 40% del Producto Interno Bruto. Una vez que la deuda

haya vuelto al límite permitido por ley, no se podrá aprobar presupuestos con déficit

primario. Además, se establece que los ingresos provenientes de la explotación de

recursos naturales no renovables que superen a lo contemplado en el Presupuesto General

del Estado se destinarán a la generación de un fondo de estabilización fiscal que permita

garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas y principalmente de los programas

sociales.

Estas macro reglas fiscales van a implicar un fuerte ajuste en las cuentas fiscales,

pues el déficit primario llegó a 3,700 millones de dólares en promedio anual en el período

2013-2017, por tanto, van a tener que ajustarse varios rubros ya sean hacia arriba en los

ingresos y hacia abajo en los egresos. Toda vez que ya se han efectuado varios recortes

que han puesto en mínimos la inversión pública en los últimos 3 años, la alternativa

tendría que ir inevitablemente a la reducción del gasto corriente, especialmente sueldos y

salarios. Lo anteriormente mencionado se puede observar en el cuadro 3. La Formación

Bruta de Capital Fijó pasó de 8,5 mil millones de dólares en 2013 a 5,1 mil millones de

dólares en 2017, es decir, una reducción de aproximadamente 3 mil millones de dólares.

Los sueldos y salarios pasaron de 7,9 mil millones de dólares en 2013 a 9,1 mil millones

de dólares en 2017, que en términos relativos más o menos equivalen a 9% del PIB.

18

Cuadro 3. Operaciones del Presupuesto General del Estado. Base

devengado. En millones de US$

Existen otras disposiciones de tipo sectorial algo complejas pero que establecen

cambios en el pago de las regalías por la explotación de minerales metálicos a gran y

mediana escala, así como cambios para fijar la participación del Estado cuando suben los

precios del petróleo en los contratos de participación, donde la operación del campo está

a cargo y riesgo de la empresa privada.

De otro lado, la parte más débil de las propuestas de reforma es la política

productiva no-petrolera, en gran parte por sus propias características de corte primario-

extractivo, con baja incorporación tecnológica y pronunciada articulación entre sectores.

Los intentos del cambio de matriz productiva que impulsó el gobierno de Rafael Correa

fracasaron en gran parte, por la propia imposibilidad de lograr resultados en un relativo

mediano plazo (8 -9 años), la falta de recursos para sostener la estrategia y por el propio

diseño de las políticas excesivamente fiscalistas con incentivos tributarios.

2013 (p) 2014 (p) 2015 (p) 2016 (p) 2017 (p)

TOTAL INGRESOS 20.400,0 20.380,6 20.344,5 18.555,6 18.170,0

Petroleros 4.676,8 3.764,9 2.263,9 2.003,3 1.676,1

No Petroleros 15.723,2 16.615,7 18.080,6 16.552,3 16.493,9 Tributarios 13.667,6 14.460,0 15.588,3 14.017,4 14.078,2 No Tributarios 1.960,5 2.060,8 2.021,1 2.151,9 2.098,0 Transferencias 95,1 95,0 471,2 383,0 317,7

TOTAL GASTOS (3) 25.861,3 26.793,9 24.149,1 24.103,3 24.310,4

Gastos Corrientes 14.307,5 14.981,5 14.483,6 14.513,5 15.629,0 Intereses 1.168,6 1.397,1 1.759,4 1.938,4 2.480,8 Sueldos 7.897,1 8.359,0 8.761,5 8.870,1 9.139,6 Compra de bienes y servicios 2.034,8 2.490,2 2.409,0 1.934,6 2.138,7

Otros 1.695,6 998,2 690,8 742,2 715,3

Transferencias 1.511,4 1.737,0 863,0 1.028,2 1.154,6

Gastos de Capital 11.553,8 11.812,4 9.665,5 9.589,8 8.681,5

Formación bruta de capital fijo 8.505,7 8.289,5 5.541,6 6.104,8 5.086,5

Otros 0,0 22,2 16,4 393,6 368,8

Transferencias 3.048,1 3.500,6 4.107,5 3.091,5 3.226,2

DÉFICIT (-) O SUPERÁVIT (+) -5.461,3 -6.413,2 -3.804,6 -5.547,7 -6.140,4

PIB 95.129,7 101.726,3 99.290,4 98.614,0 103.056,6

Resultado Primario -4.292,6 -5.016,2 -2.045,3 -3.609,3 -3.659,7

Resultado Primario % del PIB -4,51% -4,93% -2,06% -3,66% -3,55%(1) A parti r del 2010 los datos corresponden a l Presupuesto General del Estado -PGE-, los mismos que incorporan información de las Entidades Autónomas.

(2) A parti r de año 2010, incluye el Impuesto a la Sa l ida de Divisas y otros impuestos .

(3) Los regis tros de gastos corresponden a va lores devengados .

(4) Estructura del Sector Públ ico, de acuerdo a la consti tución de la Repúbl ica del Ecuador del año 2008

(p) Ci fras provis ionales .

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas , y Entidades del Sector Públ ico no Financiero.

Transacciones \ Período

19

En tales condiciones expresadas en tendencias recesivas de toda la actividad

económica y la escasez de recursos públicos por el déficit fiscal, la capacidad de maniobra

aparece como muy limitada, sin embargo, si se cambia la perspectiva de las políticas y se

asume un vínculo directo entre financiamiento interno vía banca privada, sistema

financiero popular y solidario y desde la banca pública, con la producción, entonces, se

crean posibilidades de reactivación productiva.

El circuito financiero-crediticio-productivo es complejo para un país dolarizado,

por las interacciones entre liquidez interna afectada por shocks externos y la creación

secundaria de dinero a través del crédito. Cabe recordar, que un país dolarizado pierde su

primera línea de defensa a través de la depreciación cambiaria frente a restricciones

externas, por lo que el manejo de la liquidez se vuelve un tema prioritario.

La gestión de la oferta monetaria y la liquidez forma parte de las responsabilidades

del BCE, pero al mismo tiempo, el sistema financiero nacional se convierte en el otro

actor importante a través del crédito y el manejo de los depósitos. Lamentablemente,

Ecuador no goza de las mejores condiciones para una adecuada inclusión financiera,

entendida no solo por las relaciones financieras de uso de servicios en este ámbito, sino

de apalancamiento de la inclusión productiva.

Conclusiones La política económica del gobierno de Lenin Moreno apunta a un

desmantelamiento parcial del modelo de crecimiento económico distributivo y

redistributivo impulsado por el ex presidente Rafael Delgado en el período 2007-2016 y,

en contra partida, la puesta en marcha de un modelo de crecimiento híbrido que conjuga

reformas que impactan o podrían impactar en la oferta y en la demanda agregadas, bajo

la perspectiva de una mayor presencia del sector privado como principal actor económico.

Tal como se argumentó en líneas anteriores, la sostenibilidad fiscal se encuentra

en sus límites, sobre todo, por la necesidad de canalizar recursos crecientes al servicio del

endeudamiento público (interno y externo) y porque ha llevado a mínimos la inversión

pública como principal variable de ajuste.

La pretensión del gobierno es apuntalar la sostenibilidad fiscal, como uno de los

elementos centrales de su estrategia de reactivación económica, razón por la cual plantea

un conjunto de medidas combinadas de austeridad fiscal (contra gastos innecesarios);

mejoramiento de la percepción de riesgo-país con mayor transparencia en la información

20

económica; focalización de la inversión pública; apertura a los mecanismos de

financiamiento vía alianza público-privado, etc.

Al final del día, se busca sostener el proceso de recuperación económica iniciado

en 2017, sin embargo, este importante objetivo no resulta fácil de alcanzar en vista de que

uno de los principales escollos es el manejo del sector fiscal, el cual enfrenta condiciones

objetivas que marcan niveles de insostenibilidad, debido a limitaciones en la generación

de ingresos tributarios, la volatilidad de los ingresos provenientes de la renta petrolera, la

creciente asignación de recursos para el servicio de la deuda pública, la presencia de

rubros inflexibles como sueldos y salarios y los recortes apreciables en la inversión

pública como principal mecanismo de ajuste fiscal.

Por tanto, las autoridades económicas buscan encontrar la mayor capacidad de

maniobra en el ámbito de la política fiscal, a fin de contrarrestar las tendencias

macroeconómicas adversas, bajo una nueva lógica de acumulación que implique el

sostenimiento de la demanda doméstica y la promoción de exportaciones.

En cuanto a la generación de ingresos, el debate político en Ecuador ha sido

propuesto por el sector privado en términos de una mayor estabilidad tributaria que brinde

confianza a los contribuyentes y a los inversionistas. Sin embargo, esta posición que es

razonable se ha desvirtuado por sus exigencias de reducir la carga impositiva y su

oposición a las medidas de progresividad del sistema tributario.

Lo más destacado de la reforma legal en el ámbito económico tiene que ver con

la estabilización fiscal, para lo cual se propone disminuir el gasto primario cada año, hasta

alcanzar el equilibrio fiscal en el plazo máximo de tres años. A este período se denomina

período de estabilización fiscal, en el cual no regirá el límite de endeudamiento público

de 40% del PIB.

21

Bibliografía

• Banco Central del Ecuador (2017). Estadísticas económicas. Información

Estadística Mensual, No. 1981, <

https://www.bce.fin.ec/index.php/component/k2/item/776>, consultado en

diciembre de 2017.

• CEPAL (2017). Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe. La movilización

de recursos para el financiamiento del desarrollo sostenible. Santiago de Chile.

• ______ (2016). Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el

Caribe 2016. Santiago de Chile.

• ______ (2015a). Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el

Caribe 2015. Santiago de Chile.

• ______ (2015b). Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el

Caribe. La crisis del comercio regional: diagnóstico y perspectivas. Santiago de

Chile.

• ______ (2015c). Estudio Económico de América Latina y el Caribe. Desafíos para

impulsar el ciclo de inversión con miras a reactivar el crecimiento. Santiago de

Chile.

• Fondo Monetario Internacional (2016a). World Economic Outlook (WEO), abril

de 2016

• ______ (2016b). América Latina y el Caribe: ¿Se prolongará el actual frente frío?

Perspectivas económicas Las Américas, octubre de 2016

• ______ (2015). World Economic Outlook (WEO): Adjusting to Lower

Commodity Prices, October 2015.

• INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (2016). Encuesta Nacional de

Empleo, Desempleo y Subempleo. Indicadores laborales, Diciembre 2015.

Consulta: 8 de enero. <www.inec.gob.ec>

• LAVOIE, Marc (2009). Introduction to Pos Keynesian Economics, United

Kingdom, Palgrave Macmillan

• León, Mauricio (2016). Diagnóstico y perspectiva de la economía ecuatoriana en

2016. Análisis. Friedrich Ebert Stifung, Quito.

• García Álvarez, Santiago (2016). Sumak Kawsay o Buen Vivir como Alternativa

al Desarrollo en Ecuador. Aplicación y Resultados en el Gobierno de Rafael Correa

(2007-2014), Universidad Andina Simón Bolívar y Ediciones Abya Yala, Quito.

22

• _______ (2014a). “Evaluación del carácter y los instrumentos de la política

económica implementada en el gobierno de Rafael Correa”, en Francisco Muñoz,

editor, Balance Crítico del Gobierno de Rafael Correa, 361-458, Quito,

Universidad Central del Ecuador.

• Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) (2017). Programación Presupuestaria

Cuatrianual, 2017-2020.